CELEX: 61999TJ0155
Politique agricole commune
Décision 1999/244/CE modifiant la décision 97/296/CE établissant la liste des pays tiers en provenance desquels l'importation des produits de la pêche est autorisée pour l'alimentation humaine
Responsabilité extracontractuelle de la Communauté

Motifs de l'arrêt
Cadre juridique
1 La directive 91/493/CEE du Conseil, du 22 juillet 1991, fixe les règles sanitaires régissant la production et la mise sur le marché des produits de la pêche (JO L 268, p. 15) destinés à la consommation humaine.
2 Les articles 3 à 9 de cette directive et son annexe exposent les conditions spécifiques d'hygiène auxquelles sont soumises la production et la mise sur le marché des produits de la pêche et devant être respectées par les opérateurs afin d'assurer aux consommateurs communautaires des produits sûrs et de qualité.
3 S'agissant des importations de produits de la pêche à partir de pays tiers, le chapitre II de la directive 91/493 (articles 10 à 12) contient les règles applicables dans le domaine du contrôle vétérinaire. Selon l'article 11, paragraphe 1, de ladite directive, des conditions particulières d'importation sont fixées, pour chaque pays ou groupe de pays tiers, en fonction de la situation sanitaire du pays tiers concerné. En vertu de l'article 11, paragraphe 3, de cette même directive, lors de la fixation des conditions particulières d'importation, il est tenu compte notamment: «a) de la législation du pays tiers; b) de l'organisation de l'autorité compétente du pays tiers et de ses services d'inspection, des pouvoirs de ces services et de la surveillance dont ils font l'objet, aussi bien que des possibilités qu'ont ces services de vérifier de manière efficace l'application de leur législation en vigueur; c) des conditions sanitaires de production, d'entreposage et d'expédition effectivement appliquées aux produits de la pêche destinés à la Communauté, et d) des assurances que peut donner le pays tiers quant au respect des règles énoncées au chapitre V de l'annexe.»
4 Aux termes de l'article 11, paragraphe 7, de la directive 91/493, «[d]ans l'attente de la fixation des conditions d'importation prévues au paragraphe 1, les États membres veillent à appliquer aux importations de produits de la pêche en provenance des pays tiers des conditions qui sont au moins équivalentes à celles concernant la production et la mise sur le marché des produits communautaires».
5 La directive 91/493 a été complétée par la décision 95/408/CE du Conseil, du 22 juin 1995, concernant les modalités d'établissement pour une période transitoire de listes provisoires des établissements de pays tiers dont les États membres sont autorisés à importer certains produits d'origine animale, produits de la pêche et mollusques bivalves vivants (JO L 243, p. 17).
6 L'article 2, paragraphe 2, de cette décision autorise la Commission à dresser une liste, non d'établissements, mais de pays tiers, ou de parties de pays tiers, en provenance desquels l'importation des produits de la pêche est autorisée dans le cas où l'autorité compétente du pays tiers a fourni à la Commission des garanties au moins équivalentes à celles prévues par la directive 91/493.
7 L'article 2, paragraphe 3, de la décision 95/408 dispose que la Commission peut, conformément à la procédure prévue à l'article 5 de ladite décision, modifier ou compléter les listes prévues aux paragraphes 1 et 2 pour tenir compte des nouvelles informations disponibles.
8 En application de la décision 95/408, la Commission a adopté la décision 97/296/CE, du 22 avril 1997, établissant la liste des pays tiers en provenance desquels l'importation des produits de la pêche est autorisée pour l'alimentation humaine (JO L 122, p. 21). En annexe de cette décision figure la première liste des pays tiers remplissant les conditions prévues à l'article 2, paragraphe 2, de la décision 95/408, à savoir les pays en provenance desquels l'importation des produits de la pêche peut être autorisée lorsque l'autorité compétente du pays tiers a fourni à la Commission des garanties au moins équivalentes à celles prévues par la directive 91/493.
Faits à l'origine du litige
9 La requérante, Dieckmann & Hansen GmbH, était une société allemande active dans l'importation de caviar depuis 130 ans. Elle importait le caviar frais en boîtes de grande taille (1,8 kg), le conditionnait en petites portions qu'elle revendait à ses clients à l'intérieur et à l'extérieur de la Communauté. La requérante achetait principalement son caviar auprès du seul producteur du Kazakhstan, la société Atyraubalyk, établie à Atyrau.
10 En 1997, les autorités du Kazakhstan ont demandé à la Commission d'inclure leur pays dans la liste des pays en provenance desquels l'importation des produits de la pêche peut être autorisée dans la Communauté. La demande concernait le caviar frais et le filet de sandre, comme la Commission l'a précisé lors de l'audience.
11 La Commission a répondu aux autorités kazakhes en leur envoyant un questionnaire afin de déterminer si la législation, les pratiques administratives et les procédures de contrôle existantes dans ce pays répondaient aux garanties exigées par la directive 91/493. En considération des réponses des autorités kazakhes, la Commission a estimé que, s'agissant du caviar, lesdites autorités avaient fourni des garanties au moins équivalentes à celles prévues par la directive 91/493. En revanche, en ce qui concerne le filet de sandre, la Commission a estimé, eu égard à la plus grande complexité de la préparation de ce produit pour qu'il soit apte à l'exportation, que de telles garanties n'avaient pas été fournies. Dès lors, le 30 juin 1998, la Commission a adopté la décision 98/419/CE modifiant la décision 97/296 (JO L 190, p. 55). Elle a estimé, au troisième considérant, que le Kazakhstan avait apporté la preuve qu'il remplissait des conditions équivalentes à celles énoncées à l'article 2, paragraphe 2, de la décision 95/408 et l'a inclus dans la liste figurant dans la décision 98/419 sous le titre «Pays et territoires répondant aux conditions de l'article 2, paragraphe 2, de la décision 95/408/CE du Conseil». Une note se rapportant à la mention du Kazakhstan dans cette liste précisait: «Importations de caviar exclusivement».
12 Avant l'insertion expresse du Kazakhstan, pour ce qui est du caviar, dans la liste des pays autorisés, la requérante importait le caviar kazakh à l'intérieur de la Communauté, conformément au régime transitoire prévu à l'article 11, paragraphe 7, de la directive 91/493, c'est-à-dire, sous le contrôle des États membres, la République fédérale d'Allemagne en l'occurrence, lesquels devaient «appliquer aux importations de produits de la pêche en provenance des pays tiers des conditions qui sont au moins équivalentes à celles concernant la production et la mise sur le marché des produits communautaires».
