CELEX: 61985CJ0157
Frie kapitalbevægelser
nationale beskyttelsesforanstaltninger

(Sagsfremstillingen udelades)
Præmisser
Ved kendelse afsagt den 16. maj 1985, indgået til Domstolens justitskontor den 23. maj s.a., har Pretura di Genova i medfør af EØF-traktatens artikel 177 anmodet Domstolen om en afgørelse af tre præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af traktatens artikler 67, 68, 73 og 108, samt af Rådets to første direktiver henholdsvis af 11. maj 1960 og 18. december 1962 til gennemførelse af traktatens artikel 67 (EFT 1959-1962, s. 47 og EFT 1963-1964, s. 5) med henblik på at kunne afgøre, om en række bestemmelser i den italienske valutalovgivning er retmæssige ifølge fællesskabsretten.
Disse spørgsmål er blevet rejst under en tvist vedrørende en italiensk valutaindlændings køb af udenlandske værdipapirer. Brugnoni afgav i november 1984 gennem sin særlige fuldmægtig Ruffinengo ordre til Cassa di risparmio di Genova e Imperia om køb af EKSF-obligationer, noteret på børsen for udenlandske værdipapirer, til et beløb svarende til 5000 DM. Cassa di risparmio henlagde ved effektueringen af denne købsordre obligationerne i depot i Deutsche Bank i Frankfurt for Brugnonis og Ruffinengos regning og debiterede dem depotgebyret. Endvidere debiterede Cassa di risparmio deres konto for et beløb, der udgjorde 50% af værdipapirernes værdi i LIT, som sikkerhedsstillelse i henhold til de italienske valutabestemmelser. Dette beløb blev senere nedsat, så det udgjorde 30% af papirernes lireværdi. Brugnoni og Ruffinengo anlagde sag mod Cassa di risparmio ved Pretura di Genova med påstand om udlevering til dem af værdipapirerne og tilbagebetaling af de beløb, der var inddraget som sikkerhedsstillelse og depotgebyr.
Sagsøgerne i hovedsagen har ikke bestridt, at banken har handlet i overensstemmelse med italiensk lov. I den italienske lovgivning findes der nemlig særlige regler om køb og besiddelse af udenlandske værdipapirer. Artikel 5 i lov nr. 786 af 25. juli 1956 (GURI nr. 192 af 2.8.1956) forbyder valutaindlændinges besiddelse uden ministeriel tilladelse af andele i selskaber, der ikke har deres hjemsted på italiensk territorium, samt af aktier og obligationer, som er udstedt eller betalbare i udlandet. Et ministerielt dekret af 12. marts 1981 (GURI, supplement nr. 82 af 24.3.1981), der er udstedt i medfør af nævnte lov, tillader på visse betingelser italienske valutaindlændinges køb af aktier og obligationer, der er udstedt eller betalbare i udlandet. En af disse betingelser er, at der stilles sikkerhed, og at værdipapierene henlægges i depot i en godkendt bank.
Ifølge artikel 15 i nævnte dekret af 12. marts 1981 er valutaindlændinge ved køb af sådanne værdipapirer forpligtet til på en spærret ikke-rentebærende konto i den bank, der formidler købet, at indskyde et beløb svarende til 50% af købsprisen. Dette indskud er i 1984 blevet nedsat til 30% af prisen ved køb af obligationer udstedt af Fællesskabets institutioner og noteret på børsen for udenlandske værdipapirer. I dekretets artikel 20 er det desuden bestemt, at aktier og obligationer, der er udstedt eller betalbare i udlandet, skal henlægges i depot i en godkendt bank, idet kravet herom anses for opfyldt, når den godkendte bank henlægger værdipapirerne i depot i en udenlandsk bank i eget navn og for ejernes regning.
