CELEX: 62002CJ0309
Milieu
Vrij verkeer van goederen
Verpakking en verpakkingsafval
Richtlijn 94/62/EG
Statiegeldverplichting en terugnameplicht voor wegwerpverpakking, afhankelijk van totaal percentage herbruikbare verpakking

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van richtlijn 94/62/EG van het Europees Parlement en de Raad
van 20 december 1994 betreffende verpakking en verpakkingsafval (PB L 365, blz. 10), alsmede van artikel 28 EG.
Dit verzoek is ingediend in het kader van een beroep dat door de Oostenrijkse vennootschappen Radlberger Getränkegesellschaft
mbH & Co. en S. Spitz KG, drankenproducenten, is ingesteld tegen de deelstaat Baden-Württemberg.
Rechtskader
Richtlijn 94/62
Richtlijn 94/62 heeft, overeenkomstig artikel 1, lid 1, tot doel de nationale maatregelen betreffende het beheer van verpakking
en verpakkingsafval te harmoniseren, enerzijds om elk effect daarvan op het milieu van de lidstaten en derde landen te voorkomen
of te beperken en aldus een hoog milieubeschermingsniveau te waarborgen, en anderzijds om de werking van de interne markt
te garanderen en handelsbelemmeringen, concurrentieverstoring en concurrentiebeperking in de Gemeenschap te voorkomen.
Volgens artikel 1, lid 2, worden bij deze richtlijn „maatregelen vastgesteld die op de eerste plaats gericht zijn op de preventie
van verpakkingsafval en, als verdere fundamentele beginselen, op het hergebruik van verpakking en de recycling en terugwinning
van verpakkingsafval, teneinde de definitieve verwijdering van dergelijk afval te verminderen”.
Artikel 5 van de richtlijn luidt:
„De lidstaten mogen overeenkomstig het Verdrag systemen bevorderen voor het hergebruik van verpakkingen die op een milieuhygiënisch
verantwoorde wijze kunnen worden hergebruikt.”
In artikel 7 van richtlijn 94/62 is bepaald:
„1.

De lidstaten nemen de nodige maatregelen om te zorgen voor systemen voor:
a)

de terugname en/of inzameling van gebruikte verpakkingen en/of verpakkingsafval van de consumenten of andere eindgebruikers
of uit de afvalstroom, teneinde ze naar de meest geschikte beheersalternatieven toe te leiden;
b)

het hergebruik of de terugwinning, met inbegrip van recycling, van ingezamelde verpakkingen en/of verpakkingsafval,
om te voldoen aan de doelstellingen van deze richtlijn.
Deze systemen staan open voor deelneming van de ondernemingen van de betrokken sectoren en voor de deelneming van de bevoegde
overheidsinstanties. Zij gelden ook voor ingevoerde producten onder niet-discriminerende voorwaarden, waaronder de regels
en eventuele tarieven voor toegang tot de systemen, en worden zo opgezet dat handelsbelemmeringen of concurrentieverstoringen
overeenkomstig het Verdrag voorkomen worden.
2.

De in lid 1 bedoelde maatregelen maken deel uit van een beleid dat betrekking heeft op alle verpakkingen en alle verpakkingsafval
en waarbij in het bijzonder rekening wordt gehouden met de eisen inzake bescherming van het milieu en van de gezondheid van
consumenten, veiligheid en hygiëne, bescherming van de kwaliteit, de authenticiteit en de technische eigenschappen van de
verpakte goederen en gebruikte materialen, bescherming van de industriële en commerciële eigendomsrechten.”
Artikel 18 van de richtlijn luidt:
„De lidstaten mogen het in de handel brengen op hun grondgebied van verpakkingen die aan het bepaalde in deze richtlijn voldoen,
niet beletten.”
Nationale regelgeving
De Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (verordening betreffende de preventie en de terugwinning
van verpakkingsafval), van 21 augustus 1998 (BGB1. 1998 I, blz. 2379; hierna: „VerpackV”), stelt diverse maatregelen vast
ter voorkoming of beperking van de effecten van verpakkingsafval op het milieu. De VerpackV, die inzonderheid tot doel heeft
richtlijn 94/62 om te zetten, is in de plaats gekomen van de Verordnung über die Vermeidung von Verpackungsabfällen (verordening
betreffende de preventie van verpakkingsafval), van 12 juni 1991 (BGB1. 1991 I, blz. 1234).
§ 6, leden 1 en 2, van de VerpackV bevat de volgende verplichtingen:
„1. De verkoper moet de door de eindverbruiker gebruikte lege verkoopverpakkingen op of in de onmiddellijke nabijheid van
de plaats van feitelijke levering kosteloos terugnemen, zorgen voor terugwinning overeenkomstig de eisen in punt 1 van bijlage
I en voldoen aan de eisen in punt 2 van bijlage I. Aan de voor terugwinning geldende eisen kan ook worden voldaan door hergebruik
of door overdracht aan een handelaar of producent in de zin van lid 2. De verkoper moet de particuliere eindverbruiker door
middel van duidelijk herkenbare en leesbare schriftelijke mededelingen wijzen op de mogelijkheid tot teruggave in de zin van
de eerste volzin. De verplichting bedoeld in de eerste volzin geldt alleen voor verpakkingen van de soort, vorm en grootte,
en voor verpakkingen van goederen die tot zijn assortiment behoren. Verkopers die over een verkoopoppervlakte van minder dan
200 m² beschikken, dienen alleen verpakkingen terug te nemen van de merken die zij in de handel brengen. Bij postorderverkoop
moet worden gezorgd voor teruggavemogelijkheden op een aanvaardbare afstand van de eindverbruiker. Op de zending en in de
catalogi moet worden gewezen op de mogelijkheid tot teruggave. Wanneer verkoopverpakkingen niet bij de particuliere eindverbruiker
belanden, kunnen afwijkende overeenkomsten worden gesloten met betrekking tot de teruggave en de verdeling van de kosten.