13 À la suite du dépôt d'une demande des autorités kazakhes tendant à l'inclusion de la viande de cheval et du filet de sandre au nombre des produits autorisés à l'importation dans la Communauté, la Commission a décidé d'effectuer une visite au Kazakhstan afin de vérifier si les conditions sanitaires prévalant dans ce pays permettaient d'envisager une autorisation des importations des produits mentionnés.
14 Du 19 novembre au 2 décembre 1998, trois experts vétérinaires mandatés par la Commission ont ainsi effectué une mission d'inspection au Kazakhstan. Lors de cette visite, les experts de la Commission ont vérifié la structure, l'organisation et les méthodes de travail des autorités sanitaires et vétérinaires compétentes au Kazakhstan et ont eu, à cette fin, plusieurs contacts avec l'administration nationale, visité des laboratoires publics, et procédé à l'inspection de deux usines de transformation de filets de sandre et d'un abattoir de chevaux. Au cours de leur mission les experts n'ont pas inspecté les installations de production du caviar de la société Atyraubalyk, la visite ayant eu lieu pendant la période de fermeture saisonnière desdites installations, au cours de laquelle les navires-usines sont à quai.
15 À la suite de cette visite, les experts communautaires ont rédigé un rapport final dans lequel ils concluaient que les autorités compétentes du Kazakhstan n'étaient pas en mesure de respecter les exigences communautaires concernant la production et la mise sur le marché de la viande de cheval et des produits de la pêche, les experts recommandant à la Commission de «ne pas envisager d'ajouter le Kazakhstan à la liste des pays autorisés à exporter de la viande et des produits de la pêche jusqu'à ce que les déficiences constatées aient été dûment traitées». Ils indiquaient encore ce qui suit:
«Cela implique que les importations de caviar ne soient pas non plus autorisées. Les services de la Commission doivent envisager de suspendre le Kazakhstan de la liste figurant à la partie II de l'annexe à la décision 97/296/CE de la Commission.»
16 Le 28 janvier 1999, la Commission a adopté la décision 1999/136/CE modifiant la décision 97/296 (JO L 44, p. 61) afin d'inclure dans la liste des pays tiers en provenance desquels l'importation des produits de la pêche est autorisée pour l'alimentation humaine toute une série de pays tiers ayant apporté la preuve qu'ils remplissaient les conditions équivalentes énoncées à l'article 2, paragraphe 2, de la décision 95/408. La décision 97/296, telle que modifiée, incluait toujours le Kazakhstan dans la liste des pays et territoires en provenance desquels l'importation des produits de la pêche était autorisée. Cette décision a été publiée le 18 février 1999 au Journal officiel.
17 Le 23 février 1999, le comité vétérinaire permanent a examiné une proposition de décision de modification de la décision 97/296 visant à exclure le Kazakhstan de la liste des pays tiers en provenance desquels l'importation des produits de la pêche est autorisée.
18 Le 5 mars 1999, la requérante a conclu un contrat de fourniture de caviar frais du Kazakhstan, pour une quantité de 9 500 kg, avec un intermédiaire, la société Dostree Trading Ltd, établie à Chypre, et a pris une option pour une livraison ultérieure de 6 000 kg, dans le cadre de la production de caviar du printemps 1999 de la société Atyraubalyk, et ce afin de couvrir ses besoins pour la période comprise entre le printemps 1999 et le printemps 2000.
19 Le 26 mars 1999, la Commission a adopté la décision 1999/244/CE modifiant la décision 97/296 (JO L 91, p. 37, ci-après la «décision litigieuse»). La décision litigieuse interdit les importations de caviar en provenance du Kazakhstan «au vu de la gravité des lacunes observées lors d'une mission d'inspection» et supprime la mention de ce pays de la partie II de la liste des pays tiers en provenance desquels l'importation de produits de la pêche est autorisée pour l'alimentation humaine. Cette décision a été publiée le 7 avril 1999 au Journal officiel.
20 À la suite de cette interdiction, la requérante s'est vue dans l'impossibilité d'exécuter le contrat de fourniture de 9,5 tonnes de caviar kazakh.
21 Le 24 juin 1999, les actionnaires de la requérante ont décidé que cette dernière cesserait définitivement ses activités commerciales au 31 décembre 1999. Le 21 juillet 1999, la requérante a adressé une lettre de licenciement à chacun de ses employés avec effet au 31 décembre 1999, date de la liquidation effective de la société.
Procédure et conclusions des parties
22 Par requête déposée le 25 juin 1999 au greffe du Tribunal, la requérante a introduit le présent recours.
23 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (cinquième chambre) a décidé d'ouvrir la procédure orale et, dans le cadre des mesures d'organisation de la procédure prévues à l'article 64 du règlement de procédure, de poser une série de questions à la requérante et à la Commission. Par lettres du 29 janvier et du 1er février 2001, la requérante et la Commission ont répondu aux questions du Tribunal.
24 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l'audience publique du 20 février 2001.
25 Lors de l'audience, la requérante a renoncé aux conclusions en annulation contenues dans sa requête, en raison de la liquidation de l'entreprise intervenue le 31 décembre 1999. Dès lors, elle conclut à ce qu'il plaise au Tribunal:
- condamner la Commission à réparer le dommage résultant du manque à gagner subi du fait de l'interdiction d'importer du caviar en provenance du Kazakhstan, dommage estimé à un montant de 8 725 320,45 marks allemands (DEM) (au lieu des 8 371 794 DEM initialement sollicités dans la requête) majoré d'un taux d'intérêt de 8 % l'an, à compter de la date d'introduction du recours;
- condamner la Commission à réparer le préjudice subi du fait qu'elle a dû licencier son personnel et cesser ses activités, compte tenu de l'impossibilité d'importer le caviar kazakh;
- condamner la Commission aux dépens.
26 La Commission conclut à ce qu'il plaise au Tribunal:
- rejeter les conclusions en réparation des dommages allégués comme non fondées;
- rejeter comme irrecevable la demande d'augmentation de l'indemnisation au titre du manque à gagner formulée par la requérante au stade de la réplique;
- condamner la requérante aux dépens.
