CELEX: 61985CJ0281
Política migratoria
Competencia de la Comunidad

Motivación de la sentencia
1 Mediante sendos escritos presentados en la Secretaría del Tribunal de Justicia, respectivamente, los días:
- 17 de septiembre de 1985, por la República Federal de Alemania;
- 18 de septiembre de 1985, por la República Francesa;
- 20 de septiembre de 1985, por el Reino de los Países Bajos;
- 23 de septiembre de 1985, por el Reino de Dinamarca;
- 23 de septiembre de 1985, por el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte,
los Estados miembros arriba enumerados interpusieron un recurso, con arreglo al párrafo 1 del artículo 173 del Tratado CEE, que tiene por objeto la anulación de la Decisión 85/381 de la Comisión, de 8 de julio de 1985, por la que se establece un procedimiento de notificación previa y de concertación sobre las políticas migratorias en relación con terceros Estados (DO L 217, p. 25; EE 05/05, p. 12).
2 Esta Decisión organiza un procedimiento de notificación previa y concertación en materia de política migratoria respecto a terceros países. En su artículo 1, la Decisión obliga a los Estados miembros a informar a la Comisión y al resto de los Estados miembros de aquellos proyectos de medidas nacionales o de acuerdos que afecten a los trabajadores nacionales de terceros países y a los miembros de sus familias, en cuanto a la entrada, residencia y empleo, incluidos la entrada, la residencia y el empleo ilegales, a la realización de la igualdad de trato en materia de condiciones de vida y de trabajo, de salarios y de derechos económicos, así como a la promoción de la integración profesional, social y cultural y al regreso voluntario a su país de origen. Este procedimiento de notificación, a tenor de los previsto en el artículo 2, puede dar lugar a un procedimiento de concertación entre los Estados miembros y la Comisión, organizado por ésta, y cuya iniciativa corresponde a un Estado miembro o a la Comisión. Este procedimiento, a tenor de lo previsto en el artículo 3, persigue especialmente el objetivo de facilitar la información mutua y la identificación de los problemas de interés común y, en función de estos últimos, facilitar la adopción de una posición común por los Estados miembros, garantizar que los proyectos, acuerdos y disposiciones se adecuan a las políticas y acciones comunes, y examinar la oportunidad de las medidas que podrían adoptarse, especialmente con el fin de armonizar progresivamente las legislaciones nacionales en materia de extranjeros y de incluir en los acuerdos bilaterales un máximo de disposiciones comunes.
3 Para una más amplia exposición de los hechos, del procedimiento, de las pretensiones y motivos de las partes, el Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Sobre la admisibilidad del recurso
4 La Comisión ha planteado la cuestión de la admisibilidad del recurso interpuesto por el Reino de los Países Bajos porque el original del escrito de demanda no se había registrado en la Secretaría del Tribunal de Justicia cuando expiró el plazo para interponerlo y sólo había tenido lugar en dicha fecha una transmisión por vía de télex.
5 Sin que haya necesidad de pronunciarse sobre si un escrito de demanda transmitido por vía de télex responde a los requisitos formales impuestos por el apartado 1 del artículo 37 del Reglamento de Procedimiento y si este tipo de transmisión es compatible con la existencia del régimen de plazos en función de la distancia previsto por el apartado 2 del artículo 81 del mismo Reglamento, basta con hacer constar que, en la fecha de recepción del télex en la Secretaría, ya había expirado el plazo para interponer el recurso. En efecto, como el Tribunal de Justicia ha establecido en su sentencia de 15 de enero de 1987 (Misset, 152/85, Rec. 1987, pp. 223 y ss., especialmente p. 234), cuando el plazo para interponer el recurso se expresa en meses de calendario, expira al término del día que, en el mes indicado por el plazo, lleva el mismo número que el día en que ha comenzado a correr el plazo, a saber, el día en que tuvo lugar la notificación. Al haberse notificado la Decisión impugnada a la representación permanente de los Países Bajos el 11 de julio de 1985, el plazo de dos meses dentro del que debe interponerse un recurso de anulación, a tenor de lo previsto en el párrafo 3 del artículo 173 del Tratado CEE, había expirado en la medianoche del 11 de septiembre de 1985; y si tenemos en cuenta el plazo por razón de distancia de seis días para los Países Bajos, previsto en el anexo II del Reglamento de Procedimiento, el plazo para interponer el recurso expiró definitivamente en la medianoche del 17 de septiembre de 1985. Ahora bien, el télex del Reino de los Países Bajos no se recibió en el Tribunal de Justicia hasta el 18 de septiembre de 1985.