Sagsøgerne i hovedsagen har gjort gældende, at de omhandlede italienske regler er i strid med fællesskabsretten, navnlig med bestemmelserne i traktatens artikler 67 og 68 om frie kapitalbevægelser. De har anerkendt, at liberaliseringen af kapitalbevægelserne sker i tempoet, ifølge de direktiver, Rådet har vedtaget i medfør af traktatens artikel 69, men henviser i den forbindelse til, at de to direktiver, der hidtil er vedtaget til gennemførelse af artikel 67, dvs. direktiverne fra henholdsvis 1960 og 1962, indeholder et bilag, hvori samtlige kapitalbevægelser er inddelt i fire grupper specificeret i lister under bogstavbetegnelserne A, B, C og D, og således at liste B indeholder en fortegnelse over de transaktioner, der er liberaliserede uden betingelser. En af disse transaktioner er valutaindlændinges erhvervelse af børsomsatte udenlandske værdipapirer.
Sagsøgte i hovedsagen, Cassa di risparmio di Genova e Imperia, har gjort gældende, at Kommissionen ved beslutning 85/16 af 19. december 1984 (
EFT 1985 L 8, s. 34
) har bemyndiget Den italienske Republik til fortsat at anvende visse beskyttelsesforanstaltninger i henhold til traktatens artikel 108, stk. 3. En af disse beskyttelsesforanstaltninger er indbetaling af et ikke-rentebærende sikkerhedsbeløb svarende til 30% af de erhvervede papirers kursværdi, såfremt det drejer sig om papirer udstedt af EF-institutionerne. Endvidere gælder der et krav om, at de omhandlede værdipapirer skal være erhververens ejendom i mindst ét år, hvilket begrunder lu-avet om, at papirerne skal henlægges i depot.
Pretura di Genova har med henblik på den rette afgørelse af denne tvist anset det for hensigtsmæssigt at forelægge Domstolen følgende tre præjudicielle spørgsmål:
»1)
Har valutaindlændinge, der køber børsnoterede udenlandske værdipapirer med pålydende i fremmed valuta, eller udenlandske obligationer med pålydende i fremmed valuta, ifølge Fællesskabets retsorden rettigheder, som medlemsstaterne ifølge umiddelbart anvendelige fællesskabsbestemmelser skal respektere, idet omsætning af sådanne værdipapirer hører til de kapitalbevægelser, der er liberaliserede, og som er opregnet i liste B i bilagene til Rådets direktiver af 11. maj 1960 og 1. december 1962 til gennemførelse af traktatens artikel 67? Kan i bekræftende fald restriktioner ifølge national lovgivning, hvorved der gøres indgreb i gennemførelsen af en transaktion vedrørende sådanne værdipapirer og i rådigheden over erhvervede værdipapirer, jfr. herved navnlig om depositumskravet artikel 5 i decreto legge nr. 476 af 6. juni 1956 som ændret til lov nr. 786 af 25. juli 1956, samt artikel 20 i decreto ministeriale af 12. marts 1981, anses for forenelige med fællesskabsretten, eller er en transaktion af nævnte art som henhørende under de kapitalbevægelser, der er nævnt i Kommissionens beslutning 85/16/EØF, i kraft af henvisningen netop i denne beslutning til traktatens artikel 108, stk. 3, en af de kapitalbevægelser, for hvilke medlemsstaterne i medfør af artiklerne 67 og 68 i traktaten til enhver tid retmæssigt kan indføre restriktioner, herunder eventuelt også strafferetlige sanktioner for tilsidesættelse af de forpligtelser, der herved pålægges private?
2)
Overtræder den italienske regering traktaten henset til Kommissionens beslutninger 75/287/EØF, 75/355/EØF og 85/16/EØF, når den i forbindelse med vedtagelsen eller opretholdelsen af restriktioner for kapitalbevægelser, som skal liberaliseres, undlader at benytte sig af den i traktatens artikel 73 fastlagte procedure?
