CELEX: 62003CJ0189
Tagállami kötelezettségszegés
Szolgáltatásnyújtás szabadsága
Korlátozások
Magán személy- és vagyonvédelmi iroda

Az Európai Közösségek Bizottsága keresetében annak megállapítását kérte a Bíróságtól, hogy a Holland Királyság azzal, hogy
elfogadta a személy-, vagyonvédelmi és magánnyomozói irodákról szóló törvény rendelkezéseit, amelyek
–        figyelmen kívül hagyva azokat a kötelezettségeket, amelyeknek a külföldi szolgáltatónak már a székhelye szerinti tagállamban
eleget kell tennie, előírják, hogy a holland állam területén szolgáltatást nyújtani kívánó vállalkozásoknak engedéllyel kell
rendelkezniük, amely engedély díjköteles;
–        előírják, hogy e vagyonvédelmi vállalkozások vezetőinek engedéllyel kell rendelkezniük, amely szintén költségekkel jár;
–        előírják, hogy e vállalkozások azon alkalmazottainak, akiket a székhely szerinti tagállamból Hollandiába küldenek ki, a holland
hatóságok által kibocsátott igazolvánnyal kell rendelkezniük;
–        előírják, hogy e vállalkozások alkalmazottainak valamely holland intézmény által kibocsátott oklevéllel kell rendelkezniük,
és amelyek – figyelmen kívül hagyva a valamely másik tagállamban megszerzett szakképesítést – külön követelményeket írnak
elő a riasztóberendezés-szerelők szakképesítésére vonatkozóan;
nem teljesítette az EK 49. cikk, valamint a legalább hároméves szakoktatást és szakképzést lezáró felsőfokú oklevelek elismerésének
általános rendszeréről szóló, 1988. december 21‑i 89/48/EGK tanácsi irányelv (HL L 19., 16. o.; magyar nyelvű különkiadás
5. fejezet, 1. kötet, 337. o.), valamint a 89/48/EGK irányelvet kiegészítő, a szakoktatás és szakképzés elismerésének második
általános rendszeréről szóló, 1992. június 18‑i 92/51/EGK tanácsi irányelvből (HL L 209., 25. o.; magyar nyelvű különkiadás
5. fejezet, 2. kötet, 47. o.) eredő kötelezettségeit.

Jogi háttér
A személy-, vagyonvédelmi és magánnyomozói irodák tevékenységét Hollandiában az 1997. október 24‑i Wet particuliere beveiligingorganisaties
en recherchebureaus (a személy-, vagyonvédelmi és magánnyomozói irodákról szóló törvény) (
Staatsblad
1997., 500. o.; a továbbiakban: 1997. évi törvény) és az 1999. március 3‑i Regeling particuliere beveiligingorganisaties
en recherchebureaus (a személy-,  vagyonvédelmi és magánnyomozói irodákról szóló végrehajtási rendelet) (Stcrt. 1999., 60. o.;
a továbbiakban: 1999. március 3‑i rendelet), valamint az 1999. március 16‑i Circulaire particuliere beveiligingsorganisaties
en recherchebureaus (a személy-, vagyonvédelmi és magánnyomozói irodákról szóló közigazgatási utasítás) (Stcrt. 1999., 60. o.)
szabályozza.
Az 1997. évi törvény 2. cikkének (1) bekezdése alapján tilos személy- és vagyonvédelmi, valamint magánnyomozói tevékenységet
végezni, kivéve ha arra a hatáskörrel rendelkező miniszter engedélyt ad. E cikk (2) bekezdése ezen túlmenően a következőket
írja elő:
„A miniszter mentességet adhat e tilalom alól a személy-, vagyonvédelmi és magánnyomozói irodák számára, ha a működés jellege
nem teszi szükségessé a 6‑10. cikkben foglalt vagy hivatkozott szabályok alkalmazását. A mentesség megadásához feltételeket
lehet szabni.”
Az 1997. évi törvény 7. cikkének (1) bekezdéséből az következik, hogy a személy- és vagyonvédelmi irodák vezetőségének felvételéhez
szintén a hatáskörrel rendelkező miniszter engedélye szükséges.
