CELEX: 62006CJ0242
Споразумение за асоцииране между ЕИО и Турция
Свободно движение на работници
Въвеждане на фискални такси за получаването на разрешение за пребиваване в приемащата държава членка
Нарушение на клаузата "standstill", записана в член 13 от Решение № 1/80 на Съвета за асоцииране

Преюдициалнато запитване се отнася до тълкуването на член 13 от Решение № 1/80 на Съвета за асоцииране от 19 септември 1980 година относно развитие на асоциирането (наричано по-нататък „Решение № 1/80“). Съветът за асоцииране е създаден със Споразумението за асоцииране между Европейската икономическа общност и Турция, подписано на 12 септември 1963 г. в Анкара от Република Турция, от една страна, както и от държавите — членки на Европейската икономическа общност, и Общността, от друга страна, и сключено, одобрено и утвърдено от името на Общността с Решение 64/732/ЕИО на Съвета от 23 декември 1963 година (
ОВ 217, 1964 г., стр. 3685
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 1, стр. 10, наричано по-нататък „Споразумението за асоцииране“).
Запитването е отправено в рамките на спор между г-н Sahin и Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (Министър на имиграцията и интеграцията, наричан по-нататък „Minister“) по повод на задължението на турските граждани за плащане на фискални такси, за да бъде разгледана тяхната молба за разрешение за пребиваване или за продължаване на валидността на същото.
Правна уредба
Общностна правна уредба
Асоцииране ЕИО—Турция
— Споразумение за асоцииране
Съгласно член 2, параграф 1 от него Споразумението за асоцииране има за цел да подпомага постоянното и балансирано укрепване на търговските и икономическите отношения между договарящите страни, включително в областта на работната сила, посредством поетапното осъществяване на свободното движение на работниците (член 12 от Споразумението за асоцииране), както и посредством отстраняване на ограниченията на свободата на установяване (член 13 от споменатото споразумение) и на свободното предоставяне на услуги (член 14 от същото споразумение), с оглед на подобряване на жизнения стандарт на турския народ и улесняване впоследствие на присъединяването на Република Турция към Общността (четвърто съображение от преамбюла и член 28 от това споразумение).
За тази цел Споразумението за асоцииране съдържа подготвителен период, който позволява на Република Турция да укрепи своята икономика с помощта на Общността (член 3 от това споразумение), преходен период, по време на който се осигуряват постепенното въвеждане на митнически съюз и сближаването на икономическите политики (член 4 от посоченото споразумение), и заключителен период, който се основава на митническия съюз и включва засилване на координацията на икономическите политики на договарящите се страни (член 5 от същото споразумение).
Член 6 от Споразумението за асоцииране има следното съдържание:
„С цел осигуряване прилагането и постепенното развитие на режима на асоцииране, договарящите се страни се събират в рамките на Съвет по асоцииране, който действа в границите на правомощията, които са му предоставени от споразумението.“ [неофициален превод]
Съгласно член 8, намиращ се в дял II от Споразумението за асоцииране, озаглавен „Прилагане на преходния период“:
„За осъществяването на целите, посочени в член 4, Съветът по асоцииране определя преди началото на преходния период и съгласно процедурата, предвидена в член 1 от временния протокол, условията, правилата и графика на прилагане на разпоредбите, свързани с областите, описани в Договора за създаване на Общността, които трябва да бъдат взети под внимание, и по-специално тези, които са посочени в настоящия дял, както и всяка защитна клауза, която би се оказала полезна.“ [неофициален превод]
Членове 12—14 от Споразумението за асоцииране също се намират в дял II, глава 3 от него, озаглавена „Други разпоредби от икономически характер“.
Член 12 предвижда:
„Договарящите се страни се споразумяват да се ръководят от членове [39 ЕО], [40 ЕО] и [41 ЕО], за да се осъществи поетапно свободното движение на работници между тях.“ [неофициален превод]
Член 13 гласи:
„Договарящите се страни се споразумяват да се ръководят от членове [43 ЕО]—[46 ЕО], включително и член [48 ЕО], за да се премахнат ограниченията, които съществуват между тях относно свободата на установяване.“ [неофициален превод]
Член 14 гласи:
„Договарящите се страни се споразумяват да се ръководят от членове [45 ЕО], [46 ЕО] и членове [48 ЕО]—[54 ЕО] включително, за да се премахнат ограниченията, които съществуват между тях относно свободното предоставяне на услуги.“ [неофициален превод]
Според член 22, параграф 1 от Споразумението за асоцииране:
„За осъществяването на целите, определени в Споразумението, и в случаите, предвидени в него, Съветът по асоцииране разполага с правомощия за вземане на решения. Всяка от двете страни е длъжна да вземе мерките, които изпълнението на взетите решения налага […]“ [неофициален превод]
— Допълнителният протокол
Допълнителният протокол, подписан на 23 ноември 1970 г. в Брюксел и сключен, одобрен и утвърден от името на Общността с Регламент (ЕИО) № 2760/72 на Съвета от 19 декември 1972 година (
ОВ L 293, стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 1, стр. 37; наричан по-нататък„Допълнителният протокол“), който в съответствие с член 62 от него е неразделна част от Споразумението за асоцииране, определя съгласно член 1 от него условията, правилата и графика за прилагане на посочения в член 4 от споменатото споразумение преходен период.