Sur les conclusions en indemnité
27 Selon une jurisprudence constante, l'engagement de la responsabilité extracontractuelle de la Communauté suppose que la requérante prouve l'illégalité du comportement reproché à l'institution concernée, la réalité du dommage et l'existence d'un lien de causalité entre ce comportement et le préjudice invoqué (voir arrêt de la Cour du 29 septembre 1982, Oleifici Mediterranei/CEE, 26/81, Rec. p. 3057, point 16; arrêts du Tribunal du 11 juillet 1996, International Procurement Services/Commission, T-175/94, Rec. p. II-729, point 44, et du 29 janvier 1998, Dubois et Fils/Conseil et Commission, T-113/96, Rec. p. II-125, point 54).
28 Il convient de vérifier si la requérante a démontré que ces différentes conditions étaient réunies en l'espèce.
Sur l'illégalité du comportement reproché à la Commission
Arguments des parties
29 La requérante soutient, à titre principal, que la décision litigieuse étant un acte individuel et donc un acte administratif illégal de la Communauté, la responsabilité de cette dernière n'exige pas, en l'espèce, de violation suffisamment caractérisée d'une règle supérieure de droit protégeant les particuliers au sens de la jurisprudence de la Cour (arrêt de la Cour du 2 décembre 1971, Zuckerfabrik Schöppenstedt/Conseil, 5/71, Rec. p. 975, point 15). En effet, cette exigence supplémentaire n'existerait que pour les actes normatifs qui impliquent des choix de politique économique, ce qui n'aurait pas été le cas en l'espèce.
30 À titre subsidiaire, et pour le cas où il serait considéré que la responsabilité extracontractuelle de la Communauté ne peut être engagée en l'espèce qu'en cas de «violation suffisamment caractérisée d'une règle supérieure de droit protégeant les particuliers», la requérante fait valoir que sa demande est également fondée. Ainsi, elle soutient que la Commission a commis une violation suffisamment caractérisée des principes de bonne administration et de confiance légitime et rappelle que ces principes sont des règles supérieures de droit protégeant les particuliers, au sens de la jurisprudence issue de l'arrêt Zückerfabrik Schöppenstedt/Conseil, précité. En outre, en adoptant ladite décision, la Commission aurait agi en méconnaissance de son devoir de sollicitude et aurait violé les formes substantielles et les exigences de motivation requises en droit communautaire.
31 La requérante fait valoir que la Commission a fait une appréciation erronée des faits constatés dans le rapport de mission rédigé par les experts vétérinaires qu'elle a mandatés, lequel ne mentionnait pas qu'aucun contrôle de la production de caviar n'avait été effectué lors de leur visite au Kazakhstan.
32 La Commission aurait violé le principe de bonne administration en acceptant les conclusions relatives aux importations de caviar auxquelles sont parvenus les experts vétérinaires dans leur rapport et que la requérante considère comme non plausibles. Cette erreur aurait été, ensuite, à l'origine du traitement incomplet du dossier lors de la réunion du comité vétérinaire du 23 février 1999 et aurait persisté jusqu'à l'adoption de la décision litigieuse dont la motivation lacunaire et trompeuse en serait également une manifestation.
33 La requérante soutient que la Commission lui a fait croire de façon légitime que le Kazakhstan continuerait à figurer sur la liste des pays autorisés à importer des produits de la pêche, en adoptant, le 28 janvier 1999, la décision 1999/136, sans remettre en cause la présence du Kazakhstan sur ladite liste. N'ayant pas eu connaissance de l'existence de la visite de contrôle intervenue à la date de conclusion du contrat de fourniture, la requérante fait valoir qu'elle n'était pas tenue de connaître précisément la situation administrative du dossier et qu'elle avait conservé une confiance légitime dans le maintien de la possibilité d'importer du caviar du Kazakhstan. Or, forte de cette confiance, elle aurait conclu, le 5 mars 1999, le contrat de fourniture de 9,5 tonnes de caviar du Kazakhstan et versé, peu après, un acompte de 614 000 dollars des États-Unis. Enfin, la requérante soutient que la Commission ne pouvait prendre de décision ad hoc pour modifier la situation juridique existante sans tenir compte de la situation des opérateurs économiques qui - confiants dans le maintien de cette situation juridique existante - avaient déjà conclu des contrats de fourniture, et devait, à cette fin, informer ces opérateurs en temps utile.
34 La requérante ajoute que la Commission ne peut prétendre que la décision litigieuse vise à protéger la santé des consommateurs et que cette protection prime les «considérations d'ordre économique». La Commission ne pourrait invoquer un intérêt public péremptoire pour modifier la situation juridique comme elle l'a fait, dès lors que le caviar du Kazakhstan n'a jamais mis en péril la santé des consommateurs. Un tel risque pour la santé n'étant même pas attesté par un commencement de preuve, il ne saurait avoir, en lui-même, primauté sur la confiance légitime des opérateurs économiques. Enfin, la requérante observe que les principes de bonne administration et de sollicitude imposaient à la Commission une obligation caractérisée d'examiner, avec soin et impartialité, tous les éléments pertinents du cas d'espèce justifiant la radiation d'un pays tiers (arrêt de la Cour du 21 novembre 1991, Technische Universität München, C-269/90, Rec. p. I-5469, point 14; arrêt du Tribunal du 18 septembre 1995, Nölle/Conseil et Commission, T-167/94, Rec. p. II-2589, point 73). L'obligation de contrôle qui incombe à la Commission existerait également dans l'intérêt des opérateurs économiques, lesquels peuvent subir de graves préjudices financiers en raison de décisions discrétionnaires prises dans le domaine de la législation économique.
35 La Commission estime que, en l'espèce, la condition de l'existence d'une illégalité dans son comportement de nature à engager sa responsabilité n'est pas remplie.