Az említett törvény 9. cikkének (8) bekezdése a személy-, vagyonvédelmi és magánnyomozói irodák számára előírja, hogy a megfelelő
tevékenységek végzése során alkalmazottaiknak a hatáskörrel rendelkező miniszter által meghatározott minta alapján kiállított
igazolványt (legitimatiebewijs) kell magukkal hordaniuk. Ezen igazolvány – ahogy az az 1997. évi törvény 7. cikkének (2) bekezdéséből,
valamint 13. cikkének (2) bekezdéséből, következik – azt igazolja, hogy az adott vállalkozás megszerezte az igazolvány birtokosának
foglalkoztatásához szükséges hatósági engedélyt.
E törvény 8. cikke alapján a hatáskörrel rendelkező miniszter határozza meg az egyes tevékenységi fajtákra nézve a személy-,
vagyonvédelmi és magánnyomozói irodák alkalmazottaira vonatkozó képzési követelményeket is. Az irodák feladataik ellátásával
csak olyan személyeket bízhatnak meg, akik megfelelnek a vonatkozó képzési követelményeknek. E cikk (2) bekezdése a következőképpen
rendelkezik:
„A miniszter mentességet adhat e rendelkezés alkalmazása alól.”
Az 1997. évi törvény 8. cikkének előírásait különösen a 1999. március 3‑i rendelet 5. és 10. cikke pontosítja. E rendelet
5. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy a személy- és vagyonvédelmi vállalkozások kizárólag olyan személyeket bízhatnak meg
őrzési feladatok ellátásával, akik rendelkeznek a diploma Algemeen Beveiligingsmedewerker elnevezésű különleges oklevéllel,
amelyet két holland intézmény – a Stichting Vakexamens voor de Particuliere Beveiligingsorganisaties vagy a Stichting Ecabo
– állít ki. E cikk (5) bekezdése az előzővel egyenértékűnek ismer el számos egyéb, szintén holland intézmények által kiállított
diplomát is.
Az említett rendelet 11. cikkének (1) bekezdése ezenkívül előírja, hogy a személy- és vagyonvédelmi vállalkozások kizárólag
olyan személyeket bízhatnak meg riasztóberendezések felszerelésével és karbantartásával, akik rendelkeznek a hatáskörrel rendelkező
miniszter által elismert oklevéllel. E cikk (2) bekezdése összesen négy elismert – szintén holland intézmények által kiállított
– oklevelet sorol fel.

A pert megelőző eljárás
A Bizottság, mivel álláspontja szerint a tárgybeli nemzeti szabályozásból eredő követelmények ellentétesek az EK 49. cikkel,
valamint a 89/48 és a 92/51 irányelvvel, kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárást indított.
A Bizottság – miután felszólította a Holland Királyságot, hogy terjessze elő észrevételeit – 2001. december 11‑én indokolással
ellátott véleményt adott ki, amelyben felhívta ezt a tagállamot arra, hogy a kézbesítéstől számított két hónapos határidőn
belül tegye meg a véleményben foglaltaknak való megfeleléshez szükséges intézkedéseket. Mivel a holland kormány nem tett eleget
a véleményben foglaltaknak, a Bizottság benyújtotta a jelen keresetet.

A keresetről
Keresetének alátámasztására a Bizottság eredetileg négy kifogást hozott fel a Holland Királyság által előírt, a személy- és
vagyonvédelmi tevékenységek e tagállamban történő gyakorlására vonatkozó feltételekkel kapcsolatban.
