CELEX: 62008CJ0458
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego
Naruszenie art. 49 WE
Sektor budownictwa
Wymóg uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w tym sektorze
Względy uzasadniające

Komisja Europejska wnosi w skardze do Trybunału o stwierdzenie, że Republika Portugalska, poprzez ustanowienie w odniesieniu
do świadczenia w Portugalii usług budowlanych tych samych przesłanek co w dziedzinie swobody przedsiębiorczości, uchybiła
zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 49 WE.

Ramy prawne

Prawo Unii
Dyrektywa 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych
(Dz.U. L 255, s. 22) ustanawia zasady, na podstawie których każde państwo członkowskie, które uzależnia dostęp do zawodu regulowanego
lub jego wykonywanie na swoim terytorium od posiadania szczególnych kwalifikacji zawodowych, uznaje dla celów dostępu do tego
zawodu i jego wykonywania kwalifikacje zawodowe uzyskane w innym lub innych państwach członkowskich, które umożliwiają posiadaczowi
wymienionych kwalifikacji wykonywanie w tych państwach tego samego zawodu.
Motywy 4, 6 i 27 wspomnianej dyrektywy mają następujące brzmienie:
„(4)      W celu ułatwienia swobodnego świadczenia usług należy ustanowić szczegółowe przepisy zmierzające do poszerzenia możliwości
prowadzenia działalności zawodowej pod tytułem zawodowym w oryginalnym brzmieniu […].
[…]
(6)      Wprowadzanie ułatwień w świadczeniu usług musi odbywać się przy pełnym poszanowaniu wymogów w zakresie zdrowia i bezpieczeństwa
publicznego oraz ochrony konsumentów. Dlatego należy ustanowić szczególne przepisy dotyczące przedstawicieli zawodów regulowanych
związanych ze zdrowiem lub bezpieczeństwem publicznym, którzy świadczą usługi transgraniczne tymczasowo lub okazjonalnie.
[…]
(27)      Projekt architektoniczny, jakość obiektów budowlanych, ich harmonijne wkomponowanie w otoczenie, poszanowanie charakteru krajobrazu
naturalnego i miejskiego oraz zbiorowego i prywatnego dziedzictwa należą do kwestii o znaczeniu publicznym. Dlatego też wzajemne
uznawanie kwalifikacji powinno być oparte na kryteriach jakościowych i ilościowych gwarantujących, że osoby posiadające uznane
kwalifikacje potrafią zrozumieć i wyrazić potrzeby jednostek, grup społecznych i władz w zakresie planowania przestrzennego,
projektowania, organizacji i konstrukcji budynków, konserwacji i wykorzystywania dziedzictwa architektonicznego oraz ochrony
naturalnej równowagi”.
Tytuł II dyrektywy 2005/36 obejmuje przepisy dotyczące swobody świadczenia usług. Jej art. 5 ust. 1 stanowi w tym względzie:
„Bez uszczerbku dla szczególnych przepisów prawa wspólnotowego, jak również przepisów art. 6 i 7 niniejszej dyrektywy, państwa
członkowskie nie wprowadzają ograniczeń w swobodnym świadczeniu usług w innym państwie członkowskim, które w jakikolwiek sposób
byłyby związane z kwalifikacjami zawodowymi:
a)      jeżeli usługodawca prowadzi zgodną z prawem [założył zgodnie z prawem] działalność w zakresie tego samego zawodu [w celu wykonywania
tego samego zawodu] w innym [danym] państwie członkowskim (zwanym dalej „państwem członkowskim siedziby” oraz
b)      w przypadku przeniesienia się usługodawcy, jeżeli wykonywał zawód w państwie członkowskim siedziby przez co najmniej dwa lata
w okresie dziesięciu lat poprzedzających świadczenie usług, jeżeli dany zawód nie jest w tym państwie członkowskim regulowany.
Wymóg dotyczący wykonywania zawodu przez okres dwóch lat nie obowiązuje, jeżeli zawód lub kształcenie prowadzące do zdobycia
zawodu są regulowane”.
Artykuł 7 dyrektywy 2005/36 dotyczący uprzedniego oświadczenia składanego w przypadku przeniesienia się usługodawcy przewiduje:
„1.      Państwa członkowskie mogą wymagać od usługodawcy, który po raz pierwszy przenosi się z jednego państwa członkowskiego do innego
w celu świadczenia usług, poinformowania o tym z wyprzedzeniem właściwego organu przyjmującego państwa członkowskiego w formie
pisemnego oświadczenia obejmującego informacje o posiadanym ubezpieczeniu lub innych środkach indywidualnego lub zbiorowego
zabezpieczenia w odniesieniu do odpowiedzialności zawodowej. Oświadczenie takie składa się ponownie raz na rok, o ile usługodawca
zamierza świadczyć w danym roku w tym państwie członkowskim usługi w sposób tymczasowy i [lub] okazjonalny. Usługodawca może
przekazać oświadczenie w dowolny sposób.
2.      Ponadto w przypadku świadczenia usług po raz pierwszy lub w przypadku istotnej zmiany sytuacji potwierdzonej dokumentami państwo
członkowskie może wymagać dołączenia do oświadczenia następujących dokumentów:
a)      dokumentu potwierdzającego obywatelstwo usługodawcy,
b)      zaświadczenia potwierdzającego, że jego posiadacz prowadzi [założył] zgodnie z prawem działalność w państwie członkowskim
[w celu wykonywania danej aktywności] oraz że w momencie składania zaświadczenia nie obowiązuje go zakaz, nawet tymczasowy,
wykonywania tej działalności [aktywności],
c)      potwierdzenia kwalifikacji zawodowych,
d)      w przypadkach, o których mowa w art. 5 ust. 1 lit. b) – dowolnego dowodu potwierdzającego wykonywanie przez usługodawcę danej
działalności przez co najmniej dwa lata w okresie ostatnich dziesięciu lat,
e)      zaświadczenia o niekaralności, jeśli państwo członkowskie wymaga tego od własnych obywateli przy prowadzeniu działalności
w sektorze bezpieczeństwa.
3.      Usługi świadczone są przy użyciu tytułu zawodowego państwa członkowskiego siedziby, o ile w tym państwie członkowskim istnieje
taki tytuł dla danego rodzaju działalności zawodowej […].
4.      W przypadku świadczenia po raz pierwszy usług w ramach zawodów regulowanych związanych ze zdrowiem lub bezpieczeństwem publicznym,
co do których nie obowiązuje automatyczne uznawanie kwalifikacji na podstawie przepisów tytułu III rozdział III, właściwy
organ przyjmującego państwa członkowskiego może sprawdzić kwalifikacje zawodowe usługodawcy przed rozpoczęciem świadczenia
przez niego usług. Taka wstępna kontrola możliwa jest jedynie wtedy, gdy jej celem jest zapobieżenie poważnym szkodom dla
zdrowia lub bezpieczeństwa usługobiorcy, które mogłyby powstać wskutek braku kwalifikacji zawodowych usługodawcy i gdy nie
wykracza poza zakres niezbędny dla osiągnięcia tego celu.
[…]
W przypadku gdy pomiędzy kwalifikacjami zawodowymi usługodawcy oraz wykształceniem wymaganym w przyjmującym państwie członkowskim
występują różnice na tyle istotne, że zagrażają zdrowiu lub bezpieczeństwu publicznemu, przyjmujące państwo członkowskie umożliwi
usługodawcy wykazanie, w szczególności poprzez poddanie się testowi umiejętności, że uzyskał on brakującą wiedzę lub umiejętności
[…].
[…]
W przypadkach gdy kwalifikacje zostały sprawdzone zgodnie z przepisami niniejszego ustępu, usługi są świadczone przy użyciu
tytułu zawodowego używanego w przyjmującym państwie członkowskim”.
Zgodnie z art. 8 omawianej dyrektywy odnoszącym się do współpracy administracyjnej właściwe organy przyjmującego państwa członkowskiego
mogą wezwać organy państwa członkowskiego siedziby, w odniesieniu do każdego świadczenia usług, do przedstawienia informacji
potwierdzających, że usługodawca prowadzi działalność zgodnie z prawem, że wykonywał zawód w sposób należyty, jak również
że nie zostały na niego nałożone kary dyscyplinarne lub sankcje karne związane z wykonywaniem działalności zawodowej. Na mocy
wskazanego artykułu właściwe organy zapewniają wymianę wszelkich informacji niezbędnych dla prawidłowego rozpatrywania skarg
składanych przez usługobiorcę na usługodawcę.
Artykuł 9 dyrektywy 2005/36, zatytułowany „Informacje przekazywane usługobiorcom”, jest sformułowany w następujący sposób:
„W przypadkach, w których usługa świadczona jest przy użyciu tytułu zawodowego państwa członkowskiego siedziby lub na podstawie
dokumentu potwierdzającego posiadanie kwalifikacji usługodawcy, obok innych wymogów dotyczących przekazania informacji wynikających
z prawa wspólnotowego właściwe organy przyjmującego państwa członkowskiego mogą wymagać od usługodawcy przekazania usługobiorcy
wszystkich lub niektórych spośród następujących informacji:
a)      w przypadku gdy usługodawca wpisany jest do rejestru przedsiębiorców lub podobnego rejestru publicznego – wskazania rejestru,
w którym jest on wpisany, numeru, pod jakim występuje w rejestrze, lub innych danych pozwalających na identyfikację usługodawcy,
zawartych w tym rejestrze;
b)      w przypadku gdy w państwie członkowskim siedziby dana działalność wymaga uzyskania zezwolenia – nazwy i adresu właściwego
organu nadzoru;
c)      wskazania stowarzyszenia zawodowego lub podobnej instytucji, w której zarejestrowany jest usługodawca;
d)      tytułu zawodowego lub w przypadku gdy taki tytuł nie istnieje – wskazania formalnych kwalifikacji zawodowych usługodawcy oraz
nazwy państwa członkowskiego, w którym zostały one uzyskane;
e)      w przypadku gdy usługodawca prowadzi działalność podlegającą opodatkowaniu podatkiem VAT – numeru identyfikacji podatkowej
[…];
f)      szczegółów dotyczących polisy ubezpieczeniowej lub innych środków indywidualnego lub zbiorowego zabezpieczenia w odniesieniu
do odpowiedzialności zawodowej”.
