CELEX: 61996CJ0022
Décision 95/468/CE du Conseil
IDA
Réseaux télématiques
Base juridique

Par requête déposée au greffe de la Cour le 25 janvier 1996, le Parlement européen a, en vertu de l'article 173 du traité
CE, demandé l'annulation de la décision 95/468/CE du Conseil, du 6 novembre 1995, concernant la contribution communautaire
à l'échange télématique de données entre administrations dans la Communauté (IDA) (JO L 269, p. 23, ci-après la
décision litigieuse).
L'article 1
er
de la décision litigieuse dispose: La présente décision a pour objet de fixer la contribution communautaire à certains projets dans le domaine de l'échange télématique
de données entre administrations en vue de faciliter la coopération entre celles-ci. A cette fin, elle établit pour les années
1995, 1996 et 1997 une liste de projets pour lesquels sont ainsi reconnues l'existence d'un besoin spécifique et la nécessité
d'une contribution communautaire afin de les rendre opérationnels dans toute la Communauté.
L'article 2, paragraphe 1, de la décision litigieuse contient la liste des projets qui sont reconnus en tant que projets d'échange
télématique de données entre administrations pour lesquels le soutien de la Communauté est nécessaire.
L'article 2, paragraphe 2, de la décision litigieuse précise: La Communauté peut soutenir, dans le cadre de la présente décision et notamment de son article 4, d'autres projets pour répondre
aux besoins en échange télématique de données entre administrations conformément à l'article 1
er
, dans la mesure où ces besoins ont été identifiés dans une autre décision du Conseil.
Les articles 3 à 5 de la décision litigieuse énoncent les conditions dans lesquelles la contribution communautaire peut être
accordée. L'article 4 fixe notamment la procédure à suivre pour la mise en oeuvre de la décision litigieuse. L'article 5,
paragraphe 1, indique les types d'actions que la contribution communautaire peut englober, à savoir: présentation de solutions
techniques d'interconnexion permettant aux systèmes d'information autonomes des administrations de communiquer entre eux;
élaboration et validation de règles communes pour une architecture des communications; analyse des conséquences éventuelles
pour les utilisateurs; contribution à la définition d'un cadre juridique, notamment en élaborant des accords types, et consultation
et coordination de tous les acteurs concernés des administrations nationales et communautaires, des exploitants de réseaux,
des prestataires de services et de l'industrie. L'article 5, paragraphe 2, précise les conditions-cadres devant être respectées
lorsqu'il y a contribution communautaire.
Selon l'article 6, la décision litigieuse est applicable jusqu'au 31 décembre 1997.
Les considérants de la décision litigieuse se référent notamment:
─
au fait que le fonctionnement du marché intérieur requiert une coopération étroite entre administrations compétentes des États
membres, ainsi qu'entre elles et les institutions communautaires (premier considérant);
─
à la nécessité de recourir, dans certains cas, à une utilisation des techniques télématiques (deuxième considérant);
─
à la nécessité, pour les systèmes télématiques internes aux États membres, de respecter des règles d'architecture, de gestion,
de responsabilité et de maintenance afin d'assurer l'interopérabilité entre eux (troisième considérant);
─
à la nécessité d'assurer, dans certains cas, une contribution de la Communauté (cinquième et septième considérants);
─
à la fixation des conditions dans lesquelles l'exécution de certains projets concrets peut bénéficier d'un soutien communautaire
(sixième considérant);
─
au fait que le traité ne prévoit pas, pour l'adoption de la décision litigieuse, dont le but principal est de faciliter la
coopération entre les administrations, d'autres pouvoirs que ceux de l'article 235 du traité CE (neuvième considérant).
l Il ressort du dossier que, le 12 mars 1993, la Commission a présenté au Parlement et au Conseil une communication [COM(93)
69 final] sur les réseaux télématiques transeuropéens entre administrations (JO C 105, p. 10 et 12). Cette communication contenait
deux propositions de décision du Conseil fondées sur l'article 235 du traité CEE, disposition qui prévoit simplement la consultation
du Parlement. La première concernait un ensemble d'orientations relatives aux réseaux télématiques transeuropéens entre administrations
(ci-après la
proposition orientations), la seconde instaurait une action pluriannuelle communautaire soutenant la mise en oeuvre de réseaux télématiques transeuropéens
destinés à l'échange de données entre administrations (IDA) (ci-après la
proposition IDA).
Après l'entrée en vigueur du traité sur l'Union européenne, la Commission a modifié la base juridique de ces deux propositions
en remplaçant l'article 235 du traité CEE par l'article 129 D du traité CE (le premier alinéa de cet article pour la proposition
orientations, le troisième alinéa pour la proposition IDA).
