CELEX: 61987CJ0333
Agricultura
Anulação parcial de decisões da Comissão relativas ao apuramento de contas do FEOGA

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal em 26 de Outubro de 1987, a República Federal da Alemanha requereu, nos termos do primeiro parágrafo do artigo 173.° do Tratado CEE, a anulação das decisões 87/468 e 87/469 da Comissão, de 18 de Agosto de 1987, relativas ao apuramento das contas apresentadas pela República Federal da Alemanha a título de despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (adiante designado por FEOGA), Secção Garantia, para os anos financeiros de 1984 e 1985 (JO L 262, p. 23 e 35), na parte em que essas decisões não aprovaram, com vista ao financiamento comunitário e no âmbito de cada um desses anos financeiros, os montantes de 1 215 824,98 DM e de 1 094 472,94 DM, respectivamente, pagos aos empresários a título de ajuda especial para leite desnatado, nos termos do Regulamento n.° 2793/77 da Comissão, de 15 de Dezembro de 1977 (JO L 321, p. 30; EE 03 F13 p. 156).
2 O Regulamento n.° 804/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968 (JO L 148, p. 13; EE 03 F2 p. 146), estabeleceu uma organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos, tendo previsto, no seu artigo 10.°, ajudas para o leite desnatado e o leite desnatado em pó destinados à alimentação de animais. Com base neste diploma foram adoptados, por um lado, o Regulamento n.° 986/68 do Conselho, de 15 de Julho de 1968, que fixa as regras gerais de concessão destas ajudas (JO L 169, p. 4; EE 03 F2 p. 194) e, por outro, o Regulamento n.° 1105/68 da Comissão, de 27 de Julho de 1968, relativo às modalidades de concessão das mesmas ajudas (JO L 184, p. 24; EE 03 F2 p. 218).
3 A fim de favorecer o escoamento das existências e tendo em conta o facto de o leite desnatado ser correntemente utilizado na alimentação de vitelos jovens, o Conselho permitiu, através do Regulamento n.° 876/77, de 26 de Abril de 1977, que acrescenta o n.° 4 ao artigo 2.°-A do Regulamento n.° 986/68 (JO L 106, p. 24), a criação de uma ajuda especial de nível mais elevado para o leite desnatado utilizado, sob determinadas condições, na alimentação de animais com exclusão dos vitelos jovens.
4 Esta ajuda especial foi criada e as suas modalidades de aplicação fixadas pelo Regulamento n.° 1089/77 da Comissão, de 25 de Maio de 1977 (JO L 131, p. 34). Este regulamento foi revogado e substituído pelo Regulamento n.° 2793/77, de 15 de Dezembro de 1977, que foi objecto de diversas alterações, e no quadro do qual surge o litígio entre a República Federal da Alemanha e a Comissão.
5 Através das duas decisões impugnadas, a Comissão recusou responsabilizar-se pelas ajudas pagas pelas autoridades competentes da República Federal da Alemanha, com base no Regulamento n.° 2793/77, a produtores de manteiga caseira do Land Baden-Wurtemberg, que utilizam para a alimentação dos seus animais, vitelos jovens e outros, o leite desnatado produzido na sua própria exploração. A Comissão considera que estas ajudas foram concedidas com infracção das disposições do Regulamento n.° 2793/77 e que, em consequência, a sua tomada a cargo deve ser recusada, nos termos do n.° 1 do artigo 3.° e do n.° 2 do artigo 4.° do Regulamento n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 94, p. 13; EE 03 F3 p. 220).
6 Para mais ampla exposição dos factos da causa, da tramitação do processo e dos argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo apenas serão adiante retomados na medida em que tal seja necessário à fundamentação da decisão do Tribunal.
7 Nos termos das disposições conjugadas do n.° 1 do artigo 2.° e do n.° 4 do artigo 2.°-A do Regulamento n.° 986/68, alterado, designadamente, pelos regulamentos n.os 876/77 e 2624/77 do Conselho, o Regulamento n.° 2793/77 distingue, no que respeita às modalidades de atribuição da ajuda especial, entre as situações em que o leite, tratado na indústria de lacticínios, é vendido por esta a explorações agrícolas (n.° 1, alínea a), do artigo 2.° do Regulamento n.° 986/68, alterado) e aquelas em que o leite desnatado é utilizado para a alimentação de animais na própria exploração em que foi produzido (n.° 1, alínea b), do artigo 2.° do mesmo regulamento).
8 As regras relativas à hipótese de as explorações agrícolas comprarem o leite tratado à indústria são fixadas fundamentalmente pelos artigos 3.° e 4.° do Regulamento n.° 2793/77. Prevê-se aí que a ajuda especial, paga à indústria, apenas é concedida para quantidades abrangidas por um compromisso do produtor, desde que seja respeitado um preço máximo de venda.