W tytule III, dotyczącym swobody przedsiębiorczości, dyrektywa 2005/36 zawiera przepisy regulujące uznawanie dokumentów potwierdzających
posiadanie kwalifikacji i doświadczenia zawodowego. Działalność przemysłowa, rzemieślnicza i handlowa wymieniona w załączniku IV
do tej dyrektywy podlega automatycznemu uznawaniu kwalifikacji potwierdzonych doświadczeniem zawodowym na warunkach określonych
w tytule III rozdział II omawianej dyrektywy. Artykuł 16 dyrektywy stanowi między innymi, że jeżeli podjęcie lub wykonywanie
jednego z tych rodzajów działalności w danym państwie członkowskim zależy od posiadania wiedzy i umiejętności o charakterze
ogólnym, handlowym lub zawodowym, to państwo członkowskie uzna za dostateczny dowód posiadania takiej wiedzy i takich umiejętności
fakt, że działalność taka była uprzednio wykonywana w innym państwie członkowskim. W tym zakresie działalność wymieniona w wykazie I
załącznika IV do dyrektywy 2005/36, do której zaliczyć należy wyszczególnioną w dziale 40 działalność w sektorze budownictwa,
w szczególności wyburzanie, wznoszenie budynków mieszkalnych i innych, budowę dróg, mostów, linii kolejowych, musi być wykonywana
zgodnie z art. 17 tej dyrektywy. Rozdział III wspomnianego tytułu ustanawia zasady automatycznego uznawania dokumentów potwierdzających
posiadanie kwalifikacji w odniesieniu do pewnych zawodów, takich jak lekarz, farmaceuta i architekt, na podstawie koordynacji
minimalnych wymogów w zakresie kształcenia.
Dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotycząca usług na rynku wewnętrznym (Dz.U.
L 376, s. 36), której termin transpozycji upłynął w dniu 28 grudnia 2009 r. i która nie znajduje zastosowania do niniejszego
postępowania w przedmiocie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, ustanawia ogólne przepisy mające na celu ułatwienie
korzystania przez usługodawców ze swobody przedsiębiorczości oraz swobody przepływu usług.
Artykuł 16 tej dyrektywy, zatytułowany „Swoboda świadczenia usług”, stanowi:
1.      Państwa członkowskie uznają prawo usługodawców do świadczenia usług w państwie członkowskim innym niż to, w którym prowadzą
oni przedsiębiorstwo.
Państwo członkowskie, w którym świadczona jest usługa, zapewnia możliwość swobodnego podjęcia i prowadzenia działalności usługowej
na swoim terytorium.
Państwa członkowskie nie uzależniają możliwości podejmowania lub prowadzenia działalności usługowej na ich terytorium od spełnienia
wymogów sprzecznych z następującymi zasadami:
a)      niedyskryminacja: wymóg nie może ani bezpośrednio, ani pośrednio dyskryminować ze względu na przynależność państwową lub w przypadku
osób prawnych ze względu na państwo członkowskie, w którym prowadzą przedsiębiorstwo;
b)      konieczność: wymóg musi być uzasadniony względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego, zdrowia publicznego lub
ochrony środowiska naturalnego;
c)      proporcjonalność: wymóg musi być odpowiedni dla osiągnięcia wyznaczonego celu i nie może wykraczać poza to, co niezbędne do
jego osiągnięcia.
2.      Państwa członkowskie nie mogą ograniczać swobody świadczenia usług przez usługodawcę prowadzącego przedsiębiorstwo w innym
państwie członkowskim poprzez nałożenie któregokolwiek z następujących wymogów:
a)      obowiązek prowadzenia przez usługodawcę przedsiębiorstwa na ich terytorium;
b)      obowiązek uzyskania przez usługodawcę zezwolenia od ich właściwych organów, w tym wpisu do rejestru lub rejestracji w zrzeszeniu
lub stowarzyszeniu zawodowym na ich terytorium, z wyjątkiem przypadków przewidzianych w niniejszej dyrektywie lub innych aktach
prawa wspólnotowego;
[…].
3.      Przepisy niniejszego artykułu nie stanowią przeszkody dla państwa członkowskiego, do którego usługodawca udaje się w celu
świadczenia usługi, do nałożenia wymogów w odniesieniu do świadczenia działalności usługowej, gdy są one uzasadnione względami
porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego, zdrowia publicznego lub ochrony środowiska naturalnego, zgodnie z ust. 1
[…].
[…]”.
Zgodnie z art. 17 pkt 6 wspomnianej dyrektywy jej art. 16 nie znajduje zastosowania do zagadnień objętych przepisami tytułu II
dyrektywy 2005/36 oraz do wymogów państw członkowskich, w których usługi są świadczone, zastrzegających daną działalność dla
przedstawicieli konkretnego zawodu.

Prawo krajowe
Na mocy art. 4 ust. 1 dekretu z mocą ustawy nr 12/2004 z dnia 9 stycznia 2004 r. (
Diário da República
I, seria A, nrº7 z dnia 9 stycznia 2004 r.) prowadzenie działalności w zakresie budownictwa wymaga uzyskania zezwolenia wydawanego
przez Instituto dos Mercados de Obras Públicas e Particulares e do Imobiliário (instytut zamówień na roboty publiczne i prywatne
oraz gospodarki nieruchomościami) – organ administracji państwowej przekształcony na mocy dekretu z mocą ustawy nr 144/2007
z dnia 27 kwietnia 2007 r. (
Diário da República
I, seria A, nr 82 z dnia 27 kwietnia 2007 r.) w Instituto da Construção e do Imobiliário (instytut budownictwa i gospodarki
nieruchomościami).
Zgodnie z art. 6 dekretu z mocą ustawy nr 12/2004 w odniesieniu do pewnych prac na mniejszą skalę, których wartość nie przekracza
określonego progu, zamiast wspomnianego zezwolenia wymaga się świadectwa rejestracji.
Zezwolenie i świadectwo rejestracji mają charakter wymogów konstytutywnych w tym znaczeniu, że przed ich uzyskaniem niemożliwe
jest prowadzenie działalności w zakresie budownictwa. Uprawniają one do realizacji robót, w odniesieniu do których dane przedsiębiorstwo
uzyskało upoważnienie.
Na podstawie art. 4 ust. 3 i art. 6 ust. 3 dekretu z mocą ustawy nr 12/2004 każdy indywidualny przedsiębiorca oraz każda spółka
handlowa, której prawem osobowym jest prawo portugalskie lub której siedziba znajduje się w jednym z państw Europejskiego
Obszaru Gospodarczego, może ubiegać się o zezwolenie lub świadectwo rejestracji.
Niemniej z art. 4 ust. 3 w związku z art. 3 lit. a) dekretu z mocą ustawy nr 12/2004 wynika, że żadne przedsiębiorstwo nie
może zrealizować w Portugalii prac w zakresie budowy, przebudowy, powiększania, zmiany, naprawy, konserwacji, renowacji, czyszczenia,
restauracji i burzenia, a ogólnie jakichkolwiek prac związanych z budownictwem, bez uprzedniej klasyfikacji dokonanej przez
portugalskie organy administracji.
Klasyfikacja przedsiębiorstwa, czyli weryfikacja przez portugalskie organy administracji jego upoważnień celem przyporządkowania
go do danej podkategorii, kategorii lub klasy, odbywa się zgodnie z procedurą określoną w rozdziale III dekretu z mocą ustawy
nr 12/2004 i rozporządzeniu ministra ds. robót publicznych, transportu i mieszkalnictwa nr 18/2004 z dnia 10 stycznia 2004 r.
(
Diário da República
I, seria B, nrº8 z dnia 10 stycznia 2004 r.).
Zgodnie z art. 3 lit. c), d) i g) dekretu z mocą ustawy nr 12/2004 podkategoria wskazuje konkretne dzieło lub prace w ramach
kategorii, a klasa wyznacza wartość dzieł, które w ramach każdego typu prac przedsiębiorstwa mają prawo wykonać.
Na podstawie art. 22 wspomnianego dekretu z mocą ustawy po złożeniu wniosku o zezwolenie lub świadectwo rejestracji organ
administracji może w terminie 30 dni wezwać wnioskodawcę do przedstawienia mu informacji lub dowodów, a wnioskodawca dysponuje
terminem 22 dni na przedstawienie tych informacji lub dowodów. Kiedy organ administracji uzna dokumentację za kompletną, podaje
– w terminie 66 dni – do wiadomości wnioskodawcy projekt decyzji. Decyzję ostateczną podejmuje on w terminie 10 dni.
Z art. 7 i 11 dekretu z mocą ustawy nr 12/2004 wynika, że przedsiębiorstwa, aby zostać sklasyfikowane i uzyskać zezwolenie,
muszą wykazać przed organem administracji, że spełniają kryteria w zakresie zdolności do występowania w obrocie handlowym
oraz zdolności technicznej, ekonomicznej i finansowej. Zgodnie z art. 1 rozporządzenia ministra ds. robót publicznych, transportu
i mieszkalnictwa nr 14/2004 z dnia 10 stycznia 2004 r. (
Diário da República
I, seria B, nrº8 z dnia 10 stycznia 2004 r.) aby uzyskać świadectwo rejestracji, przedsiębiorstwa muszą wykazać zdolność
do występowania w obrocie handlowym i zdolność do wykonania oferowanych prac.
Artykuł 8 dekretu z mocą ustawy nr 12/2004 i art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 18/2004 stanowią, że zdolność do występowania
w obrocie handlowym obejmuje zdolność przedsiębiorstwa do występowania w obrocie handlowym oraz taką zdolność przedsiębiorcy
lub przedstawicieli prawnych przedsiębiorstwa. Zdolność do występowania w obrocie handlowym wykazuje się między innymi za
pomocą wyciągów z rejestru karnego.
Zgodnie z art. 9 dekretu z mocą ustawy nr 12/2004 i art. rozporządzenia ministra ds. robót publicznych, transportu i mieszkalnictwa
nr 16/2004 z dnia 10 stycznia 2004 r. (
Diário da República
I, seria B, nrº8 z dnia 10 stycznia 2004 r.) zdolność techniczną szacuje się w świetle struktury organizacyjnej przedsiębiorstwa
– a mianowicie schematu organizacyjnego i doświadczenia w wykonywaniu prac; w świetle oceny jego zasobów ludzkich, czyli liczby
techników, specjalistów, brygadzistów i robotników oraz poziomu ich kwalifikacji, specjalizacji i doświadczenia zawodowego;
przez pryzmat oceny ich zasobów technicznych, to jest sprzętu, a także w zależności od jego rzeczywistego doświadczenia w danej
dziedzinie, przez które rozumie się prace zrealizowane i prace w trakcie realizacji.
Artykuł 10 dekretu z mocą ustawy nr 12/2004 przewiduje, że zdolność ekonomiczną i finansową ocenia się szacując kapitał własny,
całkowity obrót oraz obrót odpowiadający robotom, a także biorąc pod uwagę równowagę finansową analizowaną przez pryzmat wskaźników
ogólnej płynności i autonomii finansowej.