E kifogásokat a következőkre alapozta:
–        az a feltétel, amely – figyelmen kívül hagyva azokat a kötelezettségeket, amelyeknek a külföldi vállalkozásoknak már a származási
államukban eleget kell tenniük – a külföldi székhelyű személy-, vagyonvédelmi és magánnyomozói irodáktól megköveteli, hogy
rendelkezzenek a holland hatóságok által kibocsátott, díjköteles előzetes engedéllyel, összeegyeztethetetlen az EK 49. cikkel;
–        az a feltétel, amely hasonló engedélyt követel meg a vállalkozások vezetőitől, összeegyeztethetetlen az EK 49. cikkel;
–        az a feltétel, amely – figyelmen kívül hagyva azt a tényt, hogy az érdekelteknek egyébként rendelkezniük kell a származási
államuk által kiállított személyi igazolvánnyal vagy útlevéllel – e vállalkozások alkalmazottaitól megköveteli, hogy rendelkezzenek
a holland hatóságok által bizonyos összeg befizetése ellenében kiállított igazolvánnyal (legitimatiebewijs), összeegyeztethetetlen
az EK 49. cikkel;
–        az a feltétel, amely e vállalkozások alkalmazottaitól megköveteli, hogy rendelkezzenek valamely holland intézmény által kibocsátott
oklevéllel, valamint – figyelmen kívül hagyva a származási államukban megszerzett okleveleket és szakképesítéseket – a riasztóberendezés-szerelőktől
megköveteli, hogy különleges szakképesítéssel rendelkezzenek, összeegyeztethetetlen az EK 49. cikkel, valamint a 89/48 és
a 92/51 irányelvvel.
A tárgyaláson a Bizottság bejelentette, hogy a negyedik kifogásra vonatkozóan eláll keresetétől, a három másik kifogást azonban
továbbra is fenntartja. Az állítólagos kötelezettségszegést tehát kizárólag az EK 49. cikk szempontjából kell megvizsgálni.

Az első és a második kifogásról
A felek érvei
A Bizottság fenntartja, hogy ha a szolgáltatásokat igénybe vevő személyek védelme ezen ágazatban esetleg igazolhatja is a
szolgáltatásnyújtás szabadságának bizonyos korlátozásait, az a kötelezettség, amely egyrészt a valamely másik tagállamban
székhellyel rendelkező és Hollandiában szolgáltatást nyújtani kívánó tárgybeli vállalkozások számára, másrészt az e vállalkozások
vezetői számára előírja, hogy rendelkezzenek előzetes engedéllyel, nem minősül megfelelő intézkedésnek. A tárgybeli nemzeti
szabályozás figyelmen kívül hagyja azokat a kötelezettségeket, amelyek a külföldi szolgáltatókat a székhelyük szerinti tagállamban
terhelik (lásd a C‑355/98. sz., Bizottság kontra Belgium ügyben 2000. március 9‑én hozott ítéletet [EBHT 2000., I‑1221. o.]),
és nem igazolt többletköltségekkel jár (lásd a C‑43/93. sz., Vander Elst-ügyben 1994. augusztus 9‑én hozott ítéletet [EBHT 1994.,
I‑3803. o.]).
A holland kormány e pontok vonatkozásában vitatja a kötelezettségszegést. Elfogadva azt, hogy a Bizottság által hivatkozott
feltételek és követelmények alkalmasak arra, hogy korlátozzák a szolgáltatásnyújtás szabadságát, akként érvel, hogy azokat
a közérdek – különösen a tárgybeli szolgáltatásokat igénybe vevő személyeknek és az állampolgároknak a személy-, vagyonvédelmi
és magánnyomozói irodák által elkövethető esetleges visszaélésekkel szembeni védelmének szükségessége – igazolja. Ezek az
intézkedések e személyek jogszerűtlen és tisztességtelen gyakorlattal szembeni védelmének megfelelő és arányos eszközei. Ezen
összefüggésben különösen fontos megvizsgálni a személy- és vagyonvédelmi vállalkozásokat, illetve magánnyomozói irodákat irányító
személyek szándékait és előéletét, amely vizsgálat hiányában a vállalkozások megbízhatóságának vizsgálata nem sokat ér. Egyébként
a különböző engedélyek megadásával és igazolások kiállításával összefüggő költségek nem túlzott mértékűek.
Ha igaz is, hogy a holland szabályozás nem tartalmaz egyetlen olyan különös rendelkezést sem, amely kifejezetten rendelkezne
arról, hogy miként kell figyelembe venni valamely személy- és vagyonvédelmi vállalkozás vagy annak vezetői által a székhely
szerinti tagállamban megszerzett minősítéseket, az 1997. évi törvény 2. cikkének (2) bekezdésében meghatározott miniszteri
engedély iránti kérelem keretében lehetővé teszi e minősítések figyelembevételét. A tárgybeli vállalkozásokat terhelő kötelezettségekre
vonatkozó közösségi szintű harmonizáció hiányában a gyakorlatban nagyon nehéz lenne meghatározni azt, hogy a különböző tagállamok
által előírt eltérő kötelezettségek milyen mértékben felelnek meg a holland szabályozásból eredő követelményeknek.
