CELEX: 62002CJ0385
Liikmesriigi kohustuste rikkumine
Direktiiv 93/37/EMÜ
Riiklik ehitustööleping
Läbirääkimistega menetlus hanketeadet avaldamata

Oma hagis palub Euroopa Ühenduste Komisjon Euroopa Kohtul tuvastada, et Itaalia Vabariik ei ole järginud nõukogu 14. juuni
1993. aasta direktiivist 93/37/EMÜ (EÜT L 199, lk 54, edaspidi „direktiiv”), millega kooskõlastatakse riiklike ehitustöölepingute
sõlmimise kord, eelkõige selle artikli 7 lõikest 3 tulenevaid kohustusi, kuna Magistrato per il Po di Parma, mis on riigihangetega
tegeleva ministeeriumi (praegu infrastruktuuri- ja transpordiministeerium) kohalik asutus, oli Parma jõe tulvaala väljaehituse
lõpuleviimise töödeks Marano piirkonnas (Parma omavalitsusüksus), Enza jõe tulvaala rajamise ja lõpuleviimise töödeks ning
Terdoppio jõe tulvatõkestamise töödeks Ceranost edelas sõlminud lepinguid läbirääkimistega menetluse alusel hanketeadet avaldamata,
samas kui selleks ettenähtud tingimused ei olnud täidetud.

Õiguslik raamistik
Direktiivi artikli 7 lõike 3 punktid b, c ja e sätestavad:
„Tellijad võivad riiklikke ehitustöölepinguid sõlmida läbirääkimistega menetluse alusel hanketeadet avaldamata:
[…]
b)      kui tehnilistel või kunstilistel põhjustel või ainuõiguste kaitsega seotud põhjustel saab ehitustöid teostada ainult üks konkreetne
tööettevõtja;
c)      äärmise vajaduse korral, kui asjaomaste tellijate poolt ettenägematute sündmuste tagajärjel tekkinud kiireloomulise olukorra
tõttu ei ole võimalik lõikes 2 nimetatud avatud, piiratud või läbirääkimistega menetluse tähtajast kinni pidada. Kiireloomulise
olukorra põhjenduseks toodavad asjaolud ei või mingil juhul johtuda tellijatest;
[…]
e)      uute ehitustööde puhul, mis seisnevad samalaadsete ehitustööde kordamises, mille kohta tellijad on tööettevõtjatega varem
lepingu sõlminud, tingimusel et need tööd vastavad kooskõlas lõikega 4 sõlmitud esialgse lepingu objektiks olevale põhiprojektile.
Niipea kui esialgne projekt on pakkumisele üles seatud, tuleb teatada selle menetluse kasutamise võimalusest ning tellijad
peavad artikli 6 sätete kohaldamisel arvesse võtma järgnevate ehitustööde eeldatavat kogumaksumust. Sellist menetlust võib
rakendada üksnes kolme aasta jooksul pärast esialgse lepingu sõlmimist."
Direktiivi artikli 7 lõige 4 sätestab:
"Kõikidel teistel juhtudel kasutavad tellijad riiklike ehitustöölepingute sõlmimisel avatud või piiratud menetlust.”

Asjaolud
9. oktoobri 1997. aasta määrustega nr 11414 ja 11416 ning 15. oktoobri 1997. aasta määrusega nr 11678 kiitis Magistrato per
il Po di Parma heaks järgmiste töödega seotud lepingud:
–        Parma jõe tulvaala väljaehituse lõpuleviimise tööd Maranos (Parma omavalitsusüksus);
–        Enza jõe tulvaala rajamise ja lõpuleviimise tööd;
–        Terdoppio jõe tulvatõkestamise tööd Ceranost edelas.
Ehitustööde maksumus oli vastavalt ligikaudu 37 miljardit, 21 miljardit ja 19,5 miljardit liiri.
Asjaomaste töödega seotud esialgsed lepingud sõlmiti:
–        Parma jõe osas 22. detsembril 1988,
–        Enza jõe osas 26. oktoobril 1982 ja
–        Terdoppino jõe osas 20. mail 1988.

Kohtueelne menetlus
Komisjon palus 27. septembri 2000. aasta kirjas Itaalia ametiasutustelt teavet menetluse kohta, mille kohaselt sõlmiti käesoleva
kohtuotsuse punktis 4 mainitud lepingud (edaspidi „kõnealused lepingud”).
