CELEX: 62005CJ0252
Afvalstoffen
Richtlijnen 75/442/EEG, 91/156/EEG en 91/271/EEG
Uit leidingennetwerk lekkend afvalwater
Kwalificatie
Werkingssfeer van richtlijnen 75/442/EEG en 91/271/EEG

Overwegingen van het arrest
1. Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (PB L 194, blz. 39), zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991 (PB L 78, blz. 32; hierna: „richtlijn 75/442”), en van richtlijn 91/271/EEG van de Raad van 21 mei 1991 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater (PB L 135, blz. 40). De verwijzende rechter wenst in wezen vast te stellen of het afvalwater dat uit een rioolstelsel lekt een afvalstof is in de zin van richtlijn 75/442, en, zo ja, of het op grond van artikel 2, lid 1, sub b-iv, of artikel 2, lid 2, van die richtlijn is uitgesloten van de werkingssfeer ervan.
Toepasselijke bepalingen
Gemeenschapsrecht
Afvalstoffenwetgeving
2. Artikel 1 van richtlijn 75/442 bepaalt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
a) ‚afvalstof’: elke stof of elk voorwerp behorende tot de in bijlage I genoemde categorieën waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.
[...]
b) ‚producent’: elke persoon wiens activiteit afvalstoffen heeft voortgebracht (‚eerste producent’) en/of elke persoon die voorbehandelingen, vermengingen of andere bewerkingen heeft verricht die leiden tot wijziging in de aard of de samenstelling van die afvalstoffen;
c) ‚houder’: de producent van de afvalstoffen of de natuurlijke of rechtspersoon die de afvalstoffen in bezit heeft;
[...]”
3. Artikel 2 van de richtlijn bepaalt:
„1. Buiten de werkingssfeer van deze richtlijn vallen de volgende stoffen:
[...]
b) wanneer zij reeds onder andere voorschriften vallen:
[...]
iv) afvalwater, met uitzondering van afvalstoffen in vloeibare toestand;
[...]
2. Bijzondere of aanvullende specifieke bepalingen voor het beheer van bepaalde categorieën afvalstoffen kunnen in bijzondere richtlijnen worden vastgesteld.”
Afvalwaterwetgeving
4. Artikel 1 van richtlijn 91/271 luidt:
„Deze richtlijn betreft het opvangen, de behandeling en de lozing van stedelijk afvalwater alsmede de behandeling en de lozing van afvalwater van bepaalde bedrijfstakken.
Deze richtlijn heeft ten doel het milieu te beschermen tegen de nadelige gevolgen van lozingen van bovengenoemde soorten afvalwater.”
5. Artikel 3, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 91/271 bepaalt dat „de lidstaten [ervoor] zorgen dat alle agglomeraties voorzien zijn van een opvangsysteem voor stedelijk afvalwater”. In lid 2 heet het dat „de in lid 1 genoemde opvangsystemen moeten voldoen aan de eisen van bijlage I.A”.
6. Ingevolge bijlage I.A van richtlijn 91/271 gelden de volgende verplichtingen:
„[...]
Opvangsystemen moeten worden ontworpen, gebouwd en onderhouden overeenkomstig de beste technische kennis die geen overmatig hoge kosten veroorzaakt, met name ten aanzien van:
[...]
– voorkoming van lekkages;
[...]”
Nationaal recht
Afvalstoffenwetgeving
7. Section 33(1) van de Environmental Protection Act 1990 (wet van 1990 op de milieubescherming) bepaalt:
„[...] het is eenieder verboden – a) op om het even welke plaats gecontroleerd afval op of in de bodem te storten [...] tenzij daarvoor een afvalbeheervergunning is afgegeven en het storten in overeenstemming met die vergunning geschiedt”.
8. Section 75(4) van de Environmental Protection Act 1990 definieert „gecontroleerde afvalstoffen” als „huishoudelijk, industrieel en commercieel afval of dergelijk afval”.
