CELEX: 61996CJ0129
Directiva 91/156/CEE
Prazo de transposição
Efeitos
Conceito de resíduo

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por acórdão de 29 de Março de 1996, que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 23 de Abril seguinte, o Conseil d'État de Belgique colocou, nos termos do artigo 177._ do Tratado CEE, duas questões prejudiciais relativas à interpretação dos artigos 5._ e 189._ do Tratado CEE e do artigo 1._, alínea a), da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129), na redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991 (JO L 78, p. 32).
2 Estas questões foram suscitadas no âmbito de um recurso de anulação da decisão do executivo regional valão, de 9 de Abril de 1992, relativa aos resíduos tóxicos ou perigosos (a seguir «decisão»), interposto pela associação sem fins lucrativos Inter-Environnement Wallonie (a seguir «Inter-Environnement Wallonie»).
Regulamentação comunitária
3 A Directiva 75/442 visa harmonizar as legislações nacionais no que se refere à eliminação dos resíduos. Foi alterada pela Directiva 91/156.
4 A Directiva 75/442, na redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156, define o conceito de resíduo na alínea a) do artigo 1._, da seguinte forma:
«Na acepção da presente directiva, entende-se por:
a) Resíduo: quaisquer substâncias ou objectos abrangidos pelas categorias fixadas no anexo I de que o detentor se desfaz ou tem a intenção ou a obrigação de se desfazer.
A Comissão, de acordo com o procedimento previsto no artigo 18._, elaborará, o mais tardar em 1 de Abril de 1993, uma lista dos resíduos pertencentes às categorias constantes do anexo I. Essa lista será reanalisada periodicamente e, se necessário, revista de acordo com o mesmo procedimento.»
5 A lista referida nesta última disposição foi adoptada pela Decisão 94/3/CE da Comissão, de 20 de Dezembro de 1993, que estabelece uma lista de resíduos em conformidade com a alínea a) do artigo 1._ da Directiva 75/442/CEE do Conselho (JO L 5, p. 15). No n._ 3 da nota introductória a essa lista, refere-se, por um lado, não ser esta exaustiva e, por outro, que o facto de uma matéria nela figurar apenas tem efeitos quando tal matéria satisfizer a definição de resíduo.
6 Os artigos 9._, n._ 1, e 10._ da Directiva 75/442, na versão modificada, determinam que qualquer estabelecimento ou empresa que efectue as operações referidas nos anexos II A ou II B deve obter uma autorização da autoridade competente. O anexo II A respeita às operações de eliminação, enquanto o anexo II B enumera as operações de que resulta uma possibilidade de aproveitamento.
7 O artigo 11._ da Directiva 75/442, na versão modificada, prevê uma excepção a esta obrigação de autorização:
«1. Sem prejuízo do disposto na Directiva 78/319/CEE do Conselho, de 20 de Março de 1978, relativa aos resíduos perigosos (JO L 84, p. 43), com a última redacção que lhe foi dada pelo Acto de Adesão de Espanha e Portugal, podem ser dispensados das autorizações referidas no artigo 9._ ou no artigo 10._:
a) Os estabelecimentos ou empresas que procedam eles próprios à eliminação dos seus próprios resíduos no local de produção
e
b) Os estabelecimentos ou empresas que procedam ao aproveitamento de resíduos.
Esta dispensa só será aplicável:
- se as autoridades competentes tiverem adoptado regras gerais para cada tipo de actividade, fixando os tipos e quantidades de resíduos e as condições em que a actividade pode ser dispensada da autorização
e
- se os tipos ou as quantidades de resíduos e os modos de eliminação ou aproveitamento respeitarem as condições do artigo 4._
2. Os estabelecimentos ou empresas referidos no n._ 1 deverão ser registados junto das autoridades competentes.
...»
8 O artigo 4._ da Directiva 75/442, na versão modificada, estabelece:
«Os Estados-membros tomarão as medidas necessárias para garantir que os resíduos sejam aproveitados ou eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem utilizar processos ou métodos susceptíveis de agredir o ambiente e, nomeadamente:
- sem criar riscos para a água, o ar, o solo, a fauna ou a flora, - sem causar perturbações sonoras ou por cheiros, - sem danificar os locais de interesse e a paisagem.
...»
