CELEX: 61994CJ0058
Ricorso di annullamento
Disciplina relativa all'accesso del pubblico ai documenti del Consiglio

Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria della Corte il 10 febbraio 1994, il Regno dei Paesi Bassi ha chiesto, ai sensi dell' art. 173 del Trattato CE, l' annullamento della decisione del Consiglio 20 dicembre 1993, 93/731/CE, relativa all' accesso del pubblico ai documenti del Consiglio (GU L 340, pag. 43), dell' art. 22 del regolamento interno del Consiglio, nel testo adottato con decisione del Consiglio 6 dicembre 1993, 93/662/CE (GU L 304, pag. 1), e del codice di condotta (93/730/CE) relativo all' accesso del pubblico ai documenti del Consiglio e della Commissione (GU L 340, pag. 41; in prosieguo: il "codice di condotta"), in quanto atto da ritenere produttivo di effetti giuridici.
2 Nella dichiarazione sul diritto di accesso all' informazione (GU 1992, C 191, pag. 101), che compare in allegato (n. 17) all' atto finale del Trattato sull' Unione europea, firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992, si legge quanto segue: "La conferenza ritiene che la trasparenza del processo decisionale rafforzi il carattere democratico delle istituzioni nonché la fiducia del pubblico nei confronti dell' amministrazione. La conferenza raccomanda pertanto che la Commissione presenti al Consiglio, entro il 1993, una relazione su misure intese ad accrescere l' accesso del pubblico alle informazioni di cui dispongono le istituzioni".
3 In occasione della riunione dei capi di Stato o di governo degli Stati membri tenutasi a Birmingham il 16 ottobre 1992, il Consiglio europeo, al termine di una discussione approfondita sulle modalità utili ad avvicinare la Comunità ai suoi cittadini, adottava una dichiarazione intitolata "Dichiarazione di Birmingham: una Comunità vicina ai suoi cittadini". Con tale dichiarazione il Consiglio europeo dava incarico ai ministri degli Affari esteri di proporre, prima del Consiglio europeo di Edimburgo del dicembre 1992, "come rendere trasparenti i lavori delle istituzioni comunitarie, inclusa la possibilità di prevedere alcune discussioni aperte del Consiglio". Esso chiedeva peraltro "alla Commissione di completare (entro l' inizio dell' anno seguente) i suoi lavori sul miglioramento dell' accesso pubblico alle informazioni di cui essa dispone e di cui dispongono le altre istituzioni comunitarie" (Bollettino delle Comunità europee, 10-1992, pag. 9, allegato I). In occasione della riunione dei capi di Stato o di governo degli Stati membri, tenutasi ad Edimburgo il 12 dicembre 1992, il Consiglio europeo rinnovava l' invito rivolto alla Commissione a Birmingham (Bollettino delle Comunità europee, 12-1992, pag. 10, punto I.5).
4 In risposta a tale invito, il 5 maggio 1993 la Commissione adottava la comunicazione 93/C 156/05, intitolata "Accesso del pubblico ai documenti delle istituzioni" (GU 1993, C 156, pag. 5). In tal sede la Commissione suggeriva, in particolare, di accogliere come principio generale quello di autorizzare l' accesso ai documenti delle istituzioni, fatte salve talune eccezioni. Essa proponeva inoltre un elenco di requisiti minimi e di principi fondamentali utili a promuovere una politica di accesso ai documenti. La Commissione invitava infine le altre istituzioni a collaborare a tale processo di sviluppo e suggeriva di adottare per tale politica la forma dell' accordo interistituzionale.
5 Nell' allegato II alla sua comunicazione 2 giugno 1993, 93/C 166/04, intitolata "La trasparenza nella Comunità" (GU C 166, pag. 4), la Commissione sviluppava i principi e requisiti basilari per l' accesso ai documenti al fine di discuterne ulteriormente con le altre istituzioni.