Допълнителният протокол съдържа дял II, озаглавен „Движение на лица и услуги“, глава I от който се отнася до „[р]аботна ръка“, а глава II е посветена на „[п]раво на установяване, услуги и транспорт“. [неофициален превод]
Член 36 от Допълнителния протокол, който се намира в посочената глава I, предвижда, че свободното движение на работници между държавите — членки на Общността, и Турция ще се осъществява постепенно съгласно принципите, посочени в член 12 от Споразумението за асоцииране, в периода между края на дванадесетата и на двадесет и втората година след влизането в сила на горепосоченото споразумение и че Съветът за асоцииране ще определи необходимите правила за тази цел.
Член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол, който се намира в глава II от посочения дял II, има следното съдържание:
„Договарящите се страни ще се въздържат от въвеждане помежду си на нови ограничения, свързани със свободата на установяване и свободата на предоставяне на услуги.“ [неофициален превод]
Член 59 от същия Допълнителен протокол, предвижда:
„В областите, които са включени в настоящия протокол, Турция не може да се възползва от по-благоприятен режим от този, който държавите членки са възприели помежду си по силата на Договора за създаване на Общността.“ [неофициален превод]
— Решение № 1/80
На 19 септември 1980 г. Съветът за асоцииране, създаден със Споразумението за асоцииране и състоящ се, от една страна, от членовете на правителствата на държавите членки, на Съвета на Европейския съюз, както и на Комисията на Европейските общности и от друга страна, от членовете на турското правителство, приема Решение № 1/80.
Член 6 от това решение се намира в глава II, озаглавена „Социални разпоредби“, раздел 1 относно „Въпроси, свързани със заетостта и свободното движение на работници“. Параграф 1 от този член има следното съдържание:
„При спазване на условията на член 7 във връзка със свободния достъп до заетост на членовете на семейството на турски работник, принадлежащ към легалния пазар на труда на държава членка, същият има право:
—
на подновяване на разрешителното му за работа от неговия работодател, ако е нает на работа, след една година легална заетост в тази държава членка,
—
да отговаря пред работодател по свой избор в същата професия на друго предложение за работа, направено при общи условия и регистрирано в службите по заетост на тази държава членка, след три години легална заетост в същата и при условие на предимство на работниците от държавите — членки на Общността,
—
да се ползва със свободен достъп до всяка дейност като наето лице по свой избор в същата държава членка след четири години легална заетост в тази държава членка.“ [неофициален превод]
Член 13 от Решение № 1/80, който се намира в същия раздел 1, гласи:
„Държавите — членки на Общността, и Турция не могат да въвеждат нови ограничения, свързани с условията за достъп до заетост на работниците и членовете на техните семейства, които пребивават и се трудят законно на съответната територия.“ [неофициален превод]
В съответствие с член 30 от него Решение № 1/80 е влязло в сила на 1 юли 1980 г. При все това съгласно член 16 от същото решение разпоредбите на раздел 1 от глава II от него са приложими, считано от 1 декември 1980 г.
Директива 68/360/ЕИО
Член 9, параграф 1 от Директива 68/360/ЕИО на Съвета от 15 октомври 1968 година относно премахването на ограниченията за движение и пребиваване в рамките на Общността за работниците на държавите членки и на техните семейства (
ОВ L 257, стр. 13
) е гласял:
„Документите за пребиваването, предоставени на гражданите на дадена държава — членка на ЕИО […] се издават и подновяват безплатно или срещу заплащане на сума, която не надвишава сумите и таксите, които се дължат за издаването на лични карти на нейните граждани.“ [неофициален превод]
Директива 68/360 е отменена, считано от 30 април 2006 г., с Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите членки, за изменение на Регламент (ЕИО) № 1612/68 и отменяща директиви 64/221/ЕИО, 68/360/ЕИО, 72/194/ЕИО, 73/148/ЕИО, 75/34/ЕИО, 75/35/ЕИО, 90/364/ЕИО, 90/365/ЕИО и 93/96/ЕИО (
ОВ L 158, стр. 77
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 56 и поправки ОВ L 229, 2004 г., стр. 35, ОВ L 197, 2005 г., стр. 34 и ОВ L 204, 2007 г., стр. 28).
