CELEX: 61990CJ0284
Processo orçamental
Orçamento rectificativo e suplementar
Reporte das receitas
Equilíbrio orçamental

Por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 17 de Setembro de 1990, o Conselho das Comunidades Europeias pediu, nos termos dos artigos 173.° do Tratado CEE e 146.° do Tratado CEEA, a anulação, por um lado, do orçamento rectificativo e suplementar n.° 2 de 1990, aprovado pelo Parlamento Europeu em 11 de Julho de 1990, e, por outro, do acto do presidente do Parlamento Europeu, de 11 de Julho de 1990, que declarou que este orçamento rectifi-, cativo e suplementar se encontrava definitivamente aprovado (
JO L 239, p. 1
).
O Conselho pede igualmente ao Tribunal de Justiça que declare que a anulação de ambos estes actos não punha em causa a validade nem das operações de pagamento ou de autorização nem das relativas à liquidação e à cobrança dos recursos próprios efectuadas antes do encerramento do ano financeiro de 1990.
Em 20 de Março de 1990, a Comissão transmitiu ao Conselho, nos termos do artigo 15.° do Regulamento Financeiro de 21 de Dezembro de 1977, aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (
JO L 356, p. 1
), alterado pelo ùltimo Regulamento (Euratom, CECA, CEE) n.° 610/90 do Conselho, de 13 de Março de 1990 (
JO L 70, p. 1
, a seguir «Regulamento Financeiro»), o anteprojecto do orçamento rectificativo e suplementar n.° 2 para 1990 (a seguir «anteprojecto de ORS n.° 2/90»). Este anteprojecto de ORS destinava-se a inscrever no orçamento de 1990 parte do excedente líquido em receitas do exercício de 1989 e implicava uma adaptação da correcção de desequilíbrios orçamentais a favor do Reino Unido, bem como um ajustamento das restituições a Espanha e a Portugal.
No projecto de orçamento rectificativo e suplementar n.° 2 para 1990 (a seguir «projecto de ORS n.° 2/90»), estabelecido em 7 de Maio de 1990, o Conselho afastou-se do anteprojecto de ORS n.° 2/90. Começou por nele inscrever a totalidade do excedente das receitas de 1989. Decidiu igualmente não recorrer ao «quarto recurso próprio», as receitas provenientes de aplicação de uma taxa à soma dos produtos nacionais brutos (a seguir «recursos PNB»), mencionado no artigo 2.°, n.° 1, alínea d), da Decisão 88/376/CEE, Euratom do Conselho, de 24 de Junho de 1988, relativa ao sistema de recursos próprios das Comunidades (
JO L 185, p. 24
, a seguir «decisão recursos próprios»). Por último, e contrariamente à proposta da Comissão, o Conselho reduziu o montante dos recursos próprios que resultaria da aplicação da taxa uniforme à matéria colectável do
ĪVA
(a seguir «recursos IVA»), previsto no artigo 2.°, n.
os
1, alínea c), e 4 desta mesma decisão.
O Parlamento alterou o projecto de ORS n.° 2/90, designadamente, através da alteração n.° 2 relativa à previsão das receitas destinada a repor o projecto de ORS de acordo com o anteprojecto de ORS da Comissão. Esta alteração visava assim os artigos 130.° (recursos próprios provenientes do IVA), 140.° (recursos próprios baseados no PNB) e 300.° (excedente disponível do exercício anterior) do projecto de ORS n.° 2/90. O Parlamento mobilizou os recursos IVA à taxa de 1,4 %, prevista no artigo 2.°, n.° 4, da decisão recursos próprios. Em seguida, mobilizou os recursos próprios PNB apenas em função do financiamento da correcção do Reino Unido. Por último, apenas inscreveu uma parte do excedente de 1989 no orçamento de 1990.
Na sessão de 25 e 26 de Junho de 1990, o Conselho rejeitou expressamente esta alteração n.° 2 do Parlamento, esclarecendo que esta supressão não implicava que este pudesse ser considerado uma alteração, dado que as alterações dizem apenas respeito, nos termos do artigo 203.° do Tratado, às despesas não obrigatórias e não à previsão das receitas. Confirmou assim a previsão das receitas constante do processo de ORS n.° 2/90, corrigida por duas cartas rectificativas.