9. In Section 75(8) van de Environmental Protection Act 1990 is bepaald dat „de verwijzingen naar afvalstoffen in Subsection (7) of in de onderhavige Subsection behoudens andersluidende regeling niet doelen op afvalwater (met inbegrip van de inhoud van of afkomstig uit toiletgelegenheden)”.
10. De Controlled Waste Regulations 1992 (regeling van 1992 inzake gecontroleerde afvalstoffen) werden vastgesteld op grond van de Environmental Protection Act 1990.
11. Volgens Regulation 5(1) van de Controlled Waste Regulations 1992 „[...] moeten de in bijlage 3 bedoelde afvalstoffen voor de toepassing van deel II van de wet als industrieel afval worden behandeld”.
12. Paragraaf 7(a) van bijlage 3 verwijst naar „afvalwater dat niet voldoet aan een van de omschrijvingen in Regulation 7 [...] en op of in de bodem wordt geloosd”. Ingevolge Regulation 7(1)(a) zijn „afvalwater, bezinksel en bezinksel uit septische putten, die (anders dan door middel van een mobiele installatie) op de terreinen van afvalwaterzuiveringsinstallaties worden behandeld, opgeslagen of verwijderd” echter geen gecontroleerde afvalstoffen, mits de behandeling, de opslag en de verwijdering een onderdeel vormen van de werkzaamheid van de installaties.
13. Volgens Regulation 7A van de Controlled Waste Regulations 1992 „wordt, voor de toepassing van deel II van de Environmental Protection Act 1990, het niet onder de richtlijn vallende afval niet behandeld als huishoudelijk, industrieel of commercieel afval”.
14. Ten slotte definiëren de Controlled Waste Regulations 1992 „onder de richtlijn vallende afvalstoffen” als „elke stof of elk voorwerp behorende tot de in deel II van bijlage 4 genoemde categorieën waarvan de producent of de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen, met uitzondering van de stoffen die op grond van artikel 2 van de richtlijn buiten de werkingssfeer ervan vallen”. De woorden „zich ontdoen van” hebben dezelfde betekenis als in de richtlijn en het begrip „producent” ziet op elke persoon wiens activiteit onder de richtlijn vallende afvalstoffen heeft voorgebracht, of die voorbehandelingen, vermengingen of andere bewerkingen heeft verricht die leiden tot wijziging in de aard of de samenstelling van die afvalstoffen.
Afvalwaterwetgeving
15. Ten tijde van de gestelde inbreuken bepaalde Section 94(1) van de Water Industry Act 1991 (wet van 1991 betreffende de watervoorzieningssector):
„Een onderneming belast met het rioleringsbeheer – a) dient (in haar gebied of daarbuiten) een openbaar rioolstelsel aan te leggen, te verbeteren en uit te breiden, dat zorgt voor een (blijvend) doeltreffende afwatering van het gebied, en daartoe dient zij eveneens de nodige reinigings‑ en onderhoudswerkzaamheden te verrichten; b) dient te zorgen voor het ledigen van dat rioolstelsel en alles te doen wat op enig tijdstip nodig zou kunnen zijn voor de doeltreffende behandeling, in de afvoerinstallaties of anderszins, van de inhoud van het riool.”
16. Wanneer een onderneming belast met het rioolbeheer als bedoeld in Section 94(1) van de Water Industry Act 1991 tekortschiet in een verplichting geeft de Secretary of State (minister) of de Director General of Water Services (directeur-generaal watervoorziening) krachtens Section 18 van die wet een definitief uitvoeringsbevel (dat na een contradictoire procedure toepasselijk is) of een (onmiddellijk toepasselijk) voorlopig uitvoeringsbevel, op grond waarvan maatregelen moeten worden genomen tot naleving van die verplichting.
