CELEX: 62009CJ0314
Οδηγία 89/665/ΕΟΚ
Δημόσιες συμβάσεις
Διαδικασίες προσφυγής
Αγωγή αποζημιώσεως
Παράνομη ανάθεση
Εθνικός κανόνας περί ευθύνης που στηρίζεται σε τεκμήριο πταίσματος της αναθέτουσας αρχής

αυτή και θα μπορούσε, ή μάλιστα θα όφειλε, να αναθέσει την εκτέλεση της συμβάσεως σε άλλον υποβαλλόντα προσφορά, είναι
ικανή να αποτελέσει εμπόδιο στην αποτελεσματική εκτέλεση των αποφάσεων που λαμβάνουν οι αρμόδιες για τις διαδικασίες προσφυγής
αρχές.
Τρίτον, ακόμα και αν υποτεθεί ότι πρέπει να δοθεί καταφατική απάντηση στο δεύτερο αυτό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει
ότι οι Strabag κ.λπ., καθώς και το δευτεροβάθμιο δικαστήριο, προσάπτουν στον Δήμο του Graz ότι ανέθεσε το αντικείμενο της
συμβάσεως στην HFB χωρίς να λάβει υπόψη το γεγονός, του οποίου δεν γίνεται μνεία με την απόφαση της Vergabekontrollsenat des
Landes Steiermark της 10ης Ιουνίου 1999, ότι η εταιρία αυτή, βάσει των στοιχείων που η ίδια προσκόμισε, δεν ήταν σε θέση εκτελέσει
την εν λόγω σύμβαση εντός των προβλεπόμενων στην προκήρυξη του διαγωνισμού προθεσμιών. Υπό τις συνθήκες αυτές, το αιτούν δικαστήριο
διερωτάται, λαμβανομένου υπόψη του άρθρου 2, παράγραφος 7, της οδηγίας 89/665, αν η αναθέτουσα αρχή, ακόμα και αν δεσμευόταν
από την απόφαση που έλαβε όργανο όπως η Vergabekontrollsenat des Landes Steiermark, θα μπορούσε, ή μάλιστα θα όφειλε, να έχει
παρά ταύτα εξετάσει την ορθότητα της αποφάσεως αυτής ή/και την πληρότητα των εκτιμήσεων στις οποίες η απόφαση αυτή στηρίχτηκε.
Υπό τις περιστάσεις αυτές, το Oberster Gerichtshof ανέστειλε την ενώπιόν του διαδικασία και υπέβαλε στο Δικαστήριο τα ακόλουθα
προδικαστικά ερωτήματα:
«1)      Αντιβαίνει προς το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο γ΄, της οδηγίας 89/665 […], ή προς άλλες διατάξεις της οδηγίας αυτής εθνικός
κανόνας κατά τον οποίον οι αξιώσεις αποζημιώσεως λόγω παραβιάσεως, εκ μέρους της αναθέτουσας αρχής, του κοινοτικού δικαίου
περί δημοσίων συμβάσεων εξαρτώνται από την προϋπόθεση υπάρξεως πταίσματος ακόμα και στην περίπτωση κατά την οποία ο κανόνας
αυτός εφαρμόζεται υπό την έννοια ότι πρέπει, κατ’ αρχήν, να τεκμαίρεται το πταίσμα οργάνου της αναθέτουσας αρχής και ότι,
κατά συνέπεια, αποκλείεται η εκ μέρους της αρχής αυτής προβολή της ελλείψεως ατομικών ικανοτήτων και, συνακολούθως, ελλείψεως
του υποκειμενικού στοιχείου για τον καταλογισμό του πταίσματος;
2)      Εάν στο πρώτο ερώτημα δοθεί αρνητική απάντηση:
Έχει το άρθρο 2, παράγραφος 7, της οδηγίας 89/665 […], την έννοια ότι, κατά την επιβαλλόμενη με τη διάταξη αυτή επιταγή της
εξασφαλίσεως της αποτελεσματικότητας κατά την εκτέλεση των αποφάσεων που εκδίδονται στο πλαίσιο της διαδικασίας προσφυγής,
η απόφαση της αρμόδιας για τον έλεγχο της συνάψεως δημοσίων συμβάσεων αρχής έχει δεσμευτική ισχύ για όλους τους μετέχοντες
στη διαδικασία συνάψεως, επομένως και για την αναθέτουσα αρχή;
3)      Εάν στο δεύτερο ερώτημα δοθεί καταφατική απάντηση:
Σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφος 7, της οδηγίας 89/665 […], έχει η αναθέτουσα αρχή την ευχέρεια να μη λαμβάνει υπόψη απόφαση
