CELEX: 62004CJ0495
Directiva 95/59
Impostos que incidem sobre o consumo de tabacos manufacturados
Cigarros de ervas
Destino exclusivo a uso clínico

Fundamentação jurídica do acórdão
1. O pedido de decisão prejudicial tem por objecto a interpretação do artigo 7.°, n.° 2, da Directiva 95/59/CE do Conselho, de 27 de Novembro de 1995, relativa aos impostos que incidem sobre o consumo de tabacos manufacturados, com excepção dos impostos sobre o volume de negócios (JO L 291, p. 40).
2. Este pedido foi apresentado pelo Hoge Raad der Nederlanden (Supremo Tribunal dos Países Baixos) no âmbito de um litígio que opõe A. C. Smits‑Koolhoven ao Staatssecretaris van Financiën (Secretário de Estado das Finanças) e que tem por objecto a cobrança do imposto especial de consumo sobre cigarros à base de ervas.
Quadro jurídico
Regulamentação comunitária
3. Os tabacos manufacturados estão sujeitos a impostos especiais de consumo harmonizados a nível comunitário. A Directiva 95/59 define as diferentes categorias de produtos sujeitos aos impostos especiais de consumo e determina as regras de cálculo dos mesmos.
4. O artigo 4.°, n.° 1, desta directiva define o conceito de «cigarros» nos termos seguintes:
«Consideram-se cigarros:
a) Os rolos de tabaco susceptíveis de serem fumados tal como se apresentam e que não sejam charutos ou cigarrilhas na acepção do artigo 3.°;
b) Os rolos de tabaco que, mediante uma simples manipulação não industrial, são introduzidos em tubos de papel de cigarro;
c) Os rolos de tabaco que, por simples manipulação não industrial, são envolvidos em folhas de papel de cigarro.
[…]»
5. O conceito de «tabacos para fumar» está definido no artigo 5.° da referida directiva.
6. O artigo 7.°, n.° 2, da mesma directiva dispõe:
«Serão equiparados a cigarros e a tabaco para fumar os produtos total ou parcialmente constituídos por substâncias que não sejam o tabaco, mas que correspondam aos outros requisitos previstos nos artigos 4.° ou 5.°
Em derrogação ao disposto no primeiro parágrafo, os produtos que não contenham tabaco não serão considerados tabaco manufacturado quando forem destinados exclusivamente a uso clínico.»
7. A Directiva 65/65/CEE do Conselho, de 26 de Janeiro de 1965, relativa à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas, respeitantes às especialidades farmacêuticas (JO 1965, 22, p. 369; EE 13 F1 p. 18), alterada pela Directiva 93/39/CEE do Conselho, de 14 de Junho de 1993, que altera as Directivas 65/65/CEE, 75/318/CEE e 75/319/CEE respeitantes às especialidades farmacêuticas (JO L 214, p. 22, a seguir «Directiva 65/65»), define no artigo 1.°, ponto 2, o conceito de «medicamento» como «toda a substância ou composição apresentada como possuindo propriedades curativas ou preventivas relativas a doenças humanas ou animais» ou «a substância ou composição que possa ser administrada ao homem ou ao animal com vista a estabelecer um diagnóstico médico ou a restaurar, corrigir ou modificar as funções orgânicas no homem ou no animal».
Legislação nacional
8. Nos termos do artigo 1.°, n.° 1, alínea f), da lei neerlandesa sobre os impostos especiais de consumo, de 31 de Outubro de 1991 (Wet op de accĳns, Stb. 1991, n.° 561), é cobrado um imposto especial de consumo sobre os produtos de tabaco.
9. O artigo 64.°, n.° 1, desta lei, que transpôs para o direito neerlandês o artigo 7.°, n.° 2, segundo parágrafo, da Directiva 95/59, dispõe:
«Nas condições e nos limites a definir por regulamento administrativo, é concedida a isenção do imposto especial de consumo relativamente à introdução no consumo e à importação de:
[...]
f) cigarros e tabaco para fumar totalmente constituídos por substâncias que não sejam o tabaco e que se destinem manifestamente a ser utilizados para fins medicinais.»
