CELEX: 61999CJ0095
Soziale Sicherheit
Artikel 51 EWG-Vertrag (später Artikel 51 EG-Vertrag, nach Änderung jetzt Artikel 42 EG)
Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71
Staatenlose
Flüchtlinge

Entscheidungsgründe
1 Das Bundessozialgericht hat mit Beschlüssen vom 15. Oktober 1998, beim Gerichtshof eingegangen am 17. März 1999 (C-95/99 bis C-98/99) und am 17. Mai 1999 (C-180/99), gemäß Artikel 177 EG-Vertrag (jetzt Artikel 234 EG) mehrere Fragen nach der Gültigkeit und Auslegung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, in ihrer durch die Verordnung (EWG) Nr. 2001/83 des Rates vom 2. Juni 1983 geänderten und aktualisierten Fassung (ABl. L 230, S. 6, im Folgenden: Verordnung Nr. 1408/71) zur Vorabentscheidung vorgelegt.
2 Diese Fragen stellen sich in Rechtsstreitigkeiten zwischen den Klägern Khalil, Chaaban sowie Osseili und der Bundesanstalt für Arbeit, zwischen dem Kläger Nasser und der Landeshauptstadt Stuttgart sowie zwischen der Klägerin Addou und dem Land Nordrhein-Westfalen über den Anspruch von Staatenlosen und Flüchtlingen oder ihren Ehegatten auf Kindergeld und Erziehungsgeld.
Rechtlicher Rahmen
3 Artikel 51 EWG-Vertrag (später Artikel 51 EG-Vertrag, nach Änderung jetzt Artikel 42 EG) sieht vor:
Der Rat beschließt einstimmig auf Vorschlag der Kommission die auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit für die Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer notwendigen Maßnahmen; zu diesem Zweck führt er insbesondere ein System ein, welches aus- und einwandernden Arbeitnehmern und deren anspruchsberechtigten Angehörigen Folgendes sichert:
a) die Zusammenrechnung aller nach den verschiedenen innerstaatlichen Rechtsvorschriften berücksichtigten Zeiten für den Erwerb und die Aufrechterhaltung des Leistungsanspruchs sowie für die Berechnung der Leistungen;
b) die Zahlung der Leistungen an Personen, die in den Hoheitsgebieten der Mitgliedstaaten wohnen."
4 Nach Artikel 1 Buchstabe d der Verordnung Nr. 1408/71 hat der Begriff Flüchtling" für die Anwendung dieser Verordnung die Bedeutung, die in Artikel 1 des am 28. Juli 1951 in Genf unterzeichneten Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge [BGBl. 1953 II S. 560, United Nations Treaty Series, Band 189, S. 150, Nr. 2545 (1954), im Folgenden: Genfer Flüchtlingskonvention] festgelegt ist".
5 Gemäß Artikel 1 Buchstabe e der Verordnung Nr. 1408/71 hat ferner der Begriff Staatenloser" für die Anwendung dieser Verordnung die Bedeutung, die in Artikel 1 des am 28. September 1954 in New York unterzeichneten Abkommens über die Rechtsstellung der Staatenlosen [BGBl. 1976 II S. 474, United Nations Treaty Series, Band 360, S. 130, Nr. 5158 (1960), im Folgenden: New Yorker Übereinkommen] festgelegt ist".
6 Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 bestimmt:
Diese Verordnung gilt für Arbeitnehmer und Selbständige, für welche die Rechtsvorschriften eines oder mehrerer Mitgliedstaaten gelten oder galten, soweit sie Staatsangehörige eines Mitgliedstaats sind oder als Staatenlose oder Flüchtlinge im Gebiet eines Mitgliedstaats wohnen, sowie für deren Familienangehörige und Hinterbliebene."
7 Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 lautet:
Die Personen, die im Gebiet eines Mitgliedstaats wohnen und für die diese Verordnung gilt, haben die gleichen Rechte und Pflichten aufgrund der Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats wie die Staatsangehörigen dieses Staates, soweit besondere Bestimmungen dieser Verordnung nichts anderes vorsehen."
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
8 Die Klägerin des Ausgangsverfahrens in der Rechtssache C-95/99 Khalil und ihr Ehemann sind aus dem Libanon stammende Palästinenser. Als Bürgerkriegsfluechtlinge aus dem Libanon sind die Klägerin Khalil und ihr Ehemann 1984 bzw. 1986 nach Deutschland eingereist, wo sie seitdem ununterbrochen leben. Ihre Anerkennung als politische Flüchtlinge wurde abgelehnt.
9 Der Kläger des Ausgangsverfahrens in der Rechtssache C-96/99 Chaaban und seine Ehefrau sind aus dem Libanon stammende Kurden. Als Bürgerkriegsfluechtlinge aus dem Libanon sind sie 1985 nach Deutschland eingereist, wo sie seitdem ununterbrochen leben. Ihre Anerkennung als politische Flüchtlinge wurde abgelehnt. Der Kläger Chaaban besitzt wie seine Kinder die libanesische Staatsangehörigkeit.
10 Der Kläger des Ausgangsverfahrens in der Rechtssache C-97/99 Osseili und seine Ehefrau sind 1986 nach Deutschland eingereist. Der Kläger Osseili besitzt ein libanesisches Reisedokument für palästinensische Flüchtlinge. Sein Asylantrag blieb ohne Erfolg.
11 Der Kläger des Ausgangsverfahrens in der Rechtssache C-98/99 Nasser ist Inhaber eines libanesischen Reisedokuments für palästinensische Flüchtlinge. Er hält sich zusammen mit seiner Familie seit 1985 in Deutschland auf. Seine Anerkennung als politischer Flüchtling wurde abgelehnt. Seit dem 30. April 1998 ist er im Besitz einer Aufenthaltserlaubnis.