36 En premier lieu, elle conteste la thèse de la requérante selon laquelle l'engagement de la responsabilité de la Communauté n'exige pas en l'espèce une violation suffisamment caractérisée d'une règle supérieure de droit protégeant les particuliers. La Commission fait valoir que la décision litigieuse constitue bien une «réglementation générale à caractère normatif», adoptée par elle dans le cadre du large pouvoir d'appréciation que lui confèrent la directive 91/493 et la décision 95/408. Elle admet que les principes de bonne administration et de protection de la confiance légitime constituent bien des règles supérieures de droit protégeant les particuliers, mais conteste avoir commis en l'espèce une «violation suffisamment caractérisée» desdits principes, comme l'exige la jurisprudence pour engendrer la responsabilité de la Communauté. La Commission rappelle à cet égard que, selon la jurisprudence, une telle violation ne saurait être invoquée que si elle avait, par l'adoption de la décision litigieuse, méconnu, de manière manifeste et grave, les limites qui s'imposent à l'exercice de ses pouvoirs, ce qui n'est même pas prétendu par la requérante. Enfin, elle rappelle qu'elle dispose d'une large marge d'appréciation lorsqu'elle agit pour des raisons d'urgence relatives à la protection de la santé des consommateurs et fait valoir que, selon la jurisprudence, une importance prépondérante doit être accordée à cette protection par rapport à des considérations d'ordre économique (arrêt de la Cour du 17 juillet 1997, Affish, C-183/95, Rec. p. I-4315, points 43 et 57).
37 En deuxième lieu, la Commission invoque, en tout état de cause, la légalité de son comportement lors de l'adoption de la décision litigieuse.
38 La Commission conteste avoir agi en violation du principe de bonne administration et de sollicitude en interdisant les importations de caviar du Kazakhstan. À cet égard, elle rappelle que l'article 11, paragraphe 3, de la directive 91/493 prévoit que, pour adopter une décision d'octroi ou de retrait de l'autorisation d'importation, la législation applicable du pays tiers et la capacité de ses autorités de vérifier de manière efficace l'application de cette législation sont, outre les conditions sanitaires effectives, déterminantes. Or, selon la Commission, il découlait du contenu du rapport des experts qu'aucune de ces deux conditions n'était remplie dans le cas présent, les autorités compétentes du Kazakhstan n'ayant pas démontré leur capacité ni même leur volonté de faire respecter la législation en vigueur. Compte tenu de l'exposé des experts, la Commission n'aurait pas eu d'autre choix que d'interdire totalement l'importation des produits de la pêche en provenance du Kazakhstan, sous peine, dans le cas contraire, de violer les obligations qui lui incombent en vertu de la directive 91/493 et de mettre en danger la santé des consommateurs dans la Communauté. La Commission soutient, en outre, que c'est le risque abstrait que représentent les importations en provenance du pays en question et non la preuve d'un risque concret que présentent certains produits ou livraisons qui est déterminant lors de l'adoption d'une décision sur l'octroi ou le retrait d'une autorisation.
39 S'agissant de la prétendue violation du principe de protection de la confiance légitime, la Commission fait valoir que ce principe ne peut pas être invoqué en l'espèce parce qu'elle n'a pas créé une situation susceptible d'engendrer une confiance légitime et rappelle que les opérateurs économiques ne sont pas justifiés à placer leur confiance dans le maintien d'une situation existante qui peut être modifiée dans le cadre du pouvoir d'appréciation des institutions communautaires. Elle ajoute que même si elle avait, en l'espèce, créé une situation susceptible d'engendrer la confiance légitime elle n'en a pas pour autant violé ce principe en adoptant la décision litigieuse, car l'interdiction d'importer du caviar en provenance du Kazakhstan était justifiée pour des raisons de protection de la santé des consommateurs et partant, par un intérêt public péremptoire au sens de la jurisprudence (arrêt Affish, précité, point 57).
Appréciation du Tribunal
1. Observations préliminaires
40 L'article 215, deuxième alinéa, du traité CE (devenu article 288, deuxième alinéa, CE) prévoit que, en matière de responsabilité non contractuelle, la Communauté doit réparer, conformément aux principes généraux communs aux droits des États membres, les dommages causés par ses institutions ou par ses agents dans l'exercice de leurs fonctions.
41 Le régime dégagé par la Cour au titre de cette disposition prend notamment en compte la complexité des situations à régler, les difficultés d'application ou d'interprétation des textes et, plus particulièrement, la marge d'appréciation dont dispose l'auteur de l'acte mis en cause (arrêts de la Cour du 5 mars 1996, Brasserie du Pêcheur et Factortame, C-46/93 et C-48/93, Rec. p. I-1029, point 43, et du 4 juillet 2000, Bergaderm et Goupil/Commission, C-352/98 P, Rec. p. I-5291, point 40).
42 La Cour a jugé que, lorsque les institutions communautaires disposent d'un large pouvoir d'appréciation pour la mise en oeuvre de ses politiques, la condition tenant à l'illégalité du comportement reproché à l'institution est remplie s'il est établi que la règle de droit violée a pour objet de conférer des droits aux particuliers et que la violation est suffisamment caractérisée (voir, en ce sens, arrêt Brasserie du Pêcheur et Factortame, précité, points 44, 47 et 51 et Bergarderm et Goupil/Commission, précité, point 42).
43 S'agissant de la condition selon laquelle la violation doit être suffisamment caractérisée, la Cour a jugé que le critère décisif pour considérer qu'elle est remplie est celui de la méconnaissance manifeste et grave, par une institution communautaire, des limites qui s'imposent à son pouvoir d'appréciation (arrêt Brasserie du pêcheur et Factortame, précité, point 55, arrêt de la Cour du 8 octobre 1996, Dillenkofer e.a., C-178/94, C-179/94, C-188/94 à C-190/94, Rec. p. I-4845, point 25, et arrêt Bergaderm et Goupil/Commission, précité, point 43).
44 Néanmoins, lorsque l'institution en cause ne dispose que d'une marge d'appréciation considérablement réduite, voire inexistante, la simple infraction au droit communautaire peut suffire à établir l'existence d'une violation suffisamment caractérisée (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 23 mai 1996, Hedley Lomas, C-5/94, Rec. p. I-2553, point 28, et arrêt Bergaderm et Goupil/Commission, précité, point 44).
45 La Cour a constaté, à cet égard, que la nature générale ou individuelle d'un acte d'une institution n'est pas un critère déterminant pour identifier les limites du pouvoir d'appréciation dont dispose l'institution en cause (arrêt Bergaderm et Goupil/Commission, précité, point 46).
46 Dans ce contexte, l'examen de la responsabilité de la Communauté doit, en l'espèce, être axé sur la détermination de l'étendue du pouvoir d'appréciation dont disposait la Commission lors de l'adoption de la décision litigieuse sans qu'il soit utile de se prononcer sur la nature normative ou administrative de cette décision.
