CELEX: 62007CJ0278
Regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95
Tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee
Art. 3
Recupero di una restituzione all’esportazione
Determinazione del termine di prescrizione
Irregolarità commesse prima dell’entrata in vigore del regolamento n. 2988/95
Norma sulla prescrizione rientrante nel diritto civile generale di uno Stato membro

Le domande di decisione pregiudiziale vertono sull’interpretazione dell’art. 3, nn. 1 e 3, del regolamento (CE, Euratom) del Consiglio 18 dicembre 1995, n. 2988, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità (
GU L 312, pag. 1
).
Tali domande sono state presentate nell’ambito delle controversie che vedono contrapposti l’Hauptzollamt Hamburg-Jonas (Ufficio doganale centrale di Hamburg-Jonas; in prosieguo: l’«Hauptzollamt») e la Josef Vosding Schlacht-, Kühl- und Zerlegebetrieb GmbH & Co., la Vion Trading GmbH e la Ze Fu Fleischhandel GmbH (in prosieguo: le «convenute nelle cause principali») in merito al rimborso di restituzioni all’esportazione.
Contesto normativo
Il diritto comunitario
Ai sensi del terzo ‘considerando’ del regolamento n. 2988/95, «occorre (…) combattere in tutti i settori contro le lesioni agli interessi finanziari delle Comunità».
Ai sensi del quinto ‘considerando’ di detto regolamento, «le condotte che danno luogo a irregolarità nonché le misure e sanzioni amministrative relative sono previste in normative settoriali conformi al presente regolamento».
L’art. 1 dello stesso regolamento dispone quanto segue:
«1.   Ai fini della tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee è adottata una normativa generale relativa a dei controlli omogenei e a delle misure e sanzioni amministrative riguardanti irregolarità relative al diritto comunitario.
2.   Costituisce irregolarità qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità o ai bilanci da queste gestit[i], attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto delle Comunità, ovvero una spesa indebita».
L’art. 3, nn. 1 e 3, del regolamento n. 2988/95 prevede quanto segue:
«1.   Il termine di prescrizione delle azioni sanzionatorie è di quattro anni a decorrere dall’esecuzione dell’irregolarità di cui all’articolo 1, paragrafo 1. Tuttavia, le normative settoriali possono prevedere un termine inferiore e comunque non inferiore a tre anni.
Per le irregolarità permanenti o ripetute, il termine di prescrizione decorre dal giorno in cui cessa l’irregolarità. (…)
La prescrizione delle azioni sanzionatorie è interrotta per effetto di qualsiasi atto dell’autorità competente, portato a conoscenza della persona interessata, che abbia natura istruttoria o che sia volto a perseguire l’irregolarità. Il termine di prescrizione decorre nuovamente dal momento di ciascuna interruzione.
(…)
3.   Gli Stati membri mantengono la possibilità di applicare un termine più lungo di quello previsto (…) al paragrafo 1 (…)».
L’art. 4, nn. 1 e 4, di detto regolamento dispone:
«1.   Ogni irregolarità comporta, in linea generale, la revoca del vantaggio indebitamente ottenuto:
—
mediante l’obbligo di versare o rimborsare gli importi dovuti o indebitamente percetti,
(…)
4.   Le misure previste dal presente articolo non sono considerate sanzioni».
Ai sensi dell’art. 11, primo comma, del regolamento n. 2988/95, quest’ultimo è entrato in vigore il terzo giorno successivo alla pubblicazione nella
Gazzetta ufficiale delle Comunità europee
, avvenuta il 23 dicembre 1995.
Il diritto nazionale
Secondo le informazioni trasmesse dal giudice del rinvio, all’epoca dei fatti delle cause principali non esisteva in Germania alcuna disposizione specifica relativa ai termini di prescrizione applicabili alle controversie di natura amministrativa concernenti vantaggi indebitamente concessi. Tuttavia, sia le autorità amministrative che i giudici tedeschi applicavano per analogia il termine di prescrizione trentennale di diritto comune previsto dall’art. 195 del codice civile tedesco (Bürgerliches Gesetzbuch). Dal 2002, tale termine di prescrizione di diritto comune sarebbe stato però ridotto a tre anni.