L'article 129 D, premier alinéa, du traité prévoit que les orientations visées à l'article 129 C, paragraphe 1, couvrant les
objectifs, les priorités ainsi que les grandes lignes des actions envisagées dans le domaine des réseaux transeuropéens et
identifiant des projets d'intérêt commun, sont arrêtées par le Conseil, statuant conformément à la procédure de codécision
visée à l'article 189 B. L'article 129 D, troisième alinéa, dispose que le Conseil arrête les autres mesures prévues à l'article
129 C, paragraphe 1, à savoir les actions relatives à l'interopérabilité des réseaux et l'appui financier à des projets d'intéret
commun, statuant conformément à la procédure de coopération visée à l'article 189 C. L'article 129 D prévoit également la
consultation du Comité économique et social et du Comité des régions.
Le 17 novembre 1994, le Parlement a approuvé, sous réserve de modifications qui ne concernaient pas la base juridique, les
deux propositions de décision (JO C 341, p. 121).
Par lettre du 29 mars 1995, le Conseil a consulté le Parlement en vue du remplacement de la base juridique par l'article 235
du traité. L'acte concerné par cette lettre était intitulé
Projet de décision du Conseil concernant le soutien à l'échange télématique de données entre administrations dans la Communauté
(IDA). Le Conseil indiquait dans sa lettre que,
s'agissant d'un acte portant sur des projets spécifiques en dehors d'un cadre général de référence, il n'existait pas d'autres
pouvoirs que ceux visés à l'article 235.
Dans le cadre de cette nouvelle consultation, le Parlement a adopté, le 21 septembre 1995, une résolution dans laquelle il
contestait la base juridique proposée par le Conseil et estimait que la proposition de la Commission devait être fondée sur
l'article 129 D, troisième alinéa, du traité (JO C 269, p. 153).
Le Conseil ayant néanmoins adopté la décision litigieuse sur le fondement de l'article 235 du traité, le Parlement a introduit
le présent recours en annulation.
Par ordonnance du président de la Cour du 27 septembre 1996, la Commission a été admise à intervenir au soutien des conclusions
du Parlement.
A l'appui de son recours, le Parlement, soutenu par la Commission, prétend que la décision litigieuse se situe, en dépit des
modifications apportées, dans le cadre envisagé par les deux propositions initiales de la Commission, qui concernaient les
orientations et le programme IDA. Selon ces institutions, la décision litigieuse définirait, du moins implicitement, les orientations
identifiant les projets d'intérêt commun au sens de l'article 129 C, paragraphe 1, premier tiret, du traité, ce qui justifierait
le recours à l'article 129 D, premier alinéa, comme base juridique. La décision litigieuse présenterait également de nombreux
éléments relatifs à l'interopérabilité au sens de l'article 129 C, paragraphe 1, deuxième tiret, ce qui rendrait appropriée
l'utilisation de l'article 129 D, troisième alinéa, en tant que base juridique. Enfin, comme la décision litigieuse identifierait
des projets d'intérêt commun, la contribution communautaire qu'elle prévoit s'inscrirait dans le cadre de l'article 129 C,
paragraphe 1, troisième tiret, et la base juridique correcte serait l'article 129 D, troisième alinéa.
Par ailleurs, le Parlement et la Commission font valoir que, même s'il devait être considéré que la décision litigieuse ne
contient pas d'orientations au sens de l'article 129 C, paragraphe 1, premier tiret, les actions relatives à l'interopérabilité
des réseaux justifieraient le recours à l'article 129 D, troisième alinéa. A cet égard, ils se réfèrent à l'arrêt du 26 mars
1996, Parlement/Conseil (C-271/94, Rec. p. I-1689, ci-après l'arrêt
Edicom), qui aurait consacré l'autonomie de l'article 129 C, paragraphe 1, deuxième tiret, par rapport au premier tiret de ce paragraphe.
Outre ce moyen tiré d'une erreur dans le choix de la base juridique, le Parlement fait valoir que la décision litigieuse devrait
être annulée, du moins partiellement, pour incompétence et détournement de pouvoir en ce qui concerne l'adoption de son article
2, paragraphe 2. Selon le Parlement, la portée de cette disposition n'est pas suffisamment restreinte, si bien qu'elle constitue
une réserve de compétence en faveur du Conseil en méconnaissance des droits d'intervention du Parlement dans la procédure
législative.
