CELEX: 61999CJ0162
Fördragsbrott
Fri rörlighet för arbetstagare
Etableringsfrihet
Tandläkare
Bosättningsvillkor

Domskäl
1 Europeiska gemenskapernas kommission har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 30 april 1999, med stöd av artikel 169 i EG-fördraget (nu artikel 226 EG) väckt talan om fastställelse av att Republiken Italien har åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 48 och 52 i EG-fördraget (nu artiklarna 39 EG och 43 EG i ändrad lydelse)
- genom att tillåta att den tillfällige statschefens lagdekret nr 233 av den 13 september 1946, trots ändringen genom artikel 9 i lag nr 362 av den 8 november 1991, fortfarande tillämpas på ett sätt som gör att tandläkare som utövar sin verksamhet i Italien de facto åläggs en skyldighet att bosätta sig i landet, och
- genom att upprätthålla artikel 15, avdelning IV i lag nr 409 av den 24 juli 1985, i vilken hänvisas till artikel 1 i lag nr 1398 av den 14 december 1964, av vilken följer att enbart tandläkare med italienskt medborgarskap kan fortsätta att vara inskrivna i tandläkarförbundets register när de bosätter sig i en annan medlemsstat,
Tillämpliga nationella bestämmelser
2 I den tillfällige statschefens lagdekret nr 233 av den 13 september 1946 beträffande ombildning av förbund inom medicinska yrken och regler om utövande av dessa yrken (nedan kallat 1946 års lagdekret) föreskrivs i artikel 9 e att det för att vara inskriven i registret krävs att vederbörande "är bosatt i yrkesförbundets distrikt".
3 Om "den inskrivne bosätter sig utomlands" skall han, enligt artikel 11 b i 1946 års lagdekret, strykas ur registret.
4 Genom artikel 1 i lag nr 1398 av den 14 december 1964, som ändrade och kompletterade lag nr 736 av den 10 juli 1960 om inskrivning av utomlands bosatta italienare i registret över personer som utövar medicinska yrken (nedan kallad 1964 års lag), lades följande stycke till artikel 11 i 1946 års lagdekret:
"I det fall som avses i punkt b kan den som utomlands utövar ett yrke inom hälso- och sjukvården, antingen självständigt eller som anställd på sjukhus, vid offentliga institutioner eller hos privatpersoner, på begäran fortsätta att vara inskriven i yrkesförbundets register ur vilket han har strukits."
5 I artikel 9 sjätte stycket i lag nr 409 av den 24 juli 1985 beträffande tandläkaryrket och bestämmelser om etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster för tandläkare som är medborgare i Europeiska gemenskapernas medlemsstater (nedan kallad 1985 års lag) föreskrivs att det behöriga yrkesförbundet sköter förfarandet rörande inskrivning i registret i enlighet med gällande lagstiftning.
6 Artikel 15 i 1985 års lag, som ingår i avdelning IV - vilken bär rubriken "Italienska tandläkares yrkesutövning i andra medlemsstater i Europeiska gemenskaperna" - har följande innehåll:
"Italienska tandläkare som bosätter sig i en annan medlemsstat i Europeiska gemenskaperna kan, på begäran, fortsätta att vara registrerade i det italienska yrkesförbund som de tillhör."
7 Artikel 9 e i 1946 års lagdekret har ändrats genom artikel 9, rubricerad "Kriterier för inskrivning i registret" i lag nr 362 av den 8 november 1991 beträffande regler om omorganisering av läkemedelssektorn (nedan kallad 1991 års lag). Sedan denna ändring föreskrivs i nämnda artikel att det för att vara inskriven i registret krävs att vederbörande "är bosatt eller utövar sitt yrke i yrkesförbundets distrikt."
8 Det framgår av handlingarna i målet att artikel 9 e och artikel 11 b i reglerna för läkar- och tandläkarförbundet i provinsen Imperia (nedan kallade reglerna för förbundet i provinsen Imperia), som antogs år 1991, innehåller samma bestämmelser som artikel 9 e och artikel 11 b i 1946 års lagdekret, i dess ursprungsversion.