Artykuł 5 dekretu z mocą ustawy nr 12/2004 stanowi, że okres ważności zezwolenia wynosi maksymalnie rok, a zgodnie z art. 6
ust. 4 tego dekretu z mocą ustawy okres ważności świadectwa rejestracji wynosi pięć lat.
Z art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 dekretu z mocą ustawy nr 12/2004 wynika, że aby uzyskać odnowienie zezwolenia, przedsiębiorstwa
je posiadające muszą spełnić „minimalne wymogi trwałości”, przez które rozumie się utrzymanie personelu technicznego, wartości
kosztów personelu na poziomie co najmniej 7% wartości progowej poprzedniej klasy, wartości kapitału własnego na poziomie co
najmniej 10% wartości progowej klasy głównej, utrzymanie obrotów pochodzących z robót na poziomie co najmniej 50% wartości
progowej poprzedniej klasy oraz utrzymanie określonych poziomów ogólnej płynności i autonomii finansowej.
Na mocy art. 19 ust. 8, 9 i 11 dekretu z mocą ustawy nr 12/2004 jeżeli przedsiębiorstwo nie spełnia powyższych przesłanek,
jego upoważnienia podlegają cofnięciu. W takim przypadku nowy wniosek o klasyfikację nie może zostać złożony przed dniem 1 sierpnia
roku następnego. Całkowite lub częściowe cofnięcie upoważnień skutkuje zakazem dokończenia prowadzonych przez dane przedsiębiorstwo
robót, a co za tym idzie – natychmiastowym rozwiązaniem wszelkich umów dotyczących takich robót ze względu na zawinioną przez
to przedsiębiorstwo niemożność ich dokończenia.
Zgodnie z art. 37, 38 i 48 dekretu z mocą ustawy nr 12/2004 naruszenia zasad mających zastosowanie na podstawie tego dekretu
z mocą ustawy podlegają karze grzywny. Wszelką działalność w zakresie budownictwa prowadzona bez zezwolenia lub świadectwa
rejestracji uważa się za bardzo poważne wykroczenie podlegające grzywnie do 44 800 EUR. Ponadto w zależności od wagi naruszenia
zastosowanie znajdują sankcje dodatkowe. Do sankcji takich należą zakaz prowadzenia działalności, zawieszenie świadectwa rejestracji
lub zezwolenia oraz pozbawienie prawa uczestniczenia w negocjacjach lub postępowaniach w przedmiocie udzielenia zamówień na
roboty budowlane i usługi. Nieprzestrzeganie sankcji dodatkowej prowadzi do powstania odpowiedzialności karnej.

Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i przebieg postępowania przed Trybunałem
W wezwaniu do usunięcia uchybienia z dnia 18 października 2006 r. Komisja poinformowała Republikę Portugalską, że uznała przepisy
tego państwa członkowskiego dotyczące dostępu do działalności w sektorze budownictwa i wykonywania tej działalności w Portugalii
za niezgodne z art. 49 WE, w zakresie w jakim nakładają one te same wymogi w odniesieniu do świadczenia usług w sposób tymczasowy
i ustanowienia działalności gospodarczej podmiotu świadczącego usługi budowlane. Komisja podkreśliła w tym względzie w szczególności,
że okoliczność, iż badanie zdolności zawodowej, od której uzależnione jest uzyskanie zezwolenia lub świadectwa rejestracji,
nie różnicuje między usługodawcami, których kompetencje i przymioty zawodowe, techniczne i ekonomiczne były przedmiotem kontroli
w państwie członkowskim siedziby, a usługodawcami, którzy nie zostali poddani takiej kontroli, stanowi przeszkodę w swobodnym
świadczeniu usług przez usługodawców mających siedziby w innych państwach członkowskich, w których spełniają już przesłanki
ustanowienia działalności gospodarczej i świadczą identyczne lub analogiczne usługi.
Republika Portugalska w piśmie z dnia 24 stycznia 2007 r. odpowiedziała, że działalność w zakresie budownictwa jest w Portugalii
wyraźnie zarezerwowana dla przedsiębiorstw i osób spełniających określone przesłanki. Działalność w zakresie budownictwa nie
może być wykonywana w sposób wolny, gdyż stanowiłoby to zagrożenie dla jakości spuścizny architektonicznej i bezpieczeństwa
użytkowników. Przewidziane w prawie portugalskim przesłanki dostępu do omawianej działalności mają tym samym na celu ochronę
interesu publicznego, a zwłaszcza ochronę konsumentów, bezpieczeństwo, zwalczanie oszustw oraz ochronę środowiska naturalnego.
W konsekwencji ograniczenia swobody świadczenia usług wynikające z wymienionych przesłanek są uzasadnione nadrzędnymi względami
interesu ogólnego.
Ponieważ Komisja nie podzieliła powyższego stanowiska, w dniu 29 czerwca 2007 r. skierowała do Republiki Portugalskiej uzasadnioną
opinię, wzywając ją do podjęcia niezbędnych działań w celu zastosowania się do niej w terminie dwóch miesięcy.
Pismami z dnia 17 sierpnia i 10 października 2007 r. Republika Portugalska odpowiedziała na uzasadnioną opinię, szerzej wyjaśniając
powody, dla których uważała, że sporne przepisy krajowe są zgodne z art. 49 WE.
Komisja – nie będąc usatysfakcjonowana taką odpowiedzią – wniosła skargę w niniejszej sprawie.
Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2009 r. prezes Trybunału dopuścił do udziału w postępowaniu Rzeczpospolitą Polską jako interwenienta
popierającego żądania Komisji.

W przedmiocie skargi

W przedmiocie dopuszczalności
–       Argumentacja stron
Republika Portugalska podnosi trzy zarzuty niedopuszczalności.
Po pierwsze wskazuje, że prawie wszystkie zarzuty zawarte w skardze są nowe i nie zostały przedstawione w uzasadnionej opinii
ani na etapie poprzedzającym postępowanie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Zarzutów
tych nie można także wywieść z analizy uzasadnionej opinii. Ponadto w opinii Republiki Portugalskiej wspomniane zarzuty nie
odnoszą się w jednoznaczny i właściwy sposób do poszczególnych elementów udzielonej przez nią odpowiedzi na opinię.
Po drugie, pozwane państwo członkowskie utrzymuje, że Komisja nie wytłumaczyła jasno za pomocą przedstawionych zarzutów, jakie
konkretne przesłanki i przepisy przewidziane w dekrecie z mocą ustawy nr 12/2004 naruszają swobodę świadczenia usług oraz
nie wyjaśniła, na czym polega jej naruszenie. Co więcej, nie wskazała norm wymagających zmiany ani kierunku żądanych zmian.
W opinii Republiki Portugalskiej skarga zawiera uzasadnienie niewystarczające dla osiągnięcia rezultatu zgodnego z przedstawionymi
żądaniami. Ponadto Komisja nie załączyła do skargi żadnego aktu prawnego.
Po trzecie, Komisja nie przedstawiła żadnego dowodu na poparcie swych twierdzeń dotyczących zarówno zarzucanego pozwanemu
państwu członkowskiemu skutku ograniczającego przesłanek zawartych w dekrecie z mocą ustawy nr 12/2004, jak i braku uzasadnienia
tych przesłanek. Tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem to na Komisji spoczywa ciężar dowodu w odniesieniu do okoliczności
faktycznych i sytuacji, na które powołuje się ona w skardze o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
Komisja wnosi o odrzucenie całości powyższych twierdzeń.
Podnosi ona w szczególności, że nie zmieniła motywu swojej skargi, który pozostaje taki sam jak wskazany w wezwaniu do usunięcia
uchybienia oraz w uzasadnionej opinii, a mianowicie polega na naruszeniu art. 49 WE w związku z okolicznością, że system ustanowiony
przez dekret z mocą ustawy nr 12/2004 wymaga w odniesieniu do świadczenia usług budowlanych spełnienia przesłanek ustanowienia
działalności gospodarczej. Ponadto Komisja twierdzi, że w toku całego postępowania opierała się na jednym wieloaspektowym
argumencie, służącym wykazaniu, że cały wspomniany system jest niezgodny ze swobodnym świadczeniem usług.
Komisja wyjaśnia, że przedmiotem jej zarzutu wobec Republiki Portugalskiej jest nie tyle konkretny element tego systemu, co
rezultat, do jakiego on prowadzi. W konsekwencji nie jest konieczne dokonywanie odrębnej analizy każdego roztrząsanego elementu.
Nie chodzi więc o ustalenie, które precyzyjnie przepisy krajowego uregulowania naruszają prawo Unii, ale o stwierdzenie, czy
Republika Portugalska gwarantuje na swoim terytorium swobodę świadczenia usług budowlanych. Komisja jest zdania, że skarga
wylicza w sposób doskonale jednoznaczny wymogi, które stanowią przeszkodę w swobodnym świadczeniu usług. Przeszkodę tę budują
bowiem wszystkie przesłanki upoważnienia, to jest wszystkie przesłanki klasyfikacji, reklasyfikacji i trwałości działalności,
a więc cały sporny system.
Wreszcie Komisja twierdzi, że zważywszy na przedmiot postępowania w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa
członkowskiego, nie wymaga się, by skarga odnosiła się do elementów odpowiedzi danego państwa członkowskiego na uzasadnioną
opinię. Ponadto, jako że dekret z mocą ustawy nr 12/2004 jest łatwo dostępny, nie ma potrzeby – zgodnie z zasadą
iura novit curia
– przedstawiać go Trybunałowi. W każdym razie Komisja stwierdza, że przytoczyła w skardze wszystkie przepisy krajowe, które
jej zdaniem są niezgodne z art. 49WE.
–       Ocena Trybunału
Co się tyczy pierwszego zarzutu niedopuszczalności należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem postępowanie
poprzedzające wniesienie skargi ma na celu umożliwienie zainteresowanemu państwu członkowskiemu, po pierwsze, zastosowania
się do zobowiązań, które nakłada na nie prawo Unii, a po drugie, skutecznego podniesienia argumentów na swoją obronę wobec
zarzutów sformułowanych przez Komisję. Prawidłowy przebieg postępowania poprzedzającego wniesienie skargi stanowi istotną
gwarancję przewidzianą w traktacie WE nie tylko dla ochrony praw zainteresowanego państwa członkowskiego, lecz również dla
zapewnienia, by ewentualne postępowanie sporne miało jednoznacznie zdefiniowany przedmiot sporu (zob. wyrok z dnia 11 września
2008 r. w sprawie C‑274/07 Komisja przeciwko Litwie, Zb.Orz. s. I‑7117, pkt 20, 21 i przytoczone tam orzecznictwo).