6 In occasione della riunione dei capi di Stato o di governo degli Stati membri, tenutasi a Copenaghen il 22 giugno 1993, il Consiglio europeo invitava "il Consiglio e la Commissione a proseguire i loro lavori, basandosi sul principio che i cittadini abbiano il massimo accesso possibile all' informazione. L' obiettivo sarebbe quello di rendere operanti tutte le necessarie disposizioni per la fine del 1993" (Bollettino delle Comunità europee, 6-1993, pag. 16, punto I.22).
7 E' in tale cornice che, il 6 dicembre 1993, il Consiglio e la Commissione adottavano di comune accordo il codice di condotta che elenca i principi per l' accesso del pubblico ai documenti in loro possesso, dichiarandosi d' accordo sul fatto che ciscuna delle due istituzioni avrebbe messo in atto questi principi anteriormente al 1 gennaio 1994 mediante disposizioni regolamentari specifiche.
8 Il giorno stesso il Consiglio adottava la decisione 93/662, relativa all' adozione del suo regolamento interno, il quale, nel testo vigente a partire dal 7 dicembre 1993, contiene un art. 22, avente il seguente tenore: "Le modalità di accesso del pubblico ai documenti del Consiglio la cui divulgazione non ha conseguenze gravi o dannose sono adottate da quest' ultimo".
9 Con la decisione 93/731 il Consiglio, in base all' art. 151, n. 3, del Trattato CE, che lo legittima a stabilire il suo regolamento interno, e all' art. 22, già citato, adottava alcune disposizioni al fine di garantire l' attuazione dei principi enunciati nel codice di condotta. Conformemente al suo art. 10, tale decisione entrava in vigore il 1 gennaio 1994.
10 L' art. 1, n. 1, della decisione 93/731 dichiara che il pubblico ha accesso ai documenti del Consiglio alle condizioni ivi previste. In base al disposto del n. 2 della medesima disposizione, per documento del Consiglio deve intendersi "ogni scritto contenente dati esistenti, in possesso di detta istituzione, indipendentemente dal suo supporto, salvo l' articolo 2, paragrafo 2". Quest' ultimo dispone che la richiesta, qualora l' autore del documento sia una persona fisica o giuridica, uno Stato membro, un' altra istituzione o un altro organo comunitario ovvero qualsiasi altro organismo nazionale o internazionale, deve essere rivolta direttamente a detto autore. I requisiti formali per la presentazione della richiesta sono descritti nell' art. 2, n. 1. L' art. 3 precisa che l' accesso è esercitato o mediante consultazione in loco del documento richiesto o mediante rilascio di una copia del documento.
11 L' art. 4, n. 1, elenca i motivi per cui l' accesso ad un documento del Consiglio non può essere concesso. Ciò avviene quando "la sua divulgazione potrebbe nuocere alla tutela:
° dell' interesse pubblico (sicurezza pubblica, relazioni internazionali, stabilità monetaria, procedimenti giudiziari, controlli e indagini);
° dell' individuo e della vita privata;
° del segreto commerciale ed industriale;
° degli interessi finanziari della Comunità;
° della riservatezza chiesta dalla persona fisica o giuridica che ha fornito una delle informazioni contenute nel documento, ovvero prevista dalla legislazione dello Stato membro che ha fornito una di tali informazioni".
L' art. 4, n. 2, autorizza peraltro il Consiglio a rifiutare l' accesso ad un documento per tutelare la segretezza delle deliberazioni di detta istituzione.
12 Gli artt. 5-7 riguardano l' individuazione dell' autorità legittimata a rispondere a una richiesta di accesso, il termine e la forma da osservare nel fornire tale risposta, nonché gli effetti conseguenti a quest' ultima. Qualora intervenga una decisione definitiva di rifiuto di una richiesta, l' interessato è informato del contenuto degli artt. 138 E e 173 del Trattato, concernenti, rispettivamente, le condizioni da osservare per potersi rivolgere al mediatore ed il controllo della legittimità degli atti del Consiglio da parte della Corte di giustizia. L' assenza di risposta equivale ad una decisione di rifiuto.
