CELEX: 61996CJ0069
EY:n perustamissopimuksen 177 artikla
Toimivalta
Jäsenvaltion tuomioistuin
Kantelu Italian tasavallan prisentille ylimääräisessä muutoksenhakumenettelyssä
Consiglio di Staton pakollinen lausunto
Direktiivit 86/457/ETY ja 93/16/ETY
Yleislääkärin erikoistumiskoulutus
Ennen 1.1.1995 saavutetut oikeudet

Tuomion perustelut
1 Consiglio di Stato on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle 6.12.1995 tekemillään yhdellätoista päätöksellä, jotka ovat saapuneet yhteisöjen tuomioistuimeen asioiden C-69/96-C-73/96 osalta 14.3.1996 ja asioiden C-74/96-C-79/96 osalta 15.3.1996, EY:n perustamissopimuksen 177 artiklan nojalla kolme ennakkoratkaisukysymystä tämän saman 177 artiklan ja yleislääkärin erityiskoulutuksesta 15 päivänä syyskuuta 1986 annetun neuvoston direktiivin 86/457/ETY (EYVL L 267, s. 26) tulkinnasta.
2 Nämä kysymykset on esitetty asioissa, joissa Garofalo ja kymmenen muuta lääkäriä (jäljempänä Garofalo ym.) ovat tehneet ylimääräisessä muutoksenhakumenettelyssä useita kanteluita Italian tasavallan presidentille Palermon Unità sanitaria locale n_ 58:n (jäljempänä USL) hallintoneuvoston varajäsenen 4.4.1995 tekemästä päätöksestä nro 1495, jossa on vahvistettu luettelo yleislääkäreistä, joilla on oikeus harjoittaa ammattiaan Italian sosiaaliturvajärjestelmässä, sekä 15.12.1994 annetusta terveysministeriön asetuksesta (Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, GURI nro 303, 29.12.1994), johon tämä päätös perustuu.
3 Lääkäreiden vapaan liikkuvuuden sekä heidän tutkintotodistustensa, todistustensa ja muiden muodollista kelpoisuutta osoittavien asiakirjojensa vastavuoroisen tunnustamisen helpottamisesta 5 päivänä huhtikuuta 1993 annetun neuvoston direktiivin 93/16/ETY (EYVL L 165, s. 1) johdanto-osan 24. perustelukappaleessa todetaan, että lääkäreille, jotka harjoittavat yleislääkärin ammattia sosiaaliturvajärjestelmän piirissä ja jotka ovat lääketieteen tutkintotodistusten, todistusten ja muiden muodollista kelpoisuutta osoittavien asiakirjojen vastavuoroisesta tunnustamisesta sekä toimenpiteistä sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden tehokkaan käyttämisen helpottamiseksi 16 päivänä kesäkuuta 1975 annetun neuvoston direktiivin 75/362/ETY (EYVL L 167, s. 1) mukaisesti sijoittautuneet ammattiaan varten [jäsenvaltion alueelle] ennen 1.1.1995, on oltava saavutettu oikeus harjoittaa yleislääkärin ammattia vastaanottavan jäsenvaltion sosiaaliturvajärjestelmän piirissä, vaikka he eivät ole suorittaneet yleislääkärin erikoistumiskoulutusta.
4 Tämän direktiivin 36 artiklassa säädetään seuraavaa:
"1. Jäsenvaltioiden on 1 päivästä tammikuuta 1995 alkaen asetettava edellytykseksi yleislääkärin ammatin harjoittamiselle sen kansallisen sosiaaliturvajärjestelmän piirissä 30 artiklassa tarkoitettu tutkintotodistus, todistus tai muu muodollista kelpoisuutta osoittava asiakirja, jollei saavutettuja oikeuksia koskevista säännöksistä muuta johdu.
Jäsenvaltiot voivat kuitenkin myöntää vapautuksen tämän edellytyksen täyttämisestä henkilöille, jotka parhaillaan suorittavat yleislääketieteen eri[koistumis]koulutusta.
