CELEX: 62002CJ0309
Medio ambiente
Libre circulación de mercancías
Envases y residuos de envases
Directiva 94/62/CE
Obligaciones de cobro de un depósito y de aceptación de la devolución respecto a los envases de un solo uso en función del porcentaje global de envases reutilizables

La petición de decisión prejudicial se refiere a la interpretación de la Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo,
de 20 de diciembre de 1994, relativa a los envases y residuos de envases (DO L 365, p. 10), y del artículo 28 CE.
Dicha petición se presentó en el marco de un recurso interpuesto por Radlberger Getränkegesellschaft mbH & Co. y S. Spitz
KG, sociedades austriacas fabricantes de bebidas, contra el Land Baden-Württemberg.
Marco jurídico
Directiva 94/62
A tenor de su artículo 1, apartado 1, la Directiva 94/62 tiene por objeto armonizar las medidas nacionales sobre gestión de
envases y residuos de envases para prevenir o reducir su impacto sobre el medio ambiente de todos los Estados miembros así
como de países terceros, y asegurar de esta forma un alto nivel de protección del medio ambiente, por una parte, y por otra,
garantizar el funcionamiento del mercado interior y evitar los obstáculos comerciales, así como falseamientos y restricciones
de la competencia dentro de la Comunidad.
Con arreglo a su artículo 1, apartado 2, la referida Directiva establece «medidas destinadas, como primera prioridad, a la
prevención de la producción de residuos de envases y, atendiendo a otros principios fundamentales, a la reutilización de envases,
al reciclado y demás formas de valorización de residuos de envases y, por tanto, a la reducción de la eliminación final de
dichos residuos».
El artículo 5 de dicha Directiva dispone:
«Los Estados miembros podrán favorecer los sistemas de reutilización de aquellos envases que puedan reutilizarse sin perjudicar
al medio ambiente, de conformidad con el Tratado.»
El artículo 7 de la Directiva 94/62 establece:
«1.

Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que se establezcan sistemas de:
a)
devolución o recogida de envases usados o de residuos de envases procedentes del consumidor, de cualquier otro usuario final
o del flujo de residuos, con el fin de dirigirlos hacia las alternativas de gestión más adecuadas;
b)
reutilización o valorización, incluido el reciclado, de los envases o residuos de envases recogidos,
que permitan cumplir los objetivos establecidos en la presente Directiva.
Estos sistemas estarán abiertos a la participación de los agentes económicos de los sectores afectados y a la participación
de las autoridades públicas competentes. Se aplicarán también a los productos importados, con un trato no discriminatorio,
incluidos los posibles aranceles impuestos para acceder a los sistemas y sus modalidades; deberán estar diseñados para evitar
obstáculos al comercio y distorsiones de competencia de conformidad con el Tratado.
2.

Las medidas a que se refiere el apartado 1 formarán parte de una política relativa a la totalidad de los envases y de los
residuos de envases y tendrán en cuenta, en particular, los requisitos en materia de protección del medio ambiente, de la
salud, de la seguridad y de la higiene de los consumidores; de protección de la calidad, de la autenticidad y de las características
técnicas del producto envasado y de los materiales utilizados; de protección de los derechos de propiedad industrial y comercial.»
El artículo 18 de la misma Directiva es del siguiente tenor literal:
«Los Estados miembros no impedirán la puesta en el mercado en su territorio de los envases que cumplan las disposiciones de
la presente Directiva.»
Normativa nacional
El Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (Reglamento relativo a la prevención y la valorización
de los residuos de envases), de 21 de agosto de 1998 (BGBl. 1998 I, p. 2379; en lo sucesivo, «VerpackV»), prevé diversas medidas
para evitar o reducir el impacto de los residuos de envases sobre el medio ambiente. El VerpackV, que tiene por objeto, en
particular, adaptar el Derecho interno a la Directiva 94/62, sustituyó al Verordnung über die Vermeidung von Verpackungsabfällen
(Reglamento relativo a la prevención de los residuos de envases), de 12 de junio de 1991 (BGBl. 1991 I, p. 1234).
El artículo 6, apartados 1 y 2, del VerpackV enuncia las siguientes obligaciones:
«1.

El distribuidor está obligado a recoger gratuitamente, en el punto de venta o en sus alrededores, los envases vacíos procedentes
del consumidor final y a someterlos a una valorización de acuerdo con los números 1 y 2 del anexo I. Las exigencias de valorización
pueden también cumplirse mediante la reutilización o la devolución de los envases al distribuidor o al fabricante con arreglo
al apartado 2. El distribuidor debe advertir al consumidor final individual de la posibilidad de devolución con arreglo a
la primera frase mediante carteles claramente perceptibles y legibles. La obligación establecida en la primera frase se limita
a los envases del tipo, forma y dimensiones y a los correspondientes a las mercancías que el distribuidor ofrezca dentro de
su gama de productos. En el caso de los distribuidores con una superficie de venta inferior a 200 metros cuadrados, la obligación
de recogida se limitará a los envases de las marcas que el distribuidor comercialice. En el caso de la venta por correspondencia,
la recogida deberá garantizarse mediante la oferta de posibilidades adecuadas a una distancia aceptable del consumidor final.
En el envío de las mercancías y en los catálogos deberá advertirse sobre la posibilidad de devolución del envase. En el caso
de que los envases utilizados para la venta no estén destinados a los consumidores finales individuales, podrán adoptarse
acuerdos específicos sobre el lugar de recogida y el reparto de los costes. En la medida en que los distribuidores no cumplan
las obligaciones establecidas en la primera frase mediante la recogida en el lugar de entrega de las mercancías, deberán garantizar
su observancia mediante un sistema como el contemplado en el apartado 3. Para los distribuidores de envases que no tengan
la posibilidad de participar en un sistema como el contemplado en el apartado 3, se aplicarán,
mutatis mutandis,
no obstante la primera frase, las exigencias en materia de valorización establecidas en el artículo 4, apartado 2.
