CELEX: 62000CJ0495
Agricultura
Organização comum de mercado
Leite e produtos lácteos
Imposição suplementar sobre o leite
Regulamentos (CEE) n.os3950/92 e 536/93
Quantidades de referência
Rectificação a posteriori

Por decisão de 6 de Julho de 2000, entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 29 de Dezembro do mesmo ano, o Tribunale
amministrativo regionale del Lazio submeteu, nos termos do artigo 234.° CE, três questões prejudiciais sobre a interpretação
e a validade dos artigos 1.° e 4.° do Regulamento (CEE) n.° 3950/92 do Conselho, de 28 de Dezembro de 1992, que institui uma
imposição suplementar no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 405, p. 1), e dos artigos 3.° e 4.° do Regulamento (CEE)
n.° 536/93 da Comissão, de 9 de Março de 1993, que estabelece as normas de execução da imposição suplementar no sector do
leite e dos produtos lácteos (JO L 57, p. 12).
Estas questões foram suscitadas no âmbito de um litígio que opõe vários produtores de leite italianos à Azienda di Stato per
gli interventi nel mercato agricolo (organismo público de intervenção no mercado agrícola, a seguir «AIMA») e a outras empresas
leiteiras, a respeito da legalidade das decisões tomadas em 1999 pela AIMA, que rectificavam as quantidades de referência
atribuídas para as campanhas leiteiras de 1995/1996 e de 1996/1997, reatribuíam as quantidades de referência não utilizadas
nas mesmas campanhas e, por conseguinte, fixavam um novo cálculo das imposições suplementares devidas pelos produtores relativamente
às referidas campanhas.
Enquadramento jurídico
A regulamentação comunitária
Em 1984, devido à persistência de um desequilíbrio entre a oferta e a procura no sector leiteiro, foi introduzido um regime
de imposições suplementares sobre o leite pelo Regulamento (CEE) n.° 804/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece
a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 148, p. 13; EE 03 F2 p. 146), com a redacção
dada pelo Regulamento (CEE) n.° 856/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984 (JO L 90, p. 10; EE 03 F30 p. 61; a seguir «Regulamento
n.° 804/68»), e pelo Regulamento (CEE) n.° 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que estabelece as regras gerais para
a aplicação da imposição suplementar referida no artigo 5.°‑C do Regulamento n.° 804/68 (JO L 90, p. 13; EE 03 F30 p. 64).
Segundo o referido artigo 5.°‑C, é devida uma imposição suplementar sobre as quantidades de leite que ultrapassem uma quantidade
de referência a determinar.
Este regime de imposição suplementar, previsto inicialmente até 1 de Abril de 1993, foi prorrogado até 1 de Abril de 2000
pelo Regulamento n.° 3950/92.
O artigo 1.° deste regulamento dispõe:
«É instituída, durante sete novos períodos consecutivos de doze meses, com início em 1 de Abril de 1993, uma imposição suplementar
a cargo dos produtores de leite de vaca, sobre as quantidades de leite ou de equivalente‑leite entregues a um comprador ou
vendidas directamente para consumo durante o período de doze meses em causa e que excedam uma quantidade a determinar.
A imposição é fixada em 115% do preço indicativo do leite.»
Nos termos do artigo 2.°, n.° 1, do mesmo regulamento:
«A imposição é devida sobre todas as quantidades de leite ou de equivalente‑leite comercializadas durante o período de doze
meses em causa que excedam uma ou outra das quantidades referidas no artigo 3.° A imposição é repartida entre os produtores
que contribuíram para o excedente.
Consoante a decisão do Estado‑Membro, a contribuição dos produtores para o pagamento da imposição devida deve ser estabelecida,
após eventual redistribuição das quantidades de referência não utilizadas, quer ao nível do comprador, em função do excedente
subsistente depois de se terem repartido as quantidades de referência não utilizadas proporcionalmente às quantidades de referência
de que dispõe cada um dos produtores, quer ao nível nacional, em função do excedente em relação à quantidade de referência
de que cada um dos produtores dispõe.»
O artigo 4.° do Regulamento n.° 3950/92, que estabelece os critérios para o cálculo da quantidade individual disponível para
cada produtor, dispõe:
«1.

A quantidade de referência individual disponível na exploração é igual à quantidade disponível em 31 de Março de 1993, adaptada,
se for caso disso, para cada um dos períodos em causa, a fim de que a soma das quantidades de referência individuais da mesma
natureza não exceda a quantidade global correspondente referida no artigo 3.°, tendo em conta as eventuais reduções impostas
para alimentar a reserva nacional prevista no artigo 5.°
2.

A quantidade de referência individual é aumentada ou fixada a pedido do produtor, devidamente justificado, a fim de ter em
consideração alterações que afectem as suas entregas e/ou vendas directas. O aumento ou a fixação de uma quantidade de referência
estão subordinados à redução correspondente ou à supressão de outra quantidade de referência de que o produtor disponha. Estas
adaptações não podem provocar, para o Estado‑Membro em causa, um aumento da soma das quantidades das entregas e vendas directas
referidas no artigo 3.°
Em caso de alterações definitivas das quantidades de referência individuais, as quantidades referidas no artigo 3.° serão
adaptadas no mesmo sentido, de acordo com o procedimento previsto no artigo 11.°
[…]»
Finalmente, nos termos do artigo 10.° do referido regulamento:
«A imposição é considerada parte integrante das intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas e será afectada
ao financiamento das despesas do sector leiteiro.»
