CELEX: 61997CJ0292
Maidon lisämaksu
Ruotsin maitokiintiöjärjestelmä
Alun perin myönnetyt maitokiintiöt
Kansallinen järjestelmä
Asetuksen N:o 3950/92 tulkinta
Yhdenvertaisen kohtelun periaate

Tuomion perustelut
1 Regeringsrätten on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle 27.5.1997 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 8.8.1997, EY:n perustamissopimuksen 177 artiklan (josta on tullut EY 234 artikla) nojalla ennakkoratkaisukysymyksen maito- ja maitotuotealan lisämaksusta 28 päivänä joulukuuta 1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3950/92 (EYVL L 405, s. 1), EY:n perustamissopimuksen 5 artiklan (josta on tullut EY 10 artikla) ja EY:n perustamissopimuksen 40 artiklan 3 kohdan (josta on muutettuna tullut EY 34 artiklan 2 kohta) sekä yhdenvertaisen kohtelun periaatteen tulkinnasta.
2 Tämä kysymys on esitetty kolmessa asiassa, joista ensimmäisen on pannut vireille maidontuottaja Karlsson, toisen maidontuottaja Gustafsson ja kolmannen entinen maidontuottaja Torarp ja jotka koskevat Jordbruksverketin (Ruotsin maatalousasioista vastaava keskusvirasto) päätöksiä, joilla se on myöntänyt kahdelle ensiksi mainitulle joko pienennettyjä maitokiintiöitä tai pienentänyt jo myönnettyjä maitokiintiöitä ja kieltäytynyt myöntämästä maitokiintiötä viimeksi mainitulle.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Yhteisön lainsäädäntö
3 Maitomarkkinoiden rakenteellisten ylijäämien vähentämiseksi maito- ja maitotuotealan yhteisestä markkinajärjestelystä annetun asetuksen (ETY) N:o 804/68 muuttamisesta 31 päivänä maaliskuuta 1984 annetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 856/84 (EYVL L 90, s. 10) ja asetuksen (ETY) N:o 804/68 5 c artiklassa tarkoitetun lisämaksun soveltamisesta 31 päivänä maaliskuuta 1984 annetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 857/84 (EYVL L 90, s. 13) otettiin käyttöön lisämaksujärjestelmä, jota sovellettiin kaikkiin maidon tuottajiin ja ostajiin, joiden maitomäärä ylitti vuosittaisen viitemäärän.
4 Maito- ja maitotuotealan yhteisestä markkinajärjestelystä 27 päivänä kesäkuuta 1968 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 804/68 (EYVL L 148, s. 13) 5 c artiklan mukaan, sellaisena kuin se on lisättynä asetuksella N:o 856/84, kussakin jäsenvaltiossa asianomaisille toimijoille jaettavat maitokiintiöt eivät saaneet ylittää taattua kokonaismäärää, joka oli sama kuin maitoa käsittelevälle tai jalostavalle yritykselle viitevuoden aikana toimitetut maitomäärät. Jos jaettu kiintiö ylitettiin jäsenvaltion valitseman menettelyn mukaan, joko tuottajan tai ostajan oli suoritettava lisämaksu. Silloin kun ostajan oli suoritettava tämä maksu, ostajan oli maksun suoritettuaan perittävä se maitokiintiönsä ylittäneiltä tuottajilta, jotka olivat siten aiheuttaneet ostajan maitokiintiön ylittymisen.
5 Jäsenvaltiot määrittelivät kunkin tuottajan maitokiintiön kyseisen tuottajan tuottaman maitomäärän tai maitoa vastaavan tuotemäärän perusteella viitevuonna, joksi jäsenvaltio saattoi valita vuoden 1981, 1982 tai 1983.
6 Jäsenvaltioille annettiin oikeus perustaa valtakunnallisia maitokiintiövarastoja, jotta joidenkin tuottajien erityistilanne voitaisiin ottaa huomioon, ylittämättä kuitenkaan kokonaismäärää, jolloin niiden oli asetuksen N:o 857/84 3 artiklan mukaisesti maitokiintiöitä määrittäessään otettava huomioon tiettyjä erityistilanteita, kuten kehittämissuunnitelman hyväksyneiden tuottajien, nuorten tuottajien tai sellaisten tuottajien tilanne, joiden tuotantoon oli viitevuoden aikana vaikuttanut tuntuvasti jokin tyhjentävästi luetelluista poikkeuksellisista tapahtumista.