Itaalia ametiasutused vastasid 19. oktoobri 2000. aasta ja 26. märtsi 2001. aasta kirjadega, väites, et nende kasutatud menetlus
vastab direktiivi artikli 7 lõike 3 punktis e sätestatud nõuetele, kuna asjaomaste ehitustööde puhul oli tegemist samalaadsete
ehitustööde kordamisega, mille kohta Magistrato per il Po di Parma oli töövõtjatega varem lepingu sõlminud, ja et need tööd
vastavad kooskõlas artikli 7 lõikega 4 sõlmitud esialgse lepingu objektiks olevale põhiprojektile. Peale selle oli esialgset
lepingut puudutavas hanketeates määratletud riigihanke teostanud asutuse võimalus kasutada läbirääkimistega menetlust ning
Magistro per il Po di Parma oli ühenduse sätteid kohaldades arvestanud kõigi tööde teostamiseks kavandatava üldmaksumusega.
Pealegi otsustati läbirääkimistega menetluse kasutamine kolme aasta jooksul pärast esialgse lepingu sõlmimist.
Komisjon andis 23. aprilli 2001. aasta hoiatuskirjas Itaalia Vabariigile võimaluse esitada oma seisukoht.
Itaalia ametiasutused vastasid 8. juuni 2001. aasta ja 17. detsembri 2001. aasta kirjadega, väites muu hulgas, et direktiivi
artikli 7 lõike 3 punktis e viidatud kolmeaastane tähtaeg alates esialgse lepingu sõlmimisest kulgeb alates kuupäevast, mil
esialgse lepingu alusel tehtud tööd olid lõpule viidud, kuna sellest hetkest lõpeb leping.
Komisjoni ei pidanud seda vastust piisavaks ning esitas 21. detsembril 2001 põhjendatud arvamuse, kutsudes Itaalia Vabariiki
võtma arvamuse täitmiseks vajalikke meetmeid kahekuulise tähtaja jooksul arvamuse kättesaamisest. Kuna Itaalia Vabariik ei
vastanud sellele arvamusele, esitas komisjon käesoleva hagi.

Hagiavalduses sisalduvad taotlused
Komisjon palub Euroopa Kohtul:
–        tuvastada, et kuna Magistrato per il Po di Parma oli Parma jõe tulvaala väljaehituse lõpuleviimise töödeks Marano piirkonnas
(Parma omavalitsusüksus), Enza jõe tulvaala rajamise ja lõpuleviimise töödeks ning Terdoppio jõe tulvatõkestamise töödeks
Ceranost edelas sõlminud lepinguid läbirääkimistega menetluse alusel hanketeadet avaldamata, siis on Itaalia Vabariik on rikkunud
direktiivi artikli 7 lõikest 3 tulenevaid kohustusi,
–        mõista kohtukulud välja Itaalia Vabariigilt.
Itaalia Vabariik palub, et olenemata direktiivi artikli 7 lõike 3 tõlgendamisest võistlevate pakkumiste seisukohalt loeks
Euroopa Kohus Itaalia valitsuse eksimuse vabandatavaks, kuna tõlgendades seda sätet muude keeleversioonide raames tuleneb
viga sätte itaaliakeelsest sõnastusest.

Liikmesriigi kohustuste rikkumine
Vaidlust ei ole selles, et kõnealused lepingud kuuluvad direktiivi reguleerimisalasse ja need sõlmiti läbirääkimismenetluse
alusel hanketeadet avaldamata. Direktiivi artikli 7 lõikes 3 on ammendav loetelu juhtudest, mil antud menetlust võib kasutada.
Kostja vastuses esitab Itaalia valitsus kolm väidet, mille eesmärk on osutada, et kõnealuste lepingute puhul on tegemist ühega
eelmainitud juhtudest.
Esiteks väidab Itaalia Vabariik, et aastatel 1981–1990 algatas Magistrato per il Po di Parma menetlusi, mille eesmärk oli
rakendada tulvaohutusmeetmeid piirkondades ja aladel, mis jäävad Po jõe ja tema harujõgede tulvavete mõjualasse, sõlmides
lepinguid kogu projekti elluviimiseks ja tööde etapiviisiliseks teostamiseks niivõrd, kuivõrd tema käsutuses oli selleks rahalisi
vahendeid. Projekti väljatöötamist ja tööde esimest osa käsitlevad lepingud sõlmiti ühenduse õigusega kooskõlas oleva menetluse
alusel. Asjaomastes hanketeadetes oli klausel, mis võimaldas lepingu sõlminud asutusel sõlmida hilisemate tööde etapiviisilise
teostamise lepingu sama äriühinguga.