Det administrativa förfarandet
9 Kommissionen underrättades om de i föregående punkt nämnda bestämmelserna i reglerna för förbundet i provinsen Imperia med anledning av en skriftlig fråga som hade framställts till kommissionen den 21 juni 1995 av en ledamot i Europaparlamentet (EGT C 277, s. 20). Kommissionen ansåg att bestämmelserna i 1946 års lagdekret, som var desamma som nämnda regler, stred mot artiklarna 48 och 52 i fördraget, och uppmanade därför den italienska regeringen att inom två månader inkomma med sina synpunkter.
10 Genom skrivelse av den 26 augusti 1997 svarade de italienska myndigheterna att bestämmelserna i artiklarna 9 e och 11 b i 1946 års lagdekret, efter att de ändrats genom lagarna från åren 1964 och 1991, numera var förenliga med artiklarna 48 och 52 i fördraget.
11 Den 11 juni 1998 riktade kommissionen ett motiverat yttrande till Republiken Italien och upprepade sin kritik angående den nationella lagstiftningen och uppmanade denna medlemsstat att inom två månader från delgivningen av det motiverade yttrandet vidta de åtgärder som var nödvändiga för att uppfylla skyldigheterna enligt artiklarna 48 och 52 i fördraget.
12 Genom skrivelse av den 23 december 1998 besvarade de italienska myndigheterna det motiverade yttrandet och gjorde angående bosättningsskyldigheten gällande att även om 1991 års lag hänför sig till läkemedelssektorn, omfattas även tandläkare av denna lag. Vad gäller den omständigheten att en tandläkare som bosätter sig utomlands stryks ur tandläkarförbundets register, anförde de italienska myndigheterna att artikel 11 b i 1946 års lagdekret eventuellt skulle ändras och medgav att artikel 15 i 1985 års lag inte är förenlig med gemenskapsrätten i det avseendet att det enligt sistnämnda artikel enbart är italienska medborgare som har möjlighet att fortfarande vara inskrivna i nämnda register. De italienska myndigheterna aviserade att den behörige ministern skulle ingripa för att förhindra en diskriminerande tillämpning av denna bestämmelse samt att man skulle vidta lagstiftningsåtgärder för att ändra den.
13 Kommissionen ansåg emellertid att detta svar var otillfredsställande och väckte därför förevarande talan. Denna innehåller två anmärkningar, som i det följande skall behandlas i tur och ordning.
14 Den första anmärkningen avser den bosättningsskyldighet som enligt artikel 9 e i 1946 års lagdekret, i dess lydelse enligt 1991 års lag, skall uppfyllas för att en tandläkare skall kunna skrivas in i tandläkarförbundets register.
15 Den andra anmärkningen avser artikel 15 i 1985 års lag, enligt vilken enbart tandläkare som har italienskt medborgarskap ges möjlighet att vid bosättning utomlands undgå att bli strukna ur nämnda register.
Bosättningsskyldigheten
16 Kommissionen har anfört att den av de italienska myndigheterna föreskrivna bosättningsskyldigheten utgör en begränsning av etableringsfriheten och av den fria rörligheten för arbetstagare, eftersom nämnda skyldighet hindrar tandläkare som är verksamma i en annan medlemsstat från att starta och driva en andra praktik på italienskt territorium eller från att där utöva sitt yrke såsom anställd utan att bosätta sig på detta territorium. Kommissionen har tillagt att en sådan bosättningsskyldighet varken är berättigad med hänsyn till nödvändigheten att säkerställa att reglerna om yrkesetik följs eller för att säkerställa kontinuitet i läkarvården och närheten mellan läkare och patient.
