CELEX: 61996CJ0106
Programa de acción comunitaria contra la exclusión social
Financiación
Base legal

Motivación de la sentencia
1 Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 1 de abril de 1996, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte solicitó, con arreglo al artículo 173 del Tratado CE, la anulación de la decisión o de las decisiones contenidas en el comunicado de prensa (IP/96/67) de la Comisión, de 23 de enero de 1996, por el que se anuncia la concesión de subvenciones a favor de proyectos europeos de lucha contra la exclusión social (en lo sucesivo, «comunicado controvertido»).
2 Tras la adopción de la Resolución del Consejo de 21 de enero de 1974, relativa a un programa de acción social (DO C 13, p. 1; EE 05/02, p. 20), dicha Institución adoptó diversos programas de lucha contra la pobreza y la exclusión social, basados en el artículo 235 del Tratado CE.
3 De este modo, el Consejo adoptó en primer lugar la Decisión 75/458/CEE, de 22 de julio de 1975, relativa al programa de proyectos piloto y de estudios piloto para combatir la pobreza (DO L 199, p. 34), modificada en último término por la Decisión 80/1270/CEE del Consejo, de 22 de diciembre de 1980, relativa a una acción complementaria de lucha contra la pobreza (DO L 375, p. 68), que cubría el período comprendido entre diciembre de 1975 y noviembre de 1981; posteriormente, la Decisión 85/8/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1984, relativa a una acción comunitaria específica de lucha contra la pobreza (DO 1985, L 2, p. 24; EE 05/04, p. 129), que cubría el período comprendido entre enero de 1985 y el 31 de diciembre de 1988, y, por último, la Decisión 89/457/CEE del Consejo, de 18 de julio de 1989, relativa a la implantación de un programa a medio plazo de medidas para la integración económica y social de las categorías de personas económica y socialmente menos favorecidas (DO L 224, p. 10), por la que se implantó un programa para el período comprendido entre el 1 de julio de 1989 y el 30 de junio de 1994 (en lo sucesivo, «Programa Pobreza 3»).
4 Los objetivos del Programa Pobreza 3 eran, con arreglo a su artículo 2, garantizar la coherencia global de todas las medidas comunitarias que produzcan un impacto en las categorías de personas económica y socialmente menos favorecidas, observando las respectivas normas aplicables a dichas medidas [letra a)]; contribuir a la elaboración de medidas preventivas en beneficio de las categorías de personas que corren el riesgo de tornarse económica y socialmente menos favorecidas, así como de medidas de ayuda para atender a las necesidades originadas por situaciones de extrema pobreza [letra b)]; producir, en una perspectiva multidimensional, modelos organizativos innovadores de integración de las personas económica y socialmente menos favorecidas, que involucren a los actores económicos y sociales [letra c)]; realizar una labor de información, coordinación, evaluación e intercambio de experiencias a escala comunitaria [letra d)], y, por último, proseguir el estudio de las características de las categorías de personas de que se trata [letra e)].
5 Para realizar estos objetivos, en virtud del artículo 3 del mismo Programa, la Comisión podía fomentar y/o proporcionar ayuda financiera a la puesta en práctica de medidas tipo, implantadas en el tejido local y encaminadas a obtener la integración económica y social de las personas de que se trata, a través de la articulación de las iniciativas a escala local con las políticas desarrolladas a escala nacional o regional; dichas medidas tipo debían responder a las necesidades concretas de dichas personas y debían permitirles una participación activa a fin de lograr su inserción real en la sociedad [letra a)]. La Comisión también podía fomentar y ayudar a las iniciativas innovadoras tomadas, en particular, por las organizaciones no gubernamentales para la integración económica y social de determinadas categorías de personas que padecen ciertas formas específicas de aislamiento [letra b)], la evaluación de experiencias, el intercambio comunitario de conocimientos y la transferencia de métodos que se realizarán a través de una red de unidades de investigación y desarrollo cuyos miembros serán designados por la Comisión de acuerdo con los Estados miembros correspondientes [letra c)] y, por último, el intercambio periódico de datos comparables acerca de las categorías de personas de que se trata, así como el perfeccionamiento de los conocimientos sobre el fenómeno [letra d)].
