CELEX: 61997CJ0359
Inadempimento
Art. 4, n. 5, della sesta direttiva IVA
Messa a disposizione di strade contro pagamento di un pedaggio
Non assoggettamento all'IVA
Regolamenti (CEE, Euratom) nn. 1552/89 e 1553/89
Risorse proprie provenienti dall'IVA

Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 21 ottobre 1997, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, ai sensi dell'art. 169 del Trattato CE (divenuto art. 226 CE), un ricorso diretto a far dichiarare che, non assoggettando all'imposta sul valore aggiunto (in prosieguo: l'«IVA») i pedaggi riscossi sulle strade e sui ponti a pagamento nel Regno Unito, contrariamente agli artt. 2 e 4, nn. 1, 2 e 5, della sesta direttiva del Consiglio 17 maggio 1977, 77/388/CEE, in materia di armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri relative alle imposte sulla cifra di affari - Sistema comune di imposta sul valore aggiunto: base imponibile uniforme (GU L 145, pag. 1; in prosieguo: la «sesta direttiva»), e non mettendo a disposizione della Commissione, come conseguenza di tale violazione, gli importi corrispondenti a titolo di risorse proprie e interessi di mora, il Regno Unito è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi del Trattato CE.
Contesto normativo
2 Ai sensi dell'art. 2 della sesta direttiva:
«Sono soggette all'imposta sul valore aggiunto:
1. le cessioni di beni e le prestazioni di servizi, effettuate a titolo oneroso all'interno del paese da un soggetto passivo che agisce in quanto tale;
2. le importazioni di beni».
3 Ai sensi dell'art. 4, nn. 1, 2 e 5, della sesta direttiva:
«1. Si considera soggetto passivo chiunque esercita in modo indipendente e in qualsiasi luogo una delle attività economiche di cui al paragrafo 2, indipendentemente dallo scopo o dai risultati di detta attività.
2. Le attività economiche di cui al paragrafo 1 sono tutte le attività di produttore, di commerciante o di prestatore di servizi, comprese le attività estrattive, agricole, nonché quelle delle professioni liberali o assimilate. Si considera in particolare attività economica un'operazione che comporti lo sfruttamento di un bene materiale o immateriale per ricavarne introiti aventi un certo carattere di stabilità.
(...)
5. Gli Stati, le regioni, le province, i comuni e gli altri organismi di diritto pubblico non sono considerati soggetti passivi per le attività od operazioni che esercitano in quanto pubbliche autorità, anche quando, in relazione a tali attività od operazioni, percepiscono diritti, canoni, contributi o retribuzioni.
Se però tali enti pubblici esercitano attività od operazioni di questo genere, essi devono essere considerati soggetti passivi per dette attività od operazioni quando il loro non assoggettamento provocherebbe distorsioni di concorrenza di una certa importanza.
In ogni caso, gli enti succitati sono sempre considerati come soggetti passivi per quanto riguarda le attività elencate nell'allegato D quando esse non sono trascurabili.
Gli Stati membri possono considerare come attività della pubblica amministrazione le attività dei suddetti enti le quali siano esenti a norma degli articoli 13 o 28».
4 E' pacifico che l'attività consistente nel mettere a disposizione un'infrastruttura stradale contro il pagamento di un pedaggio non rientra in nessuna delle operazioni menzionate nell'allegato D della sesta direttiva.
5 Ai sensi dell'art. 13, parte B, della sesta direttiva:
«Fatte salve altre disposizioni comunitarie, gli Stati membri esonerano, alle condizioni da essi stabilite per assicurare la corretta e semplice applicazione delle esenzioni sottoelencate e per prevenire ogni possibile frode, evasione ed abuso:
(...)
b) l'affitto e la locazione di beni immobili, ad eccezione:
1. delle prestazioni di alloggio, quali sono definite dalla legislazione degli Stati membri, effettuate nel settore alberghiero o in settori aventi funzioni analoghe, comprese le locazioni di campi di vacanza o di terreni attrezzati per il campeggio;
2. delle locazioni di aree destinate al parcheggio dei veicoli;
3. delle locazioni di utensili e macchine fissati stabilmente;
4. delle locazioni di casseforti.
Gli Stati membri possono stabilire ulteriori esclusioni al campo di applicazione di tale esenzione;
(...)».
6 Il regolamento (CEE, Euratom) del Consiglio 29 maggio 1989, n. 1553, concernente il regime uniforme definitivo di riscossione delle risorse proprie provenienti dall'imposta sul valore aggiunto (GU L 155, pag. 9), che ha sostituito, con effetto dal 1° gennaio 1989, il regolamento (CEE, Euratom, CECA) del Consiglio 19 dicembre 1977, n. 2892, per l'applicazione alle risorse proprie provenienti dall'imposta sul valore aggiunto della decisione del 21 aprile 1970 relativa alla sostituzione dei contributi finanziari degli Stati membri con risorse proprie della Comunità (GU L 336, pag. 8), modificato da ultimo dal regolamento (CECA, CEE, Euratom) del Consiglio 20 dicembre 1985, n. 3735 (GU L 356, pag. 1), dispone nell'art. 1:
«Le risorse IVA provengono dall'applicazione dell'aliquota uniforme, fissata conformemente alla decisione 88/376/CEE, Euratom, alla base determinata conformemente al presente regolamento».
7 Ai sensi dell'art. 2, n. 1, del regolamento n. 1553/89:
«La base delle risorse IVA è determinata prendendo in considerazione le operazioni imponibili di cui all'articolo 2 della direttiva 77/388/CEE del Consiglio, del 17 maggio 1977, in materia di armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri relative alle imposte sulla cifra d'affari - Sistema comune di imposta sul valore aggiunto: base imponibile uniforme, modificata da ultimo dalla direttiva 84/386/CEE, ad esclusione delle operazioni esentate a norma degli articoli da 13 a 16 di detta direttiva».