17. De Urban Waste Water Treatment (England and Wales) Regulations 1994 (regeling van 1994 betreffende de behandeling van stedelijk afvalwater in Engeland en Wales) zijn vastgesteld ter uitvoering van richtlijn 91/271 en completeren de bepalingen van Section 94 van de Water Industry Act 1991.
18. Regulation 4(1) van de Urban Waste Water Treatment (England and Wales) Regulations 1994 bepaalt:
„Deze regeling completeert de verplichting die in Section 94 van de Water Industry Act 1991 is neergelegd [...] en iedere inbreuk op de voorschriften van deze regeling wordt voor de toepassing van die Act geacht een inbreuk te zijn op die verplichting.”
19. Regulation 4(4) bepaalt dat op grond van Section 94(1)(b) ook de verplichting bestaat om „ervoor te zorgen dat stedelijk afvalwater dat in opvangsystemen terechtkomt vóór lozing aan een behandeling overeenkomstig Regulation 5 wordt onderworpen”.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
20. Thames Water Utilities Ltd is een wettelijk erkende onderneming belast met het rioleringsbeheer. Tegen haar is strafvervolging ingesteld door het Environment Agency, een autonome rechtspersoon die onder meer verantwoordelijk is voor bepaalde aspecten van de bestrijding van de verontreiniging in Engeland en Wales. Thames Water Utilities Ltd wordt ten laste gelegd dat zij onbehandeld afvalwater, een „gecontroleerde afvalstof”, heeft geloosd op de bodem en in de gecontroleerde wateren van het graafschap Kent. De bevoegde rechter is de South East London Division, Bromley Magistrates’ Court (District Judge Carr). Hij heeft geweigerd een voorafgaande vraag te beantwoorden, namelijk of afvalwater dat lekt uit leidingen die worden onderhouden door een onderneming als Thames Water Utilities Ltd „gecontroleerd afval in de zin van het Engelse recht” is.
21. Tegen die weigering om uitspraak te doen heeft Thames Water Utilities Ltd bij de verwijzende rechter een verzoek tot judicial review (rechterlijke toetsing) ingediend.
22. Na te hebben opgemerkt dat naar nationaal recht gecontroleerd afval een afvalstof moet zijn in de zin van richtlijn 75/442, heeft de High Court of Justice of England and Wales, Queen’s Bench Division (Administrative Court), de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1) Is afvalwater dat lekt uit een rioolstelsel dat wordt onderhouden door een wettelijk erkende onderneming belast met het rioleringsbeheer overeenkomstig [richtlijn 91/271] en/of de Water Industry Act 1991 [...], een ‚afvalstof’ in de zin van richtlijn [75/442]?
2) Bij een bevestigend antwoord op de eerste vraag:
a) is dit afvalwater uitgesloten van de werkingssfeer van het begrip ‚afvalstof’ in [richtlijn 75/442], op grond van artikel 2, lid 1, sub b‑iv, van [die] richtlijn, en in het bijzonder op grond van [richtlijn 91/271] en/of de [Water Industry Act 1991], of
b) valt dit afvalwater onder artikel 2, lid 2, van [richtlijn 75/442] en is het uitgesloten van de werkingssfeer van het begrip ‚afvalstof’ in [richtlijn 75/442], in het bijzonder op grond van [richtlijn 91/271]?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
23. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of afvalwater een afvalstof is in de zin van richtlijn 75/442, wanneer het lekt uit een rioolstelsel dat door een wettelijk erkende onderneming wordt onderhouden overeenkomstig de uitvoeringswetgeving van richtlijn 91/271.
