CELEX: 61999CJ0377
FEOGA
Apuramento das contas
Exercício de 1995
Culturas arvenses

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 7 de Outubro de 1999, a República Federal da Alemanha requereu, nos termos do artigo 230.° , primeiro parágrafo, CE, a anulação parcial da Decisão 1999/596/CE da Comissão, de 28 de Julho de 1999, que altera a Decisão 1999/187/CE relativa ao apuramento das contas dos Estados-Membros relativas às despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia», exercício financeiro de 1995 (JO L 226, p. 26, a seguir «decisão impugnada»), na medida em que aplica à República Federal da Alemanha uma correcção uniforme de 5% das despesas declaradas no âmbito do apoio financeiro ao sector das culturas arvenses no Land de Mecklenburg-Vorpommern, ou seja, um montante de 30 394 115,33 DEM, em lugar de 2%, ou seja, um montante de 12 157 646,13 DEM.
Enquadramento jurídico
Legislação comunitária
Regulamentos relativos ao financiamento da política agrícola comum
2 O recurso refere-se aos pagamentos compensatórios em função das áreas cultivadas no sector das culturas arvenses que se enquadram, por um lado, na regulamentação geral prevista pelo Regulamento (CEE) n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220), e, por outro, em regulamentos específicos, isto é, o Regulamento (CEE) n.° 1765/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, que institui um sistema de apoio aos produtores de determinadas culturas arvenses (JO L 181, p. 12), o Regulamento (CEE) n.° 2078/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, relativo a métodos de produção agrícola compatíveis com as exigências da protecção do ambiente e à preservação do espaço natural (JO L 215, p. 85), e o Regulamento (CEE) n.° 2080/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, que institui um regime comunitário de ajudas às medidas florestais na agricultura (JO L 215, p. 96).
3 O artigo 3.° , n.° 1, do Regulamento n.° 729/70 dispõe que a Secção «Garantia» do FEOGA financia as intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas, empreendidas segundo as regras comunitárias no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas.
4 Nos termos do artigo 5.° , n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 729/70, a Comissão apura as contas dos serviços e organismos habilitados pelos Estados-Membros a proceder ao pagamento das intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas, com base nos documentos enviados pelos Estados-Membros nos termos do artigo 5.° , n.° 1, alínea b), do mesmo regulamento.
5 Nos termos do artigo 8.° , n.° 1, do Regulamento n.° 729/70, os Estados-Membros tomarão, de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas nacionais, as medidas necessárias para se assegurarem da realidade e da regularidade das operações financiadas pelo FEOGA, prevenir e proceder judicialmente relativamente às irregularidades e recuperar as importâncias perdidas após as irregularidades ou negligências. Nos termos do artigo 8.° , n.° 2, do mesmo regulamento, na falta de recuperação total, as consequências financeiras das irregularidades ou das negligências são suportadas pela Comunidade, excepto as que resultem de irregularidades ou de negligências atribuíveis às administrações ou organismos dos Estados-Membros.
Sistema integrado de gestão e de controlo
6 O artigo 1.° , n.° 1, alínea a), do Regulamento (CEE) n.° 3508/92 do Conselho, de 27 de Novembro de 1992, que estabelece um sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitários (JO L 355, p. 1), dispõe que cada Estado-Membro criará um sistema integrado de gestão e de controlo, aplicável, designadamente, ao regime de ajuda aos produtores de certas culturas arvenses instituído pelo Regulamento n.° 1765/92.
7 Nos termos do artigo 2.° do Regulamento n.° 3508/92, o sistema integrado de gestão e de controlo inclui, designadamente, uma base de dados informatizada, um sistema alfanumérico de identificação das parcelas agrícolas, pedidos de ajuda e um sistema integrado de controlo.
8 Nos termos do artigo 1.° , n.° 4, do Regulamento n.° 3508/92, e para efeitos do mesmo regulamento, entende-se por parcela agrícola uma porção contínua de terreno cultivado com uma única cultura e por um único agricultor. O artigo 4.° do mesmo regulamento esclarece que o sistema alfanumérico de identificação das parcelas agrícolas é constituído com base, designadamente, em planos e documentos cadastrais. Contudo, por força do artigo 3.° , do Regulamento (CEE) n.° 3887/92 da Comissão, de 23 de Dezembro de 1992, que estabelece as normas de execução do sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias (JO L 391, p. 36), embora o sistema de identificação previsto no artigo 4.° do Regulamento n.° 3508/92 seja instituído ao nível das parcelas agrícolas, os Estados-Membros podem prever o recurso a outra unidade que não a parcela agrícola, como a parcela cadastral ou o bloco de cultura.
Correcções uniformes
9 As directrizes da Comissão em matéria de correcções uniformes, aplicáveis, designadamente, ao exercício financeiro de 1995, foram definidas no documento n.° VI/216/93 de 3 de Junho de 1993 (a seguir «documento VI/216/93»), que contém as seguintes disposições:
«Ao ser determinada a pertinência de uma correcção financeira e, se for caso disso, a que taxa, em geral deverá ser considerada a avaliação do nível de risco de perdas para os fundos comunitários em consequência da deficiência de controlo. Os elementos específicos a tomar em consideração deverão ser, nomeadamente, os seguintes:
1. Se a deficiência está relacionada com a eficácia de ordem geral do sistema de controlo, com a eficácia de um determinado elemento, em especial, do sistema, ou com o funcionamento de um controlo ou controlos no sistema.
2. A importância da deficiência detectada na globalidade dos controlos administrativos, físicos, ou outros, previstos.
3. A vulnerabilidade das medidas face à fraude, atendendo, em especial, aos incentivos económicos.»
10 O mesmo documento prevê a aplicação pela Comissão das seguintes taxas de correcção uniforme:
«A. 2% da despesa - quando a deficiência se limitar a partes do sistema de controlo de menor importância, ou à realização de controlos que não são essenciais para garantir a regularidade da despesa, de tal modo que possa concluir-se com razoável grau de fiabilidade que o risco de perdas para o FEOGA foi menor.
