CELEX: 61982CJ0116
Incumplimiento
Normativa nacional sobre elaboración de los v.c.p.r.d.

Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 4 de abril de 1982, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso, en aplicación del artículo 169 del Tratado CEE, un recurso que tiene por objeto que se declare que la República Federal de Alemania, al establecer y aplicar determinadas disposiciones de la Ley del Vino de 14 de julio de 1971 (BGBl. 1971 I, p. 893), y de su Reglamento de ejecución «vino», de 15 de julio de 1971 (BGBl. 1971 I, p. 926), ha incumplido las obligaciones que le incumben conforme a las disposiciones establecidas en el marco de la organización común del mercado vitivinícola.
Durante el procedimiento, la Comisión retiró sus imputaciones relativas a tres infracciones concretas de que acusaba al Gobierno de la República Federal de Alemania, por más que mantuvo las pretensiones de su demanda en el sentido de que la parte demandada fuera condenada al pago de todas las costas procesales. De este modo, la controversia quedó circunscrita a si cabe admitir que se elaboren vinos de calidad producidos en regiones determinadas (en lo sucesivo, v.c.p.r.d.) fuera de las regiones vitícolas o de otras regiones inmediatas a las anteriores, conforme al artículo 64 de la Ley del Vino, incluso después de la fecha que dicho artículo señala como límite.
La normativa comunitaria aplicable
Las disposiciones concretas relativas a los v.c.p.r.d. fueron establecidas por el Reglamento n° 817/70 del Consejo, de 28 de abril de 1970 (
DO L 99, p. 20
), sustituido por el Reglamento n° 338/79 del Consejo, de 5 de febrero de 1979 (
DO L 54, p. 48
; EE 03/15, p. 207). El artículo 3 del Reglamento n° 817/70 preveía que cada Estado miembro estableciese una lista de variedades de cepa aptas para la producción de v.c.p.r.d., y que las variedades de cepa que no figuraran en dicha lista deberían ser arrancadas. El apartado 3 permitía la posibilidad de que no se aplicara este régimen durante tres años.
El artículo 5 del mismo Reglamento, que corresponde en substancia al artículo 6 del citado Reglamento n° 338/79, establecía que:
«1)
a)
Los v.c.p.r.d. únicamente se obtendrán de uva procedente de variedades que figuren en la lista contemplada en el apartado 1 del artículo 3 y
recolectada dentro
de la región determinada.
La disposición anterior no supondrá un obstáculo para que un v.c.p.r.d. se obtenga en las condiciones contempladas en el artículo 3, apartado 3, o se
produzca de acuerdo con prácticas tradicionales.
b)
[...]
2)
La transformación de la uva contemplada en la letra a) del apartado 1 en mosto y del mosto en vino se realizará dentro de la región determinada en que hayan sido recolectados.
Sin embargo, esta transformación podrá realizarse fuera de dicha región siempre que existan disposiciones adecuadas en materia de control y cuando así lo autorice la normativa del Estado miembro productor.
3)
Las modalidades de aplicación del presente artículo se establecerán de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 7 del Reglamento n° 24.
Dichas modalidades se referirán en particular a:
—
las disposiciones con arreglo a las cuales los Estados miembros podrán autorizar determinadas excepciones a la norma en aplicación de la cual la transformación de la uva en mosto y del mosto en vino debe efectuarse dentro de la región determinada;
—
la lista de los v.c.p.r.d., sometidos a las prácticas tradicionales contempladas en el apartado 1»
{traducción no oficial;
en lo sucesivo ***).
De conformidad con la autorización del citado artículo 5, apartado 3, del Reglamento n° 817/70, la Comisión promulgó el Reglamento n° 1698/70, de 25 de agosto de 1970, relativo a determinadas excepciones a la elaboración de v.c.p.r.d. (
DO L 190, p. 4
;.EE 03/04, p. 24). Dispone su artículo 1, apartado 1:
«En la elaboración de un v. c. p. r. d., la transformación de la uva en mosto o del mosto en vino en las condiciones previstas por el párrafo 2 del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 817/70, sólo podrá efectuarse cuando se cuente con autorización para ello.»