Wanneer verkopers hun verplichtingen in de zin van de eerste volzin niet nakomen door terugname op de plaats van levering,
moeten zij dat doen door deel te nemen aan een systeem in de zin van lid 3. Voor verkopers van verpakkingen die onmogelijk
kunnen deelnemen aan een systeem in de zin van lid 3, zijn in afwijking van de eerste volzin de vereisten van artikel 4, lid
2, van overeenkomstige toepassing.
2.

Producenten en verkopers moeten de overeenkomstig lid 1 door verkopers teruggenomen verpakkingen op de feitelijke plaats van
levering kosteloos terugnemen, zorgen voor terugwinning overeenkomstig de eisen in punt 1 van bijlage I en voldoen aan de
eisen in punt 2 van bijlage I. Aan de voor de terugwinning geldende eisen kan ook worden voldaan door hergebruik. De verplichtingen
van de eerste volzin gelden alleen voor verpakkingen van de soort, vorm en grootte, en voor verpakkingen van goederen die
de betrokken producent en verkoper in de handel brengen. Lid 1, achtste tot en met tiende volzin, is van overeenkomstige toepassing.”
Volgens § 6, lid 3, kan in beginsel ook aan deze terugname- en terugwinningsplicht worden voldaan doordat de producent of
de verkoper deelneemt aan een algemeen inzamelingssysteem voor gebruikte verkoopverpakkingen. Het staat aan de bevoegde regionale
instantie om vast te stellen dat dit systeem de voorwaarden van de VerpackV betreffende het bestreken gebied vervult.
Krachtens § 8, lid 1, van de VerpackV moeten verkopers die vloeibare levensmiddelen in de handel brengen in drankverpakkingen
die niet opnieuw kunnen worden gebruikt, van de koper per verpakking statiegeld van minstens 0,25 EUR inclusief belasting
over de toegevoegde waarde heffen. Bij een verpakkingsvolume van meer dan 1,5 liter bedraagt het statiegeld minstens 0,50
EUR inclusief belasting over de toegevoegde waarde. Het statiegeld moet door iedere wederverkoper worden geheven in alle stadia
van de handel, tot de verkoop aan de eindverbruiker. Het statiegeld wordt bij de terugname van de verpakking in de zin van
artikel 6, leden 1 en 2, van de VerpackV terugbetaald.
Luidens § 9, lid 1, van de VerpackV behoeft dit statiegeld niet te worden geheven voor verpakkingen waarvoor de producent
of verkoper van de terugnameplicht is vrijgesteld omdat hij deelneemt aan een algemeen inzamelingssysteem als bedoeld in § 6,
lid 3.
§ 9, lid 2, van de VerpackV vermeldt evenwel omstandigheden waaronder voor bepaalde dranken geen beroep kan worden gedaan
op § 6, lid 3. Deze bepaling luidt als volgt:
„Wanneer het aandeel van in herbruikbare verpakkingen verpakte dranken voor bier, mineraalwater (inclusief bronwater, tafelwater
en thermaal water), koolzuurhoudende frisdranken, vruchtensap […] en wijn […], tezamen in een kalenderjaar binnen het toepassingsgebied
van deze verordening lager ligt dan 72 %, wordt voor de periode van 12 maanden na de bekendmaking van het niet-bereiken van
dat percentage een nieuw onderzoek verricht naar het aandeel van de herbruikbare verpakkingen. Indien het aandeel volgens
dat onderzoek op federaal niveau lager ligt dan het in de eerste volzin bepaalde percentage, wordt het besluit in de zin van
§ 6, lid 3, geacht vanaf de eerste dag van de zesde kalendermaand die volgt op de publicatie in de zin van lid 3 voor de gehele
Bondsrepubliek te zijn ingetrokken voor de dranken waarvoor het in 1991 vastgestelde aandeel van herbruikbare verpakkingen
niet meer wordt gehaald […]”
Overeenkomstig § 9, lid 3, van de VerpackV maakt de Duitse regering elk jaar de ingevolge lid 2 van deze paragraaf geldende
percentages voor in milieuvriendelijke verpakkingen verpakte dranken bekend. Volgens lid 4 van deze paragraaf doet de bevoegde
instantie op verzoek of ambtshalve een nieuwe vaststelling in de zin van § 6, lid 3, wanneer het geldende percentage voor
in milieuvriendelijke verpakkingen verpakte dranken na een intrekking opnieuw wordt bereikt.
Het hoofdgeding en de prejudiciële vragen
Verzoeksters in het hoofdgeding voeren koolzuurhoudende frisdranken, vruchtensappen en andere dranken zonder koolzuur alsmede
tafelwater in terugwinbare wegwerpverpakkingen uit naar Duitsland. Met het oog op de terugwinning van deze verpakkingen hebben
zij zich aangesloten bij het door de vennootschap „Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland AG” geëxploiteerde algemene
inzamelingssysteem voor afval, en zijn zij uit dien hoofde vrijgesteld van de verplichting om het in § 8, lid 1, van de VerpackV
voorgeschreven statiegeld te heffen op de in Duitsland verkochte dranken in wegwerpverpakkingen.
Volgens een mededeling van de Duitse regering van 28 januari 1999 is het aandeel herbruikbare verpakkingen in 1997 voor het
eerst gedaald tot minder dan 72 %, te weten 71,33 %. Daar dit aandeel tijdens twee opeenvolgende periodes, tussen februari
1999 en januari 2000 en tussen mei 2000 en april 2001, in de gehele Bondsrepubliek lager was gebleven dan 72 %, heeft genoemde
regering op 2 juli 2002 uit hoofde van § 9, lid 3, van de VerpackV aangekondigd dat vanaf 1 januari 2003 een verplichting
zou bestaan om statiegeld te heffen op mineraalwater, bier en frisdranken. Overeenkomstig de VerpackV moesten verzoeksters
in het hoofdgeding dus vanaf deze datum op de meeste van de drankverpakkingen die zij in Duitsland zouden verkopen, het in
§ 8, lid 1, van deze regelgeving voorgeschreven statiegeld heffen en de lege verpakkingen vervolgens terugnemen en terugwinnen.
