CELEX: 62004TJ0036
Toegang tot documenten
Memories ingediend door Commissie in procedures voor Hof en voor Gerecht
Weigering van toegang

Rechtskader
Artikel 255 EG bepaalt:
„1.   Iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat heeft recht op toegang tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, volgens de beginselen en onder de voorwaarden die overeenkomstig de leden 2 en 3 worden bepaald.
2.   Binnen twee jaar na de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam bepaalt de Raad volgens de procedure van artikel 251 de algemene beginselen en de beperkingen op grond van openbare of particuliere belangen betreffende dit recht op toegang tot documenten.
[…]”
Verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (
PB L 145, blz. 43
) bepaalt de beginselen, de voorwaarden en de beperkingen van het in artikel 255 EG neergelegde recht van toegang tot documenten van deze instellingen. Deze verordening is van toepassing sinds 3 december 2001.
In de tweede en de vierde overweging van de considerans van deze verordening wordt verklaard:
„(2)
Deze openheid maakt een betere deelneming van de burgers aan het besluitvormingsproces mogelijk en waarborgt een grotere legitimiteit en meer doelmatigheid en verantwoordelijkheid van de administratie ten opzichte van de burgers binnen een democratisch systeem. Zij draagt bij aan de versterking van de beginselen van democratie en eerbiediging van de grondrechten, zoals vervat in artikel 6 [EU] en in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
[…]
(4)
Deze verordening heeft tot doel het recht van toegang van het publiek tot documenten maximaal zijn beslag te geven en de voorwaarden en beperkingen van dat recht vast te leggen in overeenstemming met artikel 255, lid 2, [EG].”
Artikel 2, leden 1 en 3, van verordening nr. 1049/2001 bepaalt:
„1.   Iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat heeft een recht van toegang tot documenten van de instellingen, volgens de beginselen en onder de voorwaarden en beperkingen, die in deze verordening worden bepaald.
[…]
3.   Deze verordening is van toepassing op alle bij een instelling berustende documenten, dit wil zeggen documenten die door de instelling zijn opgesteld of ontvangen en zich in haar bezit bevinden, op alle werkterreinen van de Europese Unie.”
Overeenkomstig artikel 3, sub a, van verordening nr. 1049/2001 wordt onder document verstaan „iedere inhoud […] betreffende een materie die verband houdt met beleidsmaatregelen, acties en besluiten welke tot de bevoegdheid van de instelling behoren”.
Artikel 4 van verordening nr. 1049/2001, inzake de uitzonderingen op het recht van toegang, bepaalt:
„[…]
2.   De instellingen weigeren de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van:
—
[…]
—
gerechtelijke procedures en juridisch advies,
—
het doel van inspecties, onderzoeken en audits,
tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
[…]
6.   Indien het gevraagde document slechts ten dele onder de uitzonderingen valt, worden de overige delen ervan wel vrijgegeven.
7.   De uitzonderingen van de leden 1 tot en met 3 zijn slechts van toepassing gedurende de periode waarin bescherming op grond van de inhoud van het document gerechtvaardigd is. […]”
Artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1049/2001 bepaalt:
„Verzoeken om toegang tot een document geschieden in schriftelijke vorm — elektronische vorm daaronder begrepen —, in één der talen van artikel 314 [EG], en zijn voldoende nauwkeurig geformuleerd opdat de instelling het document kan identificeren. De verzoeker is niet verplicht de redenen voor zijn verzoek te vermelden.”
Volgens artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 kan de verzoeker „[i]n geval van volledige of gedeeltelijke afwijzing […] binnen vijftien werkdagen na ontvangst van het antwoord van de instelling een confirmatief verzoek indienen, welk verzoek ertoe strekt de instelling haar standpunt te doen herzien”.
Artikel 8, leden 1 en 2, van verordening nr. 1049/2001, inzake de behandeling van confirmatieve verzoeken, luidt:
„1.   Een confirmatief verzoek wordt onmiddellijk behandeld. Binnen vijftien werkdagen te rekenen na registratie van het confirmatief verzoek verleent de instelling toegang tot het gevraagde document en maakt zij het toegankelijk in de zin van artikel 10, of deelt zij de verzoeker schriftelijk de redenen mede waarom zij het verzoek volledig of gedeeltelijk afwijst, waarbij zij hem attendeert op de beroepsmogelijkheden die hem openstaan, namelijk beroep op de rechter tegen de instelling en/of een klacht bij de ombudsman, onder de voorwaarden van respectievelijk de artikelen 230 [EG] en 195 [EG].
2.   In uitzonderlijke gevallen, bijvoorbeeld bij een verzoek om een zeer omvangrijk document of een zeer groot aantal documenten, kan de in lid 1 genoemde termijn met vijftien werkdagen worden verlengd, mits de verzoeker daarvan tevoren in kennis wordt gesteld met uitvoerige vermelding van de redenen daarvoor.”
Voorgeschiedenis van het geding
De Association de la presse internationale ASBL (API) is een vereniging zonder winstoogmerk van buitenlandse journalisten van alle categorieën en specialiteiten die in België hun standplaats hebben. Deze vereniging heeft tot doel, haar leden bij te staan wanneer zij over de Europese Unie verslag uitbrengen in hun thuisland.
Bij brief van 1 augustus 2003 heeft API de Commissie overeenkomstig artikel 6 van verordening nr. 1049/2001 verzocht om toegang tot alle schrifturen die zij bij het Gerecht of bij het Hof heeft ingediend in het kader van de procedures in de volgende zaken:
—
Honeywell/Commissie, T-209/01, en General Electric/Commissie, T-210/01;
—
MyTravel/Commissie, T-212/03;
—
Airtours/Commissie, T-342/99;
—
Commissie/Oostenrijk, C-203/03;
—
Commissie/Verenigd Koninkrijk, C-466/98; Commissie/Denemarken, C-467/98; Commissie/Zweden, C-468/98; Commissie/Finland, C-469/98; Commissie/België, C-471/98; Commissie/Luxemburg, C-472/98; Commissie/Oostenrijk, C-475/98, en Commissie/Duitsland, C-476/98 (hierna: „zaken Ciel ouvert”);
—
Köbler, C-224/01;
—
Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg, C-280/00.
Bij brief van 27 augustus 2003 heeft de Commissie API laten weten dat het verzoek betreffende de zaak MyTravel/Commissie, T-212/03, voorbarig was, en API verzocht te verduidelijken of haar verzoek alleen de memories betrof of ook de bijlagen ervan. Bij dezelfde brief heeft de Commissie API erop gewezen dat, aangezien haar verzoek om toegang tot de documenten enkele principiële vragen deed rijzen, de antwoordtermijn moest worden verlengd met 15 werkdagen. Bij brief van 29 augustus 2003 heeft API gepreciseerd dat haar verzoek alleen de memories van de Commissie betrof, zonder de bijlagen ervan.
Bij brieven van 17 september 2003 heeft de Commissie toegang verleend tot de documenten betreffende de zaken C-224/01 en C-280/00. De toegang tot de documenten betreffende de zaken T-209/01, T-210/01, T-342/99 en C-203/03 alsmede de zaken Ciel ouvert werd geweigerd.
Bij brief van 6 oktober 2003 heeft API overeenkomstig artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 een confirmatief verzoek ingediend voor de documenten waartoe de Commissie toegang had geweigerd. In antwoord op dat verzoek heeft de Commissie, na de termijn bij brief van 28 oktober 2003 te hebben verlengd, bij besluit van 20 november 2003 de weigering van toegang tot de betrokken documenten gehandhaafd (hierna: „bestreden besluit”).
In de eerste plaats heeft de Commissie, met betrekking tot de weigering van toegang tot de memories die zij heeft ingediend in de zaken Honeywell/Commissie, T-209/01, en General Electric/Commissie, T-210/01, in het bestreden besluit verklaard dat, aangezien deze zaken nog hangende waren, openbaarmaking van haar memories zou leiden tot ondermijning van haar positie als verweerster in deze procedures. Daaraan heeft zij toegevoegd dat, zoals de gemeenschapsrechter in herinnering heeft gebracht (arrest Gerecht van 17 juni 1998, Svenska Journalistförbundet/Raad,
T-174/95, Jurispr. blz. II-2289
), de partijen op grond van een algemeen beginsel van een goede rechtsbedeling het recht hebben om zonder beïnvloeding van buiten, met name van de zijde van het publiek, hun belangen te verdedigen. Aangezien de documenten waartoe verzoekster toegang wenste te krijgen, uitsluitend met het oog op deze twee procedures waren opgesteld, was de Commissie van mening dat zij onder de uitzondering betreffende de bescherming van gerechtelijke procedures vielen (arrest Gerecht van 7 december 1999, Interporc/Commissie,
T-92/98, Jurispr. blz. II-3521
; hierna: „arrest Interporc II”). De Commissie heeft bovendien gepreciseerd dat het feit dat zij toegang had verleend tot de door haar in de zaak Köbler, C-224/01, ingediende opmerkingen, niet kon gelden als een precedent, daar de procedure was afgesloten hoewel de zaak nog hangende was, en het ging om een prejudiciële verwijzing, die dus niet te vergelijken is met een rechtstreeks beroep. Voorts heeft zij benadrukt dat het feit dat toegang was verleend tot deze opmerkingen, in se aantoonde dat het verzoek van API document per document werd onderzocht.
In de tweede plaats heeft de Commissie, met betrekking tot de weigering van toegang tot de documenten betreffende de zaak Airtours/Commissie,
T-342/99, erop gewezen dat na het arrest van het Gerecht van 6 juni 2002 (Jurispr. blz. II-2585)
, waarbij deze zaak werd beslecht, tegen de Commissie een beroep tot schadevergoeding werd ingesteld (zaak MyTravel/Commissie, T-212/03), en dat in het kader van deze procedure de argumenten die de Commissie in zaak T-342/99 had aangevoerd ter rechtvaardiging van haar besluit, ter sprake zouden worden gebracht. Volgens de Commissie waren beide zaken nauw met elkaar verbonden en zou de door verzoekster gevraagde openbaarmaking van de memories leiden tot ondermijning van de procedure in de hangende zaak.
In de derde plaats heeft de Commissie, met betrekking tot de weigering van toegang tot de documenten betreffende de zaak Commissie/Oostenrijk, C-203/03, erop gewezen dat de zaak nog hangende was en dat openbaarmaking van haar memories haar positie voor het Hof en jegens de Oostenrijkse autoriteiten zou ondermijnen. Bijgevolg gold volgens haar voor deze zaak dezelfde motivering als die op grond waarvan toegang was geweigerd tot de memories betreffende de zaken Honeywell/Commissie, T-209/01, en General Electric/Commissie, T-210/01. Daaraan heeft zij toegevoegd dat zij toegang tot elk document betreffende een beroep wegens niet-nakoming moest weigeren, zo openbaarmaking zou leiden tot ondermijning van de bescherming van het doel van onderzoeken, dat — zoals het Gerecht heeft geoordeeld in het arrest van 11 december 2001, Petrie e.a./Commissie (
T-191/99, Jurispr. blz. II-3677
) — erin bestaat, een minnelijke regeling van het geschil tussen de Commissie en de betrokken lidstaat te vinden. Hoewel dat arrest betrekking had op een weigering van toegang tot aanmaningsbrieven en met redenen omklede adviezen, heeft het Gerecht niet geoordeeld dat de weigering van toegang, ter bereiking van het doel dat erin bestaat, een minnelijke regeling voor het geschil te vinden, beperkt was tot deze categorieën van documenten, zodat de rechtvaardiging voor deze weigering ook relevant was voor de bij het Hof ingediende memories, aangezien de argumenten ten bewijze van de niet-nakomingen dezelfde waren.
In de vierde plaats heeft de Commissie, met betrekking tot de weigering van toegang tot haar memories in de zaken Ciel ouvert, erop gewezen dat de niet-nakomingsprocedures in deze zaken weliswaar waren afgesloten bij arresten van het Hof van 5 november 2002, maar dat de betrokken lidstaten daaraan nog niet hadden voldaan, zodat er nog werd overlegd opdat deze lidstaten de door het Hof vastgestelde inbreuk beëindigden. Om deze reden zou openbaarmaking van de door de Commissie in deze zaken ingediende memories volgens haar de bescherming van het doel van het onderzoek betreffende deze niet-nakomingen ondermijnen.
In de vijfde plaats heeft de Commissie in het bestreden besluit eraan herinnerd dat artikel 4, lid 2, in fine, van verordening nr. 1049/2001 bepaalt dat toegang moet worden geweigerd „tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt”, en vervolgens heeft zij opgemerkt dat API geen argumenten had aangevoerd waaruit bleek dat het openbaar belang bij openbaarmaking van de betrokken documenten zwaarder woog dan het openbaar belang bij de garantie van een adequate bescherming van de hangende gerechtelijke procedures en van de onderzoeken betreffende niet-nakomingsberoepen. Daaraan heeft zij toegevoegd dat het openbaar belang het best wordt behartigd wanneer het goede verloop van de procedures voor de gemeenschapsrechter wordt gewaarborgd en wanneer haar onderzoeksbevoegdheden worden beschermd.
In de zesde plaats heeft de Commissie ten slotte bevestigd dat het niet mogelijk was, gedeeltelijke toegang tot de opgevraagde documenten te verlenen, aangezien alle delen ervan nauw met elkaar verbonden zijn en onder voornoemde uitzonderingen vallen.
Procesverloop en conclusies van de partijen
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 2 februari 2004, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
Op 9 november 2006 heeft het Gerecht, na de partijen te hebben gehoord, besloten de onderhavige zaak te verwijzen naar de Grote kamer van het Gerecht.
Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Grote kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan.
De partijen hebben ter terechtzitting van 28 februari 2007 pleidooi gehouden en op de vragen van het Gerecht geantwoord.
Verzoekster concludeert dat het het Gerecht behage:
—
het bestreden besluit nietig te verklaren;
—
de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
—
het beroep ongegrond te verklaren;
—
verzoekster te verwijzen in de kosten.
In rechte
Ter ondersteuning van haar beroep voert verzoekster één enkel middel aan, te weten schending van artikel 2 en van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001. Dat middel omvat in wezen twee onderdelen. Het eerste onderdeel betreft de weigering van toegang tot documenten op grond van de uitzondering van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001, betreffende de bescherming van gerechtelijke procedures. Het tweede onderdeel betreft de weigering van toegang tot documenten op grond van de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, betreffende de bescherming van het doel van onderzoeken.
Weigering van toegang tot de documenten op grond van de uitzondering van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001, betreffende de bescherming van gerechtelijke procedures
Argumenten van de partijen
In de eerste plaats benadrukt verzoekster dat haar verzoek om toegang binnen de werkingssfeer valt van artikel 2 van verordening nr. 1049/2001, dat het beginsel van de ruimst mogelijke toegang tot documenten van de instellingen bevestigt, en zij stelt dat de uitzondering betreffende de bescherming van gerechtelijke procedures niet kan rechtvaardigen dat de memories van de Commissie op algemene wijze worden uitgesloten van het beginsel van vrije toegang tot documenten.
In dit verband stelt zij, ten eerste, dat deze uitzondering, op grond waarvan de toegang tot een document slechts kan worden geweigerd wanneer openbaarmaking ervan „zou leiden tot ondermijning” van gerechtelijke procedures, strikt moet worden uitgelegd. Uit een vergelijking van verordening nr. 1049/2001 met de vroegere regeling, te weten besluit 94/90/EGKS, EG, Euratom van de Commissie van 8 februari 1994 inzake de toegang tot documenten van de Commissie (
PB L 46, blz. 58
), houdende formele vaststelling van de door de Raad en de Commissie op 6 december 1993 goedgekeurde gedragscode inzake de toegang van het publiek tot documenten van de Raad en de Commissie (
PB 1993, L 340, blz. 41
; hierna: „gedragscode van 1993”), blijkt dat de gemeenschapswetgever doelbewust ervoor heeft gekozen, de draagwijdte van de uitzondering betreffende de gerechtelijke procedures in te perken. Terwijl de gedragscode van 1993 voorzag in de mogelijkheid om toegang tot een document te weigeren wanneer openbaarmaking ervan „schade [kon] toebrengen” aan gerechtelijke procedures, heeft verordening nr. 1049/2001 betrekking op documenten waarvan openbaarmaking „zou leiden tot ondermijning” van dergelijke procedures. Bovendien voorzag de gedragscode van 1993, anders dan verordening nr. 1049/2001, niet in de mogelijkheid dat een hoger openbaar belang zwaarder weegt dan het belang bij de bescherming van gerechtelijke procedures.
De beperkte opzet van de uitzondering van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 wordt bovendien verduidelijkt in de elfde overweging van de considerans van deze verordening, waarin het beginsel is vervat dat alle documenten van de instellingen voor het publiek toegankelijk moeten zijn, alsmede in de toelichting bij het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie [COM (2000) 30 def. — COD 200/0032, punt 5], waarin wordt verklaard dat de uitzonderingen slechts van toepassing zijn om bepaalde duidelijk omschreven specifieke belangen te beschermen. Een algemene weigering van toegang tot een volledige categorie van documenten is dus ontoelaatbaar aangezien de betrokken instelling verplicht is, voor elk opgevraagd document aan te tonen dat openbaarmaking ervan de bescherming van een van de in artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 opgesomde specifieke belangen zo ernstig zou ondermijnen dat het openbaar belang bij openbaarmaking nooit zwaarder zou wegen.
Verzoekster stelt, ten tweede, dat openbaarmaking van de door de Commissie bij de gemeenschapsrechters ingediende memories de bescherming van de gerechtelijke procedures geenszins ondermijnt aangezien openbaarmaking niet ertoe leidt dat het publiek misbruik van zijn invloed maakt of dat de sereniteit van de debatten voor de gemeenschapsrechter gevaar loopt zodat het verloop van de gerechtelijke procedure wordt verstoord. Een motivering die dermate algemeen is als in het bestreden besluit, kan in geen geval voldoen aan het criterium van ernstige en concrete schade van artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001.
Verzoekster voegt daaraan toe dat de interesse van het publiek voor de werkzaamheden van de rechters die belangrijke problemen inzake het overheidsbeleid behandelen, van een gezonde en spontane belangstelling getuigt binnen een rechtsorde die is gebaseerd op de regels van de rechtsstaat, en dat de gemeenschapsrechters zelf deze belangstelling hebben aangemoedigd en gesteund door een almaar groter deel van de informatie betreffende de hangende procedures voor het grote publiek toegankelijk te maken via hun website en persdienst. Bovendien zijn de terechtzittingen openbaar en is het rapport ter terechtzitting voor het publiek toegankelijk vanaf de datum van de terechtzitting.
Het valt dus moeilijk te begrijpen in welk opzicht openbaarmaking van de schrifturen van de Commissie zou leiden tot ernstige ondermijning van het goede verloop van de gerechtelijke procedures waarop deze schrifturen betrekking hebben. Openbaarmaking ervan zou integendeel een positief effect hebben, want het feit dat het publiek zeer goed geïnformeerd is, toont de onpartijdigheid van de gemeenschapsrechters aan, hetgeen de aanvaarding van hun beslissingen door het publiek kracht bijzet. Verzoekster wijst er bovendien op dat de rechters van verschillende staten alsmede het Europees Hof voor de rechten van de mens de documenten betreffende gerechtelijke procedures, inzonderheid in zaken waarin staatsorganen betrokken zijn, toegankelijk maken hoewel er uitzonderingen bestaan op het transparantiebeginsel, bijvoorbeeld met het oog op de bescherming van handelsgeheimen of de eerbiediging van het privéleven. Deze rechters zijn niet van mening dat het transparantiebeginsel afbreuk kan doen aan de doeltreffendheid van de gerechtelijke procedure en aan de goede rechtsbedeling.
Verzoekster stelt, ten derde, dat openbaarmaking van de door de Commissie bij de gemeenschapsrechters ingediende memories het openbaar belang dient, aangezien het standpunt van de Commissie betreffende essentiële vraagstukken inzake de uitlegging van het Verdrag en van het afgeleid gemeenschapsrecht op deze wijze kenbaar kan worden gemaakt. In het mededingingsrecht, bijvoorbeeld, is deze bekendmaking een bijzonder goede zaak, gelet op de adviezen die de Commissie eventueel moet geven aan de nationale rechterlijke instanties op grond van verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen 81 [EG] en 82 [EG] (
PB 2003 L 1, blz. 1
). Hoewel de terechtzittingen voor de gemeenschapsrechters openbaar zijn en op de dag van de terechtzitting een samenvatting van het betoog van de partijen beschikbaar is, is het beeld dat van de behandelde zaken ontstaat, volgens verzoekster onvolledig, hetgeen de journalisten belet, juiste en volledige informatie te geven. De enige manier om voor toereikende transparantie te zorgen, is dus openbaarmaking van de door de Commissie ingediende schrifturen.
Verzoekster stelt, ten vierde, dat de Commissie haar weigering niet kan gronden op de huidige stand van de rechtspraak ter zake, aangezien de arresten Svenska Journalistförbundet/Raad en Interporc II, punt 15 supra, verwijzen naar de gedragscode van 1993, terwijl verordening nr. 1049/2001 strikter moet worden uitgelegd. Bovendien betrof het arrest Svenska Journalistförbundet/Raad, punt 15 supra, een bijzonder geval, namelijk de betrokken vereniging had op internet een becommentarieerde versie van het verweerschrift van de Raad verspreid en het publiek verzocht, eigen commentaar rechtstreeks te sturen naar de gemachtigden van de Raad, wier telefoon- en telefaxnummers waren vermeld. In casu is API, die geen partij is in de betrokken procedures, daarentegen niet voornemens op deze wijze te handelen. Het arrest Interporc II, punt 15 supra, is evenmin relevant, aangezien de verklaring van het Gerecht, in punt 40 van dat arrest, dat de bescherming van het openbaar belang zich verzet tegen openbaarmaking van de inhoud van de documenten die de Commissie uitsluitend voor een bepaalde gerechtelijke procedure heeft opgesteld, niet meer is dan een obiter dictum, waarbij de vraag in de zaak die tot dat arrest heeft geleid, de vraag was of toegang tot documenten die in het kader van een administratieve procedure waren opgesteld, kon worden geweigerd op grond dat zij met een bepaalde gerechtelijke procedure verband hielden. Het Gerecht heeft bovendien geoordeeld dat de betrokken uitzondering ertoe strekt, „zowel de bescherming van de interne werkzaamheden van de Commissie als de vertrouwelijkheid en de eerbiediging van het beginsel van het beroepsgeheim van de advocaten te verzekeren” (arrest Interporc II, punt 15 supra, punt 41).
Deze uitlegging van de uitzondering betreffende de gerechtelijke procedures verzet zich er niet tegen dat het publiek toegang tot de memories van de Commissie wordt verleend, aangezien deze memories niet als interne en vertrouwelijke documenten worden beschouwd, maar integendeel worden toegezonden aan de rechterlijke instanties en aan de tegenpartijen in de betrokken zaken. In dit verband voegt verzoekster daaraan toe dat het oordeel in punt 40 van het arrest Interporc II, punt 15 supra, later werd vernietigd, daar het Hof in het arrest van 19 maart 1998, Van der Wal/Commissie (
T-83/96, Jurispr. blz. II-545
, punt 50) heeft geoordeeld dat het Gerecht blijk van een onjuiste rechtsopvatting heeft gegeven door deze uitzondering aldus uit te leggen dat de Commissie toegang tot de documenten die zij uitsluitend voor een bepaalde gerechtelijke procedure heeft opgesteld, moet weigeren (arrest Hof van 11 januari 2000, Nederland en Van der Wal/Commissie,
C-174/98 P en C-189/98 P, Jurispr. blz. I-1
, punt 30).
Volgens verzoekster volgt daaruit dat de communautaire rechtspraak ter zake niet kan worden uitgelegd zoals de Commissie stelt, en dat artikel 4, lid 2, tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 geen algemene uitsluiting van de memories van de instellingen van het beginsel van vrije toegang tot de gemeenschapsdocumenten rechtvaardigt.
In de tweede plaats betwist verzoekster het bestreden besluit waar de Commissie heeft geweigerd memories openbaar te maken met een beroep op de uitzondering betreffende de bescherming van gerechtelijke procedures, op grond dat de zaak waarop zij betrekking hebben, of een samenhangende zaak nog hangende was.
In dit verband merkt verzoekster op dat een zo strikte beperking van de betrokken uitzondering niet kan worden gerechtvaardigd, aangezien op deze wijze juist in de gevallen waarin bij gebreke van een arrest of een rapport ter terechtzitting het openbaar belang bij openbaarmaking van de memories het grootst is, op ernstige wijze afbreuk wordt gedaan aan het beginsel van vrije toegang tot documenten. De weigering van toegang is des te minder verklaarbaar wanneer de opgevraagde documenten een reeds afgesloten procedure betreffen, zoals het geval is in de zaak Airtours/Commissie, T-342/99, maar verband houden met een andere nog hangende procedure. De Commissie heeft immers niet verklaard in welk opzicht openbaarmaking van de memories betreffende de afgesloten zaak de nog hangende procedure zou schaden, hoewel de verzoekende partij in beide zaken dezelfde is en zij dus reeds kennis had van de argumenten die de Commissie in haar memories betreffende de eerste zaak had aangevoerd.
De Commissie merkt vooraf op dat zij, anders dan verzoekster stelt, verzoekster een „algemene” weigering om haar verzoek te onderzoeken noch een weigering van openbaarmaking van een volledige categorie van documenten heeft tegengeworpen. Zij erkent dat haar processtukken voor de gemeenschapsrechters als zodanig niet zijn vrijgesteld van openbaarmaking, aangezien de uitzonderingen op het algemene beginsel van toegang tot documenten strikt moeten worden uitgelegd. Zij voert echter aan dat, wanneer een uitzondering van toepassing is, volgens deze uitzondering moet worden gehandeld, zodat een document waarvan openbaarmaking „zou leiden” tot ondermijning van de bescherming van gerechtelijke procedures of van het doel van onderzoeken, niet openbaar mag worden gemaakt. Het gebruik van de voorwaardelijke wijs (zou leiden), die een beoordelingsvrijheid impliceert, betekent dat een negatief effect kan ontstaan en niet dat het buiten kijf moet staan dat een dergelijk effect zal ontstaan.
Wat de uitzondering betreffende de bescherming van gerechtelijke procedures betreft, wijst de Commissie er in de eerste plaats op dat in elke nationale en internationale rechtsorde een eigen gedragslijn bestaat inzake de behandeling van de aan een rechterlijke instantie voorgelegde processtukken. Zoals verzoekster zelf heeft opgemerkt, hanteren de Europese rechterlijke instanties een zeer hoog niveau van transparantie, omdat — afgezien van het feit dat voor elke zaak een mededeling in het
Publicatieblad van de Europese Unie
verschijnt met een samenvatting van de middelen en voornaamste argumenten in het beroep — de terechtzitting openbaar is en de argumenten van de partijen worden samengevat in het rapport ter terechtzitting en bovendien in de conclusie van de advocaat-generaal en in het arrest worden weergegeven en onderzocht.