Cause principali e questioni pregiudiziali
Dalle ordinanze di rinvio risulta che, nel corso del 1993, le convenute nelle cause principali hanno chiesto di procedere allo sdoganamento di carne bovina in vista dell’esportazione di quest’ultima in Giordania e, su loro richiesta, hanno beneficiato conseguentemente di anticipi sulle restituzioni all’esportazione. In seguito a controlli effettuati all’inizio del 1998, si sarebbe scoperto che, in realtà, le provviste in questione erano state spedite in Irak nel contesto di procedure di transito o di riesportazione.
Alla luce di ciò, l’Hauptzollamt ha chiesto il rimborso delle restituzioni all’esportazione in oggetto con decisioni 23 settembre 1999 (causa C-278/07) e 13 ottobre 1999 (cause C-279/07 e C-280/07).
Le convenute nelle cause principali hanno quindi proposto ricorsi avverso dette decisioni dinanzi al Finanzgericht Hamburg (Sezione tributaria del Tribunale di Amburgo). Questo ha accolto tali ricorsi in ragione del fatto che la norma sulla prescrizione, prevista all’art. 3, n. 1, del regolamento 2988/95, ostava ai rimborsi in oggetto dato che questi erano stati chiesti oltre quattro anni dopo le operazioni di esportazione controverse.
L’Hauptzollamt ha proposto ricorsi per cassazione («Revision»), dinanzi al giudice del rinvio, avverso tali decisioni del Finanzgericht.
Avendo constato, in particolare, che le irregolarità addebitate riguardavano un periodo anteriore all’adozione del regolamento n. 2988/95, il Bundesfinanzhof (Corte tributaria federale) ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali, formulate in maniera identica nelle tre cause da C-278/07 a C-280/07:
«1)
Se il termine di prescrizione di cui all’art. 3, n. 1, primo comma, prima frase, del regolamento [n. 2988/1995] debba essere applicato anche qualora un’irregolarità sia stata commessa o si sia conclusa prima dell’entrata in vigore del detto regolamento.
2)
Se il detto termine di prescrizione sia applicabile a misure amministrative come il recupero di una restituzione all’esportazione concessa in seguito ad irregolarità.
In caso di risposta affermativa alle precedenti questioni:
3)
Se uno Stato membro possa applicare un termine più lungo, ai sensi dell’art. 3, n. 3, del regolamento (…) n. 2988/95, anche qualora tale termine più lungo fosse previsto nel diritto dello Stato membro già prima dell’emanazione del citato regolamento. Se tale termine più lungo possa essere applicato anche qualora lo stesso non fosse previsto in una specifica disciplina relativa al recupero di restituzioni all’esportazione o alle misure amministrative in generale, ma derivasse da una disciplina generale (di diritto comune) dello Stato membro interessato, applicabile a tutti i casi di prescrizione non specificamente disciplinati».
Con ordinanza del presidente della Corte 30 luglio 2007, i procedimenti da C-278/07 a C-280/07 sono stati riuniti ai fini della fase scritta e orale del procedimento, nonché ai fini della sentenza.
Osservazioni preliminari
Preliminarmente, quanto all’argomento delle convenute nelle cause principali diretto a rimettere in discussione la descrizione dei fatti fornita dal giudice del rinvio, in particolare in merito al sussistere delle irregolarità che vengono loro addebitate, occorre ricordare che non spetta alla Corte accertare i fatti rilevanti per la soluzione della controversia nelle cause principali. La Corte è, infatti, tenuta a prendere in considerazione, nell’ambito della ripartizione delle competenze tra i giudici comunitari e i giudici nazionali, il contesto fattuale e normativo nel quale si inseriscono le questioni pregiudiziali, come definito dal provvedimento di rinvio (v., in tal senso, sentenze 13 novembre 2003, causa
C-153/02, Neri, Racc. pag. I-13555
, punti 34 e 35, nonché 17 luglio 2008, causa C-347/06, ASM Brescia, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 28).
Di conseguenza, occorre esaminare le questioni pregiudiziali nel contesto fattuale definito dal Bundesfinanzhof.
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla seconda questione
Con la seconda questione pregiudiziale, che è opportuno esaminare per prima, il Bundesfinanzhof domanda, sostanzialmente, se il termine di prescrizione previsto all’art. 3, n. 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95 sia applicabile non solo alle sanzioni, ma anche alle misure amministrative.
Così, tale giudice cerca conferma del fatto che il termine «azioni sanzionatorie» di cui all’articolo in questione riguarda indistintamente ogni azione avviata dalle autorità nazionali con riferimento ad un’irregolarità e che, conseguentemente, non riguarda unicamente le misure che possono condurre ad una sanzione amministrativa ai sensi dell’art. 1, n. 1, del regolamento n. 2988/95.