Em 11 de Julho de 1990, o Parlamento deliberou sobre as modificações assim introduzidas pelo Conselho no projecto de ORS, aprovando depois definitivamente o orçamento rectificativo e suplementar para 1990 (a seguir «ORS n.° 2/90») em termos correspondentes aos da sua alteração n.° 2, já referida.
O presidente do Parlamento declarou, em 11 de Julho de 1990, que o ORS n.° 2/90 se encontrava definitivamente aprovado, tendo disso informado o Conselho por carta de 12 de Julho de 1990.
Para mais ampla exposição dos factos, da tramitação de processo bem como dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal de Justiça.
Quanto à admissibilidade
O Parlamento Europeu considera que o recurso deve ser julgado inadmissível na parte em que se pede a anulação do ORS n.° 2/90, aprovado pelo Parlamento em 11 de Julho de 1990, e que o Tribunal de Justiça declare que a validade de todos os actos praticados em execução do orçamento não é posta em causa.
O Parlamento alega que a aprovação definitiva do ORS n.° 2/90 não constitui um acto susceptível de recurso de anulação. Invocando a parte decisória do acórdão de 3 de Julho de 1986, Conselho/Parlamento (
34/86, Colect., p. 2155
), defende qüe só o acto do presidente do Parlamento de 11 de Julho de 1990 que declarou este ORS definitivamente aprovado pode ser objecto de tal recurso, pelo que o pedido do Conselho de anulação deste ORS deve ser julgado inadmissível.
Deve observar-se a este respeito, que a eventual anulação do acto do presidente do Parlamento de. 11 de Julho de 1990, devido à irregularidade do ORS n.° 2/90, invocada pelo Conselho, terá por efeito privar este ORS da sua validade (v. acórdão Conselho/Parlamento, já referido, ri.° 46).
Não se torna assim necessário conhecer do pedido do Conselho de anulação do OŔŠ n.° 2/90 e, portanto, da excepção de inadmissibilidade invocada pelo Parlamento a este respeito.
As observações do Parlamento relativamente às conclusões do recurso relativas às medidas a adoptar em caso de anulação do acto do presidente do Parlamento de 11 de Julho de 1990 serão tidas em conta após a análise do mérito da questão.
Quanto ao mérito
O Conselho baseia a sua petição em dois fundamentos. Invoca a irregularidade do ORS n.° 2/90, por um lado, à face dos artigos 7° da decisão recursos próprios e 32.° do Regulamento Financeiro, já referidos, e, por outro, à luz das competências do Parlamento.
Quanto áo primeiro fundamento, o Conselho alega que os artigos 7.° da decisão recursos próprios e 32.° do Regulamento Financeiro (a seguir «regra do reporte do excedente») exigem que a totalidade do excedente de 1989 transite para o exercício de 1990. Entende que estas disposições não deixam qualquer margem de liberdade na escolha do montante do excedente a transitar para o exercício seguinte. Acrescenta que, tendo em conta o princípio do equilíbrio orçamental enunciado no artigo 199.°, segundo parágrafo, do Tratado e na medida em que, mesmo sem mobilizar o recurso PNB, tal reporte implicaria um excedente de receitas em relação às despesas efectivas previstas para 1990, a taxa uniforme dos recursos IVA devia ter sido fixada a um nível inferior não resultante da aplicação pura e simples do artigo 2.°, n.° 4, da decisão recursos próprios, a que procedeu o Parlamento.
Para refutar este argumento, o Parlamento começa por alegar que a lógica do sistema orçamental e em particular a análise comparativa dos artigos 2.° e 7° da decisão recursos próprios e dos artigos correspondentes das decisões anteriores de 21 de Abril de 1970 (
JO L 94, p. 19
) e de 7 de Maio de 1985 (
JO L 128, p. 15
) deixam transparecer que o excedente das receitas referido no artigo 7.° desta decisão só pode resultar do recurso residual PNB e não dos recursos próprios por natureza, entre os quais se conta, designadamente, o recurso IVA.
Esta argumentação do Parlamento não pode ser acolhida.