2. Jäsenvaltioiden on määriteltävä tunnustamansa saavutetut oikeudet. Jäsenvaltioiden on kuitenkin tunnustettava oikeus harjoittaa yleislääkärin ammattia kansallisen sosiaaliturvajärjestelmänsä piirissä ilman 30 artiklassa tarkoitettua tutkintotodistusta, todistusta tai muuta muodollista kelpoisuutta osoittavaa asiakirjaa kaikkien niiden lääkäreiden osalta, joilla on 31 päivänä joulukuuta 1994 tällainen oikeus 1-20 artiklan perusteella ja jotka ovat kyseiseen päivään mennessä sijoittautuneet ammattiaan varten niiden alueelle 2 artiklan tai 9 artiklan 1 kohdan mukaisesti."
5 Edellä mainittu perustelukappale ja tämä säännös ovat sanamuodoltaan samat kuin direktiivin 86/457/ETY 7 artiklan 1 ja 2 kohta, joka on korvattu direktiiviin 93/16/ETY sisällytetyllä säännöksellä.
6 Italian kansallinen lainsäädäntö on saatettu direktiivin 86/457/ETY mukaiseksi 8.8.1991 annetulla asetuksella (decreto-legge) nro 256 (GURI nro 191, 16.8.1991, jäljempänä asetus nro 256/91).
7 Tämän asetuksen 2 §:ssä säädetään, että yleislääkärin ammatin harjoittaminen kansallisessa terveydenhuoltojärjestelmässä edellyttää 1.1.1995 alkaen yleislääkärin erikoistumiskoulutuksesta saatua tutkintotodistusta, jollei saavutettuja oikeuksia koskevista säännöksistä muuta johdu.
8 Asetuksen nro 256/91  6 artiklassa, joka koskee saavutettuja oikeuksia, säädetään, että kansallisessa terveydenhuoltojärjestelmässä yleislääkärin ammattia saavat harjoittaa "henkilöt, joilla on sopimussuhde sosiaaliturvajärjestelmään" (jäljempänä sopimuslääkärit), ja luetellaan useita lääkäriryhmiä, joilla on tämä oikeus: lääkärit, jotka jo toimivat kansallisessa terveydenhuoltojärjestelmässä sopimuslääkäreinä; ensiaputehtävissä toimivat lääkärit; poliklinikoilla toimivat sisätautien erikoislääkärit ja niin edelleen. Kaikissa näissä tapauksissa "sopimussuhde" on oltava perustettu ennen 31.12.1994.
9 Terveysministeriölle annetaan tässä samassa asetuksessa toimivalta määritellä "muita lääkäriryhmiä", joilla on oikeus harjoittaa yleislääkärin ammattia kansallisessa terveydenhuoltojärjestelmässä saavutetun oikeuden perusteella.
10 Terveysministeriö käytti tätä toimivaltaansa antaessaan 15.12.1994 asetuksen, jolla saavutetun oikeuden saajien joukkoa laajennettiin kaikkiin lääkäreihin, jotka olivat saaneet ammatillisen kelpoisuuden osoittavan tutkintotodistuksen ennen 1.1.1995.
11 Garofalo ym. ovat lääkäreitä, joilla on ammatillisen kelpoisuuden osoittava todistus ja todistus yleislääkärin erikoistumiskoulutuksesta. Kun erästä avointa tointa koskeva ilmoitus julkaistiin, he pyysivät, että heidät kirjattaisiin niiden hakijoiden luetteloon, jotka voivat hakea USL:ään sopimussuhteessa olevien yleislääkärien toimia. USL:n hallintoneuvoston jäsen hyväksyi 4.4.1995 tekemällään päätöksellä tämän luettelon, johon heidän nimensä sisältyivät.
12 Garofalo ym. kantelivat tasavallan presidentille ylimääräisessä muutoksenhakumenettelyssä (jäljempänä kantelu) tästä listasta sillä perusteella, että tässä luettelossa oli heitä paremmilla sijoilla lääkäreitä, joilla ei ollut erityistä todistusta yleislääkärin erikoistumiskoulutuksesta.