Директива 2004/38
В съответствие с член 8 от Директива 2004/38 за срокове на пребиваване по-дълги от три месеца държавите членки могат да изискат от гражданина на Съюза да се регистрира при компетентните власти по мястото на пребиваване, като спазването на това изискване се доказва с удостоверение за регистрация, издадено за тази цел. Също така в приложение на член 9 от посочената директива държавите членки могат да предвидят задължението за членове на семейството на гражданин на Съюза, които не са граждани на държава членка, да притежават карта за пребиваване, когато планираният срок на пребиваване е по-дълъг от три месеца. Неспазването на изискването за подаване на молба за карта за пребиваване може да доведе до налагане на съразмерни и недискриминационни санкции. Съгласно член 11, параграф 1 от същата директива картата за пребиваване е валидна за срок от пет години от датата на издаване или за планирания срок на пребиваване на гражданина на Съюза, ако този срок е по-кратък от пет години.
Член 25 от Директива 2004/38, озаглавен „Общи разпоредби относно документите за пребиваване“, има следното съдържание:
„1.   Притежаването на удостоверението за регистрация, посочено в член 8, на документ, удостоверяващ постоянно пребиваване, на удостоверение, удостоверяващо подаването на молба за карта за пребиваване на член на семейството, на карта за пребиваване или на карта за постоянно пребиваване не може при никакви обстоятелства да представлява предварително условие за упражняване на дадено право или за изпълнението на административна формалност, тъй като притежаването на права може да бъде удостоверено посредством всякакви други доказателствени средства.
2.   Всички документи, споменати в параграф 1, се издават безплатно или срещу такса, ненадвишаваща таксата, налагана на гражданите на държавата за издаването на подобни документи.“
Национална правна уредба
Според данните в акта за преюдициално запитване, на 1 декември 1980 г., дата, на която разпоредбите относно заетостта и свободното движение на работници, предвидени в Решение № 1/80 — сред които се намира член 13 от същото, — са влезли в сила по отношение на Кралство Нидерландия, тази държава членка не е изисквала плащането на фискални такси при подаване на молба за разрешение за пребиваване и също не е събирала подобни такси при подаване на молба за продължаване на валидността на подобно разрешение.
Едва след влизането в сила на 1 април 2001 г. на закона, с който се извършва обща ревизия на Закона за чужденците (Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet) от 23 ноември 2000 г. (Stb. 2000 г., № 495, наричан по-нататък „Vw 2000“), на Декрета за чужденците от 2000 г. (Vreemdelingenbesluit 2000 г., Stb. 2000 г., № 497), както и на Правилника за чужденците (Voorschrift Vreemdelingen), чужденците са длъжни да плащат фискални такси за обработката на молба за разрешение за пребиваване.
Освен това по силата на изменение на Правилника за чужденците, приложимо от 1 май 2002 г., събирането на подобни фискални такси е предвидено и за молба за продължаване на валидността на разрешителното за пребиваване. По този повод е увеличен размерът на събираните такси.
В съответствие с член 24, параграф 2 от Vw 2000 неплащането в предвидения срок на съответните такси за молбата за разрешение за пребиваване води до неразглеждане на същата от компетентния орган. От друга страна, платените такси не се възстановяват, ако молбата бъде отхвърлена.
Спорът по главното производство и преюдициалните въпроси
От акта за преюдициално запитване е видно, че г-н Sahin е турски гражданин, който е получил на 13 юли 2000 г. временно разрешение за пребиваване, благодарение на което е влязъл на нидерландска територия на 12 септември същата година.
На 2 октомври 2000 г. по време на законното си пребиваване в Нидерландия той подава молба за разрешение за пребиваване, за да може да живее заедно със своята съпруга, която е нидерландска гражданка.
На 14 декември 2000 г. Minister му предоставя такова разрешение за пребиваване, чийто срок на валидност изтичал на 2 октомври 2001 г. Това разрешително не е съдържало никакво ограничение, свързано с упражняването на професионална дейност.
По молба на г-н Sahin, на 28 септември 2001 г. Minister продължава валидността на това разрешение за пребиваване до 2 октомври 2002 г.
Едва на 10 февруари 2003 г. обаче заинтересованото лице подава молба за ново продължаване на валидността на това разрешение.
На 23 април 2003 г., в приложение на нидерландското законодателство, Minister отказва да разгледа тази последна молба с довода, че г-н Sahin не е платил свързаните с нея фискални такси, които възлизали на стойност от 169 EUR.
След като г-н Sahin все пак плаща посочената сума, макар и след изтичане на предвидения за това срок, на 26 май 2003 г. той подава административна жалба срещу решението на Minister от 23 април 2003 г., която последният отхвърля на 20 април 2004 г. като неоснователна.
На 16 май 2004 г. г-н Sahin подава жалба до Rechtbank ’s-Gravenhage срещу това последно решение, като се основава на член 13 от Решение № 1/80. Тази юрисдикция уважава жалбата с решение от 5 август 2004 г., като отменя решението на Minister от 20 април 2004 г. и нарежда на последния да приеме ново решение.
