CELEX: 61997CJ0433
Recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância
Anulação de uma decisão da Comissão que recusou o pagamento do saldo de um apoio financeiro

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 22 de Dezembro de 1997, a IPK-München GmbH (a seguir «recorrente») interpôs, ao abrigo do artigo 49._ do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça, recurso do acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 15 de Outubro de 1997, IPK/Comissão (T-331/94, Colect., p. II-1665, a seguir «acórdão recorrido»), na medida em que este negou provimento ao seu recurso de anulação da decisão da Comissão de 3 de Agosto de 1994 que considerou não dever ser pago o saldo de um apoio financeiro concedido à recorrente no âmbito de um projecto para criação de um banco de dados relativos ao turismo ecológico na Europa.
2 O enquadramento jurídico e os factos na origem do recurso de anulação do acórdão do Tribunal de Primeira Instância são expostos no acórdão recorrido nos seguintes termos:
«1 Na aprovação definitiva do orçamento geral das Comunidades Europeias para o exercício de 1992, o Parlamento decidiu que `Um montante de, no mínimo 530 000 ecus, será utilizado como apoio da rede de informação sobre os projectos de turismo 'ecológico' na Europa' (JO L 26, p. 1, 659).
2 Em 26 de Fevereiro de 1992, a Comissão publicou no Jornal Oficial um convite para apresentação de propostas, tendo em vista apoiar projectos no domínio do turismo e ambiente (JO C 51, p. 15). A Comissão referiu que pretendia destinar, no total, a este programa 2 milhões de ecus, e seleccionar cerca de 25 projectos. O convite anunciava ainda que `Os projectos seleccionados deverão ser concluídos no prazo de um ano a contar da data da assinatura do contrato'. O termo `contrato' remetia para a declaração que o beneficiário do apoio teria de assinar para a concessão do apoio se tornar efectiva.
3 Em 22 de Abril de 1992, a recorrente, uma empresa sediada na Alemanha e que exerce as suas actividades no domínio do turismo, apresentou um projecto para criação de um banco de dados sobre o turismo ecológico na Europa. Este banco de dados seria designado `Ecodata'. A coordenação do projecto seria assumida pela recorrente. Contudo, para a realização dos trabalhos, a recorrente tinha de colaborar com três parceiros, ou seja, a empresa francesa Innovence, a empresa italiana Tourconsult e a empresa grega 01-Pliroforiki. A proposta não continha qualquer esclarecimento quanto à repartição das tarefas entre estas empresas, limitando-se a referir que todas eram `consultants specialised in tourism, as well as in information- and tourism-related projects' [`consultoras especializadas em turismo, bem como em projectos relativos à informação e ao turismo'].
4 Ainda nos termos da proposta, a execução do projecto deveria durar quinze meses. Era reservado um primeiro período de quatro meses para a adopção de medidas de planificação (`requirements analysis and data determination', `data base planning', `network technical specifications'). Seguidamente, um período de oito meses seria consagrado ao desenvolvimento do suporte lógico e à execução de uma fase-piloto (`development of application software', `pilot phase'). A fase-piloto seria acompanhada de uma primeira avaliação do sistema (`system evaluation'). Por último, seriam consagrados três meses à avaliação final do sistema e à sua expansão (`system expansion'). Quanto à fase-piloto, esclarecia-se que a mesma consistia na aplicação e avaliação do sistema nos quatro Estados-Membros de onde eram originárias as quatro empresas envolvidas no projecto, ou seja, a Alemanha, a França, a Itália e a Grécia. No termo desta fase, o banco de dados deveria estar acessível aos utilizadores. Quanto à expansão do sistema, esclarecia-se que a mesma consistiria no alargamento do banco de dados aos restantes Estados-Membros, tanto no que respeita ao conteúdo como à sua utilização.
5 Por carta de 4 de Agosto de 1992, a Comissão concedeu um apoio de 530 000 ecus ao projecto Ecodata, e convidou a recorrente a assinar e a remeter a `declaração do beneficiário do apoio' (a seguir `declaração'), anexa à carta, e da qual constavam as condições para recepção do apoio.