17 Kommissionen har preciserat att ändringen av 1946 års lagdekret genom 1991 års lag, som är en lag som enbart rör apotekare, har skapat ett oklart och osäkert rättsläge som inte är förenligt med en korrekt tillämpning av artiklarna 48 och 52 i fördraget. Ändringen har alltså inte avhjälpt fördragsbrottet. Kommissionen anser detta vara bevisat genom att reglerna för förbundet i provinsen Imperia, trots denna lagändring, fortfarande föreskriver en bosättningsskyldighet som är densamma som i 1946 års lagdekret, utan att hänsyn tas till 1991 års lag. Kommissionen har dessutom påpekat att det nationella läkar- och tandläkarförbundet (nedan kallat det nationella förbundet), i en skrivelse som den 16 januari 1998 sändes till nämnda provinsförbund, bekräftade - i avsaknad av ett svar av hälsoministeriet och utrikesministeriet på frågor som ställts i detta hänseende - "att en gemenskapsmedborgare som vill utöva sitt yrke [i Italien] enligt den grundläggande lagen måste vara bosatt i distriktet för det provinsförbund där vederbörande vill vara inskriven".
18 Republiken Italien har gjort gällande att artikel 9 e i 1946 års lagdekret, i dess lydelse enligt 1991 års lag, är fullt förenlig med artiklarna 48 och 52 i fördraget. Genom att föreskriva att det för att vara inskriven i registret räcker att vederbörande utövar sitt yrke i det berörda förbundets distrikt gör nämligen denna bestämmelse det möjligt för varje intresserad person att starta eller driva verksamhet på mer än ett ställe inom gemenskapens territorium.
19 Republiken Italien har tillagt att ändringen av artikel 9 e i 1946 års lagdekret, genom 1991 års lag, enligt de tolkningsregler som gäller i italiensk rätt är tillämplig på alla medicinska yrken, inbegripet tandläkare. Det saknar i detta hänseende betydelse att några lokala förbund eller det nationella förbundet har gjort en felaktig tolkning av den gällande lagstiftningen och åsidosatt denna.
20 För att avgöra huruvida denna anmärkning är befogad eller inte påpekar domstolen, för det första, att det står klart att det utgör en begränsning av etableringsfriheten och den fria rörligheten för arbetstagare, när en medlemsstat som villkor för inskrivning i tandläkarförbundets register - och därmed för att tandläkare skall kunna utöva sitt yrke - uppställer ett krav på att vederbörande är bosatt i distriktet för det yrkesförbund där vederbörande begär inskrivning. En sådan skyldighet hindrar nämligen tandläkare som är etablerade eller bosatta i en annan medlemsstat från att starta en andra tandläkarpraktik på den förstnämnda statens territorium eller där utöva sitt yrke som anställd (se särskilt dom av den 20 maj 1992 i mål C-106/91, Ramrath, REG 1992, s. I-3351, punkterna 20-22 och punkt 28; svensk specialutgåva, volym 12, s. 101).
21 Republiken Italien har för övrigt inte åberopat några skäl hänförliga till allmänintresset som i förevarande fall skulle kunna motivera en sådan begränsning.
22 Det skall, för det andra, erinras om att medlemsstaterna för att garantera att gemenskapsrätten tillämpas fullt ut inte bara skall se till att den nationella lagstiftningen står i överensstämmelse med gemenskapsrätten, utan därutöver anta rättsregler som kan skapa en situation som är tillräckligt precis, klar och öppen för att enskilda skall kunna få full kännedom om sina rättigheter och göra dem gällande vid de nationella domstolarna (se, med avseende på direktiven, dom av den 28 februari 1991 i mål C-360/87, kommissionen mot Italien, REG 1991, s. I-791, punkt 12, och av den 15 juni 1995, kommissionen mot Luxemburg, C-220/94, REG 1995, s. I-1589, punkt 10). Det saknar i detta avseende betydelse att bestämmelserna i gemenskapsrätten, vars beaktande skall säkerställas, är direkt tillämpliga och att enskilda alltså har rätt att vid domstol åberopa dem gentemot en medlemsstat som inte har fullgjort sina skyldigheter (se särskilt dom av den 25 juli 1991 i mål C-208/90, Emmott, REG 1991, s. I-4269, punkterna 20 och 21; svensk specialutgåva, volym 11, s. 393).