6 Por lo tanto, el recurso interpuesto por el Reino de los Países Bajos debe estimarse inadmisible por haberse interpuesto fuera de plazo.
7 Por el contrario, de los autos del presente litigio no se deduce que los recursos interpuestos por los otros Estados miembros demandantes lo hayan sido fuera de plazo.
Sobre el fondo
8 Los Estados miembros demandantes han invocado dos motivos de anulación en contra de la Decisión impugnada, a saber: la falta de competencia de la Comisión para adoptar la Decisión objeto del litigio y la existencia de vicios sustanciales de forma, consistentes no haber consultado previamente al Comité Económico y Social, así como en la insuficiencia de la motivación de la Decisión.
En cuanto a la competencia de la Comisión
9 Los Estados miembros demandantes alegan que ni el artículo 118 ni ninguna otra disposición del Tratado faculta a la Comisión para adoptar una decisión obligatoria en un ámbito que, por otra parte, es de su exclusiva competencia. La República Francesa precisa que las cuestiones relativas a las condiciones de entrada, de residencia y de trabajo de nacionales de terceros países afectan a la seguridad de los Estados miembros y exceden, con creces, el ámbito social contemplado por el artículo 118.
10 Conviene recordar, a este respecto, que el párrafo 1 del artículo 118 confiere a la Comisión la "misión de promover una estrecha colaboración entre los Estados miembros en el ámbito social". El párrafo 2 prevé que, a tal fin, la Comisión actuará en estrecho contacto con los Estados miembros, mediante estudios, dictámenes y organización de consultas.
11 El primer motivo plantea dos cuestiones distintas: por un lado, la de si la colaboración entre los Estados miembros en materia social, prevista por el párrafo 1 del artículo 118, abarca las políticas migratorias respecto a terceros países y, por otro lado, si la organización de consultas, que el párrafo 2 de esta disposición confía a la Comisión, faculta a esta institución para adoptar normas imperativas. Procede examinar sucesivamente ambas cuestiones.
12 El artículo 117 del Tratado CEE, que figura en el capítulo 1, consagrado a las disposiciones sociales, del título III, relativo a la política social de la Comunidad, establece en su párrafo 1 la necesidad de que los Estados miembros promuevan la mejora de las condiciones de vida y de trabajo de los trabajadores, a fin de conseguir su equiparación por la vía del progreso. A tenor de su párrafo 2, esta evolución resultará tanto del funcionamiento del mercado común, que favorecerá la armonización de los sistemas sociales, como de los procedimientos previstos en el presente Tratado y de la aproximación de las disposiciones nacionales.
13 El artículo 118 confía a la Comisión la tarea de promover una colaboración estrecha entre los Estados miembros en el ámbito social, precisamente para facilitar esta aproximación, en particular en las materias relativas al empleo y a las condiciones de trabajo.
14 De lo dicho se desprende que si el artículo 118 del Tratado respeta la competencia de los Estados miembros en materia social, siempre y cuando ésta no afecte a aquellas materias reguladas por otras disposiciones del Tratado, como, por ejemplo, las relativas a la libre circulación de trabajadores, a la política agrícola común, o a la política común de transportes, la misma disposición precisa, sin embargo, que esta competencia debe ejercerse en el marco de una cooperación entre Estados miembros cuya organización corresponde a la Comisión.