2.

Los fabricantes y los distribuidores han de someter a valorización, respetando las exigencias definidas en el punto 1 del
anexo I, los envases que se devuelvan gratuitamente en el punto de venta, conforme a lo previsto en el apartado 1, y han de
satisfacer las exigencias enunciadas en el punto 2 del anexo I. Las exigencias de valorización pueden también cumplirse mediante
la reutilización de los envases. Las obligaciones que establece la primera frase se limitan a los envases del tipo, forma
y dimensiones y a los correspondientes a las mercancías que el respectivo fabricante y distribuidor comercialicen. El apartado
1, frases octava a décima, se aplicará
mutatis mutandis.»
Según el apartado 3 de este mismo artículo, las obligaciones de aceptación de la devolución y de valorización pueden también
cumplirse en principio mediante la participación del fabricante o del distribuidor en un sistema integrado de recogida de
envases usados. Corresponde a las autoridades regionales competentes comprobar que el sistema satisface los requisitos que
establece el VerpackV en cuanto a la cuota de cobertura.
En virtud del artículo 8, apartado 1, del VerpackV, los distribuidores que comercialicen productos alimenticios líquidos envasados
en recipientes desechables deben cobrar al comprador un depósito mínimo de 0,25 euros por unidad; si la capacidad del envase
supera los 1,5 litros, el importe asciende a 0,50 euros, incluido, en ambos casos, el IVA. El depósito ha de percibirse por
cada distribuidor sucesivo a lo largo de la cadena de comercialización, hasta la venta al consumidor final, retornándose a
la devolución de los envases, de acuerdo con lo previsto en el artículo 6, apartados 1 y 2, del VerpackV.
Según el artículo 9, apartado 1, del VerpackV, esta obligación de cobrar un depósito no se aplica a los envases cuya devolución
no están obligados a aceptar el fabricante o el distribuidor debido a su participación en un sistema integrado de recogida
como el contemplado en el referido artículo 6, apartado 3.
El VerpackV prevé, no obstante, en su artículo 9, apartado 2, circunstancias en las que no cabe acogerse al artículo 6, apartado
2, en relación con determinadas bebidas. Dicha disposición es del siguiente tenor literal:
«Cuando la proporción de bebidas envasadas en recipientes reutilizables, tanto si se trata de cerveza o de aguas minerales
(incluidas las de manantial, las de mesa y las mineromedicinales), como de bebidas refrescantes carbónicas, zumos [...] o
vino [...] en el territorio federal cae, durante el año civil, por debajo del 72 %, los datos tomados en consideración se
recalculan para los doce meses siguientes a la publicación del anuncio de que no se ha llegado a esa cifra. Si la proporción
vuelve a situarse por debajo de la fijada en la primera frase, la decisión adoptada en virtud del artículo 6, apartado 3,
se entiende revocada, en todo el ámbito nacional, con efecto al primer día del sexto mes civil que sigue a la publicación,
para los sectores de bebidas en los que la tasa de rellenables se haya situado por debajo de la lograda en 1991 [...]»
Conforme al artículo 9, apartado 3, del VerpackV, el Gobierno alemán publicará anualmente los porcentajes pertinentes, con
arreglo al apartado 2 de dicho artículo, de las bebidas que deben venderse en envases menos perjudiciales para el medio ambiente.
Según el apartado 4 del mismo artículo, en el momento en que la proporción pertinente de bebidas comercializadas en envases
menos perjudiciales para el medio ambiente se alcance otra vez tras una revocación, las autoridades competentes efectuarán,
a petición de los interesados o de oficio, una nueva evaluación de acuerdo con el artículo 6, apartado 3.
El litigio principal y las cuestiones prejudiciales
Las demandantes en el procedimiento principal exportan a Alemania, en envases de un solo uso susceptibles de valorización,
refrescos con gas, zumos de frutas y otras bebidas no gaseosas, así como agua de mesa. A efectos de la valorización de estos
envases, se adhirieron al sistema integrado de gestión de residuos explotado por la sociedad «Der Grüne Punkt – Duales System
Deutschland AG», por lo que fueron eximidas de la obligación de cobrar el depósito previsto en el artículo 8, apartado 1,
del VerpackV por las bebidas distribuidas en Alemania en envases de un solo uso.
Según un comunicado del Gobierno alemán, de 28 de enero de 1999, la proporción de envases de bebidas reutilizables había descendido
por primera vez, en 1997, por debajo del 72 %, concretamente hasta el 71,33 %. Dado que esta proporción se mantuvo en el conjunto
del territorio federal por debajo del 72 % durante dos períodos consecutivos, a saber, entre febrero de 1999 y enero de 2000
y entre mayo de 2000 y abril de 2001, dicho Gobierno anunció, el 2 de julio de 2002, con arreglo al artículo 9, apartado 3,
del VerpackV, el cobro de un depósito, a partir del 1 de enero de 2003, respecto a las aguas minerales, las cervezas y los
refrescos. Conforme al VerpackV, las demandantes en el procedimiento principal quedaban, por tanto, obligadas a partir de
esta fecha a cobrar el depósito previsto en el artículo 8, apartado 1, de esta normativa por la mayor parte de los envases
de las bebidas que distribuyen en Alemania, así como a aceptar la devolución de los usados y a valorizarlos.