A letra do artigo 7° da decisão recursos próprios não estabelece qualquer distinção entre as receitas das Comunidades. Se é certo que, de acordo com o artigo 4.°, n.° 5, da decisão de 21 de Abril de 1970, já referida, a regra do reporte do excedente apenas se aplica a partir do momento em que seja completamente aplicado o disposto no n.° 1, segundo parágrafo, deste artigo, relativo aos recursos rVA, o n.° 5 refere-se em termos gerais ao «eventual excedente dos recursos próprios das Comunidades relativamente ao conjunto das despesas efectivas no decurso de um exercício», não se referindo minimamente a qualquer tipo especial de recursos ou a um montante específico do excedente. De qualquer modo, o artigo 7° da decisão recursos próprios, como aliás o correspondente artigo 6.° da decisão de 7 de Maio de 1985, já referida, não fazem qualquer referência aos recursos IVA.
O Parlamento alega em seguida que por força do artigo 2.°, n.° 4, alínea a), da decisão recursos próprios, a taxa IVA corresponde à taxa resultante da «aplicação de 1,4 % à matéria colectável do IVA para os Estados-membros». Dado que a taxa IVA é assim estabelecida em termos fixos, os recursos IVA são atribuídos à Comunidade com caracter definitivo, não podendo assim ser objecto de qualquer reembolso.
Por outro lado, a Comissão entende que o excedente de 1989 foi tal que, aquando do estabelecimento do orçamento para 1990, se apurou ser impossível aplicar simultaneamente o artigo 199.°, segundo parágrafo, do Tratado, que impõe o equilíbrio do orçamento, o artigo 2.°, n.° 4, da decisão recursos próprios, que fixa a taxa IVA ao nível de 1,4 %, e a regra consagrada no artigo 7° desta decisão que, completada pelo artigo 32.° do Regulamento Financeiro, prescreve p reporte do excedente para o orçamento do exercício seguinte. Alega que, dada a sua natureza fundamental, os dois primeiros princípios não podem ser sacrificados pela aplicação da regra, de carácter essencialmente técnico, consagrada no artigo 7.°, já referido.
Estes argumentos não podem igualmente ser acolhidos.
Deve antes de mais observar-se que o problema colocado pela aplicação simultânea das disposições orçamentais, já referidas no n.° 21, deve encontrar uma solução que esteja de acordo com os princípios em que assenta o sistema orçamental da Comunidade.
Relativamente ao artigo 199.°, segundo parágrafo, do Tratado, deve notar-se que nenhuma das partes no litígio contesta a obrigação de aplicar o princípio do equilíbrio orçamental ao orçamento de 1990.
Quanto a obrigação de aplicar à regra do reporte do excedente, convém recordar que ressalta da própria letra dos artigos 7° da decisão recursos próprios e 32.° do Regulamento Financeiro que o excedente do exercício apenas pode transitar para o exercício seguinte.
Ora, esta regra constitui uma concretização de dois princípios fundamentais em matéria orçamental, o da anualidade e o da unidade do orçamento. Estes princípios, consagrados nos primeiros parágrafos dos artigos 199.° e 202.° do Tratado, exigem que todas as receitas de que dispõe a Comunidade para um determinado ano financeiro devem ser inscritas no orçamento desse ano.
Em consequência, a falta de inscrição de uma parte do excedente de um exercício orçamental no exercício seguinte, solução escolhida pelo Parlamento e defendida pela Comissão, leva a que o orçamento deste último exercício não indique todas as receitas de que dispõe a Comunidade para
esse
ano financeiro, violando assim os princípios já referidos.
Quanto à obrigação de aplicar o artigo 2.°, n.° 4, da decisão recursos próprios, que prevê a fixação da taxa IVA em 1,4 %, deve interpretar-se esta norma de acordo com a finalidade da decisão.
Deve a este respeito começar por recordar-se que a decisão relativa aos recursos próprios, tal como as que a precederam, são todas, como explicou o advogado-geral nos n.
os
31 a 34 das conclusões, baseadas na hipótese de uma insuficiência das receitas existentes. É aliás para responder a este problema que, após ter verificado, nos segundo e décimo considerandos que o limite de 1,4 % da taxa IVA se tinha revelado insuficiente para garantir a cobertura das despesas previstas da Comunidade, a. decisão recursos próprios institui um novo tipo de recursos, resultante da aplicação de uma taxa uniforme ao PNB, e cujo montante pode variar de acordo com a necessidade de equilibrar as receitas e as despesas, nos termos do artigo 199.°, segundo parágrafo, do Tratado.
Há que salientar em seguida que resulta do quarto considerando da decisão recursos próprios que «a Comunidade deve dispor de receitas estáveis e garantidas que lhe permitam sanar a situação actual e executar as políticas comuns» e que «tais receitas devem ter por base as despesas que tenham sido consideradas necessárias para o efeito...».