6 Según el punto I del Anexo de la misma Decisión, la medida tipo debía contemplar varios aspectos de la situación de las personas menos favorecidas e ir acompañada del compromiso de socios privados o asociativos y de las autoridades públicas. Por otra parte, en virtud del punto II del mismo Anexo, en el momento de la selección, debía tenerse en cuenta si la medida fomenta la independencia y la confianza en sí mismas de las personas interesadas, si es interesante para la situación laboral, si dirige la ayuda a las personas más desfavorecidas y si hace hincapié en zonas social y económicamente desfavorecidas.
7 Para proseguir y extender dicha acción, la Comisión presentó, el 22 de septiembre de 1993, una Propuesta de Decisión del Consejo relativa a la adopción de un programa de acción a medio plazo para luchar contra la exclusión social y promover la solidaridad: Nuevo programa para apoyar y fomentar la innovación (1994-1999) [COM(93) 435 final, no publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas; en lo sucesivo, «Propuesta Pobreza 4»]. Esta Propuesta establecía un programa que debía llevarse a cabo entre el 1 de julio de 1994 y el 31 de diciembre de 1999.
8 Según el artículo 2 de la Propuesta Pobreza 4, las acciones de lucha contra la exclusión y de promoción de la solidaridad debían dirigirse a la integración económica y social de los grupos económica y socialmente menos favorecidos y de las personas expuestas a la exclusión social, en particular en las zonas urbanas. Debía llegarse a la integración a través de una estrategia coherente en todos los ámbitos de acción considerados, cuya lista indicativa figuraba en anexo. Entre dichos ámbitos de acción figuraban el empleo y la formación profesional.
9 Conforme al artículo 3 de la Propuesta Pobreza 4, el Programa pretendía contribuir por medio de acciones tipo a la elaboración de medidas preventivas y correctoras a nivel local, nacional o regional [letra a)] y a sostener la creación y el desarrollo de redes transnacionales de proyectos de asociación [letra b)].
10 En virtud del artículo 4 de la Propuesta Pobreza 4, para alcanzar dichos objetivos, las medidas previstas debían consistir, por ejemplo, en acciones tipo a nivel local y nacional desarrolladas a través de la colaboración entre los sectores públicos y privados.
11 Según el Anexo I de la Propuesta Pobreza 4, en el momento de seleccionar las acciones tipo, debía tenerse en cuenta que previeran medios eficaces para canalizar la ayuda a las categorías de población más afectadas, que favoreciesen la independencia y la confianza en sí mismas de las personas interesadas, que mejorasen las posibilidades de empleo y que se concentrasen en regiones social y económicamente desfavorecidas.
12 A finales del mes de junio de 1995, se supo que la Propuesta Pobreza 4 no sería adoptada por el Consejo.
13 Por otra parte, la partida de gastos B3-4103 del Presupuesto General de la Unión Europea para el ejercicio 1995 (DO 1994, L 369, p. 1) preveía 20 millones de ECU destinados a la lucha contra la pobreza y la exclusión social. En los comentarios relativos a dicha partida, este crédito se destinaba a cubrir los gastos relativos al Programa que era objeto de la Propuesta Pobreza 4, así como otros gastos fuera del contexto de este Programa.
14 Del comunicado controvertido resulta que, en el transcurso del año 1995, la Comisión decidió financiar, con cargo a la línea presupuestaria B3-4103, 86 proyectos de lucha contra la exclusión social, enumerados en anexo, por un importe total alrededor de 6 millones de ECU.
15 Esta decisión estuvo precedida por el comunicado de prensa de la Comisión, de 11 de agosto de 1995, en el que se anunciaba un programa en el ámbito de la exclusión social para el año 1995 [IP (95) 918], así como por un escrito de información de la misma Institución, de 16 de agosto de 1995, titulado «Financiación Europea de Proyectos de Acción contra la Exclusión Social - 1995», que contenía una guía destinada a los organismos a los que pudiera interesar el programa de que se trata. Esta guía describía los diferentes tipos de iniciativas que podían ser objeto de financiación y explicaba el procedimiento que debían seguir sus beneficiarios potenciales.