Z powyższego wynika, że przedmiot skargi wniesionej na podstawie art. 226 WE jest ograniczony zakresem postępowania poprzedzającego
jej wniesienie przewidzianego w tym artykule. Zatem skarga powinna opierać się na tych samych motywach i zarzutach co uzasadniona
opinia (zob. w szczególności wyroki: z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie C‑287/00 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. s. I‑5811,
pkt 18; z dnia 9 lutego 2006 r. w sprawie C‑305/03 Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, Zb.Orz. s. I‑1213, pkt 22).
Wymóg ten nie może jednak oznaczać, by w każdym przypadku istniała całkowita zbieżność między brzmieniem zarzutów w sentencji
uzasadnionej opinii i żądaniami skargi, o ile przedmiot sporu określony w uzasadnionej opinii nie został rozszerzony lub zmieniony
(zob. wyroki: z dnia 14 lipca 2005 r. w sprawie C‑433/03 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. s. I‑6985, pkt 28; z dnia 7 września
2006 r. w sprawie C‑484/04 Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, Zb.Orz. s. I‑7471, pkt 25; z dnia 8 lipca 2010 r. w sprawie
C‑171/08 Komisja przeciwko Portugalii, dotychczas nieopublikowany w Zbiorze, pkt 26).
Tymczasem należy stwierdzić, że w niniejszym przypadku Komisja nie rozszerzyła ani nie zmieniła przedmiotu sporu określonego
w uzasadnionej opinii.
Jak bowiem przyznała zresztą sama Republika Portugalska w pkt 46 odpowiedzi na skargę, Komisja jasno wskazała, zarówno w sentencji
uzasadnionej opinii, jak i w żądaniach skargi, że zarzucała Republice Portugalskiej uchybienie zobowiązaniom wynikającym z art. 49 WE
polegające na tym, że wprowadziła w Portugalii, w szczególności w ramach systemu ustanowionego na mocy dekretu z mocą ustawy
nr 12/2004, w odniesieniu do świadczenia usług budowlanych te same przesłanki co w odniesieniu do ustanowienia działalności
gospodarczej.
Zatem okoliczność, że Komisja sprecyzowała w skardze argumenty na poparcie żądania w przedmiocie stwierdzenia zarzucanego
Republice Portugalskiej uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, które wcześniej podniosła w bardziej ogólny sposób
w wezwaniu do usunięcia uchybienia i w uzasadnionej opinii, uwypuklając po prostu dokładniej powody, dla których uważa, że
omawiany system jest niezgodny ze swobodą świadczenia usług, nie zmieniła przedmiotu tego uchybienia, a w konsekwencji nie
miała żadnego wpływu na zakres sporu (zob. podobnie wyrok z dnia 27 listopada 2003 r. w sprawie C‑185/00 Komisja przeciwko
Finlandii, Rec. s. I‑14189, pkt 84–87; ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Portugalii, pkt 29).
Wobec powyższego i zważywszy na fakt, że odmiennie niż zdaje się sugerować Republika Portugalska, nie jest w żaden sposób
wymagane, aby argumentacja Komisji na etapie skargi odnosiła się specyficznie do elementów odpowiedzi udzielonych przez to
państwo członkowskie w fazie poprzedzającej wniesienie skargi, które zresztą zostały w znacznym stopniu powtórzone przez Komisję
w skardze, pierwszy zarzut niedopuszczalności należy oddalić.
Jeśli chodzi o drugi zarzut niedopuszczalności, należy przypomnieć, że art. 38 § 1 lit. c) regulaminu postępowania Trybunału
przewiduje, że każda skarga wszczynająca postępowanie winna w szczególności określać przedmiot sporu oraz zawierać zwięzłe
przedstawienie stawianych zarzutów. W konsekwencji do Komisji należy przedstawienie w każdej skardze złożonej na podstawie
art. 226 WE w sposób wystarczająco spójny i precyzyjny stawianych przezeń zarzutów, aby umożliwić państwu członkowskiemu przygotowanie
obrony, a Trybunałowi ocenę istnienia zarzucanego naruszenia (zob. w szczególności wyroki z dnia 4 maja 2006 r. w sprawie
C‑98/04 Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, Zb.Orz. s. I‑4003, pkt 18; z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawie C‑540/07
Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. s. I‑10983, pkt 17).
W niniejszym przypadku z uzasadnienia oraz żądań skargi Komisji wynika w sposób wystarczająco jasny i precyzyjny, że skarga
ta dotyczy zgodności całości systemu ustanowionego na podstawie dekretu z mocą ustawy nr 12/2004 z zasadą swobodnego świadczenia
usług. Ponadto oczywiste jest, że Republika Portugalska zrozumiała, że Komisja zarzuca jej brak poszanowania tej zasady poprzez
uzależnienie wykonywania na jej terytorium wszelkiej działalności w zakresie budownictwa od spełnienia przesłanek ustanowionych
przez ten system, obligujących między innymi przedsiębiorstwa budowlane mające już siedzibę w innym państwie członkowskim
do uprzedniego uzyskania od portugalskiego organu administracji zezwolenia według tych samych wymogów co przewidziane dla
przedsiębiorstw zamierzających ustanowić działalność gospodarczą w Portugalii. W związku z powyższym Republika Portugalska
była w pełni w stanie skutecznie przygotować swą obronę.
W zakresie w jakim Republika Portugalska krytykuje Komisję za brak wskazania sposobu, w jaki jej zdaniem omawiany system należałoby
zmienić, wystarczy zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Komisja nie może być zobowiązana do podania w uzasadnionej
opinii lub skardze wniesionej do Trybunału kroków, jakie należy podjąć w celu usunięcia zarzucanego jej uchybienia (zob. wyroki:
z dnia 11 lipca 1991 r. w sprawie C‑247/89 Komisja przeciwko Portugalii, Rec. s. I‑3659, pkt 22; z dnia 26 marca 2009 r. w sprawie
C‑559/07 Komisja przeciwko Grecji, pkt 23).
Wreszcie choć prawdą jest, że Komisja nie załączyła do skargi pełnego tekstu żadnego omawianego krajowego aktu prawnego, to
należy zwrócić uwagę, że zarówno w skardze, jak i w załączonej do niej uzasadnionej opinii Komisja odtworzyła i wyjaśniła
treść przepisów tych aktów, na podstawie których oparła swą skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
Ponadto Republika Portugalska nie zakwestionowała istnienia tych przepisów, lecz ograniczyła się po odrzucenia ich interpretacji
pojęciowej dokonanej przez Komisję i do dodania wyjaśnień, które uważa za niezbędne, by Trybunał mógł dokonać właściwej oceny
treści tych przepisów. Należy także podkreślić, iż ze względu na fakt, że wspomniane akty są publikowane w
Diário da República
, a zatem publicznie dostępne, Trybunał jest w stanie zweryfikować prawdziwość twierdzeń Komisji co do treści spornych przepisów.
W konsekwencji należy oddalić także drugi zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Republikę Portugalską.
W odniesieniu do trzeciego zarzutu niedopuszczalności należy przypomnieć, że w ramach postępowania w przedmiocie stwierdzenia
uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja zobowiązana jest do wykazania istnienia zarzucanego państwu członkowskiemu
uchybienia i dostarczenia Trybunałowi dowodów potrzebnych do zweryfikowania przezeń istnienia tego uchybienia, przy czym Komisja
nie może opierać się na jakimkolwiek domniemaniu (zob. w szczególności wyrok z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie C‑434/01
Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, Rec. str. I‑13239, pkt 21; z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie C‑342/05 Komisja
przeciwko Finlandii, Zb.Orz. s. I‑4713, pkt 23).
W tym względzie należy stwierdzić, że w niniejszym przypadku Komisja w żaden sposób nie oparła się na samych domniemaniach
bez dostarczenia niezbędnych dowodów pozwalających Trybunałowi na dokonanie analizy uchybienia zarzucanego Republice Portugalskiej.
Jak zostało bowiem wskazane w pkt 52 niniejszego wyroku, w skardze odtworzyła ona i wyjaśniła treść krajowych przepisów, ze
stosowania których wynika jej zdaniem zarzucane Republice Portugalskiej uchybienie. Ponadto Komisja przedstawiła szczegółową
argumentację prawną mającą na celu dowiedzenie, że system ustanowiony na mocy dekretu z mocą ustawy nr 12/2004 wprowadza ograniczenie
w swobodnym świadczeniu usług i że ograniczenie to nie jest uzasadnione względami interesu ogólnego przywołanymi przez Republikę
Portugalską. W każdym wypadku w toku rozprawy Komisja wyjaśniła, że wszczęła postępowanie w niniejszej sprawie na skutek skarg
przedsiębiorstw budowlanych mających siedzibę w innych państwach członkowskich, którym odmówiono zezwolenia na świadczenie
usług budowlanych w Portugalii.
Co się zaś tyczy kwestii tego, czy Komisja za pomocą wymienionych elementów skutecznie wykazała istnienie zarzucanego Republice
Portugalskiej uchybienia, nie należy ona do zagadnień dopuszczalności, lecz stanowi istotę sprawy.
Jako że trzeci zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Republikę Portugalską również podlega oddaleniu, skargę Komisji
należy uznać za dopuszczalną.

Co do istoty
–       Argumentacja stron
Komisja twierdzi, że system portugalski, a w szczególności dekret z mocą ustawy nr 12/2004, oparty jest na zasadzie, zgodnie
z którą każde przedsiębiorstwo budowlane, aby móc świadczyć usługi budowlane w Portugalii, musi uprzednio uzyskać dostęp do
działalności budowlanej, który jest mu przyznawany przez portugalski organ administracji. Tymczasem zasada taka jest niezgodna
z art. 49 WE. Przedsiębiorstwa budowlane mające siedzibę w innych państwach członkowskich uzyskały już dostęp do tej działalności,
a przysługujące im upoważnienia stanowiły już przedmiot kontroli w państwie członkowskim siedziby. W tych okolicznościach
Republika Portugalska nie może uzurpować sobie prawa do dopuszczania po raz drugi do działalności budowlanej przedsiębiorstwa
mającego siedzibę w innym państwie członkowskim poprzez zastąpienie swoimi regułami reguł tego ostatniego państwa członkowskiego.
Komisja podkreśla, że zarzuca Republice Portugalskiej konkretnie niebranie pod uwagę kontroli i gwarancji, którym przedsiębiorstwa
świadczące usługi podlegają już w państwie członkowskim siedziby. Utrzymuje w tym względzie, że Republika Portugalska nie
weryfikuje, czy poziom ochrony w państwie członkowskim siedziby jest analogiczny do poziomu ochrony w Portugalii ani czy działalność,
jaką usługodawca prowadzi w innych państwach członkowskich, jest równoważna działalności, jaką zamierza wykonywać w Portugalii.