Riiklike Ehitustööde Amet rõhutas oma tehnilises arvamuses, et tööde mitmetahulisust ja keerukust arvestades on oluline, et
töid teostaks üks ja sama kvalifitseeritud töövõtja, ning juhul, kui töid teostatakse etapiviisiliselt, oleks tagatud tööde
järjepidevus. Tehniline arvamus kajastus ka tingimuses, mis sisaldus nii hanketeates kui ka lepingutes, mis sõlmiti projekti
väljatöötamiseks ja tööde esimese etapi teostamiseks. Itaalia valitsuse seisukoht on, et ilma hanketeadet avaldamata läbi
viidud läbirääkimistega menetluse puhul on tegemist lepinguliste kohustuste täitmisega.
Itaalia valitsus on seisukohal, et riigihanke lepingu sõlminud asutuse eesmärk oli täita tehnilisi nõudeid, mis eeldasid,
et töid teostab üks töövõtja. Tööde erinevate etappide teostamise puhul on sageli probleemiks see, et tööd ei seostu omavahel
ning sellest tulenevalt on iga kord raskendatud osapoole vastutuse määratlemine, kui tehtud töö hävineb või tema kvaliteet
halveneb.
Kostja esimest vastuväidet tuleb tõlgendada kui direktiivi artikli 7 lõike 3 punktil b põhinevat, kuna see säte võimaldab
kasutada läbirääkimistega menetlust ilma hanketeadet avaldamata nende tööde puhul, mida tehnilistel põhjustel saab teostada
ainult üks konkreetne töövõtja.
Direktiivi artikli 7 lõiget 3, mis võimaldab kõrvale kalduda reeglitest, mille eesmärk on tagada EÜ asutamislepingus ettenähtud
õiguste tõhusus riiklike ehitustöölepingutega seotud valdkonnas, tuleb tõlgendada kitsalt ning isikul, kes soovib nendele
sätetele tugineda, lasub tõendamiskoormus, et erandit õigustavad erakorralised asjaolud ka tegelikult esinevad (vt selle kohta
18. mai 1995. aasta otsus kohtuasjas C‑57/94: komisjon
v.
Itaalia, EKL 1995, lk I-1249, punkt 23, ja 28. märtsi 1996. aasta otsus kohtuasjas C‑318/94: komisjon
v.
Saksamaa Liitvabariik, EKL 1996, lk I-1949, punkt 13).
Seega peavad Itaalia ametiasutused tõendama, et need olid tehnilised põhjused, mille tõttu oli vaja sõlmida kõnealune leping
töövõtjaga, kellega oli sõlmitud ka esialgne leping (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus komisjon
v.
Itaalia, punkt 24).
On tõsi, et mis tahes piirkonna tulvaohutusega seotud keerukate projektide raames tehtavate tööde järjepidevuse tagamine on
tehniline põhjus, mida tuleb pidada oluliseks. Siiski ei piisa väitest, et tööde kogum on mitmetahuline ja keerukas, selleks
et seda saaks anda ühele töövõtjale, eriti kui tööd on jagatud etappideks, mida teostatakse mitme aasta jooksul.
Käesolevas asjas on Itaalia valitsus piirdunud vaid üldise viitamisega Riiklike Ehitustööde Ameti arvamusele ilma, et ta oleks
esitanud üksikasjalisi selgitusi selle kohta, millel põhineb vajadus kasutada ühte ja ainsat töövõtjat.
Selle Itaalia valitsuse esitatud väite kohta, mille kohaselt kõnealuste lepingute sõlmimiseks läbirääkimistega menetluse kasutamine
ilma hanketeadet avaldamata kujutab endast lepinguliste kohustuste täitmist, tuleb tõdeda, et isegi kui see väide paika peaks,
ei ole Itaalia valitsus tõendanud selliste kohustuste olemasolu. Vastupidi, kohtule esitatud teabe kohaselt ei olnud Magistrato
per il Po di Parma kohustatud sõlmima järgnevate etappide lepinguid töövõtjatega, kes teostasid töö esimese etapi, vaid tal
oli üksnes võimalus seda teha.