12 Aus den Vorlagebeschlüssen in diesen Rechtssachen ergibt sich, dass die Klägerin Khalil und ihr Ehemann, die Ehefrau des Klägers Chaaban sowie die Kläger Osseili und Nasser nach deutschem Recht als Staatenlose anzusehen sind.
13 Zwischen Dezember 1993 und März 1994 wurde gegenüber den Klägern die Bewilligung des Kindergeldes mit der Begründung aufgehoben, dass aufgrund der Neufassung des § 1 Absatz 3 Bundeskindergeldgesetz nur die Ausländer, die im Besitz einer Aufenthaltsberechtigung oder Aufenthaltserlaubnis seien, künftig Anspruch auf Kindergeld hätten. Die Änderung dieser Vorschrift ergab sich aus dem Ersten Gesetz zur Umsetzung des Spar-, Konsolidierungs- und Wachstumsprogramms vom 21. Dezember 1993 (BGBl. 1993 I S. 2353) und trat am 1. Januar 1994 in Kraft.
14 Zur Begründung ihrer Klagen gegen die Bescheide, mit denen ihnen das Kindergeld versagt wurde, trugen die Kläger vor, dass sie selbst und/oder ihre Ehegatten als Staatenlose anzusehen seien. Sie müssten daher nach den Artikeln 2 Absatz 1 und 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 beim Bezug von Familienleistungen Deutschen und anderen Bürgern aus den Mitgliedstaaten der Europäischen Union gleichgestellt werden. Daher komme es auf den Besitz bestimmter Aufenthaltstitel nicht an.
15 Die Klagen blieben in erster und zweiter Instanz ohne Erfolg.
16 Die Kläger in den Rechtssachen C-95/99 bis C-98/99 legten daraufhin beim Bundessozialgericht Revision ein.
17 Die Klägerin des Ausgangsverfahrens in der Rechtssache C-180/99 Addou ist algerische Staatsangehörige. Wie ihre Kinder besaß ihr Ehemann in dem maßgeblichen Zeitraum die marokkanische Staatsangehörigkeit. Er ist später durch Einbürgerung deutscher Staatsbürger geworden. Die Klägerin Addou und ihr Ehemann sind 1988 aus Algerien bzw. Marokko nach Deutschland eingereist, wo sie seitdem ununterbrochen leben. Ihre Anerkennung als Asylberechtigte wurde abgelehnt, aber sie bekamen im Februar 1994 eine Aufenthaltsbefugnis und im Mai 1996 eine Aufenthaltserlaubnis.
18 Seit dem 13. Januar 1994 hatte der Ehemann der Klägerin Addou als sonstiger politisch Verfolgter" mit dem so genannten kleinen Asyl" die Rechtsstellung als Flüchtling im Sinne des Artikels 1 der Genfer Flüchtlingskonvention. Diese Rechtsstellung hatte er bis zu seiner Einbürgerung inne.
19 Das Land Nordrhein-Westfalen versagte der Klägerin Addou das Erziehungsgeld, das sie ab dem 13. Januar 1994 für ihr letztgeborenes Kind beantragt hatte, weil sie nicht die Aufenthaltserlaubnis oder Aufenthaltsberechtigung besitze, die nach § 1 Absatz 1a Bundeserziehungsgeldgesetz in der Fassung des Artikels 4 des Gesetzes zur Umsetzung des Föderalen Konsolidierungsprogramms vom 23. Juni 1993 (BGBl. 1993 I S. 944 ff.) erforderlich sei.
20 Ihre Klage gegen diesen Bescheid wurde in erster Instanz abgewiesen; in der Berufungsinstanz wurde ihr hingegen stattgegeben. Das Berufungsgericht war nämlich der Auffassung, dass es auf den Besitz eines Aufenthaltstitels nicht ankomme, weil die Klägerin Addou als Familienangehörige eines anerkannten Flüchtlings nach der Verordnung Nr. 1408/71 deutschen Staatsangehörigen und anderen Bürgern der Mitgliedstaaten der Europäischen Union gleichzustellen sei.
21 Das Land Nordrhein-Westfalen legte gegen diese Entscheidung beim Bundessozialgericht Revision ein.
22 Das Bundessozialgericht fragt sich, ob die Einbeziehung der Staatenlosen und Flüchtlinge in den persönlichen Geltungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71, wie sie sich aus deren Artikeln 2 Absatz 1 und 3 Absatz 1 ergibt, von einer Ermächtigungsgrundlage im EG-Vertrag gedeckt ist. Staatenlosen und Flüchtlingen stehe nach dem EG-Vertrag kein ausdrückliches Recht auf Freizügigkeit innerhalb der Gemeinschaft zu. Artikel 51 EG-Vertrag und Artikel 235 EG-Vertrag (jetzt Artikel 308 EG), die als Rechtsgrundlagen in den Begründungserwägungen der Verordnung Nr. 1408/71 angegeben seien, beträfen aber die für die Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer notwendigen Maßnahmen bzw. die für die Verwirklichung eines der Ziele der Gemeinschaft notwendigen Maßnahmen.
23 Sollte der EG-Vertrag die Gleichstellungsregelung der Artikel 2 Absatz 1 und 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 zulassen, so sei ferner zu prüfen, ob diese Regelung nicht nur dann gelte, wenn ein Staatenloser oder Flüchtling aus einem Mitgliedstaat in einen anderen Mitgliedstaat wechsele, sondern auch dann, wenn der Staatenlose oder Flüchtling aus einem Drittland in einen Mitgliedstaat eingereist und dort geblieben sei, er also innerhalb der Gemeinschaft nicht gewandert sei.