De Commissie is van mening dat de bescherming van gerechtelijke procedures haar verplicht, rekening te houden met de gedragslijn die elke rechterlijke instantie op dat vlak aanhoudt. Het Hof noch het Gerecht publiceert echter de processtukken die bij hem worden ingediend, en wat het Gerecht betreft, wordt de toegang van derden tot het dossier van de zaak rigoureus gecontroleerd, overeenkomstig artikel 5, lid 3, derde alinea, van de Instructies voor de griffier van het Gerecht van 3 maart 1994 (
PB L 78, blz. 32
), zoals gewijzigd, laatstelijk op 5 juni 2002 (
PB L 160, blz. 1
), dat bepaalt dat „[e]en derde, hetzij particuliere of openbare persoon, […] geen toegang [heeft] tot het procesdossier of tot de processtukken dan met uitdrukkelijke toestemming van de president, de partijen gehoord” en dat „[d]eze toestemming […] slechts [wordt] verleend op schriftelijk verzoek [dat] vergezeld [gaat] van een omstandige motivering van het gewettigd belang van de verzoeker bij raadpleging van het dossier”. Bovendien bepaalt verordening nr. 1049/2001 niet hoe de rechterlijke instanties de bij hen aanhangige procedures moeten beheren. In dit verband heeft het Hof opgemerkt dat er geen algemene regel bestaat in verband met de vertrouwelijkheid van de processtukken of in verband met de vraag of de partijen in de procedure deze aan derden mogen meedelen, en daarbij benadrukt dat er bijzondere gevallen kunnen zijn „waarin de openbaarmaking van een stuk de goede rechtsbedeling kan schaden” (beschikking Hof van 3 april 2000, Duitsland/Parlement en Raad,
C-376/98, Jurispr. blz. I-2247
, punt 10).
Het Gerecht heeft het algemene beginsel van een goede rechtsbedeling, dat bepaalt dat de partijen het recht hebben om zonder beïnvloeding van buiten, met name van de zijde van het publiek, hun belangen te verdedigen, bevestigd en toegepast op de processtukken (arrest Svenska Journalistförbundet/Raad, punt 15 supra, punt 136). Het feit dat algemeen bekend is welke zaken hangende zijn, mag niet worden verward met het recht van de partijen om hun schriftelijke argumenten niet aan het publiek mee te delen.
Volgens de Commissie eist het openbaar belang niet dat processtukken integraal openbaar worden gemaakt, hetgeen zelfs nefast zou kunnen zijn, aangezien het gevaar bestaat dat de schriftelijke dialoog tussen de partijen uitmondt in een publiek debat waarbij pressie kan worden uitgeoefend op de gemachtigden in een zaak en de gegrondheid van een aantal argumenten onder druk van buitenaf komt te staan. De noodzaak om de sereniteit van de debatten te beschermen, weegt dus zwaarder dan de noodzaak voor de journalisten om voldoende voorbereid te zijn voor de terechtzitting. Systematische openbaarmaking kan bovendien het evenwicht tussen de instellingen en alle of bepaalde andere partijen in een zaak, die niet onder dezelfde voorwaarden als de instellingen toegang tot hun memories moeten verlenen, op een nefaste wijze verstoren.
De Commissie stelt in de tweede plaats dat zij, wanneer bij haar een verzoek om toegang in de zin van verordening nr. 1049/2001 is ingediend, eerst onderzoekt of de procedure waarop het opgevraagde document betrekking heeft, het stadium van de terechtzitting heeft bereikt, en vervolgens of het, gelet op het voorgaande, voor de bescherming van gerechtelijke procedures noodzakelijk is toegang tot dat document te weigeren. Op basis van deze redenering heeft zij openbaarmaking van haar memories in de voor het Gerecht nog hangende zaken General Electric/Commissie, T-210/01, en Honeywell/Commissie, T-209/01, geweigerd.
Er kunnen ook redenen bestaan om toegang tot een document te weigeren na de terechtzitting of na uitspraak van het arrest, wanneer het noodzakelijk blijkt, de formulering van een schriftelijk argument te beschermen dat hetzelfde is als in een nog hangende, samenhangende zaak. Om deze reden werd toegang geweigerd tot de memories in de bij arrest van het Gerecht reeds afgedane zaak Airtours/Commissie, T-342/99, aangezien dezelfde verzoekende partij daarna een beroep tot schadevergoeding heeft ingesteld (zaak MyTravel/Commissie, T-212/03), dat nog hangend is. Beide zaken houden met elkaar verband omdat bepaalde argumenten die in het beroep tot nietigverklaring zijn aangevoerd, ook in het beroep tot schadevergoeding aan de orde kunnen komen.
Wat de afweging van de in geding zijnde belangen betreft, stelt de Commissie dat voor welke categorie van documenten ook nooit kan worden vermoed dat er een hoger openbaar belang bestaat dat openbaarmaking van de opgevraagde documenten rechtvaardigt, maar dat een dergelijk hoger belang altijd moet worden aangetoond rekening houdend met de overige belangen die in een concreet geval in geding zijn. Met het hogere openbaar belang — een begrip dat in verordening nr. 1049/2001 niet wordt gedefinieerd — kan slechts rekening worden gehouden wanneer is aangetoond dat een van de uitzonderingen van toepassing is.
Wanneer de uitzondering van het hogere openbaar belang, die een uitzondering op een uitzondering vormt, systematisch zou worden toegepast ter rechtvaardiging van openbaarmaking van schrifturen in om het even welk stadium van de procedure, zou de uitzondering betreffende de gerechtelijke procedures bovendien een dode letter worden. Bij de afweging van de in geding zijnde belangen moet ook rekening worden gehouden met het feit dat informatie over een bepaalde zaak reeds aan het publiek is meegedeeld, eerst in het stadium van de indiening van het verzoekschrift (bekendmaking in het Publicatieblad van de middelen en voornaamste argumenten van de partijen) en vervolgens via het rapport ter terechtzitting. Wat de door verzoekster in de onderhavige zaak opgevraagde documenten betreft, was de Commissie van mening dat de beste manier om het openbaar belang te behartigen erin bestond, het goede verloop van de betrokken gerechtelijke procedures te verzekeren.
Het feit dat verzoekster geen partij is in de procedures waarop de documenten waarvan zij openbaarmaking heeft gevraagd, betrekking hebben, en dat zij noch haar leden voornemens zijn pressie op de Commissie uit te oefenen, maakt het arrest Svenska Journalistförbundet/Raad, punt 15 supra, daarom niet minder relevant. In punt 138 van dat arrest heeft het Gerecht het doel van de openbaarmaking van de procedurestukken in die zaak immers onjuist beoordeeld. De Commissie voegt daaraan toe dat, aangezien de openbaarmaking van een document bevestigt dat het vrij kan worden verspreid, de door verzoekster aangegane verbintenis om geen pressie uit te oefenen geen waarborg inhoudt dat andere leden van het publiek zich ook zo zullen gedragen.
De Commissie benadrukt bovendien dat het Gerecht in het arrest Interporc II, punt 15 supra (punten 40 en 41), heeft gepreciseerd dat de categorie van documenten waarop de uitzondering betreffende de gerechtelijke procedures van toepassing is, alle documenten omvat die de Commissie uitsluitend met het oog op een welbepaalde gerechtelijke procedure heeft opgesteld. Het Gerecht heeft in het arrest Interporc II, punt 15 supra, de werkingssfeer van de uitzondering betreffende de gerechtelijke procedures dus gedefinieerd zonder deze documenten als categorie uit te sluiten van het recht van toegang van het publiek, en in het arrest Nederland en Van der Wal/Commissie, punt 36 supra (punten 27-30), is bevestigd dat deze documenten niet op algemene wijze zijn uitgesloten waardoor de Commissie deze documenten niet openbaar zou mogen maken. Het arrest Interporc II blijft dus relevant in rechte en heeft in casu navolging gekregen, aangezien de Commissie niet op algemene wijze toegang heeft geweigerd, doch elk document individueel heeft onderzocht.
Beoordeling door het Gerecht
— Opmerkingen vooraf
In de eerste plaats zij eraan herinnerd dat artikel 1 van verordening nr. 1049/2001, met name gelet op de vierde overweging van de considerans ervan, tot doel heeft, het recht van toegang van het publiek tot bij de instellingen berustende documenten maximaal zijn beslag te geven (arrest Hof van 1 februari 2007, Sison/Raad,
C-266/05 P, Jurispr. blz. I-1233
, punt 61).
Nochtans volgt uit deze verordening, met name uit de elfde overweging van de considerans ervan, uit artikel 1, sub a, en uit artikel 4, dat een uitzonderingsregeling bevat, ook dat aan het recht van toegang tot documenten bepaalde beperkingen worden gesteld die gebaseerd zijn op redenen van openbaar of particulier belang (arrest Sison/Raad, punt 51 supra, punt 62).
Aangezien deze uitzonderingen afwijken van het beginsel van de ruimst mogelijk toegang van het publiek tot documenten, dienen zij strikt te worden uitgelegd en toegepast (arrest Sison/Raad, punt 51 supra, punt 63; arrest Gerecht van 6 juli 2006, Franchet en Byk/Commissie,
T-391/03 en T-70/94, Jurispr. blz. II-2023
, punt 84; zie bovendien, mutatis mutandis, wat de gedragscode van 1993 betreft, arrest Nederland en Van der Wal/Commissie, punt 36 supra, punt 27, en arrest Hof van 6 december 2001, Raad/Hautala,
C-353/99 P, Jurispr. blz. I-9565
, punt 25; arrest Gerecht van 14 oktober 1999, Bavarian Lager/Commissie,
T-309/97, Jurispr. blz. II-3217
, punt 39, en arrest Petrie e.a./Commissie, punt 17 supra, punt 66).
Tevens zij eraan herinnerd dat de behandeling van een verzoek om toegang tot documenten volgens vaste rechtspraak een concreet onderzoek vereist. De omstandigheid dat een document een door een uitzondering beschermd belang betreft, is op zich immers niet voldoende om deze uitzonderingsgrond toe te passen (zie in die zin arrest Gerecht van 26 april 2005, Sison/Raad,
T-110/03, T-150/03 en T-405/03, Jurispr. blz. II-1429
, punt 75, en arrest Franchet en Byk/Commissie, punt 53 supra, punt 105). Toepassing van deze uitzonderingsgrond is in beginsel slechts gerechtvaardigd indien de instelling vooraf heeft beoordeeld, ten eerste, of toegang tot het document concreet en daadwerkelijk afbreuk kan doen aan het beschermde belang en, ten tweede, of in de gevallen bedoeld in artikel 4, leden 2 en 3, van verordening nr. 1049/2001, geen hoger openbaar belang openbaarmaking van het betrokken document gebiedt. Bovendien moet het gevaar van afbreuk aan een beschermd belang redelijkerwijs voorzienbaar zijn en mag het niet louter hypothetisch zijn. Bijgevolg moet de instelling voor de toepassing van een uitzondering een concreet onderzoek verrichten dat in de motivering van het besluit tot uitdrukking komt [arrest Gerecht van 13 april 2005, Verein für Konsumenteninformation/Commissie,
T-2/03, Jurispr. blz. II-1121
(hierna: „arrest VKI”), punt 69, en arrest Franchet en Byk/Commissie, punt 53 supra, punt 115].
Dat concrete onderzoek moet bovendien worden verricht voor elk document waarop het verzoek betrekking heeft. Uit verordening nr. 1049/2001 volgt immers dat alle in artikel 4, leden 1 tot en met 3, genoemde uitzonderingen moeten worden toegepast op „een document” (arresten VKI, punt 54 supra, punt 70, en Franchet en Byk/Commissie, punt 53 supra, punt 116). Wat de toepassing ratione temporis van deze uitzonderingen betreft, bepaalt artikel 4, lid 7, van deze verordening dat zij slechts van toepassing zijn gedurende de periode waarin bescherming op grond van „de inhoud van het document” gerechtvaardigd is.
Bijgevolg is in elk geval een concreet en individueel onderzoek geboden aangezien, ook al is het duidelijk dat een verzoek om toegang betrekking heeft op documenten die onder een uitzondering vallen, de instelling alleen op grond van een dergelijk onderzoek kan beoordelen of de verzoeker ten dele toegang kan worden verleend overeenkomstig artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 (arresten VKI, punt 54 supra, punt 73, en Franchet en Byk/Commissie, punt 53 supra, punt 117). In het kader van de toepassing van deze verordening heeft het Gerecht bovendien reeds geoordeeld dat een onderzoek van de documenten naar categorie en niet aan de hand van de concrete gegevens die deze documenten bevatten, in beginsel ontoereikend is, aangezien het van een instelling vereiste onderzoek hem in staat moet stellen, in concreto te beoordelen of een bepaalde uitzondering werkelijk van toepassing is op het geheel van de in deze documenten vervatte gegevens (arrest VKI, punt 54 supra, punten 74 en 76; betreffende de toepassing van de gedragscode van 1993, zie in die zin arrest Gerecht van 12 oktober 2000, JT’s Corporation/Commissie,
T-123/99, Jurispr. blz. II-3269
, punten 46-48).