Litígio no processo principal e questão prejudicial
10. À época dos factos, A. C. Smits‑Koolhoven (a seguir «demandante no processo principal») vendia por grosso, com vista à revenda a retalho, um produto chamado «cigarros de ervas». Tratava‑se de cigarros sem tabaco constituídos por ervas, designadamente da família das labiadas.
11. Estes cigarros eram constituídos por substâncias desprovidas de efeitos médicos e eram comercializados sem receita médica mas exclusivamente em farmácias e ervanárias. Cada maço de cigarros tinha um autocolante com a inscrição «cigarros medicinais à base de ervas»; além disso, o produto era acompanhado de uma bula que apresentava os cigarros enquanto auxiliares de abandono do tabagismo. Esta bula foi autorizada pelo Keuringsraad Openlĳke Aanprĳzing Geneesmiddelen/Keuringsraad Aanprĳzing Gezondheidsproducten (a seguir «KOAG/KAG»), organismo não estatal encarregue da vigilância da publicidade relativa aos medicamentos e aos produtos para a saúde.
12. Não foi pago o imposto especial de consumo relativo a esses cigarros. Numa carta enviada à demandante no processo principal em 20 de Julho de 1995, a Administração sustentou que, no que se refere à tributação do imposto especial de consumo, há que considerar os cigarros de ervas como cigarros e, portanto, como produtos de tabaco, e, que não se destinando a fins medicinais, não podem beneficiar da isenção prevista no artigo 64.°, n.° 1, alínea f), da lei neerlandesa sobre os impostos especiais de consumo.
13. Consequentemente, foi efectuada uma liquidação adicional relativamente à demandante no processo principal para o período entre 1 de Agosto de 1995 e 15 de Junho de 1999 respeitante ao imposto especial de consumo sobre os produtos de tabaco.
14. Tendo sido indeferida a reclamação por ela apresentada, a demandante no processo principal interpôs recurso para o Gerechtshof te Leeuwarden (Tribunal de recurso de Leeuwarden). Por acórdão de 5 de Agosto de 2002, este órgão jurisdicional confirmou a liquidação adicional relativa ao imposto especial de consumo sobre os produtos de tabaco.
15. Considerando que o Gerechtshof te Leeuwarden adoptou uma interpretação demasiado restritiva do conceito «fins medicinais» constante do artigo 64.°, n.° 1, alínea f), da lei neerlandesa sobre os impostos especiais de consumo, a demandante no processo principal interpôs recurso para o Hoge Raad der Nederlanden, que decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«Os cigarros de ervas, como os que são objecto do presente processo, em relação aos quais se apurou não conterem quaisquer substâncias com efeito medicinal, mas que são vendidos, com a autorização do [KOAG/KAG], como ‘cigarros medicinais à base de ervas’ enquanto auxiliares de abandono do tabagismo, são abrangidos pela derrogação que o artigo 7.°, n.° 2, da Directiva 95/59 estabelece relativamente aos produtos destinados exclusivamente a uso clínico?»
Quanto à questão prejudicial
16. Com a sua questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o artigo 7.°, n.° 2, da Directiva 95/59 deve ser interpretado no sentido de que os cigarros sem tabaco que não contenham substâncias que produzam efeitos médicos, mas que são apresentados e comercializados como auxiliares de abandono do tabagismo, são «destinados exclusivamente a uso clínico» na acepção do segundo parágrafo desta disposição.
17. A título liminar, há que recordar que a Directiva 95/59 se inscreve no quadro de uma política de harmonização das estruturas dos impostos especiais de consumo relativos aos tabacos manufacturados que tem por objectivo evitar que a concorrência entre diferentes categorias de tabacos manufacturados pertencentes a um mesmo grupo seja falseada (acórdão de 19 de Outubro de 2000, Comissão/Grécia, C‑216/98, Colect., p. I‑8921, n.° 18). A fim de garantir uma aplicação uniforme, a interpretação dos conceitos desta directiva deve ser autónoma, com base na redacção das disposições em causa e nos objectivos prosseguidos por esta directiva (v., neste sentido, acórdão de 1 de Abril de 2004, Deutsche See‑Bestattungs‑Genossenschaft, C‑389/02, Colect., p. I‑3537, n.° 19).