9 Nos termos do primeiro parágrafo do n._ 1 do artigo 2._ da Directiva 91/156, os Estados-Membros adoptarão as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para dar cumprimento à presente directiva o mais tardar em 1 de Abril de 1993 e disso informarão imediatamente a Comissão. No segundo parágrafo deste número, precisa-se que «Sempre que os Estados-membros adoptarem tais disposições, estas devem incluir uma referência à presente directiva ou ser acompanhadas dessa referência aquando da sua publicação oficial. As modalidades dessa referência serão adoptadas pelos Estados-membros».
10 A Directiva 91/689/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa aos resíduos perigosos (JO L 377, p. 20), remete, no n._ 3 do artigo 1._, para a definição de resíduos dada pela Directiva 75/442, precisando, no n._ 4 do artigo 1._, a definição de resíduos perigosos.
11 O artigo 3._, n.os 1 e 2, da Directiva 91/689 determina:
«1. A derrogação à autorização concedida aos estabelecimentos ou empresas que efectuam a eliminação dos seus próprios resíduos referida no n._ 1, alínea a), do artigo 11._ da Directiva 75/442/CEE não se aplica aos resíduos perigosos abrangidos pela presente directiva.
2. Em conformidade com o n._ 1, alínea b), do artigo 11._ da Directiva 75/442/CEE, um Estado-membro pode derrogar ao artigo 10._ dessa Directiva relativamente aos estabelecimentos ou empresas que asseguram a valorização dos resíduos a que se aplica a presente directiva:
- se esse Estado-membro adoptar regras gerais que enumerem os tipos e quantidades de resíduos em causa e se precisar as condições específicas (valores limite de substâncias perigosas contidas nos resíduos, valores limite de emissão, tipo de actividade) e as outras condições que deverão ser respeitadas para efectuar diferentes formas de valorização, e
- se os tipos ou quantidades de resíduos, assim como os métodos de valorização, forem de molde a permitir que sejam respeitadas as condições impostas pelo artigo 4._ da Directiva 75/442/CEE.»
12 O artigo 11._ da Directiva 91/689 revogou a Directiva 78/319/CEE do Conselho, de 20 de Março de 1978, relativa aos resíduos tóxicos e perigosos (JO L 84, p. 43; EE 15 F2 p. 98), com efeitos a partir de 12 de Dezembro de 1993. O artigo 1._ da Directiva 94/31/CE do Conselho, de 27 de Junho de 1994, que altera a Directiva 91/689 (JO L 168, p. 28), adiou contudo para 27 de Junho de 1995 a revogação da Directiva 78/319.
Regulamentação nacional
13 O decreto do Conselho regional valão, de 5 de Julho de 1985, relativo aos resíduos, na redacção que lhe foi dada pelo decreto de 25 de Julho de 1991 (a seguir «decreto»), define resíduos, no n._ 1 do artigo 3._, da seguinte forma:
«1._ resíduos: quaisquer substâncias ou objectos abrangidos pelas categorias fixadas no anexo I de que o dententor se desfaz ou tem a intenção ou a obrigação de se desfazer».
14 A decisão dispõe, no n._ 1 do artigo 5._:
«Ficam sujeitas à autorização, a implantação e exploração de instalações específicas de depósito, pré-tratamento, eliminação ou aproveitamento de resíduos tóxicos ou perigosos, não integradas num processo de produção industrial...»
15 No seu preâmbulo, a decisão refere, designadamente, o decreto, a Directiva 75/442, na versão modificada, e as Directivas 78/319 e 91/689. O artigo 86._ da decisão precisa que esta entrará em vigor no dia da sua publicação no Moniteur belge. Tal publicação ocorreu em 23 de Junho de 1992.
Factos do processo principal
16 Por petição apresentada em 21 de Agosto de 1992, Inter-Environnement Wallonie solicitou ao Conseil d'État de Belgique a anulação, a título principal, do conjunto das disposições da decisão e, a título subsidiário, de algumas das suas disposições.
17 No acórdão de reenvio, o Conseil d'État já se tinha pronunciado sobre cinco dos seis fundamentos apresentados por Inter-Environnement Wallonie, anulando determinadas disposições da decisão.
18 No fundamento restante, Inter-Environnement Wallonie sustenta que o n._ 1 do artigo 5._ da decisão viola, designadamente, o artigo 11._ da Directiva 75/442, na versão modificada, e o artigo 3._ da Directiva 91/689, na medida em que exclui do regime de autorização as operações de implantação e exploração de instalações específicas de depósito, pré-tratamento, eliminação ou aproveitamento de resíduos tóxicos ou perigosos, quando tais instalações estiverem «integradas num processo de produção industrial».