B. 5% da despesa - quando a deficiência estiver ligada a elementos importantes do sistema de controlo ou à realização de controlos que desempenham um papel importante na garantia da regularidade da despesa, de tal modo que possa concluir-se com razoável grau de fiabilidade que o risco de perdas para o FEOGA foi significativo.
C. 10% da despesa - quando a deficiência se referir à totalidade ou aos elementos fundamentais do sistema de controlo ou à realização de controlos essenciais para a garantia da regularidade da despesa, de tal modo que possa concluir-se com razoável grau de fiabilidade que houve um risco elevado de amplas perdas para o FEOGA.»
Processo de conciliação
11 A Decisão 94/442/CE da Comissão, de 1 de Julho de 1994, relativa à criação de um processo de conciliação no quadro do apuramento das contas do FEOGA, Secção «Garantia» (JO L 182, p. 45), criou um órgão de conciliação. Nos termos do artigo 1.° , n.° 2, alínea a), da mesma decisão, «[a] posição tomada pelo órgão não prejudicará a decisão definitiva da Comissão em matéria de apuramento das contas».
Legislação nacional
12 Nos termos do § 3, n.° 4, do Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs- Verordnung (regulamento alemão relativo aos pagamentos compensatórios para as culturas arvenses, BGBl. 1995, I, p. 1562, a seguir «KAV»), uma parcela agrícola é «uma área agrícola contínua de um produtor, onde cultiva uma ou mais variedades de plantas agrícolas ou que está colocada em pousio, constituída por uma ou mais parcelas cadastrais ou fracções de parcelas cadastrais. Um terreno constitui uma parcela agrícola na acepção do primeiro período».
13 Nos termos do § 3, n.° 3, da KAV, a parcela cadastral é «uma área delimitada no registo cadastral».
14 Por último, nos termos do § 3, n.° 4a, do KAV, um bloco de cultura constitui «uma área agrícola contínua de um produtor, onde cultiva uma ou mais variedades de plantas agrícolas ou que está colocada em pousio, rodeada por limites naturais ou por áreas que não são exploradas pelo mesmo produtor. Um bloco de cultura pode ser constituído por uma ou mais parcelas cadastrais ou fracções de parcelas cadastrais».
Matéria de facto e tramitação da fase pré-contenciosa do processo
15 No âmbito do exercício financeiro de 1995, correspondente à colheita de 1994, o Land de Mecklenburg-Vorpommern concedeu ajudas ao sector das culturas arvenses. A utilização destas ajudas regia-se pelo sistema integrado de gestão e de controlo instituído no referido Land em conformidade com os Regulamentos n.os 3508/92 e 3887/92.
16 Com vista ao apuramento das contas relativas ao exercício financeiro de 1995, os serviços da Comissão procederam a uma inspecção no Land em causa, entre 23 e 27 de Outubro de 1995, a fim de controlar a aplicação dos Regulamentos n.os 1765/92, 2078/92 e 2080/92.
17 Por carta de 13 de Fevereiro de 1996, a Comissão comunicou as suas observações às autoridades alemãs, chamando a atenção para erros detectados na administração e fiscalização do regime das culturas arvenses no Land de Mecklenburg-Vorpommern, designadamente na área do Amt für Landwirtschaft Schwerin (a seguir «Amt Schwerin»).
18 As autoridades alemãs responderam por carta de 25 de Abril de 1996. Foi seguidamente trocada entre as partes vária correspondência até Outubro de 1996.
19 Por carta de 17 de Junho de 1997, a Comissão comunicou às autoridades alemãs as conclusões provisórias da sua inspecção e propôs uma correcção das despesas de 5%, correspondente ao montante de 30 394 115,33 DEM.
20 Teve lugar uma reunião bilateral em 24 de Junho de 1997. Foi seguida de correspondência de 8 de Julho de 1997, dirigida às autoridades alemãs, na qual a Comissão mantinha a sua apreciação dos resultados da inspecção.
21 Por carta de 3 de Setembro de 1997, as autoridades alemãs comunicaram à Comissão as suas observações relativamente à referida correspondência.
22 Por carta de 12 de Junho de 1998, a Comissão notificou formalmente as autoridades alemãs, nos termos da Decisão 94/442, das conclusões da inspecção realizada em Outubro de 1995 no Land de Mecklenburg-Vorpommern. A Comissão referia que, com base nas explicações fornecidas pelas autoridades alemãs na correspondência de 3 de Setembro de 1997, renunciava à correcção financeira de 5% e considerava que uma correcção financeira de 2%, ou seja, um montante de 12 157 646,13 DEM, era adequada. A Comissão reservava-se, contudo, a possibilidade de aumentar a taxa de correcção caso a inspecção a realizar durante 1998 levantasse dúvidas quanto à exactidão das referidas explicações que levaram à alteração da taxa de correcção. A reserva da Comissão referia-se à informação prestada pelas autoridades alemãs segundo a qual, no Land de Mecklenburg-Vorpommern, cerca de 90% dos blocos de cultura eram utilizados para monocultura ou estavam colocados em pousio. A Comissão acrescentava que as suas conclusões podiam ser objecto de um pedido de conciliação nos termos da Decisão 94/442.
23 Por carta de 28 de Julho de 1998, o Governo alemão solicitou a abertura de um processo de conciliação.
24 Em Agosto de 1998, os serviços da Comissão realizaram uma segunda inspecção no Land de Mecklenburg-Vorpommern.
25 Na sequência desta inspecção, a Comissão, por carta de 24 de Novembro de 1998, solicitou às autoridades alemãs informações complementares. Esta carta, cuja cópia foi enviada ao órgão de conciliação, incluía, designadamente, a passagem seguinte:
«Gostaríamos ainda de chamar a vossa atenção para o seguinte aspecto, que pode assumir relevância no âmbito do processo de conciliação. Durante uma missão de controlo comum da DG VI e o controlo financeiro em Agosto de 1998, revelou-se que, relativamente a um número muito elevado de pedidos, a área efectivamente explorada não correspondia à área cadastral das parcelas, ou que a área efectivamente explorada não havia sido totalmente declarada como bloco de cultura. Se os dados relativos às áreas efectivamente exploradas não forem provenientes do cadastro, mas antes se basearem nas indicações do agricultor, isso realçará ainda mais a necessidade de proceder à medição das parcelas quando dos controlos no local. Se esta hipótese se confirmar, o argumento das autoridades alemãs segundo o qual 90% dos blocos de cultura são explorados em monocultura, ou são na íntegra colocados em pousio, deixará de ter valor. A questão está actualmente a ser analisada, pelo que gostaríamos de, logo que possível, obter da vossa parte eventuais comentários a este respeito.»