O Regulamento n.° 536/93 refere, no seu quinto considerando, que «a experiência adquirida demonstrou que os importantes atrasos
verificados na transmissão dos dados relativos à recolha e à venda directa e no pagamento da imposição comprometiam a eficácia
do regime» e «que, para obviar a essa situação, importa extrair da experiência adquirida as conclusões necessárias e prever
exigências estritas em matéria de prazos de comunicação e pagamento, bem como sanções para os casos de incumprimento».
O artigo 3.° desse regulamento dispõe:
«1.

No termo de cada um dos períodos referidos no artigo 1.° do Regulamento […] n.° 3950/92, o comprador estabelecerá, para cada
produtor, um cômputo que indique, em face da quantidade de referência e do teor representativo de matéria gorda de que o produtor
dispuser, o volume e o teor de matéria gorda do leite e/ou do equivalente‑leite que tiver entregue durante esse período.
[…]
2.

Antes de 15 de Maio de cada ano, o comprador comunicará à autoridade competente do Estado‑Membro um registo dos cômputos estabelecidos
para cada produtor ou, se for caso disso, conforme decisão do Estado‑Membro, o volume total, o volume corrigido em conformidade
com o n.° 2 do artigo 2.° e o teor médio de matéria gorda do leite e/ou equivalente‑leite que lhe tiver sido entregue por
produtores, bem como a soma das quantidades de referência individuais e o teor representativo médio de matéria gorda de que
dispuserem esses produtores.
Em caso de não cumprimento do prazo, o comprador ficará devedor de uma coima igual ao montante da imposição devida por uma
superação correspondente a 0,1% das quantidades de leite e de equivalente‑leite que lhe tiverem sido entregues por produtores.
Esta coima não pode ser superior a 20 000 ecus.
3.

O Estado‑Membro pode prever que a autoridade competente notifique o comprador do montante da imposição de que é devedor após
ter ou não, conforme decisão do Estado‑Membro, reatribuído total ou parcialmente as quantidades de referência não utilizadas,
seja directamente aos produtores em causa seja aos compradores, para que sejam repartidas por esses produtores.
4.

Antes de 1 de Setembro de cada ano, o comprador devedor da imposição pagará ao organismo competente o montante devido, em
conformidade com as normas determinadas pelo Estado‑Membro.
Em caso de não cumprimento do prazo de pagamento, o montante em dívida vencerá um juro anual à taxa fixada pelo Estado‑Membro,
o qual não pode ser inferior à taxa de juro aplicada por esse Estado‑Membro em caso de repetição do indevido.»
O artigo 4.° do mesmo regulamento dispõe:
«1.

No que diz respeito às vendas directas, no termo de cada um dos períodos referidos no artigo 1.° do Regulamento […] n.° 3950/92,
o produtor recapitulará numa declaração o volume de leite e/ou de outros produtos lácteos, por produto, vendidos directamente
para consumo e/ou a grossistas, a operadores que concluem a maturação do queijo ou a comerciantes que pratiquem a venda a
retalho.
[…]
2.

Antes de 15 de Maio de cada ano, o produtor enviará a sua declaração à autoridade competente do Estado‑Membro.
Em caso de não cumprimento do prazo, o produtor ficará devedor da imposição sobre a totalidade das quantidades de leite e
de equivalente‑leite vendidas directamente que excedam a quantidade de referência de que dispuser ou, se não tiver havido
superação, de uma coima igual ao montante da imposição devida por uma superação de 0,1% da quantidade de referência de que
dispuser. Esta coima não pode ser superior a 1 000 ecus.
Caso a declaração não seja apresentada antes de 1 de Julho aplicar‑se‑á o disposto no segundo parágrafo do artigo 5.° do Regulamento
[…] n.° 3950/92 no termo de um prazo de 30 dias após a notificação pelo Estado‑Membro.
3.

O Estado‑Membro pode prever que a autoridade competente notifique o produtor do montante da imposição em dívida após ter ou
não, conforme decisão do Estado‑Membro, reatribuído total ou parcialmente as quantidades de referência não utilizadas aos
produtores em causa.
4.

Antes de 1 de Setembro de cada ano, o produtor pagará ao organismo competente o montante devido, em conformidade com as normas
determinadas pelo Estado‑Membro.
Em caso de não cumprimento do prazo de pagamento, o montante em dívida vencerá um juro anual à taxa fixada pelo Estado [...]»
Nos termos do artigo 7.° do Regulamento n.° 536/93:
«1.

Os Estados‑Membros tomarão todas as medidas de controlo necessárias para assegurar a cobrança da imposição sobre as quantidades
de leite e de equivalente‑leite comercializadas que excedam as quantidades correspondentes referidas no artigo 3.° do Regulamento
[…] n.° 3950/92. […]
[…]
3.