El 23 de mayo de 2002, las demandantes en el procedimiento principal interpusieron ante el Verwaltungsgericht Stuttgart un
recurso contra el Land Baden-Württemberg en el que sostenían que el régimen de cuotas de envases reutilizables, previsto en
el VerpackV, y las correspondientes obligaciones de cobrar un depósito y aceptar la devolución son contrarias a los artículos
1, apartados 1 y 2, 5, 7 y 18 de la Directiva 94/62, así como al artículo 28 CE. La República Federal de Alemania interviene
en el proceso.
Según el órgano jurisdiccional remitente, partiendo de la interpretación defendida por las demandantes en el procedimiento
principal según la cual el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 94/62 supone una equivalencia entre la reutilización de
los envases y su valorización, se plantea la cuestión de si el sistema del VerpackV es compatible con dicha Directiva, en
la medida en que hace más difícil la comercialización de envases de un solo uso cuando la proporción de envases reutilizables
se sitúa por debajo de un determinado umbral. Este órgano jurisdiccional señala que los fabricantes establecidos en otro Estado
miembro deben soportar mayores gastos que los fabricantes alemanes si deciden comercializar sus bebidas en envases reutilizables.
Subraya que, según las demandantes en el procedimiento principal, en tanto que permanezca suspendida la obligación de cobrar
un depósito, la normativa alemana afecta a la situación de los fabricantes establecidos en otro Estado miembro debido a que
los distribuidores alemanes tienden a excluir de sus ofertas de productos los envases de un solo uso con objeto de que la
proporción de envases reutilizables no se sitúe por debajo del 72 %.
En estas circunstancia, el Verwaltungsgericht Stuttgart decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia
las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Debe interpretarse el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 94/62 [...] en el sentido de que [...] prohíbe a los Estados
miembros dar preferencia a los sistemas de reutilización de envases de bebidas frente a los de valorización y prever que,
cuando no se alcance un porcentaje global de recipientes rellenables en el país del 72 %, los operadores económicos de los
sectores en los que la cuota de reutilizables no haya llegado a la de 1991 pierdan la posibilidad de liberarse de la obligación
de cobrar un depósito por las botellas desechables, de aceptar su devolución restituyendo la misma cantidad y de proceder
a su valorización participando en un sistema integrado de gestión de envases y de sus residuos?
2)
¿Debe interpretarse el artículo 18 de la Directiva 94/62 [...] en el sentido de que prohíbe a los Estados miembros impedir
la comercialización de bebidas en envases desechables reciclables y prever que, cuando no se alcance un porcentaje global
de recipientes rellenables en el país del 72 %, los operadores económicos de los sectores en los que la cuota de reutilizables
no haya llegado a la de 1991 pierdan la posibilidad de liberarse de la obligación de cobrar un depósito por las botellas desechables,
de aceptar su devolución restituyendo la misma cantidad y de proceder a su valorización participando en un sistema integrado
de gestión de envases y de sus residuos?
3)
¿Debe interpretarse el artículo 7 de la Directiva 94/62 [...] en el sentido de que otorga a los fabricantes y distribuidores
de bebidas en recipientes desechables el derecho a participar en un sistema en funcionamiento de recogida y de gestión de
envases, a fin de cumplir las obligaciones legales de cobrar un depósito por los no retornables y de aceptar la devolución
de los vacíos?
4)
¿Debe interpretarse el artículo 28 CE en el sentido de que prohíbe a los Estados miembros prever que, cuando no se alcance
un porcentaje global de recipientes rellenables en el país del 72 %, los operadores económicos de los sectores en los que
la cuota de reutilizables no haya llegado a la de 1991 pierdan la posibilidad de liberarse de la obligación de cobrar un depósito
por las botellas desechables, de aceptar su devolución restituyendo la misma cantidad y de proceder a su valorización participando
en un sistema integrado de gestión de envases y de sus residuos?»
Sobre las solicitudes de reapertura de la fase oral
Mediante escritos recibidos en la Secretaría del Tribunal de Justicia los días 14 y 17 de junio de 2004, respectivamente,
el Gobierno alemán y el demandado en el procedimiento principal solicitaron al Tribunal de Justicia que ordenara la reapertura
de la fase oral del procedimiento con arreglo al artículo 61 del Reglamento de Procedimiento.
En apoyo de su solicitud, el Gobierno alemán alega que las conclusiones presentadas el 6 de mayo de 2004 por el Abogado General
contienen una serie de elementos que no han sido objeto de las fases escrita y oral y de los que se desprende una apreciación
inexacta de las alegaciones que formuló ante el Tribunal de Justicia. En su solicitud, el demandado en el procedimiento principal
sostiene igualmente que dichas conclusiones abordan ciertos elementos que no han sido debatidos y sobre los cuales el Tribunal
de Justicia no ha sido, por tanto, suficientemente informado.
A este respecto, procede recordar que el Tribunal de Justicia puede ordenar de oficio, o a propuesta del Abogado General,
o también a instancia de las partes, la reapertura de la fase oral, conforme al artículo 61 de su Reglamento de Procedimiento,
si considera que no está suficientemente informado o que el asunto debe dirimirse basándose en una alegación que no ha sido
debatida entre las partes (véanse las sentencias de 10 de febrero de 2000, Deutsche Post, asuntos acumulados C‑270/97 y C‑271/97,
Rec. p. I‑929, apartado 30; de 19 de febrero de 2002, Wouters y otros, C‑309/99, Rec. p. I‑1577, apartado 42; de 18 de junio
de 2002, Philips, C‑299/99, Rec. p. I‑5475, apartado 20; y de 12 de diciembre de 2002, Sieckmann, C‑273/00, Rec. p. I‑11737,
apartado 22).
