CELEX: 62004CJ0434
Frie varebevægelser
artikel 28 EF og 30 EF
nationale retsforskrifter, hvorefter der kræves en forudgående tilladelse til indførsel af ethanol, ikke denatureret, med et alkoholindhold på mere end 80%
foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion
begrundelse i hensynet til beskyttelse af sundheden og den offentlige orden

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 28 EF og 30 EF og er blevet forelagt under en straffesag
anlagt mod Jan-Erik Anders Ahokainen og Mati Leppik for at have indsmuglet ethylalkohol til Finland.

Retsforskrifter
Formålet med lov nr. 1143/1994 om alkohol [alkoholilaki (1143/1994), herefter »alkoholloven«] er i henhold til ordlyden af
lovens § 1 at styre alkoholforbruget med henblik på at forebygge skadevirkninger på sundhed og samfund, forvoldt af alkoholholdige
stoffer.
Ifølge § 3, stk. 2, i alkoholloven, som ændret ved lov nr. 1/2001, forstås der ved »alkoholholdig drikkevare« en drikkevare,
som er bestemt til at nydes, og som indeholder højst 80 volumenprocent ethylalkohol.
Ifølge den nævnte lov om alkohol forstås der ved spiritus – som ikke anses for en alkoholholdig drikkevare, der kan nydes
– ethylalkohol eller en vandopløsning af ethylalkohol, som indeholder mere end 80 volumenprocent ethylalkohol, og som ikke
er denatureret.
Disse retsforskrifter bestemmer bl.a., at anvendelse, fremstilling og indførsel af spiritus er forbeholdt indehavere af en
tilladelse udstedt til dette formål.
§ 8 i alkoholloven regulerer kommerciel import af alkoholholdige drikkevarer og spiritus samt importtilladelse for spiritus.
I henhold til § 8, stk. 1, kan alkoholholdige drikkevarer indføres uden særlig importtilladelse til eget brug samt i kommercielt
eller andet øjemed til udøvelse af erhvervsvirksomhed. Ifølge § 8, stk. 2, første afsnit, må spiritus indføres af erhvervsdrivende,
som tuotevalvontakeskus (produkttilsynscentralen) har meddelt importtilladelse. Ifølge § 8, stk. 2, andet afsnit, må en privatperson
indføre spiritus til eget brug af den, som nævnte myndighed har meddelt anvendelsestilladelse som omhandlet i lovens § 17,
efter at den pågældende til produkttilsynscentralen har meddelt, at han kommer til at virke som importør.
For at få udstedt en tilladelse til anvendelse af spiritus skal ansøgeren kunne angive et berettiget formål (alkohollovens
§ 17, stk. 3).
Ifølge § 82 i lov om alkohol nr. 459/1968 – der bortset fra spørgsmålet om sanktioner blev afløst af alkoholloven – straffes
for smugleri af alkoholholdige stoffer den, som ulovligt indfører eller udfører alkoholholdige drikkevarer eller ethylalkohol
eller forsøger herpå.

Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Under en toldkontrol foretaget den 1. august 2002 blev der i en lastbil, som ankom fra Tyskland, fundet 9 492 liter spiritus
(ethylalkohol med et alkoholindhold på 96,4-96,5 volumenprocent) emballeret i literflasker. I betragtning af emballeringen
og de afgivne forklaringer var produktet sandsynligvis bestemt til indtagelse som alkoholholdig drikkevare i fortyndet tilstand.
Ifølge fragtbrevet skulle lastbilens last have været 32 paller sesamolie.
Raasepori käräjäoikeus (førsteinstansret i Raasepori) idømte Jan-Erik Anders Ahokainen og Mati Leppik fængselsstraf for smugleri
af alkoholholdige stoffer. Retten traf endvidere bestemmelse om, at spiritussen skulle konfiskeres af staten.
Helsingin hovioikeus (appelretten i Helsinki) stadfæstede denne dom.
Jan-Erik Anders Ahokainen og Mati Leppik indbragte appelrettens afgørelse for Korkein oikeus (højesteret), som især var i
tvivl om, hvorvidt de finske tilladelsesbestemmelser vedrørende spiritus skulle anses for at have tilsvarende virkning som
kvantitative restriktioner i artikel 28 EF’s forstand, og om sådanne bestemmelser i givet fald – under hensyn til deres formål
– kunne antages at være tilladte i henhold til artikel 30 EF..
Da Korkein oikeus fandt, at en fortolkning af de relevante bestemmelser i EF-traktaten var nødvendig, udsatte retten sagen
og forelagde Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)      Skal artikel 28 EF fortolkes således, at den er til hinder for en medlemsstats retsforskrifter, hvorefter ikke denatureret
ethylalkohol (spiritus) med et alkoholindhold på over 80% kun må indføres til landet af den, som har fået tilladelse hertil?