24 Sofern dies der Fall sein sollte, müsse festgestellt werden, ob auf die Ausgangsverfahren in den Rechtssachen C-96/99 und C-180/99 das Urteil vom 10. Oktober 1996 in den Rechtssachen C-245/94 und C-312/94 (Hoever und Zachow, Slg. 1996, I-4895) übertragen werden könne, in dem der Gerichtshof entschieden habe, dass das Gemeinschaftsrecht den Bezug von Familienleistungen nicht davon abhängig mache, welcher Familienangehörige nach den nationalen Vorschriften diese Leistungen beanspruchen könne.
25 Aufgrund dieser Erwägungen hat das Bundessozialgericht die Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
- In den Rechtssachen C-95/99, C-97/99 und C-98/99:
1. Ist die Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer, Selbständige und deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, auf Staatenlose und deren Familienangehörige anwendbar, wenn diese nach dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft vom 25. März 1957 in der Fassung des Vertrages über die Europäische Union vom 7. Februar 1992 kein Recht auf Freizügigkeit haben?
2. Wenn die Frage 1 zu bejahen ist:
Ist die Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 auch auf staatenlose Arbeitnehmer und deren Familienangehörige anwendbar, die unmittelbar aus einem Drittstaat in einen Mitgliedstaat eingereist und innerhalb der Gemeinschaft nicht gewandert sind?
- In der Rechtssache C-96/99:
1. Ist die Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer, Selbständige und deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, auf Staatenlose und deren Familienangehörige anwendbar, wenn diese nach dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft vom 25. März 1957 in der Fassung des Vertrages über die Europäische Union vom 7. Februar 1992 kein Recht auf Freizügigkeit haben?
2. Wenn die Frage 1 zu bejahen ist:
Ist die Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 auch dann anwendbar, wenn der Staatenlose und sein Ehegatte, der die Staatsangehörigkeit eines Drittstaats besitzt, und die weiteren Familienangehörigen unmittelbar aus einem Drittstaat in einen Mitgliedstaat eingereist und innerhalb der Gemeinschaft nicht gewandert sind?
3. Wenn die Frage 2 zu bejahen ist:
Ist eine Familienleistung wie das Kindergeld nach dem Bundeskindergeldgesetz auch dann zu gewähren, wenn nur der Ehegatte, der die Staatsangehörigkeit eines Drittstaats besitzt, Arbeitnehmer ist, während der staatenlose andere Ehegatte, von dem er sein Recht ableitet, selbst kein Arbeitnehmer ist?
- In der Rechtssache C-180/99:
1. Ist die Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer, Selbständige und deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, auf Flüchtlinge und deren Familienangehörige, die einem Drittstaat angehören, anwendbar, wenn diese nach dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft vom 25. März 1957 in der Fassung des Vertrages über die Europäische Union vom 7. Februar 1992 kein Recht auf Freizügigkeit haben?
2. Wenn die Frage 1 zu bejahen ist:
Ist die Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 auch dann anwendbar, wenn ein als Arbeitnehmer tätiger Flüchtling und dessen Familienangehörige unmittelbar aus einem Drittstaat in einen Mitgliedstaat eingereist und innerhalb der Gemeinschaft nicht gewandert sind?
3. Wenn die Frage 2 zu bejahen ist:
Ist eine Familienleistung wie das Erziehungsgeld nach dem Bundeserziehungsgeldgesetz auch dem Ehegatten eines solchen Arbeitnehmers zu gewähren, der ebenfalls nicht die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt und weder selbst Arbeitnehmer noch als Flüchtling anerkannt ist?
26 Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofes vom 2. Juli 1999 sind die Rechtssachen C-95/99 bis C-98/99 und C-180/99 gemäß Artikel 43 der Verfahrensordnung zu gemeinsamem schriftlichem und mündlichem Verfahren und zu gemeinsamer Entscheidung verbunden worden.
27 Mit Beschluss vom 11. Mai 2000 wurde den Klägern Prozesskostenhilfe bewilligt.
Vorbemerkungen
28 Nach dem Vorlagebeschluss in der Rechtssache C-180/99 ist der Ehemann der Klägerin marokkanischer Staatsangehöriger. Die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft und das Königreich Marokko haben am 27. April 1976 in Rabat ein Kooperationsabkommen unterzeichnet, das durch die Verordnung (EWG) Nr. 2211/78 des Rates vom 26. September 1978 (ABl. L 264, S. 1) im Namen der Gemeinschaft genehmigt wurde. Nach Artikel 41 Absatz 1 dieses Abkommens wird den Arbeitnehmern marokkanischer Staatsangehörigkeit und den mit ihnen zusammenlebenden Familienangehörigen unter bestimmten Vorbehalten auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit eine Behandlung gewährt, die keine auf der Staatsangehörigkeit beruhende Benachteiligung gegenüber den Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten, in denen sie beschäftigt sind, bewirkt. Da das Bundessozialgericht hierzu jedoch keine Frage vorgelegt hat, kann der Gerichtshof sich zur Auslegung dieses Abkommens nicht äußern.
Zur ersten Frage in den Rechtssachen C-95/99 bis C-98/99 und C-180/99
29 Aus den Vorlagebeschlüssen ergibt sich, dass das vorlegende Gericht mit seiner ersten Frage in den Rechtssachen C-95/99 bis C-98/99 und C-180/99 die Gültigkeit der Verordnung Nr. 1408/71 in Zweifel zieht, soweit sie Staatenlose oder Flüchtlinge, die im Gebiet eines Mitgliedstaats wohnen, sowie deren Familienangehörige in ihren persönlichen Geltungsbereich einbezieht, obwohl diese Personen nach dem EG-Vertrag kein Recht auf Freizügigkeit besitzen.