8 Il regolamento (CEE, Euratom) del Consiglio 29 maggio 1989, n. 1552, recante applicazione della decisione 88/376/CEE, Euratom relativa al sistema delle risorse proprie delle Comunità (GU L 155, pag. 1), applicabile a partire dal 1° gennaio 1989, che ha abrogato il regolamento (CEE, Euratom, CECA) del Consiglio 19 dicembre 1977, n. 2891, recante applicazione della decisione del 21 aprile 1970 relativa alla sostituzione dei contributi finanziari degli Stati membri con risorse proprie delle Comunità (GU L 336, pag. 1), modificato da ultimo dal regolamento (CECA, CEE, Euratom) del Consiglio 30 giugno 1988, n. 1990 (GU L 176, pag. 1), così recita nell'art. 9, n. 1:
«Secondo le modalità definite dall'articolo 10, le risorse proprie vengono accreditate da ogni Stato membro sul conto aperto a tale scopo a nome della Commissione presso il Tesoro o l'organismo da esso designato».
9 A tenore dell'art. 11 del regolamento n. 1552/89:
«Ogni ritardo nelle iscrizioni sul conto di cui all'articolo 9, paragrafo 1, dà luogo al pagamento, da parte dello Stato membro in questione, di un interesse il cui tasso è pari al tasso di interesse applicato il giorno della scadenza sul mercato monetario dello Stato membro interessato per i finanziamenti a breve termine, maggiorato di 2 punti. Tale tasso è aumentato di 0,25 punti per ogni mese di ritardo. Il tasso così aumentato è applicabile a tutto il periodo del ritardo».
Procedimento precontenzioso
Sul procedimento relativo alla sesta direttiva
10 Con lettera 27 marzo 1987 la Commissione comunicava al Regno Unito le proprie argomentazioni in favore dell'assoggettamento dei pedaggi all'IVA.
11 Il 3 luglio 1987 le autorità del Regno Unito rispondevano che non potevano iniziare le modifiche del sistema britannico dell'IVA prima che la questione fosse esaminata nell'ambito del comitato dell'IVA creato dalle direttive IVA.
12 Con lettera 20 aprile 1988 la Commissione rendeva noto al governo del Regno Unito che essa riteneva il mancato assoggettamento all'IVA dei pedaggi riscossi sulle strade, sui tunnel e sui ponti del Regno Unito in contrasto con gli artt. 2 e 4 della sesta direttiva. Conformemente all'art. 169 del Trattato, invitava il governo del Regno Unito a presentare entro due mesi le sue osservazioni al riguardo.
13 Le autorità del Regno Unito rispondevano il 21 luglio 1988 che la riscossione dei pedaggi nel Regno Unito non rientrava nella sfera di applicazione della sesta direttiva, alla luce dell'art. 4, n. 5, della medesima.
14 Ritenendo non soddisfacenti le spiegazioni fornite dalle autorità del Regno Unito, con lettera 10 agosto 1989 la Commissione indirizzava al governo del Regno Unito un parere motivato nel quale concludeva che il Regno Unito non rispettava gli obblighi derivanti dalla sesta direttiva. Di conseguenza, invitava tale Stato membro ad adottare entro due mesi le misure necessarie per conformarsi ai suddetti obblighi.
15 Con lettera 8 dicembre 1989 le autorità del Regno Unito comunicavano la conferma del loro punto di vista secondo il quale gli enti che mettevano a disposizione degli utenti infrastrutture stradali contro pagamento di un pedaggio erano enti di diritto pubblico e riscuotevano i pedaggi in veste di pubbliche autorità, cosicché fruivano dell'esenzione di cui all'art. 4, n. 5, della sesta direttiva.
Sul procedimento relativo al sistema delle risorse proprie
16 Con lettera 27 novembre 1987 la Commissione richiamava l'attenzione delle autorità del Regno Unito sulla normativa comunitaria relativa alle risorse proprie delle Comunità. Il Regno Unito veniva invitato a verificare se, a causa della mancata riscossione dell'IVA sui pedaggi, gli importi delle risorse proprie provenienti dall'IVA (in prosieguo: le «risorse proprie IVA») versati per gli esercizi 1984, 1985 e 1986 non fossero insufficienti e, se del caso, a mettere a disposizione della Commissione gli importi mancanti.
17 Nessun calcolo veniva trasmesso in risposta a tale lettera.
18 Con lettera di diffida 31 gennaio 1989 la Commissione avviava il procedimento di cui dall'art. 169 del Trattato. In tale lettera, in particolare, chiedeva alle autorità del Regno Unito di effettuare i calcoli necessari per determinare gli importi di risorse proprie IVA che non erano stati versati per gli esercizi 1984-1986 e di versarle tali importi, maggiorati degli interessi moratori a partire dal 31 marzo 1988. La Commissione chiedeva altresì che, per gli anni successivi al 1986, fossero effettuati i calcoli necessari al fine di determinare gli importi di risorse proprie dovuti ogni anno e che tali importi fossero messi a sua disposizione al più tardi il primo giorno lavorativo del mese di agosto dell'anno successivo, maggiorati, se del caso, degli interessi moratori.
19 Nella loro risposta 23 marzo 1989 le autorità del Regno Unito dichiaravano di ritenere che le operazioni considerate fossero esenti dall'IVA ai sensi dell'art. 4, n. 5, della direttiva.
20 Avendo giudicato tale risposta insoddisfacente, con il parere motivato 10 agosto 1989, citato nel punto 14 della presente sentenza, la Commissione censurava altresì il Regno Unito per l'inosservanza della normativa comunitaria relativa alle risorse proprie.
21 Avendo giudicato insoddisfacenti le spiegazioni del governo del Regno Unito contenute nella lettera 8 dicembre 1989, menzionata nel punto 15 della presente sentenza, sia per quanto riguarda la censura relativa alla violazione della sesta direttiva, sia per quanto riguarda quella relativa al mancato rispetto della normativa comunitaria sulle risorse proprie, la Commissione ha proposto il ricorso in esame.
Sulla ricevibilità
22 Il governo del Regno Unito sottolinea che la fase precontenziosa del presente procedimento è durata più di dieci anni, dei quali circa otto anni rappresentano il periodo intercorso tra la risposta del Regno Unito al parere motivato e la presentazione dell'atto introduttivo del ricorso.