9 De uma forma geral, o n.° 1, alínea a), do artigo 4.° exige que os agricultores se comprometam a apenas utilizar o leite desnatado na alimentação animal e unicamente na respectiva exploração.
10 Os outros compromissos a assumir variam conforme se trate de uma exploração "especializada", de uma exploração "mista" ou de uma exploração "mista" cujos vitelos sejam crias das suas vacas leiteiras. Esquematicamente, segundo o artigo 2.° do Regulamento n.° 2793/77, uma criação de gado "especializada" é uma exploração detentora de porcos ou de outros animais, com exclusão de vitelos jovens, detendo uma exploração "mista" simultaneamente vitelos jovens e outros animais.
11 Quando se trate de uma exploração especializada, o produtor deve, nos termos do n.° 1, alínea b), do artigo 4.°, assumir, por um lado, o compromisso de não possuir vitelos jovens ou, se os possuir, de só adquirir leite desnatado, e, por outro, o de enviar à indústria, de acordo com a opção feita pelo Estado-membro em questão, quer, antes do início de cada trimestre civil, uma relação das existências em gado, quer, antes do início de cada ano civil, uma declaração relativa à média das existências em gado na exploração no decurso de cada trimestre do ano em causa, devendo ser imediatamente comunicada qualquer variação de mais de 10% em relação aos números anunciados para o trimestre em causa.
12 Quando se trate de uma exploração mista, o produtor deve, nos termos do n.° 1, alínea c), do artigo 4.°, assumir os três seguintes compromissos: o de enviar à indústria em causa, simultaneamente com o compromisso referido no n.° 1, alínea a), do artigo 4.°, uma relação das existências em gado no momento do pedido de fornecimento; o de declarar à indústria, antes do início de cada trimestre civil, o número máximo de vitelos jovens que ficarão retidos na exploração durante o trimestre considerado, podendo o produtor optar por efectuar esta declaração antes do início de cada mês; por último, o de comprar para cada um dos vitelos, cujo número é assim determinado, uma quantidade mínima de leite desnatado que não beneficie da ajuda especial.
13 No caso das explorações mistas que só criam vitelos das suas vacas leiteiras, os compromissos acima referidos para as explorações mistas podem, nos termos do n.° 2 do artigo 4.°, ser substituídos, por escolha dos Estados-membros, pelos três seguintes compromissos do produtor: criar apenas os vitelos das suas vacas leiteiras; enviar à indústria, conforme a opção feita pelo Estado-membro considerado, quer uma relação das existências em gado antes do início de cada trimestre civil, quer, antes do início de cada ano civil, uma declaração relativa à média das existências em gado na exploração durante cada trimestre do ano considerado, quer no caso das explorações especializadas, e de comunicar imediatamente, sendo necessário, qualquer variação superior a 10% dos números anunciados para o trimestre em causa; por outro lado, adquirir uma quantidade mensal de leite desnatado que não beneficie da ajuda especial, igual a pelo menos 15% da quantidade de leite entregue à indústria durante o mês em questão.
14 Finalmente, nos termos do n.° 3, acrescentado ao artigo 4.° pelo Regulamento n.° 188/83 da Comissão, de 26 de Janeiro de 1983 (JO L 25, p. 14; EE 03 F27 p. 3): "no caso de as declarações à fábrica de lacticínios relativas ao inventário do efectivo ou ao número máximo de vitelos jovens, serem feitas tardiamente, e se o atraso não exceder 10 dias, o montante da ajuda é reduzido em 10% para o período em causa".
15 As normas relativas ao caso de explorações que utilizam directamente na alimentação dos animais o leite produzido na exploração, visadas no n.° 1, alínea b), do artigo 2.° do Regulamento n.° 986/68, encontram-se estabelecidas pelo artigo 6.° do Regulamento n.° 2793/77. Os produtores em causa devem, por um lado, enviar ao organismo competente do seu Estado-membro "um pedido no qual precisem o estado das suas existências em gado no início de cada mês considerado", bem como um compromisso de notificar imediatamente as modificações desses dados susceptíveis de acarretarem uma modificação do valor da ajuda e, por outro, cumprir, "por analogia", as obrigações previstas pelo n.° 1 do artigo 4.° para o caso das explorações que utilizam o leite tratado pela indústria.
16 No entanto, nos termos do n.° 2 do artigo 6.°, no caso das explorações mistas que só criam vitelos das suas vacas leiteiras, tal como previsto pelo n.° 2 do artigo 4.°, a quantidade de leite desnatado que não beneficia da ajuda especial é calculada em função da quantidade de manteiga ou de nata vendida, em conformidade com o disposto no artigo 8.° e 8.°-A do Regulamento n.° 1105/68, já citado.