Vorbringen der Beteiligten
30 Das Vereinigte Königreich und die Kommission unterstreichen die Bedeutung des historischen Kontextes der Problematik, indem sie feststellen, dass die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft bereits vor deren Gründung untereinander sowie gegenüber Drittländern völkerrechtliche Verpflichtungen in Bezug auf Staatenlose und Flüchtlinge eingegangen seien, und zwar nicht nur im Rahmen der Genfer Flüchtlingskonvention und des New Yorker Übereinkommens, sondern auch im Rahmen des Vorläufigen Europäischen Abkommens über die Systeme der Sozialen Sicherheit für den Fall des Alters, der Invalidität und zugunsten der Hinterbliebenen, des Vorläufigen Europäischen Abkommens über Soziale Sicherheit unter Ausschluss der Systeme für den Fall des Alters, der Invalidität und zugunsten der Hinterbliebenen (im Folgenden zusammen: Vorläufige Europäische Abkommen) sowie des Europäischen Fürsorgeabkommens, die am 11. Dezember 1953 in Paris von den Mitgliedern des Europarats unterzeichnet worden seien (BGBl. II 1956 S. 531, 508 und 564; European Treaty Series Nrn. 12, 13 und 14). Die Zusatzprotokolle zu diesen Abkommen, die am gleichen Tag unterzeichnet worden seien (BGBl. II 1956 S. 547, 528 und 578; European Treaty Series Nrn. 12A, 13A und 14A), sähen vor, dass deren Vorschriften auf die Flüchtlinge im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention unter den gleichen Voraussetzungen Anwendung fänden wie auf die Staatsangehörigen der vertragschließenden Parteien.
31 Schweden, das Vereinigte Königreich sowie die Kommission tragen hierzu ferner vor, dass Staatenlose und Flüchtlinge, die im Gebiet eines Mitgliedstaats wohnten, auch in den persönlichen Geltungsbereich der Verordnung Nr. 3 des Rates vom 25. September 1958 über die Soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer (ABl. 1958, Nr. 30, S. 561) einbezogen gewesen seien und dass deren Rechtsgrundlage Artikel 51 EWG-Vertrag gewesen sei. Schweden und die Kommission fügen hinzu, dass Staatenlose und Flüchtlinge bereits von dem Europäischen Abkommen über die Soziale Sicherheit der Wanderarbeitnehmer erfasst worden seien, das am 9. Dezember 1957 von den Regierungen der damaligen Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl unterzeichnet worden sei und auf Artikel 69 EGKS-Vertrag, insbesondere dessen § 4, beruht habe (im Folgenden: Europäisches Abkommen von 1957). Die Kommission macht geltend, dass die Vorläufigen Europäischen Abkommen in dieses Abkommen Eingang gefunden hätten.
32 Entsprechend trägt Spanien vor, dass Artikel 51 EG-Vertrag eine ausreichende Rechtsgrundlage für die Einbeziehung von Staatenlosen und Flüchtlingen in den persönlichen Geltungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 bilde. Die Koordinierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die soziale Sicherheit müsse nämlich zwingend den völkerrechtlichen Verpflichtungen gegenüber Staatenlosen und Flüchtlingen Rechnung tragen, die sich für die Mitgliedstaaten aus der Ratifizierung der Genfer Flüchtlingskonvention und des New Yorker Übereinkommens ergäben. Das werde durch das Urteil vom 12. November 1974 in der Rechtssache 35/74 (Rzepa, Slg. 1974, 1241) bestätigt, in dem der Gerichtshof die Verordnung Nr. 3 auf einen Flüchtling angewandt habe.
33 Schweden führt aus, nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes sollten Artikel 51 EG-Vertrag sowie die Verordnung Nr. 1408/71 neben dem Hauptziel, die Freizügigkeit herzustellen, Vorschriften im Bereich der sozialen Sicherheit für solche Arbeitnehmer koordinieren, die entweder kein Recht auf Freizügigkeit besäßen oder ihr Recht auf Freizügigkeit nicht ausgeübt hätten, deren Situation jedoch eine Koordinierung der nationalen Systeme der sozialen Sicherheit erfordere (vgl. Urteile vom 31. Mai 1979 in der Rechtssache 182/78, Pierik, Slg. 1979, 1977, vom 5. März 1998 in der Rechtssache C-194/96, Kulzer, Slg. 1998, I-895, Randnr. 31, und vom 12. Mai 1998 in der Rechtssache C-85/96, Martínez Sala, Slg. 1998, I-2691, Randnr. 31).
34 Unzweifelhaft mache die besonders ungesicherte Situation von Staatenlosen und Flüchtlingen, die sehr oft von Rechtsunsicherheit und unklaren Versorgungsverhältnissen geprägt sei, eine Koordinierung der nationalen Systeme der sozialen Sicherheit erforderlich. Dieses Bedürfnis habe sich beim Wiederaufbau Europas nach dem Zweiten Weltkrieg als besonders stark erwiesen.
35 Das Vereinigte Königreich macht geltend, dass die Einbeziehung von Staatenlosen und Flüchtlingen, die im Gebiet eines Mitgliedstaats wohnten, in den persönlichen Geltungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 lediglich den Zweck verfolgt habe, es Staatenlosen und Flüchtlingen, denen das Wohnrecht in einem der Mitgliedstaaten gewährt worden sei, zu ermöglichen, in Situationen, die in den sachlichen Geltungsbereich dieser Verordnung fielen, in den Genuss der Vorschriften der Verordnung über die Kumulierung oder die Übertragung von Leistungen zu kommen.
36 Angesichts des historischen Kontextes sei Artikel 51 EG-Vertrag dahin auszulegen, dass er die Einbeziehung von Staatenlosen und Flüchtlingen, die im Gebiet eines Mitgliedstaats wohnten, in den persönlichen Geltungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 zulasse, obwohl sie keine Freizügigkeit genössen.