A Bíróság álláspontja
A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából következik, hogy az a nemzeti szabályozás, amely igazgatási engedély kibocsátásától
teszi függővé a valamely másik tagállamban letelepedett vállalkozás által az országa területén végzendő szolgáltatásnyújtást,
a szolgáltatásnyújtás szabadsága EK 49. cikk szerinti korlátozásának minősül (lásd különösen a fent hivatkozott Vander Elst-ügyben
hozott ítélet 15. pontját és a Bizottság kontra Belgium ügyben hozott ítélet 35. pontját).
A Bizottság első kifogásának tárgyát képező szabályozásokhoz hasonló szabályozásokról, illetve a holland kormány által védekezésként
kifejtett érveléshez hasonló érvelésről lévén szó, a Bíróság megállapította, hogy az ilyen korlátozás nem igazolható, mivel
– kizárván a több országban tevékenykedő szolgáltatóra a székhelye szerinti tagállamban kiterjedő kötelezettségek figyelembevételét
– meghaladja a kitűzött cél, azaz az említett tevékenységek szigorú ellenőrzésének biztosítása eléréséhez szükséges mértéket
(a fent hivatkozott, Bizottság kontra Belgium ügyben hozott ítélet 36‑38. pontja, valamint a C‑171/02. sz., Bizottság kontra
Portugália ügyben 2004. április 29‑én hozott ítélet [EBHT-ban még nem tették közzé] 60. pontja). Ugyanerre a végkövetkeztetésre
kell jutni a Bizottság második kifogásának tárgyát jelentő szabályozás – azaz a tárgybeli vállalkozások vezetői számára engedély
megszerzését előíró feltételek – vonatkozásában is.
A holland kormánynak a származási tagállamban előírt kötelezettségek figyelembevételét lehetővé tevő, az 1997. évi törvény
2. cikkének (2) bekezdésében meghatározott keretben folytatott igazgatási gyakorlatra alapított érvelését illetően meg kell
jegyezni, hogy a holland kormány nem tudta megfelelően bizonyítani e gyakorlat létezését. Mindenesetre következetes ítélkezési
gyakorlat az, hogy az egyszerű igazgatási gyakorlatokat – amelyek az adminisztráció igénye szerint módosíthatóak, és nem rendelkeznek
megfelelő nyilvánossággal – nem lehet az EK-Szerződésben foglalt kötelezettségek érvényes végrehajtásának tekinteni (lásd
különösen a C‑358/98. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 2000. március 9‑én hozott ítélet [EBHT 2000., I‑1255. o.] 17 pontját).
Ebből következik, hogy a hatályos holland szabályozás által a személy-, vagyonvédelmi és magánnyomozói irodák, valamint azok
vezetői vonatkozásában előírt előzetes engedély feltétele nem igazolható a közérdekkel összefüggő indokokkal, amennyiben nem
veszik figyelembe azokat a kötelezettségeket, amelyeknek e vállalkozásoknak és e személyeknek a származásuk szerinti tagállamban
eleget kell tenniük.
E körülmények között a Bizottság első két kifogása megalapozott.

A harmadik kifogásról
A felek érvei
A Bizottság fenntartja, hogy a valamely más tagállamban telephellyel rendelkező személy-, vagyonvédelmi és magánnyomozói irodák
alkalmazottait terhelő azon kötelezettség, amely szerint a holland hatóságok által kiállított igazolvánnyal kell rendelkezniük,
az e vállalkozások által biztosított szolgáltatásnyújtások szabadságának akadályát jelenti. Ez a feltétel aránytalan, mivel
e kiküldött alkalmazottaknak mindenképpen rendelkezniük kell a származási államuk által kiállított személyi igazolvánnyal
vagy útlevéllel (lásd a fent hivatkozott, Bizottság kontra Belgium ügyben hozott ítélet 40. pontját).