13 Secondo l' art. 8, la decisione 93/731 si applica fatte salve le disposizioni relative alla protezione delle informazioni riservate.
Sull' intervento del Parlamento europeo
14 Il Consiglio chiede, in via principale, che l' intervento adesivo del Parlamento a sostegno delle conclusioni del governo olandese sia dichiarato integralmente irricevibile, in quanto esso avrebbe ad oggetto essenzialmente l' asserita violazione del principio della trasparenza dei lavori legislativi e riguarderebbe il contenuto delle regole d' accesso ai documenti del Consiglio nonché certe loro modalità di applicazione, mentre l' argomento dedotto dal governo ricorrente sarebbe che le misure adottate dal Consiglio esorbitano dall' ambito dell' organizzazione interna di detta istituzione e sono finalizzate alla produzione di effetti giuridici al di fuori di tale contesto.
15 In subordine il Consiglio chiede che l' intervento del Parlamento sia solamente dichiarato irricevibile in quanto non avente il medesimo oggetto del ricorso del governo olandese e per la parte in cui si fonda su una motivazione diversa.
16 Detto argomento non può essere accolto.
17 La tesi del Parlamento consiste in sostanza nel sostenere che il Consiglio, fondando la disciplina concernente l' accesso del pubblico ai documenti in suo possesso sul proprio potere di organizzazione interna, si è arrogato il potere di determinare in che misura i suoi lavori legislativi siano accessibili al pubblico, facendo di conseguenza uso delle competenze attribuitegli dall' art. 151, n. 3, del Trattato a fini diversi da quelli ivi previsti.
18 A tal riguardo il Parlamento sostiene che, pur essendo le istituzioni competenti ad adottare adeguate misure di organizzazione interna al fine di garantire il loro buon andamento nonché un ordinato svolgimento delle loro procedure, il principio della trasparenza dell' attività legislativa e l' accesso ai documenti legislativi che esso comporta costituiscono presupposti essenziali della democrazia e non possono pertanto essere trattati come questioni organizzative meramente interne alle istituzioni. In tale cornice il Parlamento ricorda il carattere democratico dell' ordinamento giuridico comunitario. Il dovere di trasparenza costituirebbe peraltro un principio generale comune alle tradizioni costituzionali degli Stati membri, sancito anche dal diritto comunitario. Infine, il diritto all' informazione, di cui l' accesso ai documenti rappresenta il corollario, costituirebbe un diritto fondamentale della persona umana riconosciuto da diversi trattati internazionali.
19 Peraltro, la decisione 93/731 e il codice di condotta ignorerebbero i doveri inerenti al principio della trasparenza dei lavori legislativi e al diritto d' accesso ai documenti legislativi, il che confermerebbe la tesi che il Consiglio avrebbe trattato al pari di una questione organizzativa interna la disciplina di un principio fondamentale e, di conseguenza, avrebbe abusato delle competenze conferitegli dall' art. 151, n. 3, del Trattato. Infatti la facoltà del Consiglio, di cui all' art. 4 della decisione 93/731, di rifiutare qualsiasi accesso a un documento legislativo per tutelare il suo interesse alla segretezza delle proprie deliberazioni svuoterebbe di contenuti il principio generale enunciato dall' art. 1 e violerebbe il principio della trasparenza dei lavori legislativi, quale garantito all' interno degli Stati membri. Le stesse censure potrebbero essere formulate a carico dell' art. 7 della medesima decisione, il quale, in caso di risposta negativa espressa o di assenza di risposta, equiparata a un rifiuto espresso, impone alla persona che abbia richiesto le informazioni l' osservanza di un termine per formulare una richiesta di conferma ai fini della revisione della posizione presa. Una disposizione del genere sarebbe tale da privare il cittadino, per questioni puramente formali, di un diritto fondamentale delle democrazie pluralistiche. Infine, l' art. 3, n. 3, della decisione 93/731, vietando la riproduzione, la divulgazione e l' utilizzazione del documento richiesto a fini commerciali tramite vendita diretta senza un' autorizzazione preventiva del segretario generale, avrebbe l' effetto di limitare l' uso ulteriore dei documenti legislativi, e quindi pubblici, ponendoli né più né meno fuori commercio.