7 Jäsenvaltiot saattoivat asetuksen N:o 857/84 4 artiklan mukaan myöntää myös ylimääräisen viitemäärän tuottajille, jotka toteuttivat tietyt edellytykset täyttävää maidontuotannon kehittämissuunnitelmaa, sekä päätoimisesti maataloutta harjoittaville tuottajille.
8 Lisämaksujärjestelmä, joka otettiin alun perin käyttöön viideksi vuodeksi eli ajanjaksoksi 1.4.1984-31.3.1989 ja jota jatkettiin tämän jälkeen 31.3.1993 asti, uusittiin seitsemäksi peräkkäiseksi 12 kuukauden ajanjaksoksi asetuksella N:o 3950/92. Viimeksi mainitulla asetuksella, jolla kumottiin asetus N:o 857/84, vahvistettiin jatketun järjestelmän perussäännöt säätämällä useista muutoksista erityisesti sen yksinkertaistamiseksi.
9 Asetuksen N:o 3950/92 4 artiklan 1 kohdan mukaan tilalla käytettävissä oleva tilakohtainen viitemäärä (jäljempänä maitokiintiö) on periaatteessa yhtä suuri kuin 31.3.1993 käytettävissä oleva viitemäärä, jota tarvittaessa mukautetaan kaikkiin kyseisiin 12 kuukauden jaksoihin, jotta kokonaismäärää ei ylitettäisi. Euroopan yhteisöihin 1.1.1995 liittyneen Ruotsin kuningaskunnan osalta asiakirjalla Itävallan tasavallan, Suomen tasavallan ja Ruotsin kuningaskunnan liittymisehdoista ja niiden sopimusten mukautuksista, joihin Euroopan unioni perustuu (EYVL 1994, C 241, s. 21 ja EYVL 1995, L 1, s. 1; jäljempänä liittymisasiakirja) tätä säännöstä täydennettiin toisella alakohdalla, jolla päivämäärä 31.3.1993 korvattiin päivämäärällä 31.3.1996.
10 Lisäksi liittymisasiakirjalla otettiin Ruotsin kuningaskunnassa käyttöön taattu kokonaismäärä, joka oli toimitusten osalta 3,3 miljoonaa tonnia ja suoramyynnin osalta 3 000 tonnia. Asetuksen N:o 3950/92 3 artiklan 1 kohdan mukaan, sellaisena kuin se on muutettuna liittymisasiakirjalla, tätä kokonaismäärää ei voi ylittää.
11 Jäsenvaltio voi asetuksen N:o 3950/92 5 artiklan 1 kohdan mukaan, sellaisena kuin se on muutettuna liittymisasiakirjalla, kasvattaa valtakunnallista varastoa alentamalla tilakohtaisia viitemääriä kautta linjan, jotta tietyille tuottajille voitaisiin myöntää ylimääräiset tai erityiset viitemäärät komission kanssa sovituilla asiallisilla perusteilla.
Ruotsin lainsäädäntö
12 Ruotsalaistuottajille alun perin myönnettävien maitokiintiöiden osalta Ruotsin kuningaskunnassa vahvistettiin Förordning (1994:1714) om mjölkkvoter m.m. (asetus 1994:1714 maitokiintiöistä ym.), jota muutettiin 8.2.1995 alkaen asetuksella 1995:119 (jäljempänä ruotsalainen asetus nro 1714). Kyseisen asetuksen mukaan toimituksia koskevat maitokiintiöt myönnettiin ajanjaksoksi 1.4.1995-31.3.1996.
13 Jotta maidontuottaja voisi vaatia maitokiintiön kyseistä ajanjaksoa varten, ruotsalaisen asetuksen nro 1714 5 §:n 1 momentissa edellytetään, että tuottaja on tosiasiallisesti toimittanut maitoa keskeytyksettä 1.3.1994-1.1.1995 ja noudattaa tiettyjä ympäristönsuojeluun liittyviä vaatimuksia.