6 A declaração determinava, designadamente, que 60% do montante do apoio seria pago após recepção pela Comissão da declaração devidamente assinada pela recorrente, sendo o resto do montante pago após a recepção e aceitação pela Comissão dos relatórios sobre a execução do projecto, ou seja, um relatório intercalar a apresentar no prazo de três meses a contar do início da execução do projecto, e um relatório final, acompanhado de documentação contabilística, a apresentar no prazo de três meses a contar da finalização do projecto e o mais tardar até 31 de Outubro de 1993. No que respeita a esta última data, a declaração precisava que se tratava de um prazo imperativo compreendido no âmbito da regulamentação orçamental comunitária. Por último, a declaração referia que o desrespeito dos prazos fixados para apresentação dos relatórios e da documentação exigida equivalia a uma renúncia ao pagamento do saldo do apoio.
7 A declaração foi assinada pela recorrente em 23 de Setembro de 1992 e recebida pela Comissão em 29 de Setembro de 1992. A primeira parte do apoio não foi, porém, paga à recorrente após a recepção, pela Comissão, da referida declaração assinada. Depois de uma conversa telefónica a este respeito entre a recorrente e os serviços da Comissão, H. von Moltke, director-geral da Direcção-Geral Política Empresarial, Comércio, Turismo e Economia Social (DG XXIII), enviou à recorrente, em 18 de Novembro de 1992, uma nova declaração de conteúdo idêntico à anexa à carta de 4 de Agosto de 1992. Com base nessa nova declaração, a primeira parte do apoio foi paga em Janeiro de 1993.
8 Por carta de 23 de Outubro de 1992, a Comissão comunicou à recorrente que pressupunha que a execução do projecto tinha sido iniciada, o mais tardar, em 15 de Outubro de 1992, e que, assim, aguardava o relatório intercalar até 15 de Janeiro de 1993. Na mesma carta, a Comissão solicitou igualmente à recorrente que apresentasse ainda dois outros relatórios intercalares, ou seja, um até 15 de Abril de 1993 e outro até 15 de Julho de 1993. Por último, reiterou que o relatório final deveria ser apresentado o mais tardar até 31 de Outubro de 1993.
9 Em Novembro de 1992, G. Tzoanos, chefe de divisão na DG XXIII, convocou a recorrente e a 01-Pliroforiki para uma reunião, que teve lugar na ausência dos dois outros parceiros no projecto. Segundo as afirmações da recorrente, que enquanto tais não foram contestadas pela recorrida, G. Tzoanos teria proposto na referida reunião que o essencial dos trabalhos fosse confiado à 01-Pliroforiki, a quem seria concedido o essencial dos fundos.
10 A recorrente foi também convidada a aceitar a participação no projecto de uma empresa alemã, a Studienkreis für Tourismus, não referida na proposta do projecto, e que estava já envolvida num projecto de turismo ecológico denominado `Ecotrans'. Esta participação foi discutida, designadamente, numa reunião que teve lugar na Comissão em 19 de Fevereiro de 1993, e durante a qual os serviços da Comissão insistiram na participação da Studienkreis für Tourismus.
11 Alguns dias após a reunião de 19 de Fevereiro de 1993, o processo do projecto Ecodata foi retirado a G. Tzoanos. Em seguida, foi-lhe instaurado um processo disciplinar, bem como abertos inquéritos internos sobre os processos que G. Tzoanos tinha gerido. O processo disciplinar conduziu à demissão de G. Tzoanos. Em contrapartida, o inquérito interno sobre o procedimento administrativo que levou à concessão do apoio ao projecto Ecodata não revelou qualquer irregularidade.
12 Em Março de 1993, a recorrente, a Innovence, a Tourconsult e a 01-Pliroforiki reuniram-se a fim de negociar um acordo sobre a organização do projecto e, designadamente, sobre a repartição de tarefas. Esse acordo foi formalmente celebrado em 29 de Março de 1993.