Komisja utrzymuje, że przewidziane w systemie portugalskim przesłanki dostępu do działalności w zakresie budownictwa są przesłankami
ustanowienia działalności gospodarczej. W szczególności system ten nie różnicuje między ustanowieniem działalności gospodarczej
a świadczeniem usług w sposób tymczasowy. Komisja jest zdania, że skierowany do przedsiębiorstw już mających siedzibę w innym
państwie członkowskim obowiązek wykazania przed portugalskim organem administracji spełnienia wszystkich przesłanek ustanowienia
działalności gospodarczej warunkujących w prawie portugalskim dostęp do działalności w zakresie budownictwa wyklucza z rynku
portugalskiego wszelkie świadczenie usług przez przedsiębiorstwa mające siedzibę w innych państwach członkowskich, a niemające
jej w Portugalii. Komisja odnosi się w tym względzie między innymi do wyroku z dnia 25 lipca 1991 r. w sprawie C‑76/90 Säger,
Rec. s. I‑4221, pkt 13, z którego wynikało, że państwo członkowskie nie może obwarować świadczenia usług na swoim terytorium
wymogiem spełnienia wszystkich warunków obowiązujących w przypadku zakładania przedsiębiorstwa, gdyż groziłoby to pozbawieniem
skuteczności postanowień traktatu mających właśnie zapewnić swobodę świadczenia usług.
Ponadto w opinii Komisji w sektorze budownictwa w Portugalii panuje istotny deficyt pewności prawa. Wyjaśnia ona, że aby móc
uzyskać dostęp do działalności w sektorze budownictwa w Portugalii zainteresowane przedsiębiorstwo musi dowieść, że osoby
nim zarządzające i administratorzy zrealizowali już prace o wartości i na skalę prac, jakie przedsiębiorstwo zamierza prowadzić
oraz wykazać, że wykonało już prace odpowiadające typowi prac, do jakich zmierza uzyskać dostęp. Wymogi te charakteryzuje
sprzeczność, ponieważ skoro przedsiębiorstwo zrealizowało już prace odpowiadające temu typowi prac, to miało to miejsce dlatego,
że uzyskało już dostęp do działalności w zakresie budownictwa. Co więcej, Komisja podkreśla, że prawo portugalskie nie ustanawia
kryteriów oceny rzeczywistego doświadczenia. W takich warunkach świadczenie usług budowlanych w Portugalii przez przedsiębiorstwa
mające siedzibę w innych państwach członkowskich jest niezmiernie utrudnione.
Poza tym Komisja uznaje za niezgodną z art. 49 WE okoliczność, że na podstawie art. 19 dekretu z mocą ustawy nr 12/2004 przedsiębiorstwa
świadczące usługi budowlane są zobowiązane nie tylko uzyskać dostęp do omawianej działalności, ale także spełnić przesłanki
wymagane dla jej kontynuowania. Podkreśla w tym kontekście, że zezwolenie na wykonywanie działalności w zakresie budownictwa
jest przyznawane danemu przedsiębiorstwu na bardzo krótki okres, a w konsekwencji przedsiębiorstwo musi je regularnie odnawiać,
jeżeli zamierza kontynuować świadczenie usług budowlanych, co oznacza, że musi stale spełniać przesłanki dostępu do działalności
w zakresie budownictwa. Tymczasem świadczenie usług w sposób tymczasowy z definicji zakłada właśnie brak ciągłości działalności.
Komisja przyznaje, że Republika Portugalska może regulować działalność w zakresie budownictwa. Zauważa niemniej, że – po pierwsze
– sporny system nie reguluje działalności w zakresie budownictwa, lecz dostęp do tej działalności. Po drugie, Komisja jest
zdania, że ów system mógłby zostać zastąpiony innymi, mniej restrykcyjnymi formami regulacji, a zwłaszcza lepszą kontrolą
wykonywania działalności w zakresie budownictwa. Twierdzi ona w tym względzie, że przestrzeganie przywołanych przez Republikę
Portugalską norm technicznych i prawnych, którym podlega konstruowanie budynków, mogłoby zostać zagwarantowane przez prawo
urbanistyczne i prywatne prawo budowlane. Podobnie ochrona i podkreślenie walorów historycznego dziedzictwa architektonicznego
mogłyby zostać zagwarantowane przez prawo urbanistyczne i poprawę jakości środowiska zabudowanego, a odpowiednią jakość budynków
mogłoby zapewniać prawo ochrony środowiska. W każdym wypadku w opinii Komisji Republika Portugalska nie może wydać upoważnienia
na rzecz przedsiębiorstwa ani dokonać jego klasyfikacji zgodnie z jej prawem krajowym, z równoczesnym całkowitym pominięciem
kwalifikacji i zdolności nabytych przez to przedsiębiorstwo w państwie członkowskim jego siedziby.
Na koniec Komisja odnosi się do dyrektywy 2005/36, która wprowadziła w tytule II szczególny reżim dotyczący świadczenia usług,
na mocy którego Republika Portugalska zachowywała, w przypadku przemieszczenia się usługodawcy na jej terytorium, możliwość
uzależnienia świadczenia usług budowlanych od uprzedniej jednorazowej deklaracji rocznej, z wyłączeniem wszelkich innych przesłanek.
Co za tym idzie, każdy dodatkowy względem przewidzianej w tej dyrektywie uprzedniej deklaracji rocznej obowiązek stanowi nieuzasadnione
ograniczenie swobody świadczenia usług. W replice Komisja sprecyzowała, że w skardze nie twierdziła, jakoby środki, które
powinna podjąć Republika Portugalska miały polegać na wprowadzeniu jednorazowej uprzedniej deklaracji rocznej, ale ograniczyła
się do zwrócenia uwagi tego państwa członkowskiego na przepisy dyrektywy 2005/36. Mimo że przedmiotem tej dyrektywy są zawody
regulowane, a nie regulowana działalność gospodarcza, przesłanki dostępu do działalności w zakresie budownictwa przewidziane
w spornych przepisach portugalskich, a zwłaszcza przesłanka zdolności technicznej, obejmują wymogi odnoszące się nie tylko
do przedsiębiorstwa, ale także osób nim zarządzających, administratorów, techników, specjalistów, brygadzistów i robotników.
Ponadto przepisy dyrektywy 2005/36 odnoszą się do indywidualnych przedsiębiorstw zawsze wtedy, gdy działalność ekonomicznie
równoważna może zostać przypisana osobie, której stanowi ona zawód.
Republika Portugalska wyjaśnia, że dekret z mocą ustawy nr 12/2004 ustanawia reżim prawny wykonywania działalności w zakresie
budownictwa, który – przewidując, że dostęp do tej działalności jest uzależniony od uzyskania zezwolenia – odpowiada reżimowi
prawnemu regulowanej działalności gospodarczej. Pozwane państwo członkowskie twierdzi, że reżim ten nie może jednak zostać
uznany za przeszkodę w swobodnym świadczeniu usług, ponieważ sporne przepisy są uzasadnione względami porządku publicznego,
w szczególności wymogiem zagwarantowania solidności i bezpieczeństwa stawianych konstrukcji oraz koniecznością ochrony, po
pierwsze, środowiska naturalnego i spuścizny architektonicznej, a po drugie, ogólnie praw konsumentów i użytkowników budynków,
które w braku tych gwarancji i ochrony zostałyby bezpowrotnie naruszone.
Republika Portugalska twierdzi w szczególności, że przesłanki ustanowione przez ten system znajdują uzasadnienie w specyfice
działalności w zakresie budownictwa, którą charakteryzują szkodliwe praktyki widoczne w zwyczajowym postępowaniu przedsiębiorstw
tego sektora. W tym kontekście powołuje się ona zwłaszcza na okoliczność, że działalność w zakresie budownictwa i jej prawidłowe
wykonywanie mają zasadnicze znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa i jakości życia ludności, że chodzi tu o działalność
szczególnie złożoną, o wysokim stopniu ryzyka, charakteryzującą się korzystaniem na wielką skalę z niewykwalifikowanej siły
roboczej, i że działalność tę znaczą endemiczne zjawiska naruszenia obowiązków prawnych i zachowania oszukańcze. Łatwość tworzenia
przedsiębiorstw budowlanych skutkuje rozpowszechnioną praktyką polegającą na tym, że przedsiębiorstwa pobierają zyski z zakończonych
projektów, a następnie znikają, nie płacąc uprzednio wynagrodzeń pracownikom ani nie regulując faktur dostawców i unikając
obowiązku udzielenia gwarancji na wykonane prace.
Republika Portugalska stoi na stanowisku, że zważywszy na wskazaną specyfikę działalności w zakresie budownictwa w Portugalii
i w świetle okoliczności, że środki czysto represyjne są niewystarczające dla zapobieżenia szkodom i krzywdom niemożliwym
do naprawienia, niezmiernie ważne jest uregulowanie tej działalności. Jako że budynki są aktywami długoterminowymi mającymi
istotny wpływ na zagospodarowanie przestrzeni i na życie obywateli, działalność w zakresie budownictwa nie powinna być wykonywana
w sposób dowolny, gdyż mogłoby to stanowić zagrożenie dla jakości spuścizny architektonicznej i w konsekwencji dla bezpieczeństwa
jej użytkowników. Konieczne jest zatem wprowadzenie minimalnych wymogów dostępu do tej działalności celem zapewnienia po stronie
przedsiębiorstw budowlanych wystarczających kwalifikacji i zdolności. Ponadto Republika Portugalska jest zobligowana na mocy
swej konstytucji do zapewnienia odpowiedniego stopnia ochrony praw i gwarancji, jakie konstytucja przewiduje w odniesieniu
do obywateli i konsumentów.
Pozwane państwo członkowskie podnosi, że należy zapewnić minimum spójności między obowiązkami nałożonymi na państwa członkowskie
na mocy art. 49 WE i innych przepisów prawa Unii. Powołuje się w tym kontekście zwłaszcza na dyrektywę 2004/17/WE Parlamentu
Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. koordynującą procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach
gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (Dz.U. L 134, s. 1) oraz dyrektywę 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego
i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy
i usługi (Dz.U. L 134, s. 114), które zawierają co do zasady te same reguły dostępu do omawianej działalności co sporne uregulowania.
Ponadto w przypadku zamówień prywatnych konsument końcowy znajduje się na pozycji słabszej niż organ publiczny. Sporny system
ma właśnie na celu ochronę konsumentów i jednostek prywatnych działających jako inwestorzy i znajdujących się takiej pozycji.
A ochrona konsumentów należy wszakże do fundamentalnych polityk Unii i znajduje wyraz między innymi w art. 153 WE.