Os Estados‑Membros verificarão futuramente a exactidão da contabilização das quantidades de leite e equivalente‑leite comercializadas,
procedendo, para o efeito, a controlos dos transportes de leite durante a recolha nas explorações e a controlos no local que
incidam, designadamente:
a)
Junto dos compradores, nos cômputos referidos no n.° 1 do artigo 3.° e na verosimilhança das contabilidades de existências
e de fornecimentos referidas nas alíneas c) e d) do n.° 1, face aos documentos, comerciais e outros, comprovativos da utilização
do leite e equivalente‑leite recolhidos;
b)
Junto dos produtores que disponham de uma quantidade de referência ‘vendas directas’, na verosimilhança da declaração referida
no n.° 1 do artigo 4.° e da contabilidade de existências referida na alínea f) do n.° 1.
[…]»
A regulamentação nacional
O regime italiano da imposição suplementar sobre o leite foi, em primeiro lugar, instituído pela Lei n.° 468, de 26 de Novembro
de 1992 (GURI n.° 286, de 4 de Dezembro de 1992, p. 3, a seguir «Lei n.° 468/92»). Esta lei fixava, nomeadamente, os critérios
de atribuição das quantidades de referência individuais e as formas de compensação nacional (reatribuição das quantidades
de referência não utilizadas). À referida lei seguiu‑se abundante regulamentação que foi objecto de várias alterações. Ao
longo desta evolução legislativa e regulamentar, foram adoptados, nomeadamente, por um lado, o Decreto‑Lei n.° 727, de 23
de Dezembro de 1994 (GURI n.° 304, de 30 de Dezembro de 1994, p. 5, a seguir «Decreto‑Lei n.° 727/94»), que passou, após alteração,
a Lei n.° 46, de 24 de Fevereiro de 1995 (GURI n.° 48, de 27 de Fevereiro de 1995, p. 3, a seguir «Lei n.° 46/95»), que regulamentou
os sistemas de redução das quantidades de referência atribuídas, e, por outro, a Lei de Finanças n.° 662, de 23 de Dezembro
de 1996 (suplemento ordinário ao GURI n.° 303, de 28 de Dezembro de 1996, p. 233, a seguir «Lei n.° 662/96»), que fixava,
no seu artigo 2.°, n.° 168, critérios para a compensação nacional.
Por acórdão n.° 520, de 28 de Dezembro de 1995, a Corte costituzionale (Tribunal Constitucional) (Itália) declarou inválido
o artigo 2.°, n.° 1, do Decreto‑Lei n.° 727/94, que passou, após alteração, a Lei n.° 46/95, na medida em que, para a determinação
da redução das quotas individuais dos produtores de leite, excluía a participação, pelo menos sob a forma de pedido de parecer,
das regiões em causa. Por outro lado, pelo acórdão n.° 398, de 11 de Dezembro de 1998, o mesmo órgão jurisdicional anulou
o artigo 2.°, n.° 168, da Lei n.° 662/96, por não prever a obtenção de parecer das regiões e das províncias autónomas.
Entretanto, a Comissão das Comunidades Europeias abriu um processo contra a República Italiana, nos termos do artigo 169.°
do Tratado CE (actual artigo 226.° CE), que tinha por objecto o método previsto no artigo 5.° da Lei n.° 468/92 para a reatribuição
das quantidades de referência individuais não utilizadas. Por parecer fundamentado de 20 de Maio de 1996, a Comissão contestou,
no que respeita às entregas, a possibilidade de reatribuição das quantidades não utilizadas a nível das associações de produtores,
e não a nível dos produtores ou dos compradores, como dispõem os Regulamentos n.
os
3950/92 e 536/93. Este processo veio a ser arquivado, uma vez que as autoridades italianas tinham posto termo à violação
controvertida com a adopção da Lei n.° 662/96, cujo artigo 2.°, n.° 166, dispunha que o método em causa deixaria de ser aplicável
a partir da campanha leiteira de 1995/1996.
Para acabar com as incertezas relativas à determinação da produção leiteira efectiva, causadas por um sistema que não tinha
permitido a apresentação de dados fiáveis, em particular relativamente às campanhas de 1995/1996 e de 1996/1997, o legislador
italiano decidiu instituir uma comissão governamental de inquérito, prevista no Decreto‑Lei n.° 11, de 31 de Janeiro de 1997
(GURI n.° 25, de 31 de Janeiro de 1997, p. 3), que passou, após alteração, a Lei n.° 81, de 28 de Março de 1997 (GURI n.° 81,
de 1 de Abril de 1997, p. 4). A essa comissão de inquérito foi confiada a tarefa de apurar a existência de eventuais irregularidades
na gestão das quantidades pelos particulares e pelos organismos públicos e privados, bem como na comercialização do leite
e dos produtos lácteos pelos produtores ou na sua utilização pelos compradores.
Neste contexto e à luz das conclusões a que chegou a comissão governamental de inquérito, procedeu‑se a uma nova alteração
da regulamentação italiana com a adopção do Decreto‑Lei n.° 411, de 1 de Dezembro de 1997 (GURI n.° 208, de 1 de Dezembro
de 1997, p. 3, a seguir «Decreto‑Lei n.° 411/97»), que passou, após alteração, a Lei n.° 5, de 27 de Janeiro de 1998 (GURI
n.° 22, de 28 de Janeiro de 1998, p. 3, a seguir «Lei n.° 5/98»), e do Decreto‑Lei n.° 43, de 1 de Março de 1999 (GURI n.° 50,
de 2 de Março de 1999, p. 8, a seguir «Decreto‑Lei n.° 43/99»), que passou, após alteração, a Lei n.° 118, de 27 de Abril
de 1999 (GURI n.° 100, de 30 de Abril de 1999, p. 4, a seguir «Lei n.° 118/99»).