13 A recorrente apresentou um primeiro relatório em Abril de 1993, um segundo em Julho de 1993 e um relatório final em Outubro de 1993 (anexo 12 à petição inicial, volume 1). Convidou também a Comissão para a apresentação dos trabalhos realizados. Essa apresentação teve lugar em 15 de Novembro de 1993.
14 Por carta de 30 de Novembro de 1993, a Comissão comunicou à recorrente o seguinte:
`... the Commission considers that the report submitted on the [Ecodata] project shows that the work completed by 31 October 1993 does not satisfactorily correspond with what was envisaged in your proposal dated 22 April 1992. The Commission therefore considers that it should not pay the outstanding 40% of its proposed contribution of 530,000 ECU for this project.
The Commission's reasons for taking this position include the following:
1. The project is nowhere near complete. Indeed the original proposal provided for a pilot phase as the fifth stage of the project. Stages six and seven respectively were to be System Evaluation and System Expansion (to the twelve Member States) and it is clear from the timetable set out on page 17 of the proposal that these were to be completed as part of the project to be co-financed by the Commission.
2. The pilot questionnaire was manifestly over-detailed for the project in question having regard in particular to the resources available and the nature of the project. It should have been based on a more realistic appraisal of the principle information needed by those dealing with questions of tourism and the environment...
3. The linking together of a number of databases to establish a distributive database system has not been achieved at 31 October 1993.
4. The type and quality of data from the test regions is most disappointing, particularly as there were only 4 Member States with 3 regions in each. A great deal of such data as there is in the system is either of marginal interest or irrelevant for questions relating to the environmental aspects of tourism particularly at the regional level.
5. These reasons and others which are also apparent, sufficiently demonstrate that the project has been poorly managed and coordinated by IPK and has not been implemented in a manner which corresponds with its obligations.
...'
[`... a Comissão considera que o relatório apresentado sobre o projecto (Ecodata) revela que o trabalho realizado até 31 de Outubro de 1993 não corresponde de modo satisfatório ao previsto na proposta de 22 de Abril de 1992. Por essa razão, a Comissão considera não dever pagar os 40% ainda não pagos da contribuição de 530 000 ecus que tinha programado para o mesmo projecto.
Os motivos que levaram a Comissão a adoptar esta decisão são, designadamente, os seguintes:
1. O projecto está longe de estar acabado. De facto, a proposta inicial previa que a quinta etapa do projecto seria uma fase-piloto. As etapas seis e sete teriam, respectivamente, por objecto a avaliação do sistema e a sua expansão (aos doze Estados-Membros), e o calendário que consta da p. 17 da proposta mostra claramente que estas etapas deveriam ser cumpridas enquanto parte do projecto co-financiado pela Comissão.
2. O questionário-piloto era manifestamente muito detalhado para o projecto em causa, tendo em conta, em especial, os recursos disponíveis e a natureza do projecto. Devia ter sido baseado numa avaliação mais realista das informações essenciais necessárias às pessoas que se ocupam dos problemas do turismo e do ambiente...
3. A interconexão de determinado número de dados com vista a criar um sistema de base de dados repartidos não foi realizada até 31 de Outubro de 1993.
4. A natureza e a qualidade dos dados obtidos das regiões-teste desiludem, em especial pelo facto de o inquérito abranger apenas quatro Estados-Membros e três regiões em cada um destes Estados. Numerosos dados contidos no sistema são de interesse secundário ou não têm importância para as questões ligadas aos aspectos ambientais do turismo, designadamente a nível regional.
5. Estas razões, e outras que são igualmente manifestas, demonstram de modo bastante que a IPK conduziu e coordenou o projecto de forma medíocre, e que o não executou em conformidade com as suas obrigações.
...']