2)      Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende, skal tilladelsesordningen da anses for tilladt i henhold til artikel 30
EF?«

Om de præjudicielle spørgsmål
Den forelæggende ret ønsker med sine spørgsmål, der behandles samlet, nærmere bestemt oplyst, om traktatens bestemmelser om
de frie varebevægelser er til hinder for et krav om forudgående tilladelse til indførsel af spiritus som fastsat ved alkoholloven.
Med henblik på at give den forelæggende ret en hensigtsmæssig besvarelse skal det bemærkes, at Rådets direktiv 92/12/EØF af
25. februar 1992 om den generelle ordning for punktafgiftspligtige varer, om oplægning og omsætning heraf samt om kontrol
hermed (EFT L 76, s. 9), som tilsigter at fastlægge den told- og afgiftsordning, der gælder for disse produkter, der også
omfatter alkohol, har ikke til formål særligt at regulere beskyttelsen af de hensyn af almen interesse, der er omhandlet i
artikel 30 EF, hvorfor medlemsstaterne under overholdelse af traktaten bevarer deres kompetence til at træffe de nødvendige
foranstaltninger til beskyttelse af disse hensyn (jf. analogt dom af 15.6.1999, sag C-394/97, Heinonen, Sml. I, s. 3599, præmis
29).
Det skal herefter undersøges, dels om der foreligger en restriktion i artikel 28 EF’s forstand, dels om den må anses for berettiget
efter artikel 30 EF.

Restriktion i artikel 28 EF’s forstand
Parternes argumenter
Virallinen syyttäjä (anklagemyndigheden) og den finske og portugisiske regering er af den opfattelse, at en medlemsstats lovgivning,
der undergiver indførsel af spiritus en tilladelsesordning, ikke strider mod artikel 28 EF. Derimod har den svenske regering
og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber anført, at pligten til at anmode importstaten om en tilladelse inden indførsel
af de omhandlede varer er en foranstaltning, der er forbudt ifølge artikel 28 EF, selv om denne tilladelse er en ren formalitet
og udstedes automatisk.
Domstolens bemærkninger
Enhver af medlemsstaternes bestemmelser for handelen, som direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre samhandelen
inden for Fællesskabet, må betragtes som en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner og er derfor
forbudt i henhold til artikel 28 EF (jf. bl.a. dom af 11.7.1974, sag 8/74, Dassonville, Sml. s 837, præmis 5, af 19.6.2003,
sag C-420/01, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 6445, præmis 25, og af 26.5.2005, sag C-20/03, Burmanjer m.fl., Sml. I,
s. 4133, præmis 23). Selv bestemmelser, som uden forskel finder anvendelse på indenlandske og importerede produkter, men hvis
anvendelse på importerede produkter kan formindske størrelsen af salget, udgør i princippet foranstaltninger med tilsvarende
virkning, der er forbudt efter artikel 28 EF (jf. bl.a. dom af 20.2.1979, sag 120/78, Rewe-Zentral, »Cassis de Dijon«, Sml.
s. 649).
Domstolen har dog præciseret, at nationale bestemmelser, som begrænser eller forbyder bestemte former for salg – og som dels
finder anvendelse på alle de berørte erhvervsdrivende, der udøver virksomhed i indlandet, dels, såvel retligt som faktisk,
påvirker afsætningen af indenlandsk fremstillede varer og varer fra andre medlemsstater på samme måde – ikke kan antages direkte
eller indirekte, aktuelt eller potentielt at hindre samhandelen mellem medlemsstaterne i den forstand, hvori udtrykket er
anvendt i den retspraksis, der blev indledt med Dassonville-dommen (jf. i denne retning dom af 24.11.1993, forenede sager
C-267/91 og C-268/91, Keck og Mithouard, Sml. I, s. 6097, præmis 16).
Hvad nærmere angår spørgsmålet om, hvordan en forudgående importtilladelse skal bedømmes i forhold til traktatens bestemmelser,
har Domstolen har haft lejlighed til at fastslå, at en sådan ordning principielt er i strid med artikel 28 EF, idet det efter
nævnte bestemmelse i samhandelen inden for Fællesskabet ikke er tilladt at anvende nationale lovbestemmelser, der indeholder
et, selv rent formelt, krav om importlicens eller andre lignende ordninger (dom af 8.2.1983, sag 124/81, Kommissionen mod
Det Forenede Kongerige, »UHT-mælk«, Sml. s. 203, præmis 9, og af 5.7.1990, sag C-304/88, Kommissionen mod Belgien, Sml. I,
s. 2801, præmis 9; jf. tillige dom af 26.5.2005, sag C-212/03, Kommissionen mod Franckrig, Sml. I, s. 4213, præmis 16, og
EFTA-Domstolens dom af 16.12.1994, sag E-1/94, Restamark, EFTA Court Report s. 15, præmis 49 og 50).