De verplichting voor een instelling om de inhoud van de in het verzoek om toegang bedoelde documenten concreet en individueel te onderzoeken vormt het principiële uitgangspunt (arrest VKI, punt 54 supra, punten 74 en 75), dat geldt voor alle in artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1049/2001 genoemde uitzonderingen, ongeacht de materie waarop de opgevraagde documenten betrekking hebben. Aangezien deze verordening geen specifieke bepaling inzake de uitzondering betreffende de bescherming van gerechtelijke procedures bevat, geldt dat principiële standpunt ook voor de uitzondering die in casu aan de orde is.
Dat principiële uitgangspunt betekent echter niet dat een dergelijk onderzoek in elk geval is vereist. Aangezien het concrete en individuele onderzoek dat de instelling in beginsel moet verrichten in antwoord op een verzoek om toegang krachtens verordening nr. 1049/2001, tot doel heeft, de betrokken instelling in staat te stellen, te beoordelen in hoeverre een uitzondering op het recht van toegang van toepassing is, en of gedeeltelijke toegang kan worden verleend, is het immers mogelijk dat een dergelijk onderzoek niet noodzakelijk is wanneer, gelet op de bijzondere omstandigheden van het geval, het overduidelijk is dat toegang moet worden geweigerd of integendeel moet worden verleend. Dit is met name het geval wanneer bepaalde documenten ofwel overduidelijk volledig onder een uitzondering op het recht van toegang vallen, ofwel, integendeel, overduidelijk volledig toegankelijk zijn, ofwel door de Commissie reeds concreet en individueel zijn onderzocht in soortgelijke omstandigheden (arrest VKI, punt 54 supra, punt 75).
In de tweede plaats zij, wat de uitzondering betreffende de bescherming van gerechtelijke procedures betreft, eraan herinnerd ten eerste dat uit de ruime definitie van het begrip document, zoals omschreven in artikel 3, sub a, van verordening nr. 1049/2001, alsmede uit de formulering en het bestaan zelf van een uitzondering betreffende de bescherming van gerechtelijke procedures volgt dat de gemeenschapswetgever de activiteiten van de instellingen in bestuursgeschillen niet heeft willen uitsluiten van het recht van toegang van de burgers, maar dat hij in deze context heeft gestipuleerd dat zij openbaarmaking van de documenten betreffende een gerechtelijke procedure weigeren wanneer deze openbaarmaking zou leiden tot ondermijning van de procedure waarop zij betrekking hebben.
Ten tweede heeft het Gerecht reeds de gelegenheid gehad, te oordelen dat het begrip „gerechtelijke procedures”, dat in het kader van de gedragscode van 1993 is uitgelegd als het geheel van de ingediende memories of neergelegde stukken, de interne documenten betreffende het onderzoek van de lopende zaak en de tussen het betrokken directoraat-generaal en de juridische dienst of een advocatenkantoor uitgewisselde mededelingen betreffende de zaak (arrest Interporc II, punt 15 supra, punt 41), ook relevant is voor de toepassing van verordening nr. 1049/2001 (zie arrest Franchet en Byk/Commissie, punt 53 supra, punt 90). De door de Commissie bij de gemeenschapsrechter ingediende memories vallen dus binnen de werkingssfeer van de uitzondering betreffende de bescherming van gerechtelijke procedures, in die zin dat zij een beschermd belang betreffen.
Ten derde kan het feit dat de werkingssfeer van deze uitzondering alle documenten omvat die uitsluitend met het oog op een welbepaalde gerechtelijke procedure zijn opgesteld (arresten Interporc II, punt 15 supra, punt 40, en Franchet en Byk/Commissie, punt 53 supra, punten 88 en 89), en inzonderheid de door de instellingen ingediende memories, op zich niet de toepassing van de uitzonderingsgrond rechtvaardigen. Zoals het Hof reeds heeft geoordeeld met betrekking tot de toepassing van de gedragscode van 1993, kan de uitzondering betreffende de bescherming van het openbaar belang in het kader van een gerechtelijke procedure immers niet aldus worden uitgelegd dat zij de Commissie ertoe verplicht, de toegang te weigeren tot alle documenten die zij uitsluitend met het oog op deze procedure heeft opgesteld (arrest Nederland en Van der Wal/Commissie, punt 36 supra, punt 30).
Een dergelijke uitlegging geldt noodzakelijkerwijze voor de toepassing van verordening nr. 1049/2001, temeer daar de in artikel 4, lid 2, tweede streepje, van deze verordening voorziene uitzondering betreffende de bescherming van gerechtelijke procedure strikter geformuleerd is dan in de gedragscode van 1993. De weigering van toegang is volgens verordening nr. 1049/2001 immers slechts gerechtvaardigd wanneer openbaarmaking van het betrokken documenten „zou leiden tot ondermijning” van het betrokken belang, en niet langer — zoals in de gedragscode van 1993 was bepaald — wanneer deze openbaarmaking dat belang „schade [kon] toebrengen”. Dat impliceert dat de betrokken instelling voor elk opgevraagd document moet onderzoeken of, gelet op de informatie waarover zij beschikt, openbaarmaking ervan daadwerkelijk zou kunnen leiden tot ondermijning van een van de belangen die door de uitzonderingsregeling worden beschermd (zie, betreffende de toepassing van de gedragscode van 1993, arrest Gerecht van 6 februari 1998, Interporc/Commissie,
T-124/96, Jurispr. blz. II-231
, punt 52, en arrest JT’s Corporation/Commissie, punt 56 supra, punt 64). Bovendien bepaalt verordening nr. 1049/2001 dat, ook al leidt openbaarmaking van het opgevraagde document tot ondermijning van de bescherming van de betrokken gerechtelijke procedure, toegang wordt verleend indien een hoger openbaar belang dat rechtvaardigt, hetgeen niet was voorzien in de gedragscode van 1993.
Ten vierde strekt de uitzondering op het algemene beginsel van toegang tot documenten betreffende de bescherming van gerechtelijke procedures er met name toe, de eerbiediging te verzekeren van het recht van eenieder op een eerlijke behandeling van zijn zaak door een onafhankelijke rechterlijke instantie, dat een fundamenteel recht is van artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”) en dat behoort tot de algemene rechtsbeginselen waarvan de gemeenschapsrechter de eerbiediging verzekert door zich te laten leiden door de constitutionele tradities welke aan de lidstaten gemeen zijn, alsmede door de aanwijzingen die met name het EVRM geeft (arresten Hof van 2 mei 2006, Eurofood IFSC,
C-341/04, Jurispr. blz. I-3813
, punt 65, en 25 januari 2007, Salzgitter Mannesmann/Commissie
C-411/04 P, Jurispr. blz. I-959
, punten 40 en 41), alsmede de goede rechtsgang te waarborgen. Deze uitzondering slaat dus niet alleen op de belangen van de partijen in het kader van de gerechtelijke procedure, maar ook — meer in het algemeen — op het goede verloop van deze procedure.
Het staat dus aan het Gerecht om aan de hand van de in de punten 51 tot en met 63 supra uiteengezette beginselen na te gaan of de Commissie in casu blijk van een onjuiste opvatting heeft gegeven door openbaarmaking te weigeren van de memories die zij heeft ingediend in de zaken Honeywell/Commissie, T-209/01, General Electric/Commissie, T-210/01, Commissie/Oostenrijk, C-203/03, en Airtours/Commissie, T-342/99, op grond van de uitzondering betreffende de bescherming van gerechtelijke procedures.
— Weigering van toegang tot de memories in de zaken T-209/01, T-210/01 en C-203/03
In de eerste plaats dient met betrekking tot de in het verzoek om toegang specifiek omschreven documenten te worden nagegaan of de Commissie de inhoud van elk opgevraagd document in concreto heeft onderzocht, hetgeen verzoekster betwist op grond dat de rechtvaardiging voor de weigering van toegang in algemene bewoordingen is geformuleerd.
Vastgesteld dient te worden dat uit de motivering van het bestreden besluit niet blijkt dat de Commissie een dergelijk onderzoek heeft verricht. In dat besluit wordt immers niet verwezen naar de inhoud van de betrokken memories en evenmin naar het specifieke voorwerp van elke procedure waarop zij betrekking hebben, om een reële noodzaak van bescherming aan te tonen. De Commissie heeft alleen op algemene wijze verklaard dat de weigering van toegang tot de memories betreffende de hangende zaken waarin zij partij was, onder de uitzondering betreffende de bescherming van gerechtelijke procedures viel, doordat openbaarmaking van deze memories afbreuk zou doen aan haar positie als partij daar zij het gevaar liep pressie van buitenaf te ondervinden. Een dergelijke rechtvaardiging kan ook worden toegepast op alle memories van de Commissie betreffende hangende zaken waarin zij partij is.
Dienaangaande dient te worden opgemerkt dat de algemene formulering van de motivering op grond waarvan toegang werd geweigerd, alsmede de beknoptheid en de stereotiepe aard ervan slechts een bewijs kunnen vormen voor het ontbreken van een concreet onderzoek in de gevallen waarin het objectief mogelijk is de redenen die de weigering van toegang tot elk document rechtvaardigen, te vermelden zonder dat de inhoud van dat document of een essentieel bestanddeel ervan wordt onthuld en de uitzondering aldus elk nut verliest (zie in deze zin arrest van 26 april 2005, Sison/Raad, punt 54 supra, punt 84; zie, mutatis mutandis, wat de gedragscode van 1993 betreft, arrest Gerecht van 5 maart 1997, WWF UK/Commissie,
T-105/95, Jurispr. blz. II-313
, punt 65). Zoals het Hof heeft gepreciseerd, wordt de noodzaak voor de instellingen om geen melding te maken van gegevens die indirect schade zouden toebrengen aan de belangen die de uitzonderingen specifiek beogen te beschermen, met name beklemtoond door de artikelen 9, lid 4, en 11, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 (arrest van 1 februari 2007, Sison/Raad, punt 51 supra, punt 83).
In casu blijkt uit de redenen die de Commissie heeft aangevoerd om de weigering van toegang te rechtvaardigen, echter dat geen concreet onderzoek is verricht aangezien deze redenen volstrekt geen verband houden met de inhoud van de opgevraagde memories. Het vereiste om de gedragslijn van de gemeenschapsrechter te volgen wat de toegang van derden tot de processtukken betreft, alsmede de noodzaak om de sereniteit van de debatten te verzekeren en om pressie op de gemachtigden af te wenden, die in het bestreden besluit niet in verband worden gebracht met de aard van de betrokken informatie en/of de eventuele gevoeligheid van het voorwerp van het geding, tonen immers aan dat het volgens de Commissie niet noodzakelijk was om de inhoud van elke opgevraagde memorie in concreto te beoordelen om zich uit te spreken over het door verzoekster ingediende verzoek om toegang.
Deze conclusie wordt niet ontkracht door de verklaring van de Commissie in het bestreden besluit dat het feit dat toegang is verleend tot de opmerkingen die zijn ingediend in de prejudiciële zaak Köbler, C-224/01, die voor het Hof nog hangende is, aantoont dat de vraag van API document per document is onderzocht. Dat feit wijst er immers alleen op dat de Commissie een onderscheid heeft gemaakt naar het soort van beroep en het stadium waarin elke betrokken procedure zich bevond. Op basis van dat onderscheid heeft zij toegang verleend tot de opmerkingen die zij had ingediend in de prejudiciële procedure die is afgesloten bij arrest van het Hof van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg (
C-280/00, Jurispr. blz. I-7747
), alsmede tot de opmerkingen die zij had ingediend in de zaak Köbler (C-224/01), die voor het Hof nog hangende was, maar waarin de mondelinge behandeling reeds was beëindigd, en heeft zij de toegang geweigerd tot de memories die zijn ingediend in de voor de gemeenschapsrechter nog hangende rechtstreekse beroepen.
Bovendien heeft de Commissie op een vraag van het Gerecht ter terechtzitting geantwoord dat de datum van de terechtzitting bij de vaststelling van een besluit inzake een verzoek om toegang tot in hangende zaken ingediende memories van doorslaggevend belang is aangezien deze stukken volgens haar omwille van een minimale bescherming vertrouwelijk moeten worden behandeld, in elk geval tot op de datum waarop de zaak voor de rechter wordt besproken. Pas na de datum van de terechtzitting bestaat er haars inziens een vermoeden van toegang en gaat zij, in prejudiciële zaken, geval per geval een onderzoek verrichten met inachtneming van de informatie in de opgevraagde documenten en de gevoeligheid van het geding. Wat de rechtstreekse beroepen betreft, is zij daarentegen van mening dat toegang moet worden geweigerd tot aan de einduitspraak en, in nog niet afgesloten samenhangende zaken, totdat de betrokken samenhangende zaak is afgesloten.
Uit het voorgaande volgt niet alleen dat de Commissie de opgevraagde documenten niet concreet en individueel heeft onderzocht, maar ook dat zij meende dat alle memories die zijn ingediend in de zaken waarin zij partij was en die nog hangende waren, automatisch en op algemene wijze vielen onder de uitzondering betreffende de bescherming van gerechtelijke procedures, zonder dat een dergelijk onderzoek nodig was.
In de tweede plaats dient te worden onderzocht of de Commissie gelet op de bijzondere omstandigheden van het concrete geval zich kon onttrekken aan de verplichting om de inhoud van de memories in de zaken Honeywell/Commissie, T-209/01, General Electric/Commissie, T-210/01, en Commissie/Oostenrijk, C-203/03, concreet te onderzoeken. Daartoe dient eerst te worden nagegaan of alle betrokken documenten tot één en dezelfde categorie behoren, zodat één en dezelfde rechtvaardiging kan worden aangevoerd. Zo dat het geval is, dient vervolgens te worden onderzocht of de documenten die tot deze categorie behoren, overduidelijk volledig onder de uitzondering betreffende de bescherming van gerechtelijke procedures, zoals in casu toegepast door de Commissie, vallen, in die zin dat de bescherming — zoals werd gesteld — werkelijk noodzakelijk was (zie in die zin arrest VKI, punt 54 supra, punten 83 en 84).