En el presente caso, no obstante, el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, estima disponer de todos los elementos
necesarios para responder a las cuestiones planteadas y que estos elementos han sido debatidos ante él.
Por tanto, procede desestimar las solicitudes del Gobierno alemán y del demandado en el procedimiento principal que tienen
por objeto la reapertura de la fase oral del procedimiento.
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre la admisibilidad de las cuestiones prejudiciales
El demandado en el procedimiento principal sostiene que el Tribunal de Justicia debe declarar la inadmisibilidad de las cuestiones
prejudiciales, dado que no cabe admitir el recurso en el litigio principal, por estar dirigido contra el Land Baden-Württemberg.
En efecto, afirma que, puesto que carece de competencias legislativas o reglamentarias propias en la materia, no hace sino
ejecutar la normativa federal. Según dicho demandado, el recurso debería haberse dirigido contra el Estado federal ante el
órgano jurisdiccional competente a estos efectos, es decir, el Verwaltungsgericht Berlin. Alega que, en procedimientos paralelos,
varios órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa alemana ya han declarado la inadmisibilidad de recursos similares.
Sobre este extremo, es preciso recordar que, en atención al reparto de funciones entre el Tribunal de Justicia y los órganos
jurisdiccionales nacionales, no incumbe a aquél verificar si la resolución por la que se le sometió el asunto fue adoptada
de acuerdo con las normas procesales y de organización judicial del Derecho nacional (véanse las sentencias de 3 de marzo
de 1994, Eurico Italia y otros, asuntos acumulados C‑332/92, C‑333/92 y C‑335/92, Rec. p. I‑711, apartado 13; de 16 de septiembre
de 1999, WWF y otros, C‑435/97, Rec. p. I‑5613, apartado 33; y de 3 de octubre de 2000, Gozza y otros, C‑371/97, Rec. p. I‑7881,
apartado 30). El Tribunal de Justicia debe atenerse a la resolución de remisión dictada por un órgano jurisdiccional de un
Estado miembro, siempre que no haya sido anulada en el marco de un recurso previsto, en su caso, por el Derecho nacional (sentencia
de 14 de enero de 1982, Reina, 65/81, Rec. p. 33, apartado 7).
En el presente caso, de la resolución de remisión se desprende que el Verwaltungsgericht Stuttgart estima que procede admitir,
al menos parcialmente, el recurso en el litigio principal.
Además, se aprecia que existe una relación directa entre, por un lado, las cuatro cuestiones prejudiciales relativas a la
interpretación de los artículos 1, 7 y 18 de la Directiva 94/62 y del artículo 28 CE, planteadas con objeto de permitir al
órgano jurisdiccional remitente apreciar la compatibilidad de la normativa alemana de que se trata con estas disposiciones,
y, por otro lado, el objeto del recurso en el litigio principal, dirigido a que se declare que las demandantes en el procedimiento
principal no están obligadas a someterse a las obligaciones de cobrar un depósito y aceptar la devolución individual de sus
envases de un solo uso.
De ello se desprende que procede admitir la petición de decisión prejudicial.
Sobre la primera cuestión
Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional pregunta básicamente si el artículo 1, apartado 2, de la Directiva
94/62 se opone a que un Estado miembro otorgue preferencia a los sistemas de reutilización de envases, a través de la aplicación
de un sistema como el previsto en los artículos 8, apartado 1, y 9, apartado 2, del VerpackV.
A este respecto, procede recordar que, si bien el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 94/62 prevé como «primera prioridad»
medidas destinadas a la prevención de la producción de residuos de envases, enumera, como «otros principios fundamentales»,
la reutilización de envases, el reciclado y demás formas de valorización de residuos de envases.
El octavo considerando de esta Directiva expone que «en espera de resultados científicos y tecnológicos en materia de procesos
de aprovechamiento, la reutilización y el reciclado han de considerarse como procesos preferibles en relación con su impacto
en el medio ambiente, y que para ello los Estados miembros deben establecer sistemas que garanticen el retorno de los envases
usados y/o de los residuos de envases; que los análisis del ciclo de vida deben concluirse lo más rápidamente posible, para
justificar un orden de preferencia preciso de los envases reutilizables, reciclables y valorizables».
De lo anterior se deduce que la Directiva 94/62 no establece un orden de preferencia entre la reutilización de envases, por
un lado, y la valorización de los residuos de envases, por otro.
Es preciso señalar, no obstante, que el artículo 5 de la Directiva 94/62 permite a los Estados miembros adoptar medidas que
favorezcan los sistemas de reutilización de aquellos envases que puedan reutilizarse sin perjudicar al medio ambiente.
Del propio tenor literal de dicho artículo 5 se desprende que esta política de promoción de la reutilización de los envases
sólo se autoriza en la medida en que se ajuste al Tratado.
Así, las medidas adoptadas por un Estado miembro en virtud del artículo 5 de dicha Directiva deben respetar no sólo las exigencias
que se desprenden de las demás disposiciones de ésta, en particular del artículo 7, a que se refiere la tercera cuestión prejudicial,
sino también las obligaciones derivadas de las disposiciones del Tratado, en particular del artículo 28 CE, a que se refiere
la cuarta cuestión prejudicial.
Por consiguiente, procede responder a la primera cuestión que el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 94/62 no se opone
a que los Estados miembros introduzcan medidas destinadas a favorecer los sistemas de reutilización de los envases.
Habida cuenta de lo anterior, procede responder primeramente a las cuestiones prejudiciales tercera y cuarta.
