CELEX: 62007CJ0415
Pomoc państwa w zakresie zatrudnienia
Wytyczne dotyczące pomocy w zakresie zatrudnienia
Wytyczne w sprawie pomocy państwa na cele regionalne
Rozporządzenie (WE) nr 2204/2002
Pojęcie "tworzenie nowych miejsc pracy"
Obliczenie zwiększenia ilości miejsc pracy

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni wytycznych dotyczących pomocy w zakresie zatrudnienia (
Dz.U. 1995, C 334, s. 4
), wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej (
Dz.U. 1998, C 74, s. 9
) oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 2204/2002 z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa w zakresie zatrudnienia (
Dz.U. L 337, s. 3
).
Wniosek ten został przedstawiony w ramach skargi wniesionej przez Lodato Gennaro & C. SpA (zwaną dalej „Lodato”) na decyzję określającą wysokość należności z tytułu składek, wydaną przez Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (krajowy instytut ubezpieczeń społecznych) na podstawie sporządzonego przez niego protokołu.
Ramy prawne
Prawo wspólnotowe
Punkt 17 wytycznych dotyczących pomocy w zakresie zatrudnienia brzmi następująco:
„[…] Należy uściślić, że tworzenie miejsc pracy oznacza wzrost zatrudnienia netto, to jest stworzenie dodatkowego miejsca pracy w stosunku do (średniej) liczby zatrudnionych (z pewnego okresu czasu) w danym przedsiębiorstwie. Samo zastąpienie pracownika bez rzeczywistego zwiększenia liczby zatrudnionych, a zatem bez stworzenia nowych miejsc pracy, nie stanowi realnego tworzenia zatrudnienia” [tłumaczenie nieoficjalne].
Zgodnie z pkt 21 tiret trzecie wspomnianych wytycznych przy ocenianiu pomocy w zakresie zatrudnienia Komisja Wspólnot Europejskich musi między innymi uważać na warunki umowy w sprawie zatrudnienia, a w szczególności na obowiązek utrzymania nowo utworzonego miejsca pracy przez minimalny określony czas po jego stworzeniu.
We wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw (
Dz.U. 1996, C 213, s. 4
), w przypisie 8 do pkt 3.2 jest mowa o tym, że „[l]iczba zatrudnionych osób odpowiada liczbie rocznych jednostek roboczych (RJR), tzn. liczbie pracowników zatrudnionych w pełnym wymiarze czasu pracy w ciągu jednego roku, przy czym praca w niepełnym wymiarze czasu lub praca sezonowa są liczone jako ułamkowe części RJR” [tłumaczenie nieoficjalne].
Wytyczne w sprawie krajowej pomocy regionalnej stanowią w pkt 4.12:
„Tworzenie nowych miejsc pracy oznacza wzrost netto ich liczby w danym przedsiębiorstwie w porównaniu ze średnią z pewnego okresu czasu. Dlatego też od ich liczby należy odjąć liczbę miejsc pracy zlikwidowanych w tym samym okresie czasu […]”.
W przypisie 33 do tych ostatnich wytycznych zostaje uściślone, że „[l]iczba miejsc pracy odpowiada liczbie rocznych jednostek roboczych ([…] [RJR]), tzn. liczbie osób zatrudnionych przez jeden rok w pełnym wymiarze czasu, natomiast osoby pracujące w niepełnym wymiarze czasu oraz sezonowo są liczone jako ułamki […] [RJR]”.
Punkt 4.14 tych wytycznych przewiduje, że „[p]omoc związana z tworzeniem nowych miejsc pracy musi zostać uzależniona, poprzez formę płatności lub warunki związane z jej uzyskaniem, od utrzymania stworzonego miejsca pracy przez okres co najmniej pięciu lat”.
Rozporządzenie Komisji (WE) nr 70/2001 z dnia 12 stycznia 2001 r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw (
Dz.U. L 10, s. 33
) stanowi w art. 4 ust. 6 lit. b) i c), że „projekt inwestycyjny doprowadzi do wzrostu liczby zatrudnionych w danym przedsiębiorstwie w porównaniu ze średnią za poprzednie dwanaście miesięcy” oraz że „zwiększenie zatrudnienia będzie utrzymane przez okres co najmniej pięciu lat”.