In beginsel bepaalt de aard van de informatie in de litigieuze documenten of openbaarmaking ervan kan leiden tot ondermijning van een beschermd belang, in casu de bescherming van gerechtelijke procedures. Een beoordeling naar categorie veronderstelt dus, teneinde te kunnen bepalen welke de mogelijke gevolgen van de openbaarmaking zelf zijn voor de gerechtelijke procedures, dat de documenten die behoren tot de omschreven categorie, hetzelfde soort informatie bevatten. Het ontbreken van een concreet onderzoek kan immers slechts gerechtvaardigd zijn wanneer het duidelijk is dat de uitzondering waarop een beroep wordt gedaan, werkelijk van toepassing is op alle informatie die in de opgevraagde documenten is vervat (arrest VKI, punt 54 supra, punt 75).
Gelet op de bijzondere aard van de belangen die de betrokken uitzondering beoogt te beschermen — zoals blijkt uit de opmerkingen in punt 63 supra —, en gelet op het feit dat de documenten om toegang waartoe is verzocht, de memories van een van de partijen in de procedure zijn, valt echter niet uit te sluiten dat niet-openbaarmaking ervan gedurende een bepaalde periode gerechtvaardigd kan zijn om redenen die geen verband houden met de inhoud van elk opgevraagd document, op voorwaarde dat diezelfde redenen de noodzaak om alle betrokken documenten te beschermen rechtvaardigen.
In casu zij opgemerkt dat de memories om toegang waartoe is verzocht, zijn opgesteld door de Commissie als partij in drie rechtstreekse beroepen die nog hangende waren op het tijdstip waarop het bestreden besluit is vastgesteld. Daarom kan worden aangenomen dat alle memories betreffende de drie betrokken zaken behoren tot één en dezelfde categorie, zodat toegang kan worden geweigerd op grond van één en dezelfde rechtvaardiging.
Bovendien heeft de Commissie toegang tot de memories in de zaken Honeywell/Commissie, T-209/01, General Electric/Commissie, T-210/01, en Commissie/Oostenrijk, C-203/03, in wezen geweigerd op grond van de noodzaak om haar positie als — verzoekende dan wel verwerende — partij te vrijwaren en daartoe heeft zij gesteld dat openbaarmaking ervan het evenwicht tussen haar en de andere partijen in de procedure zou kunnen verstoren, de sereniteit van de debatten voor de rechter in het gedrang zou kunnen brengen en zou ingaan tegen de gedragslijn die de gemeenschapsrechter op dat vlak volgt. Onderzocht dient dus te worden of op grond van deze motivering terecht kan worden aangenomen dat deze memories overduidelijk volledig onder de uitzondering betreffende de bescherming van gerechtelijke procedures vielen.
Daartoe dient te worden onderzocht of het feit dat het bestreden besluit is vastgesteld op een tijdstip waarop de betrokken memories nog niet voor de rechter waren behandeld, relevant is aangezien de datum van de terechtzitting volgens de Commissie van doorslaggevend belang is bij de beslissing of toegang tot de opgevraagde memories wordt verleend, daar vóór deze datum toegang absoluut moet worden geweigerd om te voorkomen dat haar gemachtigden pressie van buiten, met name van de zijde van het publiek, ondervinden.
Dienaangaande moet worden erkend dat de Commissie als gevolg van de openbaarmaking van haar memories vóór de terechtzitting in een situatie kan terechtkomen waarin zij het hoofd moet bieden aan mogelijke kritiek en bezwaren betreffende de argumenten in deze memories vanwege gespecialiseerde kringen, de pers en de publieke opinie in het algemeen. Afgezien van eventuele pressie op haar gemachtigden kunnen deze kritiek en deze bezwaren er met name toe leiden dat deze instelling met een extra opdracht wordt belast, aangezien zij zich genoodzaakt kan voelen, daarmee rekening te houden bij de verdediging van haar positie voor de rechter, terwijl de partijen in de procedure die niet verplicht zijn om hun memories openbaar te maken, hun belangen zonder enige beïnvloeding van buiten kunnen verdedigen.
Het Gerecht herinnert eraan dat het beginsel van „equality of arms”, dat een bestanddeel is van het ruimere begrip eerlijk proces, eist dat elke partij een redelijke kans krijgt om haar zaak te verdedigen in omstandigheden die haar niet in een situatie plaatsen waarin zij duidelijk benadeeld is ten opzichte van haar tegenstrever (zie EHRM, arrest Dombo Beheer BV v Nederland van 27 oktober 1993, série A, nr. 274, § 33; Ernst e.a. v België van 15 juli 2003, § 60, en Vezon v Frankrijk van 18 april 2006, § 31). Hoewel openbaarmaking van haar eigen memories op zich de betrokken instelling niet in een situatie kan plaatsen waarin zij duidelijk wordt benadeeld bij het bepleiten van haar zaak bij de rechter, kan het, teneinde een uitwisseling van informatie en opinies zonder beïnvloeding van buiten te waarborgen, evenwel noodzakelijk zijn dat met het oog op een goede rechtsgang het publiek toegang tot de memories van de instelling wordt geweigerd zolang de daarin aangevoerde argumenten niet voor de rechter zijn behandeld.
Zoals het Gerecht in het arrest Svenska Journalistförbundet/Raad, punt 15 supra (punten 136-138) heeft geoordeeld, hebben de partijen bovendien het recht hun belangen zonder enige beïnvloeding van buiten, met name van de zijde van het publiek, te verdedigen. Hoewel het Gerecht op basis van deze overweging heeft geoordeeld dat een partij misbruik had gemaakt van het verweerschrift van de andere partij in de procedure, moet zij aldus worden uitgelegd dat de procedure tegen beïnvloeding van buiten moet worden beschermd tot aan de terechtzitting.
De Commissie moet immers zoals de andere partijen in de procedure de kans hebben om haar positie te bepleiten en te bespreken zonder enige beïnvloeding van buiten, temeer daar de door haar verdedigde positie in beginsel beoogt de correcte toepassing van het gemeenschapsrecht te waarborgen. Om dat doel te bereiken is het, gelet op de aard van de in punt 63 supra genoemde belangen die de betrokken uitzondering beoogt te beschermen, noodzakelijk dat haar memories niet openbaar worden gemaakt zolang zij niet de mogelijkheid heeft gehad, deze ter openbare terechtzitting ten overstaan van de rechter te bespreken, en dat zij dus het recht heeft, het publiek toegang daartoe te weigeren op grond dat haar gemachtigden pressie kunnen ondervinden als gevolg van het publieke debat dat de openbaarmaking ervan kan teweegbrengen, zonder dat zij daartoe de inhoud ervan in concreto behoeft te onderzoeken.
De conclusie luidt dus dat, aangezien de procedure waarop de opgevraagde memories betrekking hebben, nog niet het stadium van de terechtzitting heeft bereikt, de weigering van openbaarmaking van deze memories moet worden geacht te slaan op alle daarin vervatte gegevens. Na de terechtzitting is de Commissie daarentegen verplicht, elk opgevraagd document concreet te onderzoeken teneinde uit te maken of openbaarmaking, gelet op de specifieke inhoud ervan, mogelijk is dan wel zou leiden tot ondermijning van de gerechtelijke procedure waarop dat document betrekking heeft.
Deze conclusie kan niet worden ontkracht door de argumenten van de partijen.
Ten eerste kan de conclusie dat de memories op algemene wijze en automatisch van het recht van toegang moeten worden uitgesloten tot de datum van de terechtzitting, niet op losse schroeven worden gezet door de door verzoekster in haar schrifturen aangevoerde omstandigheid dat openbaarmaking van de processtukken in verschillende lidstaten is toegestaan en dat daarin ook is voorzien in artikel 40, lid 2, van het EVRM, dat bepaalt: „De ter griffie gedeponeerde stukken zijn toegankelijk voor het publiek, tenzij de President van het Hof anders beslist.” De draagwijdte van deze bepaling wordt gepreciseerd in artikel 33 van het Reglement voor de procesvoering van het Europees Hof voor de rechten van de mens, waarvan lid 2 bepaalt dat toegang tot een document kan worden geweigerd wegens duidelijk omschreven specifieke openbare of particuliere belangen dan wel voor zover de kamerpresident dat strikt noodzakelijk acht, wanneer, in bijzondere gevallen, openbaarmaking de belangen van het gerecht kan schaden.
In dit verband behoeft slechts te worden opgemerkt dat in de procedurevoorschriften van de communautaire rechterlijke instanties, anders dan in deze bepalingen, niet wordt bepaald dat derden toegang kunnen krijgen tot de door de partijen ter griffie neergelegde processtukken.
Ten tweede kan de conclusie dat de inhoud van de opgevraagde memories concreet moet worden beoordeeld wanneer deze betrekking hebben op een zaak waarin de terechtzitting reeds heeft plaatsgevonden, niet op losse schroeven worden gezet door de omstandigheid dat de Commissie naar zijzelf stelt de gedragslijn moet volgen van de rechterlijke instantie waarbij de zaak hangende is, zodat zij in hangende zaken waarin zij partij is, de toegang tot de opgevraagde memories moet weigeren tot aan het definitieve arrest.
Weliswaar moeten de memories van de partijen in beginsel door de gemeenschapsrechter vertrouwelijk worden behandeld. Artikel 20, tweede alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie (hierna: „Statuut”), dat krachtens artikel 53 ervan ook van toepassing is op het Gerecht, eist immers alleen de mededeling ervan aan de partijen en aan de instellingen van de Gemeenschap waarvan de beslissingen in het geding zijn. Bovendien voorzien artikel 16, lid 5, tweede alinea, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof en artikel 24, lid 5, tweede alinea, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht alleen voor de partijen in het geding in de mogelijkheid om afschriften van de processtukken te verkrijgen en kunnen derden overeenkomstig artikel 5, lid 3, derde alinea, van de Instructies voor de griffier van het Gerecht toegang tot de processtukken krijgen op voorwaarde dat een gewettigd belang bestaat dat omstandig gemotiveerd moet worden.
Toch verbieden deze bepalingen de partijen niet om hun eigen memories openbaar te maken, aangezien het Hof heeft geoordeeld dat geen enkele regel of bepaling de partijen in een procedure machtigt of belet, hun eigen memories aan derden openbaar te maken, en dat behalve in uitzonderlijke gevallen waarin openbaarmaking van een stuk de goede rechtsbedeling kan schaden — hetgeen in casu niet het geval was — het de partijen in beginsel vrij staat, hun eigen memories openbaar te maken (beschikking Duitsland/Parlement en Raad, punt 42 supra, punt 10). Volgens dit oordeel van het Hof bestaat er geen absoluut vertrouwelijkheidsbeginsel en wordt het beginsel van de goede rechtsbedeling niet noodzakelijkerwijs ondermijnd door de openbaarmaking van memories in hangende zaken.
Deze bepalingen leggen de instellingen evenmin de verplichting op om ter zake van de toepassing van de regels inzake de toegang tot documenten de gedragslijn te volgen van de rechterlijke instantie die zich moet uitspreken over de zaak waarop de memories waarvan openbaarmaking werd gevraagd, betrekking hebben, aangezien het Hof op grond van de gedragscode van 1993 reeds heeft geoordeeld dat uit het recht van eenieder op een eerlijke behandeling van zijn zaak door een onafhankelijke rechterlijke instantie niet kan worden afgeleid dat de rechter bij wie een geding aanhangig is, noodzakelijkerwijs als enige bevoegd is om toegang tot de stukken van de betrokken gerechtelijke procedure te verlenen, temeer daar deze code en de communautaire rechterlijke bescherming ten aanzien van besluiten waarbij de Commissie toegang tot de in haar bezit zijnde documenten verleent, voldoende rekening houden met het gevaar voor aantasting van de onafhankelijkheid van de rechter (arrest Nederland en Van der Wal/Commissie, punt 36 supra, punten 17 en 19). Bij gebreke van specifieke bepalingen in die zin kan dus niet worden aangenomen dat de werkingssfeer van verordening nr. 1049/2001 kan worden beperkt op grond dat de in punt 87 supra genoemde bepalingen van de reglementen voor de procesvoering de toegang van derden niet regelen en dat zij als lex specialis van toepassing zijn (zie in die zin, betreffende de toepassing van de gedragscode van 1993, arrest Interporc II, punt 15 supra, punten 37, 44 en 46).
Ten slotte wordt alleen in de volgende procedurevoorschriften aan de partijen een verbod van openbaarmaking opgelegd: artikel 56, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof en artikel 57 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, die bepalen dat bij een behandeling met gesloten deuren het gesprokene niet openbaar mag worden gemaakt. Overeenkomstig artikel 31 van het Statuut zijn de zittingen immers openbaar, tenzij het Hof ambtshalve of op verzoek van partijen om gewichtige redenen anders beslist. Deze bepaling inzake de openbaarheid van de debatten vormen de toepassing van een fundamenteel beginsel dat in artikel 6, lid 1, EVRM is vastgelegd. Het is vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens (zie EHRM, arrest Sutter v Zwitserland van 22 februari 1984, série A, nr. 74, § 26; Diennet v Frankrijk van 26 september 1995, série A, nr. 325-A, § 33, en Exel v Tsjechische Republiek van 5 juli 2005, § 45):
„Deze openbaarheid beschermt de rechtzoekenden tegen een geheime rechtspleging die aan het toezicht door het publiek ontsnapt; zij is tevens een middel om het vertrouwen in de rechterlijke instanties in stand te houden. Doordat de rechtsbedeling op deze manier transparant is, draagt zij bij tot de verwezenlijking van het doel van artikel 6, lid 1: een eerlijk proces, waarvan de garantie tot de beginselen van elke democratische samenleving in de zin van het Verdrag behoort.”
