CELEX: 62000CJ0053
Statsstøtte
Skattefordel indrømmet visse virksomheder
Distributør-grossister

Dommens præmisser
1 Ved dom af 11. januar 2000, indgået til Domstolen den 21. februar 2000, har Tribunal des affaires de sécurité sociale de Créteil i medfør af artikel 234 EF forelagt tre præjudicielle spørgsmål vedrørende fortolkningen af EF-traktatens artikel 59 (efter ændring nu artikel 49 EF), EF-traktatens artikel 90, stk. 2 (nu artikel 86, stk. 2, EF), og EF-traktatens artikel 92 (efter ændring nu artikel 87 EF).
2 Spørgsmålene er blevet rejst under en retssag, som selskabet Ferring SA (herefter »Ferring«) har anlagt ved Tribunal des affaires de sécurité sociale de Créteil med påstand om tilbagebetaling af det beløb, som selskabet har betalt til Agence centrale des organismes de sécurité sociale (herefter »ACOSS«) i form af en afgift på direkte salg af lægemidler.
Retsforskrifter
Fællesskabsretlige forskrifter
3 I sidste betragtning til Rådets direktiv 92/25/EØF af 31. marts 1992 om engrosforhandling af humanmedicinske lægemidler (EFT L 113, s. 1) er det anført, at visse medlemsstater pålægger grossister, som leverer lægemidler til apotekere og personer, der har tilladelse til at udlevere lægemidler til forbrugerne, visse forpligtelser til offentlig tjeneste, som medlemsstaterne bør kunne anvende på grossister, der er etableret på deres område, og som de også bør kunne anvende på grossister i de øvrige medlemsstater, forudsat at de ikke pålægger strengere forpligtelser end dem, de pålægger deres egne grossister, og i det omfang, de kan begrundes i hensynet til beskyttelse af folkesundheden og står i forhold til målsætningen vedrørende denne beskyttelse.
4 Det bestemmes i artikel 1, stk. 2, andet led, i direktiv 92/25, at »forpligtelse til offentlig tjeneste« i direktivet skal forstås som »den forpligtelse, der pålægges de pågældende grossister, til til stadighed at garantere et udvalg af lægemidler, som imødekommer behovene inden for et bestemt geografisk område, og til at sikre levering af de produkter, der anmodes om med meget kort frist inden for hele det pågældende område«.
De nationale retsregler
5 I artikel R. 5106- 5 i lov om den offentlige sundhed er »distributør-grossist« defineret som »enhver virksomhed, der beskæftiger sig med køb og oplagring af lægemidler, bortset fra sådanne, der skal benyttes til eksperimenter på mennesker, med henblik på engros- og detailsalg«.
6 I den ministerielle bekendtgørelse af 3. oktober 1962 om distributør-grossisters forpligtelser til at forsyne apotekerne med medicin (JORF af 12.10.1962, s. 9999), der var gældende indtil februar 1998, var følgende fastsat:
»Artikel 1 - Enhver virksomhed, der beskæftiger sig med engrossalg af lægemidler som omhandlet i artikel R. 5115-6, stk. 4, i lov om den offentlige sundhed samt disse virksomheders filialer skal til stadighed råde over et lager af lægemidler, der gør det muligt at forsyne de apoteker, der ligger inden for deres forsyningsområde, og som tilhører deres sædvanlige kundekreds, med lægemidler, der svarer til en måneds forbrug.
Dette lager skal repræsentere et sortiment af lægemidler, der mindst omfatter to tredjedele af de lægemidler, der rent faktisk benyttes, og sortimentet skal kvantitativt svare til gennemsnittet af den månedlige omsætning i det foregående år.
Artikel 2 - Enhver virksomhed, der beskæftiger sig med engrossalg af lægemidler, samt disse virksomheders filialer skal være i stand til at kunne levere alle de lægemidler, der rent faktisk sælges i de apoteker, der tilhører deres faste kundekreds, og som ligger inden for deres distributionsområde, og inden for 24 timer efter modtagelsen af en bestilling kunne levere ethvert lægemiddel, der er en del af virksomhedens sortiment.
De skal føre tilsyn med deres beholdning af lægemidler med henblik på at undgå varemangel.
Artikel 3 - Det område, der er nævnt i artikel 2, omfatter det geografiske område, hvor den ansvarlige farmaceut i engrosvirksomheden eller en filial af en sådan engrosvirksomhed har anmeldt, at virksomheden distribuerer lægemidler [...]«
7 Denne ordning er senere blevet ændret navnlig ved dekret nr. 98-79 af 11. februar 1998 om lægemiddelvirksomheder og om ændring af lov om den offentlige sundhed (JORF af 13.2.1998, s. 2287). Artikel R. 5115-13 i lov om den offentlige sundhed, som ændret ved ovennævnte dekret, har følgende ordlyd:
»[...]