37 Die Kommission trägt vor, dass es sich aufgedrängt habe, zum einen bei Erlass der Gemeinschaftsregelung auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit nicht hinter den erreichten europäischen Standard zurückzugehen und zum anderen aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung sowohl die Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten als auch die Staatenlosen und Flüchtlinge (zahlenmäßig sehr kleine Gruppen) in einer gemeinsamen Regelung zu erfassen, statt getrennte Regelungen zu schaffen bzw. beizubehalten. Eine solche geringfügige Erstreckung gemeinschaftsrechtlicher Befugnisse auf außergemeinschaftliche oder von einer bestimmten Rechtsgrundlage des Gemeinschaftsrechts an sich nicht gedeckte Sachverhalte sei gestattet, da sie mit einer Annex-Kompetenz der Gemeinschaft in Zusammenhang stehe.
38 Insbesondere sei die Einbeziehung der Staatenlosen und Flüchtlinge in den Regelungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 kraft Sachzusammenhangs gerechtfertigt, weil der Gemeinschaftsgesetzgeber bei Erlass der Gemeinschaftsregelung auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit einer bereits durch völkerrechtliche Abkommen geschaffenen Lage habe Rechnung tragen müssen, hinter die man nicht habe zurückgehen wollen, was bei bestimmter strenger Auslegung des Völkerrechts den Mitgliedstaaten ohne Kündigung dieser Abkommen gar nicht möglich gewesen wäre.
Würdigung durch den Gerichtshof
39 Staatenlose und Flüchtlinge waren bereits in den persönlichen Geltungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 in ihrer ursprünglichen Fassung, die am 14. Juni 1971 erlassen wurde, einbezogen. Daher ist für die Beurteilung der Rechtsgrundlage dieser Einbeziehung auf den genannten Zeitpunkt abzustellen. Aus den Begründungserwägungen dieser Fassung der Verordnung geht hervor, dass ihre Rechtsgrundlage Artikel 7 EWG-Vertrag (nach Änderung später Artikel 6 EG-Vertrag, nach Änderung jetzt Artikel 12 EG) und Artikel 51 EWG-Vertrag waren.
40 Artikel 7 EWG-Vertrag, der für Gemeinschaftsangehörige jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit verbietet (vgl. Urteil vom 15. März 1994 in der Rechtssache C-45/93, Kommission/Spanien, Slg. 1994, I-911, Randnr. 10), ist im vorliegenden Fall nicht einschlägig.
41 Artikel 235 EWG-Vertrag (später Artikel 235 EG-Vertrag) stellt eine der Rechtsgrundlagen der Verordnung (EWG) Nr. 1390/81 des Rates vom 12. Mai 1981 zur Ausdehnung der Verordnung Nr. 1408/71 auf die Selbständigen und ihre Familienangehörigen (ABl. L 143, S. 1) dar. Erst seit dem Erlass der Verordnung Nr. 1390/81 gehört auch Artikel 235 EWG-Vertrag zu den Rechtsgrundlagen der Verordnung Nr. 1408/71. Folglich kann diese Bestimmung nicht als Rechtsgrundlage derjenigen Bestimmungen der Verordnung Nr. 1408/71 angesehen werden, die älter sind als die Verordnung Nr. 1390/81.
42 Es ist daher zu prüfen, ob der Verordnung Nr. 1408/71, soweit sie Staatenlose oder Flüchtlinge, die im Gebiet eines Mitgliedstaats wohnen, sowie deren Familienangehörige in ihren persönlichen Geltungsbereich einbezieht, obwohl diese Personen nach dem EWG-Vertrag kein Recht auf Freizügigkeit besitzen, Artikel 51 EWG-Vertrag entgegensteht.
43 Hierfür ist zum einen der historische Kontext der Einbeziehung der Staatenlosen und Flüchtlinge in den persönlichen Geltungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 von Belang.
44 Im Rahmen der Vereinten Nationen wurde am 28. Juli 1951 die Genfer Flüchtlingskonvention unterzeichnet, zu deren vertragschließenden Parteien alle sechs Mitgliedstaaten gehören, die die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft gegründet haben. Nach ihrem Artikel 7 Absatz 1 wird vorbehaltlich der in der Flüchtlingskonvention vorgesehenen günstigeren Bestimmungen jeder vertragschließende Staat den Flüchtlingen die Behandlung gewähren, die er Ausländern im Allgemeinen gewährt".
45 Nach Artikel 24 Absatz 1 Buchstabe b der Genfer Flüchtlingskonvention werden die vertragschließenden Staaten den Flüchtlingen, die sich rechtmäßig in ihrem Gebiet aufhalten, dieselbe Behandlung gewähren wie ihren Staatsangehörigen, wenn es sich um Soziale Sicherheit (gesetzliche Bestimmungen bezüglich der Arbeitsunfälle, der Berufskrankheiten, der Mutterschaft, der Krankheit, der Arbeitsunfähigkeit, des Alters und des Todes, der Arbeitslosigkeit, des Familienunterhalts sowie jedes anderen Wagnisses, das nach dem im betreffenden Land geltenden Recht durch ein System der sozialen Sicherheit gedeckt wird)" handelt, vorbehaltlich u. a. von Bestimmungen, die Leistungen oder Teilleistungen betreffen, die ausschließlich aus öffentlichen Mitteln bestritten werden.
46 Am 11. Dezember 1953 unterzeichneten die Mitglieder des Europarats die Vorläufigen Europäischen Abkommen, die von den sechs Gründungsmitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft ratifiziert wurden. Artikel 2 dieser beiden Abkommen sieht unter bestimmten Vorbehalten vor, dass die Staatsangehörigen einer der vertragschließenden Parteien Anspruch auf die Leistungen nach den Gesetzen und Regelungen über die soziale Sicherheit jeder anderen vertragschließenden Partei unter denselben Bedingungen wie deren Staatsangehörige haben.