Deve assim considerar-se que, tratando-se, neste caso, de um excedente de receitas que, transitado para o ano financeiro de 1990, não corresponde de modo algum às despesas consideradas necessárias para este exercício, resultando antes da aplicação obrigatória da regra do reporte do excedente, a finalidade da decisão de recursos não se opõe a que, num caso assim excepcional, e para respeitar o princípio do equilíbrio orçamental, a taxa IVA seja fixada a um nível inferior ao de 1,4 %, previsto no artigo 2.°, n.° 4 e que, em consequência, os recursos IVA apenas sejam exigidos na medida do necessário para cobrir as despesas previstas para esse exercício.
Resulta do conjunto das considerações precedentes que o Conselho invocou legitimamente a irregularidade do ORS n.° 2/90 à luz dos artigos 7.° da decisão recursos próprios e 32.° do Regulamento Financeiro, pelo facto de apenas inscrever a título de receitas no orçamento de 1990 parte do excedente verificado no exercício anterior.
Em consequência, e sem que haja necessidade de apreciar o outro fundamento invocado pelo Conselho, deve anular-se, corri base na irregularidade do ORS n.° 2/90 do Parlamento, o acto pelo qual o presidente do Parlamento declarou que este se encontrava definitivamente aprovado, e declarar que esta anulação tem por efeito privar o ORS n. 2/90 da sua validade.
Quanto aos efeitos da anulação
Na petição, o Conselho solicita ao Tribunal de Justiça a declaração de que a anulação do acto do presidente do Parlamento não põe em causa nem a validade das operações de pagamento ou de autorização nem as relativas à liquidação e à cobrança dos recursos próprios efectuadas antes do encerramento do ano financeiro de 1990.
O Parlamento considera que o Conselho não tem legitimidade processual para requerer simultaneamente a anulação deste acto e a manutenção integral dos seus efeitos, de forma que um desses pedidos deve ser julgado inadmissível.
Esta tese não deve ser acolhida. Basta, a este respeito, salientar que cabe ao Tribunal de Justiça pronunciar-se sobre os efeitos de uma anulação, sem estar vinculado pelos pedidos formulados a este respeito pelas partes e que, de qualquer modo, o Conselho tem legitimidade para obter uma declaração de ilegalidade, mesmo na hipótese de os efeitos do acto anulado serem mantidos na sua totalidade.
Dado que a anulação do acto do presidente do Parlamento se verifica após ter sido encerrado o processo orçamental, o Tribunal de Justiça considera que ponderosas razões de segurança jurídica, bem como a necessidade de garantir a continuidade do serviço público europeu, exigem que a anulação deste acto não possa afectar a validade nem das operações de pagamento ou de autorizações efectuadas, nem das relativas à liquidação e à cobrança de recursos próprios efectuadas antes da prolação do presente acórdão.
Quanto às despesas
Por força do disposto no artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas, se tal tiver sido pedido. O Conselho não pediu a condenação do Parlamento nas despesas. Assim, há que condenar cada parte a suportar as respectivas despesas. Nos termos do artigo 69.°, n.° 4, do Regulamento de Processo, a parte interveniente suportará as respectivas despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:

1)
Anular o acto do presidente do Parlamento Europeu de 11 de Julho de 1990, que declarou verificado que o orçamento rectificativo e suplementar n.° 2 das Comunidades Europeias para 1990 se encontrava definitivamente aprovado.

2)
Declarar que a anulação do acto do presidente do Parlamento de 11 de Julho de 1990, já referido, não pode afectar a validade nem dos pagamentos efectuados e das autorizações concedidas nem das operações relativas à liquidação e à cobrança de recursos próprios efectuados antes da prolação do presente acórdão, em execução do orçamento rectificativo e suplementar n.° 2, na redacção constante do Jornal Oficial das Comunidades Europeias.

3)
Condenar cada parte, incluindo a parte interveniente, a suportar as respectivas despesas.

Due
Joliét
Schockweiler
Grévisse
Kapteyn
Mancini
Kakouris
Moitinho de Almeida
Rodríguez Iglesias
Diez de Velasco
Zuleeg
Proferido em audiencia pública no Luxemburgo, em 31 de Março de 1992.
O secretário
J.-G. Giraud
O presidente
O. Due
(
*1
)	Língua do processo: francês.