Doordat artikel 31 van het Statuut bepaalt dat de rechter in uitzonderlijke gevallen beslist dat de zitting met gesloten deuren wordt gehouden, bevestigt deze bepaling dat openbaarmaking van de memories die reeds tijdens de terechtzitting openbaar zijn besproken en tegelijk op dat ogenblik in de vorm van een samenvatting voor het publiek toegankelijk zijn, in beginsel geen gevaar voor aantasting van het goede verloop van de betrokken procedure inhoudt. Bovendien kan een rechter slechts vóór de terechtzitting over de eventuele noodzaak van een volledige of gedeeltelijke vertrouwelijke behandeling beslissen, zodat het feit dat de betrokken instelling pas vanaf de datum van de terechtzitting toegang verleent, geen afbreuk doet aan de nuttige werking van een eventuele beslissing van de rechter, ambtshalve of op verzoek van de partijen, om de zitting met gesloten deuren te houden.
Uit al het voorgaande volgt dat de Commissie niet van een onjuiste rechtsopvatting blijk heeft gegeven door de memories in de zaken Honeywell/Commissie, T-209/01, General Electric/Commissie, T-210/01, en Commissie/Oostenrijk, C-203/03, niet concreet te onderzoeken, en dat zij geen beoordelingsfout heeft gemaakt door aan te nemen dat de bescherming van deze memories in het openbaar belang was.
Overeenkomstig artikel 4, lid 2, in fine, van verordening nr. 1049/2001 moet de verzoekende partij toch toegang tot de opgevraagde documenten worden verleend ofschoon openbaarmaking ervan de bescherming van de betrokken gerechtelijke procedures kan ondermijnen, wanneer een hoger openbaar belang openbaarmaking ervan gebiedt.
Het begrip hoger openbaar belang wordt niet gedefinieerd in verordening nr. 1049/2001. Bovendien moet de betrokken instelling voor de door de betrokken uitzondering beschermde belangen — anders dan voor de belangen die worden beschermd door de uitzonderingen van artikel 4, lid 1, van deze verordening, waarvoor de wetgever zelf een belangenafweging heeft gemaakt — het openbaar belang bij openbaarmaking afwegen tegen het belang dat wordt behartigd in geval van een weigering van openbaarmaking, eventueel met inachtneming van de door de verzoeker aangevoerde argumenten.
In casu heeft verzoekster alleen gesteld dat het recht van het publiek om te worden geïnformeerd over belangrijke kwesties van het gemeenschapsrecht, zoals inzake mededinging, en over vraagstukken met een zeker politiek belang, hetgeen het geval is voor die welke aan de orde zijn in de niet-nakomingsberoepen, zwaarder weegt dan de bescherming van gerechtelijke procedures. De Commissie daarentegen heeft aangevoerd dat artikel 4, lid 2, in fine, van verordening nr. 1049/2001 een uitzondering op een uitzondering vormt en dat de uitzondering betreffende de bescherming van gerechtelijke procedures elke nuttige werking zou verliezen wanneer deze uitzondering op een uitzondering als toepassing van het transparantiebeginsel systematisch werd benut. Aangezien verzoekster geen specifieke argumenten heeft aangevoerd ter onderbouwing van een dwingende noodzaak om het publiek te informeren over voornoemde kwesties, heeft de Commissie in het bestreden besluit geoordeeld dat het openbaar belang het best wordt behartigd wanneer het goede verloop van de betrokken gerechtelijke procedures wordt beschermd.
De persvrijheid vervult ontegenzeggelijk een essentiële rol in een democratische samenleving. Het is immers de taak van de pers om informatie te verspreiden over alle aangelegenheden van algemeen belang — daaronder vallen het maken van verslagen over en het geven van commentaar op de gerechtelijke procedures — hetgeen bijdraagt tot een grotere bekendheid ervan en volkomen verenigbaar is met het vereiste van openbaarheid van de terechtzitting, zoals gesteld in punt 90 supra. Bovendien staat buiten kijf dat het recht van het publiek op deze informatie een toepassing vormt van het transparantiebeginsel, dat in de praktijk wordt omgezet door het geheel van bepalingen van verordening nr. 1049/2001, zoals blijkt uit de tweede overweging van de considerans ervan, waarin wordt verklaard dat openheid een betere deelneming van de burgers aan het besluitvormingsproces mogelijk maakt, een grotere legitimiteit en meer doelmatigheid en verantwoordelijkheid van de administratie ten opzichte van de burgers waarborgt en bijdraagt aan de versterking van het beginsel van democratie.
Het in artikel 4, lid 2, in fine, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde hogere openbaar belang, dat openbaarmaking van een document kan gebieden ofschoon de bescherming van gerechtelijke procedures daardoor wordt ondermijnd, moet in beginsel losstaan van de voornoemde beginselen die aan deze verordening ten grondslag liggen. Het feit dat een verzoeker die toegang tot bepaalde documenten vraagt, zich zoals in casu niet beroept op een openbaar belang dat losstaat van deze beginselen, impliceert niet automatisch dat een afweging van de in geding zijnde belangen overbodig is. De eerbiediging van diezelfde beginselen kan immers, gelet op de bijzondere omstandigheden van het concrete geval, dermate dwingend zijn dat de noodzaak om de betrokken documenten te beschermen het daarop moet afleggen.
In casu ligt dat echter anders. De mogelijkheid voor het publiek om informatie te krijgen over hangende zaken wordt veiliggesteld door het feit dat van elk beroep, zodra het is ingesteld, overeenkomstig artikel 16, lid 6, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof en artikel 24, lid 6, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht een mededeling wordt gepubliceerd in het Publicatieblad, die ook op de site Eur-Lex en op de site van het Hof via het internet wordt verspreid, met vermelding van het voorwerp van het geding, het petitum van het verzoekschrift en de middelen en voornaamste argumenten van de partijen. Bovendien wordt het rapport ter terechtzitting, met een samenvatting van de argumenten van de partijen, openbaar gemaakt op de dag van de terechtzitting; tijdens deze terechtzitting worden de argumenten van de partijen trouwens in het openbaar besproken.
Voorts heeft de toepassing van de uitzondering betreffende de bescherming van de betrokken gerechtelijke procedures met name tot doel, te vermijden dat het goede verloop van deze procedures van buiten wordt beïnvloed. Zoals blijkt uit voorgaande opmerkingen, is de bescherming van deze doelstelling een noodzaak los van de inhoud van de door de verzoeker opgevraagde memories, aangezien het gaat om een belang dat moet worden beschermd met het oog op een goede rechtsgang.
De conclusie dient dus te luiden dat de Commissie terecht heeft gemeend dat het belang bij de bescherming van de betrokken gerechtelijke procedures zwaarder woog dan het door verzoekster aangevoerde algemene belang dat kan bestaan bij openbaarmaking. Bovendien is een dergelijke beperking niet absoluut, in die zin dat zij geldt voor alle memories waartoe toegang slechts tot de datum van de terechtzitting is geweigerd.
Bijgevolg heeft de Commissie geen kennelijke beoordelingsfout gemaakt door te beslissen dat het door verzoekster aangevoerde belang openbaarmaking van de betrokken memories niet kon rechtvaardigen.
Uit het voorgaande vloeit voort dat het beroep tot nietigverklaring van het bestreden besluit, voor zover gericht tegen de weigering van toegang tot de memories in de zaken Honeywell/Commissie, T-209/01, General Electric/Commissie, T-210/01, en Commissie/Oostenrijk, C-203/03, dient te worden verworpen.
— Weigering van toegang tot de memories in zaak T-342/99
Aangaande de weigering van toegang tot de memories die zijn ingediend in de zaak Airtours/Commissie, T-342/99, die is afgedaan bij arrest van het Gerecht van 6 juni 2002 — dit is bijna anderhalf jaar vóór vaststelling van het bestreden besluit — heeft de Commissie in dat besluit verklaard dat het vereiste van bescherming van gerechtelijke procedures bleef gelden doordat na dat arrest een beroep tot schadevergoeding tegen haar werd ingesteld (zaak MyTravel/Commissie, T-212/03). Laatstgenoemde zaak, die voor het Gerecht nog hangende is, hield volgens haar immers een nauw verband met de procedure die bij dat arrest is afgesloten, aangezien de argumenten die zij heeft aangevoerd ter onderbouwing van de wettigheid van het door dat arrest van het Gerecht nietig verklaarde besluit, ook aan de orde zijn in het kader van de hangende procedure.
Bovendien heeft de Commissie haar verweerschrift in de zaak MyTravel/Commissie, T-212/03, ingediend op 28 februari 2004, terwijl het bestreden besluit dateert van 20 november 2003. Zoals de Commissie zelf ter terechtzitting heeft gepreciseerd, had zij op het ogenblik waarop zij het bestreden besluit heeft vastgesteld, nog niet beslist welke van de argumenten waarop zij zich had beroepen in de memories in de reeds afgedane zaak, zij ook in de hangende zaak zou aanvoeren. Dat de toegang tot deze memories volledig werd geweigerd, heeft dus te maken met het feit dat de Commissie de mogelijkheid wou houden om te kiezen welke argumenten zij zou gebruiken om haar standpunt in de hangende zaak te verdedigen.
Het is echter overduidelijk dat deze rechtvaardiging niet kan aantonen dat de weigering van toegang tot de omstreden memories onder de betrokken uitzondering viel om reden dat deze memories volledig dienden te worden beschermd doordat openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de hangende procedure die samenhangt met de procedure waarop zij betrekking hebben.
Ten eerste betreffen de memories waartoe verzoekster toegang heeft gevraagd, een zaak die bij arrest van het Gerecht is afgedaan. De inhoud ervan is dus openbaar gemaakt in de vorm van een samenvatting in het rapport ter terechtzitting van het Gerecht en werd besproken tijdens een openbare terechtzitting en bovendien overgenomen in het arrest van het Gerecht. Voor argumenten die reeds tot het openbaar domein behoren, althans in de vorm van een samenvatting, kan de door de Commissie aangevoerde noodzaak om toegang tot de opgevraagde memories volledig te weigeren op de enkele grond dat de daarin vervatte argumenten zullen worden besproken in een andere, nog hangende zaak, het algemene beginsel dat het publiek de ruimst mogelijke toegang tot de documenten van de instellingen moet krijgen, tot een dode letter maken. Een dergelijke benadering heeft immers tot gevolg dat de regel van verordening nr. 1049/2001, te weten het recht van toegang, en de uitzonderingen op dat recht, die overeenkomstig de in punt 53 supra aangehaalde rechtspraak strikt moeten worden uitgelegd en toegepast, overduidelijk omgekeerd worden toegepast.
Ten tweede is het niet uitzonderlijk dat de betrokken instelling zich op dezelfde argumenten beroept in zaken die dezelfde partijen kunnen betreffen, doch een ander voorwerp kunnen hebben, of die andere partijen betreffen, doch hetzelfde voorwerp hebben. Het feit alleen dat argumenten die reeds voor de rechter zijn voorgedragen in een afgedane zaak, ook ter sprake kunnen komen in een soortgelijke zaak of in een beroep tot schadevergoeding dat is ingesteld door dezelfde partij die in het gelijk is gesteld in haar beroep tot nietigverklaring, is geen indicatie dat het gevaar bestaat dat het verloop van de nog hangende procedure wordt ondermijnd.
De rechtvaardiging die de Commissie aanvoert voor de weigering van toegang tot de memories in de zaak Airtours/Commissie, T-342/99, zou ook kunnen gelden, mocht zij worden aanvaard, in alle gevallen waarin de argumenten in de memories betreffende een afgedane zaak ook in een hangende zaak kunnen worden aangevoerd.
Zoals is opgemerkt in punt 104 supra, heeft de Commissie in casu bovendien toegang geweigerd op grond dat zij vrij moest blijven om te kiezen welke van de argumenten in deze memories zij ook in de hangende zaak zou gebruiken. Dat argument, dat in strijd met artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 bovendien de onmogelijkheid van gedeeltelijke toegang impliceert, bevestigt dat de Commissie niet heeft aangetoond dat openbaarmaking van de inhoud van de door verzoekster opgevraagde memories zou leiden tot ondermijning van het goede verloop van de procedure in de zaak MyTravel/Commissie, T-212/03, die voor het Gerecht nog hangende is.
De noodzaak om argumenten te beschermen die in voorkomend geval zullen worden gebruikt in een nog hangende procedure, kan dus geen grond zijn om toegang te weigeren tot memories betreffende een zaak die reeds bij arrest van het Gerecht is afgedaan, wanneer geen specifieke redenen worden aangevoerd ten betoge dat openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de hangende gerechtelijke procedure. De vrees van de Commissie is een loutere bewering en bijgevolg al te hypothetisch (zie in die zin arrest VKI, punt 54 supra, punt 84).
Uit het voorgaande volgt dat de Commissie een beoordelingsfout heeft gemaakt door toegang te weigeren tot de memories in de zaak Airtours/Commissie, T-342/99. Het beroep tot nietigverklaring van het bestreden besluit, voor zover gericht tegen deze weigering, moet dus gegrond worden verklaard.