Nos termos do artigo 2.° da Lei n.° 5/98, a AIMA ficou encarregada de determinar, nomeadamente com base no relatório da comissão
governamental de inquérito assim como nos controlos efectuados e comunicados pelas regiões, as quantidades efectivas de leite
produzido e comercializado no decurso das campanhas leiteiras de 1995/1996 e de 1996/1997. Segundo o n.° 5 do mesmo artigo,
a AIMA comunica aos produtores, no prazo de 60 dias a contar da entrada em vigor do decreto‑lei, as quantidades de referência
individuais que lhes são atribuídas, bem como as quantidades de leite comercializado. Os produtores dispõem da possibilidade
de pedir às regiões e províncias autónomas uma reapreciação das quantidades fixadas pela AIMA, devendo aquelas decidir no
prazo de 80 dias a contar do termo do prazo de 60 dias para a apresentação desse recurso. O n.° 11 do referido artigo dispõe
que, no termo das verificações efectuadas e das decisões tomadas quanto aos pedidos de reapreciação, a AIMA introduz alterações
nos formulários utilizados e nas quantidades de referência individuais, tendo em vista as operações de compensação nacional
e o pagamento da imposição suplementar.
O artigo 1.°, n.° 1, do Decreto‑Lei n.° 43/99 dispõe, por um lado, que a AIMA procede às compensações nacionais para as campanhas
leiteiras de 1995/1996 e de 1996/1997 com base nos dados relativos à produção leiteira que determinou e, por outro, calcula
a imposição suplementar a cargo de cada produtor. Segundo essa mesma disposição, a AIMA tinha a obrigação de comunicar aos
produtores, aos compradores e às regiões e províncias autónomas o resultado dos seus cálculos, no prazo de 60 dias a contar
da entrada em vigor do referido decreto‑lei.
De acordo com o n.° 12 do mesmo artigo, os resultados das compensações nacionais efectuadas nos termos da nova legislação
são definitivos no que respeita ao pagamento da imposição suplementar, aos ajustamentos a ela relativos e à liberação de cauções.
Segundo o n.° 15 do referido artigo, depois de a AIMA lhes comunicar as imposições a efectuar relativamente às campanhas leiteiras
de 1995/1996 e de 1996/1997, os compradores devem pagar os montantes em causa no prazo de 30 dias e restituir os eventuais
excedentes, disso dando conhecimento às regiões e às províncias autónomas.
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
Por recurso interposto no Tribunale amministrativo regionale del Lazio, as recorrentes no processo principal impugnaram a
legalidade das decisões tomadas em 1999 pela AIMA no sentido de aplicar o artigo 1.° do Decreto‑Lei n.° 43/99, que passou,
após alteração, a Lei n.° 118/99, que procede à compensação relativamente às campanhas leiteiras de 1995/1996 e de 1996/1997.
Em apoio dos seus recursos, alegaram, nomeadamente, que as referidas decisões são ilegais, na medida em que foram adoptadas
com base numa determinação retroactiva das quantidades de referência individuais.
Referindo‑se expressamente às circunstâncias do processo C‑231/00 que deu origem ao acórdão hoje proferido, Cooperativa Lattepiù
e o. (C‑231/00, C‑303/00 e C‑451/00, ainda não publicado na Colectânea), o órgão jurisdicional de reenvio afirma que, no âmbito
da causa principal, há que verificar, de uma forma geral, se as disposições nacionais que prevêem uma atribuição retroactiva
das quantidades de referência individuais ou, em qualquer caso, uma atribuição retroactiva no âmbito de um procedimento administrativo
são compatíveis com os princípios gerais do ordenamento jurídico comunitário. Com efeito, essa verificação é necessária antes
de se decidir a causa principal, na medida em que a resposta a dar ao fundamento apresentado a título principal depende dessa
solução.
Neste contexto, o órgão jurisdicional de reenvio considera que os Estados‑Membros devem ter a possibilidade de prosseguir,
mesmo tardiamente, os objectivos enunciados no artigo 33.° CE, o que ficaria irremediavelmente comprometido por uma interpretação
rígida da regulamentação comunitária, interpretação essa que não permitiria conciliar o princípio da confiança legítima com
esses objectivos. O facto de o próprio ordenamento jurídico comunitário proibir, no essencial, os Estados‑Membros de suportarem
o encargo das imposições milita a favor de uma interpretação que permitiria, em caso de litígio, efectuar as operações necessárias
às imposições, mesmo fora dos prazos previstos nos Regulamentos n.
os
3950/92 e 536/93.
Foi com este enquadramento jurídico e factual que o Tribunale amministrativo regionale del Lazio decidiu suspender a instância
e colocar ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
As disposições dos artigos 1.° e 4.° do Regulamento […] n.° 3950/92 […] e dos artigos 3.° e 4.° do Regulamento […] n.° 536/93
[…] podem ser interpretadas no sentido de que os prazos para atribuição das quantidades e para efectuar as compensações e
pagar as imposições são derrogáveis em caso de contestação administrativa ou jurisdicional das medidas pertinentes?