Jeśli chodzi o rozporządzenie nr 2204/2002, jego art. 4 ust. 4 lit. a) i b) stanowi, iż „stworzone zatrudnienie musi stanowić wzrost netto liczby pracowników zarówno w zakładzie, jak i w danym przedsiębiorstwie w porównaniu ze średnią z ostatnich 12 miesięcy” oraz że „stworzone zatrudnienie będzie utrzymywane przez minimalny okres trzech lat lub dwóch lat w przypadku małych i średnich przedsiębiorstw”. Zgodnie z art. 2 lit. e) tego rozporządzenia „liczba pracowników” oznacza „roczną liczbę jednostek pracujących ([…] [RJR]), a mianowicie liczbę osób zatrudnionych na pełnym etacie w ciągu jednego roku, przy czym ilość osób zatrudniona w niepełnym wymiarze i praca sezonowa stanowią ułamkowe części […] [RJR]”.
Taka sama definicja „liczby pracowników” figuruje w przypisie 52 do wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007–2013 (
Dz.U. 2006, C 54, s. 13
), które w pkt 58 stanowią, iż „tworzenie nowych miejsc pracy” oznacza „wzrost netto liczby pracowników […] w danym przedsiębiorstwie w porównaniu ze średnią z poprzednich 12 miesięcy” oraz że w związku z tym „od liczby miejsc pracy utworzonych w ciągu 12 miesięcy należy odjąć liczbę miejsc pracy zlikwidowanych w tym samym okresie”.
Decyzje Komisji w sprawie systemów pomocy będących przedmiotem sporu przed sądem krajowym
W decyzji z dnia 10 sierpnia 1999 r. Komisja postanowiła nie wnosić zastrzeżeń wobec systemu pomocy związanego z tworzeniem miejsc pracy ustanowionego w art. 3 ust. 5 i 6 ustawy nr 448 z dnia (GURI nr 302 z dnia , Supplemento ordinario) i zgłoszonego tej instytucji przez Republikę Włoską w dniu
Artykuł 3 ust. 5 wspomnianej ustawy stanowi, iż w odniesieniu do wszystkich osób nowo zatrudnionych w latach 1999–2001, które powiększają ilość faktycznie zatrudnionych w dniu 31 grudnia 1998 r., wszystkim pracodawcom prywatnym i publicznym jednostkom gospodarczym wykonującym działalność w regionach Kampania, Basilicata, Sycylia, Apulia, Kalabria i Sardynia udziela się całkowitego zwolnienia z obowiązku zapłaty ciążących na nich składek z tytułu ubezpieczenia społecznego należnych na rzecz INPS od wynagrodzeń objętych obowiązkiem składkowym na rzecz Fondo pensioni lavoratori dipendenti (pracowniczego funduszu emerytalnego), na okres trzech lat od daty zatrudnienia danego pracownika. Przepis ten ma również zastosowanie w regionach Molise i Abruzja, lecz tylko w odniesieniu do osób zatrudnionych w trakcie roku 1999.
Artykuł 3 ust. 6 tej ustawy określa przesłanki udzielenia pomocy. Po wymianie korespondencji, która miała miejsce między władzami włoskimi a Komisją, przesłanka dotycząca zwiększenia liczby pracowników została sformułowana następująco:
„Przedsiębiorstwo, w tym nowo utworzone, musi zwiększyć liczbę pracowników zatrudnionych w pełnym wymiarze czasu pracy. Utworzenie miejsc pracy oblicza się w stosunku do średniej liczby pracowników zatrudnionych w przedsiębiorstwie w okresie dwunastu miesięcy poprzedzających zatrudnienie. Średnia liczba zatrudnionych jest obliczana w RJR […] na podstawie koncepcji wyrażonej w przypisie 8 do pkt 3.2 wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw”.