Weigering van toegang tot de documenten op grond van de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, betreffende de bescherming van het doel van onderzoeken
Argumenten van de partijen
Verzoekster stelt dat de Commissie openbaarmaking van haar memories niet kan weigeren op grond van de uitzondering betreffende de bescherming van het doel van onderzoeken, aangezien zij zijn ingediend in niet-nakomingsprocedures die voor het Hof nog hangende zijn of die — hoewel afgesloten bij arrest van het Hof — nog hangende zijn voor de Commissie. Zij benadrukt dat de niet-nakomingsberoepen politiek gezien een zeker belang hebben, zodat het algemene belang bij toegang tot de documenten in deze aangelegenheid aanzienlijk is en groeit naarmate het onderzoek vordert.
Doordat de uitzondering betreffende de bescherming van het doel van onderzoeken een belangrijk feitelijk aspect vertoont en voornamelijk de verdwijning of wijziging van bewijzen beoogt, neemt het gevaar dat afbreuk wordt gedaan aan het openbaar belang bij de bescherming van het doel van onderzoeken af naarmate bewijzen worden vergaard. Aangezien het openbaar belang bij openbaarmaking gestaag groter wordt en het openbaar belang bij de bescherming van het doel van een onderzoek gestaag kleiner wordt, moeten de documenten van de instellingen betreffende niet-nakomingsberoepen volgens verzoekster op zijn minst ten dele of in een niet-vertrouwelijke versie openbaar worden gemaakt. In geval van weigering van toegang moet de Commissie dus bewijzen dat het betrokken openbaar belang ernstig wordt ondermijnd.
Volgens verzoekster valt het tijdstip waarop het openbaar belang bij openbaarmaking zwaarder weegt dan het openbaar belang bij bescherming van het doel van onderzoeken, samen met het tijdstip waarop het beroep bij het Hof wordt ingesteld, aangezien in dat stadium van de zaak de inspanningen om tot een minnelijke oplossing te komen op niets zijn uitgelopen. Dit standpunt is in overeenstemming met het arrest Petrie e.a./Commissie, punt 17 supra, waarin het Gerecht heeft geoordeeld dat de documenten die de Commissie had opgesteld voordat het beroep wegens niet-nakoming werd ingesteld, te weten aanmaningsbrieven en met redenen omklede adviezen in het kader van de precontentieuze procedure, voor het publiek niet toegankelijk waren. Bovendien betreft dat arrest de gedragscode van 1993 en moeten de uitzonderingen op het recht van toegang van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 strikter worden uitgelegd.
De Commissie stelt dat de procedure wegens niet-nakoming tot doel heeft, het nationale recht in overeenstemming te brengen met het gemeenschapsrecht en niet de lidstaten te „vervolgen”. Zolang het Hof geen uitspraak heeft gedaan, is het dus mogelijk een minnelijke oplossing te vinden, hetgeen een door vertrouwelijkheid beschermde dialoog vereist, zoals het Gerecht heeft erkend in het arrest Petrie e.a./Commissie, punt 17 supra (punt 68). Verzoeksters argument dat dit arrest uitsluitend de precontentieuze procedure betreft daar de in deze zaak opgevraagde documenten aanmaningsbrieven en met redenen omklede adviezen waren, snijdt geen hout, aangezien het Gerecht heeft benadrukt dat de vertrouwelijkheideis geldt voor de volledige niet-nakomingsprocedure tot aan het arrest (arrest Petrie e.a./Commissie, punt 17 supra, punt 68).
De Commissie voegt daaraan toe, onder verwijzing naar bijlage II bij het XXe verslag over de controle op de toepassing van het gemeenschapsrecht, dat de statistieken voor 2002 aantonen dat zij met de lidstaten een doeltreffende dialoog over de inbreuken onderhoudt, daar blijkt dat van de 361 beroepen die bij het Hof werden ingesteld, 69 zijn ingetrokken vóór de uitspraak van het arrest en dat 22 ad acta werden gelegd voordat een nieuw beroep krachtens artikel 228 EG bij het Hof werd ingesteld. Daar deze dialoog in voorkomend geval kan worden gevoerd tot aan de uitspraak op een later beroep krachtens artikel 228 EG, kan openbaarmaking van haar argumenten leiden tot ondermijning van de inbreukprocedure doordat het vertrouwensklimaat met de lidstaten op de helling komt te staan.
Het is precies om geen afbreuk te doen aan de doelstelling om een minnelijke oplossing voor haar geschil met de Oostenrijkse autoriteiten te vinden dat de Commissie toegang tot haar processtukken in de nog hangende zaak Commissie/Oostenrijk, C-203/03, heeft geweigerd. De toegang tot de processtukken in de zaken Ciel ouvert werd om vergelijkbare redenen geweigerd, aangezien de betrokken lidstaten nog niet zouden hebben voldaan aan de arresten van het Hof waarbij de niet-nakoming wordt vastgesteld, en er samenhangende procedures tegen andere lidstaten nog hangende waren.
Ten slotte bestaat er volgens de Commissie geen hoger openbaar belang bij openbaarmaking van de processtukken in alle inbreukprocedures; was dat wel het geval, dan zou de uitzondering betreffende de bescherming van het doel van onderzoeken elk nut verliezen. De Commissie herinnert eraan dat zij in de verklaring die zij heeft afgelegd ten tijde van de vaststelling van verordening nr. 1049/2001, heeft gesteld dat zij aanvaardde dat „de procedures wegens overtredingen niet uitdrukkelijk zijn opgenomen in de uitzonderingen van artikel 4, lid 2, van de verordening omdat zij van oordeel [was] dat deze tekst geenszins afbreuk [deed] aan de huidige praktijk met betrekking tot de bescherming van de vertrouwelijkheid voor de uitoefening van haar verantwoordelijkheden inzake de controle van de eerbiediging van het Gemeenschapsrecht” (notulen van de Raad van 6 juni 2001, doc. 9204/01 ADD 1, blz. 4). Bovendien bestaat het te beschermen openbaar belang in haar mogelijkheid om de lidstaat te overtuigen te voldoen aan het gemeenschapsrecht, hetgeen vereist dat een onderling vertrouwensklimaat in stand wordt gehouden en dat toegang tot de documenten wordt geweigerd voordat de zaak is afgedaan.
Beoordeling door het Gerecht
Reeds in de gedragscode van 1993 was voorzien in de uitzondering betreffende de bescherming van het doel van onderzoeken. Zoals in punt 62 supra is opgemerkt, aangaande de bescherming van gerechtelijke procedures, verschilt deze code van verordening nr. 1049/2001 doordat de code voorzag in de mogelijkheid om toegang tot een document te weigeren indien openbaarmaking ervan „schade [kon] toebrengen” aan onderzoeken, terwijl verordening nr. 1049/2001 het geval betreft waarin openbaarmaking „zou leiden tot ondermijning” van dergelijke onderzoeken, en ook doordat de code niet bepaalde dat een hoger openbaar belang voorrang kon hebben boven het belang bij bescherming van het doel van onderzoeken. Zoals de code van 1993 bevat verordening nr. 1049/2001 daarentegen geen definitie van het begrip onderzoeken.
Volgens de rechtspraak betreffende deze uitzondering, die is ontwikkeld toen de gedragscode van 1993 nog van toepassing was, kan de Commissie met succes op deze uitzondering een beroep doen om toegang te weigeren tot documenten betreffende onderzoeken naar een eventuele inbreuk op het gemeenschapsrecht naar aanleiding waarvan een procedure krachtens artikel 226 EG kan worden ingeleid (arresten WWF UK/Commissie, punt 67 supra, en Bavarian Lager/Commissie, punt 53 supra) of daadwerkelijk is ingeleid (arrest Petrie e.a./Commissie, punt 17 supra). In deze gevallen wordt de weigering van toegang als terecht beschouwd, aangezien de lidstaten het recht hebben van de Commissie te verwachten dat zij de onderzoeken die eventueel tot een niet-nakomingsprocedure kunnen leiden, vertrouwelijk afhandelt, zelfs nadat enige tijd is verstreken na afsluiting van deze onderzoeken (arrest WWF UK/Commissie, punt 67 supra, punt 63) en zelfs nadat beroep bij het Hof is ingesteld (arrest Petrie e.a./Commissie, punt 17 supra, punt 68).
Volgens de rechtspraak kan, wanneer documenten betreffende de onderzoeksfase tijdens het overleg tussen de Commissie en de betrokken lidstaat openbaar worden gemaakt, het goede verloop van de niet-nakomingsprocedure worden belemmerd aangezien afbreuk kan worden gedaan aan het doel ervan, namelijk de lidstaat in staat te stellen, zich vrijwillig te voegen naar de vereisten van het Verdrag, of hem in voorkomend geval de gelegenheid te bieden, zijn standpunt te rechtvaardigen (zie arrest Hof van 29 september 1998, Commissie/Duitsland,
C-191/95, Jurispr. blz. I-5449
, punt 44, en arrest Bavarian Lager/Commissie, punt 53 supra, punt 46). Zoals het Gerecht ook in het kader van de toepassing van de gedragscode van 1993 heeft gepreciseerd, blijft deze vertrouwelijkheidseis gelden zelfs nadat beroep bij het Hof is ingesteld, omdat niet valt uit te sluiten dat het overleg tussen de Commissie en de betrokken lidstaat, dat ertoe strekt dat deze laatste zich vrijwillig voegt naar de vereisten van het Verdrag, in de loop van de gerechtelijke procedure en tot de uitspraak van het arrest wordt voortgezet. Ter bereiking van dit doel, namelijk een minnelijke regeling voor het geschil tussen de Commissie en de betrokken lidstaat voordat het Hof uitspraak doet, is het dus gerechtvaardigd de toegang te weigeren tot documenten die zijn opgesteld in het kader van een procedure krachtens artikel 226 EG (arrest Petrie e.a./Commissie, punt 17 supra, punt 68).
Aangaande de vraag of deze rechtvaardiging geldt voor alle memories die de Commissie heeft ingediend in voor het Hof hangende beroepen wegens niet-nakoming, ongeacht de inhoud van elk opgevraagd document, zij eraan herinnerd dat zoals blijkt uit de opmerkingen in punt 73 supra, het toelaatbaar is dat een concreet onderzoek van de inhoud van elk opgevraagd document achterwege blijft wanneer de betrokken documenten overduidelijk in hun geheel onder een uitzondering op het recht van toegang vallen.
Dat is het geval wanneer de opgevraagde memories dezelfde soort informatie bevatten en wanneer de niet-nakoming waarop zij betrekking hebben, door de betrokken lidstaat wordt betwist. Aangezien de mogelijkheid om een minnelijke oplossing te vinden voor het geschil tussen de Commissie en de betrokken lidstaat een wezenlijk doel vormt van het onderzoek van de Commissie naar de niet-nakomingen door de lidstaten van de uit het gemeenschapsrecht voor hen voortvloeiende verplichtingen, dient te worden vastgesteld dat aan de vertrouwelijkheidseis voor processtukken, die nodig is om dat doel te bereiken, moet worden voldaan tot op het ogenblik waarop het Hof uitspraak doet over het eventuele bestaan van de betrokken niet-nakoming, waarbij de procedure betreffende de mogelijke gevolgen van het door de Commissie gevoerde onderzoek wordt afgesloten. Aangezien deze documenten verwijzen naar de resultaten van het onderzoek ten bewijze van het bestaan van de betwiste niet-nakoming, vallen zij noodzakelijkerwijs in hun geheel onder deze uitzondering.
In casu heeft de Commissie verzoekster toegang geweigerd tot haar memories betreffende een beroep wegens niet-nakoming dat nog hangende was ten tijde van de vaststelling van het bestreden besluit (zaak Commissie/Oostenrijk, C-203/03), zodat deze weigering ook was gebaseerd op de uitzondering betreffende de bescherming van gerechtelijke procedures, en voorts ook betreffende acht soortgelijke beroepen wegens niet-nakoming (zaken Ciel ouvert), waarover het Hof reeds bij arresten van 5 november 2002 uitspraak had gedaan, waarbij de betrokken lidstaten echter nog niet aan deze arresten hadden voldaan.
Aangezien, zoals blijkt uit punt 102 supra, de weigering van toegang tot de memories betreffende de zaak Commissie/Oostenrijk, C-203/03, onder de uitzondering betreffende de bescherming van gerechtelijke procedures valt, behoeft niet te worden onderzocht of deze weigering ook gebaseerd is op de uitzondering betreffende de bescherming van het doel van onderzoeken. De toepassing van deze uitzonderingsgrond hoeft dus alleen te worden onderzocht voor de weigering van toegang tot de memories in de zaken Ciel ouvert.
Vaststaat dat al deze memories, daar zij noodzakelijkerwijs verwijzen naar de resultaten van de onderzoeken die de Commissie heeft gevoerd ten bewijze van het bestaan van een inbreuk op het gemeenschapsrecht, nauw verband houden met de inleiding van de niet-nakomingsprocedures in het kader waarvan zij zijn ingediend, en dus betrekking hebben op onderzoeken in de zin van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001.
Aangezien elke uitzondering op het recht van toegang — zoals in punt 53 supra is gesteld — strikt moet worden uitgelegd en toegepast, kan de omstandigheid dat de opgevraagde documenten een beschermd belang betreffen, op zich alleen evenwel niet rechtvaardigen dat van de betrokken uitzondering toepassing wordt gemaakt, daar de Commissie moet bewijzen dat openbaarmaking ervan daadwerkelijk kon leiden tot ondermijning van de bescherming van het doel van haar onderzoeken naar de betrokken niet-nakomingen.