Virksomheden skal i sit distributionsområde opfylde følgende betingelser for offentlige tjenesteydelser:
1° Den skal råde over et sortiment af lægemidler, der omfatter mindst 9/10 af de lægemidler, der benyttes i Frankrig.
2° Den skal:
a) til enhver tid kunne efterkomme de sædvanlige kunders behov i en periode på mindst to uger
b) inden for 24 timer efter modtagelsen af en bestilling kunne levere ethvert lægemiddel, der er en del af virksomhedens sortiment
c) levere lægemidler og, når den foretager distribution på de i artikel R. 5108-1 fastsatte vilkår, andre produkter, genstande eller varer, der er nævnt i artikel L. 512, og de lægemiddelkomponenter, der er nævnt i artikel L. 511-1 4° , og som benyttes i Frankrig, til ethvert apotek, der bestiller dem.
[...]«
8 Artikel 12 i lov nr. 97-1164 af 19. december 1997 om finansiering af den sociale sikring i 1998 (JORF af 23.12.1997, s. 18635), der bl.a. har indsat artikel L. 245-6-1 i lov om social sikring, har indført et bidrag på 2,5%, der fastsættes på grundlag af den omsætning uden afgifter, som de lægemiddellaboratorier, der betjener produktionsapoteker, andelsapoteker og apoteker tilhørende selskaber inden for mineredningsarbejde, har haft i Frankrig ved engrossalg af lægemidler. Dette bidrag benævnes »afgift på det direkte salg«.
9 Som Conseil constitutionnel (Frankrig) har fastslået i sin afgørelse nr. 97-393 af 18. december 1997 (JORF af 23.12.1997, s. 18649), der blev truffet i en sag, der var anlagt til prøvelse af artikel 12 i lov nr. 97-1164, er det omhandlede bidrag, der ikke påhviler det salg af lægemidler, som foretages af distributør-grossisterne, blevet indført med henblik på at bidrage til finansieringen af Caisse nationale d'assurance maladie og at afbalancere konkurrencevilkårene mellem distributionsnettene for lægemidler, idet disse vilkår blev anset for at være blevet fordrejet, fordi distributør-grossisterne er underlagt en forpligtelse til offentlig tjeneste, der ikke gælder for lægemiddellaboratorierne.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
10 Ferring er et selskab, der er stiftet efter fransk ret, som har hjemsted i Frankrig, som er en del af en multinational lægemiddelkoncern, og som i den nævnte medlemsstat - via et system med direkte salg til apoteker - distribuerer Lutrelef, der er et lægemiddel, som produceres i Tyskland af et andet selskab i koncernen. Ferring er blevet pålagt at betale afgiften på det direkte salg og har i den anledning måttet betale 40 155 FRF til ACOSS.
11 Da Ferring var af den opfattelse, at denne afgift var ulovlig, anlagde selskabet den 17. september 1998 sag ved Tribunal des affaires de sécurité sociale de Créteil med påstand om, at ACOSS tilpligtedes at tilbagebetale det beløb, som selskabet havde betalt i afgift. Til støtte for påstanden gjorde selskabet gældende dels, at den omstændighed, at afgiften kun blev pålagt salg fra lægemiddellaboratorierne, udgjorde statsstøtte til fordel for distributør-grossisterne i strid med pligten til forudgående anmeldelse i EF-traktatens artikel 93, stk. 3 (nu artikel 88, stk. 3, EF), dels at denne foranstaltning udgjorde en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser i strid med traktatens artikel 59.
12 ACOSS har i det væsentlige gjort gældende, at den afgiftsordning, der er omhandlet i hovedsagen, ikke udgør statsstøtte i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i traktatens artikel 92, stk. 1, at den under alle omstændigheder er berettiget som følge af det franske lægemiddeldistributionssystems art og opbygning, og at ordningen, selv hvis den kvalificeres som statsstøtte, vil være omfattet af undtagelsesbestemmelsen i traktatens artikel 90, stk. 2. For så vidt angår den påståede tilsidesættelse af traktatens artikel 59 har ACOSS anført, at denne bestemmelse ikke finder anvendelse på den foreliggende sag, da der her er tale om et forhold, der vedrører rent interne forhold i en medlemsstat, og at den i hovedsagen omhandlede afgiftsordning under alle omstændigheder ikke er i strid med de fællesskabsretlige regler om den frie udveksling af tjenesteydelser.