Sobre la tercera cuestión
Mediante su tercera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, básicamente, si el artículo 7 de la Directiva 94/62
otorga a los fabricantes y distribuidores de bebidas en envases desechables autorizados a cumplir sus obligaciones de cobro
de un depósito y de aceptación de la devolución participando en un sistema integrado de recogida de los envases, el derecho
a continuar participando en tal sistema integrado con el fin de dar cumplimiento a sus obligaciones legales.
Procede recordar que la Directiva 94/62 impone a los Estados miembros, mediante su artículo 7, apartado 1, la obligación de
adoptar las medidas necesarias para que se establezcan sistemas que garanticen, por un lado, la devolución o recogida de envases
usados o de residuos de envases y, por otro lado, la reutilización o valorización de los envases o residuos de envases recogidos.
Según esta disposición, los mencionados sistemas deben estar abiertos a la participación de los agentes económicos de los
sectores afectados y a la participación de las autoridades públicas competentes, deben aplicarse a los productos importados
de forma no discriminatoria y estar diseñados para evitar obstáculos al comercio y distorsiones de competencia de conformidad
con el Tratado.
El artículo 7, apartado 2, de dicha Directiva exige que las medidas a que se refiere el apartado 1 de este mismo artículo
formen parte de una política relativa a la totalidad de los envases y de los residuos de envases y precisa que tales medidas
han de tener en cuenta, en particular, los requisitos en materia de protección del medio ambiente, de la salud, de la seguridad
y de la higiene de los consumidores; de protección de la calidad, de la autenticidad y de las características técnicas del
producto envasado y de los materiales utilizados; así como en materia de protección de los derechos de propiedad industrial
y comercial.
Dicho artículo 7 deja a los Estados miembros la posibilidad de elegir, por lo que respecta a los envases de un solo uso, entre
un sistema de depósito y devolución individual, por un lado, y un sistema integrado de recogida de los envases, por otro lado,
o incluso de optar por una combinación de los dos sistemas en función del tipo de producto, siempre que los sistemas elegidos
tengan por objeto dirigir los envases hacia las alternativas de gestión de residuos más apropiadas y que formen parte de una
política relativa a la totalidad de los envases y de los residuos de envases.
Esta disposición no otorga a los fabricantes ni a los distribuidores afectados ningún derecho a continuar participando en
un sistema determinado de gestión de los residuos de envases.
En efecto, la Directiva 94/62 no se opone a que un Estado miembro modifique los sistemas de gestión de los residuos de envases
establecidos en su territorio de manera que se garantice la alternativa más apropiada para la gestión de los residuos.
Si bien la Directiva 94/62 permite que un Estado miembro prevea la sustitución, en función de las circunstancias, de un sistema
de recogida de los envases cerca del domicilio de los consumidores o de los puntos de venta por un sistema de cobro de un
depósito y devolución individual, tal sustitución debe, no obstante, respetar ciertos requisitos.
Por un lado, el nuevo sistema debe ser también adecuado para alcanzar los objetivos de la Directiva 94/62. Más concretamente,
cuando el nuevo sistema es, como en el presente caso, un sistema de cobro de un depósito y devolución individual, el Estado
miembro interesado debe asegurarse de que exista un número suficiente de puntos de devolución, de modo que los consumidores
que hayan comprado productos en envases de un solo uso puedan recuperar el importe del depósito aunque no vuelvan al lugar
de compra inicial.
A este respecto, es preciso señalar que el artículo 6, apartado 1, primera frase, del VerpackV dispone que el distribuidor
está obligado a aceptar gratuitamente la devolución de los envases en el punto de venta o en sus alrededores («am Ort der
tatsächlichen Übergabe oder in dessen unmittelbarer Nähe»). Si bien es verdad que las frases siguientes de dicho apartado
añaden algunas precisiones, en particular por lo que se refiere a las limitaciones de esta obligación en función de las características
de los envases de que se trate y en función de la superficie de venta del distribuidor afectado, no es menos cierto que el
alcance de la obligación de recogida no parece libre de ambigüedad.
Por otro lado, el paso al nuevo sistema debe hacerse sin una ruptura y sin poner en peligro la posibilidad de que los agentes
económicos de los sectores afectados participen efectivamente en el nuevo sistema a partir de la entrada en vigor de este
último. A este respecto, debe señalarse que el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 94/62 obliga a los Estados miembros
a garantizar a los fabricantes y a los distribuidores afectados, en todo momento y sin discriminación, el acceso a un sistema
de gestión de los residuos de envases.
Por tanto, corresponde al Estado miembro que sustituye el sistema existente de gestión de residuos de envases por otro garantizar
que los fabricantes y distribuidores afectados dispongan de un plazo razonable para la transición hacia el nuevo sistema,
de modo que puedan adaptar sus métodos de producción, así como sus cadenas de distribución, a las exigencias del nuevo sistema.
Por tanto, procede responder a la tercera cuestión que el artículo 7 de la Directiva 94/62, pese a no otorgar a los fabricantes
ni a los distribuidores afectados ningún derecho a continuar participando en un sistema determinado de gestión de los residuos
de envases, se opone a la sustitución de un sistema integrado de recogida de tales residuos por un sistema de cobro de un
depósito y devolución individual cuando el nuevo sistema no sea igualmente adecuado para alcanzar los objetivos de dicha Directiva
o cuando el paso a este nuevo sistema no se haga sin ruptura y sin poner en peligro la posibilidad de que los agentes económicos
de los sectores afectados participen efectivamente en el nuevo sistema a partir de la entrada en vigor de este último.