Het Gerecht dient dus na te gaan of de Commissie een beoordelingsfout heeft gemaakt door te beslissen dat de weigering van openbaarmaking van de memories die zij in het kader van de betrokken beroepen wegens niet-nakoming heeft ingediend, onder de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 viel.
De Commissie heeft in het bestreden besluit verklaard dat zij toegang tot deze memories moest weigeren op grond dat de betrokken lidstaten, hoewel de betrokken zaken reeds bij arresten van het Hof waren afgedaan, nog niet aan deze arresten hadden voldaan, zodat deze zaken nog hangende waren voor de Commissie. Het overleg dat met deze lidstaten werd gevoerd om hen ertoe te brengen, vrijwillig te voldoen aan de eisen van het gemeenschapsrecht, zou volgens de Commissie gevaar lopen indien de door verzoeksters opgevraagde memories openbaar werden gemaakt. Het doel van de bescherming van haar onderzoeken blijft bijgevolg gelden zolang deze staten niet hebben voldaan aan de arresten van het Hof. Zoals zij heeft benadrukt in haar verweerschrift, werden bovendien tegen andere lidstaten procedures ingeleid die met de zaken Ciel ouvert samenhangen doordat zij hetzelfde voorwerp hebben, en die voor het Hof nog hangende zijn.
Verzoekster betwist het standpunt van de Commissie en stelt dat het arrest Petrie e.a./Commissie, punt 17 supra, in casu niet relevant is aangezien het betrekking had op documenten die zijn opgesteld voordat het beroep bij het Hof was ingesteld, en wanneer beroep bij het Hof wordt ingesteld, dit betekent dat de inspanningen om tot een minnelijke regeling te komen op niets zijn uitgelopen. Bovendien betreft dat arrest de toepassing van de gedragscode van 1993 en moeten de uitzonderingen op het recht van toegang van verordening nr. 1049/2001 strikter worden uitgelegd.
In de eerste plaats zij opgemerkt dat uit het arrest Petrie e.a./Commissie, punt 17 supra, niet kan worden afgeleid dat alleen documenten die zijn opgesteld voordat bij het Hof beroep is ingesteld, voor het publiek ontoegankelijk kunnen worden gemaakt. Documenten zoals aanmaningsbrieven en met redenen omklede adviezen hebben immers tot doel, het voorwerp van het geding af te bakenen, hetgeen impliceert dat deze documenten en het beroep op dezelfde overwegingen en middelen moeten berusten (arresten Hof van 14 juli 1988, Commissie/België,
298/86, Jurispr. blz. 4343
, punt 10, en 1 februari 2005, Commissie/Oostenrijk,
C-203/03, Jurispr. blz. I-935
, punt 28). Zoals de Commissie in het bestreden besluit heeft gesteld, bevatten de memories dus dezelfde bewijzen en argumenten als de stukken betreffende de precontentieuze procedure, zodat het door verzoekster gemaakte onderscheid ongegrond is.
Hoewel het doel om tot een minnelijke regeling te komen de bestaansreden van de precontentieuze procedure vormt, kan, in de tweede plaats, dat resultaat vaak pas worden bereikt nadat bij het Hof beroep is ingesteld, zoals blijkt uit de door de Commissie overgelegde statistieken. Tegen het doel van een niet-nakomingsprocedure, dat erin bestaat de betrokken lidstaat ertoe te brengen te voldoen aan het gemeenschapsrecht, wordt dus ingegaan wanneer wordt uitgesloten dat een dergelijk resultaat kan worden bereikt nadat beroep is ingesteld. Het Gerecht heeft zich trouwens in die zin uitgesproken door te verklaren dat de vertrouwelijkheidseis blijft gelden zelfs nadat bij het Hof beroep is ingesteld, omdat niet valt uit te sluiten dat het overleg tussen de Commissie en de betrokken lidstaat, dat ertoe strekt dat deze laatste zich vrijwillig voegt naar de vereisten van het Verdrag, in de loop van de gerechtelijke procedure en tot de uitspraak van het arrest van het Hof wordt voortgezet (arrest Petrie e.a./Commissie, punt 17 supra, punt 68).
Aan deze conclusie kan niet worden afgedaan door verzoeksters argument dat de betrokken uitzondering als bestaansreden heeft, te vermijden dat bewijzen worden gewijzigd, en dat dit risico minimaal is nadat de Commissie bij het Hof beroep heeft ingesteld. De betrokken uitzondering strekt er immers niet toe, zoals blijkt uit de formulering ervan, onderzoeken als zodanig te beschermen, doch het doel van deze onderzoeken, dat volgens de in de punten 120 en 121 supra aangehaalde rechtspraak erin bestaat, in geval van een niet-nakomingsprocedure de betrokken lidstaat ertoe te brengen aan het gemeenschapsrecht te voldoen. Daarom kunnen de verschillende onderzoeksdaden onder de betrokken uitzondering blijven vallen zolang dat doel niet is bereikt, ook al is het concrete onderzoek of de concrete inspectie waartoe het opgevraagde verslag heeft geleid, afgesloten (arrest Franchet en Byk/Commissie, punt 53 supra, punt 110, en, mutatis mutandis, betreffende de toepassing van de gedragscode van 1993, arrest Gerecht van 13 september 2000, Denkavit Nederland/Commissie,
T-20/99, Jurispr. blz. II-3011
, punt 48).
In casu had het Hof op de datum van vaststelling van het bestreden besluit reeds ongeveer een jaar daarvóór de arresten gewezen waarbij de door de Commissie aan de betrokken lidstaten verweten inbreuken werden vastgesteld. Op dat tijdstip werd dus ontegenzeggelijk geen enkel onderzoek naar het bestaan van de betrokken niet-nakomingen gevoerd en was het onmogelijk dat openbaarmaking van de opgevraagde documenten tot ondermijning van enig onderzoek zou leiden.
Niettemin dient te worden nagegaan of, zoals de Commissie stelt, documenten betreffende onderzoeken onder de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 kunnen vallen, hoewel de betrokken onderzoeken reeds zijn afgesloten en niet alleen ertoe hebben geleid dat bij het Hof beroep is ingesteld, maar ook dat het Hof een arrest heeft gewezen. Uitgemaakt moet dus worden of het doel om een minnelijke oplossing te vinden, dat de Commissie als rechtvaardigingsgrond voor de weigering van toegang aanvoert, kan blijven gelden na de uitspraak van een arrest waarbij het bestaan wordt vastgesteld van de niet-nakomingen waarnaar de Commissie een onderzoek heeft gevoerd.
Na een arrest waarbij een niet-nakoming wordt vastgesteld, zijn de betrokken lidstaten krachtens artikel 228, lid 1, EG ertoe gehouden, de maatregelen te nemen die nodig zijn ter uitvoering van dat arrest. Hoewel artikel 228 EG niet preciseert binnen welke termijn een arrest moet worden uitgevoerd, moet volgens vaste rechtspraak wegens het belang van een onmiddellijke en uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht onverwijld met die uitvoering worden begonnen en moet zij zo snel mogelijk worden voltooid (arresten Hof van 4 juli 2000, Commissie/Griekenland,
C-387/97, Jurispr. blz. I-5047
, punten 81 en 82, en 25 november 2003, Commissie/Spanje,
C-278/01, Jurispr. blz. I-14141
, punten 26 en 27). Zodra het Hof heeft erkend dat een lidstaat de krachtens het Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, is deze lidstaat ertoe gehouden, maatregelen te nemen om aan dat arrest te voldoen, zonder dat dit resultaat mag afhangen van het resultaat van het overleg dat met de Commissie wordt gevoerd.
Weliswaar valt niet uit te sluiten dat de betrokken lidstaat in zijn niet-nakoming, daaronder begrepen de uitvoering van het arrest van het Hof, volhardt, hetgeen de Commissie ertoe kan brengen overeenkomstig artikel 228, lid 2, EG een nieuwe niet-nakomingsprocedure in te leiden. In een dergelijk geval moet de Commissie evenwel een nieuw onderzoek voeren dat een nieuwe precontentieuze procedure omvat en in voorkomend geval ertoe leidt dat bij het Hof een nieuw beroep wordt ingesteld. Het onderzoek dat ertoe leidt dat krachtens artikel 228 EG beroep wordt ingesteld, is dus nieuw ten opzichte van het onderzoek dat ertoe heeft geleid dat krachtens artikel 226 EG beroep werd ingesteld, doordat eerstgenoemd onderzoek ertoe strekt te bewijzen dat de bij arrest van het Hof vastgestelde inbreuk blijft bestaan na de uitspraak van dat arrest.
Bovendien zij eraan herinnerd dat artikel 228, lid 2, EG, dat doelt op de niet-uitvoering van een arrest van het Hof, instrumenten aanreikt die specifiek tot doel hebben, een in gebreke gebleven lidstaat ertoe te brengen, een niet-nakomingsarrest uit te voeren en daarmee de effectieve toepassing van het gemeenschapsrecht door die staat te verzekeren. De maatregelen waarin deze bepaling voorziet, de forfaitaire som en de dwangsom, dienen immers beide ditzelfde doel, namelijk op die lidstaat economische druk uit te oefenen om hem ertoe te brengen een einde te maken aan de geconstateerde niet-nakoming (arresten Hof van 12 juli 2005, Commissie/Frankrijk,
C-304/02, Jurispr. blz. I-6263
, punten 80 en 91, en 14 maart 2006, Commissie/Frankrijk,
C-177/04, Jurispr. blz. I-2461
, punten 59 en 60).
Wanneer wordt aanvaard dat de verschillende documenten betreffende onderzoeken onder de uitzondering van artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 vallen zolang niet alle aan deze procedure te verbinden maatregelen zijn genomen, ook al is een nieuw onderzoek nodig dat eventueel leidt tot een nieuw beroep krachtens artikel 228, lid 2, EG, zou ten slotte de toegang tot deze documenten afhangen van toevalligheden, te weten de niet-uitvoering door de betrokken lidstaat van het arrest van het Hof waarbij de niet-nakoming wordt vastgesteld, en het instellen van een beroep krachtens artikel 228, lid 2, EG, hetgeen een discretionaire bevoegdheid van de Commissie is. In elk geval gaat het om toekomstige en onzekere gebeurtenissen, al naargelang van de snelheid en de zorgvuldigheid waarmee de verschillende betrokken autoriteiten te werk gaan.
Deze oplossing staat haaks op de doelstelling om het publiek de ruimst mogelijke toegang tot documenten van de instellingen te waarborgen, teneinde de burgers de mogelijkheid te bieden, beter toe te zien op de regelmatigheid van de uitoefening van het overheidsgezag (zie in die zin arrest Franchet en Byk/Commissie, punt 53 supra, punt 112; zie bovendien, mutatis mutandis, betreffende de toepassing van de gedragscode van 1993, arresten Interporc II, punt 15 supra, punt 39, en JT’s Corporation/Commissie, punt 56 supra, punt 50).
Aangaande de in het verweerschrift aangevoerde omstandigheid dat voor het Hof zaken met hetzelfde voorwerp als de zaken Ciel ouvert nog hangende zijn, behoeft slechts te worden opgemerkt dat de Commissie niet heeft toegelicht in welk opzicht de mogelijkheid om tot een minnelijke regeling te komen met de door deze zaken betrokken lidstaten gevaar zou lopen door de openbaarmaking van memories die zij heeft ingediend in procedures tegen andere lidstaten en die bij een arrest van het Hof reeds zijn afgesloten. Zoals is benadrukt in de punten 106 en 107 supra, is een verband tussen twee of meer zaken, ongeacht of zij dezelfde partijen of hetzelfde voorwerp hebben, bovendien op zich niet voldoende als rechtvaardiging voor een weigering van toegang; anders zouden het beginsel van vrije toegang tot documenten van de instellingen en de uitzonderingen op dat beginsel, zoals vastgesteld bij verordening nr. 1049/2001, overduidelijk omgekeerd worden toegepast.
Uit al het voorgaande volgt dat de Commissie een beoordelingsfout heeft gemaakt door toegang tot de documenten betreffende de zaken Ciel ouvert te weigeren. Het beroep tot nietigverklaring van het bestreden besluit, voor zover gericht tegen deze weigering, moet dus gegrond worden verklaard.
Kosten
Ingevolge artikel 87, lid 3, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering kan het Gerecht de proceskosten over de partijen verdelen of beslissen dat elke partij haar eigen kosten zal dragen, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Aangezien in casu elke partij op een van haar vorderingen in het ongelijk is gesteld, dient te worden beslist dat elke partij haar eigen kosten zal dragen.

HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Grote kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Het besluit van de Commissie van 20 november 2003 wordt nietig verklaard voor zover daarbij toegang wordt geweigerd tot de memories die de Commissie heeft ingediend bij het Hof in de zaken Commissie/Verenigd Koninkrijk, C-466/98; Commissie/Denemarken, C-467/98; Commissie/Zweden, C-468/98; Commissie/Finland, C-469/98; Commissie/België, C-471/98; Commissie/Luxemburg, C-472/98; Commissie/Oostenrijk, C-475/98, en Commissie/Duitsland, C-476/98, en bij het Gerecht in de zaak Airtours/Commissie, T-342/99.

2)
Het beroep wordt verworpen voor het overige.

3)
Elke partij zal haar eigen kosten dragen.

Vesterdorf
Jaeger
Pirrung
Vilaras
Legal
Martins Ribeiro
Cremona
Pelikánová
Šváby
Jürimäe
Wahl
Prek
Ciucă
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 12 september 2007.
De griffier
E. Coulon
De president
B. Vesterdorf
(
*1
)	Procestaal: Engels.