A tale proposito occorre rammentare che l’art. 1, n. 1, del regolamento n. 2988/95 introduce una «normativa generale relativa a dei controlli omogenei e a delle misure e sanzioni amministrative riguardanti irregolarità relative al diritto comunitario», e questo, come risulta dal terzo ‘considerando’ del detto regolamento, al fine di «combattere in tutti i settori contro le lesioni agli interessi finanziari delle Comunità» (sentenza 24 giugno 2004, causa
C-278/02, Handlbauer, Racc. pag. I-6171
, punto 31).
Orbene, l’art. 3, n. 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95 dispone, in materia di azioni sanzionatorie, un termine di prescrizione che decorre dal compimento dell’irregolarità, che, ai sensi dell’art. 1, n. 2, dello stesso regolamento, comprende «qualsiasi violazione di una disposizione del diritto comunitario derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità (…)» (sentenza Handlbauer, cit., punto 32).
Così, contrariamente a quanto sostengono in particolare il governo francese e la Commissione delle Comunità europee, ne deriva che l’art. 3, n. 1, del regolamento n. 2988/95 si applica sia alle irregolarità che comportano l’imposizione di una sanzione amministrativa ai sensi dell’art. 5 del regolamento sia a quelle oggetto di una misura amministrativa ai sensi dell’art. 4 del detto regolamento, misura che ha per oggetto la revoca del vantaggio indebitamente ottenuto senza tuttavia presentare il carattere di una sanzione (v., in tal senso, sentenza Handlbauer, cit., punti 33 e 34).
Si deve, quindi, rispondere alla seconda questione che il termine di prescrizione previsto all’art. 3, n. 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95 è applicabile alle misure amministrative quali il recupero di una restituzione all’esportazione indebitamente percepita dall’esportatore a motivo di irregolarità commesse da quest’ultimo.
Sulla prima questione
Con la sua prima questione il giudice del rinvio chiede se la norma sulla prescrizione quadriennale, prevista all’art. 3, n. 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95, sia applicabile ad irregolarità commesse o terminate prima dell’entrata in vigore di tale regolamento.
Preliminarmente, si deve rilevare che, prima dell’adozione del regolamento n. 2988/95, il legislatore comunitario non aveva previsto alcuna norma sulla prescrizione applicabile al recupero di vantaggi percepiti indebitamente dagli operatori economici in seguito ad un’azione o ad un’omissione da loro commessa che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale delle Comunità o a bilanci da queste gestiti.
Pertanto, prima dell’adozione del regolamento n. 2988/95, le controversie relative al recupero di importi corrisposti indebitamente in forza del diritto comunitario, in mancanza di disposizioni comunitarie, dovevano essere risolte dai giudici nazionali applicando il rispettivo diritto nazionale, salvi, tuttavia, i limiti posti dal diritto comunitario, nel senso che le modalità previste dal diritto nazionale non potevano risolversi nel rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile la restituzione degli aiuti non dovuti e che l’applicazione di esso doveva avvenire in modo non discriminatorio rispetto alle procedure intese alla definizione di controversie nazionali dello stesso tipo (sentenza 19 settembre 2002, causa
C-336/00, Huber, Racc. pag. I-7699
, punto 55 e giurisprudenza ivi citata).
Adottando il regolamento n. 2988/95 e, in particolare, l’art. 3, n. 1, primo comma, di quest’ultimo, il legislatore comunitario ha inteso però stabilire una norma generale sulla prescrizione applicabile in materia con la quale intendeva, da una parte, definire un termine minimo applicato in tutti gli Stati membri, e, d’altra parte, rinunciare alla possibilità del recupero di somme indebitamente percepite a carico del bilancio comunitario dopo lo spirare di un periodo di quattro anni successivo al compimento delle irregolarità che colpiscono i pagamenti controversi.
Ne risulta che, a decorrere dalla data di entrata in vigore del regolamento n. 2988/95, ogni vantaggio indebitamente percepito a carico del bilancio comunitario, in linea di principio e fatta eccezione per i settori per i quali il legislatore comunitario ha previsto un termine inferiore, può essere recuperato dalle autorità competenti degli Stati membri entro un termine di quattro anni.