На 17 септември 2004 г. Minister отново отхвърля административната жалба на г-н Sahin като неоснователна.
С решение от 30 май 2005 г. Rechtbank ’s-Gravenhage уважава жалбата, която г-н Sahin е подал на 15 октомври 2004 г. срещу това второ решение за отхвърляне на Minister, като счита, че наложеното на жалбоподателя задължение за плащане на фискални такси по повод на молбата за продължаване на валидността на неговото разрешение за пребиваване в Нидерландия е в разрез с член 13 от Решение № 1/80.
В подкрепа на апелативната жалба, която подава до Raad van State срещу посоченото решение, Minister изтъква, че първоинстанционната юрисдикция погрешно е приела, че положението на г-н Sahin попада в приложното поле на посочения член 13.
Според Raad van State г-н Sahin не е платил своевременно дължимите фискални такси, поради което в приложение на националното право Minister е бил длъжен да не разгледа молбата на заинтересованото лице.
Безспорно е, че от 14 декември 2000 г. до 2 октомври 2002 г. г-н Sahin е пребивавал законно в Нидерландия по смисъла националната правна уредба, тъй като през целия този период той е притежавал валидно разрешение за пребиваване. През същия период той е имал право и да упражнява професионална дейност на нидерландска територия. Също така, считано от март 2001 г., заинтересованото лице е упражнявало няколко трудови дейности, продължителността на нито една от които обаче не надхвърля една година без прекъсване при един и същ работодател, поради което той не може да се позовава на правата, предвидени в член 6 от Решение № 1/80.
Ето защо възниквал въпросът дали друга разпоредба от правната уредба, изготвена в рамките на асоциирането ЕИО—Турция, не допуска прилагането на нидерландското законодателство относно задължението за плащане на фискални такси за получаване на разрешение за пребиваване и относно отказа на Minister да разгледа подадената с тази цел молба в случаите, когато липсва плащане на подобни такси.
В този контекст запитващата юрисдикция отбелязва, че едва на 10 февруари 2003 г., тоест след изтичането на срока на валидност на неговото разрешение за пребиваване, г-н Sahin е подал молба за продължаване на същото, поради което съгласно националното право в периода от 2 октомври 2002 г. до 10 февруари 2003 г. той вече не е пребивавал законно и вече е нямал право да упражнява дейност като наето лице на нидерландска територия, докато тази молба е висяща. Ето защо посочената юрисдикция счита, че от гледна точка на вътрешното нидерландско право г-н Sahin е упражнявал незаконно трудовите дейности през този промеждутък от време.
В замяна на това с подаването от г-н Sahin на молбата за продължаване на валидността на неговото разрешение за пребиваване, а именно считано от 10 февруари 2003 г., пребиваването на последния в Нидерландия е трябвало, в съответствие с нидерландското право, отново да се счита за законно. От друга страна, тъй като тази просрочена молба е била подадена в разумния срок от шест месеца след прекратяването на законното пребиваване, тя трябва да бъде разгледана с оглед на националните условия, които се изискват за продължаването на пребиваването, а не с оглед на тези, предвидени за целите на първото приемане на нидерландска територия.
В конкретния случай било важно по-специално да се определи дали турски гражданин, който се намира в положение като описаното в точки 29—44 от настоящото решение, може ефективно да се позовава на член 13 от Решение № 1/80. Освен това, макар и да няма съмнение, че разглежданата в главното производство национална правна уредба трябва да се счита за „нова“ по смисъла на този член, с оглед на това, че тя води до влошаване на положението на турските граждани в сравнение с положението, произтичащо от приложимите за тях правила към датата на влизане в сила на посочения член 13 по отношение на Кралство Нидерландия, трябвало в допълнение към това да се реши дали задължителните изисквания, които тази уредба налага на последните, спадат към понятието за „ограничения“ по смисъла на същия член, с оглед по-конкретно на обстоятелството, че размерът на събраните за посочената молба такси значително надхвърля размера, наложен на гражданите на Общността и на членовете на техните семейства.
При тези условия Raad van State решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
a)
В светлината на точки 81 и 84 от Решение на Съда от 21 октомври 2003 г. по дело Abatay и др. (C-317/01 и
C-369/01, Recueil, стр. I-12301
) трябва ли член 13 от Решение № 1/80 […] да се тълкува в смисъл, че чужденец, турски гражданин, може да се позовава на тази разпоредба, ако е спазил правилата, приложими в областта на първо приемане и на пребиваване на територията, и в периода от 14 декември 2000 г. до 2 октомври 2002 г. е упражнявал законно професионална дейност в рамките на трудов договор с различни работодатели, но не е поискал в срок продължаването на валидността на своето разрешение за пребиваване, поради което към момента на изтичането на срока на това разрешение и на подаването на молбата за продължаване на същото той повече не е бил законно пребиваващ според националното право и още по-малко е имал разрешение да упражнява дейност срещу заплащане в тази държава?