23 Tale periodo sarebbe eccessivo, in particolare in quanto la Commissione cerca non soltanto di far dichiarare dalla Corte un inadempimento del Regno Unito rispetto alla sesta direttiva, ma anche di obbligare quest'ultimo a versare importi di risorse proprie IVA a partire dall'esercizio 1984, maggiorati degli interessi di mora.
24 Di conseguenza, la Corte dovrebbe dichiarare il ricorso irricevibile nella parte in cui esso mira ad una sua pronuncia in merito al periodo anteriore alla sentenza.
25 A questo proposito il governo del Regno Unito rammenta che la Corte in passato ha dichiarato che la durata eccessiva del procedimento precontenzioso di cui all'art. 169 del Trattato può violare i diritti della difesa e costituire quindi un motivo di irricevibilità (sentenza 16 maggio 1991, causa C-96/89, Commissione/Paesi Bassi, Racc. pag. I-2461, punto 16). Inoltre, il pregiudizio che deriverebbe per il Regno Unito dal comportamento della Commissione, in caso di accoglimento della richiesta di detta istituzione, sarebbe considerevole e non avrebbe potuto essere evitato da tale Stato membro (v., ad esempio, sentenza 16 maggio 1991, Commissione/Paesi Bassi, già citata, punto 17).
26 In primo luogo, le risorse proprie richieste sarebbero ben più elevate di quanto non sarebbero state se il procedimento fosse stato avviato entro un termine ragionevole. In secondo luogo, il Regno Unito non avrebbe alcuna prospettiva di riscuotere a posteriori l'IVA che sarebbe necessaria per compensare il deficit, né di recuperare l'IVA a carico degli utenti delle strade, i quali avrebbero dovuto pagare l'IVA sui pedaggi a partire dal 1984. Ne deriverebbe, di conseguenza, un onere per il Ministero delle Finanze. In terzo luogo, il Regno Unito si troverebbe di fronte ad un rilevante importo di interessi di mora che avrebbe potuto senz'altro evitare se il procedimento si fosse concluso entro un termine ragionevole. In quarto luogo, l'interesse della certezza del diritto e, tenuto conto del lungo silenzio della Commissione, le legittime aspettative del Regno Unito renderebbero abusivo l'avvio di un'azione diretta ad ottenere un simile risultato nell'ambito del presente procedimento. Infine, il calcolo delle risorse proprie di cui trattasi dipenderebbe da affermazioni imprecise e assolutamente non verificabili.
27 In subordine, il Regno Unito fa valere che la Corte, se dovesse respingere i suoi argomenti quanto alla ricevibilità e al merito, dovrebbe in tal caso limitare nel tempo gli effetti della sentenza in modo tale che il Regno Unito non venga reso responsabile delle conseguenze, in particolare finanziarie, del suo pregresso inadempimento consistente nel non avere riscosso l'IVA sui pedaggi.
28 Occorre innanzi tutto ricordare che, pur se, secondo la giurisprudenza della Corte, le norme di cui all'art. 169 del Trattato devono essere applicate senza che la Commissione sia tenuta ad osservare un termine prestabilito, da questa medesima giurisprudenza risulta che, in alcune ipotesi, una durata eccessiva della fase precontenziosa del procedimento prevista dall'art. 169 del Trattato può aumentare, per lo Stato coinvolto, la difficoltà di confutare gli argomenti della Commissione e violare, pertanto, i diritti della difesa (sentenza 16 maggio 1991, Commissione/Paesi Bassi, punti 15 e 16).
29 Tuttavia, nella fattispecie, il governo del Regno Unito non ha dimostrato e nemmeno asserito che la durata insolita del procedimento avesse avuto un'incidenza sul modo in cui esso ha organizzato la sua difesa.
30 Inoltre, come all'udienza ha rilevato la Commissione senza essere contraddetta, la Repubblica francese aveva in particolare chiesto a tale istituzione di ritardare la decisione di presentare un ricorso nei suoi confronti, per permettere l'esame del regime IVA applicabile al tunnel sotto la Manica. Ora, secondo le spiegazioni fornite dalla Commissione, la proposizione del ricorso contro i vari Stati membri coinvolti è stata ritardata al fine di garantire l'applicazione nei confronti di tutti. Agendo in tal modo, la Commissione non ha esercitato in modo contrario al Trattato il potere discrezionale che essa detiene ai sensi dell'art. 169 del Trattato.
31 Infine, per quanto riguarda le conseguenze finanziarie pregiudizievoli cui fa riferimento il governo del Regno Unito, quest'ultimo avrebbe potuto evitarle mettendo a disposizione della Commissione gli importi richiesti, pur formulando riserve quanto alla fondatezza della tesi sostenuta da tale istituzione (v., in tal senso, sentenza 16 maggio 1991, Commissione/Paesi Bassi, citata, punto 17).
32 Alla luce di quanto precede, va respinta la domanda del governo del Regno Unito diretta a far dichiarare irricevibile il ricorso in esame nella parte in cui riguarda il periodo anteriore alla sentenza.
33 Quanto alla domanda del governo del Regno Unito formulata in subordine, diretta ad ottenere la limitazione nel tempo degli effetti della sentenza, essa presuppone la dichiarazione dell'inadempimento asserito dalla Commissione. Si deve pertanto procedere all'esame del merito del ricorso prima di considerare, se del caso, la questione relativa alla limitazione nel tempo degli effetti della sentenza.
Nel merito
34 Con il suo ricorso la Commissione censura il Regno Unito, da un lato, per non aver rispettato le disposizioni della sesta direttiva, non assoggettando all'IVA i pedaggi riscossi come corrispettivo dell'uso delle strade e dei ponti a pagamento, e, dall'altro, per avere violato la disciplina relativa al sistema delle risorse proprie delle Comunità, non versando al bilancio comunitario le risorse proprie IVA relative alle somme che avrebbero dovuto essere riscosse a titolo di IVA sui detti pedaggi.