19 Na primeira parte desse fundamento, Inter-Environnement Wallonie argumenta que o artigo 11._ da Directiva 75/442, na versão modificada, conjugado com o artigo 3._ da Directiva 91/689, apenas permite que a obrigação de autorização seja derrogada relativamente às empresas que asseguram o aproveitamento dos resíduos nas condições estabelecidas nessas disposições e se essas empresas estiverem registadas junto das autoridades competentes.
20 A este propósito, o Conseil d'État entende que o n._ 1 do artigo 5._ da decisão é efectivamente contrário ao artigo 11._ da Directiva 75/442, na versão modificada, conjugado com o artigo 3._ da Directiva 91/689.
21 Verificando que a decisão foi adoptada quando ainda não tinha expirado o prazo fixado pela directiva para a sua transposição, o Conseil d'État pergunta-se em que medida um Estado-Membro pode, durante esse período, adoptar um acto contrário à Directiva. Acrescenta que a resposta negativa dada a esta questão por Inter-Environnement Wallonie colide com a regra segundo a qual a legalidade de um acto deve ser apreciada no momento da sua adopção.
22 Na segunda parte deste fundamento, Inter-Environnement Wallonie argumenta que a exclusão prevista no n._ 1 do artigo 5._ da decisão é contrária ao decreto, que, em sua opinião, não prevê qualquer derrogação para as operações que se integrem num processo industrial.
23 A este respeito, o Conseil d'État observa que o n._ 1 do artigo 3._ do decreto e o anexo para o qual este último remete pretendem ser a fiel transposição da Directiva 75/442, na versão modificada. Ora, a jurisprudência do Tribunal de Justiça, embora dela decorra serem resíduos quaisquer substâncias ou objectos de que o detentor se desfaz ou tem a obrigação de se desfazer sem contudo ter a intenção de excluir a sua reutilização económica por outras pessoas, não permite determinar se as substâncias ou objectos referidos no artigo 1._ da Directiva 75/442, na versão modificada, que se integrem, directa ou indirectamente, num processo de produção industrial, são resíduos na acepção da alínea a) do artigo 1._ desta directiva.
24 Nestas condições, o Conseil d'État submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) Os artigos 5._ e 189._ do Tratado CEE opõem-se a que os Estados-Membros adoptem uma disposição contrária à Directiva 75/442/CEE, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156/CEE, de 18 de Março de 1991, durante o prazo para transposição da mesma?
As mesmas disposições do Tratado opõem-se a que os Estados-Membros adoptem e apliquem uma norma que se apresente como transposição da referida directiva mas cujas disposições se afigurem contrárias ao disposto na mesma?
2) Uma substância referida no Anexo I da Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991, que altera a Directiva 75/442/CEE relativa aos resíduos, que se integre, directa ou indirectamente, num processo de produção industrial, constitui um resíduo na acepção do artigo 1._, alínea a), da mesma directiva?»
Quanto à segunda questão
25 Pela segunda questão, que cabe examinar em primeiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o mero facto de uma substância estar directa ou indirectamente integrada num processo de produção industrial a exclui do conceito de resíduo, na acepção da alínea a) do artigo 1._ da Directiva 75/442, na versão modificada.
26 Decorre antes de mais da redacção da alínea a) do artigo 1._ da Directiva 75/442, na versão modificada, que o âmbito de aplicação do conceito de «resíduo» depende do significado da expressão «se desfazer».
27 Resulta, em seguida, das disposições da Directiva 75/442, na versão modificada, designadamente dos artigos 4._ e 8._ a 12._, bem como dos anexos II A e II B, que essa expressão engloba em simultâneo a eliminação e o aproveitamento de uma substância ou de um objecto.
28 Como foi salientado pelo advogado geral nos n.os 58 a 61 das suas conclusões, a lista das categorias de resíduos constantes do anexo I da Directiva 75/442, na versão modificada, e as operações de eliminação e de aproveitamento enumeradas nos anexos II A e II B demonstram que o conceito de resíduo não exclui em princípio qualquer tipo de desperdícios, sub-produtos industriais ou outras substâncias resultantes do processo de produção. Esta conclusão é aliás confirmada pela lista de resíduos estabelecida pela Comissão na Decisão 94/3.