15 A recorrente manifestou o seu desacordo com o conteúdo da carta referida, designadamente por carta enviada à Comissão em 28 de Dezembro de 1993. Entretanto, continuou a desenvolver o projecto, dele fazendo algumas apresentações públicas. Em 29 de Abril de 1994, teve lugar uma reunião entre a recorrente e os representantes da Comissão para discutir o conflito entre ambas. Por carta de 3 de Agosto de 1994, a Comissão comunicou à recorrente o seguinte:
`I am sorry that it was not possible to reply to you directly at an earlier stage following our exchange of letters and (la réunion du 29 avril 1994).
... [t]here is nothing in your reply of 28th December which would lead us to change our opinion. However you raise a number of additional matters on which I would like to comment.
...
I now have to inform you that having fully considered the matter... I see little point in our having a further meeting. I am therefore now confirming that we will not, for the reasons set out in my letter of 30 November and above make any further payment in respect of this project...'
[`Não me foi possível responder-lhe directamente mais cedo após a nossa troca de correspondência e da reunião (de 29 de Abril de 1994).
... não há nada na sua resposta de 28 de Dezembro que nos possa fazer mudar de opinião. Contudo, foi suscitado um determinado número de questões adicionais a respeito das quais gostaríamos de apresentar observações.
...
Devo agora informá-lo de que, após ter analisado exaustivamente a questão... penso que não servirá de grande coisa uma nova reunião. Por esse motivo confirmo que, pelas razões expostas na carta de 30 de Novembro e acima referidas, não efectuaremos qualquer outro pagamento relativo a este projecto...']»
3 No recurso que interpôs no Tribunal de Primeira Instância para anulação da decisão da Comissão de 3 de Agosto de 1994, a recorrente invocou dois fundamentos. O primeiro era o da violação dos princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança legítima. O segundo baseava-se na insuficiência de fundamentação da referida decisão.
O acórdão recorrido
4 No que toca à admissibilidade do recurso, que era contestada pela Comissão devido a não ter sido respeitado o prazo de dois meses previsto no artigo 173._ do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 230._ CE), o Tribunal de Primeira Instância recordou, nos n.os 24 a 26 do acórdão recorrido, por um lado, que um recurso de anulação de uma decisão puramente confirmativa de uma decisão anterior não impugnada nos prazos legais é inadmissível e, por outro, que uma decisão é meramente confirmativa de uma decisão anterior se não contiver nenhum elemento novo relativamente a um acto anterior e se não for precedida de uma reanálise da situação do destinatário desse acto. Decidiu que, uma vez que a Comissão resolveu organizar com este último uma reunião para discutir as questões sobre as quais versava o acto em questão, essa iniciativa devia ser qualificada de reanálise, apesar de a referida reunião não ter revelado qualquer elemento novo e não ter levado a Comissão a adoptar outra posição.
5 No que toca ao primeiro fundamento, o Tribunal de Primeira Instância decidiu, nos n.os 38, 40 e 43 do acórdão recorrido, que, no quadro do apoio financeiro comunitário concedido para a realização de projectos inovadores no domínio do turismo e do ambiente, na sequência de um convite para apresentação de propostas tendo em vista o apoio de tais projectos, a obrigação de respeitar as condições financeiras, como indicadas na decisão de concessão, assim como a obrigação de execução material do investimento, constituíam compromissos essenciais do beneficiário e, por isso, condicionavam a atribuição do apoio comunitário. Portanto, quando se verifique que, na data-limite prevista para a realização dos trabalhos, estes só muito parcialmente correspondem, tanto em termos quantitativos como qualitativos, ao projecto conforme foi proposto pelo beneficiário do concurso e subsidiado pela Comunidade, a Comissão reage de forma proporcionada a essa execução insuficiente ao recusar o pagamento do saldo do apoio.