El artículo 2, apartado 1, dispone:
«La autorización de transformación mencionada en el artículo 1 sólo podrá ser otorgada por el organismo competente de los Estados miembros productores a aquellos vinicultores que empleen uva o mosto de uva destinados a la obtención de un v.c.p.r.d. en instalaciones suyas y establecidos en la proximidad inmediata de la región determinada de que se trate.»
Además, el artículo 3 del mismo Reglamento previene que:
«La uva y los mostos de uva mencionados en el artículo 1 deberán mantenerse separadamente de la uva y los mostos de uva no aptos para la obtención de v.c.p.r.d.»,
y el artículo 4 añade que:
«los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para garantizar el control de la tenencia, circulación y vinificación de la uva y de los mostos de uva mencionados en el artículo 1».
Estos artículos persiguen la finalidad de evitar los riesgos de fraude inherentes a que se autorice eventualmente la vinificación fuera de la zona determinada de producción, como lo pregona el tercer considerando de dicho Reglamento, para el cual la vinificación fuera de la región determinada de producción ha de limitarse «a los casos en que la uva o el mosto de uva se transformen para obtener un v.c.p.r.d., en una instalación situada en la proximidad inmediata de la región determinada».
Las disposiciones de Derecho alemán aplicables
El párrafo 1 del artículo 5 de la Ley alemana del Vino, que lleva la rúbrica de «Transformación de vinos de calidad fuera de una región determinada», dispone que:
«para obtener un v.c.p.r.d., podrá autorizarse, conforme a lo que dispone el párrafo 2 del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 817/70 y los Reglamentos de ejecución dictados por el Consejo o por la Comisión de las Comunidades Europeas, que la transformación de la uva en mosto y del mosto en vino se realice también fuera de la región determinada en que haya sido recolectada. Los Gobiernos de los Länder productores de vino en cuyo territorio haya de realizarse la transformación designarán los organismos competentes para conceder la autorización».
Dicha autorización, de acuerdo con el artículo 64 de la misma Ley alemana,
«podrá ser concedida hasta el 31 de agosto de 1976, incluso para cualquier transformación realizada dentro de la región vitícola alemana [...], con tal que ello se ajuste a una práctica tradicional en el sentido del artículo 5, apartado 1, letra a), párrafo 2, del Reglamento (CEE) n° 817/70».
La cuestión de fondo
El
Gobierno de la República Federal de Alemania
cuestiona la validez del citado apartado 1 del artículo 2 del Reglamento n° 1698/70 de la Comisión, por cuanto limita la posibilidad de conceder autorizaciones excepcionales únicamente a. las instalaciones sitas en la inmediata proximidad de las regiones determinadas. Y propone en suma tres motivos contra la validez de esta disposición.
Primer motivo: la Comisión no ha respetado los límites de la autorización
Según el
Gobierno de la República Federal de Alemania,
el problema de las autorizaciones fuera de las regiones determinadas lo regula el apartado 2 del artículo 5 del Reglamento n° 817/70, que permite semejante autorización en todos los casos que constituyan «prácticas tradicionales», sin otro límite que garantizar un control adecuado. No habría otro límite para los Estados miembros, ni en el espacio ni en el tiempo. Por consiguiente, la autorización que concede a la Comisión el apartado 3 del artículo 5, no tendría otro sentido que el de tomar medidas cautelares para asegurar que los Estados miembros no abusarán de las competencias que les conceden los apartados 1 y 2. Ahora bien, al establecer la Comisión el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento n° 1698/70, ha invadido el ámbito de competencias reservadas a los Estados miembros por dichos apartados y vaciado así de sentido y contenido el derecho de éstos a autorizar la vinificación fuera de regiones determinadas, al no haber dejado a los Estados miembros ninguna posibilidad de tener en cuenta los criterios relativos a factores tradicionales, a situaciones particulares y a las diferentes estructuras de las empresas de transformación o de las superficies cultivables que les pertenecen.
En el terreno de los hechos, la República Federal de Alemania pone de manifiesto que las empresas situadas fuera de las regiones vitícolas no suponen más que el 0,5 % de la totalidad. Se trataría de empresas instaladas desde hace decenios —o siglos incluso— y algunas de ellas dispondrían de bodegas en varias regiones. Además, el 90 % de la producción de uva en la República Federal de Alemania se transforma en v.c.p.r.d. Por último, las posibilidades de control serían las mismas, e incluso más eficaces, en las regiones en litigio, por ser mayor el número de controladores.