б)
Различен ли е отговорът на първия въпрос, буква а), ако подадената от чужденеца молба след изтичане на срока, но в рамките на шестте месеца от изтичането на срока на валидност на това разрешение за работа, макар по националното право да се счита като молба за предоставяне на първо разрешение за пребиваване, е разгледана с оглед на условията за разрешаване на продължаване на пребиваването и чужденецът може да чака на територията на страната да бъде взето решение по тази молба?
2)
a)
Трябва ли терминът „ограничение“ по член 13 от Решение № 1/80 да се тълкува в смисъл, че той обхваща задължението за плащане на фискални такси в рамките на разглеждане на молба за продължаване на срока на валидност на разрешение за пребиваване, наложено на турски гражданин, който попада в приложното поле на Решение № 1/80, като при липсата на такова плащане неговата молба няма да бъде разгледана в съответствие с член 24, параграф 2 от Vw 2000?
б)
Различен ли е отговорът на втория въпрос, буква а) ако размерът на фискалните такси не надхвърля разходите за разглеждането на молбата?
3)
Трябва ли член 13 от Решение № 1/80, който има за цел по-конкретно изпълнението на Допълнителния протокол към [Споразумението за асоцииране], във връзка с член 59 от този протокол да се тълкува в смисъл, че размерът на фискалните такси (възлизащи по това време за чужденеца на 169 EUR), наложени на турските граждани, които попадат в приложното поле на Решение № 1/80, в рамките на разглеждането на молба за предоставяне на разрешение за пребиваване или за продължаването на същото, не може да надвишава размера на фискалните такси (30 EUR), който може да бъде поискан от гражданите на Европейската общност в рамките на разглеждането на молба за проверка с оглед на общностното право и за издаване на свързаните с нея документи за пребиваване (вж. член 9, параграф 1 от Директива [68/360], както и член 25, параграф 2 от Директива [2004/38])?“
По преюдициалните въпроси
Предварителни бележки
С преюдициалното си запитване запитващата юрисдикция по същество иска да се установи, от една страна, дали турски гражданин като г-н Sahin се намира в приемащата държава членка в положение на законно пребиваващ, което е от такова естество, че той да попада в приложното поле на член 13 от Решение № 1/80. От друга страна, тази юрисдикция иска от Съда да установи дали прогласената в посочения член клауза „standstill“ поставя пречка за въвеждането в тази държава в тежест на подобен гражданин на задължение за плащане на фискални такси по повод на разглеждането на неговата молба за получаване на разрешение за пребиваване или за продължаване на валидността на същото, в частност когато тези такси са значително по-високи от тези, които се изискват от гражданите на Общността, намиращи се в сходно положение.
За да се даде полезен отговор на посочената юрисдикция, който да ѝ позволи да реши висящия пред нея съдебен спор, следва да се разгледат последователно тези два аспекта.
По приложното поле спрямо лицата на член 13 от Решение № 1/80
Запитващата юрисдикция иска да се установи дали турски гражданин като г-н Sahin отговаря на изискването за законност на пребиваването и заетостта, прогласено в член 13 от Решение № 1/80. Наистина, тя е констатирала, че до 2 октомври 2002 г. заинтересованото лице, от една страна, е спазило не само релевантните национални правила в областта на първия прием на нидерландска територия, но и правилата в областта на пребиваването и от друга страна, че от гледна точка на вътрешното право този турски гражданин е бил законно нает на работа там до същата дата. Въпреки това тази юрисдикция иска да се установи дали впоследствие г-н Sahin все още може законно да се позовава на посочения член 13, щом в приложение на националното право изтичането на срока на неговото разрешение за пребиваване, както и подаването след изтичане на предвидения срок на неговата молба за продължаване на същото поради късното плащане на дължимите по този повод фискални такси са довели до това, неговото положение да не бъде в съответствие с националните предписания както относно пребиваването, така и относно заетостта, и щом освен това той все още не е отговарял на условията, за да може да се ползва в приемащата държава членка от конкретни права в областта на заетостта и пребиваването въз основа на член 6, параграф 1 от същото решение.
В това отношение е важно, от една страна, да се напомни, че в точки 75—84 от горепосоченото Решение по дело Abatay и др. Съдът е приел, че прилагането на член 13 от Решение № 1/80 не е поставено в зависимост от условието засегнатият турски гражданин да отговаря на изискванията на член 6, параграф 1 от същото решение и че обхватът на тази разпоредба не се свежда до турските мигранти, упражняващи дейност като наети лица.