16 Según dicho escrito de información, «podrá concederse una ayuda financiera a actividades que tengan como objetivo establecer y fomentar las mejores prácticas en los siguientes ámbitos:
i) Revitalizar el medio urbano y fomentar la integración social en las ciudades y los barrios periféricos que sufran un alto índice de paro y de exclusión social.
ii) Ayudar a las personas socialmente excluidas a avanzar hacia el mercado de trabajo.
Los ámbitos de interés deberán situarse en un escalón anterior al empleo en cuanto tal, y deberán dedicarse a la reducción del grado de exclusión que, con frecuencia, impide que determinados grupos puedan franquear tan siquiera las etapas preliminares a la búsqueda de un empleo.
La Comisión puede apoyar la creación y desarrollo de redes de intercambios y de ayuda (por ejemplo, para las familias monoparentales, las mujeres sumidas en la pobreza, los parados de larga duración, las familias en situaciones de extrema necesidad, etc.), la mejora de la integración social en las comunidades urbanas, la mejora de los acondicionamientos urbanos y el acceso a los servicios en zona urbana, todo ello desde el punto de vista de las poblaciones excluidas.
Algunos ejemplos concretos podrían ser: la reducción del aislamiento en zonas urbanas, disposiciones de transporte innovadoras que permitan que las personas excluidas se acerquen al mercado de trabajo (por ejemplo, facilitar el acceso a los puntos de información sobre el empleo y la formación), tomar parte en actividades sociales para romper el aislamiento, crear grupos de ayuda o centros de acogida o de paso, mejorar el acceso a los cuidados sanitarios y a los servicios públicos como vivienda, asistencia social, información y consejo a los ciudadanos y asesoría jurídica.
Esta lista no es exhaustiva, sino más bien indicativa. Las acciones deberán contribuir a generar nuevas ideas que resulten útiles para las personas socialmente excluidas que deban hacer frente a muchas dificultades y deberán también estimular otros proyectos que acaben con la exclusión social.»
17 En apoyo de su recurso de anulación de la decisión o de las decisiones de financiar los 86 proyectos a los que hace referencia el comunicado de prensa controvertido, el Gobierno del Reino Unido invoca dos motivos basados, por una parte, en la incompetencia de la Comisión y la violación del artículo 4 del Tratado CE y, por otra, en vicios sustanciales de forma.
Sobre el motivo basado en la incompetencia de la Comisión y en la violación del artículo 4 del Tratado
18 Según el Reino Unido, apoyado por la República Federal de Alemania, el Reino de Dinamarca y el Consejo, la Comisión no tenía competencia para comprometer los gastos de financiación de los 86 proyectos controvertidos con cargo a la línea presupuestaria B3-4103. Alegan que de este modo, dicha Institución también violó el artículo 4 del Tratado, según el cual cada Institución actuará dentro de los límites de las competencias atribuidas por este Tratado.
19 En efecto, todo gasto comunitario, afirman, requiere una doble base legal, a saber, su consignación en el presupuesto y, como norma general, la adopción previa de un acto de Derecho derivado que lo autorice. Sólo constituye una excepción a esta segunda exigencia la financiación de acciones no significativas, a saber, los estudios piloto y las acciones preparatorias destinadas a evaluar las ventajas e inconvenientes, desde el punto de vista político, de una propuesta de acto de base. En este último supuesto, la base legal reside en la facultad de iniciativa de la Comisión que deriva directamente del Tratado. Ahora bien, es evidente que los proyectos controvertidos no forman parte de dichas acciones no significativas, y que, además, el Consejo no había adoptado ningún acto de base que autorizara su financiación.
20 La Comisión, apoyada por el Parlamento Europeo, aun cuando admite que sólo las acciones comunitarias no significativas pueden ser financiadas sobre la base de la consignación del crédito correspondiente en el presupuesto, estima que los proyectos controvertidos están comprendidos en esta categoría, de modo que tenía competencia para decidir su financiación.