La
Comisión
considera que la autorización del apartado 3 del artículo 5 es más extensa y consiste en precisar las modalidades de la posiblidad de conceder autorizaciones excepcionales. La Comisión dice que ha utilizado esta autorización conforme a Derecho y se ha mantenido en el marco del margen de discrecionalidad que le corresponde para encontrar el camino de poner en pie el mercado único. Se habría llegado al criterio de «proximidad inmediata» previo acuerdo unánime del Comité de Gestión, un criterio objetivo que dejaría un margen a los Estados miembros para definir la forma concreta que pretenden dar al impreciso concepto jurídico de «proximidad inmediata». Al contrario, los criterios propuestos por el Gobierno de la República Federal de Alemania no están de acuerdo con la política vinícola de la Comunidad, orientada a mejorar la calidad de la producción y a proteger los v.c.p.r.d.
Hay que recordar que el Reglamento n° 817/70, como lo precisa su segundo considerando, se inscribe en el marco de la política marcada por el Reglamento n° 816/70 del Consejo, de 28 de abril de 1970, que establece disposiciones complementarias en materia de organización común del mercado vitivinícola (
DO L 99, p. 1
) y pretende las mismas finalidades que este último; las cuales son el desarrollo de una política de calidad en materia de vinos que no puede sino contribuir a la mejora de las condiciones del mercado y al incremento de las salidas de los productos.
Según el cuarto considerando del Reglamento n° 817/70, «si bien es necesario tener en cuenta los métodos tradicionales de producción, hace falta, sin embargo, realizar un esfuerzo común de armonización en lo que atañe a las exigencias de calidad». Este Reglamento establece las reglas fundamentales que pueden permitir caracterizar a cada uno de los v.c.p.r.d., por más que se concede a los Estados miembros la posibilidad de establecer eventuales excepciones a estas reglas.
En ese sentido, por lo que se refiere al caso de autos, el apartado 1 del artículo 5 del Reglamento establece la norma de que los v.c.p.r.d. únicamente se obtendrán de uva procedente de variedades de cepa que figuren en una lista y que se haya recolectado dentro de la región determinada. Se prevén dos posibles excepciones a esta regla, la primera relativa a la admisión de determinadas variedades de cepa durante tres años y la segunda referente a los v.c.p.r.d. producidos conforme a prácticas tradicionales. Además, el apartado 2 del mismo artículo establece la norma de que la transformación de la uva en mosto y del mosto en vino debe efectuarse dentro de la región determinada en que haya sido recolectada; se admite que la regulación de un Estado miembro establecezca una excepción a dicha norma, dejando a salvo las disposiciones adecuadas en materia de control.
Los citados apartados 1 y 2 no establecen, sin embargo, más que disposiciones generales y no definen las modalidades de su aplicación. La tarea de definirlas ha sido delegada a la Comisión por medio de la mencionada autorización del apartado 3 del artículo 5 en cuestión, que prevé que las modalidades de aplicación del artículo 5 se refieren ante todo, por una parte, a la posibilidad que se reconoce al Derecho nacional para establecer excepciones a la citada regla de la transformación en el interior de la región determinada de la recolección y, por otra parte, a la lista de los v.c.p.r.d. que sean objeto de prácticas tradicionales.
De la finalidad y del sistema del Reglamento que acabamos de describir se deduce que la disposición del apartado 1, letra a), párrafo 2, del artículo 5, relativo al v.c.p.r.d. «elaborado conforme a prácticas tradicionales», no es más que una excepción a la norma de utilizar únicamente determinadas variedades de cepa y se refiere únicamente a las variedades de cepa y no a las regiones de recolección; esta excepción debiera ser precisada por el Reglamento de ejecución de la Comisión que establezca la lista de tales v.c.p.r.d. Por consiguiente, debe desestimarse por improcedente la interpretación que propone el Gobierno de la República Federal de Alemania, según la cual dicha disposición autoriza, además de seguir utilizando provisionalmente variedades de cepa distintas a las de la lista, continuar también las prácticas tradicionales de transformación de uva en mosto y de mosto en vino sin ninguna restricción impuesta por la norma de respeto a la región de recolección.