47 Die Zusatzprotokolle zu den Vorläufigen Europäischen Abkommen, die am gleichen Tag unterzeichnet wurden, verweisen in ihren Präambeln auf die Bestimmungen der Genfer Flüchtlingskonvention und den Willen der Unterzeichnenden, die Bestimmungen dieser Abkommen auf die Flüchtlinge auszudehnen. Sie sehen in ihrem Artikel 2 vor, dass die Vorschriften dieser Abkommen auf die Flüchtlinge im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention unter den gleichen Voraussetzungen Anwendung finden wie auf die Staatsangehörigen der vertragschließenden Parteien.
48 Das New Yorker Übereinkommen wurde am 28. September 1954 unterzeichnet. Die sechs Gründungsmitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft sind ebenfalls vertragschließende Parteien dieses Übereinkommens, das in seinen Artikeln 7 und 24 Bestimmungen für Staatenlose enthält, die denjenigen entsprechen, die nach den Artikeln 7 und 24 der Genfer Flüchtlingskonvention für Flüchtlinge gelten.
49 Jeder der sechs Gründungsmitgliedstaaten hatte sich somit auf internationaler Ebene grundsätzlich verpflichtet, Staatenlosen und Flüchtlingen allgemein Anspruch auf die Leistungen nach den Gesetzen und Regelungen über die soziale Sicherheit unter den für fremde Staatsangehörige vorgesehenen Voraussetzungen zu gewähren.
50 In diesem Kontext unterzeichneten diese Mitgliedstaaten am 9. Dezember 1957 vor dem Inkrafttreten des EWG-Vertrags das unter Mitwirkung des Internationalen Arbeitsamtes ausgearbeitete Europäische Abkommen von 1957, dessen siebte Begründungserwägung den bei der Anwendung der innerstaatlichen Gesetzgebungen über Soziale Sicherheit zu beachtenden Grundsatz... der Gleichbehandlung aller Staatsangehörigen jedes der Vertragschließenden Teile sowie der Staatenlosen und der Flüchtlinge, die im Gebiet eines der Vertragschließenden Teile wohnen", anerkennt.
51 Das Europäische Abkommen von 1957 ist nach seiner zweiten Begründungserwägung auf Artikel 69 § 4 EGKS-Vertrag gestützt, dem zufolge die Mitgliedstaaten untereinander alle etwa noch erforderlichen Vereinbarungen anzustreben [haben], um zu erreichen, dass die Bestimmungen über die Sozialversicherung den Wechsel der Arbeitsplätze nicht behindern". Das Abkommen führt in Artikel 4 Absatz 1 aus, dass seine Bestimmungen auf die Arbeitnehmer und die ihnen Gleichgestellten Anwendung [finden], die der Gesetzgebung eines oder mehrerer der Vertragschließenden Teile unterstellt sind oder waren und Staatsangehörige eines der Vertragschließenden Teile oder im Gebiet eines der Vertragschließenden Teile wohnhafte Staatenlose oder Flüchtlinge sind, sowie auf ihre Familienangehörigen und ihre Hinterbliebenen".
52 Am 25. September 1958 erließ der Rat der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft die Verordnung Nr. 3, die in ihrem Artikel 4 Absatz 1 die Bestimmung des Artikels 4 Absatz 1 des Europäischen Abkommens von 1957 sinngemäß wiedergab.
53 Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 ist, soweit hier erheblich, inhaltlich mit Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3 und des Europäischen Abkommens von 1957 identisch.
54 Zum anderen ist von Belang, dass die Herbeiführung einer möglichst weitgehenden Freizügigkeit der Arbeitnehmer, die zu den Grundlagen der Gemeinschaft gehört, den Endzweck des Artikels 51 EWG-Vertrag darstellt und die Richtschnur für die Abgrenzung der Befugnisse ist, die dieser Artikel dem Rat verleiht (Urteil vom 9. Dezember 1965 in der Rechtssache 44/65, Singer, Slg. 1965, 1268, 1275).
55 Zu diesem Zweck sieht Artikel 51 EWG-Vertrag eine Koordinierung der nationalen Systeme der sozialen Sicherheit vor. Die Wirksamkeit der Koordinierung wäre nicht gewährleistet, wenn ihre Anwendung allein den Arbeitnehmern vorzubehalten wäre, die zur Ausübung ihrer Beschäftigung innerhalb der Gemeinschaft gewandert sind. Wie der Gerichtshof bereits in Bezug auf die Verordnung Nr. 3 entschieden hat (Urteil vom 12. November 1969 in der Rechtssache 27/69, Compagnie belge d'assurances générales sur la vie et contre les accidents, Slg. 1969, 405, Randnr. 4; vgl. auch Urteile Singer, 1275, und vom 30. Juni 1966 in der Rechtssache 61/65, Vaassen-Göbbels, Slg. 1966, 584, 606), soll die Verordnung Nr. 1408/71 für alle Arbeitnehmer im Sinne ihres Artikels 1 gelten, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats haben und die sich in einem der in der Verordnung geregelten Rechtsverhältnisse mit Auslandsbezug befinden, sowie für deren Familienangehörige.
56 Dem Rat kann nicht vorgeworfen werden, dass er in Ausübung der Befugnisse, die ihm damit in Artikel 51 EWG-Vertrag verliehen worden sind, auch Staatenlose und Flüchtlinge, die im Gebiet der Mitgliedstaaten wohnen, erfasst hat, um den oben dargestellten völkerrechtlichen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten Rechnung zu tragen.
57 Wie der Generalanwalt in Nummer 59 seiner Schlussanträge hervorgehoben hat, hätte eine Koordinierung unter Ausschluss der Staatenlosen und Flüchtlinge dazu geführt, dass die Mitgliedstaaten eine zweite, ausschließlich für diese sehr kleine Personengruppe bestimmte Koordinierungsregelung hätten einführen müssen, um ihre völkerrechtlichen Verpflichtungen zu erfuellen.