26 Foi trocada vária correspondência entre as autoridades alemãs, a Comissão e o órgão de conciliação em Novembro e Dezembro de 1998. Por carta de 11 de Dezembro de 1998, o Governo alemão respondeu, em especial, às questões formuladas pela Comissão na sua carta de 24 de Novembro de 1998, esclarecendo que a aparente divergência entre as áreas declaradas e as áreas registadas no cadastro bem como a alegada necessidade de medição daí decorrente resultavam da não tomada em conta por parte da Comissão de determinados documentos fornecidos pela recorrente.
27 No seu relatório final, adoptado em 30 de Dezembro de 1998, o órgão de conciliação referiu ter conhecimento das dúvidas manifestadas pela Comissão na sua carta de 24 de Novembro de 1998 relativamente, por um lado, ao número de controlos efectuados no local na área do Amt Schwerin e, por outro, à pertinência do argumento das autoridades alemãs nos termos do qual a medição preconizada pela Comissão era supérflua num grande número de casos. O órgão de conciliação comunicou o seguinte parecer:
«a) Mesmo sendo certo que nenhum caso de abuso manifesto foi verificado, não é menos verdade que o sistema de controlo apresentou determinadas deficiências em 1994.
b) É inegável que, segundo o exame do processo e a audição das partes, o Land de Mecklenburg-Vorpommern desenvolveu a partir de 1994 esforços sérios para criar um sistema de controlo aplicável a fim de evitar que o FEOGA sofresse prejuízos. Tratando-se de um novo Land que tem ainda de se familiarizar com o sistema administrativo comunitário, estes esforços merecem particular reconhecimento.
c) O órgão de conciliação considera, consequentemente, em qualquer caso, que não se justificava a aplicação da taxa de correcção de 5% inicialmente prevista pelos serviços da Comissão.»
28 No seu relatório de síntese de 12 de Janeiro de 1999, a Comissão manteve a proposta de aplicação de uma taxa de correcção financeira de 2%, em lugar de 5%, na condição de a informação dada pelas autoridades alemãs segundo a qual, no Land de Mecklenburg-Vorpommern, cerca de 90% dos blocos de cultura eram consagrados a uma única utilização (monocultura ou colocação em pousio) ser confirmada por um ulterior controlo de apuramento das contas. A Comissão referia que a República Federal da Alemanha tinha requerido a intervenção do órgão de conciliação.
29 Num complemento ao relatório de síntese, com data de 27 de Maio de 1999, mas que as autoridades alemãs receberam em 21 de Junho de 1999 (a seguir «complemento ao relatório de síntese»), a Comissão tomou posição sobre o relatório final do órgão de conciliação de 30 de Dezembro de 1998. A Comissão afirma que o sistema de controlo não apresentava abusos manifestos, mas que deficiências graves justificavam uma correcção de 5%. A Comissão indicou que o resultado da segunda inspecção, efectuada em Agosto de 1998, tinha evidenciado uma situação ainda mais grave do que pensara e que o referido resultado fora levado ao conhecimento das autoridades alemãs através da sua carta de 24 de Novembro de 1998, da qual o órgão de conciliação tinha tido conhecimento, embora não a tivesse tido em conta no seu relatório final. A Comissão salientou, designadamente, que 15% dos blocos de cultura eram empregues para policultura e que as parcelas agrícolas que integravam esses blocos representam 29% do total das parcelas. A Comissão referiu também que quase todos os blocos de cultura são compostos por um conjunto de parcelas cadastrais e que mais de metade das parcelas cadastrais estavam repartidas entre dois ou mais blocos de cultura, frequentemente pertencentes ao mesmo produtor.
30 Por carta de 18 de Junho de 1999, a Comissão comunicou às autoridades alemãs as suas conclusões definitivas quanto ao apuramento das contas do FEOGA, Secção «Garantia», para o exercício financeiro de 1995, no que respeita ao sector das culturas arvenses, referindo-se ao processo de conciliação. Estas conclusões são, no essencial, idênticas às observações que figuram no complemento ao relatório de síntese.
31 Após consulta aos Estados-Membros pelo comité do FEOGA em 22 de Junho de 1999, a Comissão adoptou a decisão controvertida. A decisão aplicou à República Federal da Alemanha uma correcção financeira de 5% das despesas declaradas no âmbito do apoio financeiro ao sector das culturas arvenses no Land de Mecklenburg-Vorpommern, ou seja, um montante de 30 394 115,33 DEM.
Quanto ao primeiro fundamento
Argumentos das partes
32 No seu primeiro fundamento, o Governo alemão afirma que caducou a reserva formulada pela Comissão na notificação formal de 12 de Junho de 1998, relativa à aplicação da taxa de correcção de 2%.
33 O mesmo governo recorda que a Comissão, na referida notificação, tinha formalmente proposto limitar a taxa de correcção a 2% desde que a inspecção a realizar durante o ano de 1998 não contrariasse a informação fornecida pelas autoridades alemãs em 3 de Setembro de 1997 segundo a qual, no Land de Mecklenburg-Vorpommern, cerca de 90% dos blocos de cultura eram consagrados à monocultura ou tinham sido colocados em pousio.