Se deduce también del tenor del apartado 3 del artículo 5 y de su posición dentro del sistema descrito más arriba, que dicha disposición delega en la Comisión el poder de proceder a concretar y delimitar el ámbito en el que las normativas de los Estados miembros pueden establecer la concesión de autorizaciones de transformación fuera de la región determinada. Por consiguiente, la interpretación defendida por la República Federal de Alemania, según la cual la autorización concedida a la Comisión no se refería a dichas operaciones de concreción y delimitación, sino sólo a establecer eficaces reglas de control contra los abusos, debe ser desestimada por improcedente.
Por lo tanto, procede rechazar el argumento del Gobierno demandado según el cual la Comisión no estaría autorizada por el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento n° 1698/70, que aquí se discute, a disponer que la autorización no puede ser concedida más que a instalaciones «situadas en la proximidad inmediata de la región determinada de que se trate».
Segundo motivo: violación del principio de proporcionalidad
Mediante un motivo subsidiario, el
Gobierno de la República Federal de Alemania
sostiene que incluso si, en principio, una limitación de la posibilidad de vinificación únicamente a las regiones «de proximidad inmediata» no superase los límites de la autorización que concede el apartado 3 del artículo 5 del Reglamento n° 817/70, no sería en este caso una medida necesaria y adecuada para evitar los riesgos de fraude y asegurar la autenticidad de la vinificación, objetivos que la Comisión asegura haber perseguido. Los riesgos de fraude podrían evitarse con los medios menos drásticos de un control reforzado, que fuera eficaz con independencia de la distancia a que se transportara la uva. Por otra parte, la autenticidad de la vinificación no estaría ligada exclusivamente a las características propias de una región. Podrá ser de otro modo en otros Estados miembros, pero en la República Federal de Alemania la tecnología de vinificación en cuanto tal no diferencia los procesos de elaboración de los vinos de calidad según procedan de unas u otras regiones.
La
Comisión
entiende que la medida discutida constituye un instrumento necesario, apropiado y adecuado para llevar a efecto la política definida por el Consejo. Tal medida reduciría los riesgos de fraude. La certidumbre de que la uva y el mosto proceden de regiones determinadas sería una de las condiciones económicas indispensables para conseguir un mercado distinto del de los demás vinos. Observa la Comisión, por último, que la medida que se critica se incluye también en el sistema de esfuerzos desplegados en el ámbito internacional para asegurar una protección mejor de las denominaciones de origen.
Es oportuno recordar que el principio de proporcionalidad, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, exige que las medidas impuestas por los actos de las instituciones comunitarias sean las adecuadas para alcanzar el objetivo propuesto y no sobrepasen los límites de lo que fuere necesario a tal efecto.
Del tercer considerando del Reglamento n° 1698/70 se deduce que la disposición del apartado 1 del artículo 2, apunta a un doble objetivo: asegurar la calidad de los v.c.p.r.d. que, incluso por definición, deben elaborarse por regla general en la región de la recolección y evitar los riesgos de fraude que supone la práctica admitida excepcionalmente de la vinificación fuera de la región determinada. En ese caso, limitar dicha práctica exclusivamente a las regiones de inmediata proximidad a la región determinada es adecuado para conseguir tal objetivo.
Por lo demás, la Comisión, que entiende que esta restricción es necesaria para alcanzar el mismo objetivo, no ha sobrepasado el margen discrecional que le atribuye la autorización discutida. En efecto, la libertad de transformación con independencia del lugar incluso lejos de donde se recolectó, correría el riesgo de poner en peligro la eficacia de una política de calidad y de crear confusiones entre los consumidores, que suponen normalmente que un v.c.p.r.d. ha sido producido en la región determinada en que se recolectan las uvas que indica su denominación. Es evidente, por lo demás, que la eficacia de los controles es menor a medida que deben dilatarse a una extensión geográfica mucho mayor.
Por consiguiente, el segundo motivo del Gobierno demandado también debe ser desestimado.
