CELEX: 61998TJ0066
Fonctionnaires
Cure thermale
Décision rejetant une demande d'autorisation préalable de remboursement des frais
Motivation
Avis médical
Respect de la vie privée

Cadre réglementaire
Le point XI de l'annexe I à la réglementation relative à la couverture des risques de maladie des fonctionnaires des Communautés européennes (ci-après «réglementation de couverture») prévoit, en son paragraphe 1 :
«1.
Les frais de logement, à l'exclusion des frais de nourriture, relatifs à une cure prescrite par le médecin traitant, pour autant que cette cure ait été reconnue strictement nécessaire par le médecin-conseil du bureau liquidateur, qu'elle ait fait l'objet d'une autorisation préalable et qu'elle ait été effectuée sous contrôle médical, sont remboursés à 80 % dans les limites prévues ci-après:
a)
[...]
b)
cure thermale, pour une période maximale de vingt et un jours par an: montant maximal remboursable de 815 francs belges par jour, les frais de logement ne peuvent en aucun cas être considérés comme des frais d'hospitalisation;
c)
[...]
Sauf dans les cas des cures visées au point a), la demande d'autorisation préalable pour une cure doit être introduite auprès du bureau liquidateur au moins six semaines avant la date prévue pour le début de la cure.
Cette demande devra être accompagnée, à l'intention du médecin-conseil du bureau liquidateur, de la prescription médicale ainsi que d'un rapport médical détaillé justifiant la nécessité de la cure.
[...]»
L'article 11, paragraphe 1, de la réglementation de couverture dispose:
«1. Demandes d'autorisation préalable
Lorsque, en vertu de la présente réglementation, le remboursement des frais ne peut être effectué qu'après autorisation préalable, la décision est prise par l'autorité investie du pouvoir de nomination, ou par le bureau liquidateur désigné par celle-ci, selon la procédure suivante:
a)
la demande d'autorisation préalable, accompagnée d'une prescription et/ou d'un avis du médecin traitant, est présentée par l'affilié au bureau liquidateur qui, le cas échéant, en saisit le médecin-conseil; dans ce cas, le médecin-conseil transmet son avis au bureau liquidateur dans un délai de deux semaines;
b)
le bureau liquidateur statue sur la demande s'il a été désigné à cet effet ou transmet son avis et, le cas échéant, celui du médecin-conseil à l'autorité investie du pouvoir de nomination pour décision. L'affilié est informé immédiatement de la décision.
c)
[...]»
En ce qui concerne les voies de recours, l'article 16, paragraphe 2, de la réglementation de couverture prévoit:
«2.
Avant de prendre une décision sur une réclamation introduite sur la base de l'article 90, paragraphe 2, du statut [...], l'autorité investie du pouvoir de nomination [...] doit demander l'avis du comité de gestion.
Celui-ci peut charger son président de prendre les mesures permettant d'obtenir un complément d'informations. Lorsque le conflit est d'ordre médical, le comité de gestion peut, avant de se prononcer, demander l'avis d'un médecin expert. Les frais d'expertise sont à la charge du régime commun.
Le comité de gestion doit se prononcer dans un délai de deux mois à compter de la réception de la demande d'avis. Cet avis est transmis simultanément à l'autorité et à l'intéressé.
A défaut d'avis du comité de gestion dans ce délai, l'autorité investie du pouvoir de nomination peut arrêter sa décision.»
Faits à l'origine du litige
La requérante, fonctionnaire de grade B 2, est entrée au service du Parlement européen en 1973. Elle connaît, depuis 1990, des problèmes de santé qui l'ont amenée à suivre, entre 1990 et 1995, six cures thermales dont les frais ont été partiellement remboursés par le régime d'assurance maladie commun aux institutions des Communautés européennes (ci-après «RCAM»), conformément aux règles prévues par la réglementation de couverture.