13 Kantelussaan nämä henkilöt väittävät, että asetuksen nro 256/91 mukaan yleislääkärin tutkintotodistus on 1.1.1995 alkaen pakollinen sopimuslääkärin toimeen pääsemiseksi kansallisessa terveydenhuoltojärjestelmässä, jollei saavutettuja oikeuksia koskevista säännöksistä muuta johdu. Näin ollen he katsovat, että 15.12.1994 annetun terveysministeriön asetuksen soveltamisala on liian laaja, koska siinä annetaan kaikille lääkäreille, joilla oli oikeus harjoittaa ammattiaan ennen 1.1.1995, mahdollisuus harjoittaa yleislääkärin ammattia kansallisessa terveydenhuoltojärjestelmässä.
14 Terveysministeriö, jonka käsiteltäväksi tämä kantelu on saatettu, pyysi 27.10.1995 Consiglio di Staton lausuntoa asiasta.
15 Consiglio di Stato katsoi, että jotta se voi antaa lausuntonsa, sen on pyydettävä yhteisöjen tuomioistuimelta ennakkoratkaisua direktiivin 86/457/ETY 7 artiklan 2 kohdan (sittemmin direktiivin 93/16/ETY 36 artiklan 2 kohta) tulkinnasta. Koska se ei myöskään ollut varma siitä, oliko sillä oikeus esittää ennakkoratkaisukysymys, se esitti alustavan kysymyksen, joka koskee perustamissopimuksen 177 artiklassa tarkoitettua tuomioistuimen käsitettä. Näin ollen se lykkäsi lausuntonsa antamista ja esitti yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
1) Onko perustamissopimuksen 177 artiklassa käytettyä käsitettä "tuomioistuin" tulkittava laajasti eli siten, että se käsittää sekä kansallisessa oikeusjärjestyksessä nimenomaisesti tuomioistuimiksi määritellyt tuomioistuimet että hallintolainkäyttömenettelyt, joille on puolueettomuuden, kontradiktoriseen menettelyyn liittyvien takeiden ja niin edelleen lisäksi ominaista se, että niissä tehtyjä päätöksiä ei voida peruuttaa eikä muuttaa, eikä niitä voida riitauttaa muissa hallinto- ja lainkäyttöviranomaisissa?
2) Tarkoitetaanko direktiivin 86/457/ETY 7 artiklan 2 kohdan ilmaisulla "kaikkien niiden lääkäreiden osalta, joilla on 31 päivänä joulukuuta 1994 tällainen oikeus" niitä lääkäreitä, joilla oli teoriassa oikeus päästä palvelussuhteeseen kansallisessa terveydenhuoltojärjestelmässä (työsuhteessa, sopimuslääkäreinä, määräaikaisessa työsuhteessa ja niin edelleen) vai ainoastaan niitä lääkäreitä, jotka olivat jo käytännössä solmineet tällaisen palvelussuhteen?
3) Jos edelliseen kysymykseen vastataan jälkimmäisellä tavalla, onko direktiiviä tulkittava siten, että kansalliset viranomaiset voivat kuitenkin laajentaa käsitteen "saavutetut oikeudet" koskemaan kaikkia niitä lääkäreitä, jotka olivat hankkineet tiettyyn päivään mennessä pelkän ammatillisen kelpoisuuden, vai siten, että käsitteen "saavutetut oikeudet" on ymmärrettävä viittaavan laajempaan pätevyyteen kuin pelkkään ammatilliseen kelpoisuuteen?
16 Asiat C-69/96-C-79/96 yhdistettiin kirjallista ja suullista käsittelyä sekä tuomion antamista varten yhteisöjen tuomioistuimen presidentin 29.4.1996 antamalla määräyksellä.
Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
17 On selvää, että Consiglio di Stato täyttää tarvittavat edellytykset, jotta sitä voidaan pitää perustamissopimuksen 177 artiklassa tarkoitettuna tuomioistuimena silloin, kun se toimii toisena ja viimeisenä oikeusasteena muutoksenhaussa alueellisten hallintotuomioistuinten hallintoriita-asioissa antamiin tuomioihin.