Sulla prima censura
35 Secondo la Commissione, la messa a disposizione di infrastrutture stradali contro il pagamento di un pedaggio da parte dell'utente costituisce un'attività economica ai sensi degli artt. 2 e 4 della sesta direttiva. Detta attività dovrebbe essere considerata come una prestazione di servizi effettuata da un soggetto passivo nell'ambito dello sfruttamento di un bene per ricavarne introiti aventi un certo carattere di stabilità ai sensi dell'art. 4, nn. 1 e 2, della sesta direttiva.
36 Il fatto che tale attività sia esercitata, come avviene nel Regno Unito, da operatori pubblici o privati in base a un regime particolare non comporterebbe, secondo la Commissione, l'esclusione delle operazioni in questione dal campo di applicazione della sesta direttiva.
37 A tale riguardo la Commissione sottolinea che, in conformità all'art. 4, n. 5, primo comma, della sesta direttiva, gli enti di diritto pubblico non sono considerati soggetti passivi unicamente per le attività od operazioni che esercitano in quanto pubbliche autorità. Ora, tale non sarebbe il caso dell'attività controversa, la quale non rientrerebbe tra le responsabilità tipiche del potere pubblico, che non possono essere in alcun caso delegate ad enti privati, mentre la regola del mancato assoggettamento degli enti di diritto pubblico dovrebbe essere necessariamente interpretata restrittivamente.
38 Peraltro, l'eccezione di cui alla disposizione menzionata nel punto precedente potrebbe, in ogni caso, essere invocata soltanto nell'ipotesi in cui l'attività controversa sia esercitata da un ente di diritto pubblico.
39 Si deve rilevare innanzi tutto che la sesta direttiva attribuisce un'amplissima sfera d'applicazione all'IVA, elencando nell'art. 2, che concerne le operazioni imponibili, oltre alle importazioni di beni, le cessioni di beni e le prestazioni di servizi effettuate a titolo oneroso all'interno del paese e definendo, nell'art. 4, n. 1, come soggetto passivo chiunque esercita in modo indipendente un'attività economica, a prescindere dagli scopi o dai risultati di questa attività (sentenza 26 marzo 1987, causa 235/85, Commissione/Paesi Bassi, Racc. pag. 1471, punto 6).
40 La nozione di attività economiche è definita nell'art. 4, n. 2, della sesta direttiva come comprendente tutte le attività di produttore, di commerciante o di prestatore di servizi. Si considera in particolare attività economica un'operazione che comporta lo sfruttamento di un bene materiale o immateriale per ricavarne introiti aventi un certo carattere di stabilità.
41 L'analisi di queste definizioni mette in rilievo l'ampiezza della sfera d'applicazione della nozione di attività economiche e il suo carattere obiettivo, nel senso che l'attività viene considerata di per sé, indipendentemente dai suoi scopi o dai suoi risultati (sentenza 26 marzo 1987, Commissione/Paesi Bassi, citata, punto 8).
42 Data l'ampiezza della sfera d'applicazione della nozione di attività economiche, si deve rilevare che nel Regno Unito gli operatori, in quanto mettono a disposizione degli utenti un'infrastruttura stradale contro remunerazione, esercitano un'attività economica ai sensi della sesta direttiva.
43 Dato il carattere obiettivo della nozione di attività economiche, il fatto che l'attività cui si riferisce il punto precedente consista nell'esercizio di funzioni attribuite e disciplinate dalla legge, per uno scopo di interesse generale, è irrilevante. La sesta direttiva, infatti, prevede espressamente nell'art. 6 l'assoggettamento al regime dell'IVA di determinate attività esercitate a norma di legge (sentenza 26 marzo 1987, Commissione/Paesi Bassi, citata, punto 10).
44 Occorre inoltre osservare che, secondo la giurisprudenza della Corte (v., in particolare, sentenze 8 marzo 1988, causa 102/86, Apple and Pear Development Council, Racc. pag. 1443, punto 12, e 16 ottobre 1997, causa C-258/95, Fillibeck, Racc. pag. I-5577, punto 12), la nozione di prestazione di servizi effettuata a titolo oneroso ai sensi dell'art. 2, punto 1, della sesta direttiva, presuppone l'esistenza di un nesso diretto fra il servizio prestato e il corrispettivo ricevuto.
45 Orbene, come ha rilevato giustamente la Commissione, la messa a disposizione di un'infrastruttura stradale contro il pagamento di un pedaggio risponde a tale definizione. L'uso dell'infrastruttura stradale, infatti, è subordinato al pagamento di un pedaggio il cui importo dipende, in particolare, dalla categoria del veicolo e dalla distanza percorsa. Esiste, quindi, una relazione diretta e necessaria tra il servizio prestato e il corrispettivo pecuniario ricevuto.
46 Alla luce di quanto sopra, la messa a disposizione di un'infrastruttura stradale contro il pagamento di un pedaggio costituisce una prestazione di servizi effettuata a titolo oneroso ai sensi dell'art. 2, punto 1, della sesta direttiva.
47 Si deve pertanto verificare se, come sostiene il governo del Regno Unito, gli operatori di cui trattasi fruiscano, per quanto riguarda l'attività consistente nel mettere a disposizione un'infrastruttura stradale contro il pagamento di un pedaggio, dell'esenzione di cui all'art. 4, n. 5, della sesta direttiva.
48 Tale disposizione stabilisce, nel primo comma, che gli enti di diritto pubblico non sono considerati soggetti passivi per le attività od operazioni che esercitano in quanto pubbliche autorità.
49 La Corte ha più volte ricordato che l'analisi di questa norma, alla luce degli obiettivi della direttiva, mette in evidenza che per l'applicazione dell'esenzione devono essere congiuntamente soddisfatte due condizioni, vale a dire l'esercizio di attività da parte di un ente pubblico e l'esercizio di attività in veste di pubblica autorità (v., in particolare, sentenza 25 luglio 1991, causa C-202/90, Ayuntamiento de Sevilla, Racc. pag. I-4247, punto 18).