Sellest järeldub, et direktiivi artikli 7 lõike 3 punktil b põhinev kostja vastuväide on põhjendamatu ja tuleb jätta rahuldamata.
Teiseks väidab Itaalia valitsus, et tööd tuli käesoleval juhul teha viivitamatult selleks, et vältida lõpetamata töödega kaasnevat
suurenenud tulvaohtu.
Kostja teine vastuväide tugineb direktiivi artikli 7 lõike 3 punktile c, mis võimaldab sõlmida lepinguid läbirääkimistega
menetluse alusel hanketeadet avaldamata äärmise vajaduse korral, kui asjaomaste tellijate poolt ettenägematute sündmuste tagajärjel
tekkinud kiireloomulise olukorra tõttu ei ole võimalik tavaliste menetluste tähtaegadest kinni pidada. Selle sätte teine lause
täpsustab, et kiireloomulise olukorra põhjenduseks toodavad asjaolud ei või mingil juhul johtuda tellijatest.
Antud juhul sõlmiti tulvaalade väljaehitamise töödega seotud esialgsed lepingud 1980. aastal. Lisaks sellele oli algusest
peale ette nähtud tööde etapiviisiline teostamine niivõrd, kuivõrd oli selleks rahalisi vahendeid.
Need asjaolud ei põhjusta äärmist vajadust. Vastupidi, need tulenevad hankelepingu sõlminud ametiasutuse korraldustest.
Sellest tulenevalt on kostja teine vastuväide, mis tugineb direktiivi artikli 7 lõike 3 punktile c, põhjendamatu ja tuleb
jätta rahuldamata.
Kolmandaks toetub Itaalia valitsus direktiivi artikli 7 lõike 3 punktile e, mis võimaldab riiklikke ehitustöölepinguid sõlmida
läbirääkimistega menetluse alusel hanketeadet avaldamata uute ehitustööde puhul, mis seisnevad samalaadsete ehitustööde kordamises,
mille kohta tellijad on tööettevõtjatega varem lepingu sõlminud.
Kõnealuse sätte viimase lause kohaselt võib sellist menetlust rakendada üksnes kolme aasta jooksul pärast esialgse lepingu
sõlmimist. Itaalia valitsus väidab, et see tähtaeg hakkab kulgema alates esialgse lepingu alusel tehtud tööde lõpuleviimisest,
mitte aga lepingu sõlmimisest.
Teise võimalusena palub Itaalia valitsus kohtul tuvastada, et kõnealune eksimus on vabandatav, kuna see tuleneb direktiivi
artikli 7 lõike 3 itaaliakeelsest sõnastusest.
Siinkohal tuleb rõhutada, et direktiivi artikli 7 lõike 3 punkt e võimaldab lepinguid sõlmida läbirääkimistega menetluse alusel
hanketeadet avaldamata uute ehitustööde puhul, mis seisnevad samalaadsete ehitustööde kordamises, mille kohta tellijad on
tööettevõtjatega varem lepingu sõlminud. Asjaomase sätte viimases lauses siiski täpsustatakse, et sellist menetlust võib rakendada
üksnes „kolme aasta jooksul pärast esialgse lepingu sõlmimist”.
Võrreldes antud sätte sõnastust erinevates keeltes, tuleb väljendit „esialgse lepingu sõlmimine” mõista nii, et selle all
mõeldakse esialgse lepingu sõlmimist, mitte selle lepingu alusel tehtud tööde lõpuleviimist.
Eriti taanikeelne sõnastus „indgaaelsen af den orprindelige kontrakt”, ingliskeelne „the conclusion of the original contract”,
hispaaniakeelne „formalizatión del contracto initial” ja portugalikeelne „celebração do contrato inicial” viitavad selgelt
lepingule ja seda ei saa mõista lepingu objektiks olevate tööde tähenduses.
Sellist tõlgendust kinnitavad ka asjaomase sätte üldine eesmärk ning asukoht direktiivi ülesehituses.
Esiteks, kuna tegemist on erandit kehtestava normiga, mida tõlgendatakse kitsalt, tuleb erandi kohaldamise ajavahemikku piiravat
tõlgendust eelistada sellisele tõlgendusele, mis seda ajavahemikku pikendaks. Kõnealuse eesmärgi kohane tõlgendus loeb tähtaja
kulgemise hetkeks esialgse lepingu sõlmimise kuupäeva, mitte – reeglina hilisemat – kuupäeva, mil lepingu alusel tehtud tööd
lõpule viidi.