Sobre la cuarta cuestión
Mediante su cuarta cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, básicamente, si el artículo 28 CE se opone a una
normativa nacional como la prevista en los artículos 8, apartado 1, y 9, apartado 2, del VerpackV, conforme a la cual la posibilidad
de que los fabricantes y distribuidores que utilizan envases de un solo uso se liberen de sus obligaciones de cobrar un depósito
y de aceptar la devolución, así como de valorización, mediante la participación en un sistema integrado de recogida, depende
de la proporción de envases reutilizables en el mercado de que se trata.
Sobre la aplicabilidad del artículo 28 CE
Según el Gobierno alemán, no puede haber conflicto entre el artículo 28 CE y la normativa nacional controvertida, dado que,
por lo que respecta a la reutilización de los envases, la Directiva 94/62 y, en particular, sus artículos 5, 9, y 18 tienen
por objeto y efecto proceder a una armonización completa en la materia de que se trata.
Habida cuenta de la circunstancia de que, cuando un ámbito ha sido armonizado con carácter exhaustivo en el Derecho comunitario,
cualquier medida nacional en este ámbito debe apreciarse a la luz de las disposiciones de la medida de armonización y no de
las del Derecho primario (sentencias de 12 de octubre de 1993, Vanacker y Lesage C‑37/92, Rec. p. I‑4947, apartado 9; de 13
de diciembre de 2001, DaimlerChrysler, C‑324/99, Rec. p. I‑9897, apartado 32; y de 11 de diciembre de 2003, Deutscher Apothekerverband,
C‑322/01, Rec. p. I‑0000, apartado 64), procede determinar, por consiguiente, si la armonización efectuada por la Directiva
94/62 excluye el examen de la compatibilidad con el artículo 28 CE de la normativa nacional controvertida.
A este respecto, procede señalar que, en lo que atañe a la reutilización de los envases, el artículo 5 de la Directiva 94/62
permite a los Estados miembros adoptar, de conformidad con el Tratado, medidas que favorezcan los sistemas de reutilización
de aquellos envases que puedan reutilizarse sin perjudicar al medio ambiente.
Aparte de la definición del concepto de «reutilización» de los envases, de determinadas disposiciones generales sobre las
medidas para prevenir la producción de residuos de envases y de las disposiciones relativas a los sistemas de devolución,
recogida y valorización, que figuran, respectivamente, en sus artículos 3, número 5, 4 y 7, la Directiva 94/62 no regula,
por lo que respecta a los Estados miembros dispuestos a utilizar la facultad que confiere su artículo 5, la organización de
sistemas que favorezcan los envases reutilizables.
Contrariamente a lo que ocurre en el caso del marcado y de la identificación de los envases y de las exigencias relativas
a la composición y al carácter reutilizable o valorizable de éstos, regulados por los artículos 8 a 11 y por el anexo II de
la Directiva 94/62, la organización de los sistemas nacionales destinados a favorecer la reutilización de los envases no se
ha armonizado de forma completa.
Tales sistemas pueden, por consiguiente, evaluarse conforme a las disposiciones del Tratado relativas a la libre circulación
de mercancías.
Por otra parte, el artículo 5 de la Directiva 94/62 sólo permite a los Estados miembros favorecer los sistemas de reutilización
de los envases «de conformidad con el Tratado».
Por lo que respecta al artículo 18 de la misma Directiva, es preciso señalar que, en la medida en que esta disposición se
limita a garantizar la libre circulación, en el territorio de los Estados miembros, de envases que cumplan las exigencias
relativas al marcado, a la composición y al carácter reutilizable y valorizable de éstos, tampoco se opone a que los sistemas
nacionales de gestión de los residuos de envases se examinen a la luz del artículo 28 CE si pueden afectar a las condiciones
de comercialización de los productos de que se trate.
Sobre la existencia de obstáculos al comercio
Procede examinar si el artículo 28 CE se opone a una normativa nacional como la controvertida en el procedimiento principal,
que permite a los fabricantes y a los distribuidores que utilizan envases de un solo uso liberarse de sus obligaciones de
cobrar un depósito y aceptar la devolución, participando en un sistema integrado de recogida, en función de la evolución de
la proporción global de bebidas contenidas en envases de un solo uso en el mercado alemán, así como de la proporción de las
bebidas afectadas que se comercialicen en tales envases en el mismo mercado.
A este respecto, cabe señalar en primer lugar que dicha normativa se aplica indistintamente a los productos nacionales y a
los productos procedentes de otros Estados miembros e impone las mismas exigencias en materia de cobro de un depósito y de
aceptación de la devolución a los fabricantes establecidos en otros Estados miembros y a los fabricantes nacionales.
En segundo lugar, a diferencia del porcentaje máximo de bebidas que podían comercializarse en envases no homologados, que
era objeto de discusión en la sentencia de 20 de septiembre de 1988, Comisión/Dinamarca (302/86, Rec. p. 4607), en el asunto
principal las proporciones no limitan la cantidad de productos que pueden ser importados en un determinado tipo de envases.
En efecto, el VerpackV no prohíbe comercializar productos en envases de un solo uso por encima de las proporciones indicadas,
sino que prevé únicamente que la superación de esas proporciones acarrea un cambio del sistema de gestión de los envases de
un solo uso.
No obstante, es preciso señalar que, si bien es cierto que los artículos 8, apartado 1, y 9, apartado 2, del VerpackV, se
aplican a todos los fabricantes y distribuidores que ejercen su actividad en el territorio nacional, no afectan de igual manera
a la comercialización de las bebidas fabricadas en Alemania y a la de las bebidas procedentes de otros Estados miembros.