Em caso de resposta negativa a esta questão:
2)
As disposições dos artigos 1.° e 4.° do Regulamento […] n.° 3950/92 […] e dos artigos 3.° e 4.° do Regulamento […] n.° 536/93
[…] são válidas, à luz do artigo 33.° (ex‑artigo 39.°) do Tratado, na medida em que não prevêem que, em caso de contestação
administrativa ou jurisdicional das medidas pertinentes de atribuição das quantidades de referência individuais, de compensação
e de imposição, os prazos previstos nas referidas disposições sejam derrogáveis?
3)
A regulamentação comunitária permite que, se estiver excluída a possibilidade de compensações retroactivas, o Estado‑Membro
assuma o pagamento dos montantes devidos nos termos do direito comunitário, sem incorrer em sanções?»
Quanto à primeira questão
Com a sua primeira questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se os artigos 1.° e 4.° do
Regulamento n.° 3950/92, bem como os artigos 3.° e 4.° do Regulamento n.° 536/93 devem ser interpretados no sentido de que
se opõem a que um Estado‑Membro, na sequência de controlos, rectifique as quantidades de referência individuais atribuídas
a cada produtor e, em consequência, após reatribuição das quantidades de referência não utilizadas, calcule de novo as imposições
suplementares devidas, posteriormente à data‑limite de pagamento dessas imposições relativamente ao período de produção em
causa.
Observações apresentadas ao Tribunal de Justiça
As recorrentes no processo principal alegam, desde logo, que o órgão jurisdicional de reenvio cometeu um erro ao considerar
que os atrasos da Administração italiana na aplicação do regime comunitário das quotas leiteiras se deveram ao contencioso
aberto pelos produtores. Referem que estes se viram obrigados a impugnar as disposições destinadas a regulamentar retroactivamente
a sua actividade económica, assim expondo os produtores à sanção da imposição suplementar.
Alegam, em seguida, que as medidas de fixação das quotas individuais são ilegais, quer sob a perspectiva do direito nacional,
uma vez que os princípios gerais de direito proíbem a prática de actos administrativos com carácter retroactivo, quer sob
a perspectiva do direito comunitário que protege os operadores económicos, nomeadamente por força do princípio da confiança
legítima.
Alegam ainda que uma resposta à primeira questão no sentido de que as autoridades administrativas podem derrogar os prazos
previstos para o exercício dos seus poderes quando actuaram de forma ilegal ou quando os destinatários das decisões administrativas
entendem proteger os seus direitos, impugnando a legalidade dessas decisões nos tribunais, constituiria um incentivo à violação
da lei. Com efeito, a violação das normas jurídicas passaria, desse modo, a ser uma justificação para se autorizarem derrogações
de disposições que fixam prazos claramente vinculativos.
Por último, quanto ao princípio da confiança legítima, as recorrentes na causa principal referem que o entendimento do órgão
jurisdicional de reenvio de que cada produtor já sabia quais as quantidades de produtos que tinha comercializado ao longo
do ano de referência, e que não podia, por isso, invocar uma violação desse princípio, é errado. Com efeito, sendo certo que
a fixação da produção de cada produtor é o ponto de partida indispensável, não é suficiente para se conseguir determinar as
quantidades de referência que cabem a cada produtor. Nos termos das disposições comunitárias e nacionais, as autoridades competentes
dos Estados‑Membros dispõem de um poder de apreciação que lhes permite reconduzir a totalidade da produção nacional à quantidade
atribuída a nível comunitário, por meio, nomeadamente, de reduções obrigatórias das quantidades individuais, quantidades essas
que devem ser obtidas no respeito dos critérios previamente determinados.
O Governo italiano alega que se surgirem divergências, erros e impugnações na determinação da produção de referência, todo
o mecanismo é afectado, com alterações mais ou menos significativas das quantidades de referência admissíveis, que só podem
ser determinadas
a posteriori
.
Segundo o Governo italiano, uma interpretação racional dos regulamentos comunitários levará a considerar que a determinação
retroactiva das quotas é compatível com o sistema adoptado, uma vez que as quotas definidas na origem foram objecto de correcções,
na sequência da alteração das regras de aplicação desses regulamentos.
Além disso, o Governo italiano afirma que as correcções resultantes da aplicação das disposições nacionais que só foram adoptadas
para tornar exigível a imposição suplementar devem necessariamente ter efeito retroactivo, uma vez que tinham por objecto
a definição das quantidades a atribuir a cada produtor e, por conseguinte, a quantidade de leite efectivamente produzido e
comercializado. Do mesmo modo, a acção do Governo italiano destinada a repercutir nos produtores responsáveis pelos excedentes
o encargo da imposição suplementar, o que tinha sido exigido pela Comissão na abertura do processo por infracção, em 1997,
tinha de se basear necessariamente na fixação retroactiva das quantidades de referência.
Propõe, assim, que se interpretem os artigos 1.° e 4.° do Regulamento n.° 3950/92 e os artigos 3.° e 4.° do Regulamento n.° 536/93
no sentido de que os prazos para a atribuição das quotas e os prazos para se proceder às compensações e às imposições são
prazos ordinários e que, em caso de litígio, podem ser derrogados por via administrativa ou judicial.