2. Sur l'étendue du pouvoir d'appréciation dont disposait la Commission en l'espèce
47 La Commission prétend avoir agi afin d'assurer la protection de la santé des consommateurs européens et revendique, par conséquent, un large pouvoir d'appréciation.
48 Il ressort de la jurisprudence que le législateur communautaire dispose en matière de politique agricole commune d'un pouvoir discrétionnaire qui correspond aux responsabilités politiques que les articles 40 du traité CE à 43 du traité CE (devenus, après modification, articles 34 CE à 37 CE) lui attribuent (voir arrêt de la Cour du 5 mai 1998, Royaume-Uni/Commission, C-180/96, Rec. p. I-2265, point 97, et arrêt du Tribunal du 13 décembre 1995, Exporteurs in Levende Varkens e.a./Commission, T-481/93 et T-484/93, Rec. p. II-2941, points 91 et 120).
49 Il importe de souligner qu'il ressort des articles 3, sous p), du traité CE [devenu, après modification, article 3, sous p), CE], 129, paragraphe 1, du traité CE (devenu, après modification, article 152, paragraphe 1, CE) et 129 A du traité CE (devenu, après modification, 153 CE) que, dans la mise en oeuvre de toutes les politiques et actions de la Communauté, les institutions doivent assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine et, notamment, de la santé des consommateurs.
50 À cet égard, la Cour a d'ailleurs jugé que la poursuite des objectifs de la politique agricole commune ne saurait faire abstraction d'exigences d'intérêt général telles que la protection des consommateurs ou de la santé et de la vie des personnes et des animaux, exigences dont les institutions communautaires doivent tenir compte en exerçant leurs pouvoirs (arrêts de la Cour du 23 février 1988, Royaume Uni/Conseil, 68/86, Rec. p. 855, point 12, et arrêt Royaume-Uni/Commission, précité, point 120). La Cour a également jugé que la protection de la santé publique doit se voir accorder une importance prépondérante par rapport aux considérations économiques (voir, en ce sens,ordonnance de la Cour du 12 juillet 1996, Royaume-Uni/Commission, C-180/96 R, Rec. p. I-3903, point 93, et arrêt, Affish, précité, point 43).
51 La directive 91/493 a pour objet la fixation des règles sanitaires régissant la production et la mise sur le marché des produits de la pêche destinés à la consommation humaine. Par sa décision 95/408, le Conseil a complété ladite directive en édictant les modalités d'établissement pour une période transitoire de listes provisoires des établissements de pays tiers dont les États membres sont autorisés à importer certains produits d'origine animale, produits de la pêche et mollusques bivalves vivants. Il ressort tant de la lettre et de l'esprit de ces deux actes que de la base juridique sur laquelle ils se fondent, à savoir l'article 43 du traité, que lesdits actes relèvent de la politique agricole commune et visent à garantir la protection de la santé publique et animale (voir également, en ce sens, arrêt Affish, précité, point 43). Il s'ensuit que lorsque le législateur communautaire adopte des mesures établissant le régime de contrôle des importations des produits de la pêche en provenance de pays tiers, telles la directive 91/493 et la décision 95/408, il jouit d'un large pouvoir d'appréciation.
52 Dans ces circonstances, il y a lieu de reconnaître également à la Commission une marge d'appréciation étendue lorsqu'elle adopte des mesures d'application du régime de contrôle des importations des produits de la pêche, telles que l'inscription ou la radiation d'un pays tiers de la liste des pays tiers autorisés à exporter des produits de la pêche vers la Communauté. Dans ces deux cas de figure, l'examen auquel la Commission doit procéder consiste à déterminer si le pays tiers en question offre, en ce qui concerne les produits de la pêche qu'il envisage d'exporter ou qu'il exporte, des garanties de salubrité équivalentes à celles exigées dans la Communauté en application de la directive 91/493. Il appartient à la Commission d'analyser la situation existante dans le pays en question à partir d'informations disponibles et au regard des paramètres énumérés à l'article 11, paragraphe 3, de la directive 91/493, c'est-à-dire la législation existante dans ce pays tiers, l'organisation de ses autorités compétentes et de ses services d'inspection, les pouvoirs de ces services et la surveillance dont ils font l'objet, les possibilités qu'ont ces services de s'assurer de manière efficace de l'application de la législation en vigueur, les conditions sanitaires de production, d'entreposage et d'expédition effectivement appliquées aux produits de la pêche destinés à la Communauté et, enfin, les assurances que peut donner le pays tiers quant au respect des règles énoncées au chapitre V de l'annexe de la directive 91/493.
53 En outre, il convient de relever que la mesure de retrait de l'autorisation est expressément prévue par le législateur à l'article 2, paragraphe 3, de la décision 95/408, dans les termes suivants: «[L]a Commission peut, conformément à la procédure prévue à l'article 5, modifier ou compléter les listes prévues aux paragraphes 1 et 2 pour tenir compte des nouvelles informations disponibles.» Or, le mot «peut» fait clairement apparaître que la Commission dispose d'une large marge d'appréciation pour adopter une décision de retrait fondée sur cet article (voir, en ce sens, arrêt Exporteurs in Levende Varkens e.a./Commission, précité, point 92).
54 Enfin, ce large pouvoir d'appréciation doit d'autant plus être reconnu au bénéfice de la Commission lorsqu'elle doit apprécier l'incidence des renseignements obtenus à la suite d'une mission d'enquête réalisée dans le pays tiers intéressé au regard des éléments énoncés à l'article 11, paragraphe 3, de la directive 91/493 et, donc, décider si ces nouvelles données viennent contredire ou modifier les informations obtenues auparavant par l'institution concernant la capacité du pays en question à respecter, en pratique, les exigences de ladite directive.
55 Eu égard à tout ce qui précède, force est de conclure que la Commission jouit d'une large marge d'appréciation lorsqu'elle adopte, comme en l'espèce, une décision de retrait d'un pays de la liste des pays tiers en provenance desquels l'importation des produits de la pêche est autorisée.