17 Para recusar tomar a cargo, nas duas decisões impugnadas, os montantes pagos a título de ajuda a produtores de manteiga caseira do Land de Baden-Wurtemberg que possuem explorações mistas, a Comissão baseia-se no facto de, contrariamente, segundo ela, às exigências do Regulamento n.° 2793/77, os produtores em questão não terem, por um lado, seguindo uma prática administrativa do Land de Baden-Wuertemberg, declarado as suas existências em gado, "no início de cada mês considerado" como exige o disposto no n.° 1, alínea a), do artigo 6.° do Regulamento n.° 2793/77, mas trimestralmente, no final de cada período de ajuda e, por outro, não terem declarado "antes do início de cada trimestre civil", mas apenas no final do trimestre, o número máximo de vitelos jovens retidos na exploração durante o trimestre considerado, que deve ser objecto de uma declaração, nos termos do n.° 1, alínea c), segundo travessão, do artigo 4.°, para o qual remete o n.° 1, alínea b), do artigo 6.°
18 Para a República Federal da Alemanha, há que distinguir entre a declaração das existências em gado e a do número máximo de vitelos jovens que ficarão retidos na exploração durante o período considerado.
19 No que respeita à declaração das existências em gado, esta apenas tem de ser feita no momento do pedido da ajuda, no final do período, já que o n.° 1, alínea b), do artigo 2.° do Regulamento n.° 986/68 se refere ao leite que "foi utilizado" na alimentação de animais nas explorações em que foi produzido. Se o n.° 1, alínea a), segundo travessão, do artigo 6.° prevê a obrigação de comunicar imediatamente qualquer modificação das existências em gado, esta exigência deve-se ao facto de a declaração dizer expressamente respeito ao início do período, dado que as existências comunicadas na prática às autoridades alemãs se encontram rectificadas. Se a remissão feita pelo n.° 1, alínea b), do artigo 6.° do Regulamento n.° 2793/77 para o disposto no n.° 1 do artigo 4.° do mesmo regulamento levasse a concluir que estas informações devem ser fornecidas antes do início do período da ajuda, tais regras apenas fariam, de facto, sentido para as indústrias de lacticínios que pudessem beneficiar da ajuda por terem procedido às correspondentes entregas de leite.
20 Relativamente à declaração do número máximo de vitelos jovens, a obrigação de a efectuar antes do início do período da ajuda é compreensível no caso das indústrias, mas carece de utilidade em relação aos produtores. Em consequência, a aplicação "analógica" do disposto no artigo 4.° deve levar a reconhecer a validade da prática administrativa seguida na República Federal da Alemanha.
21 A República Federal da Alemanha alega, por último, que o sistema em vigor oferece todas as garantias contra eventuais desvios do leite que beneficia da ajuda especial, tendo em conta, por um lado, as informações que são obrigatoriamente dadas nos termos dos artigos 8.° e 8.°-A do Regulamento n.° 1105/68 e, por outro, os controlos efectuados nos termos da regulamentação alemã.
22 Tal como o Tribunal teve já ocasião de salientar (acórdãos de 28 de Junho de 1984, Nordbutter GmbH & Co. KG e Bayerische Milchversorgungs GmbH/República Federal da Alemanha, 187 e 190/83, Recueil p. 2553, e de 8 de Outubro de 1986, NordButter GmbH e Co. KG/República Federal da Alemanha, 9/85, Recueil, p. 2831), a dualidade do sistema de ajuda ao escoamento do leite desnatado existente desde 1977 expõe-o ao risco de ser desviado da sua finalidade. Dado que nenhum mecanismo permite garantir que o leite desnatado que beneficia da ajuda especial não será utilizado na alimentação de vitelos jovens, designadamente no caso das explorações mistas, o Regulamento n.° 793/77 teve, nomeadamente, por finalidade, como se depreende do n.° 2 do seu preâmbulo, reforçar os mecanismos de controlo existentes. A preocupação de garantir o respeito pelo destino específico do leite que beneficia da ajuda especial surge, aliás, no n.° 4 desse preâmbulo, no que respeita às explorações mistas, em particular.
23 É relativamente a este objectivo que devem ser apreciadas a natureza e a extensão das obrigações impostas aos criadores, mencionadas na alínea b) do n.° 1 do artigo 2.° do Regulamento n.° 986/68.