Verzoeksters hebben op 23 mei 2002 bij het Verwaltungsgericht Stuttgart beroep ingesteld tegen de deelstaat Baden-Württemberg.
Zij betogen dat de in de VerpackV opgenomen quotaregeling voor herbruikbare verpakkingen en de daarmee samenhangende statiegeldverplichting
en terugnameplicht in strijd zijn met de artikelen 1, leden 1 en 2, 5, 7 en 18 van richtlijn 94/62, alsmede met artikel 28
EG. De Bondsrepubliek Duitsland is in het geding betrokken.
Volgens de verwijzende rechter rijst, uitgaande van de door verzoeksters in het hoofdgeding voorgestane uitlegging dat artikel
1, lid 2, van richtlijn 94/62 hergebruik van verpakking en terugwinning ervan als gelijkwaardig beschouwt, de vraag of het
systeem van de VerpackV verenigbaar is met genoemde richtlijn, voorzover dit systeem het in de handel brengen van wegwerpverpakkingen
bemoeilijkt wanneer het aandeel herbruikbare verpakkingen onder een bepaald percentage komt te liggen. Deze rechter merkt
op dat in een andere lidstaat gevestigde producenten hogere kosten hebben dan Duitse producenten indien zij beslissen om hun
dranken in herbruikbare drankverpakkingen in de handel te brengen. Hij benadrukt dat de Duitse regeling volgens verzoeksters
in het hoofdgeding ook zolang de verplichting om statiegeld te heffen is opgeschort, de situatie van de in een andere lidstaat
gevestigde producenten belemmert, daar de Duitse verkopers de neiging hebben om wegwerpverpakkingen uit hun assortiment dranken
te verwijderen opdat het aandeel herbruikbare verpakkingen niet onder 72 % valt.
In die omstandigheden heeft het Verwaltungsgericht Stuttgart de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een
prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Moet artikel 1, lid 2, van richtlijn 94/62 […] aldus worden uitgelegd, dat het de lidstaten verbiedt, systemen voor hergebruik
van drankverpakkingen ten opzichte van het gebruik van terugwinbare wegwerpverpakkingen te bevoordelen doordat, wanneer het
aandeel van de herbruikbare verpakkingen op federaal niveau daalt tot minder dan 72 %, de mogelijkheid van vrijstelling van
een bij verordening opgelegde terugname-, beheers- en statiegeldverplichting voor lege wegwerpverpakkingen van dranken door
deelneming aan een terugname- en beheerssysteem vervalt voor de dranken waarvan het aandeel herbruikbare verpakkingen lager
ligt dan het in 1991 vastgestelde aandeel?
2)
Moet artikel 18 van richtlijn [94/62] aldus worden uitgelegd dat het de lidstaten verbiedt, het in de handel brengen van dranken
in terugwinbare wegwerpverpakkingen daardoor te belemmeren, dat wanneer het aandeel van de herbruikbare verpakkingen op federaal
niveau daalt tot minder dan 72 %, de mogelijkheid van vrijstelling van een bij verordening opgelegde terugname-, beheers-
en statiegeldverplichting voor lege wegwerpverpakkingen van dranken door deelneming aan een terugname- en beheerssysteem vervalt
voor de dranken waarvan het aandeel herbruikbare verpakkingen lager ligt dan het in 1991 vastgestelde aandeel?
3)
Moet artikel 7 van richtlijn [94/62] aldus worden uitgelegd, dat producenten en verkopers van dranken in terugwinbare wegwerpverpakkingen
aanspraak kunnen maken op deelneming aan een reeds bestaand terugname- en beheerssysteem voor gebruikte drankverpakkingen,
om aldus te voldoen aan een wettelijke verplichting om statiegeld te heffen op wegwerpverpakkingen voor dranken en om gebruikte
drankverpakkingen terug te nemen?
4)
Moet artikel 28 EG aldus worden uitgelegd, dat het de lidstaten verbiedt regelingen vast te stellen volgens welke, wanneer
het aandeel van de herbruikbare verpakkingen van dranken op federaal niveau daalt tot minder dan 72 %, de mogelijkheid van
vrijstelling van een bij verordening opgelegde terugname-, beheers- en statiegeldverplichting voor lege wegwerpverpakkingen
van dranken door deelneming aan een terugname- en beheerssysteem vervalt voor de dranken waarvan het aandeel herbruikbare
verpakkingen lager ligt dan het in 1991 vastgestelde aandeel?”
De verzoeken om heropening van de mondelinge behandeling
Bij aktes, ingekomen ter griffie van het Hof op respectievelijk 14 en 17 juni 2004, hebben de Duitse regering en verweerster
in het hoofdgeding het Hof verzocht de mondelinge behandeling te heropenen krachtens artikel 61 van het Reglement voor de
procesvoering.
Ter staving van haar beroep stelt de Duitse regering dat de conclusie van de advocaat-generaal van 6 mei 2004 een reeks aspecten
behandelt die niet schriftelijk en mondeling aan de orde zijn geweest en waaruit blijkt dat de argumenten die zij voor het
Hof heeft ingeroepen onjuist zijn beoordeeld. Ook verweerster in het hoofdgeding betoogt in haar verzoek dat genoemde conclusie
bepaalde aspecten behandelt waarover geen discussie heeft plaatsgevonden en waarover het Hof dus onvoldoende is ingelicht.
In dit verband zij eraan herinnerd dat het Hof ambtshalve dan wel op voorstel van de advocaat-generaal of op verzoek van partijen,
de mondelinge behandeling krachtens artikel 61 van het Reglement voor de procesvoering kan heropenen, indien het van oordeel
is dat het onvoldoende is ingelicht of dat de zaak moet worden beslecht op basis van een argument waarover tussen partijen
geen discussie heeft plaatsgevonden (zie arresten van 10 februari 2000, Deutsche Post, C-270/97 en C-271/97, Jurispr. blz.
I-929, punt 30; 19 februari 2002, Wouters e.a., C-309/99, Jurispr. blz. I-1577, punt 42; 18 juni 2002, Philips, C-299/99,
Jurispr. blz. I-5475, punt 20, en 12 december 2002, Sieckmann, C-273/00, Jurispr. blz. I‑11737, punt 22).