56 Il s'ensuit que, en l'espèce, la responsabilité de la Communauté ne peut être engagée que si la requérante établit que la Commission a méconnu de manière manifeste et grave les limites qui s'imposent à son pouvoir d'appréciation et que cette dernière s'est ainsi rendue coupable d'une violation du droit communautaire suffisamment caractérisée.
3. Sur le respect par la Commission des limites de son pouvoir d'appréciation
57 Il y a lieu de rappeler les circonstances factuelles entourant, en premier lieu, l'autorisation accordée en juin 1998 d'importer du caviar en provenance du Kazakhstan et, en second lieu, l'interdiction des importations dudit produit prise en mars 1999.
58 S'agissant de l'autorisation des importations de caviar en provenance du Kazakhstan accordée en juin 1998, il convient d'abord de préciser que la décision litigieuse a été adoptée dans le cadre de la mise en oeuvre, par la Commission, de la décision 95/408, par laquelle un système provisoire de contrôle des importations des produits de la pêche en provenance de pays tiers a été mis en place en application de la directive 91/493. En effet, il ressort du troisième considérant de la décision 95/408 que le Conseil a estimé nécessaire «d'appliquer un régime d'agrément simplifié pendant une période transitoire, afin de donner aux inspecteurs de la Communauté le temps nécessaire pour s'assurer sur place que les garanties offertes par les pays tiers satisfont aux dispositions communautaires et afin d'éviter toute désorganisation des importations en provenance des pays tiers».
59 Ensuite, il ressort des explications fournies par la défenderesse lors de l'audience que, dans le cadre du système provisoire de contrôle des importations, la Commission doit prendre position à partir de documents écrits et non à partir des résultats d'un contrôle préalable effectué dans le pays tiers ayant sollicité une autorisation sur la base de l'article 2, paragraphe 2, de la décision 95/408 afin de déterminer si ce pays présente des garanties au moins équivalentes à celles prévues par la directive 91/493. À cet égard, la Commission se base sur les réponses données par les autorités du pays tiers à un questionnaire préparé par elle afin de lui permettre de déterminer si, prima facie, les produits de la pêche en question offrent des garanties de salubrité suffisantes pour pouvoir être importées dans la Communauté, sans devoir faire l'objet d'un contrôle préalable sur place ou à leur arrivée dans la Communauté.
60 En l'espèce, les autorités kazakhes avaient, en 1997, demandé l'autorisation d'exporter vers la Communauté des filets de sandre et du caviar. Au vu des réponses desdites autorités au questionnaire de la Commission, l'autorisation avait été accordée pour les importations de caviar, compte tenu de la simplicité du processus de production de ce produit, par opposition au degré élevé de complexité caractérisant la préparation des filets de sandre destinés à l'exportation. C'est dans ces circonstances que la Commission avait estimé que le Kazakhstan offrait des garanties sanitaires au moins équivalentes à celles prévues par la directive 91/493 en ce qui concerne uniquement le caviar.
61 S'agissant de la décision litigieuse, il y a lieu de rappeler qu'elle a été adoptée au vu du rapport final rédigé par les trois experts communautaires, qui ont réalisé une mission d'inspection au Kazakhstan, du 19 novembre au 2 décembre 1998, afin de vérifier si les conditions sanitaires prévalant dans ce pays permettaient d'envisager une autorisation des importations de viande de cheval et de filets de sandre dans la Communauté.
62 Il convient de rappeler les points essentiels des conclusions dudit rapport.
63 S'agissant de la situation sanitaire, les experts signalent qu'elle «n'est pas complètement claire en ce qui concerne les principales maladies qui frappent les animaux au Kazakhstan» et ajoutent:
«[Il] semble n'exister aucune obligation de notifier les principales maladies, sauf si l'animal se déplace (transport). Toutefois, une liste de maladies équines devant être notifiées a été fournie avec le questionnaire.»
64 En ce qui concerne la législation vétérinaire nationale, les experts indiquent qu'elle «est limitée». Le rapport contient également le paragraphe suivant:
«En général, la législation vétérinaire soviétique semble toujours être en vigueur. Cette législation ne peut pas être considérée comme étant équivalente à la législation communautaire. Il n'existe pas de législation spécifique en matière de production et de commercialisation des produits de la pêche.»
65 Quant au comportement de l'autorité compétente, les experts observent qu'elle «n'est pas au fait du système d'autorisation communautaire ni de la législation et des exigences communautaires» et constatent ce qui suit: «[L]'exportation des produits de la pêche (autres que le caviar) à destination de certains États membres de la Communauté continue à être effectuée avec la permission de l'autorité compétente. Ceci n'est pas autorisé par la législation communautaire». Il est également signalé dans le rapport en cause que «[a]vant l'inspection communautaire, les autorités centrales avaient fourni une très faible assistance (si tant est qu'elles en aient fourni une)».
66 Pour ce qui est des laboratoires, les experts affirment que ces derniers «disposaient d'installations médiocres et d'un nombre limité d'équipements modernes, mais semblaient fonctionner de manière satisfaisante eu égard aux essais qu'ils effectuaient». Le rapport contient encore la mention suivante:
«Le personnel semblait consciencieux et compétent. Il existe des registres bien fournis, mais dans certains cas des déficiences ont été constatées.»
67 En ce qui concerne les sites de production visités, le rapport mentionne le constat suivant: «[L]es problèmes constatés dans l'abattoir inspecté avaient trait principalement à des déficiences structurelles, de mauvaises pratiques en matière d'hygiène et un contrôle vétérinaire insuffisant.» De même, il est indiqué dans le rapport ce qui suit: «[L]es problèmes constatés dans l'usine de traitement de poisson visitée avaient trait essentiellement à certaines déficiences structurelles et, dans un cas, à des déficiences en matière de maintenance. Le rôle des services vétérinaires dans le contrôle des usines de traitement de poisson n'est pas clair.»
68 Les experts estiment que «[e]u égard aux éléments susmentionnés, il y a lieu de conclure que les autorités compétentes du Kazakhstan ne sont pas en mesure de se conformer aux exigences communautaires en matière de production et de commercialisation de viande de cheval et de produits de la pêche».