Den omstændighed, at der pålægges formaliteter i forbindelse med indførsel, som dette er tilfældet med de i hovedsagen omhandlede
bestemmelser ved at indføre en ordning med forudgående tilladelse, kan nemlig hindre samhandelen inden for Fællesskabet og
besværliggøre adgangen til markedet for varer, som lovligt fremstilles og afsættes i andre medlemsstater. Hindringen er så
meget desto stærkere, hvis ordningen pålægger de nævnte produkter yderligere omkostninger (jf. bl.a. dom af 23.10.1997, sag
C-189/95, Franzén, Sml. I, s. 5909, præmis 71). Der er ikke under sådanne omstændigheder tale om en »ren« begrænsning eller
et forbud mod visse former for salg.
Et krav om forudgående tilladelse som det i hovedsagen omhandlede må derfor anses for en hindring for samhandlen mellem medlemsstaterne,
der henhører under artikel 28 EF’s anvendelsesområde.

Berettigede hensyn i artikel 30 EF’s forstand
En sådan hindring kan dog være berettiget med henblik på beskyttelsen af de hensyn, der er omhandlet i artikel 30 EF.
Parternes argumenter
Virallinen syyttäjä og den finske regering har anført, at alkoholforbruget særligt blandt unge ikke alene udgør den største
risikofaktor for folkesundheden i Finland, men også er årsag til forstyrrelser af den offentlige sikkerhed og orden, og derved
er tæt forbundet med lovovertrædelser og forekomst af ulykker.
For så vidt angår forholdsmæssigheden har de gjort gældende, at de omhandlede bestemmelser er hensigtsmæssige og nødvendige
med henblik på at opnå de mål, de forfølger, eftersom forbuddene vedrørende spiritus med et alkoholindhold på over 80 volumenprocent
begrænser sig til privat forbrug, og at ordningen med forudgående tilladelse tilsigter at undgå risiciene ved et forbrug heraf,
som er særligt skadelige for unge, for hvem en særlig stærk alkoholisk tilberedning til meget lav pris, såsom spiritus, udgør
et tillokkende produkt. Under alle omstændigheder hindrer denne ordning ikke en person, der har opnået en tilladelse, i at
indføre spiritus, fremstillet i andre medlemsstater og bestemt til de former for anvendelse, der er opregnet i loven.
Kommissionen er af den opfattelse, at de omhandlede foranstaltninger må anses for at stå i misforhold til det mål, der forfølges.
Den har bl.a. henvist til, at erklæringer fra importører og importcertifikater i reglen vil være tilstrækkeligt til at nå
medlemsstatens legitime mål.
I betragtning af, at spiritus er udelukket fra det finske private forbrugsmarked, har Kommissionen endvidere stillet spørgsmål
ved, i hvilket omfang en ordning med forudgående tilladelse til kommerciel anvendelse og indførsel heraf direkte kan opfylde
målet om beskyttelse af den offentlige sundhed og den offentlige orden.
Domstolens bemærkninger
Det er ubestridt, at retsforskrifter såsom de i hovedsagen omhandlede, der har til formål at styre alkoholforbruget med henblik
på at forebygge de skadevirkninger for menneskers sundhed og samfundet, som alkoholholdige stoffer forårsager, og således
er et led i bekæmpelsen af alkoholmisbrug, tilgodeser hensyn vedrørende den offentlige sundhed og den offentlige orden i henhold
til artikel 30 EF.
Hvis varetagelsen af hensyn til den offentlige sundhed og orden skal kunne begrunde en hindring som den, den i hovedsagen
omhandlede ordning med forudgående indhentelse af tilladelse medfører, er det imidlertid påkrævet, at den pågældende foranstaltning
står i rimeligt forhold til det tilsigtede mål og hverken udgør et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult
begrænsning i medlemsstaternes samhandel.
For så vidt angår risikoen for forskelsbehandling og restriktioner, er der ikke i sagen noget holdepunkt for at antage, at
de hensyn til folkesundheden og den offentlige orden, de finske myndigheder har gjort gældende, har været anvendt til andre
end disse formål og benyttet til forskelsbehandling af varer med oprindelse i andre medlemsstater eller til en indirekte beskyttelse
af indenlandske varer (dom af 14.12.1979, sag 34/79, Henn og Darby, Sml. s. 3795, præmis 21, og af 25.7.1991, forenede sager
C-1/90 og C-176/90, Aragonesa de Publicidad Exterior og Publivía, Sml. I, s. 4151, præmis 20).