Republika Portugalska stoi na stanowisku, że interesy, których ochronie służy dekret z mocą ustawy nr 12/2004, należą częściowo
do kwestii porządku publicznego, a w pozostałym zakresie stanowią nadrzędne względy interesu ogólnego. Przesłanki przewidziane
przez ten dekret z mocą ustawy dla uzyskania zezwolenia na wykonywanie działalności w zakresie budownictwa odpowiadają wszystkim
ustanowionym przez Trybunał wymogom uznania ich za uzasadnione. W szczególności podlegają one stosowaniu w sposób niedyskryminacyjny
oraz są niezbędne i proporcjonalne względem zamierzonych celów.
W tym zakresie Republika Portugalska wyjaśnia, że wymóg zdolności handlowej służy w szczególności zagwarantowaniu uczciwości
przedsiębiorstwa i przygotowania go do prowadzenia działalności w zakresie budownictwa w świetle licznych norm prawnych, postanowień
umownych i norm etycznych z nią związanych oraz zapewnieniu podtrzymania postaw zgodnych z prawem i uczciwością handlową.
Wymóg zdolności technicznej służy zagwarantowaniu, by przedsiębiorstwa budowlane dysponowały zasobami ludzkimi, zwłaszcza
na poziomie kadry technicznej i personelu, mającymi kwalifikacje odpowiednie do planowanych prac. Wymóg zdolności ekonomicznej
i finansowej ma w szczególności zapewnić wypłacalność przedsiębiorstw, ich zdolność do wypełnienia podjętych zobowiązań oraz
prawidłowe i uczciwe zarządzenie przez te przedsiębiorstwa powierzonymi im aktywami i interesami, a także zapobiec porzucaniu
projektów i czynom karalnym, jakie mogą zostać popełnione w ramach tej działalności.
Republika Portugalska utrzymuje, że biorąc pod uwagę względy leżące u podstaw norm przewidzianych przez dekret z mocą ustawy
nr 12/2004 i zważywszy na fakt, że budownictwo jest działalnością gospodarczą o charakterze trwałym i wydłużonym, nie jest
możliwe przyjęcie, by przedsiębiorstwo było zwolnione z przestrzegania tych norm bez narażenia systemu wprowadzonego przez
ten dekret z mocą ustawy na upadek i naruszenia jego celów. Ochrona konsumenta wymaga bezwzględnie między innymi tego, by
przedsiębiorstwa były poddane jednolitemu reżimowi, niezależnie od stopnia intensywności działalności wykonywanej przez krajowe
lub pochodzące z innego państwa członkowskiego podmioty gospodarcze, gdyż w przeciwnym razie to konsument będzie musiał zmierzyć
się z mnogością porządków prawnych, których regulacje nie są mu znane.
Nie można zresztą uznać, że dekret z mocą ustawy nr 12/2004 narusza art. 49 WE tylko z tego powodu, że nie dokonuje rozróżnienia
między świadczeniem usług a ustanowieniem działalności gospodarczej. Tego typu interpretacja pozostaje w rażącej sprzeczności
z art. 50 ust. 2 WE i nie da się jej wyprowadzić z orzecznictwa Trybunału, a zwłaszcza z przytoczonego przez Komisję ww. wyroku
w sprawie Säger.
Republika Portugalska kwestionuje twierdzenie, że jej ustawodawstwo krajowe nie różnicuje między założeniem przedsiębiorstwa
budowlanego a świadczeniem usług przez takie przedsiębiorstwo. Wyjaśnia w tym zakresie, że zgodnie z portugalskim kodeksem
spółek handlowych spółka handlowa zamierzająca prowadzić działalność w zakresie budownictwa przez okres dłuższy niż rok musi
ustanowić przedstawicielstwo i wyznaczyć przedstawiciela. Przedsiębiorstwa budowlane, które świadczą usługi okazjonalnie przez
okres nieprzekraczający roku, nie mają obowiązku ustanowienia przedstawicielstwa, lecz powinny jedynie uzyskać zezwolenie
na wykonywanie działalności budowlanej. Tym samym w ustawodawstwie krajowym wykonano wysiłki na rzecz stworzenia mechanizmu
mającego na celu dostosowanie i ułatwienie spełnienia przesłanek dostępu do działalności w zakresie budownictwa przez przedsiębiorstwa
mające siedzibę w innym państwie członkowskim.
Ponadto w zakresie w jakim usługodawca ma możliwość rezygnacji z odnowienia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie
budownictwa lub doprowadzenia do jego cofnięcia, skutkiem czego ów usługodawca nie jest dłużej zobowiązany do przestrzegania
wymogów nałożonych przez dekret z mocą ustawy nr 12/2004, istnieje rzeczywiste rozróżnienie między świadczeniem usług a ustanowieniem
działalności gospodarczej.
Zresztą jeżeli usługodawca podlega w państwie członkowskim siedziby tym samym wymogom co przewidziane w ustawodawstwie portugalskim,
ma on możliwość przedstawienia dowodu w tym względzie celem uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie budownictwa
w Portugalii. W takim przypadku otrzyma to zezwolenie w sposób niemal automatyczny, jako że spełnia wszelkie wymagane przesłanki.
Niemniej, biorąc pod uwagę heterogeniczność porządków prawnych w Unii, nie można przyjąć, że samo istnienie zezwolenia w państwie
członkowskim jest wystarczające dla bezwarunkowego umożliwienia świadczenia usług w innych państwach członkowskich. Podobnie
zważywszy na wielość tych porządków prawnych nie można wymagać, by administracja portugalska weryfikowała poziom ochrony przyznany
w innym państwie członkowskim, gdyż taka weryfikacja jest niezmiernie trudna do przeprowadzenia. Poza tym niektóre państwa
członkowskie nie posiadają uregulowań dotyczących dostępu do działalności w zakresie budownictwa w odniesieniu do zamówień
prywatnych.
Powołanie się przez Komisję na dyrektywę 2005/36 Republika Portugalska uważa za pozbawione znaczenia dla sprawy. Dyrektywa
ta nie znajduje bowiem zastosowania do postępowania w niniejszej sprawie, która dotyczy wykonywania regulowanej działalności
gospodarczej poddanej ze względów interesu ogólnego reżimowi prawnemu dostępu, a nie „zawodu” w rozumieniu tej dyrektywy.
Kwalifikacja zawodowa stanowi jedynie jeden aspekt spośród wielu wymogów, którym poddane są przedsiębiorstwa budowlane.
W tym samym kontekście Republika Portugalska utrzymuje, że aż do przyjęcia dyrektywy 2006/123 regulacja prowadzenia działalności
w zakresie budownictwa nie była przedmiotem harmonizacji na poziomie Unii. Jest ona zdania, że w świetle obowiązków wprowadzonych
tą dyrektywą, której termin transpozycji upłynął dopiero w dniu 28 grudnia 2009 r., nie można twierdzić, że te same obowiązki
wynikały bezpośrednio z traktatu. Wreszcie ze względu na transpozycję tej dyrektywy, wszystkie odpowiednie uregulowania portugalskie
dotyczące prawie stu rodzajów regulowanej działalności gospodarczej, w tym działalności w zakresie budownictwa, podlegają
obecnie ocenie. Biorąc pod uwagę fakt, że całe portugalskie ramy prawne zostaną w konsekwencji wkrótce zmienione, niniejsze
postępowanie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego odniesie niewielki skutek w praktyce
i powinno zostać zawieszone.
Rzeczpospolita Polska podnosi, że system zezwoleń uprzednich względem świadczenia usług przez usługodawców z innych państw
członkowskich może znaleźć uzasadnienie tylko wyjątkowo, jeżeli zostanie wykazane, że kontrola działalności w toku lub kontrola
a posteriori nie są dostatecznie skuteczne. Tymczasem Republika Portugalska nie wykazała, że jej system zezwoleń rzeczywiście
przyczynia się do zwiększenia bezpieczeństwa w sektorze budownictwa ani nie dowiodła, że system ten jest niezbędny dla realizacji
zamierzonych celów. Realizacja tych celów mogłaby bowiem zostać zapewniona za pomocą środków mających na celu poddanie obowiązkowi
uzyskania zezwolenia konkretnej budowy, a nie samej działalności w zakresie budownictwa. Takie środki, połączone z nadzorem
przebiegu konstrukcji obiektu, byłyby znacznie bardziej skuteczne dla zapewnienia jakości, trwałości i bezpieczeństwa obiektów
oraz przestrzegania krajowych norm prawnych i technicznych.
Ponadto w opinii Rzeczypospolitej Polskiej z orzecznictwa Trybunału wynika, że organy przyjmującego państwa członkowskiego
muszą uwzględniać wymogi, jakie podmioty gospodarcze lub ich personel spełniają już w ich państwie członkowskim pochodzenia.
Tymczasem stosując identyczne przepisy względem przedsiębiorstw krajowych i przedsiębiorstw mających siedzibę w innych państwach
członkowskich, Republika Portugalska nie uwzględnia przesłanek już spełnionych przez usługodawców w państwie członkowskim
siedziby. Poza tym Republika Portugalska nie może powoływać się na brak znajomości przepisów innych państw członkowskich i heterogeniczność
obowiązujących regulacji w celu uzasadnienia ograniczenia swobody świadczenia usług.
–       Ocena Trybunału
Tytułem wstępu należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem istnienie uchybienia powinno być oceniane według
sytuacji w państwie członkowskim w momencie upływu terminu określonego w uzasadnionej opinii, a zmiany, które nastąpiły w okresie
późniejszym, nie mogą być uwzględniane przez Trybunał (zob. w szczególności ww. wyrok z dnia 14 lipca 2005 r. Komisja przeciwko
Niemcom, pkt 32; wyrok z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie C‑13/09 Komisja przeciwko Włochom, pkt 9). Ponadto również z utrwalonego
orzecznictwa wynika, że wyłącznie Komisja posiada kompetencje w przedmiocie rozstrzygnięcia, czy właściwe jest wszczęcie przeciwko
państwu członkowskiemu postępowania o stwierdzenie, że nie spełniło ono ciążących na nim zobowiązań, oraz ustalenia, z tytułu
jakiego działania lub zaniechania po stronie danego państwa członkowskiego powinno zostać wszczęte to postępowanie (zob. w szczególności
wyroki: z dnia 5 listopada 2002 r. w sprawie C‑471/98 Komisja przeciwko Belgii, Rec. s. I‑9681, pkt 39; z dnia 12 listopada
2009 r. w sprawie C‑199/07 Komisja przeciwko Grecji, Zb.Orz. s. I‑10669, pkt 23).
Z powyższego należy wywieść, że należy odrzucić argument Republiki Portugalskiej, zgodnie z którym niniejsze postępowanie
w przedmiocie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego odniesie niewielki skutek w praktyce i powinno zostać zawieszone
ze względu na fakt, że portugalskie ramy prawne zostaną wkrótce zmienione w celu transpozycji dyrektywy 2006/123.