W decyzji z dnia 6 grudnia 2002 r. Komisja postanowiła również uznać za zgodny z traktatem WE nowy system pomocy ustanowiony w art. 44 ustawy nr 448 z dnia (GURI nr 301 z dnia , Supplemento ordinario), który został zgłoszony tej instytucji przez Republikę Włoską w dniu i przedłużał poprzedni system pomocy. Ten nowy system utrzymał w mocy warunki ustanowione w poprzednim systemie. W szczególności w świetle uwag Komisji przesłanka dotycząca zwiększenia liczby pracowników została sformułowana tak samo jak przedstawiono powyżej, tym razem jednak odesłanie zostało uczynione do pkt 4.12 i przypisu 33 wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej.
W obu wspomnianych powyżej decyzjach Komisja wprowadziła rozróżnienie między pomocą na tworzenie miejsc pracy niezwiązaną z inwestycjami a pomocą, która zależy od realizacji inwestycji. Komisja zbadała pierwszy rodzaj pomocy w świetle wytycznych dotyczących pomocy w zakresie zatrudnienia oraz drugi rodzaj pomocy w świetle wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej, zaś w swojej decyzji z dnia 6 grudnia 2002 r. również na podstawie rozporządzenia nr 70/2001. Uznała ona, że proponowane systemy pomocy są zgodne ze wspólnym rynkiem na podstawie odstępstw przewidzianych w art. 87 ust. 3 lit. a) i c) WE.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytanie prejudycjalne
Lodato jest przedsiębiorstwem, które działa w sektorze konserw spożywczych i tytułem działalności głównej zajmuje się w regionie Kampania przetwarzaniem pomidorów i napełnianiem puszek pomidorami. Dla jej działalności charakterystyczny jest coroczny szczyt sezonowy trwający od lipca do października, w trakcie którego jest ona zmuszona zatrudniać pracowników sezonowych. Skorzystała ona kolejno z dwóch systemów pomocy będących przedmiotem sporu przed sądem krajowym, jako że zatrudniła ona siedem osób w ramach pierwszego z tych systemów i dwie kolejne osoby w ramach drugiego systemu.
Stojąc na stanowisku, że nie każdy z tych przypadków zatrudnienia doprowadził do zwiększenia personelu Lodato, inspektorzy INPS sporządzili w dniu 21 listopada 2005 r. protokół, który leży u podstaw decyzji określającej wysokość należności z tytułu składek zaskarżonej do sądu krajowego.
Z postanowienia odsyłającego wynika, że na poparcie tej skargi Lodato zarzuca INPS między innymi to, że w celu weryfikacji, czy spełniona została przesłanka dotycząca zwiększenia liczby pracowników, porównał on średnią liczbę RJR z roku poprzedzającego zatrudnienie z liczbą osób zatrudnionych w przedsiębiorstwie w momencie tego zatrudnienia i tym samym uwzględnił heterogeniczne elementy porównania, zamiast porównać średnią liczbę RJR z roku poprzedzającego zatrudnienie ze średnią liczbą RJR z roku następującego po tym zatrudnieniu.
W swoim postanowieniu sąd krajowy zastanawia się, w jaki sposób należy dokonać wykładni uregulowań wspólnotowych w odniesieniu do drugiego elementu porównania liczby zatrudnionych w celu weryfikacji, czy przesłanka dotycząca zwiększenia liczby pracowników została spełniona. Z jednej strony uważa on, że metoda zastosowana przez INPS jest nielogiczna i powoduje dyskryminację przedsiębiorstw prowadzących działalność sezonową, z drugiej strony zaś, że „dokonanie porównania między [liczbą] RJR w roku poprzedzającym zatrudnienie i [liczbą] RJR w roku następnym jest bardziej zgodne z zamysłem pomocy, jakim jest sprzyjanie tworzeniu nowych miejsc pracy na pewien okres czasu”.