3)
Skal bemyndigelsen ifølge Kommissionens beslutning 85/16/EØF af 19. december 1984, hvorefter Den italienske Republik fortsat kan anvende visse beskyttelsesforanstaltninger, henset til den udtrykkelige henvisning heri til beslutningerne 74/287/EØF og 75/355/EØF, forstås som en forlængelse af de tidligere meddelte bemyndigelser, der således har været i kraft fra 1974, eller — idet der lægges vægt på ordlyden af beslutningens artikel 1, hvorefter beslutningen får virkning i overensstemmelse med reglen i traktatens artikel 191, stk. 2 — som en ny bemyndigelse, der således ikke finder anvendelse på transaktioner gennemført før den 19. december 1984?«
Baggrunden for disse spørgsmål er konstateringen af, at der konkret er tale om en transaktion, der må karakteriseres som en valutaindlændings erhvervelse af børsomsatte udenlandske værdipapirer, altså en transaktion, som ifølge liste B i bilaget til direktiverne er en af de fuldstændig liberaliserede transaktioner, men at Kommissionen ved beslutning 85/16 har givet Den italienske Republik bemyndigelse til at anvende beskyttelsesforanstaltninger bl. a. vedrørende kapitalbevægelser af denne art.
Bilaget til beslutning 85/16 indeholder en angivelse af arten af de restriktioner, der er tilladt som undtagelse fra fællesskabsforpligtelserne. Om omsætning af værdipapirer indeholder bilaget bl. a. følgende bestemmelser:
»a)
Valutaindlændinges erhvervelse af udenlandske værdipapirer, som handles på børsen, kræver deponering af et ikke-rentebærende indlån svarende til:
—
30% af de erhvervede papirers kursværdi såfremt det drejer sig om papirer udstedt af EF-institutionerne eller af EIB,
—
...
forudsat at erhververen beholder papirerne i mindst ét år.
I modsat fald skal bankindskuddet svare til 50% af papirernes kursværdi,
b)
...«.
Beslutning 85/16 er vedtaget med hjemmel i traktatens artikel 108, stk. 3, hvorefter Kommissionen i tilfælde af, at en medlemsstat har vanskeligheder eller alvorligt trues af vanskeligheder med hensyn til sin betalingsbalance, kan bemyndige vedkommende medlemsstat til at træffe beskyttelsesforanstaltninger på de vilkår og i den nærmere udformning, som Kommissionen fastsætter. Ved Kommissionens beslutning 74/287 af 8. maj 1974 (
EFT L 152, s. 18
), der blev vedtaget med hjemmel i samme bestemmelse og ændret ved Kommissionens beslutning 75/355 af 26. maj 1975 (
EFT L 158, s. 25
), havde Den italienske Republik tidligere fået en bemyndigelse til af valutaindlændinge at kræve, at de til en bank indbetaler et ikke-rentebærende sikkehedsbeløb på ikke over 50% af de i andre medlemsstater foretagne investeringstransaktioner, herunder bl. a. transaktioner vedrørende værdipapirer.
I lyset af disse konstateringer kan den nationale rets spørgsmål siges først og fremmest at have følgende indhold:
a)
Har beslutning 85/16 indeholdt en bemyndigelse til at påbyde indbetaling af et ikke-rentebærende sikkerhedsbeløb i forbindelse med en transaktion, der var gennemført før beslutningens ikrafttræden, idet det således forudsættes, at beslutningen er en forlængelse af de tidligere ved beslutningerne 74/287 og 75/355 meddelte bemyndigelser (det tredje spørgsmål)?
b)
Kan Den italienske Republik med hjemmel i beslutning 85/16 påbyde ikke blot indbetaling af et ikke-rentebærende sikkerhedsbeløb, men derudover også at de købte værdipapirer henlægges i depot i en godkendt bank eller i en udenlandsk bank, valgt af førstnævnte bank (det første spørgsmål) ?
c)
Foreligger der den overtrædelse af traktatens artikel 73, fordi den deri omhandlede rådslagningsprocedure ikke er blevet anvendt i forbindelse med den italienske regerings vedtagelse eller opretholdelse af restriktioner for tidligere liberaliserede kapitalbevægelser (det andet spørgsmål)?