18 Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys koskee olennaisesti sitä, onko Consiglio di Statoa pidettävä perustamissopimuksen 177 artiklassa tarkoitettuna tuomioistuimena myös silloin, kun se antaa lausunnon ylimääräisessä muutoksenhakumenettelyssä.
19 Tähän kysymykseen vastaamiseksi on tutkittava ne olosuhteet, joissa Consiglio di Stato antaa lausuntonsa osallistuessaan tähän erityiseen menettelyyn, niiden perusteiden valossa, jotka yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut perustamissopimuksen 177 artiklassa tarkoitetun tuomioistuimen käsitteen arvioimiseksi ja joita ovat toimielimen lakisääteisyys, pysyvyys, sen toimivallan pakollisuus, menettelyn kontradiktorisuus, sen toimiminen oikeussääntöjen soveltajana ja sen riippumattomuus (ks. viimeksi asia C-54/96, Dorsch Consult, tuomio 17.9.1997, Kok. 1997, s. I-4961, 23 kohta).
20 On todettava, että kyseinen ylimääräinen muutoksenhakukeino on hallintolainkäyttöön kuuluva muutoksenhakukeino, joka otettiin käyttöön vuonna 1971 annetulla tasavallan presidentin asetuksella nro 1199.
21 Oikeudenkäyntiasiakirjoista käy myös ilmi, että henkilö, joka haluaa saada italialaisen hallintotoimen kumotuksi, voi valita kahdesta laissa säädetystä muutoksenhakukeinosta, joita ovat ylimääräinen muutoksenhaku ja valitus Tribunale amministrativo regionaleen; näillä molemmilla on samoja olennaisia lainkäytöllisiä ominaisuuksia ja ne ovat toisensa poissulkevia.
22 Ensinnäkin määräaikoja ja tiettyjä toisarvoisia seikkoja lukuun ottamatta molemmissa muutoksenhakumenettelyissä asian vireillepanoa koskevat edellytykset ovat samat; toiseksi vaatimuksen kohde on sama eli oikeudellisesti suojattua intressiä vahingoittavan hallintotoimen kumoaminen; kolmanneksi perusteet, joita voidaan käyttää vaatimuksen tukena, ovat molemmissa tapauksissa samat.
23 Lisäksi sekä ylimääräinen muutoksenhaku että tavanomainen valitus hallintotuomioistuimeen käsitellään kontradiktorisessa menettelyssä, ja niiden käsittelyssä noudatetaan puolueettomuutta ja asianosaisten yhdenvertaisuutta koskevia periaatteita.
24 Ylimääräisen muutoksenhakukeinon osalta oikeudenkäyntiasiakirjoista ilmenee, että lausunnon pyytäminen Consiglio di Statolta on pakollista ja että sen lausuntoa, joka perustuu yksinomaan oikeussääntöjen soveltamiseen, käytetään sen päätöksen luonnoksena, jonka Italian tasavallan presidentti muodollisesti tekee. Tämä lausunto, joka sisältää sekä perustelut että varsinaisen lausunto-osan, kuuluu olennaisena osana menettelyyn, joka on kyseisessä vaiheessa yksinomainen menettely, jossa yksityisten ja hallinnon välinen riita voidaan ratkaista. Tästä lausunnosta poikkeava päätös voidaan tehdä ainoastaan valtioneuvoston päätöksellä, ja se on asianmukaisesti perusteltava.
25 Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 25 kohdassa todennut, Consiglio di Stato on pysyvä, puolueeton ja riippumaton, koska sen jäsenten on täytettävä riippumattomuutta ja puolueettomuutta koskevat lailliset takeet ja koska he eivät voi kuulua samanaikaisesti kahteen osastoon, ja näin on riippumatta siitä, kuuluvatko he neuvoa-antaviin vai lainkäyttöosastoihin.