34 Ora, a inspecção realizada em 1998 confirmou a referida informação. O Governo alemão salienta que a Comissão reconheceu que cerca de 90% dos blocos de cultura - 85% segundo os números que forneceu - eram efectivamente consagrados à monocultura ou tinham sido colocados em pousio. A diferença de 5% não é significativa. Explica-se pelo facto de a Comissão ter excluído do seu cálculo os blocos de cultura que são objecto de culturas múltiplas, mesmo que possam beneficiar de ajudas de montante idêntico, enquanto os mesmos foram incluídos pelas autoridades alemãs. Além disso, diferenças pequenas podem resultar da circunstância de os números das autoridades alemãs serem de 1995 enquanto os da Comissão resultam de uma amostragem realizada em 1998.
35 Segundo o Governo alemão, uma vez que a informação prestada estava confirmada, a reserva formulada caducou e a Comissão já não podia alterar a sua proposta de correcção de 2% constante da notificação formal de 12 de Junho de 1998, tanto mais que esta proposta tinha constituído a base dos debates entre as partes e no órgão de conciliação. A Comissão estava vinculada aos termos da reserva.
36 A Comissão contesta o primeiro fundamento do Governo alemão alegando, em primeiro lugar, que o mesmo assenta numa interpretação incorrecta da reserva formulada na sua notificação formal de 12 de Junho de 1998 e, em segundo lugar, que a mesma reserva não tinha efeitos vinculativos.
37 A Comissão esclarece, por um lado, que a reserva que manifestou reflectia as dúvidas que se lhe levantaram sobre as consequências para o orçamento comunitário da informação prestada pelas autoridades alemãs. Nos termos da referida informação, 90% das áreas declaradas não apresentavam riscos. A Comissão observa que era importante verificar se esses dados não eram enganadores e se os restantes 10% não significavam uma área importante.
38 A segunda inspecção, realizada em Agosto de 1998, revelou, em primeiro lugar, que cerca de 15%, e não 10%, dos blocos de cultura estavam semeados com culturas múltiplas. A Comissão esclarece que esta conclusão não era, contudo, decisiva em si mesma, mas desempenhou um papel na decisão final que adoptou.
39 Em segundo lugar, a Comissão apercebeu-se de que 29% das parcelas agrícolas estavam situadas em blocos de cultura utilizados para a policultura e podiam, assim, apresentar um risco.
40 Em terceiro lugar, a Comissão contesta a afirmação do Governo alemão segundo a qual os blocos de cultura utilizados em monocultura ou colocados em pousio, que representavam, em seu entender, 90% da totalidade dos blocos de cultura, não deveriam ser medidos, dado que podia bastar um controlo visual. A Comissão afirma que é unicamente quando os blocos de cultura são compostos por parcelas cadastrais integrais que a respectiva medição não é necessária. Nesse caso, com efeito, a verificação pode ser feita à vista desarmada. Contudo, a segunda inspecção, realizada em Agosto de 1998, revelou que numerosos blocos de cultura não eram constituídos por parcelas cadastrais integrais mas que, pelo contrário, as parcelas cadastrais ultrapassavam os blocos de cultura. Assim, no entender da Comissão, mesmo os referidos 90% dos blocos de cultura consagrados a uma única utilização podiam apresentar riscos e deveriam ter sido objecto de medição.
41 A Comissão afirma que os resultados da segunda inspecção lhe permitiram concluir que a área total de risco era mais significativa do que o Governo alemão deu a entender. Assim, ao contrário da análise efectuada por este último, a referida inspecção reforçou as suas dúvidas e confirmou a justeza da reserva que manifestou.
42 No que respeita, por outro lado, ao alegado carácter vinculativo da reserva, a Comissão afirma que a mesma constituiu apenas uma opinião formulada provisoriamente pelos seus serviços no âmbito da instrução do processo, ao qual não estava vinculada na sua decisão final.
Apreciação do Tribunal de Justiça
43 O fundamento invocado pelo Governo alemão suscita, em primeiro lugar, uma questão de apreciação da matéria de facto e, em segundo, uma questão relativa aos efeitos jurídicos da reserva formulada pela Comissão na sua notificação formal de 12 de Junho de 1998.
44 A fim de verificar, em primeiro lugar, se a análise dos factos apresentada pelo Governo alemão está correcta, há que ter em conta as observações formuladas pela Comissão na referida notificação, bem como na carta de 24 de Novembro de 1998.
45 A notificação formal de 12 de Junho de 1998 revela que foi a informação prestada pelas autoridades alemãs sobre a percentagem muito elevada de blocos de cultura consagrados a uma única utilização que levou a Comissão a reduzir a taxa de correcção inicialmente proposta. A Comissão considerou que, por esse motivo, o risco poderia ser menos significativo que inicialmente tinha calculado. Contudo, fez depender a concretização da sua proposta de revisão da taxa de correcção da verificação da informação prestada.
46 Na carta de 24 de Novembro de 1998, redigida após a segunda inspecção, realizada em Agosto de 1998, a Comissão questionou-se sobre a falta de concordância entre as áreas exploradas e a área cadastral registada e referiu a necessidade que daí poderia resultar de proceder à medição das parcelas agrícolas que não correspondiam às áreas registadas no cadastro.
47 Resulta de ambos os documentos que a Comissão tinha dúvidas quanto à extensão das áreas de risco, e há que entender a reserva da Comissão como a expressão dessas dúvidas. Se a inspecção anunciada não pudesse permitir dissipar as dúvidas, a Comissão previa fazer uso da reserva e reconsiderar a taxa de correcção proposta. A Comissão entendia, por isso, avaliar a amplitude do risco de prejuízos para o FEOGA verificando não apenas a exactidão da percentagem de blocos de cultura alegadamente consagrados à monocultura ou colocados em pousio, mas também a sua pertinência.
48 Há que concluir que a segunda inspecção não dissipou as dúvidas da Comissão mas, pelo contrário, reforçou-as. Com efeito, mesmo que a informação prestada pelas autoridades alemãs nos termos da qual, no Land de Mecklenburg-Vorpommern, 90% dos blocos de cultura eram consagrados à monocultura ou tinham sido colocados em pousio, possa ser considerada globalmente correcta, com um erro de cerca de 5%, a Comissão podia considerar, na sequência da referida inspecção, que o risco não se limitava aos 10% restantes, podendo ser mais significativo tendo em conta que as parcelas agrícolas situadas nos blocos de cultura consagrados à monocultura ou colocados em pousio não correspondiam, em muitos casos, a parcelas cadastrais. Não podiam, assim, ser verificadas à vista desarmada e, na ausência de medição, poderiam envolver risco de declaração em excesso.