Quanto alla sorte dei vantaggi indebitamente percepiti a carico del bilancio comunitario a motivo di irregolarità commesse prima dell’entrata in vigore del regolamento n. 2988/95, si deve constatare che, con l’adozione dell’art. 3, n. 1, di tale regolamento e fatto salvo il n. 3 di tale articolo, il legislatore comunitario ha stabilito in tal modo una norma sulla prescrizione generale con cui ha intenzionalmente ridotto a quattro anni il periodo durante il quale le autorità degli Stati membri, agendo in nome e per conto del bilancio comunitario, dovrebbero o avrebbero dovuto recuperare siffatti vantaggi indebitamente percepiti.
Tuttavia, in forza del principio della certezza del diritto, l’applicazione dell’art. 3, n. 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95, non può consentire a dette autorità nazionali di recuperare debiti anteriori all’entrata in vigore di tale regolamento già prescritti in forza delle norme nazionali sulla prescrizione applicabili alla data della commissione delle irregolarità in oggetto.
Quanto ai debiti scaturiti sotto la vigenza di una norma nazionale sulla prescrizione, come quella di cui alle cause principali, che non siano ancora prescritti, l’entrata in vigore del regolamento n. 2988/95 ha come conseguenza che, in applicazione dell’art. 3, n. 1, primo comma, di tale regolamento, un siffatto debito deve ritenersi prescritto, in linea di principio, entro un termine di quattro anni decorrente dalla data in cui le irregolarità sono state commesse.
Conseguentemente, in applicazione di tale disposizione, ogni somma indebitamente percepita da parte di un operatore a motivo di un’irregolarità anteriore all’entrata in vigore del regolamento n. 2988/95, in linea di principio, deve ritenersi non più dovuta per intervenuta prescrizione se non viene adottato alcun atto sospensivo nei quattro anni successivi alla commissione di una siffatta irregolarità, ove, ai sensi dell’art. 3, n. 1, terzo comma, del medesimo regolamento, viene considerato atto sospensivo un atto dell’autorità competente portato a conoscenza della persona interessata, che abbia natura istruttoria o che sia volto a perseguire la detta irregolarità.
Ne consegue che, qualora un’irregolarità sia stata commessa, come nelle cause principali, nel corso del 1993, e sotto il vigore di una norma nazionale di prescrizione trentennale, una siffatta irregolarità ricadrà sotto la norma generale comunitaria di prescrizione di quattro anni e sarà, conseguentemente, prescritta nel corso del 1997 in funzione della data precisa della commissione di detta irregolarità risalente al 1993, salva tuttavia la possibilità che permane in capo agli Stati membri, in forza dell’art. 3, n. 3, del regolamento n. 2988/95, di prevedere termini di prescrizione più lunghi.
Alla luce di quanto precede, si deve rispondere alla prima questione che, in situazioni come quelle di cui alle cause principali, il termine di prescrizione previsto all’art. 3, n. 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95:
—
si applica ad irregolarità commesse prima dell’entrata in vigore di tale regolamento;
—
comincia a decorrere dalla data della commissione dell’irregolarità in oggetto.
Sulla terza questione
Con la sua terza questione, il giudice del rinvio chiede, da una parte, se la possibilità che permane in capo agli Stati membri, ai sensi dell’art. 3, n. 3, del regolamento n. 2988/95, di applicare un termine di prescrizione più lungo di quello previsto al n. 1 dello stesso articolo possa riguardare una norma sulla prescrizione anteriore all’adozione di detto regolamento. Dall’altra parte, tale giudice chiede se un siffatto termine più lungo debba risultare da una disposizione nazionale specifica relativa al recupero di restituzioni all’esportazione o a misure amministrative in generale o se detto termine possa risultare anche da una disposizione generale di diritto comune.
In situazioni come quelle di cui alle cause principali, in cui le irregolarità addebitate agli operatori sono state commesse nel 1993 sotto la vigenza di una norma nazionale di prescrizione trentennale, come si è già osservato al punto 33 della presente sentenza, le somme indebitamente percepite a motivo di siffatte irregolarità potevano essersi prescritte in assenza di un atto sospensivo durante il 1997, sempre che lo Stato membro in cui sono state commesse le irregolarità non avesse esercitato la facoltà attribuitagli dall’art. 3, n. 3, del regolamento n. 2988/95.
Dalle decisioni di rinvio si evince che, nelle cause principali, le autorità nazionali competenti hanno reclamato il rimborso delle restituzioni all’esportazione in oggetto con decisioni 23 settembre 1999 (causa C-278/07) e 13 ottobre 1999 (cause C-279/07 e C-280/07).