50 Per quanto riguarda quest'ultima condizione, risulta da una consolidata giurisprudenza della Corte (sentenze 17 ottobre 1989, cause riunite 231/87 e 129/88, Ufficio distrettuale delle imposte dirette di Fiorenzuola d'Arda e a./Comune di Carpaneto Piacentino e a., Racc. pag. 3233, punto 16; 15 maggio 1990, causa C-4/89, Comune di Carpaneto Piacentino e a./Ufficio provinciale imposta sul valore aggiunto di Piacenza, Racc. pag. I-1869, punto 8, e 6 febbraio 1997, causa C-247/95, Marktgemeinde Welden, Racc. pag. I-779, punto 17) che le attività esercitate in quanto pubbliche autorità, ai sensi dell'art. 4, n. 5, primo comma, della sesta direttiva, sono quelle svolte dagli enti di diritto pubblico nell'ambito del regime giuridico loro proprio, escluse le attività da essi svolte in base allo stesso regime cui sono sottoposti gli operatori economici privati.
51 Conformemente a tale giurisprudenza, va respinta la tesi della Commissione, esposta nel punto 37 della presente sentenza, secondo la quale un ente agisce «in quanto pubblica autorità» soltanto per le attività che rientrano nella nozione di autorità pubbliche nel senso stretto del termine, delle quali non farebbe parte l'attività consistente nel mettere a disposizione un'infrastruttura stradale contro pagamento di un pedaggio.
52 La Commissione, il cui ragionamento giuridico non è dunque stato accolto dalla Corte, non ha provato, né ha tentato di provare, che nella fattispecie gli operatori di cui trattasi agiscano in base allo stesso regime di un operatore economico privato ai sensi della giurisprudenza della Corte. Per contro, il Regno Unito si è adoperato per dimostrare che l'attività considerata veniva esercitata dai detti operatori nell'ambito del regime giuridico loro proprio ai sensi della medesima giurisprudenza.
53 Di conseguenza, è giocoforza constatare che la Commissione non è stata in grado di fornire alla Corte gli elementi che le permettessero di assodare l'esistenza dell'asserito inadempimento per quanto attiene alla condizione relativa all'esercizio di un'attività in veste di pubblica autorità.
54 Tuttavia, com'è stato pure ricordato nel punto 49 della presente sentenza, il principio del mancato assoggettamento di cui all'art. 4, n. 5, della sesta direttiva presuppone, oltre al fatto che l'attività considerata sia esercitata in veste di pubblica autorità, l'esercizio di tale attività da parte di un ente di diritto pubblico.
55 A tale proposito la Corte ha statuito che un'attività svolta da un privato non è esente dall'IVA per il solo fatto di consistere nel compimento di atti che rientrano nelle prerogative della pubblica autorità (sentenze citate 26 marzo 1987, Commissione/Paesi Bassi, punto 21, e Ayuntamiento de Sevilla, punto 19). La Corte ne ha dedotto, nel punto 20 della citata sentenza Ayuntamiento de Sevilla, che, allorché un ente locale delega ad un terzo indipendente l'attività di esazione tributaria, l'esenzione prevista dall'art. 4, n. 5, della sesta direttiva non trova applicazione. Allo stesso modo la Corte ha affermato, nel punto 22 della citata sentenza 26 marzo 1987, Commissione/Paesi Bassi, che, anche se si dovesse ritenere che, nello svolgimento delle loro funzioni pubbliche, i notai e gli ufficiali giudiziari nei Paesi Bassi esercitino prerogative della pubblica autorità in forza di una investitura pubblica, essi non potrebbero tuttavia fruire dell'esenzione contemplata dall'art. 4, n. 5, della sesta direttiva dal momento che svolgono le relative attività non già in veste di ente di diritto pubblico, poiché non fanno parte della struttura della pubblica amministrazione, bensì in forma di attività economica indipendente, esercitata nell'ambito di una libera professione.
56 Ora, nella fattispecie, è pacifico che nel Regno Unito l'attività consistente nel mettere a disposizione degli utenti un'infrastruttura stradale contro il pagamento di un pedaggio è esercitata, in certi casi, non già da un ente di diritto pubblico, bensì da operatori privati. In casi del genere l'esenzione di cui all'art. 4, n. 5, della sesta direttiva non può trovare applicazione.
57 Alla luce di quanto sopra, va respinta la prima censura della Commissione nella parte in cui concerne l'ipotesi nella quale l'attività consistente nel mettere a disposizione degli utenti un'infrastruttura stradale venga esercitata nel Regno Unito da un ente di diritto pubblico.
58 Il governo del Regno Unito sostiene, peraltro, che la messa a disposizione di infrastrutture stradali contro il pagamento di un pedaggio rappresenta una «locazione di beni immobili» ai sensi dell'art. 13, parte B, lett. b), della sesta direttiva, cosicché la detta prestazione sarebbe comunque esente dall'IVA in virtù di tale disposizione.
59 Un'interpretazione ampia della nozione di locazione ai sensi dell'art. 13, parte B, lett b), della sesta direttiva sarebbe tanto più giustificata in quanto dall'enumerazione dei casi esclusi dalla sfera di applicazione dell'esenzione prevista da tale disposizione si potrebbe dedurre che operazioni altrettanto temporanee quali l'uso di una camera d'albergo per una sola notte o la locazione di aree per il parcheggio dei veicoli rientrino, a prima vista, nel concetto di locazione o di affitto.
60 Secondo il governo del Regno Unito, se l'IVA è un'imposta sulle forniture di beni e sulle prestazioni di servizi, occorre chiedersi cosa si ottenga a titolo principale quale corrispettivo del pagamento. Quando il diritto di usare un terreno è accessorio rispetto al servizio prestato, si tratterebbe di un'operazione imponibile. Tuttavia, nel caso del pagamento di un pedaggio stradale, il diritto di usare la strada a pagamento costituirebbe il principale vantaggio conferito, cosicché l'operazione rientrerebbe nell'esenzione di cui all'art. 13, parte B, lett. b).