En efecto, aunque el paso de un sistema de gestión de los envases a otro supone, en general, costes en lo que atañe al marcado
o al etiquetado de los envases, una normativa como la controvertida en el asunto principal, que obliga a los fabricantes y
distribuidores que utilizan envases de un solo uso a sustituir su participación en un sistema integrado de recogida por la
adopción de un sistema de cobro de un depósito y devolución individual, acarrea para los fabricantes y distribuidores que
utilizan tales envases costes adicionales ocasionados por la organización de la devolución de los envases, de la devolución
de los importes de los depósitos y de la eventual compensación de estos importes entre distribuidores.
Pues bien, consta que los fabricantes establecidos fuera de Alemania utilizan muchos más envases de un solo uso que los fabricantes
alemanes.
A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente indica que el empleo de envases reutilizables supone normalmente para
un fabricante de bebidas establecido en otro Estado miembro costes superiores a los que soporta un fabricante alemán, dado
que los costes asociados a la organización de un sistema de cobro de un depósito y al transporte son mayores si el fabricante
está establecido a una determinada distancia de los puntos de venta.
De ello se desprende que la sustitución, respecto a los envases de un solo uso, de un sistema integrado de recogida de los
envases por un sistema de cobro de un depósito y devolución individual puede obstaculizar la comercialización en el mercado
alemán de bebidas importadas de otros Estados miembros (véase en este sentido, en lo que atañe a los envases de bebidas reutilizables,
la sentencia Comisión/Dinamarca, antes citada, apartado 13).
A este respecto, es irrelevante que las disposiciones controvertidas impongan las obligaciones de cobrar un depósito y de
aceptar la devolución individual en relación con los envases de un solo uso sin prohibir las importaciones de bebidas en tales
envases y que, además, los fabricantes tengan la posibilidad de emplear envases reutilizables. En efecto, una medida que puede
obstaculizar las importaciones debe calificarse de medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa incluso si
el obstáculo es leve y es posible comercializar de otra forma los productos (sentencia de 5 de abril de 1984, Van de Haar
y Kaveka de Meern, asuntos acumulados 177/82 y 178/82, Rec. p. 1797, apartado 14).
En este contexto, no es pertinente afirmar, como hace el Gobierno alemán, que, respecto al período previo a la introducción
de las obligaciones de cobrar un depósito y aceptar la devolución individual, el aumento de las importaciones en Alemania
de aguas minerales naturales en envases de un solo uso demuestra la inexistencia de discriminación contra los fabricantes
de bebidas establecidos en otros Estados miembros. En efecto, aunque pueda observarse esta tendencia en el mercado alemán,
no basta para descartar el hecho de que los artículos 8 y 9 del VerpackV constituyen, para los fabricantes de bebidas establecidos
en otros Estados miembros, un obstáculo a la comercialización de sus productos en Alemania.
Contrariamente a lo que sostienen el demandado en el litigio principal y el Gobierno alemán, los artículos 8 y 9 del VerpackV
no son asimilables a disposiciones nacionales que limitan o prohíben determinadas «modalidades de venta» en el sentido de
la sentencia de 24 de noviembre de 1993, Keck y Mithouard (asuntos acumulados C‑267/91 y C‑268/91, Rec. p. I‑6097, apartados
16 y siguientes).
En efecto, el Tribunal de Justicia ha estimado que la necesidad, derivada de las medidas examinadas, de modificar el envase
o la etiqueta de los productos importados excluye que tales medidas se refieran a las modalidades de venta de estos productos
en el sentido de la sentencia Keck y Mithouard, antes citada (véanse las sentencias de 3 de junio de 1999, Colim, C‑33/97,
Rec. p. I‑3175, apartado 37; de 16 de enero de 2003, Comisión/España, C‑12/00, Rec. p. I‑459, apartado 76; y de 18 de septiembre
de 2003, Morellato, C‑416/00, Rec. p. I‑9343, apartado 29).
Pues bien, como se ha señalado en el apartado 64 de la presente sentencia, la sustitución de la participación en un sistema
integrado de recogida por la adopción de un sistema de cobro de un depósito y devolución individual obliga a los fabricantes
afectados a modificar determinadas indicaciones en sus envases.
En cualquier caso, dado que las disposiciones del VerpackV no afectan de la misma manera a la comercialización de las bebidas
fabricadas en Alemania y a la de las bebidas procedentes de otros Estados miembros, no quedan fuera del ámbito de aplicación
del artículo 28 CE (véase la sentencia Keck y Mithouard, antes citada, apartados 16 y 17).
Sobre las justificaciones basadas en la protección del medio ambiente
Procede examinar a continuación si, como afirman el demandante en el asunto principal y el Gobierno alemán, una normativa
como la prevista en los artículos 8, apartado 1, y 9, apartado 2, del VerpackV, puede estar justificada por motivos relacionados
con el medio ambiente.
Según jurisprudencia reiterada, las medidas nacionales que puedan obstaculizar el comercio intracomunitario pueden estar justificadas
por exigencias imperativas derivadas de la protección del medio ambiente, siempre que las medidas de que se trate sean proporcionadas
al objetivo perseguido (sentencias Comisión/Dinamarca, antes citada, apartados 6 y 9, y de 14 de julio de 1998, Aher-Waggon,
C‑389/96, Rec. p. I‑4473, apartado 20).
A este respecto, procede señalar que la obligación de establecer un sistema de depósito y devolución de los envases vacíos
es un elemento indispensable de un sistema cuyo fin es garantizar que los envases vuelvan a ser utilizados (sentencia Comisión/Dinamarca,
antes citada, apartado 13).