21 Para responder a la argumentación de las partes, debe recordarse con carácter preliminar que, en virtud del artículo 205 del Tratado CE, la Comisión ejecutará el presupuesto de conformidad con las disposiciones del Reglamento adoptado en virtud del artículo 209 del mismo Tratado, bajo su propia responsabilidad y dentro de los límites de los créditos concedidos.
22 Por otra parte, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véanse en particular, en este sentido, las sentencias de 11 de julio de 1985, Salerno y otros/Comisión y Consejo, asuntos acumulados 87/77, 130/77, 22/83, 9/84 y 10/84, Rec. p. 2523, apartado 56; de 23 de abril de 1986, Los Verdes/Parlamento, 294/83, Rec. p. 1339, apartado 28; de 30 de mayo de 1989, Comisión/Consejo, 242/87, Rec. p. 1425, apartado 18, y de 24 de octubre de 1989, Comisión/Consejo, 16/88, Rec. p. 3457, apartados 15 a 19) resulta que en el sistema del Tratado, la ejecución de un gasto por parte de la Comisión requiere, en principio, además de la consignación del crédito correspondiente en el presupuesto, un acto de Derecho derivado (llamado de ordinario «acto de base»), del que deriva dicho gasto.
23 Adoptado sobre la base del artículo 209 del Tratado, el Reglamento Financiero, de 21 de diciembre de 1977, aplicable al Presupuesto General de las Comunidades Europeas (DO L 356, p. 1; EE 01/02, p. 90; en lo sucesivo, «Reglamento Financiero»), en su versión modificada por el Reglamento (Euratom, CECA, CEE) nº 610/90 del Consejo, de 13 de marzo de 1990 (DO L 70, p. 1), determina en el párrafo segundo del apartado 1 del artículo 22 que, «la ejecución de los créditos consignados en el presupuesto para cualquier acción comunitaria significativa requerirá que se apruebe previamente un acto de base, con arreglo al procedimiento y disposiciones de la letra c) del apartado 3 del punto IV de la Declaración común de 30 de junio de 1982».
24 La letra c) del apartado 3 del Título IV de la Declaración común del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión, de 30 de junio de 1982, relativa a diferentes medidas dirigidas a garantizar un mejor desarrollo del procedimiento presupuestario (DO C 194, p. 1; EE 01/03, p. 181), enuncia
«La ejecución de créditos consignados en el presupuesto para cualquier nueva acción comunitaria significativa requerirá la previa adopción de un Reglamento de base. En caso de que dichos créditos se consignen en el presupuesto antes de que se haya presentado la propuesta de Reglamento, se invitará a la Comisión a que presente tal propuesta a más tardar al final de enero.
El Consejo y el Parlamento asumen el compromiso de hacer lo posible para que el Reglamento de que se trate se adopte, a más tardar, al final de mayo.
Sin embargo, en caso de que el Reglamento no pueda ser adoptado en dicho plazo, la Comisión presentará propuestas de transferencia de una línea presupuestaria a otra, que permitan garantizar la utilización durante el año presupuestario de los créditos de que se trate.»
25 En una declaración anexa al Acuerdo interinstitucional, de 29 de octubre de 1993, sobre la disciplina presupuestaria y la mejora del procedimiento presupuestario (DO C 331, p. 1), el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión confirmaron su fidelidad a dichos principios y se comprometieron a mejorar su aplicación.
26 De lo que antecede se deduce que la ejecución de los gastos comunitarios relativos a cualquier acción comunitaria significativa no sólo requiere la consignación del crédito correspondiente en el presupuesto de la Comunidad, que compete a la autoridad presupuestaria, sino también la adopción previa de un acto de base que autorice dichos gastos, que compete a la autoridad legislativa, mientras que la ejecución de los créditos presupuestarios para las acciones comunitarias no comprendidas en esta categoría, a saber, las acciones comunitarias no significativas, no requiere la adopción previa de dicho acto de base.
27 Ni el Reglamento Financiero ni las declaraciones interinstitucionales antes citadas de 1982 y de 1993 definen el concepto de acción comunitaria significativa.