Par décision du 27 mars 1996, le bureau liquidateur de Luxembourg a rejeté la demande d'autorisation préalable de remboursement des frais relatifs à une cure thermale que la requérante avait introduite le 8 mars 1996. Bien que, par lettre du 26 septembre 1996, l'autorité investie du pouvoir de nomination (ci-après «AIPN») ait explicitement rejeté sa réclamation du 3 avril 1996 contre cette décision, la requérante n'a pas formé de recours juridictionnel.
Le 9 juin 1997, le bureau liquidateur de Luxembourg a enregistré une nouvelle demande d'autorisation préalable de remboursement des frais relatifs à une cure thermale introduite par la requérante (ci-après «demande d'autorisation préalable»). Cette demande était accompagnée d'un certificat établi le 3 juin 1997 par le D
r
Metzger, médecin traitant de la requérante depuis 1992, lequel concluait que «[1]'ensemble de la symptomatologie justifiait des séances de massage et de rééducation à sec et en bassin à effectuer en milieu thermal».
Par lettre du 12 juin 1997, le D
r
Gartner, médecin-conseil du bureau liquidateur de Luxembourg, estimant ne pas être en mesure de statuer sur sa demande d'autorisation préalable, a invité la requérante à lui faire parvenir un rapport médical détaillé (examen médical, analyses, radiographies, etc.) et l'a convoquée en vue d'un entretien personnel pour le 26 juin 1997. La requérante ne pouvant se présenter à cette date, un nouvel entretien a été fixé pour le 19 août 1997, au cours duquel elle a transmis au médecin-conseil les radiographies demandées ainsi qu'un rapport radiologique.
Par lettre du 26 août 1997, le bureau liquidateur de Luxembourg a informé la requérante de sa décision portant rejet de sa demande d'autorisation préalable (ci-après «décision attaquée»). Cette décision était fondée sur l'avis du médecin-conseil, rédigé comme suit: «vue le 19-8-1997, vu Rx. avec D
r
. D. et M., CT méd. non strictement nécessaire».
Le 20 novembre 1997, la requérante a introduit une réclamation au titre de l'article 90, paragraphe 2, du statut des fonctionnaires des Communautés européennes (ci-après «statut») contre la décision du 26 août 1997. Cette réclamation a d'abord fait l'objet d'un rejet implicite. Elle a, par la suite, été explicitement rejetée par lettre de l'AIPN datée du 7 avril 1998.
Procédure et conclusions des parties
Par requête enregistrée au greffe du Tribunal le 21 avril 1998, la requérante a introduit le présent recours.
La procédure écrite a été clôturée le 22 juillet 1998, date à laquelle la requérante a renoncé au dépôt d'un mémoire en réplique.
Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (quatrième chambre) a décidé d'ouvrir la procédure orale sans procéder à des mesures d'instruction préalables. Il a, toutefois, adressé aux parties une question écrite, en les invitant à y répondre lors de l'audience, et invité la partie défenderesse à produire certains documents. Le Parlement a déposé ces documents au greffe du Tribunal le 3 décembre 1998.
La requérante conclut à ce qu'il plaise au Tribunal:
—
annuler la décision du bureau liquidateur de Luxembourg du 26 août 1997 rejetant sa demande d'autorisation préalable de remboursement des frais relatifs à la cure thermale prescrite par son médecin;
—
condamner la partie défenderesse aux dépens.
Le Parlement conclut à ce qu'il plaise au Tribunal:
—
déclarer le recours non fondé;
—
statuer sur les dépens comme de droit.
Sur le fond
La requérante soulève un moyen unique tiré d'une violation de ses droits de la défense et de l'obligation de motivation prévue à l'article 25, deuxième alinéa, du statut. A titre subsidiaire, elle invoque une violation du droit au respect de sa vie privée, reconnu par l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (ci-après «CEDH»).
Sur le moyen principal, tiré d'une violation des droits de la défense de la requérante et de l'obligation de motivation prévue à l'article 25, deuxième alinéa, du statut
Arguments des parties
La requérante fait valoir que la motivation de la décision attaquée est purement formelle. Cette motivation ne fournirait ni à la requérante, ni à son médecin traitant les éléments leur permettant d'examiner le bien-fondé de l'avis défavorable du médecin-conseil et, partant, de la décision attaquée. Elle ne permettrait pas non plus au Tribunal d'apprécier le bien-fondé de cette décision. Aucun des documents versés au dossier ne préciserait les critères sur la base desquels le médecin-conseil du bureau liquidateur a rendu un avis médical défavorable à sa demande.