A — Beslutning 85/16's tidsmæssige gyldighed
Sagsøgerne i hovedsagen har gjort gældende, at beslutning 85/16 endnu ikke var vedtaget, da den i nærværende sag omtvistede transaktion blev gennemført, nemlig i november 1984. Transaktionen var på det tidspunkt omfattet af beslutning 74/287, hvorefter Den italienske Republik midlertidigt af valutaindlændinge kunne kræve, at der til en bank blev indbetalt et ikke-rentebærende sikkerhedsbeløb i forbindelse med gennemførelsen af en sådan transaktion. Men beslutning 74/287 blev udtrykkeligt ophævet ved artikel 3 i beslutning 85/16. De ikke-rentebærende indskud, der tidligere var blevet foretaget i forbindelse med ældre transaktioner, skulle derfor frigøres ved beslutning 85/16's ikrafttræden, idet denne beslutning ikke har og ikke vil kunne have tilbagevirkende kraft.
Cassa di risparmio di Genova e Imperia, den italienske regering og Kommissionen har gjort gældende, at bemyndigelsen ifølge beslutning 85/16 ikke er en ny bemyndigelse, men derimod en forlængelse af den tidligere meddelte bemyndigelse. Da denne sidste således stadig har været gyldig, har de italienske bestemmelser om et ikke-rentebærende indskud altså fortsat været retmæssige ifølge fællesskabsretten.
Det anførte synspunkt må tiltrædes. For som det fremgår af overskriften til beslutning 85/16, gives der derved Den italienske Republik en bemyndigelse til »fortsat« at anvende visse beskyttelsesforanstaltninger i et tidsrum af tre år. Beslutningens rækkevidde fremgår af femte betragtning til beslutningen, hvorefter »en ophævelse af de beskyttelsesforanstaltninger, som Italien har fået bemyndigelse til at træffe, må ske gradvis«, hvorfor »det er ... hensigtsmæssigt at opretholde visse valutarestriktioner på kapitaltransaktioner, som normalt er frigjort for restriktioner«.
Beslutning 85/16 må derfor ses som en forlængelse for et begrænset tidsrum af de tidligere ved beslutningerne 74/287 og 75/355 meddelte bemyndigelser. Den italienske Republik er således bemyndiget til fortsat at påbyde et ikke-rentebærende indskud i forbindelse med transaktioner, der er gennemført før beslutningens ikrafttræden.
B — Værdipapairernes henlæggelse i depot i en godkendt bank
Sagsøgerne i hovedsagen har gjort gældende, at forpligtelsen til at henlægge de udenlandske værdipapirer i depot udgør en hindring for kapitalbevægelserne, der er så meget mere generende, som valutaudlændingen end ikke har ret til fysisk at få de købte værdipapirer bragt ind på italiensk område, idet de i Italien godkendte banker altid opretter et kollektivt depot hos en af deres udenlandske korrespondentbanker. Den italienske regering har hermed indført restriktioner for de tidligere liberaliserede kapitalbevægelser, og disse restriktioner er ikke tilladt ved Kommissionens beslutninger om beskyttelsesforanstaltninger.
Sagsøgerne i hovedsagen gør endvidere gældende, at forpligtelsen til at henlægge de udenlandske værdipapirer i depot i en godkendt bank er udtryk for forskelsbehandling på grundlag af stedet for investeringen, eftersom der ikke for italienske værdipapirer består en sådan forpligtelse. I traktatens artikel 67 er det imidlertid udtrykkeligt bestemt, at frie kapitalbevægelser indebærer ophævelse af forskelsbehandling, der støttes »på stedet for kapitalens anbringelse«.