24. Artikel 1, sub a, van richtlijn 75/442 definieert „afvalstof” als „elke stof of elk voorwerp behorende tot de in bijlage I genoemde categorieën waarvan de houder zich ontdoet [of] voornemens is zich te ontdoen [...]”. Bijlage I licht deze definitie nader toe via een lijst van stoffen en voorwerpen die als afvalstoffen kunnen worden gekwalificeerd. Die lijst is echter louter indicatief, daar de kwalificatie als afvalstof vooral afhangt van het gedrag van de houder en van de betekenis van de term „zich ontdoen van” (zie arrest van 7 september 2004, Van de Walle e.a., C‑1/03, Jurispr. blz. I‑7613, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
25. Artikel 2, lid 1, van richtlijn 75/442 vermeldt bovendien de soorten afval die onder bepaalde voorwaarden van de werkingssfeer van deze richtlijn kunnen worden uitgesloten, ook al gaat het daarbij om afvalstoffen die onder de definitie van artikel 1, sub a, van die richtlijn vallen.
26. Volgens artikel 2, lid 1, sub b‑iv, van richtlijn 75/442 is dit het geval voor „afvalwater, met uitzondering van afvalstoffen in vloeibare toestand”. Blijkens deze bepaling heeft de gemeenschapswetgever afvalwater uitdrukkelijk willen aanmerken als een „afvalstof” in de zin van richtlijn 75/442, maar tegelijkertijd vastgesteld dat het onder bepaalde voorwaarden buiten de werkingssfeer van die richtlijn – en dus van de daarbij ingevoerde algemene rechtsregeling voor afvalstoffen – kan vallen.
27. Bijgevolg moet de term „zich ontdoen van” niet alleen worden uitgelegd in het licht van het doel van richtlijn 75/442, te weten de bescherming van de gezondheid van de mens en het milieu tegen de schadelijke invloeden veroorzaakt door het ophalen, het transport, de behandeling, de opslag en het storten van afvalstoffen, maar ook in het licht van artikel 174, lid 2, EG. Dat artikel luidt: „De Gemeenschap streeft in haar milieubeleid naar een hoog niveau van bescherming, rekening houdend met de uiteenlopende situaties in de verschillende regio’s van de Gemeenschap. Haar beleid berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen [...]” De term „zich ontdoen van” kan bijgevolg niet restrictief worden uitgelegd (zie in die zin met name arrest van 15 juni 2000, ARCO Chemie Nederland e.a., C‑418/97 en C‑419/97, Jurispr. blz. I‑4475, punten 36‑40).
28. Voor de kwalificatie als „afvalstof” in de zin van richtlijn 75/442 maakt de omstandigheid dat het afvalwater uit een rioolstelsel lekt geen verschil. Wanneer afvalwater uit een rioolstelsel lekt, „ontdoet” de onderneming belast met het rioleringsbeheer, de houder van dat water, zich immers van dat afvalwater. De omstandigheid dat per ongeluk wordt geloosd, kan niet tot een andere conclusie leiden. Het Hof heeft immers geoordeeld dat een lozing van koolwaterstof op de bodem die per ongeluk plaatsvindt, kan worden beschouwd als een handeling waarmee de houder van die koolwaterstof zich daarvan „ontdoet” (zie in die zin arrest Van de Walle e.a., reeds aangehaald, punt 47). Voorts heeft het Hof vastgesteld dat richtlijn 75/442 gedeeltelijk zonder effect zou blijven indien koolwaterstof die een verontreiniging heeft veroorzaakt, niet als een afvalstof zou worden beschouwd op de enkele grond dat zij per ongeluk is geloosd (zie arrest Van de Walle e.a., punt 48). Dezelfde redenering moet gelden ten aanzien van per ongeluk geloosd afvalwater.
29. Derhalve dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat afvalwater dat lekt uit een rioolstelsel dat door een wettelijk erkende onderneming belast met het rioleringsbeheer wordt onderhouden overeenkomstig richtlijn 91/271 en de uitvoeringswetgeving ervan, een afvalstof is in de zin van richtlijn 75/442.
Tweede vraag, sub a
30. Met zijn tweede vraag, sub a, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of afvalwater dat uit een rioolstelsel lekt een afvalstof is die van de werkingssfeer van richtlijn 75/442 is uitgesloten op grond van artikel 2, lid 1, sub b‑iv, van die richtlijn, en in het bijzonder op grond van richtlijn 91/271, van de Water Industry Act 1991 of van die twee rechtsinstrumenten tezamen.