της αρμόδιας για τον έλεγχο της συνάψεως δημοσίων συμβάσεων αρχής που έχει αποκτήσει ισχύ δεδικασμένου, ή αντιθέτως υποχρεούται
να μη τη λαμβάνει υπόψη και, σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, υπό ποιες προϋποθέσεις;»

Επί των προδικαστικών ερωτημάτων

Επί του πρώτου ερωτήματος
Με το πρώτο του ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, αν η οδηγία 89/665 έχει την έννοια ότι απαγορεύει εθνική
κανονιστική ρύθμιση που εξαρτά την προβολή αξιώσεως αποζημιώσεως λόγω παραβάσεως από την αναθέτουσα αρχή του δικαίου περί
δημοσίων συμβάσεων από τον υπαίτιο χαρακτήρα της παραβάσεως αυτής, όταν η εφαρμογή της ρυθμίσεως αυτής στηρίζεται σε τεκμήριο
πταίσματος της αναθέτουσας αρχής καθώς και στην αδυναμία της τελευταίας να επικαλεστεί την έλλειψη ατομικών ικανοτήτων και,
ως εκ τούτου, την έλλειψη του υποκειμενικού στοιχείου για τον καταλογισμό της φερόμενης παραβάσεως.
Συναφώς, επισημαίνεται, καταρχάς, ότι το άρθρο 1, παράγραφος 1, της οδηγίας 89/665 επιβάλλει στα κράτη μέλη να λαμβάνουν τα
αναγκαία μέτρα ώστε να εξασφαλίζουν την ύπαρξη αποτελεσματικών και, ιδιαιτέρως, όσο το δυνατόν ταχύτερων διαδικασιών προσφυγών
κατά των αποφάσεων των αναθετουσών αρχών που «παραβιάζουν» το δίκαιο της Ένωσης στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων ή τους εθνικούς
κανόνες που θέτουν σε εφαρμογή το δίκαιο αυτό. Η δε τρίτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας αυτής υπογραμμίζει την ανάγκη υπάρξεως
ταχέων και αποτελεσματικών μέσων προσφυγής σε περίπτωση «παραβάσεως» του εν λόγω δικαίου ή των εθνικών κανόνων μεταφοράς του.
Όσον αφορά, ειδικότερα, τα ένδικα μέσα ή βοηθήματα που σκοπούν στην επιδίκαση αποζημιώσεως, το άρθρο 2, παράγραφος 1, στοιχείο
γ΄, της οδηγίας 89/665 προβλέπει ότι τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε τα μέτρα που λαμβάνονται όσον αφορά τις διαδικασίες προσφυγής
που ορίζονται στο άρθρο 1 να προβλέπουν τις αναγκαίες εξουσίες προκειμένου να επιδικάζουν αποζημίωση στα ζημιωθέντα από την
παράβαση πρόσωπα.
Πάντως, η οδηγία 89/665 προσδιορίζει απλώς τις ελάχιστες προϋποθέσεις στις οποίες πρέπει να ανταποκρίνονται οι διαδικασίες
προσφυγής που προβλέπουν οι εθνικές έννομες τάξεις, προκειμένου να διασφαλιστεί η τήρηση των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης
στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων (βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 27ης Φεβρουαρίου 2003, C-327/00, Santex, Συλλογή 2003,
σ. I-1877, σκέψη 47, και της 19ης Ιουνίου 2003, C-315/01, GAT, Συλλογή 2003, σ. I-6351, σκέψη 45). Ελλείψει ειδικής διατάξεως
στον τομέα αυτόν, εναπόκειται επομένως στην εσωτερική έννομη τάξη κράτους μέλους να προσδιορίσει τα αναγκαία μέτρα για να
εξασφαλίσει ότι οι διαδικασίες προσφυγής παρέχουν πραγματικά τη δυνατότητα επιδικάσεως αποζημιώσεως στα πρόσωπα που ζημιώνονται
από παράβαση του δικαίου περί δημοσίων συμβάσεων (βλ., κατ’ αναλογία, προπαρατεθείσα απόφαση GAT, σκέψη 46).