20 Occorre ricordare a tal proposito il disposto dell' art. 37, quarto comma, dello Statuto CE della Corte: "Le conclusioni dell' istanza d' intervento possono avere come oggetto soltanto l' adesione alle conclusioni di una delle parti".
21 Ebbene, pur essendo vero che l' intervento del Parlamento si fonda su argomenti parzialmente diversi da quelli dedotti dal governo ricorrente, non può tuttavia negarsi che, come discende dai punti 17-19 della presente motivazione, il Parlamento con la sua argomentazione tende a dimostrare, al pari di detto governo, che il Consiglio, fondando la disciplina controversa sull' art. 151, n. 3, del Trattato, ha abusato dei poteri di organizzazione interna conferitigli da quest' ultima disposizione.
22 Avendo quindi ad oggetto l' adesione alle conclusioni di una delle parti in causa, l' intervento dev' essere dichiarato ricevibile.
Sul ricorso
In merito al codice di condotta
23 Il governo ricorrente ritiene che il codice di condotta non rappresenti un atto produttivo di effetti giuridici, poiché non si tratterebbe né di un atto ai sensi dell' art. 189 del Trattato CE né di un qualsiasi altro atto previsto dai Trattati, bensì di un testo di carattere politico che dà atto di certi accordi politici raggiunti dalla Commissione e dal Consiglio. Il governo olandese precisa tuttavia che, nel caso in cui dovesse essere qualificato come decisione autonoma produttiva di effetti giuridici, il codice dovrebbe essere annullato in quanto non menziona la sua base giuridica, contrariamente al disposto dell' art. 190 del Trattato CE.
24 Occorre ricordare che, secondo la giurisprudenza della Corte (v., segnatamente, sentenza 29 giugno 1995, causa C-135/93, Spagna/Commissione, Racc. pag. I-1651, punto 20), l' azione d' annullamento deve potersi esperire nei confronti di qualsiasi provvedimento adottato dalle istituzioni, indipendentemente dalla sua natura e dalla sua forma, che miri a produrre effetti giuridici.
25 Ora, come risulta in particolare dal preambolo e dal penultimo capoverso del codice di condotta, intitolato "Attuazione", questo codice riporta l' accordo tra la Commissione e il Consiglio sui principi che dovranno disciplinare l' accesso ai documenti di queste due istituzioni, invitando nel contempo queste ultime a mettere in atto detti principi mediante disposizioni regolamentari specifiche.
26 Alla luce di quanto esposto, il codice di condotta si limita a prefigurare alcune decisioni ulteriori destinate, contrariamente al codice, a produrre effetti giuridici. Tracciando infatti le direttrici in base alle quali le due istituzioni adotteranno provvedimenti concernenti il carattere riservato e la comunicazione della documentazione in loro possesso, il codice risponde al bisogno del Consiglio e della Commissione di prevenire divergenze rilevanti nella loro prassi futura in materia.
27 Poiché il codice di condotta costituisce manifestazione di una mera convergenza di intenti e non è pertanto destinato a produrre di per sé effetti giuridici, il ricorso dev' essere dichiarato irricevibile per la parte in cui è diretto avverso detto codice.
In merito alla decisione 93/731
28 Il governo olandese deduce in primo luogo che il Consiglio ha errato nel richiamare come base giuridica della decisione 93/731 gli artt. 151, n. 3, del Trattato e 22 del suo regolamento interno, riguardanti unicamente la sua organizzazione interna.