Elle rappelle que l'obligation de motiver toute décision faisant grief, édictée par l'article 25, deuxième alinéa, du statut, constitue un principe essentiel du droit communautaire auquel il ne saurait être dérogé qu'en raison de considérations impérieuses et que cette obligation a pour but, d'une part, de permettre au juge communautaire d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision et, d'autre part, de fournir à l'intéressé les indications nécessaires pour savoir si la décision est ou non bien fondée (arrêt du Tribunal du 18 mars 1997, Picciolo et Caló/Comité des régions,
T-178/95 et T-179/95, RecFP p. II-155, point 33
). En outre, l'examen du moyen tiré d'une insuffisance de motivation pouvant intervenir à tout stade de la procédure, aucun requérant ne saurait être forclos à se prévaloir de ce moyen au seul motif qu'il ne l'a pas soulevé dans sa réclamation (arrêt du Tribunal du 14 juillet 1994, Grynberg et Hall/Commission,
T-534/93, RecFP p. II-595. point 59
).
La requérante considère que l'obligation de motivation est, en l'espèce, particulièrement contraignante, dans la mesure où la réglementation de couverture ne prévoit aucune procédure spécifique permettant de contester les avis rendus par le médecin-conseil saisi par un bureau liquidateur.
Elle expose que l'avis du médecin-conseil constitue le fondement essentiel, voire unique, de la décision administrative adoptée par le bureau liquidateur conformément à l'article 11, paragraphe 1, de la réglementation de couverture. Cet avis devrait découler logiquement des constatations faites par le médecin-conseil à l'occasion de sa saisine. Il s'ensuit que la décision administrative doit se fonder sur l'avis du médecin-conseil ainsi que sur les constatations faites par celui-ci.
Il ressortirait de l'arrêt du Tribunal du 10 juillet 1997, Gaspari/Parlement (
T-36/96, RecFP p. II-595, points 27, 28 et 29
), que, pour être en mesure de connaître les motifs d'une décision administrative constatant l'irrégularité de l'absence d'un fonctionnaire qui a produit un certificat médical et, ainsi, d'en évaluer utilement le bien-fondé, le fonctionnaire concerné doit, s'il en fait la demande, pouvoir prendre connaissance du rapport du médecin-contrôleur. En outre, le Tribunal aurait rejeté la thèse selon laquelle une simple référence à la conclusion tirée par le médecin-contrôleur constitue une motivation suffisante de la décision administrative. En effet, il a estimé que cette thèse aboutirait à faire échapper le rapport du médecin-contrôleur, unique fondement de la décision attaquée, à tout contrôle, non seulement du fonctionnaire concerné, mais également du juge communautaire.
En l'espèce, bien que la requérante l'ait spécifiquement demandé dans sa réclamation, le défendeur aurait omis de lui communiquer, au cours de la procédure précontentieuse, l'avis motivé du médecin-conseil du bureau liquidateur de Luxembourg. Le médecin-conseil n'aurait pas non plus pris contact avec le médecin traitant de la requérante pour lui expliquer les raisons médicales justifiant son avis. La requérante en conclut qu'elle n'a, à aucun moment de cette procédure, été mise en mesure de prendre connaissance, directement ou indirectement par l'intermédiaire de son médecin traitant, des raisons médicales précises sur lesquelles la décision administrative prise à son égard était fondée. Elle n'aurait donc pas été mise en mesure de présenter son point de vue sur les constatations et les conclusions du médecin-conseil et d'en contester éventuellement le bien-fondé (arrêt Gaspari/Parlement, précité, point 31).