Co się tyczy zgodności spornego systemu krajowego z art. 49 WE, w świetle utrwalonego orzecznictwa artykuł ten wymaga nie
tylko zniesienia wszelkich form dyskryminacji wobec usługodawcy mającego siedzibę w innym państwie członkowskim ze względu
na jego przynależność państwową, ale także zniesienia wszelkich ograniczeń, nawet jeśli są one stosowane jednakowo wobec usługodawców
krajowych, jak i pochodzących z innych państw członkowskich, które mogą obłożyć zakazem, utrudnić lub uczynić mniej atrakcyjną
działalność usługodawcy mającego siedzibę w innym państwie członkowskim, gdzie świadczy on legalnie analogiczne usługi (zob.
w szczególności wyrok z dnia 5 marca 2009 r. w sprawie C‑350/07 Kattner Stahlbau, Zb.Orz. s. I‑1513, pkt 78 i przytoczone
tam orzecznictwo).
Trybunał orzekł również wielokrotnie, że krajowa regulacja poddająca świadczenie usług na terytorium krajowym przez przedsiębiorstwo
mające siedzibę w innym państwie członkowskim obowiązkowi uzyskania zezwolenia administracyjnego stanowi ograniczenie swobodnego
świadczenia usług (zob. w szczególności ww. wyrok w sprawie Säger, pkt 14; wyroki: z dnia 9 sierpnia 1994 r. w sprawie C‑43/93
Vander Elst, Rec. str. I‑3803, pkt 15; z dnia 9 marca 2000 r. w sprawie C‑355/98 Komisja przeciwko Belgii, Rec. s I‑1221,
pkt 35; z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑171/02 Komisja przeciwko Portugalii, Rec. s. I‑5645, pkt 60).
Użyty przez Republikę Portugalską argument, zgodnie z którym dokończenie świadczenia usług budowlanych wymaga zazwyczaj pewnej
ilości czasu i z tego powodu może okazać się trudne dokonanie rozróżnienia między świadczeniem usług a sytuacją, w której
usługodawca ma rzeczywiście siedzibę w przyjmującym państwie członkowskim, nie prowadzi w żaden sposób do wyłączenia z urzędu
tych świadczeń z zakresu stosowania art. 49 WE. Trybunał stwierdził już bowiem, że art. 49 WE obejmuje także usługi, których
świadczenie rozciąga się na wydłużony okres, nawet kilkuletni, podając jako przykład między innymi usługi świadczone w ramach
wznoszenia dużego budynku (zob. wyrok z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie C‑215/01 Schnitzer, Rec. s. I‑14847, pkt 30).
Z przytoczonego orzecznictwa wynika jednoznacznie, że system ustanowiony przez dekret z mocą ustawy nr 12/2004, na podstawie
którego nawet przedsiębiorstwa, które zostały zgodnie z prawem założone w innym państwie członkowskim, muszą – aby móc świadczyć
w sposób tymczasowy w Portugalii usługi budowlane – uprzednio uzyskać od portugalskiego organu administracji zezwolenie poświadczające
ich upoważnienie do typu usług, jakie zamierzają wykonywać, stanowi ograniczenie swobody świadczenia usług.
Jeśli chodzi o podniesiony przez pozwane państwo członkowskie argument, że przepisy dotyczące swobody świadczenia usług przewidziane
w dyrektywie 2006/123 nie znajdują jeszcze zastosowania do niniejszego postępowania, wystarczy wskazać, że zgodnie z utrwalonym
orzecznictwem nawet w przypadku braku harmonizacji postanowienia art. 49 WE mogą zostać ograniczone jedynie przepisami uzasadnionymi
nadrzędnymi względami interesu ogólnego, mającymi zastosowanie do wszystkich osób lub przedsiębiorstw wykonujących działalność
na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego w zakresie, w jakim interes ten nie jest chroniony przepisami, którym podlega
usługodawca w państwie członkowskim, w którym ma on swoją siedzibę, a przepisy te są właściwe, aby zagwarantować osiągnięcie
celu, któremu służą oraz nie wykraczają poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia (zob. podobnie wyroki: z dnia 3 października
2000 r. w sprawie C‑58/98 Corsten, Rec. s. I‑7919, pkt 35; z dnia 9 listopada 2006 r. w sprawie C‑433/04 Komisja przeciwko
Belgii, Zb.Orz. s. I‑10653, pkt 33; z dnia 18 lipca 2007 r. w sprawie C‑490/04 Komisja przeciwko Niemcom, Zb.Orz. s. I‑6095,
pkt 64 i przytoczone tam orzecznictwo).
Należy ponadto przypomnieć, że w szczególności ogólny obowiązek, wyrażony w art. 16 ust. 1 tej dyrektywy, na podstawie którego
państwa członkowskie zapewniają możliwość swobodnego podjęcia i prowadzenia działalności usługowej na swoim terytorium, uzależniając
dostęp do niej lub jej wykonywanie wyłącznie od wymogów niedyskryminacyjnych i obiektywnie uzasadnionych, wynika bezpośrednio
z art. 49 WE.
Jeśli chodzi o kwestię, czy ograniczenie swobody świadczenia usług wynikające ze spornego systemu krajowego, który znajduje
zastosowanie bez rozróżnienia do wszystkich przedsiębiorstw budowlanych czynnych na terytorium portugalskim, jest obiektywnie
uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, należy na wstępie przyznać, że przesłanki przywołane w tym zakresie przez
Republikę Portugalską, a mianowicie w szczególności wymóg zagwarantowania solidności i bezpieczeństwa stawianych konstrukcji
oraz konieczność ochrony środowiska naturalnego i spuścizny architektonicznej, a także konsumentów i użytkowników budynków,
rzeczywiście stanowią tego typu względy (zob. także ww. wyroki: w sprawie Corsten, pkt 38;w sprawie Schnitzer, pkt 35), przy
czym nie ma potrzeby dochodzić na użytek niniejszej sprawy, czy niektóre z tych względów są objęte – jak utrzymuje Republika
Portugalska – pojęciem porządku publicznego.
Jednakże, jak wynika między innymi z motywów 6 i 27 dyrektywy 2005/36, ustawodawca Unii przyjmując ten akt, uwzględnił już
wspomniane wymogi, które znajdują odzwierciedlenie w przepisach tej dyrektywy.
Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 dyrektywy 2005/36 państwa członkowskie nie mogą wprowadzać w swobodnym świadczeniu usług
ograniczeń, które w jakikolwiek sposób byłyby związane z kwalifikacjami zawodowymi, jeżeli usługodawca założył zgodnie z prawem
działalność w państwie członkowskim, w którym dany zawód jest regulowany. Taki usługodawca może więc świadczyć swe usługi
w innym państwie członkowskim posługując się oryginalnym tytułem zawodowym, bez konieczności ubiegania się o uznanie jego
kwalifikacji. Jeżeli dany zawód nie jest regulowany w państwie członkowskim siedziby, usługodawca musi przedstawić dowód posiadania
dwóch lat doświadczenia zawodowego.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 omawianej dyrektywy przyjmujące państwo członkowskie może wymagać od usługodawcy sporządzenia
przed rozpoczęciem świadczenia usług na jego terytorium oświadczenia obejmującego między innymi informacje o posiadanym ubezpieczeniu
od odpowiedzialności zawodowej oraz innych dokumentów, takich jak dowód przynależności państwowej, zaświadczenie potwierdzające,
że jego posiadacz założył zgodnie z prawem działalność, i dowód kwalifikacji zawodowych. Natomiast zaświadczenie o niekaralności
może być wymagane jedynie w odniesieniu do zawodów w sektorze bezpieczeństwa i pod warunkiem, że wymaga się go od osób pochodzących
z przyjmującego państwa członkowskiego.
Artykuł 7 ust. 4 przewiduje ograniczony wyjątek od tych zasad w odniesieniu do zawodów regulowanych związanych ze zdrowiem
lub bezpieczeństwem publicznym, co do których nie obowiązuje automatyczne uznawanie kwalifikacji na podstawie przepisów tytułu III
rozdział III dyrektywy 2005/36. Wyłącznie w odniesieniu do tych zawodów właściwy organ przyjmującego państwa członkowskiego
może przeprowadzić weryfikację kwalifikacji zawodowych usługodawcy, gdy jej celem jest zapobieżenie poważnym szkodom dla zdrowia
lub bezpieczeństwa usługobiorcy, które mogłyby powstać wskutek braku kwalifikacji zawodowych usługodawcy i gdy jest ona proporcjonalna
do osiągnięcia tego celu.
Co więcej, w art. 8 dyrektywa 2005/36 ustanowiła współpracę administracyjną, w ramach której właściwe organy przyjmującego
państwa członkowskiego mogą wezwać organy państwa członkowskiego siedziby, w odniesieniu do każdego świadczenia usług, do
przedstawienia informacji potwierdzających, że usługodawca prowadzi działalność zgodnie z prawem, że wykonywał zawód w sposób
należyty, jak również że nie zostały na niego nałożone kary dyscyplinarne lub sankcje karne związane z wykonywaniem działalności
zawodowej. Wreszcie w celu wzmocnienia ochrony interesów usługobiorcy art. 9 tej dyrektywy pozwala przyjmującemu państwu członkowskiemu
wymagać od usługodawcy, by dostarczył usługobiorcy pewne informacje dotyczące między innymi zakresu ubezpieczenia od odpowiedzialności
zawodowej.
Republika Portugalska nie zaprzecza, że wymogi systemu ustanowionego na mocy dekretu z mocą ustawy nr 12/2004 wykraczają poza
to co jest przewidziane w tytule II dyrektywy 2005/36. Pozwane państwo członkowskie kwestionuje jednakże możliwość zastosowania
tej dyrektywy do wspomnianego systemu ze względu na okoliczność, że nie dotyczy on zawodu regulowanego, lecz regulowanej działalności
gospodarczej.
W tym kontekście należy przede wszystkim zauważyć, że między wykonywaniem działalności w zakresie budownictwa i wykonywaniem
zawodu należącego do tego sektora istnieje bezpośredni związek, zachodzą one nawet na siebie, i że regulacje dotyczące takich
zawodów można uznać za wchodzące w zakres regulacji dotyczących wspomnianej działalności.