Всъщност тези две разпоредби на Решение № 1/80 се отнасят до различни хипотези, тъй като член 6 урежда условията за упражняване на трудова дейност, позволяваща постепенното интегриране на заинтересованото лице в приемащата държава членка, докато член 13 се отнася до националните мерки, свързани с достъпа до заетост, като обединява в своето приложно поле членовете на семейството, чието приемане на територията на държава членка не зависи от упражняването на трудова дейност. Въз основа на това в същото Решение по дело Abatay и др., посочено по-горе, Съдът е направил извода, че посоченият член 13 не е предназначен да защитава турските граждани, които вече са интегрирани в пазара на труда на държава членка, а да се прилага именно за турските граждани, които все още не се ползват от права в областта на заетостта и съответно на пребиваването по член 6, параграф 1 от Решение № 1/80.
При тези условия обстоятелството, че г-н Sahin не отговаря на изискванията, за да бъде носител на конкретни права на основание на тази последна разпоредба, не е от естество да го лиши от възможността да се позовава ефективно на член 13 от Решение № 1/80.
От друга страна, що се отнася до понятието „положение на законно пребиваващ“ по смисъла на член 13 от Решение № 1/80, според съдебната практика то означава, че турският работник или членът на неговото семейство трябва да е спазил правилата на приемащата държава членка в областта на влизане, пребиваване и евентуално заетост, така че той да се намира легално на територията на посочената държава (вж. по-конкретно Решение по дело Abatay и др., посочено по-горе, точка 84 и цитираната съдебна практика). Също така този член не би могъл да бъде от полза за турски гражданин, който се намира в положение на незаконно пребиваващ (Решение по дело Abatay и др., посочено по-горе, точка 85).
В това отношение от преписката е видно, че г-н Sahin е приет да влезе и да пребивава легално на нидерландска територия и че освен това компетентните национални власти са му предоставили безусловното право да упражнява в приемащата държава членка професионална дейност по свой избор — право, от което при това той се е ползвал ефективно.
По този начин е безспорно, че г-н Sahin е спазил всички релевантни национални правила в областта на имиграционния контрол, както и на заетостта от момента на легалното му влизане в Нидерландия на 12 септември 2000 г. до 2 октомври 2002 г., на която дата е изтекъл срокът на валидност на разрешението му за пребиваване. В частност, заинтересованото лице се е намирало в положение на законно пребиваващо в тази държава членка към датата на влизане в сила на новата вътрешна правна уредба, която налага събирането на фискални такси за издаването и продължаването на разрешението за пребиваване и която, според намиращата се на разположение на Съда преписка, единствена е предмет на спора по главното производство.
Според предоставените от запитващата юрисдикция данни едва считано от 3 октомври 2002 г. положението на г-н Sahin, що се отнася до пребиваването и заетостта, временно се е оказало в несъответствие с изискванията на националната правна уредба, което е продължило до момента, в който, в рамките на по-малко от шест месеца след датата на изтичане на срока на валидност на неговото разрешение за пребиваване, заинтересованото лице е поискало в надлежна форма, при спазване на задължението за плащане на предвидените за тази цел фискални такси, продължаването на посоченото разрешение.
Всъщност, както уточнява запитващата юрисдикция, считано от датата на тази молба, пребиваването на г-н Sahin в Нидерландия е трябвало, в съответствие с вътрешното право, отново да се счита за законно. Освен това, в приложение на същото право, подобна късно подадена молба за подновяване е трябвало да бъде разгледана с оглед на националните условия, които се изискват за продължаване на разрешение за пребиваване, а не с оглед на тези, уреждащи предоставянето на такова разрешение.
Следва да се добави, че не е оспорвано, че г-н Sahin е щял да получи продължаване на своето разрешение за пребиваване, ако беше платил своевременно фискалните такси, свързани с неговата молба. Преписката не съдържа никакъв елемент, който е от естество да позволи да се приеме, че компетентните нидерландски власти са възнамерявали да сложат край на пребиваването на заинтересованото лице или са заплашили последния с експулсиране.
Във всеки случай Съдът вече е приел, че разрешение за пребиваване, издадено от националните власти, има само декларативна и доказателствена стойност и че — макар и да е вярно, че държавите членки несъмнено имат възможността да изискват намиращите се на тяхна територия чужденци да притежават валидно разрешение за пребиваване и да подават своевременно молба за неговото продължаване и че те по принцип остават компетентни да санкционират нарушението на подобни задължения — също така е вярно, че държавите не биха могли да вземат в това отношение мерки, които са несъразмерни в сравнение със сходни национални положения (вж. Решение от 16 март 2000 г. по дело Ergat,
C-329/97, Recueil, стр. I-1487
, точки 52, 55, 56, 61 и 62).
Именно като отчита по надлежен начин всички тези особени обстоятелства, с които се характеризира делото по главното производство, запитващата юрисдикция е длъжна да прецени дали положението на г-н Sahin в приемащата държава членка трябва да се счита като незаконно по отношение на пребиваването и заетостта за нуждите на прилагането на член 13 от Решение № 1/80.