Sagsøgerne i hovedsagen har endelig gjort gældende, at de omtvistede italienske bestemmelser er i strid med artikel 2 i Rådets første direktiv til gennemførelse af traktatens artikel 67. I direktivets artikel 2 er det nemlig bestemt, at medlemsstaterne for kapitalbevægelser, der som den i sagen omtvistede kapitalbevægelse hører hjemme i liste B, udsteder generelle tilladelser til afslutning »eller gennemførelse« af transaktioner samt til »overførsler mellem valutaindlændinge i medlemsstaterne«. Værdipapirernes overdragelse i køberens besiddelse er en uadskillelig del af gennemførelsen af sådanne transaktioner.
Efter den italienske regerings og Kommissionens opfattelse afskærer artikel 2 i Rådets første direktiv ikke medlemsstaterne fra at påbyde, at de udenlandske værdipapirer skal henlægges i depot. Den italienske regering mener ikke, at det har været hensigten med første direktiv at begrænse medlemsstaternes beføjelser til at udstede reeler om forvaltningen af og rådigheden over udenlandske værdipapirer, idet sådanne regler absolut ikke griber ind i valutaindlændinges adgang til at købe og få overført sådanne værdipapirer. Kommissionen anfører, at man med første direktiv har fjernet de restriktioner, der vedrører valutaomveksling, men direktivet vedrører ikke hindringer af administrativ art som den, der er tale om i det foreliggende tilfælde.
Den italienske regering har endvidere erklæret sig enig i det af Cassa di risparmio fremførte synspunkt om, at den obligatoriske henlæggelse i depot er en kontrolforanstaltning, eftersom værdipapirerne ifølge de af Kommissionen godkendte regler skal være ejerens ejendom i mindst ét år. Og i artikel 5 i første direktiv er det udtrykkeligt bestemt, at medlemsstaterne har ret til at gennemføre kontrol.
Indledningsvis bemærkes, at tvisten drejer sig om en transaktion omfattet af liste B i bilaget til første direktiv, der opregner de fuldstændig liberaliserede kapitalbevægelser. Liberaliseringens omfang fremgår af traktatens artikel 67, hvorefter frie kapitalbevægelser indebærer afskaffelse af restriktioner for kapitalbevægelser, såfremt kapitalen tilhører personer, der er bosat eller har hjemsted i medlemsstaterne, samt ophævelse af enhver forskelsbehandling, der støttes på parternes nationalitet eller bopæl eller på stedet for kapitalens anbringelse.
Derfor skal i det omfang, hvori det ved Rådets to direktiver til gennemførelse af traktatens artikel 67 har været hensigten at gennemføre en fuldstændig liberalisering af visse kapitalbevægelser, de administrative hindringer fjernes, der uden at påbyde valutatilladelser og uden at berøre erhvervelse af udenlandske værdipapirer dog udgør en gene for »gennemførelse af så frie kapitalbevægelser ... som muligt«, som virkeliggørelsen af målene for traktaten om oprettelse af Det europæiske økonomiske Fællesskab nødvendiggør, jfr. herved betragtningen til første direktiv.
Ifølge artikel 5 i første direktiv begrænser direktivets bestemmelser imidlertid ikke medlemsstaternes ret til at kontrollere arten og den faktiske gennemførelse af transaktionerne eller overførslerne eller til at træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for at hindre overtrædelser af deres retsforskrifter. Sådanne foranstaltninger kan, som den italienske regering korrekt har anført, bl. a. bestå i en kontrol af overholdelsen af de betingelser, købere af udenlandske værdipapirer skal opfylde i henhold til beskyttelsesforanstaltninger, som Kommissionen har tilladt i medfør af traktatens artikel 108. En sådan kontrol kan navnlig vedrøre køberens forpligtelse til at eje værdipapirerne i mindst ét år.
Det påhviler herefter den nationale ret at efterprøve, om de omhandlede kontrolforanstaltninger er »nødvendige«, jfr. artikel 5 i første direktiv, for at hindre overtrædelser af de betingelser, der ifølge italiensk lovgivning i overensstemmelse med Kommissionens bemyndigelsesbeslutninger er stillet for køb af værdipapirer, som er udstedt eller betalbare i udlandet.