In casu is het Hof, de advocaat-generaal gehoord, evenwel van oordeel dat het over alle noodzakelijke gegevens beschikt om
de gestelde vragen te beantwoorden en dat al deze gegevens ter terechtzitting aan de orde zijn gekomen.
Bijgevolg moeten de verzoeken van de Duitse regering en verweerster in het hoofdgeding om heropening van de mondelinge behandeling
worden afgewezen.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
De ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen
Verweerster in het hoofdgeding betoogt dat het Hof de prejudiciële vragen niet-ontvankelijk moet verklaren, aangezien het
beroep in het hoofdgeding niet-ontvankelijk is omdat het tegen de deelstaat Baden-Württemberg is gericht. Daar deze deelstaat
in deze materie geen eigen wetgevende of verordenende bevoegdheid heeft, geeft hij slechts uitvoering aan de bondswetgeving.
Het beroep had moeten gericht zijn tegen de bondsstaat, bij de hiervoor bevoegde rechterlijke instantie, het Verwaltungsgericht
Berlin. In parallelle procedures hebben een aantal Duitse administratiefrechtelijke instanties reeds gelijkaardige beroepen
niet-ontvankelijk verklaard.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het, gezien de taakverdeling tussen het Hof en de nationale rechter, niet aan het Hof
staat om na te gaan of de beslissing waarbij het is aangezocht, is gegeven met inachtneming van de regels van nationaal recht
betreffende de rechterlijke organisatie en de procesvoering (zie arresten van 3 maart 1994, Eurico Italia e.a., C-332/92,
C-333/92 en C-335/92, Jurispr. blz. I-711, punt 13; 16 september 1999, WWF e.a., C-435/97, Jurispr. blz. I-5613, punt 33,
en 3 oktober 2000, Gozza e.a., C-371/97, Jurispr. blz. I-7881, punt 30). Het Hof dient zich te houden aan de door een rechterlijke
instantie van een lidstaat gegeven verwijzingsbeslissing zolang deze niet in het kader van de eventueel in het nationale recht
bestaande rechtsmiddelen is ingetrokken (arrest van 14 januari 1982, Reina, 65/81, Jurispr. blz. 33, punt 7).
Blijkens de verwijzingsbeslissing is het Verwaltungsgericht Stuttgart in casu van oordeel, dat het beroep in het hoofdgeding
minstens gedeeltelijk ontvankelijk is.
Overigens staat vast dat er een rechtstreeks verband bestaat tussen enerzijds de vier prejudiciële vragen, die de uitlegging
van de artikelen 1, 7 en 18 van richtlijn 94/62 alsmede van artikel 28 EG betreffen en ertoe strekken de verwijzende rechter
in staat te stellen te beoordelen of de in geding zijnde Duitse regeling verenigbaar is met deze bepalingen, en anderzijds
het voorwerp van het beroep in het hoofdgeding, dat beoogt te doen verklaren dat verzoeksters in het hoofdgeding niet behoeven
te voldoen aan de verplichting om statiegeld te heffen op hun wegwerpverpakkingen en deze individueel terug te nemen.
Bijgevolg is het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk.
De eerste vraag
Met de eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 1, lid 2, van richtlijn 94/62 eraan in de
weg staat dat een lidstaat systemen voor hergebruik van verpakking bevordert door een systeem als dat van de §§ 8, lid 1,
en 9, lid 2, van de VerpackV toe te passen.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat, ofschoon volgens artikel 1, lid 2, van richtlijn 94/62 maatregelen moeten worden vastgesteld
die „op de eerste plaats” gericht zijn op de preventie van verpakkingsafval, dit artikel als „verdere fundamentele beginselen”
het hergebruik van verpakkingen en de recycling en terugwinning van verpakkingsafval noemt.
De achtste overweging van de richtlijn luidt dat „hergebruik en recycling gezien hun milieu-effect de voorkeur hebben, in
afwachting van wetenschappelijke en technologische vooruitgang op het gebied van terugwinning en dat daartoe in de lidstaten
systemen moeten worden opgezet die garanderen dat gebruikte verpakkingen en/of verpakkingsafval worden geretourneerd; dat
zo spoedig mogelijk levenscyclusanalyses gemaakt dienen te worden om vast te stellen welk voor hergebruik, recycling en terugwinning
geschikt verpakkingsmateriaal de voorkeur verdient”.
Uit het voorgaande blijkt dat richtlijn 94/62 geen rangorde bepaalt tussen het hergebruik van verpakking en de terugwinning
van verpakkingsafval.
Er dient evenwel te worden opgemerkt dat de lidstaten op grond van artikel 5 van richtlijn 94/62 maatregelen mogen nemen met
het oog op de bevordering van systemen voor het hergebruik van verpakkingen die op een milieuhygiënisch verantwoorde wijze
kunnen worden hergebruikt.
Blijkens de formulering van dit artikel 5 dient dit beleid ter bevordering van het hergebruik van verpakking in overeenstemming
te zijn met het Verdrag.
Derhalve moeten de door een lidstaat op basis van artikel 5 van genoemde richtlijn genomen maatregelen niet alleen voldoen
aan de eisen die worden gesteld in andere bepalingen van de richtlijn, waaronder het in de derde prejudiciële vraag bedoelde
artikel 7, maar eveneens aan de verplichtingen die voortvloeien uit de bepalingen van het Verdrag, onder meer uit het in de
vierde prejudiciële vraag bedoelde artikel 28 EG.
Bijgevolg dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat artikel 1, lid 2, van richtlijn 94/62 niet eraan in de weg staat
dat de lidstaten maatregelen nemen ter bevordering van systemen voor het hergebruik van verpakking.
Gelet op het voorgaande dienen eerst de derde en de vierde prejudiciële vraag te worden beantwoord.