La Commission ajoute que, s'il s'avérait toutefois que la décision litigieuse se situe en dehors de l'action communautaire
relative aux réseaux transeuropéens, elle devrait être considérée comme illégale pour violation de l'article 189 A, paragraphe
1, du traité CE. En effet, dans ce cas, les modifications apportées par le Conseil ne pourraient plus être considérées comme
des amendements de la proposition de la Commission au sens de ladite disposition.
En revanche, le Conseil estime que l'article 129 D ne pouvait constituer le fondement de la décision et que, en l'absence
de pouvoirs spécifiques, l'article 235 était la seule base juridique appropriée. A cet égard, il souligne qu'il a modifié
les propositions initiales de la Commission en vue d'adopter un acte attribuant une contribution financière ponctuelle à certains
projets dans le secteur de la transmission télématique de données entre administrations pour les années 1995, 1996 et 1997,
sans que des orientations identifiant des projets d'intérêt commun, au sens de l'article 129 C, paragraphe 1, premier tiret,
aient été établies au préalable. Or, l'établissement de ces orientations étant une condition indispensable pour les actions
de financement communautaire prévues au troisième tiret de ce paragraphe, la décision litigieuse n'aurait pas pu être fondée
sur l'article 129 D.
Selon le Conseil, l'absence d'un ensemble d'orientations avait également rendu impossible la qualification de la décision
litigieuse en tant qu'action relative à l'interopérabilité des réseaux au sens de l'article 129 C, paragraphe 1, deuxième
tiret. La subordination d'une telle action à l'établissement des orientations ne serait pas, selon le Conseil, infirmée par
l'arrêt Edicom, étant donné que, dans cet arrêt, la Cour aurait tenu compte, au point 26, du fait que plusieurs mesures communautaires,
arrêtées avant l'entrée en vigueur du traité sur l'Union européenne, avaient déjà défini les orientations dans lesquelles
s'insérait la décision annulée par ledit arrêt. Il réfute également l'allégation du Parlement relative à l'illicéité de l'article
2, paragraphe 2, de la décision litigieuse. Enfin, il estime que les modifications qu'il a apportées aux propositions de la
Commission se situent dans les limites de l'article 189 A, paragraphe 1.
Sur le bien-fondé du recours
A titre liminaire, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, le recours à l'article 235 du traité comme
base juridique d'un acte n'est justifié que si aucune autre disposition du traité ne confère aux institutions communautaires
la compétence nécessaire pour arrêter cet acte (voir, notamment, arrêts du 26 mars 1987, Commission/Conseil, 45/86, Rec. p.
1493, point 13; Edicom, précité, point 13, et du 3 décembre 1996, Portugal/Conseil, C-268/94, Rec. p. I-6177, point 21).
En outre, il y a lieu de rappeler que, dans le cadre du système de compétences de la Communauté, le choix de la base juridique
d'un acte doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel. Parmi de tels éléments figurent,
notamment, le but et le contenu de l'acte (voir arrêts du 11 juin 1991, Commission/Conseil, C-300/89, Rec. p. I-2867, point
10; Edicom, précité, point 14, et Portugal/Conseil, précité, point 22).
Il convient donc d'examiner si la décision litigieuse aurait dû être adoptée sur le fondement de l'article 129 D, premier
ou troisième alinéa, du traité.
S'agissant, tout d'abord, de l'objectif de la décision litigieuse, il ressort de ses premier, deuxième et neuvième considérants
qu'elle contribue à assurer, grâce à l'utilisation des techniques télématiques pour l'échange des informations, une coopération
étroite entre les administrations compétentes des États membres, ainsi qu'entre ces dernières et les institutions communautaires.
A cet égard, le troisième considérant souligne l'importance d'assurer l'interopérabilité des systèmes télématiques internes
aux États membres. Selon le cinquième considérant, une contribution communautaire s'avère, dans certains cas, nécessaire.
Le sixième considérant indique qu'il convient de fixer les conditions dans lesquelles l'exécution de certains projets concrets
peut bénéficier d'un soutien communautaire.
L'objectif de la décision litigieuse s'inscrit donc dans une finalité qui relève de l'article 129 B. Celui-ci, énonçant les
objectifs visés par les mesures communautaires prévues à l'article 129 C, dispose en effet, en son paragraphe 1, que
la Communauté contribue à l'établissement et au développement de réseaux transeuropéens et, en son paragraphe 2, que
l'action de la Communauté vise à favoriser l'interconnexion et l'interopérabilité des réseaux nationaux ainsi que l'accès
à ces réseaux.