В хипотезата, в която посоченото условие за законност е спазено в конкретния случай, следва да се вземе решение по втория въпрос от преюдициалното запитване, посочено в точка 47 от настоящото решение и свързано с точното значение на клаузата „standstill“ по член 13 от Решение № 1/80.
По обхвата на клаузата „standstill“, прогласена в член 13 от Решение № 1/80
В това отношение следва в самото начало да се напомни, че от постоянната практика на Съда произтича, че член 13 от Решение № 1/80 може законно да бъде изтъкнат пред юрисдикциите на държавите членки от турските граждани, за които е приложим, за да бъде изключено прилагането на правилата от вътрешното право, които му противоречат (вж. Решение от 20 септември 1990 г. по дело Sevince,
C-192/89, Recueil, стр. I-3461
, точка 26, както и Решение по дело Abatay и др., посочено по-горе, точки 58, 59 и 117, първо тире).
Също според постоянната съдебна практика прогласената в посочения член 13 клауза „standstill“ забранява по общ начин въвеждането на всяка нова мярка, която има за цел или води до обвързване на упражняването от турски гражданин на свободното движение на работници на националната територия с по-ограничителни условия от тези, които са били приложими за него към датата на влизане в сила на Решение № 1/80 по отношение на засегнатата държава членка (вж. Решение по дело Abatay и др., посочено по-горе, точка 66 и точка 117, второ тире, както и по аналогия, що се отнася до клаузата „standstill“ в областта на правото на установяване и на свободно предоставяне на услуги, записана в член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол; вж. Решение от 19 февруари 2009 г. по дело Soysal и Savatli,
C-228/06, Сборник, стр. I-1031
, точка 47).
Така Съдът по-специално е приел, че член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол не допуска, считано от влизането в сила в приемащата държава членка на правния акт, част от който е тази разпоредба, приемането на всякакви нови ограничения на упражняването на свободата на установяване или на свободното предоставяне на услуги, включително свързани с материалноправните и/или процесуалноправните условия за първи прием на територията на съответната държава членка на турските граждани, които желаят да се ползват там от посочените икономически свободи (вж. Решение от 20 септември 2007 г. по дело Tum и Dari, C-16/05, Сборник, стр. I-7415, точка 69, както и Решение по дело Soysal и Savatli, посочено по-горе, точки 47 и 49).
С оглед на това, че Съдът вече е приел, че прогласената в член 13 от Решение № 1/80 клауза „standstill“ е от същото естество като записаната в член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол и че тези две клаузи имат еднаква цел (вж. Решение от 11 май 2000 г. по дело Savas,
C-37/98, Recueil, стр. I-2927
, точка 50, както и Решение по дело Abatay и др., посочено по-горе, точки 70—74), напомненото в предходната точка тълкуване трябва да важи също относно задължението за statu quo, което представлява основанието на посочения член 13 в областта на свободно движение на работниците.
В конкретния случай запитващата юрисдикция вече е констатирала, че въпросната вътрешна правна уредба трябва да се счита като „нова“ по смисъла на член 13 от Решение № 1/80, като се има предвид това, че тя е била приета след влизането в сила на последното.
При все това Съдът в това отношение е отсъдил още, че приемането на нови правила, приложими към турските граждани по същия начин, както към гражданите на Общността, не е в противоречие с едната от клаузите „standstill“, предвидени в областите, обхванати от асоциирането ЕИО—Турция (що се отнася до член 41, параграф 1 от Допълнителния протокол, вж. по аналогия Решение по дело Soysal и Savatli, посочено по-горе, точка 61). В същата точка на посоченото решение Съдът е добавил, че ако подобни правила се прилагаха към гражданите на държавите членки, без да са приложими към турските граждани, последните биха се намирали в по-благоприятно положение от това на гражданите на Общността, което явно би противоречало на изискването на член 59 от Допълнителния протокол, според което Република Турция не би могла да се ползва от по-благоприятен режим от този, който държавите членки са възприели помежду си по силата на Договора за ЕО.
В делото по главното производство обаче, от една страна, от преписката произтича, че в Нидерландия издаването на документи, доказващи самоличността на нидерландските граждани, е обвързано със заплащането на фискална такса с определен размер. От друга страна, в приложение на член 25, параграф 2 от Директива 2004/38 документите, посочени в параграф 1 на същия член, сред които тези, които се издават на граждани на Съюза, които отиват или пребивават в държава членка, различна от тази, на която те са граждани, както и свързаните с това карти за пребиваване на членовете на техните семейства, независимо от тяхното гражданство, които ги придружават или се присъединяват към тях, се издават срещу заплащането на такса, която не трябва да надвишава таксата, налагана на гражданите на засегнатата държава членка за издаването на подобни документи.