6 Nos n.os 45 a 47, o Tribunal de Primeira Instância decidiu que a recorrente não podia validamente socorrer-se nem do princípio patere legem quam ipse fecisti, ou da Selbstbindung, nem do da protecção da confiança legítima para obter o pagamento do saldo do montante total do apoio inicialmente concedido. Também decidiu que a Comissão não podia ser acusada de ter causado os atrasos na execução do projecto e que, embora a recorrente tivesse apresentado indícios de que um ou vários funcionários da Comissão interferiram de modo a perturbar o projecto no período entre Novembro de 1992 e Fevereiro de 1993, não tinha de forma alguma demonstrado que essas interferências a privaram da possibilidade de iniciar uma cooperação efectiva com os seus parceiros antes de Março de 1993. Portanto, julgou improcedente o primeiro fundamento da recorrente.
7 No que toca ao segundo fundamento, o Tribunal de Primeira Instância recordou que uma decisão que reduz o montante de uma contribuição financeira comunitária deve revelar claramente os fundamentos que justificam a redução da contribuição em relação ao montante inicialmente aprovado, dado que acarreta consequências graves para o beneficiário da contribuição. Considerou que essa exigência era respeitada por uma decisão que, como no caso em apreço, remetia para um documento que já estava na posse do destinatário e que continha os elementos sobre os quais a instituição baseou a sua decisão, ou seja, a carta que recordou as condições do apoio e enumerou as falhas na execução do projecto. Portanto, julgou também improcedente o segundo fundamento e negou provimento ao recurso na sua totalidade.
O recurso do acórdão do Tribunal de Primeira Instância
8 Em apoio do presente recurso, a recorrente invoca essencialmente seis fundamentos. Com o seu primeiro fundamento, sustenta que o Tribunal violou a obrigação de fundamentação prevista no artigo 190._ do Tratado CE (actual artigo 253._ CE), ao fixar em 31 de Outubro de 1993 a data-limite para a entrega do relatório sem ter tido em conta as observações que apresentou a esse respeito. Nos termos do seu segundo fundamento, o Tribunal também terá omitido fundamentar a falta da tomada em consideração das declarações feitas por G. Tzoanos em 19 de Fevereiro de 1993. Com os seus terceiro e quarto fundamentos, a recorrente invoca que o Tribunal de Primeira Instância terá cometido erros de apreciação, por um lado, ao fundar-se em factos e constatações errados e, por outro, ao considerar a data de 31 de Outubro de 1993 como a data-limite para a entrega do relatório. Com o seu quinto fundamento, defende que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito na apreciação das declarações de G. Tzoanos de 19 de Fevereiro de 1993. Nos termos dos seus sexto e sétimo fundamentos, o Tribunal de Primeira Instância terá feito uma aplicação errada do princípio da proporcionalidade.
9 Com o seu quarto fundamento, que convém examinar em primeiro lugar, a recorrente sustenta que a fixação, no n._ 40 do acórdão recorrido, da data-limite para a entrega do relatório em 31 de Outubro de 1993 constitui uma violação do direito comunitário. Este fundamento articula-se em três partes.
10 Em primeiro lugar, tendo a Comissão dado o seu acordo a um prazo para a realização do projecto de quinze meses e tendo também fixado a data do seu início em 15 de Outubro de 1992, o Tribunal de Primeira Instância não terá tido em conta os princípios do direito dos contratos ao assentir que, na falta de um acordo entre as partes, a data-limite para a entrega do relatório definitivo fosse fixada antes da prevista para a realização do projecto como proposto inicialmente.
11 Seguidamente, o Tribunal de Primeira Instância terá cometido um erro de direito ao exigir que a recorrente fizesse prova de que, antes do mês de Março de 1993, o comportamento de certos funcionários da Comissão a tinham privado de qualquer possibilidade de cooperação efectiva com os seus parceiros e ao não decidir que, uma vez que a Comissão tinha adiado a data de início do projecto, a manutenção da data de 31 de Outubro de 1993 como data-limite constituía também um abuso de poder. Além disso, o Tribunal de Primeira Instância não terá tomado em conta as ingerências da DG XXIII no que toca à constituição do consórcio e à parte respectiva de cada um dos seus membros nas prestações a fornecer.