18. Neste contexto, há que referir que o artigo 7.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da Directiva 95/59 visa estabelecer uma regra geral segundo a qual são equiparados aos cigarros e ao tabaco de fumar os produtos que, não obstante serem total ou parcialmente constituídos por substâncias diferentes do tabaco, cumprem ainda assim os outros critérios de cigarros e de tabaco de fumar fixados nos artigos 4.° e 5.° desta directiva. Nos termos do segundo parágrafo do artigo 7.°, n.° 2, da mesma directiva, só não são abrangidos por esta regra os produtos que, por um lado, não contêm tabaco e, por outro, são «destinados exclusivamente a uso clínico». Consequentemente, este parágrafo estabelece uma distinção entre dois tipos de produtos que não contêm tabaco consoante se destinem ou não a esse uso, beneficiando apenas os primeiros da derrogação.
19. Há que determinar assim os critérios que permitem distinguir os produtos destinados exclusivamente a uso clínico dos produtos que não se destinam a esse uso ou relativamente aos quais esse uso não é exclusivo.
20. Resulta do despacho de reenvio que o órgão jurisdicional de reenvio parece hesitar entre dois critérios, a saber, a composição dos cigarros e a sua apresentação. Enquanto a inexistência de substâncias que produzam efeitos médicos nos cigarros em causa leva a negar que são destinados exclusivamente a uso clínico, a sua apresentação advoga em favor do reconhecimento desse uso.
21. O critério da composição de um produto pode ser considerado relevante e, portanto, adequado para determinar se se destina a uso clínico. Com efeito, um produto que contenha substâncias cuja combustão e inalação produzem efeitos médicos no organismo humano pode objectivamente distinguir‑se, devido a esses efeitos, de um produto que não contenha essas substâncias.
22. Consequentemente, para aferir se um produto é susceptível de ser destinado a uso clínico, há que determinar se esse produto contém substâncias cuja combustão e inalação produzem efeitos médicos, de natureza curativa ou preventiva, cientificamente reconhecidos.
23. Ora, é facto assente que os cigarros em causa no processo principal não contêm essas substâncias.
24. No entanto, a demandante no processo principal sustenta que, mesmo perante a inexistência de substâncias que produzem efeitos médicos, os cigarros de ervas em causa no processo principal são destinados exclusivamente a uso clínico porque fumar esses cigarros ajuda à desabituação do tabaco.
25. No entanto, admitir esta tese seria reconhecer que todos os cigarros que não contenham tabaco e que podem, assim, ser consumidos como substitutos são destinados exclusivamente a uso clínico, o que é manifestamente contrário ao objectivo e à estrutura do artigo 7.°, n.° 2, segundo parágrafo, da Directiva 95/59, nos termos em que estes foram precisados no n.° 18 do presente acórdão. Consequentemente, este argumento não procede.
26. Há que analisar então se, nestas condições, a apresentação de cigarros pode ser considerada relevante para determinar se os cigarros são destinados exclusivamente a uso clínico e, portanto, se a forma de apresentação constitui um critério que permite distinguir os cigarros que têm essa função dos produtos que não a têm ou relativamente aos quais esse destino não é exclusivo.
27. A demandante no processo principal sustenta, a este propósito, que há que reconhecer que os cigarros em causa são destinados exclusivamente a uso clínico porque são apresentados, com autorização do KOAG/KAG, como tendo propriedades curativas ou preventivas, são comercializados enquanto produto medicinal e são captados como medicamentos por um consumidor médio avisado.
28. Esta tese não pode proceder, pois não se pode concluir pelo uso clínico desses cigarros com base apenas na sua apresentação, no seu modo de comercialização ou na percepção que deles tem o público, sem esvaziar de sentido a regra geral constante do artigo 7.°, n.° 2, primeiro parágrafo, da Directiva 95/59. Com efeito, bastaria alterar a apresentação ou a forma de comercialização de um produto para este beneficiar da derrogação prevista no segundo parágrafo desta disposição, facto que se traduziria em que produtos idênticos no resto fossem submetidos a tratamentos diferenciados no que se refere ao imposto especial de consumo.