28 Sin embargo, debe recordarse a este respecto que la exigencia de la adopción de un acto de base con anterioridad a la ejecución de un crédito consignado en el presupuesto deriva directamente del sistema del Tratado, en el que las condiciones para el ejercicio de la facultad normativa y las de la facultad presupuestaria no son las mismas (sentencia de 30 de mayo de 1989, Comisión/Consejo, antes citada, apartado 18).
29 Por otra parte, según la declaración contenida en el acta de la reunión de 28 de junio de 1982 entre el Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisión en el marco del Diálogo Tripartito interinstitucional, que precedió a la adopción, dos días más tarde, de la Declaración interinstitucional de 1982, antes citada, la exigencia de adoptar un acto de base con anterioridad a la ejecución de los créditos consignados en el presupuesto en lo que respecta a las acciones comunitarias significativas debe permitir a la Comisión, conforme al uso, desarrollar las tareas inherentes a sus funciones y, en particular, por lo que respecta al ejercicio de su facultad de iniciativa, emprendiendo bajo su propia responsabilidad estudios o experiencias necesarios para la elaboración de sus propuestas.
30 Además, como admitió la Comisión en su comunicación de 6 de julio de 1994 a la autoridad presupuestaria sobre las bases jurídicas y los importes máximos [SEC(94) 1106 final], el hecho de que la ejecución de un gasto sobre la base de una mera consignación en el presupuesto de los créditos correspondientes sea una excepción a la norma fundamental de la adopción previa de un acto de base implica que el carácter no significativo de una acción comunitaria no se presupone, de modo que corresponde a la Comisión aportar la prueba del carácter no significativo de la acción contemplada.
31 Ahora bien, en el caso de autos, la Comisión no ha conseguido desvirtuar la afirmación del Gobierno del Reino Unido, según la cual los proyectos mencionados en el comunicado controvertido en realidad cubren acciones que ya habían sido contempladas en el Programa Pobreza 3 y que podrían haberse adoptado con arreglo al Programa Pobreza 4; no se discute que dichos programas están dirigidos a acciones comunitarias significativas y que, por tanto, requieren la adopción de un acto de base para la ejecución de los créditos correspondientes.
32 A este respecto, hay que señalar que, entre los contratos que en 1995 fueron objeto de financiación comunitaria sólo con cargo a la línea presupuestaria B3-4103, aquellos que la Comisión ha evocado en el presente procedimiento en apoyo de su tesis se refieren, respectivamente, a un proyecto de alfabetización de familias que viven en zonas desfavorecidas con el fin de mejorar su inserción en el mundo laboral, un programa de formación de jóvenes desempleados que viven en una zona con una alta tasa de desempleo juvenil y un programa de ayuda a la reinserción social de madres solteras sin trabajo y de desempleados afectados por el alcoholismo.
33 Ahora bien, dichas acciones estaban precisamente cubiertas por el Programa Pobreza 3 y la Propuesta Pobreza 4. De este modo, las letras a) y b) del artículo 3 del Programa Pobreza 3 permitían a la Comisión fomentar o proporcionar ayuda financiera a las medidas tipo implantadas en el tejido local y encaminadas a obtener la integración económica y social de las categorías de personas económica y socialmente menos favorecidas, así como fomentar y ayudar a las iniciativas innovadoras destinadas a la integración económica y social de determinadas categorías de personas que padecen ciertas formas específicas de aislamiento. Asimismo, del artículo 2 de la Propuesta Pobreza 4, en relación con su primer Anexo, se desprende que esta Propuesta preveía la ejecución, por parte de la Comisión, de acciones dirigidas a la integración económica y social de las categorías de personas menos favorecidas y de las personas expuestas a la exclusión social, en particular, correspondiente al ámbito de la formación profesional con vistas a mejorar sus posibilidades de empleo.
34 En consecuencia, en contra de lo que la Comisión alega, los citados proyectos no tenían por objeto preparar una acción comunitaria futura o emprender acciones piloto, sino que, por las actividades contempladas, los objetivos perseguidos y sus beneficiarios, estaban destinados a proseguir las iniciativas contempladas en el Programa Pobreza 3, en un momento en que era manifiesto que el Consejo no iba a adoptar la Propuesta Pobreza 4 dirigida a proseguir y extender la acción comunitaria de lucha contra la exclusión social.