58 Nach alledem ist auf die erste Frage in den Rechtssachen C-95/99 bis C-98/99 und C-180/99 zu antworten, dass ihre Prüfung nichts ergeben hat, was die Gültigkeit der Verordnung Nr. 1408/71 in Frage stellen könnte, soweit sie Staatenlose oder Flüchtlinge, die im Gebiet eines Mitgliedstaats wohnen, sowie deren Familienangehörige in ihren persönlichen Geltungsbereich einbezieht.
Zur zweiten Frage in den Rechtssachen C-95/99 bis C-98/99 und C-180/99
59 Mit seiner zweiten Frage in den Rechtssachen C-95/99 bis C-98/99 und C-180/99 möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Arbeitnehmer, die als Staatenlose oder Flüchtlinge im Gebiet eines Mitgliedstaats wohnen, sowie deren Familienangehörige die von der Verordnung Nr. 1408/71 gewährten Rechte geltend machen können, wenn sie unmittelbar aus einem Drittland in diesen Mitgliedstaat eingereist und innerhalb der Gemeinschaft nicht gewandert sind.
Vorbringen der Beteiligten
60 Die Kläger in den Rechtssachen C-95/99 bis C-98/99 tragen vor, dass die Weigerung, bei einem Staatenlosen oder Flüchtling, der unmittelbar aus einem Drittland in einen Mitgliedstaat einreise, Berührungspunkte mit dem Gemeinschaftsrecht anzuerkennen, vor allem unter Berücksichtigung des Urteils Kulzer zu absurden Ergebnissen führen würde. Denn unter Zugrundelegung dieses Urteils hätten diese Kläger, wenn sie Deutschland verließen und nach Frankreich gingen, um dort zu arbeiten, nicht nur aufgrund französischen Rechts, sondern auch - bei einer Rückkehr nach Deutschland - aufgrund deutschen Rechts Anspruch auf Kindergeld. Ebenso hätten sie Anspruch auf Kindergeld, wenn ihre Kinder in Frankreich studierten.
61 Spanien vertritt die Auffassung, dass die Verordnung Nr. 1408/71 auch auf Staatenlose und Flüchtlinge Anwendung finde, die unmittelbar aus einem Drittland in einen Mitgliedstaat eingereist seien. Dies ergebe sich zunächst aus dem Wortlaut des Artikels 2 Absatz 1 der Verordnung. Wäre die Anwendung der Verordnung Nr. 1408/71 auf Sachverhalte beschränkt, die einen Zusammenhang mit der Freizügigkeit der Arbeitnehmer aufwiesen, so würden außerdem die Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, die seit jeher in einem anderen Mitgliedstaat wohnten und dort ihre Berufstätigkeit ausübten, auch nicht von der Verordnung erfasst. Schließlich gehe aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes hervor, dass ein solcher Zusammenhang mit der Freizügigkeit für die Anwendung dieser Verordnung nicht erforderlich sei (vgl. Urteil Kulzer).
62 Schweden und das Vereinigte Königreich tragen vor, dass die Verordnung Nr. 1408/71 und damit der in ihrem Artikel 3 Absatz 1 bekräftigte Gleichbehandlungsgrundsatz nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes nicht auf Fälle anwendbar seien, die keinerlei Berührungspunkte mit dem Gemeinschaftsrecht aufwiesen (vgl. Urteile vom 22. September 1992 in der Rechtssache C-153/91, Petit, Slg. 1992, I-4973, Randnrn. 8 bis 10, vom 5. Juni 1997 in den Rechtssachen C-64/96 und C-65/96, Uecker und Jacquet, Slg. 1997, I-3171, Randnrn. 16 und 17, und Kulzer, Randnr. 31). Daher falle auch ein Staatenloser oder Flüchtling, der sich in einer Situation befinde, in der diese Berührungspunkte fehlten, nicht unter diesen Grundsatz.
63 Die Kommission macht geltend, dass sich aus Artikel 2 der Zusatzprotokolle zu den Vorläufigen Europäischen Abkommen ergebe, dass Flüchtlinge nur hätten einbezogen werden sollen, soweit Staatsangehörige der Vertragsparteien Ansprüche aus den Abkommen hätten geltend machen können. Diese Abkommen seien auf rein interne Beziehungen einer Vertragspartei zu ihren im Inland tätigen Staatsangehörigen nicht anwendbar gewesen. Die Flüchtlinge hätten somit nur im grenzüberschreitenden Verhältnis zwischen den Vertragsparteien anspruchsberechtigt sein sollen und nicht im Verhältnis zum Aufnahmeland.
64 Dieses Ergebnis werde durch die Rechtsgrundlage der Verordnungen Nr. 3 und Nr. 1408/71 bestätigt. Staatenlose und Flüchtlinge seien in den Anwendungsbereich dieser Verordnungen kraft Sachzusammenhangs mit einer Zuständigkeit des Gemeinschaftsgesetzgebers aus Artikel 51 EWG-Vertrag einbezogen worden. Die Verordnung Nr. 1408/71 sei nicht anwendbar auf Staatenlose oder Flüchtlinge, die niemals in irgendeiner Beziehung zu einem anderen Mitgliedstaat als dem Aufnahmeland gestanden hätten und die sich daher in einer Situation befänden, in der es an jedem gemeinschaftsrechtlich relevanten Element fehle.
Würdigung durch den Gerichtshof
65 Im Hinblick auf Staatenlose und Flüchtlinge sowie deren Familienangehörige, die unmittelbar aus einem Drittland in einen Mitgliedstaat eingereist und innerhalb der Gemeinschaft nicht gewandert sind, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die Verordnung Nr. 1408/71 unter Berücksichtigung des Artikels 51 EWG-Vertrag auszulegen ist, der eine ihrer Rechtsgrundlagen darstellt.