26 Tästä syystä yhteisöjen tuomioistuin on vastaavassa tilanteessa katsonut, että Nederlandse Raad van State on perustamissopimuksen 177 artiklassa tarkoitettu tuomioistuin (asia 36/73, Nederlandse Spoorwegen, tuomio 27.11.1973, Kok. 1973, s. 1299).
27 Edellä esitetystä seuraa, että kun Consiglio di Stato antaa lausuntonsa ylimääräisessä muutoksenhakumenettelyssä, sitä on pidettävä perustamissopimuksen 177 artiklassa tarkoitettuna tuomioistuimena.
Toinen ja kolmas ennakkoratkaisukysymys
28 Kansallisen tuomioistuimen toinen ja kolmas kysymys koskevat sitä, onko direktiivin 93/16/ETY 36 artiklan 2 kohtaa, jolla direktiivin 86/457/ETY 7 artiklan 2 kohta on korvattu, tulkittava siten, että jotta lääkäri voi harjoittaa ammattiaan jonkin jäsenvaltion sosiaaliturvajärjestelmässä ilman yleislääkärin tutkintotodistusta, hänellä on täytynyt olla palvelussuhde tämän valtion sosiaaliturvajärjestelmässä ennen 1.1.1995, ja jos vastaus on myöntävä, onko toimivaltaisella kansallisella viranomaisella oikeus laajentaa tämän oikeuden soveltamisalaa lääkäreihin, joilla ei ollut tällaista suhdetta ennen kyseistä päivämäärää.
29 Direktiivin 93/16/ETY 36 artiklan 2 kohdassa jäsenvaltioille annetaan harkintavaltaa saavutettujen oikeuksien määrittelemisessä.
30 Kyseisen säännöksen sanamuodosta käy selvästi ilmi, että tälle harkintavallalle on asetettu yksi ainoa edellytys, jonka mukaan jäsenvaltioiden on tunnustettava sellaisten lääkäreiden saavutetut oikeudet, joilla ei ole yleislääkärin tutkintotodistusta mutta joiden kyseisessä jäsenvaltiossa saamat tutkintotodistukset, todistukset tai muut muodollista kelpoisuutta osoittavat asiakirjat on tunnustettu tässä toisessa jäsenvaltiossa ennen 1.1.1995 ja jotka ovat saaneet myös ennen tätä päivämäärää oikeuden harjoittaa lääkärin ammattia yleislääkärinä kansallisessa sosiaaliturvajärjestelmässä.
31 Tämän vähimmäisvelvoitteen tarkoituksena on välttää tilanteet, joissa lääkärit, jotka ovat käyttäneet yhteisön direktiiveissä taattua sijoittautumisvapautta ja jotka ovat saaneet ennen 1.1.1995 oikeuden - vaikka se olisi vain teoreettinen - harjoittaa yleislääkärin ammattia jäsenvaltion sosiaaliturvajärjestelmässä, menettäisivät tämän oikeuden sen vuoksi, ettei heillä ole uusia direktiivissä 93/16/ETY, jolla direktiivi 86/457/ETY on korvattu, tarkoitettuja tutkintotodistuksia, todistuksia tai muita muodollista kelpoisuutta osoittavia asiakirjoja.
32 Tältä osin on täsmennettävä, että se, että lääkäri ei ole solminut todellista palvelussuhdetta kansallisessa sosiaaliturvajärjestelmässä, ei poista niiltä lääkäreiltä, jotka ovat saavuttaneet oikeuden päästä tällaiseen suhteeseen, oikeutta solmia sitä myöhemmin. Direktiivin 93/16/ETY 36 artiklan 2 kohdan mukaan saavutetun oikeuden tunnustaminen ei edellytä, että palvelussuhde olisi solmittu 31.12.1994 mennessä, vaan siinä säädetään ainoastaan, että oikeutta pidetään saavutettuna oikeutena, jos lääkäri on saanut kyseiseen päivään mennessä oikeuden harjoittaa yleislääkärin ammattia kansallisessa sosiaaliturvajärjestelmässä.