31. Volgens artikel 2, lid 1, sub b‑iv, van richtlijn 75/442 valt afvalwater, met uitzondering van afvalstoffen in vloeibare toestand, buiten de werkingssfeer van de richtlijn, mits het reeds onder „andere voorschriften” valt.
32. Zoals het Hof in punt 49 van het arrest van 11 september 2003, AvestaPolarit Chrome (C‑114/01, Jurispr. blz. I‑8725), heeft vastgesteld, kunnen de woorden „andere voorschriften” in artikel 2, lid 1, sub b, van richtlijn 75/442 ook doelen op nationale wettelijke regelingen.
33. Om te worden beschouwd als een „ander voorschrift” in de zin van artikel 2, lid 1, sub b, van richtlijn 75/442 dient de betrokken regeling echter niet alleen verband te houden met een welbepaalde stof, maar dient zij nauwkeurige bepalingen te omvatten betreffende het beheer daarvan als afvalstoffen in de zin van artikel 1, sub d, van de richtlijn. Anders zou het beheer van die afvalstoffen niet zijn georganiseerd op basis van richtlijn 75/442, van een andere richtlijn, of van een nationale wettelijke regeling, hetgeen zowel in strijd zou zijn met de bewoordingen van artikel 2, lid 1, sub b, van de richtlijn als met de doelstelling zelf van de communautaire afvalstoffenwetgeving (zie in die zin arrest AvestaPolarit Chrome, reeds aangehaald, punt 52).
34. Om als „andere voorschriften” te worden beschouwd, moeten de communautaire of nationale voorschriften dus nauwkeurige bepalingen omvatten betreffende het beheer van afvalstoffen en een niveau van bescherming opleveren dat minstens gelijkwaardig is aan dat voortvloeiend uit richtlijn 75/442 en, meer in het bijzonder, uit de artikelen 4, 8 en 15 ervan.
35. Richtlijn 91/271 verzekert een dergelijk niveau van bescherming niet. Hoewel die richtlijn het opvangen, de behandeling en de lozing van afvalwater regelt, voorziet zij betreffende lekkages van afvalwater enkel in een verplichting om bij het ontwerp, de bouw en het onderhoud van opvangsystemen het gevaar voor dergelijke lekkages te voorkomen. Zij voorziet niet in enige doelstelling betreffende de verwijdering van afvalstoffen of de sanering van de verontreinigde bodem. Bijgevolg kan de richtlijn niet worden geacht verband te houden met het beheer van uit riolen lekkend afvalwater, of een niveau van bescherming op te leveren dat minstens gelijkwaardig is aan dat voortvloeiend uit richtlijn 75/442.
36. Wat de op het hoofdgeding van toepassing zijnde bepalingen van nationaal recht betreft, kon op basis van de geschriften die bij het Hof zijn ingediend of van de opmerkingen ter terechtzitting niet worden vastgesteld wat de precieze omvang is van de bevoegdheden van de bevoegde autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk. Het staat aan de verwijzende rechter om op grond van de in de punten 34 en 35 van het onderhavige arrest neergelegde criteria te bepalen of de Water Industry Act 1991 of de Urban Waste Water (England and Wales) Regulations 1994 nauwkeurige bepalingen omvatten betreffende het beheer van de betrokken afvalstoffen en een niveau van bescherming kunnen opleveren dat gelijkwaardig is aan dat van richtlijn 75/442 en, meer in het bijzonder, van de artikelen 4, 8 en 15 ervan.
37. Zou dit niet het geval zijn, dan staat het aan de verwijzende rechter om de nationale voorschriften buiten toepassing te laten en op het hoofdgeding de voorschriften van richtlijn 75/442 en van de nationale uitvoeringsmaatregelen ervan toe te passen.