Quanto à alegada violação do princípio da confiança legítima, o Governo italiano afirma que os diversos operadores conheciam
ou deviam conhecer as disposições comunitárias aplicáveis e os limites de produção por elas fixados a nível nacional e, por
conseguinte, também a nível individual, que proíbem que se ultrapasse, seja como for, a produção do ano de referência. Acrescenta
que a determinação
a posteriori
das quantidades de referência individuais foi feita, na medida do possível, ao longo de um debate contraditório com os produtores
e, portanto, com a sua participação.
A Comissão precisa que os Regulamentos n.
os
3950/92 e 536/93 não introduziram qualquer nova atribuição das quantidades de referência individuais relativamente ao regime
anterior nem estabeleceram prazos para se proceder a essa atribuição. Do mesmo modo, a reatribuição das quantidades de referência
individuais não utilizadas, prevista nos artigos 3.°, n.° 3, e 4.°, n.° 3, do Regulamento n.° 536/93, não constitui uma nova
atribuição de quantidades de referência individuais aos produtores.
Na sequência destas observações preliminares, a Comissão refere‑se ao princípio da autonomia processual dos Estados‑Membros.
Na sua opinião, o facto de nem o Regulamento n.° 3950/92 nem o Regulamento n.° 536/93 tomarem expressamente em consideração
a hipótese de rectificações posteriormente à execução dos controlos indica que é ao Estado‑Membro que cabe tomar as disposições
necessárias segundo os critérios determinados pelo seu próprio direito interno.
Daí resulta que, a fim de se assegurar uma correcta e eficaz aplicação da regulamentação comunitária, o resultado dos controlos
efectuados pelos Estados‑Membros pode, e deve, traduzir‑se numa medida de rectificação da quantidade de referência em causa
e, por conseguinte, do montante das imposições suplementares devidas, mesmo depois do período de produção a que respeitam.
O facto de terem sido tomadas medidas de rectificação das quantidades de referência individuais e para novo cálculo das imposições
depois do fim dos períodos de produção em causa não dispensa o Estado‑Membro nem os operadores interessados de respeitarem,
mesmo a médio prazo, as disposições dos regulamentos aplicáveis.
Resposta do Tribunal de Justiça
A título preliminar, há que observar que nenhuma disposição dos Regulamentos n.
os
3950/92 e 536/93 prevê a correcção
a posteriori
das quantidades de referência individuais atribuídas aos produtores de leite nem a consequente rectificação das imposições
suplementares por eles devidas.
Ora, de acordo com os princípios gerais em que assenta a Comunidade e que regulam as relações entre esta e os Estados‑Membros,
cabe a estes últimos, nos termos do artigo 5.° do Tratado CE (actual artigo 10.° CE), assegurar no seu território a execução
da regulamentação comunitária. Na medida em que o direito comunitário, incluindo os seus princípios gerais, não prevê normas
comunitárias para este efeito, as autoridades nacionais, quando da execução desta regulamentação, procedem de acordo com as
normas formais e substantivas do seu direito nacional (v., entre outros, acórdãos de 23 de Novembro de 1995, Dominikanerinnen‑Kloster
Altenhohenau, C‑285/93, Colect., p. I‑4069, n.° 26, e de 13 de Abril de 2000, Karlsson e o., C‑292/97, Colect., p. I‑2737,
n.° 27).
Contudo, quando adoptam medidas de aplicação de uma regulamentação comunitária, as autoridades nacionais têm a obrigação de
exercer o seu poder discricionário no respeito dos princípios gerais do direito comunitário, entre os quais se encontra o
princípio da protecção da confiança legítima (v., neste sentido, entre outros, acórdão de 20 de Junho de 2002, Mulligan e
o., C‑313/99, Colect., p. I‑5719, n.
os
35 e 36).
Daí resulta que, a fim de responder utilmente à primeira questão e, mais em concreto, a fim de determinar se as disposições
relevantes dos Regulamentos n.
os
3950/92 e 536/93 se opõem a correcções
a posteriori
das quantidades de referência atribuídas aos produtores e à consequente rectificação dos montantes das imposições suplementares
por eles devidas, há que analisar se essas medidas estão em conformidade com a letra e com a finalidade dessas disposições,
com os objectivos e com o sistema geral da regulamentação relativa ao regime da imposição suplementar sobre o leite, bem como
com os princípios gerais do direito comunitário.
Quanto à letra das disposições relevantes, há que observar que os artigos 1.° e 4.° do Regulamento n.° 3950/92 e 3.° e 4.°
do Regulamento n.° 536/93 não contêm qualquer disposição que se oponha expressamente à adopção, pelas autoridades nacionais,
de medidas como as que estão em causa nos processos principais. O mesmo acontece no que respeita ao conjunto das disposições
dos referidos regulamentos.
Quanto à finalidade dessas disposições, não se pode considerar que os artigos 1.° e 4.° do Regulamento n.° 3950/92 prevêem
uma nova atribuição das quantidades de referência individuais nem, por maioria de razão, que fixam um prazo específico para
essa atribuição.
Com efeito, o Regulamento n.° 3950/92 tem em vista prorrogar o regime da imposição suplementar sobre o leite instituído pela
regulamentação anterior e assenta na premissa de as quotas leiteiras terem já sido respectivamente atribuídas no tocante a
todos os Estados‑Membros (v., neste sentido, acórdão Karlsson e o., já referido, n.° 32).