49 Assim, e ao contrário do que o Governo alemão afirma, a segunda inspecção, realizada em Agosto de 1998, e os ulteriores contactos não dissiparam as dúvidas da Comissão quanto ao carácter eventualmente enganoso da informação prestada pelas autoridades alemãs sobre a percentagem de blocos de cultura consagrados à monocultura ou colocados em pousio. Nestas condições, a Comissão podia, nos próprios termos da reserva, voltar à taxa de correcção de 5% que inicialmente tinha previsto.
50 No que respeita, em segundo lugar, aos efeitos jurídicos da reserva, há que concluir que, em qualquer caso, e ao contrário do que o Governo alemão afirma, a reserva apenas reflectia as conclusões provisórias da Comissão e não tinha efeito vinculativo no sentido de que a Comissão era forçada a sujeitar-se à mesma mesmo que isso a levasse a admitir despesas que considerava incompatíveis com a regulamentação comunitária.
51 Como a advogada-geral recorda no n.° 58 das suas conclusões, o processo de apuramento das contas tem como objectivo não só verificar a realidade e a legalidade das despesas, mas também a correcta repartição, entre os Estados-Membros e a Comunidade, dos encargos financeiros que resultam da política agrícola comum, não beneficiando a Comissão, para o efeito, de um poder de apreciação que lhe permita derrogar as regras que regulam esta repartição dos encargos (v. acórdão de 7 de Fevereiro de 1979, França/Comissão, 15/76 e 16/76, Colect. 1979, p. 145; Recueil, p. 321, n.° 28).
52 Dadas as obrigações que incumbem à Comissão no âmbito do processo de apuramento das contas, há que considerar que, na hipótese - que não se verificou no presente processo - de o respeito dos termos da reserva a levar a aceitar despesas que considerava incompatíveis com a regulamentação comunitária, a Comissão podia pôr de parte a reserva dando, contudo, à recorrente a possibilidade de ser ouvida sobre os motivos da alteração da sua posição. A questão relativa ao direito a ser ouvido constitui o segundo fundamento invocado pelo Governo alemão, adiante analisado.
53 Tendo em conta as considerações que antecedem, improcede o primeiro fundamento.
Quanto ao segundo fundamento
Argumentos das partes
54 No segundo fundamento, o Governo alemão afirma que a decisão impugnada contém vícios processuais. Alega que a Comissão apresentou tardiamente, no decurso do processo, novos argumentos que ampliaram o objecto do litígio, violando o processo de conciliação e o direito a ser ouvido.
55 No entender do Governo alemão, foi unicamente no complemento ao relatório de síntese que a Comissão referiu quatro novos elementos que terão determinado a reavaliação da taxa de correcção de 2% para 5%. Estes elementos são os seguintes:
- a avaliação dos riscos não se aplica a 10% ou 15% dos blocos de cultura, mas a 29% do total das parcelas agrícolas;
- a quase totalidade dos blocos de cultura são compostos por várias parcelas cadastrais;
- mais de metade das parcelas cadastrais prolongam-se, no mínimo, por dois blocos de cultura pertencentes, frequentemente, a um único e mesmo produtor. Nestes casos, não é de excluir que tenham sido declaradas em relação a uma parcela agrícola áreas sobreavaliadas, às quais foi concedida uma ajuda mais importante;
- existe um risco no que respeita a cerca de 50% das parcelas agrícolas do Land de Mecklenburg-Vorpommern.
56 Estas alegadas conclusões, bem como a proposta de aplicação de uma correcção de 5%, não foram comunicadas ao órgão de conciliação. Não deveriam, por isso, ser tidas em conta na decisão impugnada.
57 O Governo alemão acrescenta que os referidos quatro elementos, nos quais a Comissão se apoia amplamente na sua contestação, só foram levados ao seu conhecimento em 21 de Junho de 1999, quando da comunicação do complemento ao relatório de síntese, isto é, um dia antes da reunião do comité FEOGA. O mesmo governo afirma que a Comissão não lhe concedeu um prazo suficiente para ser ouvido a este respeito.
58 A Comissão contesta que tenha havido violação do processo de conciliação. Afirma que o órgão de conciliação estava informado de todos os documentos que a Comissão tinha em seu poder bem como dos resultados da segunda inspecção, realizada em Agosto de 1998, e das suas dúvidas quanto à suficiência dos controlos no local através de medição. Afirma que, na realidade, não apresentou qualquer novo argumento. O facto de, na correspondência trocada com a Comissão, o Governo alemão não ter analisado suficientemente o ponto de vista daquela e de o órgão de conciliação não o ter tido em conta no seu parecer, não pode ser considerado um vício processual imputável à Comissão.
59 A Comissão acrescenta que a circunstância de ter voltado à sua intenção inicial, ao declarar que os resultados da segunda inspecção justificavam uma taxa de correcção de 5%, de modo algum implica a obrigação de dar início a um novo processo de conciliação.
60 Quanto à alegada violação do direito a ser ouvido, a Comissão contesta que tenham sido apresentados novos argumentos para justificar a taxa de correcção mais elevada que foi aplicada a final. Todos os argumentos relevantes, e em especial o problema da deficiência dos controlos e da falta de medição quando desses controlos, foram objecto de debate entre as partes. Os controlos suplementares só acrescentaram esclarecimentos quantitativos, mas não qualquer argumento novo que pudesse justificar uma nova discussão bilateral.
61 A Comissão acrescenta, por outro lado, que o Governo alemão podia ainda tomar posição sobre as informações contidas no complemento ao relatório de síntese, que foi comunicado antes da adopção da decisão impugnada.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Quanto à violação do processo de conciliação
62 Há que analisar se, ao comunicar os quatro elementos referidos no n.° 55 do presente acórdão bem como a proposta de correcção de 5% após o encerramento do processo de conciliação, a Comissão violou esse mesmo processo.