De derde vraag
Met de derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 7 van richtlijn 94/62 producenten en verkopers
van in terugwinbare wegwerpverpakkingen verpakte dranken, die aan hun statiegeldverplichting en terugnameplicht mogen voldoen
door deel te nemen aan een algemeen inzamelingssysteem voor verpakking, het recht geeft om ter voldoening aan hun wettelijke
verplichtingen aan een dergelijk algemeen systeem te blijven deelnemen.
Er zij aan herinnerd dat richtlijn 94/62 in artikel 7, lid 1, de lidstaten ertoe verplicht de nodige maatregelen te nemen
om te zorgen voor systemen voor terugname en/of inzameling van gebruikte verpakking alsmede voor hergebruik of terugwinning
van ingezamelde verpakkingen en/of verpakkingsafval. Volgens dezelfde bepaling moeten deze systemen openstaan voor deelneming
van de ondernemingen van de betrokken sectoren en voor de deelneming van de bevoegde overheidsinstanties, moeten zij onder
niet-discriminerende voorwaarden gelden voor ingevoerde producten, en zo worden opgezet dat handelsbelemmeringen of concurrentieverstoringen
overeenkomstig het Verdrag worden voorkomen.
Artikel 7, lid 2, van de richtlijn vereist dat de in lid 1 daarvan bedoelde maatregelen deel uitmaken van een beleid dat betrekking
heeft op alle verpakkingen en alle verpakkingsafval, en preciseert dat deze maatregelen in het bijzonder rekening moeten houden
met de eisen inzake bescherming van het milieu en van de gezondheid van consumenten, veiligheid en hygiëne, bescherming van
de kwaliteit, de authenticiteit en de technische eigenschappen van de verpakte goederen en gebruikte materialen alsmede bescherming
van de industriële en commerciële eigendomsrechten.
Artikel 7 laat het, wat wegwerpverpakking betreft, aan de lidstaten over te kiezen tussen een systeem van statiegeld en individuele
terugname en een algemeen inzamelingssysteem voor verpakking, dan wel te opteren voor een combinatie van beide systemen al
naargelang soort producten, op voorwaarde dat de gekozen systemen tot doel hebben de verpakkingen naar de meest geschikte
beheersalternatieven toe te leiden en deel uitmaken van een beleid dat betrekking heeft op alle verpakkingen en alle verpakkingsafval.
Deze bepaling geeft de betrokken producenten en verkopers geenszins het recht om aan een bepaald systeem voor verpakkingsafvalbeheer
te blijven deelnemen.
Richtlijn 94/62 belet een lidstaat immers niet, de systemen voor verpakkingsafvalbeheer op zijn grondgebied te wijzigen ten
einde een optimaal afvalstoffenbeheer te waarborgen.
Hoewel het een lidstaat op grond van richtlijn 94/62 dus is toegestaan, een systeem van inzameling van verpakking nabij de
woonplaats van de verbruiker of de verkooppunten te vervangen door een systeem van statiegeld en individuele terugname, dienen
bij deze vervanging evenwel bepaalde voorwaarden in acht te worden genomen.
In de eerste plaats moeten ook met het nieuwe systeem de doelstellingen van richtlijn 94/62 worden bereikt. Meer in het bijzonder
moet de betrokken lidstaat, ingeval het nieuwe systeem, zoals in casu, een systeem van statiegeld en individuele terugname
is, erop toezien dat er voldoende terugnamepunten zijn, opdat de verbruiker die producten in wegwerpverpakkingen met statiegeld
heeft gekocht, dit statiegeld ook kan terugkrijgen als hij niet naar de oorspronkelijke aankoopplaats terugkeert.
Dienaangaande zij opgemerkt dat § 6, lid 1, eerste volzin, van de VerpackV bepaalt dat de verkoper de verkoopverpakkingen
op of in de onmiddellijke nabijheid van de plaats van feitelijke levering („am Ort der tatsächlichen Übergabe oder in dessen
unmittelbarer Nähe”) kosteloos moet terugnemen. Deze verplichting wordt weliswaar verder in lid 1 nader gepreciseerd – zij
wordt onder meer afgezwakt al naargelang de kenmerken van de betrokken verpakking en de verkoopoppervlakte van de betrokken
verkoper –, maar de omvang van de terugnameplicht blijft niettemin dubbelzinnig.
In de tweede plaats moet de overschakeling op het nieuwe systeem zonder onderbreking verlopen en zonder dat de ondernemingen
van de betrokken sectoren het risico lopen dat zij niet daadwerkelijk aan het nieuwe systeem kunnen deelnemen zodra dit in
werking treedt. In dit verband zij opgemerkt dat artikel 7, lid 1, van richtlijn 94/62 iedere lidstaat ertoe verplicht, de
betrokken producenten en verkopers te allen tijde zonder discriminatie de toegang tot een systeem voor verpakkingsafvalbeheer
te waarborgen.
Bijgevolg staat het aan de lidstaat die het bestaande systeem voor verpakkingsafvalbeheer vervangt door een ander systeem,
te verzekeren dat de betrokken producenten en verkopers over een redelijke termijn beschikken om op het nieuwe systeem over
te schakelen, zodat zij hun productiemethoden en hun verkoopsketens kunnen aanpassen aan de eisen van het nieuwe systeem.
Op de derde vraag dient dus te worden geantwoord dat artikel 7 van richtlijn 94/62 de betrokken producenten en verkopers weliswaar
geenszins het recht geeft om aan een bepaald systeem voor verpakkingsafvalbeheer te blijven deelnemen, maar eraan in de weg
staat dat een algemeen inzamelingssysteem voor dit afval wordt vervangen door een systeem van statiegeld en individuele terugname,
indien niet ook met het nieuwe systeem de doelstellingen van genoemde richtlijn worden bereikt of indien de overschakeling
op dit nieuwe systeem niet verloopt zonder onderbreking en zonder dat de ondernemingen van de betrokken sectoren het risico
lopen dat zij niet daadwerkelijk aan het nieuwe systeem kunnen deelnemen zodra dit in werking treedt.