33 Näin ollen vastaanottavan jäsenvaltion on tunnustettava sellaisten lääkäreiden oikeus, jotka ovat sijoittautuneet sen alueelle direktiivin 75/362/ETY mukaisesti ennen 1.1.1995, harjoittaa yleislääkärin ammattia sen sosiaaliturvajärjestelmässä, vaikka nämä lääkärit eivät olisi suorittaneet yleislääkärin erikoistumiskoulutusta.
34 Tätä vähimmäisvelvoitetta lukuun ottamatta 36 artiklan 2 kohdan mukaan on sallittua, että jäsenvaltiot laajentavat saavutettuja oikeuksia muihin tilanteisiin.
35 Toiseen ja kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen on siten vastattava, että direktiivin 93/16/ETY 36 artiklan 2 kohtaa, jolla on korvattu direktiivin 86/457/ETY 7 artiklan 2 kohta, on tulkittava siten, että jäsenvaltio voi määritellä yleislääkäreiden saavutetut oikeudet 1.1.1995 edeltävien tilanteiden osalta sillä ainoalla edellytyksellä, että se tunnustaa sellaisten lääkäreiden oikeudet, jotka olivat direktiivin 75/362/ETY mukaisesti sijoittautuneet sen alueelle ennen 1.1.1995, harjoittaa yleislääkärin ammattia sosiaaliturvajärjestelmässään, vaikka he eivät ole suorittaneet yleislääkärin erikoistumiskoulutusta ja vaikka he eivät ole solmineet palvelussuhdetta kyseisen valtion sosiaaliturvajärjestelmässä.
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Oikeudenkäyntikulut
36 Yhteisöjen tuomioistuimelle huomautuksensa esittäneelle Italian hallitukselle ja Euroopan yhteisöjen komissiolle aiheutuneita oikeudenkäyntikuluja ei voida määrätä korvattaviksi. Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN
(viides jaosto)
on ratkaissut Consiglio di Staton 6.12.1995 tekemillään yhdellätoista päätöksellä esittämät kysymykset seuraavasti:
1) Kun Consiglio di Stato antaa lausuntonsa ylimääräisessä muutoksenhakumenettelyssä, sitä on pidettävä EY:n perustamissopimuksen 177 artiklassa tarkoitettuna tuomioistuimena.
2) Lääkäreiden vapaan liikkuvuuden sekä heidän tutkintotodistustensa, todistustensa ja muiden muodollista kelpoisuutta osoittavien asiakirjojensa vastavuoroisen tunnustamisen helpottamisesta 5 päivänä huhtikuuta 1993 annetun neuvoston direktiivin 93/16/ETY 36 artiklan 2 kohtaa, jolla on korvattu yleislääkärin erityiskoulutuksesta 15 päivänä syyskuuta 1986 annetun neuvoston direktiivin 86/457/ETY 7 artiklan 2 kohta, on tulkittava siten, että jäsenvaltio voi määritellä yleislääkäreiden saavutetut oikeudet 1.1.1995 edeltävien tilanteiden osalta sillä ainoalla edellytyksellä, että se tunnustaa sellaisten lääkäreiden oikeudet, jotka olivat lääketieteen tutkintotodistusten, todistusten ja muiden muodollista kelpoisuutta osoittavien asiakirjojen vastavuoroisesta tunnustamisesta sekä toimenpiteistä sijoittautumisvapauden ja palvelujen tarjoamisen vapauden tehokkaan käyttämisen helpottamiseksi 16 päivänä kesäkuuta 1975 annetun neuvoston direktiivin 75/362/ETY mukaisesti sijoittautuneet sen alueelle ennen 1.1.1995, harjoittaa yleislääkärin ammattia sosiaaliturvajärjestelmässään, vaikka he eivät ole suorittaneet yleislääkärin erikoistumiskoulutusta ja vaikka he eivät ole solmineet palvelussuhdetta kyseisen valtion sosiaaliturvajärjestelmässä.