63 O Regulamento n.° 729/70, na versão aplicável na época em que ocorreram os factos, não contém disposições sobre a tramitação exacta do processo após a operação de verificação realizada pelos serviços da Comissão até à decisão de excluir determinadas despesas. No que respeita à Decisão 94/442, resulta do seu artigo 1.° que pode recorrer-se ao órgão de conciliação depois ter sido efectuada uma operação de verificação pela Comissão, após ter tido lugar uma discussão sobre os resultados da referida verificação e depois de a Comissão ter comunicado formalmente ao Estado-Membro, referindo-se à mesma decisão, a sua intenção de excluir determinadas despesas.
64 No presente caso, há que notar, desde logo, que foi efectuada uma primeira inspecção pelos serviços da Comissão de 23 a 27 de Outubro de 1995, que teve lugar uma reunião bilateral em 24 de Junho de 1997 e que a Comissão notificou o Governo alemão das suas conclusões sobre os resultados da inspecção por carta de 12 de Junho de 1998. Esta carta faz referência à Decisão 94/442 e esclarece que a Comissão prevê excluir determinadas despesas. A referida carta preenche, assim, devidamente as condições previstas no artigo 1.° da Decisão 94/442.
65 Há que analisar, seguidamente, se a comunicação tardia dos quatro elementos referidos no n.° 55 do presente acórdão bem como da proposta de correcção de 5% não esvaziou, apesar disso, da sua utilidade o recurso ao órgão de conciliação ao não lhe dar os meios para se pronunciar sobre aspectos determinantes do litígio, e se a Comissão não deveria ter iniciado um novo processo de conciliação.
66 A este respeito, há que considerar que, mesmo que, nos termos do artigo 1.° , n.° 2, alínea a), da Decisão 94/442, a posição adoptada pelo órgão de conciliação não prejudique a decisão definitiva da Comissão e embora esta continue a ter a liberdade de tomar uma decisão diferente do parecer adoptado pelo órgão de conciliação, o processo de conciliação seria privado do seu efeito útil se o órgão de conciliação não tivesse conhecimento de todos os dados determinantes de que a Comissão dispôs para chegar à sua decisão.
67 Resulta, no presente processo, dos argumentos desenvolvidos pelas partes e dos documentos apresentados ao Tribunal que o órgão de conciliação teve conhecimento de todos os documentos e informações de que a Comissão dispunha bem como das suas principais conclusões. Foi informado dos resultados da segunda inspecção, realizada em Agosto de 1998, e dos receios da Comissão relativamente aos riscos de prejuízos para o FEOGA na sequência da verificação de divergências entre, por um lado, as áreas exploradas e declaradas como tais e, por outro, a área cadastral das parcelas. O órgão de conciliação recebeu cópia da carta de 24 de Novembro de 1998 enviada pela Comissão às autoridades alemãs e da resposta destas.
68 No que respeita, em especial, aos quatro elementos referidos no n.° 55 do presente acórdão, é de concluir que os mesmos confirmam, quantificando-as, as dúvidas anteriormente expressas pela Comissão e comunicadas tanto às autoridades alemãs como ao órgão de conciliação. Os referidos quatro elementos não ampliam, por isso, o objecto do litígio, ao contrário do que afirma o Governo alemão.
69 Daqui resulta que o órgão de conciliação obteve todos os documentos na posse das partes e todos os argumentos essenciais que as mesmas desenvolveram. O facto de ter sido realizado um significativo controlo no local pelos serviços da Comissão durante o decurso do processo de conciliação não constitui um vício processual uma vez que o Regulamento n.° 729/70, na sua versão aplicável na época, não exigia que todos os controlos relevantes tivessem tido lugar antes do início do processo de conciliação e que o órgão de conciliação fosse mantido ao corrente dos resultados da segunda e última inspecção e das dúvidas que a mesma suscitou à Comissão.
70 Quanto à taxa de correcção, o órgão de conciliação foi informado das hesitações da Comissão relativas à aplicação de uma taxa de 5% ou de 2% e, aliás, apresentou observações a este respeito. A Decisão 94/442 não exige uma avaliação exacta das despesas que a Comissão prevê excluir nesta fase do processo.
71 Deve, por isso, concluir-se que, ao adoptar a decisão impugnada, a Comissão não violou o processo de conciliação.
Quanto à violação do direito a ser ouvido
72 Como foi observado no n.° 68 do presente acórdão, os quatro elementos referidos pela Comissão no complemento ao relatório de síntese não constituem factos novos que ampliem o objecto do litígio.
73 Há que concluir que a Comissão informou correctamente o Governo alemão, desde o início do processo, das dúvidas que mantinha. Abundante correspondência foi trocada pelas partes. Após receber, em 12 de Junho de 1998, a notificação formal das conclusões da primeira inspecção, realizada em Outubro de 1995, a recorrente teve tempo de apresentar as suas observações, e, aliás, apresentou-as. Pôde ainda fazê-lo posteriormente à carta de 24 de Novembro de 1998, na qual a Comissão chamava à atenção para as divergências entre as áreas declaradas e as parcelas cadastrais e para a eventual necessidade da medição. O Governo alemão considera que deu resposta às preocupações da Comissão na sua carta de 11 de Dezembro de 1998, mas é forçoso concluir que a sua resposta não permitiu dissipar as dúvidas da Comissão.
74 Em contrapartida, tendo em conta que as autoridades alemãs só receberam o complemento ao relatório de síntese em 21 de Junho de 1999, ou seja, um dia antes da reunião do comité FEOGA e cerca de cinco semanas antes da adopção da decisão impugnada, pode levantar-se a questão de saber se a recorrente teve tempo suficiente para responder às observações contidas no referido documento.
75 Não obstante, na medida em que todos os pontos importantes já tinham sido anteriormente levados ao conhecimento do Governo alemão e em que este se pôde manifestar, designadamente, sobre as questões apresentadas pela Comissão na sua carta de 24 de Novembro de 1998, mais de oito meses antes da decisão impugnada, há que considerar que o procedimento seguido não violou o direito da República Federal da Alemanha de ser ouvida.