Le contenu même de la décision litigieuse confirme qu'elle est destinée à contribuer à l'établissement et au développement
de réseaux télématiques transeuropéens entre administrations. En effet, selon son article 1
er
, la décision a pour objet de fixer la contribution communautaire à certains projets dans le domaine de l'échange télématique
de données entre administrations. La liste des projets établie à l'article 2, les types d'actions définies à l'article 5,
paragraphe 1, et les conditions-cadres prévues au paragraphe 2 de cette dernière disposition démontrent clairement que le
contenu de la décision litigieuse se situe dans le cadre du développement des réseaux transeuropéens.
Il convient, ensuite, d'examiner si l'action de la Communauté prévue par la décision litigieuse consiste en des mesures relevant
de l'article 129 C, paragraphe 1. Celui-ci prévoit, à son premier tiret, l'établissement par la Communauté d'un ensemble d'orientations
qui couvrent les objectifs, les priorités ainsi que les grandes lignes des actions envisagées et qui identifient des projets
d'intérêt commun. Le deuxième tiret concerne la mise en oeuvre, par la Communauté, de toute action qui peut s'avérer nécessaire
pour assurer l'interopérabilité des réseaux, en particulier dans le domaine de l'harmonisation des normes techniques. Enfin,
le troisième tiret contient une disposition relative à la participation de la Communauté aux efforts financiers des États
membres pour des projets d'intérêt commun et identifiés dans le cadre des orientations visées au premier tiret.
Si le Conseil ne conteste pas que la décision litigieuse prévoit une contribution financière communautaire relative à des
projets portant sur des réseaux télématiques, il estime que cette contribution ne saurait se fonder sur l'article 129 C, paragraphe
1, troisième tiret, du fait que des projets d'intérêt commun identifiés dans le cadre des orientations visées au premier tiret
du même paragraphe n'auraient pas été au préalable établis.
L'examen de la décision litigieuse ne confirme toutefois pas cette argumentation du Conseil.
En effet, il ressort de cette décision que les objectifs des actions communautaires sont définis, ainsi que M. l'avocat général
l'a relevé au point 7 de ses conclusions, par les considérants de la décision. S'agissant des priorités, ce sont notamment
les cinquième et septième considérants qui définissent la place de l'intervention communautaire par rapport aux actions nationales.
Quant aux grandes lignes des actions envisagées, celles-ci sont visées à l'article 5 de la décision litigieuse. Enfin, les
projets d'intérêt commun sont identifiés à l'article 2 de la décision litigieuse.
Cette constatation est corroborée par le fait que plusieurs projets prévus à l'article 2, paragraphe 1, de la décision litigieuse
correspondent, ainsi que M. l'avocat général l'a relevé au point 7 de ses conclusions, aux éléments de la proposition orientations
dont l'adoption était prévue sur le fondement de l'article 129 D, premier alinéa.
Il résulte donc de cet examen que la décision litigieuse établit un ensemble d'orientations au sens de l'article 129 C, paragraphe
1, premier tiret, et prévoit, pour les projets d'intérêt commun identifiés dans ces orientations, une contribution financière
au sens du troisième tiret du même paragraphe.
A cet égard, il est sans incidence que les orientations soient fixées dans le même acte que la contribution financière et
non dans un acte séparé adopté au préalable. En effet, l'exigence de projets d'intérêt commun identifiés se trouve remplie,
y compris dans cette hypothèse.
Il convient, en outre, de constater que la décision litigieuse présente des aspects concernant l'interopérabilité des réseaux
au sens de l'article 129 C, paragraphe 1, deuxième tiret. En effet, d'une part, le troisième considérant de cette décision
souligne la nécessité d'assurer l'interopérabilité des systèmes télématiques nationaux. D'autre part, l'article 4, paragraphe
3, sous a), quatrième tiret, de la décision litigieuse prévoit que la procédure spéciale instituée par l'article 4 s'applique
à
l'adoption de règles et de procédures communes relatives à l'établissement de l'interopérabilité technique et administrative. En outre, il ressort de l'article 5, paragraphe 1, que, parmi les actions que la contribution communautaire peut englober,
figurent en particulier des mesures concernant l'interopérabilité. Celle-ci est d'ailleurs indiquée comme l'une des conditions-cadres
énumérées à l'article 5, paragraphe 2.
Bien que l'établissement et le développement de réseaux transeuropéens en matière de télécommunication impliquent, par eux-mêmes,
l'interconnexion et l'interopérabilité des réseaux nationaux ainsi que l'accès à ces réseaux, le contenu de la décision litigieuse
montre que celle-ci comprend des actions relevant spécifiquement de l'article 129 C, paragraphe 1, deuxième tiret.