Uznając jednak, że istnieje wątpliwość co do dokładnej wykładni uregulowań wspólnotowych w tym względzie, Tribunale ordinario di Nocera Inferiore postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy interpretacji przepisów prawa wspólnotowego zawartych w wytycznych w sprawie pomocy państwa w zakresie zatrudnienia, wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej i rozporządzeniu […] nr 2204/2002 […] należy dokonywać w ten sposób, że w celu weryfikacji, czy zwiększono ilość miejsc pracy, należy porównać średnią RJR w roku poprzedzającym zatrudnienie i średnią RJR w roku następującym po zatrudnieniu, czy też w ten sposób, że należy, bądź też tylko można, porównać średnią RJR w roku poprzedzającym zatrudnienie i konkretny stan zatrudnienia [w przedsiębiorstwie] w dniu nawiązania stosunku pracy?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
Tytułem wstępu należy po pierwsze zauważyć, iż decyzje Komisji w sprawie zatwierdzenia systemów pomocy będących przedmiotem sporu przed sądem krajowym odnoszą się do wytycznych dotyczących pomocy w zakresie zatrudnienia oraz do wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej, ale nie do rozporządzenia nr 2204/2002, gdyż zostało ono wydane po tych decyzjach. Z tego wynika, że nie należy interpretować tego rozporządzenia w niniejszej sprawie.
Po drugie, należy przypomnieć, że postępowanie przed sądem krajowym dotyczy pomocy na tworzenie miejsc pracy niezwiązanej z inwestycjami, którą Komisja badała na podstawie wytycznych dotyczących pomocy w zakresie zatrudnienia. Nawet jeśli pytanie prejudycjalne w rzeczywistości dotyczy jedynie wykładni tych ostatnich wytycznych, należy je interpretować w ścisłym związku z wytycznymi w sprawie krajowej pomocy regionalnej, ponieważ pojęcie tworzenia miejsc pracy jest wspólne tym wytycznym, które w istocie definiują to pojęcie, odpowiednio w pkt 17 i 4.12, odnosząc się do wzrostu netto liczby miejsc pracy w stosunku do średniej z pewnego okresu czasu.
Po trzecie, należy podkreślić, iż w decyzjach Komisji z dnia 10 sierpnia 1999 r. i z dnia oba systemy pomocy będące przedmiotem sporu przed sądem krajowym — w takiej postaci, w jakiej zostały one zgłoszone Komisji i uzupełnione informacjami dostarczonymi w późniejszym czasie przez władze włoskie — zostały uznane za zgodne ze wspólnym rynkiem, oraz jeśli chodzi o wzór, jaki miał zostać użyty do obliczenia zwiększenia liczby miejsc pracy, w decyzji z dnia Komisja odsyła wyraźnie do przypisu 8 do pkt 3.2 wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw, podczas gdy decyzja z dnia zawiera również wyraźne odesłanie do identycznego co do istoty wzoru, który figuruje w przypisie 33 do pkt 4.12 wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej.
Pytanie prejudycjalne dotyczące drugiego elementu porównania liczby zatrudnionych w przedsiębiorstwie, jaki należy uwzględnić w celu weryfikacji, czy to przedsiębiorstwo rzeczywiście dokonało zwiększenia netto liczby miejsc pracy w stosunku do średniej z pewnego okresu czasu, należy stwierdzić, że ani treść pkt 17 wytycznych dotyczących pomocy w zakresie zatrudnienia, ani zresztą treść art. 4 ust. 6 lit. b) rozporządzenia nr 70/2001, na którym opiera się również decyzja Komisji z dnia 6 grudnia 2002 r. w sprawie drugiego systemu pomocy będącego przedmiotem sporu przed sądem krajowym, nie dają dokładnych wskazówek w tym względzie.
Natomiast wytyczne w sprawie krajowej pomocy regionalnej dokładniej definiują drugi element porównania. Po pierwsze, w pkt 4.12 tych wytycznych jest bowiem mowa o tym, że tworzenie nowych miejsc pracy oznacza wzrost netto ich liczby w danym przedsiębiorstwie w porównaniu ze średnią z pewnego okresu czasu oraz że w związku z tym od liczby miejsc pracy utworzonych w danym okresie należy odjąć liczbę miejsc pracy ewentualnie zlikwidowanych w tym samym okresie. Po drugie, w przypisie 33 do owych wytycznych zostało uściślone, że liczba miejsc pracy odpowiada liczbie RJR, tzn. liczbie osób zatrudnionych przez jeden rok w pełnym wymiarze czasu, natomiast osoby pracujące w niepełnym wymiarze czasu oraz sezonowo są liczone jako ułamkowe części RJR.