29 Secondo il governo olandese, infatti, la decisione controversa si pone ampiamente al di fuori della sfera di applicazione delle regole di organizzazione e di gestione interne del Consiglio e costituisce un atto che mira espressamente a produrre effetti giuridici nei confronti dei cittadini. Il governo ricorrente rileva in proposito che l' accesso del pubblico ai documenti del Consiglio costituisce il principio basilare della decisione (art. 1) e che in capo ai singoli possono verificarsi effetti giuridici, in particolare in caso di presentazione di precise richieste d' accesso a un documento (art. 2), quando dette domande sono oggetto di rifiuto (art. 4) e in considerazione delle possibilità di proporre ricorso avverso le decisioni recanti rifiuto d' accesso a un documento (art. 7).
30 Pur riconoscendo che taluni provvedimenti interni possono in casi eccezionali produrre effetti all' esterno, il governo olandese ritiene che, quando, come nella fattispecie, lo scopo stesso della disciplina è quello di far sorgere diritti in capo ai singoli, la detta disciplina non può essere adottata in base a disposizioni che legittimano il Consiglio ad adottare provvedimenti riguardanti la sua organizzazione e il suo funzionamento interni.
31 Il governo olandese rileva al riguardo che, nella sua memoria di intervento, il Parlamento pone giustamente l' accento sulla natura democratica dell' ordinamento giuridico comunitario e sul fatto che la trasparenza costituisce una caratteristica fondamentale di un regime democratico. Ciò confermerebbe che il Consiglio ha errato nel qualificare come questione organizzativa interna quel che rappresenta in realtà un diritto fondamentale, vale a dire il diritto d' accesso del pubblico all' informazione, la cui disciplina dev' essere integrata con le garanzie necessarie.
32 In secondo luogo il governo olandese sostiene che, in considerazione dell' importanza della questione oggetto della disciplina di cui trattasi e, conseguentemente, della necessità di far intervenire anche il Parlamento, la condotta del Consiglio, consistente nel regolare il problema della trasparenza dell' amministrazione mediante la cooperazione tra due istituzioni e con l' esclusione del Parlamento, ignora parimenti l' equilibrio istituzionale stabilito dall' art. 4 del Trattato CE.
33 L' argomento del governo olandese non può essere accolto.
34 Occorre anzitutto rilevare che, come sottolineato dall' avvocato generale in sede di conclusioni (paragrafi 14 e 15), la regolamentazione interna della maggioranza degli Stati membri sancisce ormai in modo generale, quale principio costituzionale o legislativo, il diritto d' accesso del pubblico ai documenti in possesso delle autorità pubbliche.
35 Si aggiunga a ciò che, a livello comunitario, l' importanza di tale diritto è stata riaffermata più volte, e in particolare nella dichiarazione sul diritto di accesso all' informazione, che compare in allegato (n. 17) all' atto finale del Trattato sull' Unione europea, la quale pone in connessione tale diritto con il carattere democratico delle istituzioni. Peraltro, come discende dai punti 3 e 6 della presente motivazione, il Consiglio europeo ha invitato numerose volte il Consiglio e la Commissione ad attuare tale diritto.
36 E' per adeguarsi a tali sviluppi, che lasciano intravedere un' affermazione graduale del diritto d' accesso dei singoli ai documenti in possesso delle autorità pubbliche, che il Consiglio ha reputato necessario modificare le regole concernenti la propria organizzazione interna, basate sino ad allora sul principio della segretezza.
37 Occorre riconoscere che, in assenza di una regolamentazione generale sul diritto d' accesso del pubblico ai documenti in possesso delle istituzioni comunitarie emanata dal legislatore comunitario, dette istituzioni devono adottare i provvedimenti aventi ad oggetto il disbrigo di richieste del genere in forza dei loro poteri di organizzazione interna, che le legittimano ad adottare provvedimenti adeguati a garantire il loro funzionamento interno nell' interesse del buon andamento dell' amministrazione.