Elle relève, en outre, que le comité de gestion du RCAM n'est pas parvenu, au cours de sa réunion du 28 janvier 1998, à arrêter un avis sur le bien-fondé de sa réclamation, faute d'avoir pu réunir la majorité requise par son règlement intérieur. La requérante en déduit que les éléments fournis aux membres du comité de gestion, et qui ont amené six d'entre eux à se prononcer contre la confirmation de la décision attaquée, sont susceptibles dé justifier le caractère nécessaire du traitement médical prescrit. L'AIPN aurait, dès lors, été tenue d'apporter des précisions, dans sa décision explicite de rejet de la réclamation, sur les éléments qui justifiaient la décision du bureau liquidateur.
En réponse à la question posée par le Tribunal, relative aux conséquences de l'arrêt de la Cour du 19 novembre 1998, Parlement/Gaspari (C-316/97 P, non encore publié au Recueil), sur les problèmes soulevés par le présent litige, la requérante considère que ledit arrêt confirme le bien-fondé du moyen tiré d'une violation de l'obligation de motivation qu'elle invoque au soutien du présent recours.
En effet, elle soutient que le Parlement ne lui a toujours pas fourni une motivation de la décision attaquée qui soit suffisante pour lui permettre de comprendre les raisons pour lesquelles l'autorisation préalable de remboursement des frais relatifs à une cure thermale qu'elle sollicitait lui a, en l'espèce, été refusée. Or, selon l'arrêt Parlement/Gaspari, précité, la motivation succincte de l'acte attaqué aurait dû être complétée par l'institution au plus tard à la clôture de la procédure écrite devant le Tribunal. A supposer même que les documents déposés par le Parlement le 3 décembre 1998 contiennent un complément de motivation suffisant, ce que la requérante conteste, son moyen d'annulation devrait être accueilli, étant donné que le dépôt de ces documents est intervenu après la clôture de la procédure écrite.
En outre, la requérante relève que, jusqu'en 1996, six autorisations préalables de remboursement de frais relatifs à des cures thermales lui avaient été accordées. Dans la mesure où elle souffre toujours de la même maladie, l'administration ne saurait modifier son appréciation du caractère justifié de ses demandes sans lui fournir des explications particulières à cet égard.
Le Parlement fait valoir que la motivation de la décision du 7 avril 1998, portant rejet de sa réclamation, satisfait aux exigences de la jurisprudence.
Appréciation du Tribunal
Selon une jurisprudence constante, la motivation d'une décision faisant grief, prescrite par l'article 25, deuxième alinéa, du statut, a pour but, d'une part, de permettre au juge communautaire d'exercer son contrôle sur la légalité de la décision et, d'autre part, de fournir à l'intéressé une indication suffisante pour savoir si la décision est ou non bien fondée (voir, notamment, arrêts de la Cour du 26 novembre 1981, Michel/Parlement,
195/80, Rec. p. 2861, point 22
, Parlement/Gaspari, précité, point 26, et du Tribunal du 16 décembre 1993, Turner/Commission,
T-80/92, Rec. p. II-1465, point 62
, et du 17 novembre 1998, Gómez de Enterria y Sanchez/Parlement,
T-131/97, RecFP p. II-1855, point 48
). L'exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l'espèce, notamment du contenu de l'acte et de la nature des motifs invoqués (arrêt du Tribunal du 17 décembre 1997, Dricot e.a./Commission,
T-159/95, RecFP p. II-1035, point 49
, et arrêt Parlement/Gaspari, précité, point 26).
La décision administrative attaquée dans le cadre du présent recours est fondée sur l'avis du médecin-conseil du bureau liquidateur de Luxembourg, lequel a été saisi de la demande d'autorisation préalable introduite par la requérante conformément à l'article 11, paragraphe 1, de la réglementation de couverture. La requérante soutient que cette décision est insuffisamment motivée, dans la mesure où elle se limite à reproduire l'avis défavorable rendu par le médecin-conseil, sans fournir de précisions sur les appréciations médicales sur lesquelles ce dernier s'est fondé.