A holland hatóságok egyébként általános jelleggel alkalmazzák ezt a kötelezettséget, anélkül, hogy figyelembe vennék a származási
tagállamban már végrehajtott előzetes ellenőrzéseket.
A holland kormány akként érvel, hogy ez a kötelezettség a szóban forgó vállalkozások által nyújtott szolgáltatások megbízhatóságának
és minőségének fontos biztosítéka. Ez a biztosíték különösen az e vállalkozások alkalmazottainak tevékenysége révén érintett
állampolgárok számára fontos. Az igazolvány a birtokosának személyazonossága mellett azt is jelzi, hogy ez a személy jogosult
holland területen személy- és vagyonvédelmi vagy magánnyomozói tevékenységet végezni; ezzel szemben egy útlevél vagy személyi
igazolvány semmilyen információt nem tartalmaz az érintett szakképesítéseire nézve. Következésképpen kizárólag ez az igazolvány
arányos és megfelelő eszköz arra, hogy az állampolgárokat védje az esetleges jogellenes intézkedésektől.
Az 1997. évi törvény 8. cikke (2) bekezdésének alkalmazásával mindenesetre miniszteri mentesítésben is lehet részesülni.
Az igazolvány kibocsátásáért kért pénzösszeg egyébként kizárólag a kibocsátás költségeinek fedezésére szolgál, és nem túlzott
mértékű.
A Bíróság álláspontja
Ebből a szempontból a Bíróság ítélkezési gyakorlatából következik, hogy azt a kötelezettséget, amely szerint a személy-, vagyonvédelmi
és magánnyomozói iroda alkalmazottainak a szolgáltatásnyújtás helye szerinti tagállam hatóságai által kiállított személyazonosító
igazolvánnyal kell rendelkezniük, a szolgáltatásnyújtás szabadsága korlátozásának kell tekinteni annyiban, amennyiben az ilyen
igazolvány megszerzésének alaki követelményei költségesebbé tehetik a határon átnyúló szolgáltatások nyújtását (lásd a fent
hivatkozott, Bizottság kontra Belgium ügyben hozott ítélet 39. pontját).
A holland kormány által hivatkozott, az állampolgárok védelmének szükségességére alapított indokok általi esetleges igazolást
illetően a Bizottság helyesen mutatott rá arra, hogy az érintett vállalkozások másik tagállamba kiküldött alkalmazottainak
egyébként is rendelkezniük kell személyi igazolvánnyal vagy útlevéllel, amely iratok elegendőek ahhoz, hogy lehetővé tegyék
személyazonosságuk megállapítását (lásd a fent hivatkozott, Bizottság kontra Belgium ügyben hozott ítélet 40. pontját).
A holland kormány még arra is hivatkozott, hogy az érintett személy azonosításán túlmenően a szóban forgó igazolványnak legitimációs
szerepe is van, amennyiben igazolja e személy jogosultsági körét. E szempontból ugyanis nem kizárt, hogy ezen igazolvány birtokolása
megfelelő eszköznek minősül, hogy megerősítse az állampolgárok személy-, vagyonvédelmi és magánnyomozói irodák alkalmazottaiba
vetett bizalmát.
Ebből a szempontból – noha az igazolvány célja a más tagállamokból Hollandiába érkezett és ott szolgáltatásokat nyújtó személy-,
vagyonvédelmi és magánnyomozói irodák alkalmazottai szakképzettségének és tisztességének tanúsítása – az ilyen követelmény
az elérni kívánt cél megvalósításához szükséges mértéket meghaladó korlátozásnak minősül, mert nem veszi figyelembe a származási
tagállamban már végrehajtott és az említett szakképesítést és tisztességességet igazoló ellenőrzéseket, illetve vizsgálatokat
(lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott, Bizottság kontra Portugália ügyben hozott ítélet 66. pontját).
A holland kormány által hivatkozott miniszteri mentesítést illetően elegendő azt megállapítani – miként arra indítványának
54–58. pontjában a főtanácsnok is rámutatott –, hogy az 1997. évi törvény 8. cikke (2) bekezdéséből nem következik kifejezetten
az, hogy az adminisztráció mérlegelési jogkörében hagyott mentesítés lehetősége – a szóban forgó igazolvány kiadásának – keretében
szintén és minden esetben alkalmazandó a más tagállamokban megszerzett szakképesítések elismerésére. Az ilyen igazolvány megkövetelése
tehát nem igazolható ezen indok alapján.