Assim, o primeiro considerando desse regulamento refere que se deve «prosseguir» o regime instituído pelo Regulamento n.° 856/84,
e o seu artigo 1.° dispõe que a imposição suplementar sobre o leite é instituída por sete «novos» períodos consecutivos de
doze meses. É nessa mesma lógica que o artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3950/92 dispõe que as quantidades de referência
individuais concedidas em relação aos futuros períodos de produção são determinadas a partir das quantidades de referência
detidas pelos produtores no último dia da aplicação da legislação anteriormente aplicável, ou seja, 31 de Março de 1993.
No entanto, tendo em conta o facto de a intenção do legislador comunitário não ser a de fixar definitivamente essas quantidades
de referência para todo o período da prorrogação do regime da imposição suplementar sobre o leite, o artigo 4.°, n.° 2, do
Regulamento n.° 3950/92 dispõe, no essencial, que as referidas quantidades podem ser adaptadas para cada uma das campanhas
leiteiras em causa, desde que a soma das quantidades de referência individuais para as vendas às centrais leiteiras com as
vendas directas não exceda a quantidade global garantida atribuída ao Estado‑Membro, tendo em conta as eventuais reduções
por este efectuadas para prover a sua reserva nacional.
Nestas condições, os artigos 1.° e 4.° do Regulamento n.° 3950/92 não podem ser interpretados no sentido de que se opõem a
que as autoridades nacionais, posteriormente à campanha leiteira em causa, rectifiquem as quantidades de referência individuais
erradas, quando tais rectificações têm nomeadamente por objectivo que a produção isenta de imposição suplementar de um Estado‑Membro
não ultrapasse a quantidade global garantida que foi atribuída a esse Estado.
O mesmo sucede com os artigos 3.° e 4.° do Regulamento n.° 536/93. A esse respeito, importa lembrar que resulta da interpretação
conjugada do n.° 2 desses artigos que o comprador, por um lado, e o produtor que vende directamente a sua produção, por outro,
devem, antes de 15 de Maio, comunicar à autoridade nacional competente, respectivamente, o cômputo da recolha e o da produção
vendida no decurso do exercício findo. Resulta igualmente da interpretação conjugada do n.° 3 dos mesmos artigos que os Estados‑Membros
podem prever que a autoridade competente notifique o comprador, por um lado, e o produtor, por outro, do montante da imposição
de que são devedores, após ter ou não reatribuído total ou parcialmente as quantidades de referência não utilizadas. Por último,
nos termos do n.° 4 dos referidos artigos, o comprador, por um lado, e o produtor, por outro, devem pagar os montantes devidos
antes de 1 de Setembro seguinte.
Embora seja certo que os prazos previstos nesses artigos são imperativos (v., neste sentido, acórdão de 6 de Julho de 2000,
Molkereigenossenschaft Wiedergeltingen, C‑356/97, Colect., p. I‑5461, n.
os
38 a 40), não é menos verdade que não se opõem à realização, pelas autoridades competentes de um Estado‑Membro, de controlos
e de rectificações
a posteriori
destinados a garantir que a produção desse Estado‑Membro não ultrapasse a quantidade global garantida que lhe tinha sido
atribuída.
Pelo contrário, tanto os prazos previstos nos artigos 3.° e 4.° do Regulamento n.° 536/93 como os controlos e as rectificações
a posteriori
, tais como os que a AIMA efectuou nos processos principais, têm por objectivo garantir o funcionamento eficaz do regime da
imposição suplementar sobre o leite e a aplicação correcta da legislação pertinente.
A esse respeito, importa também lembrar que, nos termos do oitavo considerando do Regulamento n.° 536/93, «os Estados‑Membros
devem poder dispor
a posteriori
dos meios de controlo adequados para verificar se e em que medida a imposição foi objecto de uma cobrança conforme às disposições
em vigor». Tais controlos estão previstos no artigo 7.° do referido regulamento para assegurar a exactidão dos cômputos da
recolha e da venda directa feitos pelos compradores e pelos produtores. É evidente, por um lado, que esses controlos só podem
ter lugar depois do final da campanha leiteira em causa e, por outro, que podem dar origem a uma rectificação das quantidades
de referência atribuídas e, por conseguinte, a um novo cálculo das imposições suplementares devidas.
Além disso, esta interpretação dos artigos 1.° e 4.° do Regulamento n.° 3950/92 e 3.° e 4.° do Regulamento n.° 536/93 é igualmente
corroborada pela finalidade da regulamentação que institui a imposição suplementar sobre o leite. Tal como o advogado‑geral
salientou no n.° 66 das suas conclusões, os objectivos dessa regulamentação ficariam comprometidos se, na sequência de uma
má determinação das quantidades de referência individuais, a produção de leite num Estado‑Membro ultrapassasse a quantidade
global garantida a este atribuída, sem que essa ultrapassagem desse lugar ao pagamento da imposição suplementar devida. Com
efeito, nessa hipótese, a solidariedade em que assenta o regime da imposição suplementar sobre o leite seria quebrada no sentido
de que os produtores beneficiariam das vantagens proporcionadas pela fixação de um preço indicativo do leite sem suportar
os condicionalismos graças aos quais tal preço indicativo pode ser mantido. Os produtores cuja produção excedentária ficaria
assim indevidamente isenta da imposição suplementar beneficiariam de uma vantagem injustificada em matéria de concorrência
relativamente aos produtores dos Estados‑Membros que fazem uma aplicação correcta da regulamentação comunitária.