61 Contrariamente alla tesi sostenuta dalla Commissione, le nozioni di affitto e di locazione ai sensi dell'art. 13, parte B, lett. b), della sesta direttiva non presupporrebbero né l'esistenza di un diritto di occupazione esclusivo né una durata dell'esercizio del diritto di utilizzare un determinato bene. Qualsiasi diversa interpretazione sarebbe inconciliabile con l'art. 13, parte B, lett. b), punto 2, della sesta direttiva, dal quale deriverebbe che la locazione di aree destinate al parcheggio di veicoli rientra, a prima vista, nell'affitto o nella locazione ai sensi di tale disposizione. Infatti, un contratto di questo tipo non implicherebbe un uso esclusivo dell'area di parcheggio e neppure di un'area particolare all'interno del parcheggio.
62 Il governo convenuto precisa che nel Regno Unito i pedaggi privati sono sempre stati considerati come il corrispettivo di un'autorizzazione («licence») a transitare su un terreno, esente da IVA ai sensi dell'art. 13, parte B, lett. b), dal momento che la persona che accorda l'autorizzazione acconsente a che i suoi diritti sul suo terreno siano limitati in maniera definita e concordata. L'analisi giuridica di un'autorizzazione ad attraversare un terreno non sarebbe diversa, ai fini dell'IVA, da quella applicabile all'autorizzazione ad occupare una camera d'albergo o alla locazione di una casa di abitazione.
63 Si deve rilevare innanzi tutto che, per giurisprudenza costante, le esenzioni previste dall'art. 13 della sesta direttiva costituiscono nozioni autonome di diritto comunitario (v., in particolare, sentenze 15 giugno 1989, causa 348/87, Stichting Uitvoering Financiële Acties, Racc. pag. 1737, punto 11; 11 agosto 1995, causa C-453/93, Bulthuis-Griffioen, Racc. pag. I-2341, punto 18, e 5 giugno 1997, causa C-2/95, SDC, Racc. pag. I-3017, punto 21). Esse devono pertanto ricevere una definizione comunitaria.
64 E' altresì giurisprudenza costante che i termini con i quali sono state designate le esenzioni di cui all'art. 13 della sesta direttiva devono essere interpretati restrittivamente, dato che costituiscono deroghe al principio generale secondo cui l'IVA è riscossa per ogni prestazione di servizi effettuata a titolo oneroso da un soggetto passivo (v., in particolare, sentenze Stichting Uitvoering Financiële Acties, citata, punto 13; Bulthuis-Griffioen, citata, punto 19; SDC, citata, punto 20, e 7 settembre 1999, causa C-216/97, Gregg, Racc. pag. I-4947, punto 12).
65 A tale proposito occorre rilevare che il testo dell'art. 13, parte B, lett. b), della sesta direttiva non reca alcun chiarimento sulla portata dei termini «affitto» o «locazione di beni immobili».
66 E' vero che la nozione di «locazione di beni immobili» ai sensi di tale disposizione è sotto determinati aspetti più ampia di quella sancita dai diversi diritti nazionali. La suddetta disposizione menziona anche, in particolare, per escluderlo dall'esenzione, il contratto alberghiero («prestazioni di alloggio (...) nel settore alberghiero»), il quale, tenuto conto della preminenza dei servizi prestati dall'albergatore e del controllo esercitato da quest'ultimo sul godimento dell'immobile da parte dei clienti, non è considerato, in alcuni diritti nazionali, come contratto di locazione.
67 Al di là dei casi particolari espressamente previsti dall'art. 13, parte B, lett. b), della sesta direttiva, la nozione di «locazione di beni immobili» deve però essere oggetto di un'interpretazione restrittiva. Essa costituisce, infatti, com'è stato ricordato nel punto 64 della presente sentenza, una deroga al regime generale dell'IVA sancito in tale direttiva.
68 Di conseguenza, in tale nozione non possono essere inclusi contratti caratterizzati, come nel caso di specie, dalla mancata presa in considerazione, nel consenso delle parti, della durata del godimento del bene immobile, elemento essenziale del contratto di locazione.
69 Nel caso della messa a disposizione di un'infrastruttura stradale, infatti, ciò che interessa all'utente è la possibilità che gli viene offerta di effettuare un determinato percorso in modo rapido e nelle migliori condizioni di sicurezza. La durata dell'uso dell'infrastruttura stradale non viene presa in considerazione dalle parti, in particolare al fine di fissare l'importo.
70 Alla luce dell'insieme delle considerazioni che precedono, si deve dichiarare che, non assoggettando all'IVA i pedaggi riscossi per l'uso delle strade e dei ponti a pagamento quale corrispettivo del servizio prestato agli utenti quando tale servizio non è fornito da un ente pubblico ai sensi dell'art. 4, n. 5, della sesta direttiva, il Regno Unito è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi degli artt. 2 e 4 della medesima direttiva.
Sulla seconda censura
71 La Commissione rammenta che la normativa comunitaria relativa alla riscossione delle risorse proprie IVA figura nel regolamento n. 1553/89, che ha sostituito, con effetto dal 1° gennaio 1989, il regolamento n. 2892/77, modificato.
72 A tale proposito essa sottolinea che, quando un soggetto passivo effettua un'operazione compresa negli artt. 2 e 4 della sesta direttiva, l'IVA è dovuta dal consumatore finale di tale cessione o di tale prestazione di servizi e che, correlativamente, le disposizioni relative al versamento delle risorse proprie IVA si applicano nei confronti dello Stato membro all'interno del quale è stata riscossa l'IVA.
73 A suo avviso, quando sussiste un'infrazione della sesta direttiva e, di conseguenza, quando la base imponibile delle risorse proprie IVA è ridotta, dev'esserle accreditato l'importo delle risorse proprie relativo all'imposta che avrebbe dovuto essere prelevata, altrimenti essa subirebbe un pregiudizio finanziario che dovrebbe essere compensato mediante il contributo basato sul prodotto interno lordo. Questa infrazione provocherebbe dunque un pregiudizio finanziario agli altri Stati membri e, pertanto, violerebbe il principio di uguaglianza.