15 Las tesis defendidas por los Estados demandantes pueden resumirse diciendo que la política migratoria respecto a terceros países no forma parte del ámbito social en el sentido propio del artículo 118 o, subsidiariamente, que esta política migratoria sólo corresponde parcialmente al ámbito social.
16 En relación con la tesis principal, procede hacer constar que la situación del empleo y, en términos más generales, la mejora de las condiciones de vida y de trabajo dentro de la Comunidad pueden verse afectadas por la política seguida por los Estados miembros respecto a la mano de obra procedente de terceros países. En los considerandos de la Decisión objeto del litigio, la Comisión estima, con razón, que es importante garantizar que las políticas migratorias de los Estados miembros en relación con terceros países tomen en consideración las políticas comunes y las acciones realizadas a nivel comunitario, especialmente en el marco de la política comunitaria del mercado de trabajo, con el fin de no comprometer sus resultados.
17 El hecho de que las políticas migratorias seguidas por los Estados miembros repercutan en la política social de la Comunidad, especialmente por la influencia que ejercen sobre el mercado de trabajo comunitario así como sobre las condiciones de trabajo de los trabajadores comunitarios, lo reconoció el Consejo ya desde su resolución de 21 de enero de 1974, relativa a un programa de acción social (DO C 13, p. 1; EE 05/02, p. 20), donde reconoció la necesidad y la voluntad política de promover una concertación de las políticas migratorias seguidas respecto a terceros países. La mencionada institución reiteró estas consideraciones en su resolución de 9 de febrero de 1976, relativa a un programa de acción en favor de los trabajadores migrantes y de los miembros de sus familias (DO C 34, p. 2; EE 05/02, p. 66), y en su resolución de 27 de junio de 1980, sobre orientaciones para una política comunitaria del mercado de trabajo (DO C 168, p. 1; EE 05/02, p. 211), a la que se alude en la Decisión de la Comisión. La Decisión hace referencia, igualmente, a la resolución relativa a las orientaciones de una política migratoria ya aprobada por el Consejo, y que este último iba a adoptar formalmente el 16 de julio de 1985 (DO C 186, p. 3; EE 05/05, p. 10).
18 Se impone, por lo tanto, rechazar la tesis según la cual la política migratoria seguida en relación con terceros países es totalmente ajena a las materias sociales respecto a las que el artículo 118 prevé una colaboración entre Estados miembros.
19 Procede examinar, acto seguido, lo ajustado a Derecho de la tesis mantenida por los Estados demandantes con carácter subsidiario, a saber, que la Decisión impugnada engloba materias que se sitúan fuera del ámbito social, en el sentido propio del artículo 118. A este respecto, los Estados demandantes alegan que la Decisión tiene por objeto la instauración de un procedimiento de consulta en el ámbito cultural, especialmente de cara a la "integración cultural" de los trabajadores nacionales de terceros países.
20 Este motivo atañe al artículo 1 de la Decisión impugnada, que incluye dentro del procedimiento de información y concertación "la promoción de la integración profesional, social y cultural" de los trabajadores nacionales de terceros países y de los miembros de sus familias.
21 Respecto a la promoción de la integración profesional de los trabajadores originarios de terceros países, procede hacer constar que esta materia forma parte del ámbito social, en el sentido propio del artículo 118, en la medida en que está íntimamente ligada al empleo. Lo mismo cabe decir por lo que respecta a la integración social, en el marco de los objetivos perseguidos por la Decisión impugnada y en la medida en que afectan a proyectos ligados a la problemática relativa al empleo y a las condiciones de trabajo; y no hay razón alguna para admitir que la Decisión haya pretendido dar a esta noción un sentido distinto.