24 No que respeita aos produtores que adquirem o leite desnatado à indústria de lacticínios, o n.° 1, alínea c), do artigo 4.° do Regulamento n.° 2793/77 prevê que, tratando-se de uma exploração mista, o produtor deve comprometer-se a declarar à indústria, antes do início de cada trimestre civil, o número máximo de vitelos jovens que ficarão retidos na exploração durante o trimestre considerado. A mesma norma acrescenta que o produtor pode substituir este compromisso pelo compromisso de efectuar a declaração citada antes do início de cada mês para o mês considerado.
25 O Tribunal decidiu, no seu acórdão de 8 de Outubro de 1986, NordButter GmbH & Co. KG, supracitado, que esta declaração tem por objecto determinar o "número mais elevado de vitelos existentes na exploração em causa em qualquer momento do trimestre" e que "apenas essa interpretação permite, na verdade, aos órgãos competentes verificar, de forma relativamente simples, se os compromissos assumidos pelos produtores foram respeitados" (n.° 10).
26 Estas verificações feitas em execução das normas supra-referidas do n.° 1, alínea c), do artigo 4.° do Regulamento n.° 2793/77, que se ocupam dos casos em que o leite desnatado é produzido e tratado pela indústria, são igualmente válidas nos casos das explorações que utilizam o leite por elas produzido, dado que as normas em questão são, nos termos do n.° 1, alínea b), do artigo 6.° do mesmo regulamento, aplicáveis analogicamente à ajuda especial ao leite desnatado utilizado na alimentação de animais nas explorações em que foi produzido.
27 O número de vitelos a que se refere o n.° 1, alínea c), do artigo 4.° do Regulamento n.° 2793/77 é assim um número fixo que serve para determinar a quantidade de leite desnatado que não beneficia da ajuda especial e, para além do conjunto das disposições, que acabam de ser mencionadas, do n.° 1, alínea c), do artigo 4.° e n.° 1, alínea b), do artigo 6.° do regulamento, as exigências de controlo acima referidas reclamam que ele seja fornecido antes do início do período da ajuda. Seria de facto fácil, caso assim não fosse, subavaliar a declaração feita no final do período, já que, por uma razão ou por outra, a exploração não foi sujeita a controlos.
28 No que respeita à declaração das existências em gado, prevista no n.° 1, alínea a), primeiro travessão, do artigo 6.° do mesmo regulamento, e dado que os autores do regulamento consideraram que, a fim de controlar a veracidade das declarações dos criadores de gado, é conveniente obter um esclarecimento sobre o estado das existências em gado no início de cada mês considerado, o pedido da ajuda especial, que inclui estas precisões, deve necessariamente ser apresentado antes do início do período ao qual se refere a ajuda. Caso contrário, a exigência enunciada pelo n.° 1, alínea a), segundo travessão, do artigo 6.° do regulamento, de notificar imediatamente as modificações desses dados susceptíveis de acarretarem uma modificação do valor da ajuda seria injustificada e a possibilidade de as autoridades competentes exercerem um controlo eficaz, que se conjuga com o exercido a partir da declaração do número máximo de vitelos jovens, e a completa, tornar-se-ia muito mais difícil.
29 Por último, se a República Federal da Alemanha invoca os artigos 8.° e 8.°-A do referido Regulamento n.° 1105/68, estas disposições visam especificar as condições a satisfazer pelos criadores de gado que utilizam na alimentação dos seus animais leite desnatado da sua própria produção e que vendem manteiga ou nata, igualmente da sua própria produção, para poderem candidatar-se às ajudas para o leite desnatado, bem como fixar a quantidade de leite desnatado correspondente a cada quilograma de manteiga ou de nata vendido. Estas normas não permitem, nem calcular a quantidade de leite que pode beneficar da ajuda especial, nem garantir um controlo suficiente das ajudas que são devidas.
30 Resulta do que antecede que, ao não exigir dos produtores considerados a declaração do estado das existências em gado e do número máximo de vitelos antes do início do período abrangido pela ajuda, as autoridades competentes da República Federal da Alemanha violaram as disposições do Regulamento n.° 2793/77 e que, em consequência, as despesas em causa foram efectuadas com desrespeito das disposições do direito comunitário. A Comissão dispunha assim de base legal, nos termos do disposto no n.° 1 do artigo 3.° e no n.° 2 do artigo 4.° do referido Regulamento n.° 729/70 do Conselho, de 21 de Abril de 1970, para recusar responsabilizar por essas despesas o FEOGA, Secção Garantia, devendo, consequentemente, ser negado provimento ao recurso.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
31 Nos termos do n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento Processual, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo a recorrente sido vencida, há que condená-la nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL
decide:
1) Negar provimento ao recurso.
2) Condenar a República Federal da Alemanha nas despesas.