Por último, no que respeita à compatibilidade das medidas de controlo e de rectificação, como as adoptadas pela AIMA no processo
principal, com o princípio da protecção da confiança legítima, a argumentação das recorrentes nas causas principais não pode
ter acolhimento.
Por um lado, na medida em que a quantidade de referência individual de um produtor corresponde efectivamente à quantidade
de leite comercializado por esse produtor ao longo do ano de referência, o referido produtor, que, em princípio, sabe a quantidade
que produziu, não pode ter confiança legítima na manutenção de uma quantidade de referência inexacta. Por outro lado, tal
como o advogado‑geral refere no n.° 82 das suas conclusões, os produtores não podem ter confiança legítima na reatribuição,
no termo de uma campanha de produção, de uma determinada quantidade de referência individual não utilizada. Com efeito, a
quantificação dessa reatribuição é, por natureza, hipotética e impossível de determinar previamente, uma vez que depende da
actividade dos outros produtores. Um produtor não pode, portanto, antes de uma campanha de produção, ter confiança legítima
na reatribuição de uma parte determinada de quotas não utilizadas.
Importa acrescentar que, tal como resulta dos autos, as primeiras disposições legislativas para aplicação do regime da imposição
suplementar sobre o leite só foram adoptadas em Itália em 1992. Além disso, o pagamento da referida imposição só foi exigido
aos produtores de leite italianos a partir da campanha leiteira de 1995/1996. Ora, não pode existir confiança legítima na
subsistência de uma situação manifestamente ilegal face ao direito comunitário, isto é, a não aplicação do regime da imposição
suplementar sobre o leite. Com efeito, independentemente das circunstâncias particulares do caso concreto, os produtores de
leite dos Estados‑Membros não podem, onze anos depois da instituição desse regime, esperar legitimamente poderem continuar
a produzir leite sem limitações.
Face a todas as considerações precedentes, há que responder à primeira questão que os artigos 1.° e 4.° do Regulamento n.° 3950/92,
bem como os artigos 3.° e 4.° do Regulamento n.° 536/93 devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a que um Estado‑Membro,
na sequência de controlos, rectifique as quantidades de referência individuais atribuídas a cada produtor e, em consequência,
após reatribuição das quantidades de referência não utilizadas, calcule de novo as imposições suplementares devidas, posteriormente
à data‑limite de pagamento dessas imposições relativamente à campanha leiteira em causa.
Quanto à segunda questão
Tendo em conta a resposta dada à primeira questão, não é necessário dar resposta à segunda.
Quanto à terceira questão
Com a terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se as normas comunitárias aplicáveis permitem que os Estados‑Membros
regularizem as quantias devidas por força do direito comunitário, no caso de ser excluída a reatribuição retroactiva das quantidades
de referência não utilizadas.
Há que lembrar que, segundo jurisprudência assente, o espírito de colaboração que deve presidir ao funcionamento do reenvio
prejudicial implica que o juiz nacional tenha em consideração a função confiada ao Tribunal de Justiça, que é a de contribuir
para a administração da justiça nos Estados‑Membros e não a de formular opiniões consultivas sobre questões gerais ou hipotéticas
(v., nomeadamente, acórdão de 16 de Julho de 1992, Lourenço Dias, C‑343/90, Colect., p. I‑4673, n.° 17, e despacho de 23 de
Março de 1995, Saddik, C‑458/93, Colect., p. I‑511, n.° 17).
No caso em apreço, não se pode deixar de observar que a terceira questão apresenta um carácter puramente hipotético, na medida
em que a questão de saber se o Estado‑Membro em causa pode, em determinadas circunstâncias, encarregar‑se da regularização
das quantias devidas pelos produtores de leite por causa da imposição suplementar não pode, pela sua própria natureza, ter
pertinência para a decisão da causa principal.
Pelo que a terceira questão deve ser julgada inadmissível.
Quanto às despesas
As despesas efectuadas pelos Governos italiano e grego, bem como pelo Conselho e a Comissão, que apresentaram observações
ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado
perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),
pronunciando‑se sobre as questões submetidas pelo Tribunale amministrativo regionale del Lazio, por decisão de 6 de Julho
de 2000, declara:
Os artigos 1.° e 4.° do Regulamento (CEE) n.° 3950/92 do Conselho, de 28 de Dezembro de 1992, que institui uma imposição suplementar
no sector do leite e dos produtos lácteos, bem como os artigos 3.° e 4.° do Regulamento (CEE) n.° 536/93 da Comissão, de 9
de Março de 1993, que estabelece as normas de execução da imposição suplementar no sector do leite e dos produtos lácteos,
devem ser interpretados no sentido de que não se opõem a que um Estado‑Membro, na sequência de controlos, rectifique as quantidades
de referência individuais atribuídas a cada produtor e, em consequência, após reatribuição das quantidades de referência não
utilizadas, calcule de novo as imposições suplementares devidas, posteriormente à data‑limite de pagamento dessas imposições
relativamente à campanha leiteira em causa.
Skouris
Gulmann
Puissochet
Macken
Colneric
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 25 de Março de 2004.
O secretário
O presidente
R. Grass
V. Skouris
–
Língua do processo: italiano.