13 På denne baggrund har Tribunal des affaires de sécurité sociale besluttet at udsætte sagen og forelægge følgende præjudicielle spørgsmål for Domstolen:
»1) Kan det bidrag, der er indført ved artikel L. 245-6-1 i lov om social sikring, anses for en offentlig støtte i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 87 EF (tidligere EF-traktatens artikel 92)?
Såfremt spørgsmålet besvares bekræftende, er bidraget da berettiget ud fra ordningens art og opbygning?
2) Er distributør-grossisterne pålagt at administrere en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 86, stk. 2, EF (tidligere EF-traktatens artikel 90, stk. 2)?
Såfremt det indførte bidrag kan anses for at udgøre en offentlig støtte, skal det da nøjagtigt udligne de merudgifter, der er forbundet med de forpligtelser, der er pålagt distributør-grossisterne, for at undtagelsen i artikel 86, stk. 2, EF kan finde anvendelse?
3) Skal artikel 49 EF (tidligere EF-traktatens artikel 59) fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning som den, der følger af lov af 19. december 1997?«
Fortolkningen af traktatens artikel 92
14 Traktatens artikel 92, stk. 1, bestemmer, at »bortset fra de i denne traktat hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
15 Som Domstolen allerede har fastslået, er støttebegrebet mere generelt end tilskudsbegrebet, fordi det ikke blot omfatter positive ydelser såsom selve tilskuddene, men ligeledes de indgreb, der under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget, og derved, uden at være tilskud i ordets egentlige forstand, er af samme art og har tilsvarende virkninger (jf. dom af 15.3.1994, sag C-387/92, Banco Exterior de España, Sml. I, s. 877, præmis 13, og af 17.6.1999, sag C-295/97, Piaggio, Sml. I, s. 3735, præmis 34).
16 Begrebet »støtte« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i traktatens artikel 92, stk. 1, betegner nødvendigvis fordele, der direkte eller indirekte ydes ved hjælp af statsmidler, eller som udgør en supplerende byrde for staten eller organer, der er udpeget eller oprettet til dette formål (jf. bl.a. dom af 7.5.1998, forenede sager C-52/97, C-53/97 og C-54/97, Viscido m.fl., Sml. I, s. 2629, præmis 13).
17 Den omstændighed, at der foreligger en fordel i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i traktatens artikel 92, stk. 1, kan imidlertid ikke automatisk udledes af den forskelsbehandling, som de berørte virksomheder er genstand for. En sådan fordel er nemlig ikke til stede i tilfælde, hvor forskelsbehandlingen er berettiget som følge af de særlige hensyn, som begrunder ordningen (jf. i denne retning dom af 9.12.1997, sag C-353/95 P, Tiercé Ladbroke mod Kommissionen, Sml. I, s. 7007, navnlig præmis 33 og 35).
18 Som generaladvokaten har anført i punkt 30 i forslaget til afgørelse, er det hensigtsmæssigt først at behandle spørgsmålet - idet der ses bort fra den forpligtelse til offentlig tjeneste, som den franske lovgiver har fastsat - om den omstændighed, at distributør-grossisterne ikke er blevet pålagt at betale afgift af deres direkte salg, principielt kan udgøre statsstøtte i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i traktatens artikel 92, stk. 1, og i bekræftende fald, om kvalifikationen af ordningen som statsstøtte skal udelukkes som følge af de særlige forpligtelser til offentlig tjeneste, som distributør-grossisterne er pålagt som led i det franske system til forsyning af apoteker med lægemidler.
19 I denne forbindelse er det vigtigt at være opmærksom på, at der i Frankrig findes to direkte konkurrerende distributionsnet for lægemidler, dels distributionsnettet for distributør-grossister, dels distributionsnettet for lægemiddellaboratorier, der sælger direkte til apotekerne. Det er desuden ubestridt, at formålet med at pålægge en afgift på det direkte salg navnlig er at afbalancere konkurrencevilkårene mellem de to distributionsnet for lægemidler, da disse ifølge den franske lovgiver er blevet fordrejet som følge af, at kun distributør-grossisterne er underlagt en forpligtelse til offentlig tjeneste. Det er i øvrigt ubestridt, at den stigning i det direkte salg, der blev konstateret i årene umiddelbart forinden indførelsen af den omhandlede afgift ved lov nr. 97-1164, ikke blot er ophørt, men tendensen er tilmed vendt, idet distributør-grossisterne har genvundet tabte markedsandele.