66 Artikel 51 EWG-Vertrag betrifft in erster Linie die Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit der Mitgliedstaaten und die Zahlung der Leistungen im Rahmen dieser koordinierten Systeme.
67 Ferner ergibt sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes, dass die Verordnung Nr. 1408/71 im Wesentlichen zum Ziel hat, die Anwendung der in den einzelnen Mitgliedstaaten für Arbeitnehmer, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, geltenden Systeme der sozialen Sicherheit nach einheitlichen und gemeinschaftlichen Kriterien sicherzustellen. Zu diesem Zweck stellt sie eine Gesamtheit von Vorschriften auf, die sich insbesondere auf das Verbot der Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit oder des Aufenthaltsortes sowie auf die Aufrechterhaltung der Ansprüche gründen, die der Arbeitnehmer nach dem System oder den Systemen der sozialen Sicherheit, die für ihn gelten oder gegolten haben, erworben hat (vgl. Urteil vom 10. Januar 1980 in der Rechtssache 69/79, Jordens-Vosters, Slg. 1980, 75, Randnr. 11).
68 Zwar hat der Gerichtshof entschieden, dass Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 3, der inhaltlich mit Artikel 2 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 identisch ist, auch Personen einbezieht, für welche die Rechtsvorschriften eines einzigen Mitgliedstaats gelten oder galten, und dass dies beweist, dass die Verordnung Nr. 3 keineswegs nur für Wanderarbeitnehmer im strengen Sinne des Wortes gilt, sondern für alle Arbeitnehmer, die sich in einem der in der Verordnung geregelten Rechtsverhältnisse mit internationaler Anknüpfung befinden, sowie für deren Hinterbliebene (vgl. Urteil Compagnie belge d'assurances générales sur la vie et contre les accidents, Randnr. 4).
69 Doch hat der Gerichtshof in der Folge ausgeführt, dass die Vertragsbestimmungen über die Freizügigkeit und die zur Durchführung dieser Bestimmungen erlassenen Maßnahmen nicht auf Tätigkeiten anwendbar sind, die keine Berührung mit irgendeinem der Sachverhalte aufweisen, auf die das Gemeinschaftsrecht abstellt, und die mit keinem relevanten Element über die Grenzen eines Mitgliedstaats hinausweisen (vgl. insbesondere Urteile Petit, Randnr. 8, vom 2. Juli 1998 in den Rechtssachen C-225/95 bis C-227/95, Kapasakalis u. a., Slg. 1998, I-4239, Randnr. 22, und vom 26. Januar 1999 in der Rechtssache C-18/95, Terhoeve, Slg. 1999, I-345, Randnr. 26).
70 Mit Bezug auf die soziale Sicherheit hat der Gerichtshof entschieden, dass Artikel 51 EWG-Vertrag und die Verordnung Nr. 1408/71, insbesondere ihr Artikel 3, nicht für Sachverhalte gelten, die mit keinem Element über die Grenzen eines Mitgliedstaats hinausweisen (vgl. Urteil Petit, Randnr. 10).
71 Das ist auch der Fall, wenn die Situation eines Arbeitnehmers lediglich Bezüge zu einem Drittland und einem einzigen Mitgliedstaat aufweist (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 20. Oktober 1993 in der Rechtssache C-297/92, Baglieri, Slg. 1993, I-5211, Randnr. 18, und vom 29. Juni 1994 in der Rechtssache C-60/93, Aldewereld, Slg. 1994, I-2991, Randnr. 14).
72 Daher ist auf die zweite Frage in den Rechtssachen C-95/99 bis C-98/99 und C-180/99 zu antworten, dass die Arbeitnehmer, die als Staatenlose oder Flüchtlinge im Gebiet eines Mitgliedstaats wohnen, sowie deren Familienangehörige die von der Verordnung Nr. 1408/71 gewährten Rechte nicht geltend machen können, wenn sie sich in einer Situation befinden, die mit keinem Element über die Grenzen dieses Mitgliedstaats hinausweist.
Zur dritten Frage in den Rechtssachen C-96/99 und C-180/99
73 Angesichts der Antwort auf die zweite Frage in den Rechtssachen C-95/99 bis C-98/99 und C-180/99 braucht die dritte Frage in den Rechtssachen C-96/99 und C-180/99 nicht beantwortet zu werden.
Kostenentscheidung
Kosten
74 Die Auslagen der spanischen und der schwedischen Regierung, der Regierung des Vereinigten Königreichs sowie der Kommission, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien der Ausgangsverfahren ist das Verfahren ein Zwischenstreit in den bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreitigkeiten; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
auf die ihm vom Bundessozialgericht mit Beschlüssen vom 15. Oktober 1998 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:
1. Die Prüfung der ersten Vorlagefrage hat nichts ergeben, was die Gültigkeit der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, in ihrer durch die Verordnung (EWG) Nr. 2001/83 des Rates vom 2. Juni 1983 geänderten und aktualisierten Fassung in Frage stellen könnte, soweit sie Staatenlose oder Flüchtlinge, die im Gebiet eines Mitgliedstaats wohnen, sowie deren Familienangehörige in ihren persönlichen Geltungsbereich einbezieht.
2. Die Arbeitnehmer, die als Staatenlose oder Flüchtlinge im Gebiet eines Mitgliedstaats wohnen, sowie deren Familienangehörige können die von der Verordnung Nr. 1408/71 in ihrer durch die Verordnung Nr. 2001/83 geänderten und aktualisierten Fassung gewährten Rechte nicht geltend machen, wenn sie sich in einer Situation befinden, die mit keinem Element über die Grenzen dieses Mitgliedstaats hinausweist.