38 La circostanza che la decisione 93/731 produca effetti giuridici nei confronti dei terzi non può rimettere in discussione la sua qualificazione come provvedimento di carattere interno. Nulla osta infatti a che una disciplina concernente l' organizzazione interna dei lavori di un' istituzione produca effetti di tal genere (v., in questo senso, segnatamente, sentenze 7 maggio 1991, causa C-69/89, Nakajima/Consiglio, Racc. pag. I-2069, punti 49 e 50, e 15 giugno 1994, causa C-137/92 P, Commissione/BASF e a., Racc. pag. I-2555, punti 75 e 76).
39 Di conseguenza, allo stato attuale del diritto comunitario, il Consiglio è legittimato ad adottare provvedimenti miranti al disbrigo delle richieste d' accesso a documenti in suo possesso.
40 Dal momento che il Consiglio ha potuto pertanto adottare validamente la decisione 93/731 in base all' art. 151, n. 3, del Trattato, esso non ha eluso, contrariamente a quanto dedotto dal governo olandese, una procedura specificamente prevista dal Trattato per far fronte alla situazione di cui alla fattispecie, di modo che esso non ha commesso nessuno sviamento di potere (v., segnatamente, sentenza 13 luglio 1995, causa C-156/93, Parlamento/Commissione, Racc. pag. I-2019).
41 Per quanto concerne il motivo fondato sulla violazione del principio dell' equilibrio istituzionale, basta rilevare che, rientrando la decisione controversa fra gli atti che il Consiglio è legittimato ad adottare in forza del suo potere di organizzazione interna, la circostanza che detta istituzione non abbia associato il Parlamento alla relativa procedura di adozione non può ledere le prerogative di quest' ultimo, tra le quali figura, nei casi previsti dai Trattati, la sua partecipazione al processo di elaborazione degli atti normativi (v., segnatamente, sentenza 22 maggio 1990, causa C-70/88, Parlamento/Consiglio, Racc. pag. I-2041, punti 21 e 28).
In merito all' art. 22 del regolamento interno del Consiglio
42 Il governo olandese sostiene che l' oggetto dell' art. 22 del regolamento interno, modificato, esorbita ampiamente dalla cornice delle regole di organizzazione interna del Consiglio, tanto da non poter far parte di una serie di disposizioni aventi il solo scopo di enunciare regole di organizzazione e di gestione interne di un' istituzione. Alla luce di quanto esposto, il Consiglio avrebbe violato gli artt. 151, n. 3, del Trattato CE, 30, n. 3, del Trattato CECA e 121, n. 3, del Trattato CEEA, o quanto meno avrebbe fatto uso dei poteri conferitigli da tali disposizioni per fini diversi da quelli ivi previsti.
43 Il motivo non può essere accolto. Basta far richiamo in merito ai punti 34-39 della presente motivazione, dai quali discende che i provvedimenti controversi rientrano fra quelli che, allo stato attuale del diritto comunitario, un' istituzione è legittimata ad adottare nell' ambito dei suoi poteri di autoorganizzazione.
44 Dall' insieme delle suesposte considerazioni discende che il ricorso dev' essere respinto.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
45 Ai sensi dell' art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché il Regno dei Paesi Bassi è rimasto soccombente e il Consiglio ha chiesto la sua condanna alle spese, questo Stato dev' essere condannato alle spese. In osservanza del n. 4, primo comma, del medesimo articolo, la Repubblica francese, il Parlamento europeo e la Commissione delle Comunità europee, che sono intervenuti nella causa, sopporteranno le proprie spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) Il Regno dei Paesi Bassi è condannato alle spese.
3) La Repubblica francese, il Parlamento europeo e la Commissione delle Comunità europee sopporteranno le proprie spese.