Por lo que respecta a envases no reutilizables, procede señalar que, como afirman el demandado en el asunto principal y el
Gobierno alemán, el establecimiento de un sistema de cobro de un depósito y devolución individual puede aumentar la proporción
de envases devueltos y conduce a una separación selectiva de los residuos de envases, contribuyendo así a mejorar la valorización
de éstos. Además, en la medida en que el cobro de un depósito induce al consumidor a devolver los envases vacíos a los puntos
de venta, contribuye a la reducción de los residuos en la naturaleza.
Asimismo, dado que la normativa controvertida en el asunto principal hace que la entrada en vigor de un nuevo sistema de gestión
de los residuos de envases dependa de la proporción de envases reutilizables en el mercado alemán, crea una situación en la
que cualquier aumento de las ventas de bebidas en envases de un solo uso en dicho mercado incrementa la probabilidad de que
ocurra el cambio de sistema. En la medida en que dicha normativa incita así a los fabricantes y distribuidores afectados a
recurrir a envases reutilizables, contribuye a la reducción de los residuos que se han de eliminar, lo que constituye uno
de los objetivos generales de la política de protección del medio ambiente.
No obstante, para que una normativa se ajuste al principio de proporcionalidad, es necesario comprobar no sólo que los medios
elegidos sean aptos para la realización del objetivo pretendido, sino también que no vayan más allá de lo que es necesario
para lograrlo (véase la sentencia de 14 de julio de 1998, Safety Hi-Tech, C‑284/95, Rec. p. I‑4301, apartado 57).
A este respecto, es preciso señalar que, para que una normativa nacional satisfaga este último criterio, debe permitir a los
fabricantes y a los distribuidores afectados, antes de la entrada en vigor del sistema de cobro de un depósito y devolución
individual, adaptar sus métodos de producción así como la gestión de los residuos de envases de un solo uso a las exigencias
del nuevo sistema. Si bien es verdad que un Estado miembro puede dejar que dichos fabricantes y distribuidores establezcan
este sistema organizando la devolución de los envases, el reembolso de los depósitos y la eventual compensación de éstos entre
distribuidores, sigue siendo necesario que el Estado miembro de que se trate garantice que, en el momento del cambio del sistema
de gestión de los residuos de envases, cualquier fabricante o distribuidor afectado pueda efectivamente participar en un sistema
que funcione correctamente.
Procede constatar que una normativa como el VerpackV, que hace que el establecimiento de un sistema de cobro de un depósito
y devolución individual dependa de una proporción de reutilización de los envases, lo cual es ciertamente ventajoso desde
un punto de vista ecológico, sólo responde al principio de proporcionalidad si, al tiempo que fomenta la reutilización de
los envases, ofrece a los fabricantes y a los distribuidores afectados un plazo de transición razonable para adaptarse a él
y garantiza que, en el momento del cambio del sistema de gestión de los residuos de envases, cualquier fabricante o distribuidor
afectado pueda efectivamente participar en un sistema que funcione correctamente.
Corresponde al juez nacional pronunciarse sobre la cuestión de si el cambio de sistema de gestión de los residuos de envases,
como el previsto en los artículos 8, apartado 1, y 9, apartado 2, del VerpackV, permite a los fabricantes y a los distribuidores
afectados participar en un sistema que funciona correctamente en las condiciones que se han mencionado.
Por consiguiente procede responder a la cuarta cuestión que el artículo 28 CE se opone a una normativa nacional, como la enunciada
en los artículos 8, apartado 1, y 9, apartado 2, del VerpackV, cuando establece la sustitución de un sistema integrado de
recogida de los residuos de envases por un sistema de cobro de un depósito y devolución individual sin que los fabricantes
y distribuidores afectados dispongan de un plazo de transición razonable para adaptarse a él ni se les garantice que, en el
momento de la sustitución del sistema de gestión de los residuos de envases, puedan efectivamente participar en un sistema
que funcione correctamente.
Sobre la segunda cuestión
A la vista de la respuesta ofrecida a la cuarta cuestión, ya no es necesario responder a la segunda cuestión.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano
jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes
del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) declara:
1)
El artículo 1, apartado 2, de la Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, relativa
a los envases y residuos de envases, no se opone a que los Estados miembros introduzcan medidas destinadas a favorecer los
sistemas de reutilización de los envases.
2)
El artículo 7 de la Directiva 94/62, pese a no otorgar a los fabricantes ni a los distribuidores afectados ningún derecho
a continuar participando en un sistema determinado de gestión de los residuos de envases, se opone a la sustitución de un
sistema integrado de recogida de tales residuos por un sistema de cobro de un depósito y devolución individual cuando el nuevo
sistema no sea igualmente adecuado para alcanzar los objetivos de dicha Directiva o cuando el paso a este nuevo sistema no
se haga sin ruptura y sin poner en peligro la posibilidad de que los agentes económicos de los sectores afectados participen
efectivamente en el nuevo sistema a partir de la entrada en vigor de este último.
3)
El artículo 28 se opone a una normativa nacional, como la enunciada en los artículos 8, apartado 1, y 9, apartado 2, del Verordnung
über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (Reglamento relativo a la prevención y la valorización de los residuos
de envases), cuando establece la sustitución de un sistema integrado de recogida de los residuos de envases por un sistema
de cobro de un depósito y devolución individual sin que los fabricantes y distribuidores afectados dispongan de un plazo de
transición razonable para adaptarse a él ni se les garantice que, en el momento de la sustitución del sistema de gestión de
los residuos de envases, puedan efectivamente participar en un sistema que funcione correctamente.
Firmas
–
Lengua de procedimiento: alemán.