29 A este respeito, cabe precisar, em primeiro lugar que, como resulta em especial dos artigos 9._ a 11._ da Directiva 75/442, na versão modificada, a directiva é aplicável não apenas à eliminação e ao aproveitamento dos resíduos por empresas especializadas nesta matéria, mas também à eliminação e aproveitamento de resíduos pela própria empresa que os produziu, no local da sua produção.
30 Em segundo lugar, embora, de acordo com o artigo 4._ da Directiva 75/442, na versão modificada, os resíduos devam ser aproveitados ou eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem utilização de processos ou métodos susceptíveis de agredir o ambiente, nada na directiva indica que esta não abrange as operações de eliminação ou de aproveitamento que façam parte de um processo de produção industrial, desde que não constituam um perigo para a saúde do homem ou para o ambiente.
31 Por último, recorde-se que o Tribunal de Justiça já se pronunciou no sentido de que o conceito de resíduo, na acepção do artigo 1._ da Directiva 75/442, na versão modificada, não deve ser entendido como excluindo as substâncias e objectos susceptíveis de reutilização económica (acórdãos de 28 de Março de 1990, Zanetti e o., C-359/88, Colect., p. I-1509, n.os 12 e 13; de 10 de Maio de 1995, Comissão/Alemanha, C-422/92, Colect., p. I-1097, n.os 22 e 23; e de 25 de Junho de 1997, Tombesi e o., C-304/94, C-330/94, C-342/94 e C-224/95, Colect., p. I-3561, n.os 47 e 48).
32 Decorre do conjunto destas considerações poderem constituir resíduos, na acepção da alínea a) do artigo 1._ da Directiva 75/442, na versão modificada, substâncias que integram um processo de produção.
33 Esta conclusão não prejudica a distinção que deve ser operada, como a justo título alegaram os Governos belga, alemão, neerlandês e do Reino Unido, entre o aproveitamento de resíduos, na acepção da Directiva 75/442, na versão modificada, e o tratamento industrial normal de produtos que não sejam resíduos, seja qual for, por outro lado, a dificuldade de tal distinção.
34 Cabe, pois, responder à segunda questão submetida que o mero facto de uma substância integrar, directa ou indirectamente, um processo de produção industrial não a exclui do conceito de resíduo, na acepção da alínea a) do artigo 1._ da Directiva 75/442, na versão modificada.
Quanto à primeira questão
35 Pela primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se os artigos 5._ e 189._ do Tratado CEE se opõem a que os Estados-Membros adoptem medidas contrárias à Directiva 91/156 durante o respectivo prazo de transposição.
36 Para Inter-Environnement Wallonie, do primado do direito comunitário e do artigo 5._ do Tratado decorre que a transposição de uma directiva comunitária, mesmo quando o Estado-Membro decida fazê-la antes do termo do prazo, deve ser conforme com a directiva. Ao decidir transpor a Directiva 91/156 em 9 de Abril de 1992, a região da Valónia devia, em consequência, ter-se conformado com a directiva.
37 A Comissão subscreve esta posição, sustentando que os artigos 5._ e 189._ do Tratado se opõem a que os Estados-Membros adoptem disposições contrárias à Directiva 91/156 durante o respectivo prazo de transposição. A Comissão precisa que a questão de saber se determinada medida visa especificamente a transposição dessa directiva é, para o efeito, destituída de pertinência.
38 Os Governos belga, francês e do Reino Unido entendem, pelo contrário, que, até expirar o prazo de transposição de uma directiva, os Estados-Membros mantêm a liberdade de adoptar normas com ela não conformes. O Governo do Reino Unido acrescenta, contudo, que os 5._ e 189._ do Tratado se opõem a que um Estado-Membro adopte medidas que tenham por efeito tornar impossível ou particularmente difícil a correcta transposição da directiva.
39 O Governo neerlandês é de parecer que a adopção de uma directiva implica que os Estados-Membros não possam agir de forma a tornar mais difícil a realização do resultado nela estabelecido. Contudo, o Governo neerlandês considera não poder considerar-se existir violação, por um Estado-Membro, dos artigos 5._ e 189._ do Tratado quando, como sucede no caso vertente, não é seguro que as disposições nacionais violem a directiva em causa.