Teiseks, riigihangete läbiviimiseks soovitatav õiguskindluse põhimõte eeldab, et kõnealuse tähtaja kulgemise hetk oleks kindlalt
ja objektiivselt määratletav. Kui lepingu sõlmimise kuupäev on täpselt määratletav, siis tööde lõpetamise tähtajaks võib pidada
erinevaid kuupäevi, mis omakorda tekitab märkimisväärselt ebakindlust. Lisaks sellele on lepingu sõlmimise hetk algusest peale
üheselt kehtestatud, samas kui tööde lõpetamise tähtaeg, määratletagu seda kuidas tahes, võib poolte tahtest sõltuvatel või
sõltumatutel asjaoludel muutuda kogu lepingu täitmise aja jooksul.
Sellest järeldub, et käesolevas asjas hakkab direktiivi artikli 7 lõike 3 punkti e viimases lauses ettenähtud kolmeaastane
tähtaeg kulgema esialgse lepingu sõlmimisest aastatel 1982 ja 1988. Kuna kõnealused lepingud on sõlmitud aastal 1997, siis
selles sättes ettenähtud erandid neile ei kohaldu.
Selle Itaalia valitsuse palve kohta, millega taotleti kõnealuse eksimuse tunnistamist vabandatavaks, tuleb märkida, et liikmesriigi
kohustuste rikkumise menetlus võimaldab liikmesriikidele pandud kohustusi tõlgendamiserinevuste esinemisel täpselt määratleda
ja põhineb objektiivselt tõestatud liikmesriigipoolsel EÜ asutamislepingust või teisese õiguse allikast tulenevate kohustuste
rikkumisel (vt selle kohta 18. jaanuari 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑83/99: komisjon
v.
Hispaania, EKL 2001, lk I‑445, punkt 23). Sellest tulenevalt ei või liikmesriik tugineda vabandatava eksimuse põhimõttele
direktiivist tulenevate kohustuste rikkumise õigustamiseks.
Sellest järeldub, et kostja kolmas vastuväide, mis tugineb direktiivi artikli 7 lõike 3 punktile e, on põhjendamatu ja tuleb
jätta rahuldamata.
Eelnevat arvestades tuleb tõdeda, et kuna Magistrato per il Po di Parma, mis on riigihangetega tegeleva ministeeriumi (praegu
infrastruktuuri- ja transpordiministeerium) kohalik asutus, oli Parma jõe tulvaala väljaehituse lõpuleviimise töödeks Marano
piirkonnas (Parma omavalitsusüksus), Enza jõe tulvaala rajamise ja lõpuleviimise töödeks ning Terdoppio jõe tulvatõkestamise
töödeks Ceranost edelas sõlminud lepinguid läbirääkimistega menetluse alusel hanketeadet avaldamata, samas kui selleks ettenähtud
tingimused ei olnud täidetud, on Itaalia Vabariik rikkunud direktiivist tulenevaid kohustusi.

Kohtukulud
Euroopa Kohtu kodukorra artikli 69 lõike 2 kohaselt on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool
seda nõuab. Kuna komisjon on nõudnud, et Itaalia Vabariik hüvitaks kohtukulud ja kuna viimane kaotas kohtuvaidluse, mõistetakse
kohtukulud välja Itaalia Vabariigilt.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (teine koda) otsustab:
1.
Itaalia Vabariik ei ole järginud nõukogu 14. juuni 1993. aasta direktiivist 93/37EMÜ, millega kooskõlastatakse riiklike ehitustöölepingute
sõlmimise kord, eriti selle artikli 7 lõikest 3 tulenevaid kohustusi, kuna Magistrato per il Po di Parma, mis on riigihangetega
tegeleva ministeeriumi (praegu infrastruktuuri- ja transpordiministeerium) kohalik asutus, oli Parma jõe tulvaala väljaehituse
lõpuleviimise töödeks Marano piirkonnas (Parma omavalitsusüksus), Enza jõe tulvaala rajamise ja lõpuleviimise töödeks ning
Terdoppio jõe tulvatõkestamistöödeks Ceranost edelas sõlminud lepinguid läbirääkimistega menetluse alusel hanketeadet avaldamata,
samas kui selleks ettenähtud tingimused ei olnud täidetud.
2.
Mõista kohtukulud välja Itaalia Vabariigilt.
Allkirjad
*
Kohtumenetluse keel: itaalia.