Il convient de rappeler que, d'après la réglementation de couverture (voir point 1 ci-dessus), l'autorisation préalable de remboursement des frais relatifs à une cure thermale n'est accordée que pour autant que cette cure ait été reconnue strictement nécessaire par le médecin-conseil du bureau liquidateur. Par conséquent, l'avis défavorable du médecin-conseil peut constituer une motivation adéquate, bien que succincte, de la décision administrative portant refus de faire droit à une demande d'autorisation préalable.
Il convient, pour déterminer si, dans un cas concret, une telle motivation est suffisante pour permettre à l'intéressé d'en contester le bien-fondé, de se référer aux principes dégagés par la Cour et le Tribunal dans d'autres cas impliquant l'examen de la légalité de décisions fondées sur des avis médicaux. Il en résulte que, lorsque l'intéressé demande la communication de l'intégralité du rapport médical sur lequel est fondé l'avis contesté, l'institution est tenue de lui fournir ce complément de motivation (arrêt du Tribunal du 6 mai 1997, Quijano/Commission,
T-169/95, RecFP p. II-273
, et arrêt Parlement/Gaspari, précité, point 29, voir également les conclusions de l'avocat général M. Ruiz-Jarabo Colomer sous ce dernier arrêt, point 20).
En l'espèce, le Tribunal constate, ainsi que le Parlement le relève, que la motivation succincte de la décision attaquée a été complétée par le Parlement dans sa réponse explicite à la réclamation de la requérante. Bien que cette réclamation ait d'abord fait l'objet d'un rejet implicite, il doit être considéré que la communication des éléments complémentaires de la motivation est intervenue pendant la procédure précontentieuse, puisque le recours contentieux n'a été introduit qu'ultérieurement.
En effet, la réponse à la réclamation reproduit, en substance, la note rédigée par le médecin-conseil, document que, sur invitation du Tribunal, le Parlement a déposé au greffe le 3 décembre 1998. Il suffit de comparer le contenu de ce document avec le texte de la réponse à la réclamation pour constater que tous les éléments significatifs de la note du médecin-conseil y figuraient.
Ces éléments se rapportent aux données prises en compte par le médecin-conseil dans son avis et aux raisons qui l'ont amené à estimer que la cure thermale demandée n'était pas strictement nécessaire. La référence à l'état de santé de la requérante et à l'absence d'éléments nouveaux témoigne de l'examen de la condition légale tenant à la stricte nécessité médicale ainsi que de son application dans le cas d'espèce. La requérante ne peut donc prétendre ne pas être en mesure de contester le bien-fondé de la décision litigieuse.
L'argument de la requérante, selon lequel l'administration aurait dû lui fournir des explications particulières du refus de faire droit à sa demande, dans la mesure où, jusqu'en 1996, elle lui avait accordé six autorisations préalables de remboursement, n'est pas pertinent. Étant donné que chaque demande est appréciée individuellement, en prenant en considération les circonstances de l'espèce, le seul fait que, par le passé, l'administration ait considéré que les cures thermales étaient nécessaires ne crée pas une pratique contraignante liant le bureau liquidateur dans l'examen des demandes suivantes.
Au surplus, il convient d'ajouter que l'argument de la requérante, selon lequel l'obligation de motivation est, en l'espèce, particulièrement contraignante, dans la mesure où la réglementation de couverture ne prévoit aucune procédure spécifique permettant de contester les avis rendus par le médecin-conseil saisi par un bureau liquidateur, manque en fait. En premier lieu, sur la base de l'article 90, paragraphe 2, du statut, l'intéressé peut introduire une réclamation contre la décision fondée sur l'avis rendu par le médecin-conseil. En outre, en matière d'autorisation préalable, l'article 16, paragraphe 2, de la réglementation de couverture impose à l'AIPN, avant qu'elle ne prenne une décision sur une réclamation introduite sur la base de l'article 90, paragraphe 2, du statut, de demander l'avis du comité de gestion, qui est un organe paritaire composé de représentants de l'administration et du personnel, conformément à l'article 18 de la réglementation de couverture.
Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que ce moyen doit être rejeté.