Następnie należy zwrócić uwagę, że zgodnie ze spornym systemem krajowym przedsiębiorstwo budowlane zamierzające świadczyć
usługi w Portugalii, aby zostać sklasyfikowane i uzyskać zezwolenie, musi spełnić przesłanki, które odnoszą się nie tylko
do samego przedsiębiorstwa, ale także ogólnie rzecz biorąc do osób nim zarządzających i do jego personelu. Tak więc zdolność
techniczną przedsiębiorstwa ocenia się nie tylko na podstawie jego struktury organizacyjnej, liczby pracowników, posiadania
niezbędnych środków technicznych i rzeczywistego doświadczenia, ale także w oparciu o poziom kwalifikacji, specjalizację i doświadczenie
jego personelu. Ponadto zdolność przedsiębiorstwa do występowania w obrocie handlowym powinna być oceniana w szczególności
za pomocą wyciągów z rejestru karnego przedsiębiorcy i przedstawicieli prawnych spółki.
Wreszcie zauważyć trzeba, że art. 16 i 17 dyrektywy 2005/36 w związku z wykazem I załącznika IV do tej dyrektywy, a zwłaszcza
działem 40 figurującym w tym wykazie, odnoszą się do „działalności” w sektorze budownictwa.
Niemniej, mimo że do celów niniejszego postępowania w przedmiocie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nie ma potrzeby
ustalenia, w jakim stopniu dyrektywa 2005/36 znajduje zastosowanie do spornego systemu krajowego i czy jest on zgodny z tą
dyrektywą, gdyż niezgodność w tym zakresie nie została podniesiona przez Komisję, należy uznać, że system ten wykracza w każdym
wypadku poza to, co jest niezbędne dla osiągnięcia wyznaczonych celów.
Jak bowiem zostało przypomniane w pkt 87 niniejszego wyroku, postanowienia art. 49 WE mogą zostać ograniczone w uzasadniony
sposób wyłącznie wtedy, gdy interes ogólny, który krajowe ustawodawstwo ma chronić, nie jest zabezpieczony przez przepisy,
którym podlega usługodawca w państwie członkowskim siedziby. Trybunał orzekł między innymi, że krajowy system zezwoleń wykracza
poza to, co jest niezbędne, gdy wymogi, którym poddane jest uzyskanie zezwolenia, powielają równoważne uzasadnienia i gwarancje
wymagane w państwie członkowskim siedziby, wyprowadzając z powyższego w szczególności wniosek, że przyjmujące państwo członkowskie
ma obowiązek uwzględniać kontrole i weryfikacje już przeprowadzone w państwie członkowskim siedziby (zob. podobnie wyroki:
z dnia 17 grudnia 1981 r. w sprawie 279/80 Webb, Rec. s. 3305, pkt 20; z dnia 4 grudnia 1986 r. w sprawie 205/84 Komisja przeciwko
Niemcom, Rec. s. 3755, pkt 47; ww. wyroki: z dnia 9 marca 2000 r. w sprawie Komisja przeciwko Belgii, pkt 38; z dnia 29 kwietnia
2004 r. Komisja przeciwko Portugalii, pkt 60, 66).
Natomiast wymagając od przedsiębiorstw budowlanych mających siedzibę w innym państwie członkowskim spełnienia wszystkich przesłanek,
jakie krajowy system, a zwłaszcza dekret z mocą ustawy nr 12/2004, narzucają w celu uzyskania zezwolenia na prowadzenie w Portugalii
działalności w sektorze budownictwa, ustawodawstwo krajowe wyklucza możliwość należytego uwzględnienia równoważnych obowiązków
ciążących na takim przedsiębiorstwie w państwie członkowskim siedziby i kontroli już wykonanych w tym zakresie przez organy
tego państwa członkowskiego.
Powyższego stwierdzenia nie podważa fakt, że portugalski kodeks spółek handlowych nakłada obowiązek ustanowienia przedstawicielstwa
i wyznaczenia przedstawiciela jedynie dla spółek handlowych, które zamierzają prowadzić działalność w Portugalii przez okres
przekraczający rok. Taki obowiązek ma bowiem charakter dodatkowy względem obowiązku uzyskania uprzedniego zezwolenia zgodnie
z ogółem przesłanek wyrażonych w dekrecie z mocą ustawy nr 12/2004, a zwolnienie z tego obowiązku w żadnym razie nie oznacza,
że bierze się pod uwagę, do celów przyznania zezwolenia, równoważne obowiązki wymagane i zweryfikowane przez państwo członkowskie
siedziby.
Podobnie bez znaczenia pozostaje okoliczność, również wysunięta przez Republikę Portugalską, że usługodawca ma możliwość rezygnacji
z odnowienia zezwolenia lub świadectwa rejestracji lub doprowadzenia do jego cofnięcia, co zwalnia go z obowiązku spełnienia
wymogów narzuconych przez wspomniany dekret z mocą ustawy. O ile oczywiste jest, że zawsze istnieje możliwość, by usługodawca
zakończył działalność na terytorium portugalskim, interpretowanie art. 49 WE w ten sposób, że samo istnienie tej opcji jest
wystarczające dla uznania przeszkody w swobodnym świadczeniu usług za proporcjonalną, pozbawiłoby to postanowienie wszelkiej
skuteczności.
W zakresie w jakim Republika Portugalska twierdzi, że w praktyce przeprowadza ograniczoną ocenę upoważnień uzyskanych przez
przedsiębiorstwo w innych państwach członkowskich, należy przede wszystkim stwierdzić, że z wyjaśnień udzielonych w tym względzie
przez Republikę Portugalską w pismach procesowych i w toku rozprawy wynika, że akceptuje ona jako dowód elementy już zweryfikowane
przez państwo członkowskie siedziby jedynie w stopniu, w jakim portugalskie organy – w następstwie całościowej kontroli merytorycznej
takich elementów – dojdą do wniosku, że wskazane przedsiębiorstwo w pełni odpowiada przesłankom nałożonym przez dekret z mocą
ustawy nr 12/2004. Tymczasem postępując w ten sposób, Republika Portugalska nie uwzględnia równoważnych uzasadnień i gwarancji
wymaganych w państwie członkowskim siedziby i przez nie zweryfikowanych, ale ogranicza się do przyznania przedsiębiorstwom
możliwości ponownego przedstawienia wraz z wnioskiem o zezwolenie lub świadectwo rejestracji elementów już przedstawionych
organom państwa członkowskiego siedziby.
Następnie należy zauważyć, że w toku rozprawy Republika Portugalska, odnosząc się do trudności napotkanych przez jej organy
administracyjne przy weryfikowaniu cech świadectw rejestracji i zezwoleń wydanych przez inne państwa członkowskie, a wynikających
z wielości i różnorodności systemów obowiązujących w różnych państwach członkowskich, wyraźnie przyznała, że akceptuje wyłącznie
dowody poświadczające doświadczenie i zdolności techniczne w odniesieniu do specyficznych prac. Z orzecznictwa przytoczonego
w pkt 100 niniejszego wyroku wynika jednak, że wspomniane trudności, które istnieją w pewnym stopniu we wszystkich sektorach
działalności, w których przesłanki dostępu nie zostały zharmonizowane na poziomie Unii, nie mogą zwalniać państwa członkowskiego
z obowiązku unikania sytuacji, w której wydanie zezwolenia na rzecz usługodawcy mającego już siedzibę w innym państwie członkowskim
jest poddane wymogom powielającym równoważne uzasadnienia i gwarancje wymagane w państwie członkowskim siedziby.
Wreszcie odpowiadając na zadane przez Trybunał w toku rozprawy pytanie dotyczące tego, czy praktyka ograniczonej oceny świadectw
i upoważnień nabytych w innych państwach członkowskich stosowana przez organy portugalskie jest przewidziana w ustawodawstwie,
Republika Portugalska wyjaśniła, że dekret z mocą ustawy nr 12/2004 nie zawiera szczególnych przepisów w tym względzie, ale
że krajowy kodeks postępowania administracyjnego zawiera przepisy obligujące organy administracji do przejścia określonej
liczby etapów i oceny wszelkich dowodów i uzasadnień przedstawionych przez wnioskodawcę.
W tym kontekście należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem aby system uprzednich zezwoleń administracyjnych
był uzasadniony, nawet gdy stanowi odstępstwo od podstawowej swobody, powinien opierać się na obiektywnych, niedyskryminacyjnych
i znanych wcześniej kryteriach zapewniających jego odpowiedniość, jeśli chodzi o wystarczające zakreślenie ram uznania władz
krajowych (zob. w szczególności wyrok z dnia 10 marca 2009 r. w sprawie C‑169/07 Hartlauer, Zb.Orz. s. I‑1721, pkt 64 i przytoczone
tam orzecznictwo). Tymczasem w specyficznym kontekście procedury wydawania zezwolenia lub świadectwa rejestracji, która zależy
od oceny pewnej liczby bardzo szczególnych kryteriów obejmujących orzeczenia co do wartości, w odniesieniu do której dekret
z mocą ustawy nr 12/2004 przewiduje ponadto przepisy szczególne, reguła tak ogólna jak ta, na którą powołuje się Republika
Portugalska, nie może wystarczająco zakreślić ram uznania władz krajowych.
Mając na uwadze całość powyższych rozważań należy stwierdzić, że wymagając od podmiotów świadczących usługi budowlane mających
siedzibę w innym państwie członkowskim spełnienia ogółu przesłanek, jakie sporny system krajowy, a zwłaszcza dekret z mocą
ustawy nr 12/2004, nakłada w celu uzyskania zezwolenia na prowadzenie w Portugalii działalności w sektorze budownictwa, i wykluczając
tym samym możliwość należytego uwzględnienia równoważnych obowiązków ciążących na takich usługodawcach w państwie członkowskim
siedziby oraz kontroli już wykonanych w tym zakresie przez organy tego państwa członkowskiego, Republika Portugalska uchybiła
zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 49 WE.

W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca
sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Portugalskiej kosztami postępowania, a ta sprawę przegrała, należy
obciążyć ją kosztami postępowania.
W myśl art. 69 § 4 regulaminu postępowania Rzeczpospolita Polska pokrywa własne koszty.
Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:
1)
Wymagając od podmiotów świadczących usługi budowlane mających siedzibę w innym państwie członkowskim spełnienia ogółu przesłanek,
jakie sporny system krajowy, a zwłaszcza dekret z mocą ustawy nr 12/2004 z dnia 9 stycznia 2004 r. nakłada w celu uzyskania
zezwolenia na prowadzenie w Portugalii działalności w sektorze budownictwa, i wykluczając tym samym możliwość należytego uwzględnienia
równoważnych obowiązków ciążących na takich usługodawcach w państwie członkowskim siedziby oraz kontroli już wykonanych w tym
zakresie przez organy tego państwa członkowskiego, Republika Portugalska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy
art. 49 WE.
2)
Republika Portugalska zostaje obciążona kosztami postępowania.
3)
Rzeczpospolita Polska pokrywa własne koszty.
Podpisy
Język postępowania: portugalski.