22 Por lo que respecta a la integración cultural de las comunidades inmigradas originarias de terceros países, si bien es cierto que puede tener una cierta relación con los efectos de una política migratoria, dicha integración cultural contempla a estas comunidades desde una perspectiva general, sin diferencias entre trabajadores migrantes y otros extranjeros, y, por lo tanto, su relación con los problemas ligados al empleo y a las condiciones de trabajo es extremadamente tenue.
23 De la misma manera, la política migratoria solamente atañe al ámbito social en el sentido propio del artículo 118, en la medida en que afecta a la situación de los trabajadores de terceros países, por lo que respecta a la influencia que estos trabajadores ejercen sobre el mercado comunitario del empleo, así como sobre las condiciones de trabajo.
24 De lo dicho se desprende que la Decisión impugnada, al incluir la promoción de la integración cultural, en general, entre las materias sujetas a consulta, ha sobrepasado el ámbito social, en el que el artículo 118 confía a la Comisión la tarea de promover una colaboración entre los Estados.
25 Procede rechazar la alegación de la República Francesa según la cual todo el campo de la política relativa a extranjeros queda excluido del ámbito social en la medida en que afecta a cuestiones de seguridad pública cuya responsabilidad incumbe en exclusiva a los Estados miembros. Si bien es cierto que los Estados miembros, en el marco de su régimen de policía de extranjeros y por lo que respecta a los trabajadores nacionales de terceros países, pueden adoptar, bien sea mediante la promulgación de normas internas o por medio de la negociación de instrumentos internacionales, medidas inspiradas en consideraciones de orden público, de seguridad pública y de salud pública y que, por tratar de estas materias, son de su exclusiva responsabilidad; ello no quiere decir que todo el campo de la política migratoria seguida respecto a terceros países corresponda necesariamente al ámbito de la seguridad pública.
26 Debe rechazarse, de la misma manera, la alegación invocada por la República Francesa y la República Federal de Alemania, según la cual la notificación obligatoria puede comprometer eventuales exigencias de secreto o de confidencialidad, especialmente en el caso de negociaciones con un tercer país, ya que la comunicación de los proyectos sólo se exige imperativamente una vez que dichos proyectos se hayan hecho públicos. Por otra parte, el artículo 4 de la Decisión invita a los Estados miembros a tomar las precauciones necesarias para salvaguardar el secreto de las informaciones intercambiadas, obligación que debe hacerse extensiva a aquellas informaciones comunicadas voluntariamente antes de que se hagan públicas.
27 Tras haber comprobado que la Decisión impugnada sólo sobrepasa parcialmente el ámbito social en el sentido propio del artículo 118, procede examinar acto seguido si el párrafo 2 de este artículo, que prevé que la Comisión actuará mediante la organización de consultas, entre otros medios, le otorga la competencia para adoptar una decisión obligatoria de cara a la organización de semejantes consultas.
28 Procede subrayar, a este respecto, que cuando un artículo del Tratado, en este caso, el artículo 118, confía a la Comisión una misión concreta, hay que admitir, so pena de restar todo efecto útil a esa disposición, que, por ello, dicho artículo le otorga los poderes indispensables para hacer frente a esta misión. En este sentido, debe interpretarse que el párrafo 2 del artículo 118 otorga a la Comisión todos los poderes necesarios para organizar las consultas. Para realizar esta función de organizar consultas, la Comisión, necesariamente, debe poder obligar a los Estados miembros a notificar las informaciones indispensables con el fin, en primer lugar, de identificar los problemas y, en segundo lugar, de establecer las posibles orientaciones de una eventual acción común futura de los Estados miembros, así como a participar en un procedimiento de consulta.
29 En efecto, la colaboración entre Estados que se contempla en el artículo 118 únicamente puede instaurarse en el marco de consultas organizadas. A falta de iniciativas al respecto, esta colaboración, que, sin embargo, está prevista en el Tratado, corre el riesgo de quedarse en letra muerta. Puesto que a la Comisión le corresponde precisamente la tarea de promover esta colaboración y de organizar su realización efectiva, dicha institución disfruta de la competencia para instaurar procedimientos de consulta en el ámbito social contemplado por el artículo 118.