Mindezekből következik, hogy a Bizottság által felhozott harmadik kifogás szintén megalapozott, amennyiben a tárgybeli követelmény
vonatkozásában nem veszik figyelembe azon ellenőrzéseket, amelyeknek a határon átnyúló szolgáltatás nyújtóit a származásuk
szerinti tagállamban már alávetették.
A fentebb kifejtetteket figyelembe véve meg kell állapítani, hogy a Holland Királyság azzal, hogy az 1997. évi törvény keretében
elfogadta azon rendelkezéseket, amelyek
–        figyelmen kívül hagyva azokat a kötelezettségeket, amelyeknek a külföldi szolgáltatónak már a székhelye szerinti tagállamban
eleget kell tennie, előírják, hogy a holland állam területén szolgáltatást nyújtani kívánó vállalkozásoknak és azok vezetőinek
engedéllyel kell rendelkezniük, amely engedélyek díjkötelesek, és
–        előírják, hogy e vállalkozások azon alkalmazottainak, akiket a székhely szerinti államból Hollandiába küldenek ki, a holland
hatóságok által kibocsátott igazolvánnyal kell rendelkezniük, ugyanakkor a tárgybeli követelmény vonatkozásában nem veszik
figyelembe azokat az ellenőrzéseket, amelyeknek a határon átnyúló szolgáltatás nyújtóit a származásuk szerinti tagállamban
már alávetették,
nem teljesítette az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit.

A költségekről
Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §‑a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes
fél ezt kérte. Mivel a Bizottság pervesztes lett, kötelezni kell a költségek viselésére. A Holland Királyságot, mivel a Bizottság
által felhozott első három kifogás keretében jogalapjainak lényegét tekintve pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően
kötelezni kell az azokkal összefüggésben felmerült költségek viselésére. A negyedik kifogást illetően, amelyre vonatkozóan
a Bizottság a tárgyaláson elállt keresetétől, a felek nem kérték a költségviselésre kötelezést. E vonatkozásban tehát az eljárási
szabályzat 69. cikke 5. §‑ának harmadik bekezdését kell alkalmazni, amelynek alapján a felek maguk viselik saját költségeiket.
Mindezek alapján a Holland Királyságot kell kötelezni a Bizottság részéről felmerült költségek háromnegyed részének viselésére,
és rendelkezni kell arról, hogy az ezt meghaladó részben a felek maguk viseljék saját költségeiket.
A fenti indokok alapján a Bíróság (első tanács) a következőképpen határozott:
1)
A Holland Királyság azzal, hogy elfogadta a személy-, vagyonvédelmi magánnyomozói irodákról szóló, 1997. október 24‑i törvény
rendelkezéseit, amelyek
–
figyelmen kívül hagyva azokat a kötelezettségeket, amelyeknek a külföldi szolgáltatónak már a székhelye szerinti tagállamban
eleget kell tennie, előírják, hogy a holland állam területén szolgáltatást nyújtani kívánó vállalkozásoknak és azok vezetőinek
engedéllyel kell rendelkezniük, amely engedélyek díjkötelesek, és
–
előírják, hogy e vállalkozások azon alkalmazottainak, akiket a székhely szerinti államból Hollandiába küldenek ki, a holland
hatóságok által kibocsátott igazolvánnyal kell rendelkezniük, ugyanakkor a tárgybeli követelmény vonatkozásában nem veszik
figyelembe azokat az ellenőrzéseket, amelyeknek a határon átnyúló szolgáltatás nyújtóit a származásuk szerinti tagállamban
már alávetették,
–
nem teljesítette az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit.
2)
A Bíróság a Holland Királyságot kötelezi az Európai Közösségek Bizottsága részéről felmerült költségek háromnegyed részének
viselésére. Az ezt meghaladó részben a felek maguk viselik saját költségeiket.
Aláírások
*
Az eljárás nyelve: holland.