23 Det följer dessutom av domstolens rättspraxis att det krav på exakthet, klarhet och öppenhet som nationell lagstiftning skall uppfylla även gäller när det är fråga om allmänna konstitutionella rättsprinciper, såsom den allmänna principen om likabehandling. Nämnda krav är särskilt viktigt då de gemenskapsrättsliga bestämmelserna i fråga syftar till att tillerkänna andra medlemsstaters medborgare rättigheter, eftersom dessa medborgare i allmänhet inte har kännedom om dessa principer (dom av den 23 maj 1985 i mål 29/84, kommissionen mot Tyskland, REG 1985, s. 1661,punkt 23; svensk specialutgåva, volym 8, s. 221).
24 Detta måste gälla i ännu högre grad när dessa medborgare från andra medlemsstater, såsom är fallet i förevarande mål, kan bedöma den exakta räckvidden av en lagändring och få full kännedom om sina rättigheter endast med hjälp av tolkningsregler i den nationella rätten.
25 När parterna inom ramen för en talan om fördragsbrott är oeniga beträffande den exakta räckvidden av bestämmelser i nationell rätt, såsom i förevarande fall angående räckvidden av ändringen av artikel 9 e i 1946 års lagdekret genom artikel 9 i 1991 års lag, är det av särskild betydelse hur de nationella bestämmelserna i fråga tillämpas i praktiken (se dom av den 10 juli 1986 i mål 235/84, kommissionen mot Italien, REG 1986, s. 2291, punkt 14).
26 Republiken Italien har emellertid inte bestritt att flera lokala läkar- och tandläkarförbund liksom det nationella förbundet har tolkat artikel 9 e i 1946 års lagdekret, oavsett ändringen av den genom 1991 års lag, på så sätt att de fortfarande kan göra inskrivningen i registret beroende av villkoret att vederbörande är bosatt i det berörda förbundets distrikt.
27 Det framgår dessutom av det nationella förbundets skrivelse av den 16 januari 1998 att dess påstådda misstag vid tolkningen underlättades av att den behöriga italienska förvaltningen inte lämnade ett för förbundet klargörande svar på dess fråga rörande tillämpningen av bosättningsvillkoret på gemenskapsmedborgare som vill utöva tandläkaryrket i Italien.
28 Av ovanstående överväganden följer att kommissionens talan skall bifallas såvitt avser den första anmärkningen.
Strykningen ur tandläkarförbundets register vid bosättning utomlands
29 Till stöd för sin andra anmärkning har kommissionen anfört att även den omständigheten att en tandläkare som bosätter sig utomlands stryks ur förbundets register utgör en begränsning av etableringsfriheten och den fria rörligheten för arbetstagare, eftersom konsekvensen blir att tandläkare som är etablerade och bosatta i en annan medlemsstat hindras från att utöva sitt yrke i Italien, antingen genom att där starta en andra tandläkarpraktik eller genom att arbeta som anställda tandläkare. Denna åtgärd är dessutom, enligt kommissionen, diskriminerande då den inte förbjuder tandläkare som är etablerade och bosatta i Italien att starta en andra praktik i en annan medlemsstat, förutsatt att de fortsätter att vara bosatta i distriktet för det förbund som de tillhör i Italien.
30 Republiken Italien har gjort gällande att artikel 15 i 1985 års lag antogs för att reglera italienska medborgares utövande av tandläkaryrket i andra medlemsstater. Denna bestämmelse kan därför inte tolkas så att den tillåter en tillämpning som står i strid med etableringsrätten enligt artikel 11 b i 1946 års lagdekret, i dess lydelse enligt 1964 års lag, enligt vilken varje person som utövar ett medicinskt yrke i Italien, och som bosätter sig i en annan medlemsstat, på begäran får upprätthålla inskrivningen i förbundets register. För att undanröja all osäkerhet på denna punkt har Republiken Italien tillagt att det lagstiftningsinitiativ som aviserats redan i svaret på det motiverade yttrandet är avsett att precisera att denna möjlighet också omfattar tandläkare från alla övriga medlemsstater.