40 Deve-se recordar, em primeiro lugar, que a obrigação de um Estado-Membro de adoptar todas as medidas necessárias para alcançar o resultado imposto por uma directiva é uma obrigação coerciva imposta pelo artigo 189._, terceiro parágrafo, do Tratado CE e pela própria directiva (acórdãos de 1 de Fevereiro de 1977, Verbond van Nederlandse Ondernemingen, 51/76, Recueil, p. 113, n._ 22, Colect., p. 55; de 26 de Fevereiro de 1986, Marshall, 152/84, Colect., p. 723, n._ 48, e de 24 de Outubro de 1996, Kraaijeveld e o., C-72/95, Colect., p. I-5403, n._ 55). Esta obrigação de tomar todas as medidas gerais ou especiais impõe-se a todas as autoridades dos Estados-Membros, incluindo, no âmbito das suas competências, os órgãos jurisdicionais (acórdãos de 13 de Novembro de 1990, Marleasing, C-106/89, Colect., p. I-4135, n._ 8, e Kraaijeveld e o., já referido, n._ 55).
41 Saliente-se, em segundo lugar, que, de acordo com o segundo parágrafo do artigo 191._ do Tratado CEE, aplicável na altura em que ocorreram os factos no processo principal, «As directivas e as decisões serão notificadas aos seus destinatários, produzindo efeito mediante tal notificação». Decorre desta disposição que uma directiva produz efeitos jurídicos relativamente ao Estado-Membro destinatário a partir do momento da sua notificação.
42 No caso vertente, e de acordo com uma prática corrente, a própria Directiva 91/156 fixa o prazo a partir do qual deverão estar em vigor, nos Estados-Membros, as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para lhe dar execução.
43 Sendo que tal prazo visa, designadamente, conferir aos Estados-Membros o tempo necessário para adoptar as medidas de transposição, esses Estados não podem ser acusados de não ter transposto a directiva para a sua ordem jurídica antes de expirado o prazo.
44 Não deixa no entanto de ser verdade que incumbe aos Estados-Membros, durante o prazo de transposição, tomar as medidas necessárias para garantir que o resultado imposto pela directiva seja atingido quando o prazo expirar.
45 A este respeito, resulta da aplicação conjugada dos artigos 5._, segundo parágrafo, e 189._, terceiro parágrafo, do Tratado e da própria directiva que os Estados-Membros, apesar de não estarem obrigados a adoptar tais medidas antes de expirar o prazo de transposição, devem abster-se, durante esse prazo, de adoptar disposições susceptíveis de comprometer seriamente o resultado prescrito por essa directiva.
46 Compete ao órgão jurisdicional nacional apreciar se tal sucede relativamente às disposições nacionais cuja legalidade foi encarregado de examinar.
47 Nessa apreciação, o órgão jurisdicional nacional deverá, em especial, examinar se as disposições em causa se apresentam como uma transposição completa da directiva, bem como os efeitos concretos da aplicação dessas disposições não conformes com a directiva e a sua permanência no tempo.
48 Por exemplo, se as disposições em causa se apresentarem como uma transposição definitiva e completa da directiva, a sua não conformidade com a directiva pode fazer presumir que o resultado por esta prescrito não será atingido nos prazos fixados se a sua alteração em tempo útil for impossível.
49 Em sentido contrário, o órgão jurisdicional nacional poderá atender à faculdade de que um Estado-Membro dispõe de adoptar disposições transitórias ou de dar execução à directiva por etapas. Em tais casos, a não conformidade de disposições transitórias do direito nacional com a directiva ou a não transposição de determinadas disposições da directiva não compromete obrigatoriamente o resultado nela prescrito.
50 Cabe, pois, responder à primeira questão que os artigos 5._, segundo parágrafo, e 189._, terceiro parágrafo, do Tratado CEE, bem como a Directiva 91/156, impõem que, durante o prazo de transposição fixado pela directiva para a sua execução, o Estado-Membro destinatário se abstenha de adoptar disposições susceptíveis de comprometer seriamente a realização do resultado nela prescrito.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
51 As despesas efectuadas pelos Governos belga, alemão, francês, neerlandês e do Reino Unido, bem como pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
pronunciando-se sobre as questões submetidas pelo Conseil d'État de Belgique, por decisão de 29 de Março de 1996 declara:
52 O mero facto de uma substância integrar, directa ou indirectamente, um processo de produção industrial não a exclui do conceito de resíduo, na acepção da alínea a) do artigo 1._ da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos, na redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991.
53 Os artigos 5._, segundo parágrafo, e 189._, terceiro parágrafo, do Tratado CEE, bem como a Directiva 91/156, impõem que, durante o prazo de transposição fixado pela directiva para a sua execução, o Estado-Membro destinatário se abstenha de adoptar disposições susceptíveis de comprometer seriamente a realização do resultado nela prescrito.