Tercer motivo: violación de derechos fundamentales
El
Gobierno de la República Federal de Alemania
sostiene que las empresas afectadas por la prohibición de vinificación estarían condenadas al cierre porque desde un punto de vista económico, sus instalaciones no podrían reconvertirse ni venderse en condiciones convenientes. Aunque algunas empresas pudieran sobrevivir, la prohibición constituiría un grave atentado a la propiedad no justificado por el interés general de la Comunidad. Alega en tal sentido, el Gobierno de la República Federal de Alemania que las diferentes soluciones que la Comisión pretende haber propuesto para hacer frente a los problemas de las empresas afectadas no tienen más efecto que concederles un plazo transitorio para que cesen en su actividad. Pero esto no es una solución. La vinificación constituye la actividad característica y tradicional de la mayor parte de las empresas afectadas. Incluso para las empresas diversificadas, el cambio de actividad supondría gastos e inversiones insoportables y no justificables objetivamente. Por consiguiente, la medida en cuestión supone un grave atentado al derecho de propiedad y al derecho a elegir libremente la profesión, atentado que no justifica el interés general de la Comunidad.
La
Comisión
entiende que la medida discutida constituye una restricción lícita y justificada al ejercicio de derechos fundamentales por cuanto ha sido establecida en interés de la Comunidad. El libre ejercicio de la profesión quedaría restringido únicamente por el motivo legítimo de la autenticidad del vino, una protección imprescindible para crear un mercado a los v.c.p.r.d. que sea financieramente autónomo. Igualmente no se afectaría al derecho de propiedad en sí mismo, ya que la medida impugnada establecería tan sólo una restricción al uso de la propiedad, legítima y proporcionada a los intereses de la Comunidad. Alega la Comisión que la medida impugnada no tiene el efecto de aniquilar las empresas afectadas. La elaboración de vinos de calidad no representa más que una parte de la elaboración de vinos y los problemas que podrían derivarse de una prohibición de transformación podrían haberse resuelto durante los períodos transitorios que permitían a las empresas afectadas reconvertirse de acuerdo con la nueva situación creada por el Derecho comunitario. Esta sería precisamente la razón por la que la Comisión habría dejado transcurrir un lapso de tiempo considerable antes de iniciar el procedimiento por incumplimiento.
Hay que señalar, en primer lugar, que la disposición discutida no constituye un atentado contra la existencia de las empresas productoras de v.c.p.r.d. ni contra la esencia de la libre elección de profesión. No afecta directa sino sólo indirectamente a un derecho relacionado con ella, pues supone restricciones que tienen ciertas repercusiones sobre las posibilidades de explotación de las empresas por los productores, y sólo por este medio sobre el ejercicio de la profesión.
Hay que declarar a continuación que la disposición cuestionada se inscribe en el contexto general de la organización común de mercados y, en particular, de la política de calidad del vino. Intenta, con los medios apropiados, alcanzar el objetivo de la normativa aplicable en esta materia y, por lo tanto, del artículo 39 del Tratado, lo que constituye un objetivo de interés general que persigue la Comunidad.
Ante tal objetivo de interés general, la restricción establecida por la disposición en cuestión no supone ninguna limitación indebida al ejercicio de derechos fundamentales.
Por lo tanto, procede desestimar también el tercer motivo propuesto por el Gobierno demandado.
A partir de las consideraciones anteriores, hay que declarar la procedencia del presente recurso.
Costas
En virtud de lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte vencida será condenada en costas.
Por otra parte, en virtud de lo dispuesto en el párrafo 1 del apartado 4 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que desista será condenada en costas, salvo si el desistimiento estuviere justificado por la actitud de la otra parte.
Es oportuno señalar en este caso que el recurso y el desistimiento posterior de la Comisión sobre algunas imputaciones han sido el resultado de la actitud de la República Federal de Alemania, por cuanto ésta sólo ha adoptado las medidas necesarias para ajustarse a sus obligaciones con posterioridad al recurso de la Comisión. Por ello, procede condenar a la República Federal de Alemania a la totalidad de las costas, por haber sido desestimados sus motivos relativos a la imputación que subsistió como objeto del recurso.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:

1)
Declarar que la República Federal de Alemania, al admitir la elaboración de vinos de calidad producidos en regiones determinadas fuera de las regiones determinadas o de regiones situadas en la inmediata proximidad de éstas, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado y del apartado 1 del artículo 2 del Reglamento n° 1698/70 de la Comisión, de 25 de agosto de 1970 (
DO L 190, p. 4
).

2)
Condenar en costas a la República Federal de Alemania.

Mackenzie Stuart
Koopmans
Everling
Bahlmann
Due
Galmot
Kakouris
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, el 18 de septiembre de 1986.
El Secretario
P. Heim
El Presidente
A. J. Mackenzie Stuart
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.