Il découle de ce qui précède que la décision litigieuse consiste en des mesures relevant de l'article 129 C, paragraphe 1,
premier, deuxième et troisième tirets, du traité, pour l'adoption desquelles l'article 129 D du traité fixe la procédure à
suivre. Le Conseil ne pouvait donc pas adopter la décision litigieuse sur le fondement de l'article 235.
Par conséquent, la décision litigieuse doit être annulée, sans qu'il soit nécessaire d'examiner les moyens tirés de l'illégalité
de son article 2, paragraphe 2, et de la violation de l'article 189 A, paragraphe 1, du traité.
Sur le maintien des effets de la décision
Dans son mémoire en défense, le Conseil a demandé à la Cour, en cas d'annulation de la décision litigieuse, d'en maintenir
les effets. La Commission s'est associée à cette demande, précisant toutefois qu'elle demande que, à tout le moins, les effets
des rapports juridiques déjà nés sur le fondement de la décision litigieuse soient maintenus. A l'appui de sa demande, la
Commission fait valoir que la coopération entre les administrations des États membres ainsi qu'entre celles-ci et les institutions
de la Communauté exige un échange intensif pour lequel il serait nécessaire de maintenir le recours aux moyens télématiques.
Ainsi, des réseaux tels que celui qui assure le contrôle des échanges commerciaux intracommunautaires, en vue des déclarations
pour la taxe sur la valeur ajoutée, et celui qui fournit un support aux contrôles vétérinaires à destination ainsi qu'à la
lutte contre les mouvements illégaux de bétail ne pourraient plus continuer à exister si les effets de la décision litigieuse
n'étaient pas maintenus.
Dans ses observations sur le mémoire en intervention de la Commission, le Parlement exprime des doutes quant à la conformité
de la demande présentée par la Commission avec l'article 37, quatrième alinéa, du statut CE de la Cour de justice, étant donné
qu'il n'a pas demandé le maintien des effets de la décision litigieuse dans sa requête. Il ajoute que, si un maintien des
effets de la décision litigieuse était décidé, il devrait se limiter aux seules mesures d'exécution déjà prises sur le fondement
de la décision litigieuse, à l'instar de la solution retenue dans l'arrêt Edicom.
Il ressort des informations fournies par la Commission que, afin d'éviter une discontinuité dans les actions engagées et pour
d'importants motifs de sécurité juridique, il est nécessaire que les effets des mesures de mise en oeuvre de la décision litigieuse
déjà prises sur le fondement de la décision annulée soient maintenus. En revanche, en ce qui concerne les autres effets de
la décision annulée, ni le Conseil ni la Commission n'ont apporté de précisions quant aux difficultés qu'entraînerait à cet
égard l'annulation de la décision litigieuse. En l'absence de telles précisions, la Cour n'est pas en mesure d'apprécier la
teneur et la portée de ces difficultés et de faire droit à cet aspect de la demande. Par ailleurs, il convient de relever
que, en vertu de son article 6, la décision litigieuse était applicable jusqu'au 31 décembre 1997.
Compte tenu des circonstances particulières de l'espèce et pour les motifs de sécurité juridique, comparables à ceux qui interviennent
en cas d'annulation de certains règlements, il apparaît justifié que la Cour exerce le pouvoir que lui confère expressément
l'article 174, deuxième alinéa, du traité CE, en cas d'annulation d'un règlement, et qu'elle indique les effets de la décision
annulée qui doivent être maintenus. En conséquence, il y a lieu de maintenir les effets des mesures de mise en oeuvre déjà
prises par la Commission sur le fondement de la décision litigieuse.
Sur les dépens
Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il
est conclu en ce sens. Le Parlement a conclu à la condamnation du Conseil aux dépens. Celui-ci ayant succombé dans sa défense,
il y a lieu de le condamner aux dépens. En application de l'article 69, paragraphe 4, premier alinéa, la Commission supportera
ses propres dépens.
Par ces motifs,
LA COUR
déclare et arrête:
1)
La décision 95/468/CE du Conseil, du 6 novembre 1995, concernant la contribution communautaire à l'échange télématique de
données entre administrations dans la Communauté (IDA), est annulée.
2)
Les effets des mesures de mise en oeuvre déjà prises par la Commission des Communautés européennes sur le fondement de la
décision annulée sont maintenus.
3)
Le Conseil de l'Union européenne est condamné aux dépens.
4)
La Commission des Communautés européennes supportera ses propres dépens.
Rodríguez Iglesias
Gulmann
Mancini
Murray
Edward
Puissochet
Hirsch
Jann
Sevón
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 28 mai 1998.
Le greffier
Le président
R. Grass
G. C. Rodríguez Iglesias
–
Langue de procédure: le français.