30 Procede recordar que esta facultad de la Comisión debe limitarse a la organización de un procedimiento de notificación de informaciones y de consulta y que, en el grado actual de desarrollo del Derecho comunitario, las materias cubiertas por la información son de la competencia de los Estados miembros. Hay que subrayar, por otra parte, que la Comisión, al amparo del artículo 118, solamente reivindica una competencia procedimental para establecer un mecanismo, como el que nos ocupa, de información y de consulta, que debe conducir a la adopción de una postura común por parte de los Estados miembros.
31 Al proporcionar el artículo 118 una base normativa específica a la Decisión de la Comisión, carece de interés examinar si el resultado perseguido por esta Decisión hubiese podido alcanzarse por medio de otras disposiciones del Tratado de carácter general o de otros procedimientos que hubiesen requerido la intervención de otras instituciones.
32 Tras reconocer que, en virtud del artículo 118, la Comisión está habilitada para adoptar una decisión, obligatoria para los Estados miembros, por la que se instaura un procedimiento de información y de consulta, procede examinar si, como alegan los Estados demandantes, la Decisión impugnada rebasa el marco de semejante procedimiento.
33 Los Estados demandantes mantienen, en efecto, que la Decisión no se limita a organizar un procedimiento de consulta, sino que, al asignar un fin a esta consulta, ya está prescribiendo un resultado, con lo que rebasa la competencia procedimental de la Comisión. En efecto, en la letra b del artículo 3, la Decisión impugnada dispone que la consulta tendrá por objetivo garantizar que los proyectos, acuerdos y disposiciones comunicadas sean conformes con las políticas comunitarias en los ámbitos contemplados por la Decisión, incluidos los relativos a la ayuda al desarrollo.
34 Al disponer la Comisión de una competencia de carácter meramente procedimental para establecer un procedimiento de consulta, no puede imponer el resultado que debe alcanzar por medio de esta consulta, ni impedir que los Estados miembros pongan en vigor proyectos, acuerdos o disposiciones que pudiera estimar no conformes con las políticas y acciones comunitarias.
35 De esta manera, debe estimarse, como han alegado con buen criterio los Estados miembros demandantes, que lo dispuesto en la letra b del artículo 3, en la medida en que impone a los Estados miembros una obligación precisa, prohibiéndoles la adopción de medidas nacionales o la conclusión de acuerdos que la Comisión pudiera estimar no conformes con las políticas y acciones comunitarias, excede del ámbito de competencias que el artículo 118 reconoce a la Comisión.
36 Se desprende de lo anterior que los Estados demandantes disponen de fundamento para pedir la anulación de la Decisión impugnada, en la medida en que la Comisión no tiene competencia:
- para hacer extensivo, en el artículo 1, el objeto del procedimiento de consulta a las materias relativas a la integración cultural de los trabajadores nacionales de terceros países y de los miembros de sus familias;
- para asignar, en virtud de la letra b del artículo 3, a la consulta el objetivo de garantizar la conformidad de los proyectos de medidas nacionales y de acuerdos con las políticas y acciones comunitarias.
En cuanto a los vicios sustanciales de forma
- Sobre la falta de consulta al Comité Económico y Social
37 Alegan los Estados demandantes que la Decisión, aun suponiendo que su adopción entra dentro del ámbito de competencias de la Comisión, debería anularse por haberse adoptado sin consultar previamente al Comité Económico y Social. Esta formalidad viene impuesta por el párrafo 3 del artículo 118 en relación con los dictámenes que la Comisión pueda llegar a adoptar y se impone aún con mayor motivo cuando se adopte una decisión, hipótesis en la que dicha decisión debería considerarse, ciertamente, de naturaleza sustancial.