De vierde vraag
Met de vierde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 28 EG in de weg staat aan een nationale regeling
als die neergelegd in de §§ 8, lid 1, en 9, lid 2, van de VerpackV, volgens welke producenten en verkopers die wegwerpverpakkingen
gebruiken slechts aan hun statiegeldverplichting, terugnameplicht en terugwinningsplicht kunnen voldoen door deel te nemen
aan een algemeen inzamelingssysteem, indien het aandeel herbruikbare verpakkingen op de betrokken markt niet onder een bepaald
percentage ligt.
De toepasselijkheid van artikel 28 EG
Volgens de Duitse regering kan de in geding zijnde nationale regeling niet in strijd zijn met artikel 28 EG. Wat hergebruik
van verpakking betreft heeft richtlijn 94/62, inzonderheid de artikelen 5, 9 en 18 daarvan, naar haar oordeel een volledige
harmonisatie van de betrokken materie tot doel en ten gevolge.
Gelet op de omstandigheid dat, wanneer op communautair niveau een volledige harmonisatie tot stand is gebracht voor een bepaalde
materie, iedere daarop betrekking hebbende nationale maatregel aan de bepalingen van de harmonisatiemaatregel moet worden
getoetst en niet aan het primaire recht (arresten van 12 oktober 1993, Vanacker en Lesage, C-37/92, Jurispr. blz. I-4947,
punt 9; 13 december 2001, DaimlerChrysler, C-324/99, Jurispr. blz. I-9897, punt 32, en 11 december 2003, Deutscher Apothekerverband,
C-322/01, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 64), dient dus te worden vastgesteld of de harmonisatie die bij
richtlijn 94/62 tot stand is gebracht, uitsluit dat de nationale regeling aan artikel 28 EG wordt getoetst.
Wat het hergebruik van verpakking betreft bepaalt artikel 5 van richtlijn 94/62 enkel dat de lidstaten overeenkomstig het
Verdrag systemen mogen bevorderen voor het hergebruik van verpakkingen die op een milieuhygiënisch verantwoorde wijze kunnen
worden hergebruikt.
Afgezien van de omschrijving van het begrip „hergebruik” van verpakking, enkele algemene bepalingen over de maatregelen ter
voorkoming van verpakkingsafval en bepalingen betreffende systemen voor terugname, inzameling en terugwinning, opgenomen in
respectievelijk de artikelen 3, punt 5, 4 en 7, regelt richtlijn 94/62 niet hoe de lidstaten die bereid zijn van de mogelijkheid
van artikel 5 gebruik te maken, de systemen ter bevordering van herbruikbare verpakking moeten organiseren.
Anders dan het geval is voor het merken en de identificatie van verpakking en de eisen betreffende de samenstelling en de
mogelijkheid van hergebruik of terugwinning, hetgeen in de artikelen 8 tot en met 11 van richtlijn 94/62 en in bijlage II
daarbij is geregeld, is de organisatie van de nationale systemen ter bevordering van het hergebruik van verpakking derhalve
niet volledig geharmoniseerd.
Die systemen kunnen bijgevolg aan de verdragsbepalingen betreffende het vrije verkeer van goederen worden getoetst.
Luidens artikel 5 van richtlijn 94/62 mogen de lidstaten systemen voor het hergebruik van verpakking overigens slechts „overeenkomstig
het Verdrag” bevorderen.
Aangaande artikel 18 van deze richtlijn zij opgemerkt dat deze bepaling enkel het vrije verkeer op het grondgebied van de
lidstaten waarborgt van verpakking die voldoet aan de eisen op het gebied van het merken, de samenstelling, het hergebruik
en de terugwinning daarvan. Zij staat er dus evenmin aan in de weg dat nationale systemen voor verpakkingsafvalbeheer aan
artikel 28 EG worden getoetst indien zij de voorwaarden voor het in de handel brengen van de betrokken producten ongunstig
kunnen beïnvloeden.
Het bestaan van een handelsbelemmering
Onderzocht moet worden of artikel 28 EG in de weg staat aan een nationale regeling als die in het hoofdgeding, ingevolge welke
de mogelijkheid voor producenten en verkopers die wegwerpverpakkingen gebruiken om aan hun statiegeldverplichting en terugnameplicht
te voldoen door deel te nemen aan een algemeen inzamelingssysteem, afhangt van de evolutie van het totale aandeel van in wegwerpverpakkingen
verpakte dranken op de Duitse markt alsmede van het percentage van de betrokken dranken die in deze verpakkingen op genoemde
markt in de handel worden gebracht.
Dienaangaande zij in de eerste plaats opgemerkt dat deze regeling zonder onderscheid van toepassing is op nationale producten
en op producten uit andere lidstaten, en voor in andere lidstaten gevestigde producenten dezelfde eisen inzake heffing van
statiegeld en terugname stelt als voor nationale producenten.
In de tweede plaats moet worden opgemerkt dat, anders dan de in het arrest van 20 september 1988, Commissie/Denemarken (302/86,
Jurispr. blz. 4607), aan de orde zijnde maximumpercentages dranken die in niet-goedgekeurde verpakkingen in de handel konden
worden gebracht, de in het hoofdgeding aan de orde zijnde percentages geen beperking stellen aan de hoeveelheid producten
die in een bepaalde soort verpakking kunnen worden ingevoerd. De VerpackV verbiedt immers niet dat boven een bepaald percentage
nog producten in wegwerpverpakkingen in de handel worden gebracht, maar bepaalt uitsluitend dat overschrijding van dat percentage
tot een ander systeem voor het beheer van wegwerpverpakking leidt.
Er dient echter te worden vastgesteld dat de §§ 8, lid 1, en 9, lid 2, van de VerpackV weliswaar van toepassing zijn op alle
producenten en verkopers die op het nationale grondgebied werkzaam zijn, maar dat zij de verhandeling van in Duitsland geproduceerde
dranken en die van dranken uit andere lidstaten niet gelijkelijk raken.