Ne consegue che la prescrizione delle somme in questione, in linea di principio, avrebbe dovuto essere considerata maturata in applicazione del termine generale di prescrizione di quattro anni previsto all’art. 3, n. 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95.
Tuttavia, dopo l’entrata in vigore di tale regolamento, i giudici tedeschi hanno continuato ad applicare alle azioni dirette al recupero di restituzioni indebitamente percepite dagli operatori il termine di prescrizione trentennale che risulta dall’art. 195 del codice civile tedesco.
A tale proposito occorre constatare che l’art. 3, n. 3, del regolamento n. 2988/95 menziona la «possibilità» che gli Stati membri «mantengono» di disporre un termine di prescrizione più lungo di quello previsto al n. 1, primo comma, di detto articolo.
Pertanto, dal testo dell’art. 3, n. 3, del regolamento n. 2988/95 discende che tale disposizione non si limita a prevedere la possibilità per gli Stati membri di introdurre un termine di prescrizione più lungo di quello menzionato al n. 1, primo comma, del medesimo articolo. Detto n. 3 riconosce, infatti, esplicitamente a questi ultimi anche la facoltà di mantenere un termine di prescrizione più lungo esistente alla data di entrata in vigore di tale regolamento.
Ne consegue che, ai sensi dell’art. 3, n. 3, del regolamento n. 2988/95, gli Stati membri possono, da una parte, continuare ad applicare termini di prescrizione più lunghi esistenti alla data di adozione del detto regolamento e, dall’altra, introdurre, dopo tale data, nuove norme sulla prescrizione che prevedono siffatti termini.
Quanto alla questione se tali termini nazionali di prescrizione debbano essere specificatamente previsti da una disposizione nazionale applicabile al recupero delle restituzioni all’esportazione o, più generalmente, a misure amministrative, si deve rilevare che il testo dell’art. 3, n. 3, del regolamento n. 2988/95 non presenta elementi che rispondano esplicitamente ad una siffatta questione.
Certamente, l’art. 3, n. 1, primo comma, di detto regolamento dispone che normative settoriali possono prevedere un termine inferiore a quello di quattro anni, ma comunque non inferiore ai tre anni. Tuttavia, tale disposizione si riferisce a normative settoriali adottate a livello comunitario, come conferma il quinto ‘considerando’ del regolamento, e non a normative settoriali nazionali (v., in tal senso, sentenza Handlbauer, cit., punto 28).
Inoltre, il regolamento n. 2988/95 non prevede alcun meccanismo di informazione o di notifica dell’uso fatto dagli Stati membri della loro facoltà di prevedere termini più lunghi, ai sensi del suo art. 3, n. 3. Ne discende che non è stata prevista alcuna forma di controllo a livello comunitario né in merito ai termini di prescrizione derogatori applicati dagli Stati membri in virtù di tale disposizione né in merito ai settori in cui essi hanno deciso di applicare siffatti termini.
Pertanto, l’art. 3, n. 3, del regolamento n. 2988/95 non può essere interpretato nel senso che gli Stati membri devono, nel contesto di tale disposizione, prevedere detti termini di prescrizione più lunghi in normative specifiche e/o settoriali.
Alla luce di quanto precede, si deve risolvere la terza questione pregiudiziale nel senso che i termini di prescrizione più lunghi che, ai sensi dell’art. 3, n. 3, del regolamento n. 2988/95, gli Stati membri mantengono la facoltà di applicare possono risultare da disposizioni di diritto comune precedenti alla data di adozione di tale regolamento.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara:

1)
Il termine di prescrizione previsto all’art. 3, n. 1, primo comma, del regolamento (CE, Euratom) del Consiglio 18 dicembre 1995, n. 2988, relativo alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità, è applicabile alle misure amministrative quali il recupero di una restituzione all’esportazione indebitamente percepita dall’esportatore in ragione di irregolaritá commesse da quest’ultimo.

2)
In situazioni come quelle di cui alle cause principali, il termine di prescrizione previsto all’art. 3, n. 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95:
—
si applica ad irregolarità commesse prima dell’entrata in vigore di tale regolamento;
—
comincia a decorrere dalla data della commissione dell’irregolarità in oggetto.

3)
I termini di prescrizione più lunghi che ai sensi dell’art. 3, n. 3, del regolamento n. 2988/95 gli Stati membri mantengono la facoltà di applicare possono risultare da disposizioni di diritto comune precedenti la data di adozione di tale regolamento.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il tedesco.