Μολονότι, επομένως, η εφαρμογή του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο γ΄, της οδηγίας 89/665 εμπίπτει, καταρχήν, στη διαδικαστική
αυτονομία των κρατών μελών, οριοθετούμενη από τις αρχές της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας, πρέπει, εντούτοις, να
εξεταστεί αν αντίκειται στη διάταξη αυτή, ερμηνευόμενη υπό το πρίσμα του γενικού πλαισίου και του σκοπού εντός των οποίων
εντάσσεται το ένδικο μέσο ή βοήθημα που σκοπεί στην επιδίκαση αποζημιώσεως, το γεγονός ότι εθνική διάταξη όπως η επίμαχη στην
κύρια δίκη εξαρτά, υπό τις περιστάσεις που εκτέθηκαν στη σκέψη 30 της παρούσας αποφάσεως, την επιδίκαση της αποζημιώσεως από
τον εκ μέρους της αναθέτουσας αρχής υπαίτιο χαρακτήρα της παραβάσεως του δικαίου περί δημοσίων συμβάσεων.
Συναφώς, επισημαίνεται, καταρχάς, ότι το γράμμα του άρθρου 1, παράγραφος 1, και του άρθρου 2, παράγραφοι 1, 5 και 6, καθώς
και της έκτης αιτιολογικής σκέψης της οδηγίας 89/665, δεν παρέχουν κανένα στοιχείο από το οποίο να προκύπτει ότι η παραβίαση
της ρυθμίσεως περί δημοσίων συμβάσεων η οποία μπορεί να γεννήσει αξίωση αποζημιώσεως υπέρ του ζημιωθέντος προσώπου πρέπει
να παρουσιάζει ειδικά χαρακτηριστικά, όπως επί παραδείγματι να συνδέεται με πταίσμα της αναθέτουσας αρχής, αποδειχθέν ή τεκμαιρόμενο,
ή ακόμα ότι δεν πρέπει να συντρέχει κανένας λόγος απαλλαγής από την ευθύνη για την εν λόγω παράβαση.
Η ανάλυση αυτή επιβεβαιώνεται από το γενικό πλαίσιο και τον σκοπό του ένδικου μέσου ή βοηθήματος που σκοπεί στην επιδίκαση
αποζημιώσεως και το οποίο προβλέπει η οδηγία 89/665.
Συγκεκριμένα, κατά πάγια νομολογία, μολονότι τα κράτη μέλη οφείλουν να προβλέπουν ένδικα μέσα ή βοηθήματα που παρέχουν τη
δυνατότητα ακυρώσεως μιας αποφάσεως αναθέτουσας αρχής που είναι αντίθετη προς τους κανόνες συνάψεως δημοσίων συμβάσεων, δικαιούνται,
λαμβανομένου υπόψη του σκοπού της οδηγίας 89/665 περί ταχείας διεκπεραιώσεως, να ορίζουν ότι η άσκηση των ένδικων αυτών μέσων
ή βοηθημάτων υπόκειται σε εύλογες αποκλειστικές προθεσμίες, τούτο δε για να αποφευχθεί το γεγονός οι υποψήφιοι και οι προσφέροντες
να μπορούν να επικαλεστούν, σε οποιοδήποτε στάδιο της διαδικασίας διεξαγωγής του διαγωνισμού, παραβάσεις των κανόνων αυτών,
υποχρεώνοντας με τον τρόπο αυτόν την αναθέτουσα αρχή να επαναλάβει ολόκληρη τη διαδικασία προς θεραπεία των παραβάσεων αυτών
[βλ., συναφώς, μεταξύ άλλων, απόφαση της 12ης Δεκεμβρίου 2002, C-470/99, Universale-Bau κ.λπ., Συλλογή 2002, σ. I-11617, σκέψεις
74 έως 78· προπαρατεθείσα απόφαση Santex, σκέψεις 51 και 52· αποφάσεις της 11ης Οκτωβρίου 2007, C-241/06, Lämmerzahl, Συλλογή
2007, σ. I-8415, σκέψεις 50 και 51, καθώς και της 28ης Ιανουαρίου 2010, C-406/08, Uniplex (UK), που δεν έχει ακόμα δημοσιευτεί
στη Συλλογή, σκέψη 38].