Z tego wynika, że zgodnie z tymi ostatnimi wytycznymi tworzenie nowych miejsc pracy oznacza wzrost netto liczby pracowników zatrudnionych przez jeden rok w pełnym wymiarze czasu (przy czym osoby pracujące w niepełnym wymiarze czasu oraz sezonowo są liczone jako ułamkowe części RJR) w danym przedsiębiorstwie w porównaniu ze średnią z okresu odniesienia. Wobec tego zgodnie z tymi wytycznymi drugi element porównania w czasie liczby zatrudnionych stanowi liczba pracowników obliczonych w RJR, a zatem w okresie jednego roku, a nie liczba osób zatrudnionych w przedsiębiorstwie w dniu zatrudnienia.
Ponadto należy stwierdzić, iż ta definicja drugiego elementu porównania liczby zatrudnionych jest również taka sama, jak definicja przyjęta w późniejszym czasie w art. 4 ust. 4 lit. a) w związku z art. 2 lit. e) rozporządzenia nr 2204/2002, jak też w pkt 58 wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata 2007–2013.
Z badania tych wszystkich różnych przepisów wynika, że Komisja stopniowo sprecyzowała metodę obliczania wzrostu netto liczby miejsc pracy lub pracowników. Z dokonanych w ten sposób uściśleń wynika, że drugi element porównania w czasie liczby zatrudnionych w przedsiębiorstwie stanowi — tak jak pierwszy element tego porównania — liczba RJR i w związku z tym, że oba elementy tego porównania odpowiadają okresowi jednego roku.
I tak ta metoda obliczania zwiększenia liczby miejsc pracy lub pracowników opiera się na porównaniu homogenicznych danych i umożliwia zmierzenie wysiłku, jaki przedsiębiorstwo będące beneficjentem pomocy włożyło w danym czasie w stworzenie miejsc pracy, podczas gdy metoda polegająca na porównaniu średniej liczby RJR z roku poprzedzającego zatrudnienie z konkretną liczbą osób zatrudnionych w przedsiębiorstwie w dniu zatrudnienia przyniosłaby w tym względzie bardziej przypadkowe wyniki, gdyż w większym stopniu zależy ona od wahań czasowych, a zatem w mniej reprezentatywny sposób przedstawiałaby rzeczywistą sytuację przedsiębiorstwa pod względem zatrudnienia.
Ten sposób obliczania jest również zgodny z wolą wspierania stabilności i trwałości zatrudnienia, wyrażoną w szczególności w pkt 21 tiret trzecie wytycznych dotyczących pomocy w zakresie zatrudnienia, która znajduje ponadto odzwierciedlenie w przewidzianym w badanych wytycznych zobowiązaniu do utrzymania nowo stworzonych miejsc pracy przez określony minimalny okres. Tym samym nie dyskryminuje on przedsiębiorstw prowadzących działalność sezonową, ponieważ praca sezonowa jest także ujęta w postaci ułamkowych części RJR w drugim elemencie porównania, jakiego należy dokonać w celu weryfikacji, że przesłanka dotycząca wzrostu netto liczby miejsc pracy jest spełniona. Jak zauważył co do istoty rzecznik generalny w pkt 57–71 opinii, nierówne traktowanie tych przedsiębiorstw i innych nie byłoby uzasadnione, jako że podlegają one temu samemu zobowiązaniu do utrzymania nowo stworzonych miejsc pracy przez minimalny okres, aby móc korzystać z pomocy.
W świetle powyższych rozważań na zadane pytanie należy odpowiedzieć, iż w celu weryfikacji, czy doszło do zwiększenia liczby miejsc pracy, wytyczne dotyczące pomocy w zakresie zatrudnienia powinny być interpretowane w ten sposób, że należy porównać średnią liczbę RJR z roku poprzedzającego zatrudnienie ze średnią liczbą RJR z roku następującego po zatrudnieniu.
W przedmiocie kosztów
Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:

W celu weryfikacji, czy doszło do zwiększenia liczby miejsc pracy, wytyczne dotyczące pomocy w zakresie zatrudnienia powinny być interpretowane w ten sposób, że należy porównać średnią liczbę rocznych jednostek roboczych z roku poprzedzającego zatrudnienie ze średnią liczbą rocznych jednostek roboczych z roku następującego po zatrudnieniu.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: włoski.