Hvad angår foranstaltningens forholdsmæssighed påhviler det, da der er tale om en undtagelse fra princippet om frie varebevægelser,
de nationale myndigheder at godtgøre, at de af dem fastsatte bestemmelser opfylder proportionalitetsprincippet, dvs. at de
er nødvendige for at virkeliggøre det tilsigtede formål, nemlig beskyttelse af den offentlige sundhed og den offentlige orden,
og at dette mål ikke kan nås ved hjælp af forbud eller begrænsninger, der er mindre vidtrækkende eller i mindre grad påvirker
samhandelen inden for Fællesskabet (jf. i denne retning dom af 14.7.1994, sag C-17/93, Van der Veldt, Sml. I, s. 3537, præmis
15, og Franzén-dommen, præmis 75 og 76).
Som understreget af Virallinen syyttäjä og den finske regering, råder medlemsstaterne over et skøn med hensyn til vurderingen
af – på grundlag af de særlige sociale sammenhænge og den betydning, som de tillægger med henblik på fællesskabsretten lovlige
formål, såsom forebyggelse af alkoholmisbrug og bekæmpelse af forskellige former for kriminalitet, der er forbundet med forbrug
heraf – hvilke foranstaltninger der er egnet til at nå konkrete resultater (jf. bl.a. Heinonen-dommen, præmis 43).
Som anført af den svenske regering, indtager menneskers sundhed og liv den vigtigste plads blandt de goder og hensyn, der
er beskyttet i henhold til artikel 30 EF. Det tilkommer medlemsstaterne – under overholdelse af fællesskabsretten og særligt
af proportionalitetsprincippet – at afgøre, i hvilket omfang de vil sikre denne beskyttelse, og hvordan dette beskyttelsesniveau
skal opnås (dom af 10.11.1994, sag C-320/93, Ortscheit, Sml. I, s. 5243, præmis 16; jf. tillige i denne retning Heinonen-dommen,
præmis 45).
Hvad angår foreneligheden med fællesskabsretten af en belgisk ordning vedrørende import af levende dyr og en britisk ordning
vedrørende import af UHT-mælk har Domstolen udtalt, at en ordning med forudgående tilladelse var en foranstaltning, der ikke
er rimelig med henblik på at sikre menneskers og dyrs sundhed og liv. Den understregede, at en medlemsstat med henblik på
at beskytte de nævnte hensyn kan træffe mindre indgribende foranstaltninger for at beskytte disse interesser, idet den kan
nøjes med at indhente de oplysninger, den finder nødvendige, f.eks. ved hjælp af erklæringer, som er underskrevet af importørerne
og i givet fald dokumenteret ved passende certifikater, som er udstedt af afsendermedlemsstaten (UHT-mælk-dommen, præmis 17,
og ovennævnte dom i sagen Kommissionen mod Belgien, præmis 14).
Domstolen har ligeledes fastslået, at EF-traktatens artikel 30 og 36 (efter ændring nu artikel 28 EF og 30 EF) er til hinder
for nationale bestemmelser, hvorefter import af alkoholholdige drikkevarer er forbeholdt erhvervsdrivende, der har en fremstillings-
eller engroshandelstilladelse, når tilladelsesordningen dels udgør en hindring for import af alkoholholdige drikkevarer fra
andre medlemsstater, for så vidt som den pålægger disse drikkevarer yderligere omkostninger, og det dels ikke er godtgjort,
at den ved alkoholloven indførte tilladelsesordning, særligt for så vidt angår betingelserne om lagerkapacitet og de høje
afgifter og gebyrer, der afkræves indehavere af tilladelser, står i rimeligt forhold til den forfulgte målsætning om at beskytte
den offentlige sundhed, eller at dette mål ikke kan nås ved foranstaltninger, der i mindre omfang begrænser samhandelen inden
for Fællesskabet (Franzén-dommen, præmis 71, 76 og 77).
I præmis 40-44 i Heinonen-dommen fastslog Domstolen derimod, at finske bestemmelser, der var udstedt med hjemmel i alkoholloven,
og som indførte en restriktion for rejsende fra tredjelandes indførsel af alkoholholdige drikkevarer på grundlag af rejsens
tidsmæssige varighed, ikke stred mod fællesskabsretten. Den fandt foranstaltningen formålstjenlig og nødvendig, fordi den
bidrog til at forbedre den sociale og sundhedsmæssige situation, og fordi den var begrænset og kun vedrørte rejser, som opfylder
præcise kriterier, mens de alternative foranstaltninger, som Kommissionen foreslog, ikke syntes at være tilstrækkelig effektive
til at nå det forfulgte mål.