Επιπλέον, το άρθρο 2, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 89/665 επιφυλάσσει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα, μετά τη σύναψη
της σύμβασης που ακολουθεί την απόφαση περί αναθέσεως, να περιορίζουν τις εξουσίες της υπεύθυνης για τις διαδικασίες προσφυγής
αρχής στη χορήγηση αποζημιώσεως.
Στο πλαίσιο αυτό, η αγωγή αποζημιώσεως του άρθρου 2, παράγραφος 1, στοιχείο γ΄, της οδηγίας 89/665 δεν μπορεί να συνιστά,
ενδεχομένως, διαδικαστικό εναλλακτικό μέσο συμβατό με την αρχή της αποτελεσματικότητας που στηρίζει τον σκοπό της αποτελεσματικότητας
των μέσων προσφυγής που επιδιώκει η εν λόγω οδηγία [βλ., συναφώς, μεταξύ άλλων, προπαρατεθείσα απόφαση Uniplex (UK), σκέψη
40], παρά μόνον υπό τον όρο ότι η δυνατότητα επιδικάσεως αποζημιώσεως σε περίπτωση παραβάσεως των κανόνων περί δημοσίων συμβάσεων
δεν εξαρτάται από τη διαπίστωση πταίσματος της αναθέτουσας αρχής, όπως δηλαδή ακριβώς ισχύει και για τα λοιπά ένδικα μέσα
ή βοηθήματα του άρθρου 2, παράγραφος 1.
Όπως υποστήριξε και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, λίγη σημασία έχει, συναφώς, ότι, σε αντίθεση προς την εθνική κανονιστική ρύθμιση
που εξετάστηκε με την προπαρατεθείσα απόφαση της 14ης Οκτωβρίου 2004, Επιτροπή κατά Πορτογαλίας, η επίμαχη στην υπόθεση της
κύριας δίκης ρύθμιση ορίζει ότι το βάρος αποδείξεως του πταίσματος της αναθέτουσας αρχής δεν βαρύνει το ζημιωθέν πρόσωπο και
υποχρεώνει την εν λόγω αναθέτουσα αρχή να ανατρέψει το τεκμήριο του πταίσματος που τη βαρύνει, περιορίζοντας με τον τρόπο
αυτόν τους λόγους που μπορούν να προβληθούν προς τον σκοπό αυτόν.
Συγκεκριμένα, η τελευταία αυτή ρύθμιση επίσης παρουσιάζει τον κίνδυνο ο υποβάλλων προσφορά που ζημιώθηκε από παράνομη απόφαση
της αναθέτουσας αρχής να απολέσει παρά ταύτα το δικαίωμά του να ζητήσει αποζημίωση προς αποκατάσταση της ζημίας που του προκάλεσε
η εν λόγω απόφαση, αν η αναθέτουσα αρχή κατορθώσει να ανατρέψει το τεκμήριο του πταίσματος που τη βαρύνει. Κατά το γράμμα
όμως της υπό κρίση αιτήσεως για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως και όπως επιβεβαιώθηκε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση,
το ενδεχόμενο αυτό δεν μπορεί εν προκειμένω να αποκλειστεί, λαμβανομένης υπόψη της δυνατότητας του Δήμου του Graz να επικαλεστεί
τον ασύγγνωστο χαρακτήρα της νομικής πλάνης στην οποία φέρεται ότι υπέπεσε, λόγω της εκδόσεως, εν τω μεταξύ, της αποφάσεως
της Vergabekontrollsenat des Landes Steiermark στις 10 Ιουνίου 1999, με την οποία απορρίφθηκε η προσφυγή των Strabag κ.λπ.
Ο εν λόγω υποβαλλών προσφορά ο μόνος κίνδυνος που διατρέχει εκ της ρυθμίσεως αυτής, είναι να του επιδικαστεί αποζημίωση με
καθυστέρηση, λαμβανομένης υπόψη της διάρκειας που μπορεί να έχει μια διαδικασία ενώπιον των πολιτικών δικαστηρίων η οποία
σκοπεί στη διαπίστωση του υπαίτιου χαρακτήρα της φερόμενης παραβάσεως.
Σε αμφότερες τις περιπτώσεις όμως η κατάσταση είναι αντίθετη προς τον σκοπό της οδηγίας 89/665, όπως εκφράζεται στο άρθρο
1, παράγραφος 1, και στην τρίτη αιτιολογική της σκέψη, ο οποίος συνίσταται στο να εξασφαλίσει την ύπαρξη αποτελεσματικών και
όσο το δυνατόν ταχύτερων ένδικων μέσων ή βοηθημάτων στρεφόμενων κατά των αποφάσεων των αναθετουσών αρχών που παραβιάζουν το
δίκαιο της Ένωσης στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων.