38 Procede hacer constar, a este respecto, que la función del Comité Económico y Social, compuesto por representantes de los medios socioeconómicos, es asesorar al Consejo y a la Comisión acerca de las soluciones más adecuadas a problemas concretos en materia económica y social, y evacuar dictámenes motivados sobre competencias y conocimientos específicos.
39 En esta línea, el párrafo 3 del artículo 118 ha previsto la consulta obligatoria al Comité Económico y Social, no para los estudios y la organización de consultas, sino únicamente para los dictámenes mediante los cuales la Comisión puede proponer la realización de medidas concretas respecto de las cuales sea conveniente conocer la actitud de los medios socioeconómicos. Tal no es el caso cuando la Comisión decide recoger informaciones y organizar una reunión; en este supuesto se trata, en efecto, de decisiones de carácter meramente preparatorio y procedimental que, por definición, no afectan a cuestiones de fondo que pueden exigir del Comité Económico y Social una apreciación de carácter socioeconómico.
40 Por consiguiente, procede rechazar el motivo de anulación basado en el hecho de que el Comité Económico y Social no ha sido consultado.
- Sobre la motivación
41 Procede rechazar el motivo de anulación basado en lo defectuoso de la motivación, porque la Decisión impugnada se remite a la resolución de 16 de julio de 1985, la cual, desprovista de todo carácter obligatorio, no puede ofrecer una base jurídica aceptable; y ello porque el fundamento de la habilitación se encuentra en el artículo 118, que la Decisión cita expresamente, y, por otra parte, porque la resolución de que se trata no se había promulgado todavía cuando se adoptó la Decisión.
42 Por consiguiente, procede anular la Decisión impugnada en la medida en que la Comisión no tenía competencia:
- para hacer extensivo, en virtud de su artículo 1, el objeto del procedimiento de notificación y concertación a las materias relativas a la integración cultural de los trabajadores nacionales de terceros países y de los miembros de su familia;
- para asignar a la concertación, en virtud de la letra b del artículo 3, el objetivo de garantizar la conformidad de los proyectos de medidas nacionales y de acuerdos con las políticas y acciones comunitarias.
43 Procede desestimar los recursos en todo lo demás.
Decisión sobre las costas
Costas
44 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Sin embargo, según el párrafo 1 del apartado 3 del mismo artículo, el Tribunal podrá imponer el pago de las mismas, parcialmente o en su totalidad, cuando sean desestimadas respectivamente una o varias de sus pretensiones, o en circunstancias excepcionales. Por haberse estimado inadmisible el recurso interpuesto por el Reino de los Países Bajos, procede condenar a esta parte en las costas correspondientes a dicho recurso. Por haberse estimado sólo en parte los motivos de anulación invocados en los otros recursos por los Estados demandantes, así como por las partes coadyuvantes en apoyo de sus pretensiones, no procede condenar a la Comisión en la integralidad de las costas, sino que cada una de las partes, incluidas las partes coadyuvantes, cargará con sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar la inadmisibilidad del recurso entablado por el Reino de los Países Bajos en el asunto 284/85, por haberse interpuesto fuera de plazo.
2) Condenar en costas al Reino de los Países Bajos.
3) Anular la Decisión 85/381 de la Comisión, de 8 de julio de 1985, por la que se establece un procedimiento de notificación previa y de concertación sobre las políticas migratorias en relación con terceros Estados, en la medida en que la Comisión no tiene competencia:
- para hacer extensivo, en virtud de su artículo 1, el objeto del procedimiento de notificación y concertación a las materias relativas a la integración cultural de los trabajadores nacionales de terceros países y de los miembros de sus familias;
- para asignar a la concertación, en virtud de la letra b del artículo 3, el objetivo de garantizar la conformidad de los proyectos de medidas nacionales y de acuerdos con las políticas y acciones comunitarias.
4) Desestimar los recursos en todo lo demás.
5) En los asuntos 281, 283, 285 y 287/85, cada una de las partes, incluidas las partes coadyuvantes, cargará con sus propias costas.