Hoewel de overschakeling op een ander beheerssysteem voor verpakking over het algemeen kosten meebrengt voor het merken of
de etikettering van verpakkingen, brengt een regeling als die in het hoofdgeding, die producenten en verkopers die wegwerpverpakkingen
gebruiken verplicht, hun deelneming aan een algemeen inzamelingssysteem te vervangen door de opzetting van een systeem van
statiegeld en individuele terugname, voor iedere producent of verkoper die dergelijke verpakking gebruikt bijkomende kosten
mee in verband met de organisatie van de terugname van verpakkingen, de terugbetaling van statiegeld en de eventuele verrekening
daarvan tussen verkopers.
Vaststaat dat buiten Duitsland gevestigde producenten beduidend meer wegwerpverpakkingen gebruiken dan Duitse producenten.
Dienaangaande merkt de verwijzende rechter op dat een in een andere lidstaat gevestigde drankenproducent bij het gebruik van
wegwerpverpakking gewoonlijk meer kosten moet maken dan een Duitse producent, aangezien de kosten in verband met de organisatie
van een systeem van statiegeld en de kosten van het vervoer hoger zijn indien de producent op een zekere afstand van de verkooppunten
is gevestigd.
Daaruit volgt dat, wat wegwerpverpakking betreft, de vervanging van een algemeen inzamelingssysteem door een systeem van statiegeld
en individuele terugname, de verhandeling op de Duitse markt van uit andere lidstaten ingevoerde dranken belemmert (zie in
die zin, voor herbruikbare drankverpakking, arrest Commissie/Denemarken, reeds aangehaald, punt 13).
In dit verband is irrelevant, dat de in geding zijnde bepalingen voorzien in een statiegeldverplichting en een individuele
terugnameplicht voor wegwerpverpakking zonder de invoer van in deze verpakkingen verpakte dranken te verbieden, en dat de
producenten bovendien de mogelijkheid hebben om herbruikbare verpakkingen te gebruiken. Een maatregel die de invoer kan belemmeren
moet immers als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking worden aangemerkt, ook indien het
gaat om een belemmering van geringe omvang en er andere afzetmogelijkheden voor de producten bestaan (arrest van 5 april 1984,
Van de Haar en Kaveka de Meern, 177/82 en 178/82, Jurispr. blz. 1797, punt 14).
In deze context is irrelevant de verklaring van de Duitse regering dat, voor de periode die voorafging aan de invoering van
de statiegeldverplichting en de individuele terugnameplicht, de stijging van de invoer in Duitsland van in wegwerpverpakkingen
verpakt natuurlijk mineraalwater aantoont dat in andere lidstaten gevestigde drankenproducenten niet worden gediscrimineerd.
Zo deze tendens zich al op de Duitse markt mocht hebben voorgedaan, neemt dit niet weg dat de §§ 8 en 9 van de VerpackV voor
de in andere lidstaten gevestigde drankenproducenten een belemmering vormen om hun producten in Duitsland in de handel te
brengen.
Anders dan verweerster in het hoofdgeding en de Duitse regering betogen, kunnen de §§ 8 en 9 van de VerpackV niet worden gelijkgesteld
met nationale bepalingen die bepaalde „verkoopmodaliteiten” aan banden leggen of verbieden in de zin van het arrest van 24
november 1993, Keck en Mithouard (C-267/91 en C‑268/91, Jurispr. blz. I-6097, punten 16 e.v.).
Het Hof heeft immers geoordeeld dat de uit de litigieuze maatregelen voortvloeiende noodzaak om de verpakking of etikettering
van de ingevoerde producten te wijzigen, uitsluit dat het bij deze maatregelen gaat om verkoopmodaliteiten met betrekking
tot deze producten in de zin van het reeds aangehaalde arrest Keck en Mithouard (zie arresten van 3 juni 1999, Colim, C‑33/97,
Jurispr. blz. I-3175, punt 37; 16 januari 2003, Commissie/Spanje, C‑12/00, Jurispr. blz. I-459, punt 76, en 18 september 2003,
Morellato, C-416/00, Jurispr. blz. I-9343, punt 29).
Zoals is opgemerkt in punt 64 van dit arrest, zijn producenten die hun deelneming aan een algemeen inzamelingssysteem moeten
vervangen door de opzetting van een systeem van statiegeld en individuele terugname, immers verplicht, bepaalde vermeldingen
op hun verpakkingen te wijzigen.
Aangezien de bepalingen van de VerpackV de verhandeling van in Duitsland geproduceerde dranken en die van dranken uit andere
lidstaten niet gelijkelijk raken, kunnen zij hoe dan ook niet aan de werkingssfeer van artikel 28 EG ontsnappen (zie arrest
Keck en Mithouard, reeds aangehaald, punten 16 en 17).
De aan de milieubescherming ontleende rechtvaardigingsgronden
Vervolgens dient te worden onderzocht of, zoals verweerster in het hoofdgeding en de Duitse regering stellen, een regeling
als die van de §§ 8, lid 1, en 9, lid 2, van de VerpackV haar rechtvaardiging kan vinden in redenen die verband houden met
de bescherming van het milieu.
Volgens vaste rechtspraak kunnen nationale maatregelen die het intracommunautaire handelsverkeer kunnen belemmeren, hun rechtvaardiging
vinden in dwingende eisen van milieubescherming, mits de betrokken maatregelen evenredig zijn aan het beoogde doel (arrest
Commissie/Denemarken, reeds aangehaald, punten 6 en 9, en arrest van 14 juli 1998, Aher-Waggon, C-389/96, Jurispr. blz. I-4473,
punt 20).
Dienaangaande zij vastgesteld dat de verplichting om een systeem van statiegeld en terugname van lege verpakking op te zetten,
een onmisbaar element is in een systeem dat het hergebruik van verpakkingen beoogt te verzekeren (arrest Commissie/Denemarken,
reeds aangehaald, punt 13).
Wat betreft verpakkingen die niet opnieuw kunnen worden gebruikt, dient te worden opgemerkt dat, zoals verweerster in het
hoofdgeding en de Duitse regering stellen, de opzetting van een systeem van statiegeld en individuele terugname het percentage
geretourneerde lege verpakkingen doet toenemen en tot selectie van het verpakkingsafval leidt, hetgeen bijdraagt tot betere
terugwinning daarvan. In zoverre de heffing van statiegeld de verbruiker ertoe aanzet de lege verpakkingen naar de verkooppunten
te retourneren, draagt zij bovendien bij tot de beperking van afval in de natuur.