Τονίζεται επίσης ότι, ακόμα και αν υποτεθεί ότι, στην υπό κρίση υπόθεση, ο Δήμος του Graz μπορούσε να θεωρήσει, κατά τη διάρκεια
του Ιουνίου 1999, ότι, λόγω του σκοπού της αποτελεσματικότητας που διέπει τη διεξαγωγή των διαδικασιών συνάψεως δημοσίων συμβάσεων,
όφειλε να εκτελέσει αμέσως την απόφαση της Vergabekontrollsenat des Landes Steiermark της 10ης Ιουνίου 1999, χωρίς να αναμένει
την εκπνοή της προθεσμίας για την άσκηση προσφυγής κατά της αποφάσεως αυτής, εντούτοις, όπως υπογράμμισε και η Επιτροπή κατά
την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η διαπίστωση του βάσιμου μιας αγωγής αποζημιώσεως ασκηθείσας από τον αποτυχόντα υποβαλλόντα
προσφορά κατόπιν ακυρώσεως της αποφάσεως αυτής από διοικητικό δικαστήριο δεν μπορεί να εξαρτάται, κατά παράβαση του γράμματος,
του πλαισίου και του σκοπού των διατάξεων της οδηγίας 89/665 που προβλέπει την εν λόγω αξίωση αποζημιώσεως, από εκτίμηση του
υπαίτιου χαρακτήρα της συμπεριφοράς της αναθέτουσας αρχής περί της οποίας πρόκειται.
Κατόπιν των προεκτεθέντων, η απάντηση που πρέπει να δοθεί στο πρώτο ερώτημα είναι ότι η οδηγία 89/665 έχει την έννοια ότι
απαγορεύει εθνική κανονιστική ρύθμιση που εξαρτά το δικαίωμα αποζημιώσεως λόγω παραβάσεως, εκ μέρους αναθέτουσας αρχής, του
δικαίου περί δημοσίων συμβάσεων από τον υπαίτιο χαρακτήρα της παραβάσεως αυτής, ακόμα και όταν η εφαρμογή της ρυθμίσεως αυτής
στηρίζεται σε τεκμήριο πταίσματος της αναθέτουσας αρχής καθώς και στην αδυναμία της τελευταίας να επικαλεστεί την έλλειψη
ατομικών ικανοτήτων και, ως εκ τούτου, την έλλειψη του υποκειμενικού στοιχείου για τον καταλογισμό της φερόμενης παραβάσεως.

Επί του δεύτερου και του τρίτου ερωτήματος
Λαμβανομένης υπόψη της απαντήσεως που δόθηκε στο πρώτο ερώτημα, παρέλκει η απάντηση στα λοιπά δύο υποβληθέντα ερωτήματα.

Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον
του εθνικού δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι κατέθεσαν
παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τρίτο τμήμα) αποφαίνεται:
Η οδηγία 89/665/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Δεκεμβρίου 1989, για τον συντονισμό των νομοθετικών, κανονιστικών και διοικητικών
διατάξεων περί εφαρμογής των διαδικασιών προσφυγής στον τομέα της συνάψεως συμβάσεων κρατικών προμηθειών και δημοσίων έργων,
όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 92/50/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Ιουνίου 1992, έχει την έννοια ότι απαγορεύει εθνική κανονιστική
ρύθμιση που εξαρτά το δικαίωμα αποζημιώσεως λόγω παραβάσεως, εκ μέρους αναθέτουσας αρχής, του δικαίου περί δημοσίων συμβάσεων
από τον υπαίτιο χαρακτήρα της παραβάσεως αυτής, ακόμα και όταν η εφαρμογή της ρυθμίσεως αυτής στηρίζεται σε τεκμήριο πταίσματος
της αναθέτουσας αρχής καθώς και στην αδυναμία της τελευταίας να επικαλεστεί την έλλειψη ατομικών ικανοτήτων και, ως εκ τούτου,
την έλλειψη του υποκειμενικού στοιχείου για τον καταλογισμό της φερόμενης παραβάσεως.
(υπογραφές)
*
Γλώσσα διαδικασίας: η γερμανική.