76 Tendo em conta as considerações que antecedem, o segundo fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao terceiro fundamento
Argumentos das partes
77 No seu terceiro fundamento, o Governo alemão, por um lado, refuta determinadas conclusões da Comissão bem como a sua apreciação dos factos que a terão levado a avaliar incorrectamente os riscos de prejuízos para o FEOGA e, por outro, afirma que a Comissão utilizou determinados elementos em duplicado, em primeiro lugar, em apoio da correcção de 2% e, seguidamente, em apoio da correcção de 5%.
Quanto à avaliação inexacta dos riscos baseada em conclusões e apreciações de facto incorrectas
78 O Governo alemão observa, em primeiro lugar, que a conclusão da Comissão segundo a qual, no Land de Mecklenburg-Vorpommern, na sua quase totalidade os blocos de cultura são compostos por várias parcelas cadastrais é exacta. Alega, contudo, que a Comissão descreve aqui uma situação de que já tinha conhecimento e contesta a afirmação daquela segundo a qual seria necessário proceder à medição das parcelas agrícolas compostas por várias parcelas cadastrais. Refuta igualmente a afirmação da Comissão de que metade das parcelas agrícolas apresentavam riscos no Land em questão.
79 Em segundo lugar, o Governo alemão afirma que a Comissão alterou a base de cálculo da taxa de correcção ao passar do cálculo dos blocos de cultura dedicados a policultura, ou seja, 15% do total dos blocos de cultura, para o cálculo das parcelas agrícolas abrangidas pelos referidos blocos de cultura, ou seja, 29% do total das parcelas agrícolas. Esta alteração dá a impressão de que o número de áreas de risco aumentou. Segundo o Governo alemão, trata-se contudo apenas de um jogo de números que em nada traduz uma alteração da situação. Em ambos os casos a mesma área cultivada que apresentava risco de declarações em excesso foi visada e a fiscalização de 15% dos blocos de cultura implica automaticamente a fiscalização de 29% das parcelas agrícolas. A tomada em conta de 29% das parcelas agrícolas como área susceptível de apresentar riscos não tem, consequentemente, como efeito aumentar o risco de prejuízos para o FEOGA.
80 Em terceiro lugar, o Governo alemão refuta a afirmação da Comissão segundo a qual o risco de declaração em excesso é de 17,3%. Em seu entender, o número exacto é de 2,4%. O Governo alemão considera errado o cálculo do risco efectuado pela Comissão, que consistiu em aplicar a percentagem de 17,3% à percentagem de 29%, referida no número anterior, o que dá um resultado de 5%.
81 Em quarto lugar, o Governo alemão afirma que foram efectuados controlos cruzados em número suficiente.
82 Em quinto lugar, o Governo alemão admite que o Amt Schwerin procedeu, na sua área a menos controlos no local do que os que indicou, mas explica que isso se deveu a dificuldades técnicas bem como às condições meteorológicas desfavoráveis e afirma que este facto não tem relevância, uma vez que os controlos exigidos pelo Regulamento n.° 3887/92 foram devidamente efectuados.
83 O Governo alemão refuta, por último, a conclusão da Comissão segundo a qual a totalidade das medidas de verificação no local, que constituem um elemento-chave do controlo, apresentam lacunas e conduzem ao risco de prejuízos importantes para o FEOGA, que justificam uma correcção de 5%.
84 A Comissão afirma que, quando um bloco de cultura é composto por fracções de parcelas cadastrais, apresenta riscos que justificam que seja efectuada uma medição a fim de determinar as dimensões exactas das parcelas agrícolas elegíveis. O facto de esta operação de medição não ter em geral sido efectuada levou a Comissão a adoptar a decisão impugnada. A Comissão indica que, com base nos pedidos de ajuda submetidos ao seu controlo financeiro, pôde calcular que os limites de mais 50% das parcelas agrícolas não correspondiam aos das parcelas cadastrais.
85 Quanto à avaliação do risco com base nas parcelas agrícolas e não nos blocos de cultura, a Comissão refere que a afirmação do Governo alemão segundo a qual o controlo de 15% dos blocos de cultura equivalia automaticamente ao controlo também de 29% das parcelas agrícolas perde de vista o essencial, ou seja, que, na prática, se não procedeu a suficientes controlos que incluíssem medições. A Comissão pôs em causa o número relativo à percentagem de blocos de cultura dedicados à policultura por não ser relevante e dar falsamente a impressão de um risco limitado para o FEOGA.
86 Quanto ao montante da declaração em excesso, calculado em 17,3% das áreas de risco, a Comissão recorda que já na sua carta de 17 de Junho de 1997 este facto foi já referido, tendo indicado nessa carta que, nas três explorações fiscalizadas, os pedidos de ajuda diziam respeito a 17,75 ha de áreas pretensamente colocadas em pousio, ao passo que os funcionários da Comissão constataram uma área efectiva de 14,57 ha durante o controlo. Tendo em conta o facto de não se tratar de uma amostra representativa, a taxa de correcção proposta não foi de 17%, mas de cerca de 5%.
87 A Comissão esclarece que comparou as declarações em excesso constatadas (17,3%) com as áreas de risco estimadas (29%) e observa que a percentagem obtida de mais de 5% de declarações em excesso potenciais não está longe da taxa de correcção de 5% que aplicou com base nas regras aplicáveis em matéria de correcção uniforme. Na audiência, a Comissão esclareceu que a taxa de correcção que aplicou é o resultado de uma apreciação global da gravidade do incumprimento e do risco de prejuízos para o FEOGA, mais do que de um cálculo matemático exacto.
88 Quanto ao argumento do Governo alemão relativo aos controlos cruzados, a Comissão observa que não nega a existência de controlos administrativos mas verificou que, em regra geral, os controlos, quando efectuados, não incluíram medições suficientes.