Voorzover bovendien de regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, de inwerkingtreding van een nieuw systeem voor verpakkingsafvalbeheer
doet afhangen van het aandeel herbruikbare verpakkingen op de Duitse markt, creëert zij een situatie waarin elke stijging
van de verkoop van in wegwerpverpakkingen verpakte dranken op deze markt, het waarschijnlijker maakt dat het systeem wordt
veranderd. In zoverre genoemde regeling de betrokken producenten en verkopers aldus aanmoedigt om herbruikbare verpakkingen
te gebruiken, draagt zij bij tot beperking van te verwijderen afval, hetgeen een van de algemene doelstellingen van het milieubeschermingsbeleid
is.
Om te bepalen of een dergelijke regeling in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel, moet echter niet alleen worden
nagegaan of de aangewende middelen geschikt zijn ter verwezenlijking van de nagestreefde doelstellingen, maar ook of zij niet
verder gaan dan ter bereiking van deze doelstellingen noodzakelijk is (zie arrest van 14 juli 1998, Safety Hi-Tech, C‑284/95,
Jurispr. blz. I-4301, punt 57).
In dit verband zij opgemerkt dat een nationale regeling, om aan laatstgenoemd criterium te voldoen, de betrokken producenten
en verkopers in de gelegenheid moet stellen om vóór de inwerkingtreding van het systeem van statiegeld en individuele terugname
hun productiemethoden alsmede het beheer van afval van wegwerpverpakking aan de eisen van het nieuwe systeem aan te passen.
Uiteraard kan een lidstaat het aan deze producenten en verkopers overlaten om dit systeem op te zetten door de terugname van
verpakkingen, de terugbetaling van statiegeld en de eventuele verrekening daarvan tussen verkopers te organiseren, maar daarnaast
dient de betrokken lidstaat te verzekeren dat op het moment waarop het systeem voor verpakkingsafvalbeheer wordt veranderd,
iedere betrokken producent of verkoper daadwerkelijk kan deelnemen aan een bedrijfsklaar systeem.
Een regeling zoals de VerpackV, die de opzetting van een systeem van statiegeld en individuele terugname doet afhangen van
het aandeel herbruikbare verpakkingen, heeft stellig voordelen vanuit milieuoogpunt. Zij strookt echter slechts met het evenredigheidsbeginsel
indien zij, behalve dat zij het hergebruik van verpakkingen aanmoedigt, daarnaast de betrokken producenten en verkopers een
redelijke overgangstermijn geeft om zich daaraan aan te passen en verzekert dat op het moment waarop het systeem voor verpakkingsafvalbeheer
wordt veranderd, iedere betrokken producent of verkoper daadwerkelijk kan deelnemen aan een bedrijfsklaar systeem.
Het staat aan de nationale rechter om uitspraak te doen over de vraag of de verandering van het systeem voor verpakkingsafvalbeheer
zoals voorzien in de §§ 8, lid 1, en 9, lid 2, van de VerpackV, de betrokken producenten en verkopers de mogelijkheid biedt
om onder de hierboven vermelde voorwaarden deel te nemen aan een bedrijfsklaar systeem.
Bijgevolg dient op de vierde vraag te worden geantwoord dat artikel 28 EG in de weg staat aan een nationale regeling als die
neergelegd in de §§ 8, lid 1, en 9, lid 2, van de VerpackV, indien deze aankondigt dat een algemeen inzamelingssysteem voor
verpakkingsafval zal worden vervangen door een systeem van statiegeld en individuele terugname, zonder dat de betrokken producenten
en verkopers over een redelijke overgangstermijn beschikken om zich daaraan aan te passen en zonder dat zij de verzekering
hebben dat zij op het moment waarop het systeem voor verpakkingsafvalbeheer zal worden veranderd, daadwerkelijk zullen kunnen
deelnemen aan een bedrijfsklaar systeem.
De tweede vraag
Gelet op het antwoord op de vierde vraag, hoeft de tweede vraag geen beantwoording.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale
rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof
gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof van Justitie (grote kamer) verklaart voor recht:
1)
Artikel 1, lid 2, van richtlijn 94/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 1994 betreffende verpakking
en verpakkingsafval, staat niet eraan in de weg dat de lidstaten maatregelen nemen ter bevordering van systemen voor het hergebruik
van verpakking.
2)
Artikel 7 van richtlijn 94/62 geeft de betrokken producenten en verkopers weliswaar geenszins het recht om aan een bepaald
systeem voor verpakkingsafvalbeheer te blijven deelnemen, maar staat eraan in de weg dat een algemeen inzamelingssysteem voor
dit afval wordt vervangen door een systeem van statiegeld en individuele terugname, indien niet ook met het nieuwe systeem
de doelstellingen van genoemde richtlijn worden bereikt of indien de overschakeling op dit nieuwe systeem niet verloopt zonder
onderbreking en zonder dat de ondernemingen van de betrokken sectoren het risico lopen dat zij niet daadwerkelijk aan het
nieuwe systeem kunnen deelnemen zodra dit in werking treedt.
3)
Artikel 28 EG staat in de weg aan een nationale regeling als die neergelegd in de §§ 8, lid 1, en 9, lid 2, van de Verordnung
über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (verordening betreffende de preventie en de terugwinning van verpakkingsafval),
indien deze aankondigt dat een algemeen inzamelingssysteem voor verpakkingsafval zal worden vervangen door een systeem van
statiegeld en individuele terugname, zonder dat de betrokken producenten en verkopers over een redelijke overgangstermijn
beschikken om zich daaraan aan te passen en zonder dat zij de verzekering hebben dat zij op het moment waarop het systeem
voor verpakkingsafvalbeheer zal worden veranderd, daadwerkelijk zullen kunnen deelnemen aan een bedrijfsklaar systeem.
ondertekeningen
–
Procestaal: Duits.