12 Por último, o Tribunal de Primeira Instância não terá cumprido a sua obrigação de instruir o processo ao se ter recusado a deferir o pedido da recorrente destinado a obter a apresentação de documentos por parte da DG XXIII.
13 A Comissão considera que a argumentação da recorrente se funda na errada presunção de que a data de início do projecto terá sido adiada para 15 de Outubro de 1992. Invoca que, muito longe de ter exigido a apresentação da prova de um facto negativo, o Tribunal de Primeira Instância se limitou a referir o facto de que a recorrente não pôde explicar as razões que a terão impedido de assegurar uma execução rápida e conforme ao programa do projecto, com base na proposta que ela própria apresentou.
14 Convém previamente examinar a segunda parte do fundamento invocado, nos termos da qual o Tribunal de Primeira Instância não terá tido em conta o alcance da proibição imposta às instituições de abusarem do seu poder, tendo esse abuso resultado do facto de certos funcionários da Comissão terem tido, durante o período compreendido entre Novembro de 1992 e Fevereiro de 1993, um comportamento de natureza a impedir que a recorrente iniciasse uma cooperação efectiva com os seus parceiros antes do mês de Março de 1993.
15 A este respeito, há que considerar que, como resulta do n._ 47 do acórdão recorrido, a recorrente apresentou indícios referentes a ingerências na gestão do projecto, ingerências feitas por funcionários da Comissão e precisadas nos n.os 9 e 10 do acórdão recorrido, que são susceptíveis de ter tido incidência no bom desenrolar do projecto.
16 Nestas circunstâncias, era à Comissão que incumbia demonstrar que, apesar das actuações em causa, a recorrente continuava a estar em condições de gerir o projecto de forma satisfatória.
17 Donde resulta que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao exigir que a recorrente fizesse prova de que as actuações dos funcionários da Comissão a privaram da possibilidade de iniciar uma cooperação efectiva com os parceiros do projecto.
18 Portanto e sem que seja necessário examinar as outras duas partes do quarto fundamento, há que julgá-lo procedente.
19 Deve, pois, o Tribunal de Justiça, sem que seja necessário examinar os outros fundamentos do recurso, deferir os pedidos da recorrente e anular o acórdão recorrido, na medida em que, por um lado, indeferiu os pedidos desta última destinados a obter a anulação da decisão da Comissão de 3 de Agosto de 1994 que considerou não dever ser pago o saldo de um apoio financeiro concedido no âmbito de um projecto para criação de um banco de dados relativos ao turismo ecológico na Europa e, por outro, condenou a recorrente nas despesas.
Quanto à remessa dos autos ao Tribunal de Primeira Instância
20 Nos termos do artigo 54._, primeiro parágrafo, do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça, «Quando o recurso for procedente, o Tribunal de Justiça anulará a decisão do Tribunal de Primeira Instância. Pode, neste caso, julgar definitivamente o litígio, se estiver em condições de ser julgado, ou remeter o processo ao Tribunal de Primeira Instância, para julgamento.»
21 Nas circunstâncias do caso em apreço, o Tribunal considera que não está em condições de julgar o processo e que há que remetê-lo ao Tribunal de Primeira Instância para que decida dos pedidos da recorrente destinados a obter a anulação da referida decisão de 3 de Agosto de 1994.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Sexta Secção)
decide:
22 O acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 15 de Outubro de 1997, IPK/Comissão (T-331/94), é anulado, na medida em que, por um lado, indeferiu os pedidos da IPK-München GmbH destinados a obter a anulação da decisão da Comissão de 3 de Agosto de 1994 que considerou não dever ser pago o saldo de um apoio financeiro concedido no âmbito de um projecto para criação de um banco de dados relativos ao turismo ecológico na Europa e, por outro, condenou a recorrente nas despesas.
23 O processo é remetido ao Tribunal de Primeira Instância para que decida dos pedidos da IPK-München GmbH destinados a obter a anulação da referida decisão de 3 de Agosto de 1994.
24 Reserva-se para final a decisão quanto às despesas.