От това следва, че турските работници и членовете на техните семейства не могат да се основават законно на едно от правилата за statu quo, предвидени в рамките на асоциирането ЕИО—Турция, каквото представлява член 13 от Решение № 1/80, за да изискват от приемащата държава членка да ги освободи от плащането на всякакви фискални такси преди разглеждането на молба за предоставяне на разрешение за пребиваване или за продължаване на валидността на същото, след като към датата на влизането в сила на посоченото решение по отношение на тази държава членка тази последна държава не им е била наложила никакво задължение от подобно естество. Всъщност различно тълкуване не би било в съответствие с член 59 от Допълнителния протокол, който забранява на държавите членки да предвиждат за турските граждани по-благоприятен режим от този, който е предоставен на гражданите на Общността, намиращи се в сравнимо положение.
По този начин записаната в член 13 от Решение № 1/80 клауза „standstill“ сама по себе си не създава пречка за въвеждането на правна уредба от този вид, която поставя предоставянето на разрешение за пребиваване или продължаването на валидността на същото в зависимост от плащането на фискални такси, наложено на чужденците, пребиваващи на територията на съответната държава членка.
Това не променя факта, че подобна правна уредба не трябва да води в крайна сметка до създаването на ограничение по смисъла на член 13 от Решение № 1/80. Всъщност, разглеждан във връзка с член 59 от Допълнителния протокол, този член 13 означава, че макар да е вярно, че турски гражданин, към който се прилагат тези разпоредби, не трябва да се поставя в по-благоприятно положение от това на гражданите на Общността, на него в замяна на това не могат да се налагат нови задължения, които са несъразмерни в сравнение със задълженията, предвидени за последните.
От акта за преюдициално запитване обаче е видно, че към момента на настъпване на обстоятелствата по главното производство турските граждани са били длъжни в приложение на нидерландската правна уредба да плащат сума, възлизаща на 169 EUR за разглеждането на молба за разрешение за пребиваване или за продължаване на валидността на същото, докато сумата, която е можело да се изисква от гражданите на Общността за разглеждането на сходна молба в Нидерландия, се е равнявала едва на 30 EUR. В допълнение към това е безспорно, че продължителността на валидността на разглежданите документи в някои случаи е по-кратка, когато те са издадени на турски граждани, като по този начин последните са принудени да искат подновяването на подобни документи по-често от гражданите на Общността, и че следователно за посочените турски граждани финансовите последици са значителни, още повече че при отхвърляне на молбата платената сума не се възстановява.
В това отношение нито в писменото си становище, представено пред Съда, нито в отговор на въпросите, поставени му в хода на съдебното заседание, нидерландското правителство не посочва никакъв релевантен довод, който е от естество да обоснове толкова значителна разлика в размера на фискалните такси, наложени на турските граждани, в сравнение с този, предвиден за гражданите на Общността. В този контекст следва да се уточни, че тезата на нидерландското правителство, според която проучванията и проверките, предшестващи издаването на разрешение за пребиваване на турски гражданин, били по-сложни и по-скъпоструващи от тези, които са необходими за гражданин на Общността, не би могла да се възприеме с оглед на това, че в приложение на нидерландската правна уредба плащането на фискалната такса представлява предпоставка за самото разглеждане на молбата за разрешение за пребиваване или за продължаване на валидността на същото и че от друга страна, не съществува никаква пречка за държава членка да изисква самият молител да представи на компетентните власти преписка с всички необходими доказателства в подкрепа на подобна молба.
По този начин се налага заключението, че национална правна уредба като разглежданата в главното производство представлява ограничение, забранено с член 13 от Решение № 1/80, доколкото в тежест на турските граждани, за които посоченият член 13 се прилага, тя налага за разглеждането на молба за предоставяне на разрешение за пребиваване или за продължаване на валидността на същото да се плащат фискални такси, несъразмерни по отношение на сумата, която се изисква при сходни обстоятелства от гражданите на Общността.
С оглед на гореизложените съображения на поставените въпроси следва да се отговори, че член 13 от Решение № 1/80 трябва да се тълкува в смисъл, че той не допуска въвеждането, считано от влизането в сила на това решение по отношение на съответната държава членка, на вътрешна правна уредба като разглежданата в главното производство, която поставя предоставянето на разрешение за пребиваване или продължаването на валидността на същото в зависимост от плащането на фискални такси, когато размерът на тези такси в тежест на турските граждани е несъразмерен в сравнение с този, който се изисква от гражданите на Общността.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:

Член 13 от Решение № 1/80 от 19 септември 1980 година относно развитие на асоциирането, прието от Съвета за асоцииране, създаден със Споразумението за асоцииране между Европейската икономическа общност и Турция, трябва да се тълкува в смисъл, че той не допуска въвеждането, считано от влизането в сила на това решение по отношение на съответната държава членка, на вътрешна правна уредба като разглежданата в главното производство, която поставя предоставянето на разрешение за пребиваване или продължаването на валидността на същото в зависимост от плащането на фискални такси, когато размерът на тези такси в тежест на турските граждани е несъразмерен в сравнение с този, който се изисква от гражданите на Общността.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: нидерландски.