69 Les experts recommandent également à la Commission de «[n]e pas envisager d'ajouter le Kazakhstan à la liste des pays autorisés à exporter de la viande et des produits de la pêche jusqu'à ce que les déficiences constatées aient été dûment traitées». Ils ajoutent: «Cela implique que les importations de caviar ne soient pas non plus autorisées. Les services de la Commission doivent envisager de suspendre le Kazakhstan de la liste figurant à la partie II de l'annexe à la décision 97/296/CE de la Commission» et que «[e]n tout état de cause, aucune inscription sur la liste ne devrait être envisagée avant une nouvelle visite confirmant l'action entreprise». À cet égard, les experts préconisent qu'un programme d'assistance technique en matière vétérinaire soit envisagé en faveur du Kazakhstan concernant, notamment, la législation à développer et les autorités et laboratoires chargés de son application.
70 Enfin, les experts recommandent aux autorités compétentes du Kazakhstan de prendre des mesures en vue de créer un système cohérent de contrôle et d'éradication des maladies animales, de contrôler les importations en provenance de pays tiers, de se familiariser, ainsi que les usines concernées, avec la législation et les exigences actuelles de la Communauté, de mettre en place une législation vétérinaire convenable qui prenne en compte la législation communautaire en la matière et de recourir à l'assistance technique offerte par les services de la Commission ou d'autres organismes internationaux.
71 Il découle du rapport que la situation générale du Kazakhstan, en ce qui concerne la législation vétérinaire en vigueur, la politique sanitaire et le contrôle vétérinaire mis en place, les pratiques de fabrication et de traitement des denrées alimentaires existantes, les conditions sanitaires effectives, la capacité des autorités kazakhes de vérifier de manière efficace l'application de la législation en vigueur et leur volonté de la faire respecter, n'est pas conforme aux exigences de la directive 91/493.
72 Dans ces circonstances, la Commission pouvait, à bon droit, en reconsidérant sa décision de juin 1998, conclure que le Kazakhstan n'offrait pas, en ce qui concerne les produits destinés à l'exportation, des garanties de sécurité et de salubrité équivalentes à celles exigées dans la Communauté, et, dans un souci de protection de la santé des consommateurs européens, interdire les importations de caviar en provenance de ce pays.
73 La Commission ne peut se voir reprocher d'avoir estimé nécessaire d'agir rapidement, compte tenu des menaces potentielles pour la santé des consommateurs, ni d'avoir estimé nécessaire d'interdire totalement l'importation des produits de la pêche en provenance du Kazakhstan, l'institution concernée prenant, dans le cas contraire, le risque de violer les obligations qui lui incombent en vertu de la directive 91/493 et de mettre en danger la santé des consommateurs dans la Communauté. De même, la requérante ne saurait reprocher à la Commission d'avoir considéré que c'est le risque abstrait que représentent les importations en provenance du pays en question et non la preuve d'un risque concret que présentent certains produits ou livraisons qui est déterminant pour statuer sur l'octroi ou le retrait d'une autorisation d'importation. La Cour a jugé, à cet égard, qu'il doit être admis que, lorsque des incertitudes subsistent quant à l'existence où à la portée de risques pour la santé des personnes, les institutions peuvent prendre des mesures de protection sans avoir à attendre que la réalité et la gravité de ces risques soient pleinement démontrées (arrêt Royaume-Uni/Commission, précité, point 99).
74 Dans ces circonstances, force est de conclure que la Commission n'a pas outrepassé le pouvoir d'appréciation dont elle disposait en l'espèce lorsqu'elle a reconsidéré son évaluation, opérée en juin 1998, de la capacité du Kazakhstan d'assurer que, pour ce qui est du caviar, des conditions sanitaires au moins équivalentes à celles prévues par la directive 91/493 étaient réunies et lorsqu'elle a décidé de retirer sa décision d'autorisation des importations dudit produit dans la Communauté.
75 Le fait que les experts communautaires n'ont visité aucun des navires-usines de production de caviar et, partant, n'ont pas fourni d'informations nouvelles concernant les conditions sanitaires effectives des installations de production de caviar, circonstance qui n'est pas contestée par la Commission, n'est pas de nature à contredire les conclusions qui précèdent. En effet, ni ladite circonstance ni l'absence de tout indice d'éventuelles déficiences ou de problèmes sanitaires des installations de production de caviar, comme ceux décelés dans les usines de production de filets de sandre, ne permettent à la requérante de soutenir valablement que la Commission a outrepassé sa marge d'appréciation en appliquant au caviar l'appréciation négative liée aux déficiences constatées lors des inspections des installations de production de viande de cheval et de filets de sandre. Comme le souligne la Commission, au vu des objectifs visés par la directive 91/493 et la décision 95/408 régissant le contrôle des importations des produits de la pêche en provenance de pays tiers et eu égard au fait que les problèmes graves identifiés lors de la mission d'inspection ne concernaient pas tant des difficultés spécifiques observées dans les sites productifs concernés que des déficiences du système général de contrôle sanitaire existant au Kazakhstan, lesquelles, compte tenu de leur caractère structurel, devaient affecter également le contrôle de la production de caviar, elle pouvait estimer qu'elle devait interdire les importations de caviar sans attendre de faire visiter les installations de production de caviar en période de fonctionnement, c'est-à-dire, au printemps.
76 En agissant comme elle l'a fait, la Commission n'a pas violé le principe de bonne administration dans la mesure où, contrairement à ce que prétend la requérante, les conclusions auxquelles la Commission est parvenue sont plausibles et ne reposent pas sur une appréciation erronée des faits, comme il a été indiqué ci-dessus. Enfin, en adoptant la décision litigieuse, la Commission a pleinement respecté ses obligations de tenir compte des exigences d'intérêt général, telles que la protection des consommateurs ou de la santé et de la vie des personnes et des animaux, dans la poursuite des objectifs de la politique agricole commune (arrêt Royaume-Uni/Conseil, précité, point 12) et d'accorder à la protection de la santé publique une importance prépondérante par rapport aux considérations économiques (ordonnance Royaume-Uni/Commission, précitée, point 93, et arrêt Affish, précité, point 43).
77 En ce qui concerne le principe de protection de la confiance légitime, il ressort de la jurisprudence que si la possibilité de se prévaloir de ce principe est ouverte à tout opérateur économique dans le chef duquel une institution a fait naître des espérances fondées, les opérateurs économiques ne sont toutefois pas justifiés à placer leur confiance légitime dans le maintien d'une situation existante qui peut être modifiée dans le cadre du pouvoir d'appréciation des institutions communautaires (voir, par exemple, arrêt de la Cour du 14 février 1990, Delacre e.a./Commission, C-350/88, Rec. p. I-395, point 33, et arrêt Exporteurs in Levende Varkens e.a./Commission, précité, point 148). En l'espèce, le large pouvoir d'appréciation dont disposait la Commission en la matière l'habilitait à modifier, en tant que de besoin, la situation existante, de sorte que la requérante ne pouvait valablement placer sa confiance légitime dans le maintien de cette situation.