29. Além disso, a Directiva 95/59 distingue‑se, quanto a esta questão, pelo seu objecto e pela redacção do seu artigo 7.°, n.° 2, segundo parágrafo, da Directiva 65/65, cujo artigo 1.°, ponto 2, consagra duas definições alternativas e complementares de um medicamento que, por um lado, referem o medicamento «por apresentação» e, por outro, o medicamento «por função» (v. acórdãos de 30 de Novembro de 1983, Van Bennekom, 227/82, Recueil, p. 3883, n.° 22, e de 28 de Outubro de 1992, Ter Voort, C‑219/91, Colect., p. I‑5485, n.° 11).
30. Em primeiro lugar, a finalidade da Directiva 65/65, que visa essencialmente a protecção do consumidor ao mesmo tempo que assegura a salvaguarda da saúde pública, justifica que seja dada uma definição ampla, conferindo a esta directiva um âmbito de aplicação alargado. Como foi referido pelo Tribunal de Justiça no n.° 17 do acórdão Van Bennekom, já referido, o critério da «apresentação» decorrente do artigo 1.°, ponto 2, primeiro parágrafo, da referida directiva não tem por objecto apenas a apreensão de medicamentos que tenham um verdadeiro efeito terapêutico ou médico, mas também os produtos que não são suficientemente eficazes ou que não produzem os efeitos que os consumidores, atendendo à sua apresentação, podiam esperar, a fim de preservar o consumidor não apenas dos medicamentos nocivos ou tóxicos, mas também de diversos produtos utilizados em substituição dos remédios adequados. Ora, o objectivo da Directiva 95/59, recordado no n.° 17 do presente acórdão, é totalmente diferente e não justifica essa definição extensiva.
31. Em segundo lugar, o artigo 7.°, n.° 2, segundo parágrafo, da Directiva 95/59, na medida em que prevê uma derrogação à regra geral, deve ser objecto de interpretação restritiva e não pode ser aplicado aos produtos cujo uso clínico decorra apenas da sua apresentação, sem que esse uso seja corroborado por características objectivas ligadas às propriedades desses produtos.
32. Daqui resulta que considerações relativas à apresentação, comercialização ou percepção de um produto não são, por si só, suficientes para que esse produto beneficie da derrogação prevista no artigo 7.°, n.° 2, segundo parágrafo, da Directiva 95/59.
33. O facto de a apresentação dos cigarros em causa no processo principal ser autorizada pelo KOAG/KAG não altera esta apreciação. Com efeito, quando esta autoridade, que zela, num contexto de auto‑regulação, pelo respeito das regras de boa conduta em matéria de publicidade aos medicamentos e produtos para a saúde, autoriza uma forma específica de publicidade, esta autorização não implica a verificação de que eventualmente o produto em causa é destinado exclusivamente a uso clínico e nem pode ser determinante para apreciar as características curativas ou preventivas de um produto.
34. Resulta do que precede que não se pode reconhecer que se destinam a uso clínico os cigarros que não possuam substâncias que produzam efeitos médicos.
35. Atendendo a todas estas considerações, há que responder à questão prejudicial que o artigo 7.°, n.° 2, da Directiva 95/59 deve ser interpretado no sentido de que os cigarros sem tabaco que não contenham substâncias que produzam efeitos médicos, mas que são apresentados e comercializados como auxiliares de abandono do tabagismo, não são «destinados exclusivamente a uso clínico» na acepção do segundo parágrafo desta disposição.
Quanto às despesas
36. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) declara:
O artigo 7.°, n.° 2, da Directiva 95/59/CE do Conselho, de 27 de Novembro de 1995, relativa aos impostos que incidem sobre o consumo de tabacos manufacturados, com excepção dos impostos sobre o volume de negócios, deve ser interpretado no sentido de que os cigarros sem tabaco que não contenham substâncias que produzam efeitos médicos, mas que são apresentados e comercializados como auxiliares de abandono do tabagismo, não são «destinados exclusivamente a uso clínico» na acepção do segundo parágrafo desta disposição.