20 Den omstændighed, at distributør-grossisterne ikke er blevet pålagt at betale en afgift af det direkte salg med det formål at finansiere Caisse nationale d'assurance maladie, svarer derfor til at indrømme dem en skattefritagelse. De franske myndigheder har således i praksis til fordel for distributør-grossisterne givet afkald på at opkræve en skat og har følgelig tildelt dem en økonomisk fordel. Herefter må det konstateres, at denne fordel er blevet tildelt i form af statsmidler, og den har styrket distributør-grossisternes konkurrencestilling i forhold til det andet distributionsnet for lægemidler.
21 Det bemærkes endvidere, at når en fordel, som ydes af en medlemsstat, styrker en virksomheds position i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for Fællesskabet, må det antages, at denne samhandel påvirkes af denne fordel (jf. bl.a. dom af 17.9.1980, sag 730/79, Philip Morris mod Kommissionen, Sml. s. 2671, præmis 11). Da markedet for lægemidler er kendetegnet ved tilstedeværelsen af et stort antal multinationale selskaber, der distribuerer deres produkter i medlemsstaterne, er der ingen tvivl om, at en foranstaltning som indførelsen af afgiften på direkte salg kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
22 På baggrund af det ovenfor anførte må det fastslås - idet der ses bort fra den forpligtelse til offentlig tjeneste, som den franske lovgiver har fastsat - at afgiften på det direkte salg, for så vidt den ikke påhviler distributør-grossisterne, kan udgøre statsstøtte i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i traktatens artikel 92, stk. 1.
23 Der skal imidlertid tages stilling til, om kvalificeringen af ordningen som statsstøtte kan udelukkes som følge af de særlige forpligtelser til offentlig tjeneste, som distributør-grossisterne er pålagt som led i det franske system til forsyning af apoteker med lægemidler.
24 Det bemærkes, at den franske lovgivning kun pålægger distributør-grossisterne en forpligtelse til til stadighed at råde over et sortiment af lægemidler, der kan dække behovene i et nærmere afgrænset geografisk område og til at kunne levere de efterspurgte lægemidler inden for en meget kort frist til hele det nævnte område, således at det sikres, at hele befolkningen til hver en tid har adgang til de fornødne lægemidler.
25 Overholdelsen af denne forpligtelse indebærer imidlertid en ekstraudgift for distributør-grossisterne, som lægemiddellaboratorierne ikke skal bære.
26 I denne forbindelse henledes opmærksomheden på det, som Domstolen har fastslået vedrørende en godtgørelse, der er omhandlet i Rådets direktiv 75/439/EØF af 16. juni 1975 om bortskaffelse af olieaffald (EFT L 194, s. 31). Denne godtgørelse, der finansieres på grundlag af princippet om, at forureneren betaler - i givet fald i form af en afgift på olieaffald eller produkter, der er omdannet til olieaffald, og som ikke overstiger de faktiske årlige omkostninger - kunne ydes til de virksomheder, som foretager indsamling og/eller bortskaffelse af olieaffald til gengæld for deres forpligtelser til at indsamle og/eller bortskaffe de produkter, som de får tilbudt fra indehavere. Domstolen fastslog, at en sådan godtgørelse ikke udgør statsstøtte i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i traktatens artikel 92 ff., men et beløb, der udgør et vederlag for indsamlings- eller bortskaffelsesvirksomhedernes ydelse (jf. dom af 7.2.1985, sag 240/83, ADBHU, Sml. s. 531, præmis 18).
27 Såfremt den afgift på det direkte salg, som lægemiddellaboratorierne er blevet pålagt, svarer til de faktiske merudgifter, som distributør-grossisterne har afholdt til opfyldelse af deres forpligtelse til offentlig tjeneste, kan den omstændighed, at de ikke er underlagt den omhandlede afgift, på samme måde betragtes som vederlag for de erlagte ydelser og følgelig som en foranstaltning, der ikke udgør statsstøtte i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i traktatens artikel 92. Når denne betingelse om ligeværd mellem afgiftsfritagelsen og de afholdte merudgifter er opfyldt, nyder distributør-grossisterne i øvrigt reelt ikke godt af en fordel i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i traktatens artikel 92, stk. 1, da foranstaltningens eneste formål er at give distributør-grossisterne og lægemiddellaboratorierne sammenlignelige konkurrencevilkår.