38. Derhalve dient op de tweede vraag, sub a, enerzijds, te worden geantwoord dat richtlijn 91/271 geen „ander voorschrift” is in de zin van artikel 2, lid 1, sub b, van richtlijn 75/442, en anderzijds, dat het aan de verwijzende rechter staat om in overeenstemming met de in het onderhavige arrest neergelegde criteria te bepalen of de nationale wettelijke regeling kan worden beschouwd als een „ander voorschrift” in de zin van die bepaling. Dat is het geval indien die nationale wettelijke regeling nauwkeurige bepalingen omvat betreffende het beheer van de betrokken afvalstoffen en een niveau van bescherming kan opleveren dat gelijkwaardig is aan dat van richtlijn 75/442 en, meer in het bijzonder, van de artikelen 4, 8 en 15 ervan.
Tweede vraag, sub b
39. Het Hof heeft vastgesteld dat richtlijn 75/442, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156, een kaderregeling is, nu in artikel 2, lid 2, ervan is bepaald dat voor het beheer van bepaalde categorieën afvalstoffen bijzondere of aanvullende specifieke bepalingen in bijzondere richtlijnen kunnen worden vastgesteld. Een dergelijke bijzondere richtlijn kan worden opgevat als een specifieke regeling (lex specialis) ten opzichte van richtlijn 75/442, zodat de bepalingen ervan in de situaties die deze richtlijn specifiek beoogt te regelen, voorrang krijgen boven die van richtlijn 75/442 (zie in die zin arrest van 19 juni 2003, Mayer Parry Recycling, C‑444/00, Jurispr. blz. I‑6163, punten 51 en 57).
40. Zoals in punt 35 van het onderhavige arrest is gesteld, bevat richtlijn 91/271 echter geen enkele bepaling die als zodanig ziet op afvalwater dat uit een rioolstelsel lekt. Bijgevolg kan die richtlijn niet worden geacht bijzondere specifieke bepalingen, of specifieke bepalingen die richtlijn 75/442 aanvullen, te bevatten voor het beheer van afvalwater dat uit een rioolstelsel lekt.
41. Derhalve moet op de tweede vraag, sub b, worden geantwoord dat richtlijn 91/271, wat het beheer van uit een rioolstelsel lekkend afvalwater betreft, niet kan worden beschouwd als een specifieke regeling (lex specialis) ten opzichte van richtlijn 75/442, zodat zij geen toepassing kan vinden op grond van artikel 2, lid 2, van richtlijn 75/442.
Kosten
42. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Dictum
Het Hof van Justitie (Tweede kamer) verklaart voor recht:
1) Afvalwater dat lekt uit een rioolstelsel dat door een wettelijk erkende onderneming belast met het rioleringsbeheer wordt onderhouden overeenkomstig richtlijn 91/271/EEG van de Raad van 21 mei 1991 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater en de uitvoeringswetgeving ervan, is een afvalstof in de zin van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991.
2) Richtlijn 91/271 is geen „ander voorschrift” in de zin van artikel 2, lid 1, sub b, van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156. Het staat aan de verwijzende rechter om in overeenstemming met de in het onderhavige arrest neergelegde criteria te bepalen of de nationale wettelijke regeling kan worden beschouwd als een „ander voorschrift” in de zin van die bepaling. Dat is het geval indien die nationale wettelijke regeling nauwkeurige bepalingen omvat betreffende het beheer van de betrokken afvalstoffen en een niveau van bescherming kan opleveren dat gelijkwaardig is aan dat van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156, en, meer in het bijzonder, van de artikelen 4, 8 en 15 ervan.
3) Richtlijn 91/271 kan, wat het beheer van uit een rioolstelsel lekkend afvalwater betreft, niet worden beschouwd als een specifieke regeling (lex specialis) ten opzichte van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156, zodat zij geen toepassing kan vinden op grond van artikel 2, lid 2, van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156.