74 Per quanto riguarda il pagamento degli interessi moratori, la Commissione ricorda che, secondo la Corte, gli interessi moratori previsti dall'art. 11 del regolamento n. 1552/89 sono dovuti per «ogni ritardo» e sono esigibili quale che sia la ragione per la quale l'iscrizione sul conto della Commissione è stata fatta in ritardo (v., ad esempio, sentenza 22 febbraio 1989, causa 54/87, Commissione/Italia, Racc. pag. 385, punto 12).
75 La Commissione fa notare di aver concesso al governo del Regno Unito il tempo necessario per porre fine all'infrazione e di aver attirato la sua attenzione sul fatto che sarebbero stati dovuti interessi moratori per gli importi delle risorse proprie IVA non versati dal Regno Unito a causa della mancata applicazione dell'IVA ai pedaggi stradali.
76 Occorre rammentare che, a norma dell'art. 1 del regolamento n. 1553/89, le risorse proprie IVA provengono dall'applicazione di un'aliquota uniforme alla base determinata conformemente al medesimo regolamento e che, ai sensi dell'art. 2, n. 1, del detto regolamento, la suddetta base è determinata prendendo in considerazione le operazioni imponibili di cui all'art. 2 della sesta direttiva.
77 Ora, nella misura in cui i pedaggi percepiti come corrispettivo dell'uso di determinate infrastrutture stradali nel Regno Unito non sono stati assoggettati ad IVA, non si è tenuto conto degli importi corrispondenti al fine di determinare la base delle risorse proprie IVA, cosicché il Regno Unito ha parimenti violato, nella stessa misura, la normativa relativa al sistema delle risorse proprie delle Comunità.
78 Peraltro, gli interessi di mora richiesti dalla Commissione trovano il proprio fondamento nell'art. 11 del regolamento n. 1552/89. Com'è stato ricordato giustamente dalla Commissione, gli interessi moratori sono esigibili qualunque sia la ragione per cui l'iscrizione è stata effettuata con ritardo (v., in particolare, la sentenza Commissione/Italia, citata, punto 12).
79 Occorre domandarsi, tuttavia, se la circostanza che siano trascorsi più di sette anni tra la notificazione del parere motivato e la proposizione del ricorso in esame non incida sull'estensione dell'obbligo del Regno Unito di versare a posteriori importi in forza della normativa relativa alle risorse proprie delle Comunità.
80 Infatti, anche se non è previsto un termine di prescrizione relativo al recupero dell'IVA né nella sesta direttiva (sentenza 19 novembre 1998, causa C-85/97, SFI, Racc. pag. I-7447, punto 25), né nella normativa relativa alle risorse proprie delle Comunità, la fondamentale esigenza di certezza del diritto può ostare a che la Commissione, nell'ambito di un procedimento per inadempimento diretto al versamento a posteriori di risorse proprie, possa ritardare indefinitamente la decisione di avviare la fase contenziosa del procedimento (v., mutatis mutandis, sentenza 14 luglio 1972, causa 57/69, ACNA/Commissione, Racc. pag. 933, punto 32).
81 A tale proposito va ricordato che, conformemente all'art. 7, n. 1, del regolamento n. 1553/89, gli Stati membri devono trasmettere alla Commissione un estratto indicante l'ammontare totale della base delle risorse proprie IVA, relativa all'anno civile precedente ed alla quale viene applicata l'aliquota uniforme prevista all'art. 1 del medesimo regolamento, al fine della determinazione delle risorse proprie IVA.
82 Ai sensi dell'art. 9, n. 1, del regolamento n. 1553/89, le rettifiche da apportare, per qualunque motivo, agli estratti di cui all'art. 7, n. 1, e concernenti gli esercizi precedenti sono effettuate soltanto previo accordo tra la Commissione e lo Stato membro interessato. In mancanza di accordo dello Stato membro e dopo un nuovo esame, la Commissione adotta le misure che giudica necessarie per la corretta applicazione di tale regolamento.
83 L'art. 9, n. 2, del medesimo regolamento recita:
«Dopo il 31 luglio del quarto anno che segue un dato esercizio, l'estratto annuale di cui all'articolo 7, paragrafo 1 non è più rettificato, tranne che per i punti notificati prima di questa scadenza, dalla Commissione o dallo Stato membro interessato».
84 Tale disposizione, che non riguarda certo le situazioni in cui sia stato avviato un procedimento per inadempimento ai sensi dell'art. 169 del Trattato, attesta nondimeno esigenze di certezza del diritto nel settore del bilancio in quanto esclude qualsivoglia rettifica una volta trascorsi quattro esercizi di bilancio.
85 Si deve riconoscere che le stesse considerazioni di certezza del diritto giustificano un'applicazione analogica della regola enunciata nella detta disposizione quando la Commissione decide di avviare un procedimento per inadempimento al fine di ottenere il versamento a posteriori di risorse proprie IVA.
86 Di conseguenza, la Commissione, che ha deciso di proporre il ricorso in esame soltanto il 21 ottobre 1997, ha diritto di esigere il versamento a posteriori delle risorse proprie IVA, maggiorate degli interessi di mora, solo a partire dall'esercizio di bilancio 1994.
87 Alla luce dell'insieme delle considerazioni che precedono, si deve dichiarare che, non mettendo a disposizione della Commissione, a titolo di risorse proprie IVA, gli importi corrispondenti all'IVA che avrebbe dovuto essere prelevata sui pedaggi riscossi per l'uso delle strade e dei ponti a pagamento, maggiorati degli interessi di mora, il Regno Unito è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi dei regolamenti nn. 1553/89 e 1552/89.
Sulla limitazione degli effetti della sentenza
88 Il governo del Regno Unito fa notare che, se la Corte dovesse decidere in favore della tesi sostenuta dalla Commissione, ogni dichiarazione di inadempimento dovrebbe essere formulata come avente effetto solo per il futuro.
89 Innanzi tutto, nulla si opporrebbe a che la Corte possa disporre una limitazione nel tempo degli effetti di una sentenza per inadempimento, considerato che la possibilità di determinare la portata di una sentenza, espressamente prevista dall'art. 174 del Trattato CE (divenuto art. 231 CE) per quanto riguarda i ricorsi di annullamento, è già stata riconosciuta in relazione alle sentenze pronunciate ai sensi dell'art. 177 del Trattato CE (divenuto art. 234 CE).