28 I den foreliggende sag tilkommer det den forelæggende ret at afgøre, om betingelsen er opfyldt.
29 Herefter skal spørgsmålet besvares med, at traktatens artikel 92 skal fortolkes således, at en foranstaltning som den, der er omhandlet i artikel 12 i lov nr. 97-1164, for så vidt som den udelukkende er pålagt det direkte salg af lægemidler, som foretages af lægemiddellaboratorierne, kun udgør statsstøtte til distributør-grossisterne, i det omfang den fordel, som de opnår ved ikke at være underlagt afgiften på det direkte salg af lægemidler, overstiger de merudgifter, som de må afholde for at opfylde den forpligtelse til offentlig tjeneste, som de er pålagt ved den nationale lovgivning.
Fortolkningen af traktatens artikel 90, stk. 2
30 For det tilfælde, at den fordel, som distributør-grossisterne opnår ved ikke at være underlagt afgiften på det direkte salg af lægemidler, overstiger de merudgifter, som de må afholde for at opfylde deres forpligtelse til offentlig tjeneste, har den forelæggende ret spurgt, om en sådan fordel er omfattet af traktatens artikel 90, stk. 2.
31 Det bestemmes i traktatens artikel 90, stk. 2, at virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, er underkastet traktatens bestemmelser, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem. Udviklingen af samhandelen må ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse.
32 Hvis det således viser sig, at distributør-grossisterne opnår en fordel ved ikke at være underlagt afgiften på det direkte salg af lægemidler, der overstiger de merudgifter, som de må afholde for at opfylde den forpligtelse til offentlig tjeneste, som de er pålagt ved national lovgivning, kan denne fordel for så vidt angår den del, der overstiger de nævnte merudgifter, under alle omstændigheder ikke betragtes som værende nødvendig for, at disse erhvervsdrivende kan varetage deres særlige opgave.
33 Spørgsmålet skal derfor besvares med, at traktatens artikel 90, stk. 2, skal fortolkes således, at den ikke omfatter en skattefordel, som indrømmes virksomheder som de i hovedsagen omhandlede, der er blevet pålagt at varetage en offentlig tjeneste, i det omfang denne fordel overstiger merudgifterne i forbindelse med den offentlige tjeneste.
Fortolkningen af traktatens artikel 59
34 Den afgift på det direkte salg af lægemidler, som er omtvistet i hovedsagen, rammer Ferring's salg af lægemidler og har i den foreliggende sag ikke tilknytning til en tjenesteydelse, således som tjenesteydelser er defineret i EF-traktatens artikel 60 (nu artikel 50 EF). En situation som den i hovedsagen omhandlede, der følger af pålæggelsen af denne afgift, er således ikke omfattet af anvendelsesområdet for traktatens artikel 59, der forbyder restriktioner for den frie udveksling af tjenesteydelser inden for Fællesskabet.
35 Herefter skal spørgsmålet besvares med, at traktatens artikel 59 ikke finder anvendelse på en situation som den i hovedsagen omhandlede, der ikke har tilknytning til en udveksling af tjenesteydelser.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
36 De udgifter, der er afholdt af den franske regering og Kommissionen, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
kender
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
vedrørende de spørgsmål, der er forelagt af Tribunal des affaires de sécurité sociale de Créteil ved dom af 11. januar 2000, for ret:
1) EF-traktatens artikel 92 (efter ændring nu artikel 87 EF) skal fortolkes således, at en foranstaltning som den, der er omhandlet i artikel 12 i lov nr. 97-1164 af 19. december 1997 om finansiering af den sociale sikring i 1998, for så vidt som den udelukkende er pålagt det direkte salg af lægemidler, som foretages af lægemiddellaboratorierne, kun udgør statsstøtte til distributør-grossisterne, i det omfang den fordel, som de opnår ved ikke at være underlagt afgiften på det direkte salg af lægemidler, overstiger de merudgifter, som de må afholde for at opfylde den forpligtelse til offentlig tjeneste, som de er pålagt ved den nationale lovgivning.
2) EF-traktatens artikel 90, stk. 2 (nu artikel 86, stk. 2, EF), skal fortolkes således, at den ikke omfatter en skattefordel, som indrømmes virksomheder som de i hovedsagen omhandlede, der er blevet pålagt at varetage en offentlig tjeneste, i det omfang denne fordel overstiger merudgifterne i forbindelse med den offentlige tjeneste.
3) EF-traktatens artikel 59 (efter ændring nu artikel 49 EF) skal fortolkes således, at den ikke finder anvendelse på en situation som den i hovedsagen omhandlede, der ikke har tilknytning til en udveksling af tjenesteydelser.