Hvad imidlertid angår bedømmelsen i forhold til forholdsmæssigheden af en svensk ordning – begrundet i hensyn til den offentlige
sundhed, der kan sidestilles med de hensyn, den finske lovgivning, nævnt i den foregående præmis, var begrundet i – som forbød
indrykning af reklamer for alkoholholdige drikkevarer i tidsskrifter, og særlig med hensyn til, om det tilsigtede mål – dvs.
bekæmpelse af alkoholmisbrug – kunne nås ved hjælp restriktioner, der er mindre vidtrækkende eller i mindre grad påvirker
samhandelen inden for Fællesskabet, har Domstolen fastslået, at denne bedømmelse forudsatte en gennemgang af de retlige og
faktiske omstændigheder, der er kendetegnende for situationen i den pågældende medlemsstat, og at den forelæggende ret var
bedre i stand til at foretage en sådan gennemgang (dom af 8.3.2001, sag C-405/98, Gourmet International Products, Sml. I,
s. 1795, præmis 33).
I det foreliggende tilfælde skal det af de grunde, der er nævnt i den foregående præmis, overlades til den nationale ret at
afgøre – idet den skal basere sig på de retlige og faktiske omstændigheder, som foreligger oplyst for den – om de foranstaltninger,
der konkret er vedtaget af Republikken Finland, effektivt kan bekæmpe misbrug i forbindelse med indtagelse, som drikkevare,
af spiritus, eller om mindre indgribende foranstaltninger kan føre til et tilsvarende resultat. Kontrollen med disse foranstaltningers
forholdsmæssighed og effektivitet hviler nemlig på bedømmelsen af faktiske omstændigheder, som den forelæggende ret er bedre
i stand til at foretage end Domstolen.
Det tilkommer således den forelæggende ret at efterprøve troværdigheden af de oplysninger, som er blevet fremført af Virallinen
syyttäjä og den finske regering, vedrørende risiciene ved indtagelse af spiritus og effektiviteten af ordningen med forudgående
tilladelse. Det påhviler den tillige at efterprøve resultaterne af de restriktive foranstaltninger, dvs. om disse har gjort
det muligt – om end kun delvis – at fjerne de fænomener med forstyrrelser af den offentlige orden og borgernes sundhed, som
Virallinen syyttäjä og den finske regering har henvist til. Endelig, idet det ikke må glemmes, at også anvendelse og salg
af spiritus er undergivet en tilladelsesordning, tilkommer det den tillige at undersøge, om det med de omhandlede retsforskrifter
forfulgte formål ikke også kunne være opnået ved erklæringer underskrevet af importørerne, og i givet fald dokumenteret ved
passende certifikater udstedt af forsendelsesmedlemsstaten, som giver de kompetente myndigheder mulighed for at opnå de oplysninger,
der er nødvendige for kontrollen med importeret spiritus’ bestemmelse og med henblik på at forhindre misbrug.
Svaret er herefter, at artikel 28 EF og 30 EF ikke er til hinder for en ordning som den i alkoholloven fastsatte, hvorefter
der kræves en forudgående tilladelse til indførsel af ikke denatureret ethanol med et alkoholindhold på over 80 volumenprocent,
medmindre det af de retlige og faktiske omstændigheder, der kendetegner situationen i den pågældende medlemsstat, fremgår,
at hensynet til beskyttelsen af den offentlige sundhed og sikkerhed mod de skadelige virkninger af alkohol kan varetages ved
foranstaltninger, der i mindre grad påvirker samhandelen inden for Fællesskabet.

Sagens omkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer
det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt
i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:
Artikel 28 EF og 30 EF ikke er til hinder for en ordning som den i lov nr. 1143/1994 om alkohol (alkoholilaki (1143/1994))
fastsatte, hvorefter der kræves en forudgående tilladelse til indførsel af ikke denatureret ethanol med et alkoholindhold
på over 80 volumenprocent, medmindre det af de retlige og faktiske omstændigheder, der kendetegner situationen i den pågældende
medlemsstat, fremgår, at hensynet til beskyttelsen af den offentlige sundhed og sikkerhed mod de skadelige virkninger af alkohol
kan varetages ved foranstaltninger, der i mindre grad påvirker samhandelen inden for Fællesskabet.
Underskrifter
*
Processprog: finsk.