78 Il convient de rappeler, ensuite, que la décision litigieuse a été adoptée dans le cadre de la mise en oeuvre, par la Commission, d'un système provisoire de contrôle des importations des produits de la pêche en provenance de pays tiers. En effet, il ressort du troisième considérant de la décision 95/408 que le Conseil a jugé nécessaire «d'appliquer un régime d'agrément simplifié pendant une période transitoire, afin de donner aux inspecteurs de la Communauté le temps nécessaire pour s'assurer sur place que les garanties offertes par les pays tiers satisfont aux dispositions communautaires et afin d'éviter toute désorganisation des importations en provenance des pays tiers». Dès lors, la possibilité que les inspecteurs communautaires effectuent une mission de vérification sur place de la situation réelle au Kazakhstan était prévue expressément par la réglementation applicable.
79 Par ailleurs, la circonstance que, après l'établissement du rapport de mission et peu avant la conclusion du contrat d'importation des 9,5 tonnes de caviar par la requérante, la Commission a adopté, le 28 janvier 1999, la décision 1999/136, modifiant la décision 97/296, maintenant le Kazakhstan dans la liste des pays tiers et territoires en provenance desquels l'importation des produits de la pêche (en l'occurrence, exclusivement le caviar) était autorisée, ne constitue pas un élément démontrant que la Commission a fait naître dans le chef de la requérante des espérances fondées sur le fait que l'institution n'arrêterait pas de mesures de retrait du Kazakhstan de la liste si les nouvelles informations disponibles le justifiaient. En l'espèce, il suffit de rappeler que, à la date de publication de la décision 1999/136, ni les résultats ni l'existence de la mission de contrôle au Kazakhstan n'étaient connus publiquement et que la requérante a admis qu'elle n'avait pas connaissance de l'existence de cette mission à la date de conclusion du contrat de fourniture. Elle ne pouvait, dès lors, avoir connaissance des faits sur lesquels elle prétend maintenant s'être fondée lors de la conclusion dudit contrat.
80 De même, la requérante ne saurait se prévaloir du principe de protection de la confiance légitime pour soutenir que, dans le cadre de la mise en oeuvre du système de contrôle des importations des produits de la pêche provenant de pays tiers, la Commission ne peut modifier la situation juridique existante sans tenir compte de la situation des opérateurs. Le fait que la Commission n'a pas assorti de mesures transitoires une décision de retrait d'un pays de la liste des pays tiers autorisés à importer dans la Communauté les produits susvisés, fondée sur un intérêt public péremptoire tiré de la protection des consommateurs, ne peut pas lui être reproché, sous peine de compromettre la réalisation de l'objectif de la réglementation applicable, laquelle vise à protéger efficacement la santé des consommateurs dans la Communauté. En effet, il ressort de la jurisprudence qu'un intérêt public péremptoire peut s'opposer à l'adoption de mesures transitoires pour des situations nées avant l'entrée en vigueur de la nouvelle réglementation mais dont l'évolution n'est pas achevée (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 14 mai 1975, CNTA/Commission, 74/74, Rec. p. 533, point 44; du 16 mai 1979, Tomadini, 84/78, Rec. p. 1801, point 20, et du 26 juin 1990, Sofrimport/Commission, C-152/88, Rec. p. I-2477, points 16 et 19; ordonnance de la Cour du 5 février 1997, Unifruit Hellas/Commission, C-51/95 P, Rec. p. I-727, point 27). Or, d'une part, la protection de la santé publique constitue un tel intérêt public péremptoire (arrêt Affish, précité, point 57) et, d'autre part, conformément à ce qui a été jugé précédemment, l'interdiction d'importer du caviar en provenance du Kazakhstan était justifiée pour des raisons de protection de la santé des consommateurs et, partant, par un intérêt public péremptoire au sens de la jurisprudence.
81 Enfin, il y a lieu de relever que, en tout état de cause, la requérante ne saurait reprocher à la Commission d'avoir adopté, en mars 1999, une décision d'interdiction d'importations de manière précipitée et de ne pas avoir reporté l'adoption d'une telle décision, dans un souci de prudence, jusqu'au moment où elle aurait disposé de données plus précises sur les procédés effectivement utilisés dans les installations de traitement de caviar au Kazakhstan et le caractère sain du caviar ainsi produit. Si la Commission l'avait fait, elle aurait, certes, pu évaluer plus précisément le degré de danger potentiel que les importations de ce produit pouvaient représenter pour la santé des consommateurs européens. Toutefois, eu égard à la nature structurelle des déficiences constatées au Kazakhstan par les experts communautaires, même dans l'hypothèse où les résultats d'une visite des installations de caviar auraient été positifs, la Commission aurait pu légitimement adopter, dans les limites de son large pouvoir d'appréciation, une décision d'interdiction des importations de caviar, telle que la décision litigieuse, dans l'attente d'une amélioration générale de la législation applicable, des conditions du contrôle vétérinaire et des exportations existant dans ce pays.
82 Il résulte des considérations qui précèdent que la requérante n'a pas établi que la Commission a méconnu les limites qui s'imposent à son pouvoir d'appréciation en l'espèce ni, dès lors, qu'elle a commis une violation du droit communautaire suffisamment caractérisée.
Conclusion
83 La première condition de l'engagement de la responsabilité de la Communauté faisant défaut, à savoir l'illégalité du comportement reproché à l'institution concernée, il y a lieu de rejeter les conclusions en indemnité de la requérante, sans qu'il soit besoin d'examiner si les autres conditions sont remplies.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
84 Aux termes de l'article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La partie requérante ayant succombé en ses conclusions et la Commission ayant conclu à la condamnation de la partie requérante aux dépens, il y a lieu de condamner cette dernière à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission.
Dispositif
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre)
déclare et arrête:
1) Le recours est rejeté.
2) La partie requérante supportera ses propres dépens et les dépens exposés par la Commission.