31 I detta avseende konstaterar domstolen att enligt artikel 15 i 1985 års lag - som antogs efter 1946 års lagdekret, i dess lydelse enligt 1964 års lag, och som är tillämplig enbart på tandläkare - har enbart tandläkare med italienskt medborgarskap rätt att ansöka om att fortsätta att vara inskrivna i förbundets register vid bosättning i en annan medlemsstat i Europeiska gemenskaperna.
32 Denna bestämmelse innehåller således en diskriminering på grund av nationalitet, vilket strider mot artiklarna 48 och 52 i fördraget.
33 Oavsett förhållandet mellan 1985 års lag och 1946 års lagdekret, i dess lydelse enligt 1964 års lag, skall erinras om att domstolen i fast rättspraxis har förklarat att bibehållandet i en medlemsstats lagstiftning av nationella bestämmelser som är oförenliga med en bestämmelse i fördraget ger upphov till en tvetydig faktisk situation och osäkerhet hos de berörda rättssubjekten om möjligheterna att åberopa gemenskapsrätten. Ett sådant bibehållande innebär därför att denna stat inte uppfyller sina skyldigheter enligt fördraget (se särskilt dom av den 15 oktober 1986 i mål 168/85, kommissionen mot Italien, REG 1986, s. 2945, punkt 11, av den 25 juli 1991 i mål C-58/90, kommissionen mot Italien, REG 1991, s. I-4193, punkterna 12 och 13, och av den 29 oktober 1998 i mål C-185/96, kommissionen mot Grekland, REG 1998, s. I-6601, punkt 32).
34 Av detta följer att Republiken Italien har åsidosatt artiklarna 48 och 52 i fördraget genom att bibehålla artikel 15 i 1985 års lag, enligt vilken enbart tandläkare med italienskt medborgarskap kan fortsätta att vara inskrivna i förbundets register vid bosättning i en annan medlemsstat.
35 Kommissionens talan skall alltså även bifallas såvitt avser den andra anmärkningen.
36 Domstolen konstaterar således att Republiken Italien har åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 48 och 52 i fördraget
- genom att tillåta att 1946 års lagdekret, trots ändringen genom artikel 9 i 1991 års lag, fortfarande tillämpas på ett sätt som gör att tandläkare som utövar sin verksamhet i Italien de facto åläggs en skyldighet att bosätta sig i landet, och
- genom att upprätthålla artikel 15 i 1985 års lag, i vilken hänvisas till artikel 1 i 1964 års lag, av vilken följer att enbart tandläkare med italienskt medborgarskap kan fortsätta att vara inskrivna i tandläkarförbundets register när de bosätter sig i en annan medlemsstat.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
37 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att svaranden skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Italien har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (sjätte avdelningen)
följande dom:
1) Republiken Italien har åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 48 och 52 i EG-fördraget (nu artiklarna 39 EG och 43 EG i ändrad lydelse)
- genom att tillåta att den tillfällige statschefens lagdekret nr 233 av den 13 september 1946 beträffande ombildning av förbund inom medicinska yrken och regler om utövande av dessa yrken, trots ändringen genom artikel 9 i lag nr 362 av den 8 november 1991 beträffande regler om omorganisering av läkemedelssektorn, fortfarande tillämpas på ett sätt som gör att tandläkare som utövar sin verksamhet i Italien de facto åläggs en skyldighet att bosätta sig i landet, och
- genom att upprätthålla artikel 15 i lag nr 409 av den 24 juli 1985 beträffande tandläkaryrket och bestämmelser om etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster för tandläkare som är medborgare i Europeiska gemenskapernas medlemsstater, i vilken hänvisas till artikel 1 i lag nr 1398 av den 14 december 1964 som ändrade och kompletterade lag nr 736 av den 10 juli 1960 om inskrivning av utomlands bosatta italienare i registret över personer som utövar medicinska yrken, av vilken följer att enbart tandläkare med italienskt medborgarskap kan fortsätta att vara inskrivna i tandläkarförbundets register när de bosätter sig i en annan medlemsstat,
2) Republiken Italien skall ersätta rättegångskostnaderna.