90 Inoltre, le condizioni per siffatta limitazione sarebbero soddisfatte. Infatti, una sentenza per inadempimento che producesse effetti anteriormente alla data della sua pronuncia obbligherebbe il Regno Unito a versare alla Commissione un importo considerevole, maggiorato degli interessi di mora, che esso dovrebbe attingere dalle proprie risorse generali, non potendo recuperare tali fondi presso le persone che hanno usato le strade e i ponti a pagamento di cui trattasi durante il periodo considerato. Tali conseguenze finanziarie sarebbero poi ulteriormente aggravate dal lungo periodo d'inerzia della Commissione seguito alla risposta del Regno Unito al parere motivato, inerzia dalla quale il Regno Unito avrebbe avuto d'altronde diritto di dedurre che gli argomenti avanzati in relazione al parere motivato erano stati accolti in quanto conformi al diritto o, per lo meno, che la Commissione non avrebbe avviato alcun procedimento nei suoi confronti a causa dell'asserita violazione. Quindi, l'IVA non sarebbe stata riscossa sui pedaggi nel Regno Unito in buona fede e in base ad una sincera e del tutto ragionevole interpretazione delle norme pertinenti, portata a conoscenza della Commissione dal Regno Unito nel corso della fase precontenziosa. Il Regno Unito si avvale a tale proposito dei principi di certezza del diritto e del rispetto del legittimo affidamento. Infine, il calcolo delle risorse proprie di cui trattasi dipenderebbe da ipotesi imprecise e del tutto non verificabili.
91 Occorre rammentare che una limitazione degli effetti di una sentenza contenente una pronuncia su una domanda di interpretazione risulta assolutamente eccezionale. La Corte ha fatto ricorso a tale soluzione soltanto in presenza di circostanze ben precise, quando vi era un rischio di gravi ripercussioni economiche dovute in particolare all'elevato numero di rapporti giuridici costituiti in buona fede sulla base della normativa ritenuta validamente vigente, e quando risultava che i singoli e le autorità nazionali erano stati indotti ad un comportamento non conforme alla normativa comunitaria in ragione di una obiettiva e rilevante incertezza relativa alla portata delle disposizioni comunitarie, incertezza cui avevano eventualmente contribuito gli stessi comportamenti tenuti da altri Stati membri o dalla Commissione (sentenza 11 agosto 1995, cause riunite da C-367/93 a C-377/93, Roders e a., Racc. pag. I-2229, punto 43).
92 Orbene, anche ammesso che considerazioni del genere possano indurre ad una limitazione nel tempo degli effetti di una sentenza emessa ai sensi dell'art. 169 del Trattato, è sufficiente rilevare che nel caso di specie le autorità del Regno Unito non possono utilmente far valere di essere state indotte ad un comportamento non conforme alla normativa comunitaria in ragione di una obiettiva e rilevante incertezza relativa alla portata delle disposizioni comunitarie.
93 Da un lato, infatti, la maggioranza degli Stati membri che dispongono di infrastrutture stradali a pagamento assoggettano all'IVA i pedaggi relativi al loro uso. D'altro lato, al più tardi dal momento in cui è stato avviato nei suoi confronti un procedimento per inadempimento che appunto gli rimproverava l'incompatibilità con il diritto comunitario dell'esenzione dall'IVA dei pedaggi stradali, il Regno Unito avrebbe dovuto adottare le misure necessarie per evitare i pregiudizi e le difficoltà asseriti.
94 Al riguardo, anche se il periodo intercorso tra la risposta del Regno Unito al parere motivato e la presentazione del ricorso in esame sembrerebbe, almeno a prima vista, anormalmente lungo, è pur vero che non è stato asserito che la Commissione, durante tale periodo, abbia manifestato l'intenzione di abbandonare il suddetto procedimento per inadempimento. Al contrario, la Commissione, come ha rilevato in udienza dinanzi alla Corte, senza essere contraddetta, ha proceduto ogni anno a richiedere le risorse proprie di cui trattasi presso gli Stati membri che non assoggettano all'IVA i pedaggi riscossi per l'uso delle infrastrutture stradali a pagamento.
95 Infine, per quanto riguarda le conseguenze dei ritardi imputabili alla Commissione, il Regno Unito avrebbe potuto evitarle calcolando e mettendo a disposizione della Commissione gli importi richiesti (v., in particolare, in tal senso, sentenza 16 maggio 1991, Commissione/Paesi Bassi, sopracitata, punto 39).
96 Si deve pertanto respingere la domanda del Regno Unito diretta ad ottenere la limitazione nel tempo degli effetti della presente sentenza.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
97 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ha chiesto la condanna del Regno Unito, che è risultato soccombente, quest'ultimo va condannato alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
1) Non assoggettando all'imposta sul valore aggiunto i pedaggi riscossi per l'uso delle strade e dei ponti a pagamento quale corrispettivo del servizio prestato agli utenti quando tale servizio non è fornito da un ente di diritto pubblico ai sensi dell'art. 4, n. 5, della sesta direttiva del Consiglio 17 maggio 1977, 77/388/CEE, in materia di armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri relative alle imposte sulla cifra di affari - Sistema comune di imposta sul valore aggiunto: base imponibile uniforme, e non mettendo a disposizione della Commissione delle Comunità europee, a titolo di risorse proprie provenienti dall'imposta sul valore aggiunto, gli importi corrispondenti all'imposta che avrebbe dovuto essere prelevata sui detti pedaggi, maggiorati degli interessi di mora, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi degli artt. 2 e 4 della detta direttiva e dei regolamenti (CEE, Euratom) del Consiglio 29 maggio 1989, n. 1553, concernente il regime uniforme definitivo di riscossione delle risorse proprie provenienti dall'imposta sul valore aggiunto, e n. 1552, recante applicazione della decisione 88/376/CEE, Euratom relativa al sistema delle risorse proprie delle Comunità.
2) Il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord è condannato alle spese.