89 A Comissão regista os esclarecimentos do Governo alemão sobre as deficiências verificadas na área do Amt Schwerin, mas salienta que estas explicações assumem importância secundária à luz dos fundamentos que já invocou para justificar a taxa de correcção acrescida.
90 A Comissão salienta que é o acréscimo do risco que justifica o aumento da correcção e não a sua exacta extensão.
Quanto à utilização dos mesmos elementos para justificar taxas de correcção diferentes
91 O Governo alemão afirma que a Comissão se baseou por duas vezes nos seguintes elementos:
- ausência de controlos cruzados aprofundados;
- número de verificações efectuadas no local pelo Amt Schwerin inferior ao que foi declarado;
- existência de dúvidas quanto à realidade da análise dos riscos que o Amt Schwerin afirma ter efectuado.
92 No entender da recorrente, a Comissão utilizou indevidamente estes elementos para justificar o aumento da correcção financeira de 2% para 5%, uma vez que já os tinha tomado em conta de modo exaustivo e definitivo na proposta de correcção financeira de 2%. A dupla utilização dos mesmos dados constitui um desvio de poder.
93 A Comissão refere que os elementos em questão não foram tomados em conta de modo exaustivo e definitivo quando da redução provisória da taxa de correcção de 2%. A Comissão afirma, por outro lado, que tinha o direito de invocar todos os argumentos pertinentes na sua avaliação global final sem que possa ser acusada de que alguns dos mesmos já tinham sido utilizados.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Quanto à avaliação inexacta dos riscos baseada em conclusões e apreciações de facto incorrectas
94 Há que notar que a avaliação do risco pela Comissão e pelo Governo alemão difere substancialmente.
95 Deve, contudo, recordar-se que, quando a Comissão recusa imputar ao FEOGA determinadas despesas pelo facto de terem sido provocadas por infracções à regulamentação comunitária da responsabilidade de um Estado-Membro, não é obrigada a demonstrar exaustivamente a insuficiência dos controlos efectuados pelos Estados-Membros, mas sim a apresentar um elemento de prova das dúvidas sérias e razoáveis que tem relativamente aos controlos efectuados pelas autoridades nacionais. Esta facilitação do ônus da prova a fazer pela Comissão explica-se pelo facto de ser o Estado que está em melhor posição para recolher e verificar os dados necessários ao apuramento das contas do FEOGA, e ao qual incumbe, consequentemente, apresentar a prova mais detalhada e completa da realidade dos seus controlos e, se for caso disso, da inexactidão das afirmações da Comissão (acórdão de 18 de Maio de 2000, Bélgica/Comissão, C-242/97, Colect., p. I-3421, n.° 104).
96 Assim, competia ao Governo alemão demonstrar que a Comissão cometeu um erro na sua verificação da existência de deficiências no sistema de controlo instituído pelas autoridades alemãs e na apreciação do risco de prejuízos daí decorrentes para o FEOGA.
97 Ora, é de notar que o Governo alemão não contestou a existência de deficiências no sistema de controlo instituído no local, designadamente, na área do Amt Schwerin. Se pôde manifestar dúvidas quanto à exactidão da percentagem de 17,3% de declarações em excesso, não conseguiu, porém, demonstrar que a percentagem de 2,4% que adiantou estava correcta nem que a Comissão cometeu um erro na sua apreciação da extensão do risco para o FEOGA com base na existência de deficiências relativas a elementos importantes do sistema de controlo.
98 Resulta, em especial, dos argumentos trocados pelas partes e dos documentos apresentados ao Tribunal que o Governo alemão não demonstrou que a percentagem de 10% de blocos de cultura dedicados à policultura era relevante para efeitos de minimizar a extensão das consequências das deficiências detectadas. Pelo contrário, a segunda inspecção realizada pela Comissão em Agosto de 1998 e as observações do Governo alemão confirmaram que esta percentagem não era pertinente.
99 Nestas condições, há que concluir que o Governo alemão não fez prova da natureza alegadamente incorrecta da apreciação da Comissão. Esta tinha o direito de considerar que o risco de prejuízos para o FEOGA, na ausência de medição das parcelas agrícolas situadas nos blocos de cultura dedicados à policultura e nos restantes blocos de cultura, era significativo e justificava uma correcção de 5% em conformidade com os critérios desenvolvidos no documento n.° VI/216/93.
Quanto à utilização dos mesmos elementos para justificar taxas de correcção diferentes
100 Os argumentos em que a Comissão se baseou para chegar à decisão impugnada abrangem, em especial, os três elementos referidos no n.° 91 do presente acórdão.
101 A este respeito, há que concluir que a República Federal da Alemanha considerou erradamente que a Comissão não podia tomar os referidos elementos em consideração na sua decisão de aplicar uma taxa de correcção de 5% pelo facto de já os ter tido em conta na proposta de aplicação de uma taxa de correcção de 2%.
102 Com efeito, nada impedia a Comissão, ao adoptar a decisão impugnada, de tomar em conta, como fez, a totalidade das conclusões e apreciações a que chegaram os seus serviços durante o processo e que considerou pertinentes. Assim, a Comissão teve correctamente em consideração as primeiras conclusões dos seus serviços relativas às deficiências dos controlos efectuados pelo Amt Schwerin, seguidamente a informação prestada pelas autoridades alemãs sobre a percentagem de blocos de cultura dedicados à monocultura ou colocados em pousio e, por último, os resultados da segunda inspecção, realizada em Agosto de 1998, bem como a falta de resposta convincente das autoridades alemãs quanto à questão da necessidade de medição das parcelas agrícolas que compõem os blocos de cultura.
103 Deve, assim, ser julgada improcedente a afirmação do Governo alemão de que a Comissão utilizou abusivamente por duas vezes os mesmos elementos.
104 Tendo em conta as considerações que antecedem, o terceiro fundamento deve ser julgado improcedente.
105 Dado que nenhum dos fundamentos invocados pela recorrente foi julgado procedente, o recurso improcede na totalidade.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
106 Por força do disposto no artigo 69.° , n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Federal da Alemanha e tendo esta sido vencida, há que condená-la nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) A República Federal da Alemanha é condenada nas despesas.