Der skal derfor svares, at en medlemsstat kun inden for rammerne af den liberalisering af kapitalbevægelserne, der er omhandlet i artikel 2 samt liste B i Rådets første direktiv, kan påbyde, at værdipapirer, som er udstedt eller betalbare i udlandet, skal henlægges i depot i en godkendt bank eller i en udenlandsk bank, valgt af en godkendt bank, såfremt et sådant krav er absolut nødvendigt for at kontrollere, om vedkommende medlemsstats med fællesskabsretten overensstemmende lovgivning overholdes.
C — Spørgsmålet om anvendeligheden af traktatens artikel 73
Ifølge traktatens artikel 73 kan der efter samråd eventuelt træffes beskyttelsesforanstaltninger, såfremt kapitalbevægelserne medfører forstyrrelser i kapitalmarkedets funktion i en medlemsstat. De i sagen omtvistede kommissionsbeslutninger, nemlig beslutningerne 74/287, 75/355 og 85/16, er imidlertid vedtaget i medfør af traktatens artikel 108. Ifølge denne artikel skal medlemsstaterne rådføre sig med og bistå hinanden og kan eventuelt træffe beskyttelsesforanstaltninger i tilfælde af vanskeligheder eller alvorlig trussel om vanskeligheder med hensyn til betalingsbalancen enten som følge af uligevægt på den globale betalingsbalance eller som følge af arten af den valuta, der er til rådighed.
Artikel 73 og artikel 108 opstiller således forskellige materielle betingelser, og de beslutninger, der kan træffes eller er mulige på grundlag af de to bestemmelser, er ikke de samme. På dette grundlag kan det fastslås, at det samme er tilfældet på procedureplan, idet der ikke bliver tale om på én gang at anvende procedurer på grundlag af begge bestemmelser.
Det forelagte spørgsmål skal derfor besvares med, at de procedurer, der er fastlagt i traktatens artikel 73, ikke finder anvendelse på beslutninger og foranstaltninger truffet af en medlemsstat og af Kommissionen i medfør af traktatens artikel 108.
Sagens omkostninger
De udgifter, der er afholdt af Den italienske Republiks regering og af Kommissionen for De europæiske Fællesskaber, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke godtgøres. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.

På grundlag af disse præmisser
kender
DOMSTOLEN (fjerde afdeling)
vedrørende de spørgsmål, der ved kendelse af 16. maj 1985 er forelagt af Pretura di Genova, for ret:

1)
Kommissionens beslutning 85/16 af 19. december 1984 (
EFT 1985 L 8, s. 34
) skal ses som en forlængelse for et begrænset tidsrum af de tidligere ved beslutningerne 74/287 og 75/355 meddelte bemyndigelser. Den italienske Republik er således bemyndiget til fortsat at påbyde et ikke-rentebærende bankindskud i forbindelse med transaktioner, der er gennemført før beslutningens ikrafttræden.

2)
En medlemsstat kan kun inden for rammerne af den liberalisering af kapitalbevægelserne, der er omhandlet i artikel 2 samt liste B i Rådets første direktiv af 11. maj 1960 til gennemførelse af traktatens artikel 67 (EFT 1959-1967, s. 47), påbyde, at værdipapirer, som er udstedt eller betalbare i udlandet, skal henlægges i depot i en godkendt bank eller i en udenlandsk bank, valgt af en godkendt bank, såfremt et sådant krav er absolut nødvendigt for at kontrollere, om vedkommende medlemsstats med fællesskabsretten overensstemmende lovgivning overholdes.

3)
De procedurer, der er fastlagt i traktatens artikel 73, finder ikke anvendelse på beslutninger og foranstaltninger truffet af en medlemsstat og af Kommissionen i medfør af traktatens artikel 108.

Bahlmann
Koopmans
Bosco
O'Higgins
Schockweiler
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 24. juni 1986.
P. Heim
Justitssekretær
K. Bahlmann
Formand for fjerde afdeling
(
*1
) – Processprog: Italiensk.