35 No obstante, para sostener su tesis, según la cual los proyectos controvertidos constituyen acciones no significativas, la Comisión observa que éstos se destinan a actividades a corto plazo, de una duración máxima de un año, no coordinados entre sí y que ocasionan gastos mucho menores que las acciones plurianuales consideradas en el Programa Pobreza 3 y en la Propuesta Pobreza 4 que prevén la instauración de un Observatorio de las políticas nacionales de lucha contra la exclusión social que debe garantizar la coordinación de estas acciones.
36 Debe rechazarse esta argumentación. En efecto, nada permite excluir que una acción comunitaria significativa ocasione gastos limitados ni que sus efectos estén limitados en el tiempo. Admitir lo contrario equivaldría, por otra parte, a permitir que la Comisión eludiera la aplicación del principio de la adopción previa de un acto de base simplemente limitando el alcance de la acción correspondiente y prorrogándola de año en año. Del mismo modo, el carácter significativo de una acción no puede depender del grado de coordinación de que ha sido objeto a nivel comunitario.
37 Por lo tanto, procede concluir en que la Comisión no era competente para comprometer los gastos necesarios para la financiación de los proyectos mencionados en el comunicado controvertido con cargo a la línea presupuestaria B3-4103 y que violó el apartado 1 del artículo 4 del Tratado, por lo que procede anular la decisión de comprometer dichos gastos.
38 En estas circunstancias, no es necesario pronunciarse sobre el motivo basado en la falta de motivación.
Sobre la limitación de los efectos de la anulación
39 El Reino Unido, apoyado por el Reino de Dinamarca, señaló que, para no frustrar las esperanzas legítimas de las personas que perciben subvenciones de la Comisión por sus proyectos de lucha contra la exclusión social, no se opone a que, en el supuesto de que se estime su recurso, el Tribunal de Justicia haga uso de la facultad que le confiere el artículo 174 del Tratado CE para mantener los efectos de las decisiones anuladas. El Parlamento Europeo manifestó el mismo deseo.
40 Es importante destacar que la anulación de la decisión de comprometer los gastos relacionados con los contratos controvertidos se produce en un momento en que han sido efectuados la mayor parte, si no la totalidad, de los pagos correspondientes.
41 De este modo, importantes razones de seguridad jurídica, comparables a las que concurren en los casos de anulación de determinados Reglamentos, justifican que el Tribunal de Justicia haga uso de la facultad que le confiere el párrafo segundo del artículo 174 del Tratado CE en caso de anulación de un Reglamento y declare qué efectos de la Decisión anulada deben ser mantenidos (acerca de una Directiva, véase, por ejemplo, la sentencia de 5 de julio de 1995, Parlamento/Consejo, C-21/94, Rec. p. I-1827, apartado 31).
42 En las circunstancias particulares del caso de autos, debe decidirse que la anulación no afecta a la validez de los pagos efectuados ni a los compromisos contraídos en virtud de los contratos controvertidos.
Decisión sobre las costas
Costas
43 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que el Reino Unido así lo había solicitado y por haber sido desestimados los motivos formulados por la Comisión, procede condenarla en costas. Conforme al párrafo primero del artículo 4 de este mismo artículo, la República Federal de Alemania, el Reino de Dinamarca, el Consejo y el Parlamento, que han intervenido como coadyuvantes en el litigio, soportarán sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
44 Anular la decisión contenida en el comunicado de prensa (IP/96/97) de la Comisión, de 23 de enero de 1996, por el que se anuncia la concesión de subvenciones a favor de proyectos europeos de lucha contra la exclusión social.
45 La anulación de la citada decisión no afectará a la validez de los pagos  efectuados ni a los compromisos contraídos en virtud de los contratos controvertidos.
46 Condenar en costas a la Comisión de las Comunidades Europeas.
47 La República Federal de Alemania, el Reino de Dinamarca, el Consejo de  la Unión Europea y el Parlamento Europeo cargarán con sus propias costas.