Sur le moyen invoqué à titre subsidiaire, tiré d'une violation du droit de la requérante au respect de sa vie privée, consacré par l'article 8 de la CEDH
Arguments des parties
La requérante soutient que l'avis du médecin-conseil du bureau liquidateur de Luxembourg, sur lequel se fonde la décision attaquée, a été adopté en méconnaissance de l'article 8 de la CEDH, en ce que son droit au respect de sa vie privée et, plus précisément, à garder secret tout élément relatif à son état de santé, a été violé.
Elle estime que le médecin-conseil d'une institution ne peut pas communiquer à une tierce personne, qu'elle soit docteur en médecine ou non, les éléments relatifs à la santé d'un fonctionnaire qui ont été portés à sa connaissance dans le cadre de ses fonctions, sans avoir au préalable obtenu le consentement exprès et éclairé de l'intéressé. Au vu de la motivation de la décision attaquée, ainsi que de l'explication fournie par la décision explicite de rejet de sa réclamation, la requérante constate que ses radiographies ont été discutées avec les D
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Diss et Mertz. Or, elle n'aurait jamais autorisé le médecin-conseil à prendre l'avis de ces médecins ni à leur communiquer des éléments relatifs à son dossier médical.
Le Parlement conteste le bien-fondé de l'argumentation de la requérante et conclut au rejet du moyen.
Appréciation du Tribunal
Aux termes de l'article 20, paragraphe 4, de la réglementation de couverture, les agents affectés aux bureaux liquidateurs sont astreints au secret médical quant aux pièces dont ils ont connaissance à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions, y compris après avoir cessé leurs fonctions auprès desdits bureaux.
L'examen des demandes d'autorisation préalable introduites par les affiliés du RCAM étant l'une des tâches dévolues par la réglementation de couverture aux médecins-conseils attachés aux bureaux liquidateurs, la requérante n'est pas fondée à soutenir que l'examen par les D
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Diss et Mertz des données relatives à son état de santé, qu'elle a elle-même produites au soutien de sa demande, constitue une violation de l'article 8 de la CEDH. Il est sans importance, à cet égard, qu'un autre médecin-conseil ait été spécifiquement chargé de rendre un avis sur la demande présentée par la requérante.
En effet, un fonctionnaire ne saurait se prévaloir du droit de tenir son état de santé secret, qui découle du droit au respect de la vie privée consacré par l'article 8 de la CEDH, à l'égard des personnes qui sont chargées de l'examen d'une demande dans laquelle il communique lui-même certaines données et appréciations relatives à son état de santé. Les dispositions des articles 214 du traité et 20 de la réglementation de couverture doivent, en principe, constituer une garantie suffisante aux fins de prévenir la divulgation d'informations contenues dans une telle demande, intéressant la vie privée d'un fonctionnaire, au-delà du cercle restreint des personnes chargées de l'examen de celle-ci (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 18 décembre 1997, Gill/Commission,
T-90/95, RecFP p. II-1231, point 39
).
Dans la mesure où la requérante n'établit pas que les données relatives à son état de santé ont été divulguées à des personnes autres que les médecins-conseils attachés au bureau liquidateur de Luxembourg, le moyen d'annulation invoqué à titre subsidiaire ne peut être accueilli.
Il s'ensuit que le recours doit être rejeté comme non fondé dans son intégralité.
Sur les dépens
Aux termes de l'article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s'il est conclu en ce sens. Toutefois, en vertu de l'article 88 du même règlement, dans les litiges entre les Communautés et leurs agents, les frais exposés par les institutions restent à la charge de celles-ci. La requérante ayant succombé en ces moyens et le Parlement ayant conclu à ce que le Tribunal statue sur les dépens comme de droit, chacune des parties supportera ses propres dépens.

Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (quatrième chambre)
déclare et arrête:

1)
Le recours est rejeté.

2)
Chacune des parties supportera ses propres dépens.

Moura Ramos
Tiili
Mengozzi
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 11 mars 1999.
Le greffier
H. Jung
Le président
R. M. Moura Ramos
(
*1
)	Langue de procédure: le français.