14 Mikäli toimitukset keskeytyivät kyseisen ajanjakson aikana, Jordbruksverket, joka valvoo maitokiintiöitä koskevan lainsäädännön noudattamista, saattoi myöntää maitokiintiön ruotsalaisen asetuksen nro 1714 5 §:n 2 momentin nojalla edellyttäen, että keskeytys johtui tuottajasta itsestään riippumattomasta syystä ja että maitokiintiön myöntämiselle oli keskeytyksestä huolimatta olemassa erityisiä perusteita.
15 Ruotsalaisen asetuksen nro 1714 6 §:n mukaan toimituksia koskeva maitokiintiö vahvistettiin viitevuosien 1991, 1992 ja 1993 kuluessa toimitetun keskimääräisen maitomäärän perusteella (jäljempänä yleinen menetelmä). Vaikka tätä yleistä menetelmää sovellettiin sellaisenaan tuottajiin, jotka eivät olleet lisänneet tuotantoaan 1.1.1991-31.12.1994 (jäljempänä säännönmukaiset tuottajat), lisäsäännöksiä tai poikkeussäännöksiä sovellettiin kolmeen erityiseen tuottajaryhmään eli uusiin tuottajiin, tuotantoaan lisääviin tuottajiin ja ekologista tuotantoa harjoittaviin tuottajiin.
16 Uusina tuottajina pidettiin vasta 1.1.1991 jälkeen toimitukset aloittaneita tuottajia. Ruotsalaisen asetuksen nro 1714 10 §:n mukaan näiden maitokiintiö määritettiin käyttäen perusteena 7398 maitokiloa lehmää kohti vuodessa. Tätä määrää pienennettiin vielä 15 prosenttia "omavastuuna". Tuottajan pyynnöstä maitokiintiö voitiin vahvistaa vuosien 1991-1993 keskimääräisten toimitusmäärien perusteella käyttäen perusteena niiden kuukausien aikana toimitettuja maitomääriä, joiden aikana tämä oli toimittanut maitoa.
17 Tuotantoaan lisääviä tuottajia olivat 1.1.1991 jälkeen kiinteistösijoituksen tehneet tuottajat, jotka aikoivat sen avulla lisätä maidontuotantoa, tai tuottajat, jotka tällaista investointia tekemättä olivat lisänneet lehmiensä lukumäärää. Ruotsalaisen asetuksen nro 1714 10 a §:n mukaan näillä tuottajilla oli oikeus peruskiintiöön ja lisäkiintiöön. Peruskiintiö laskettiin yleisen menetelmän perusteella ottamatta huomioon viiteajanjakson aikana tapahtunutta kasvua. Tämä kasvu antoi puolestaan oikeuden lisämaitokiintiöön, joka laskettiin tuottajan valinnan mukaan joko niin, että perusteena pidettiin 7398 maitokiloa uutta lehmää kohti, minkä jälkeen määrästä vähennettiin 25 prosenttia "omavastuuna", tai käyttäen perusteena sellaista maitomäärää, joka vastasi jokaisen uuden lehmän osalta vuosittaista keskimääräistä toimitusmäärää lehmää kohti viiteajanjakson aikana, jolloin määrää vähennettiin niin ikään 25 prosenttia omavastuuna.
18 Ruotsalaisessa asetuksessa nro 1714 tarkoitetut ekologista tuotantoa harjoittavat tuottajat saattoivat pyytää maitokiintiönsä laskemista vuonna 1993 tai 1994 ekologisesti tuottamansa maidon keskimääräisen tuotantomäärän perusteella. Mikäli tällainen tuottaja halusi sovellettavan uusia tuottajia tai tuotantoaan lisääviä tuottajia koskevia sääntöjä, hänelle myönnettiin vastaava kiintiö ruotsalaisen asetuksen nro 1714 10 §:n ja 10 a §:n mukaisesti mutta ilman omavastuun perusteella tehtävää alennusta.
19 Ruotsin viranomaiset jakoivat tammikuussa 1995 väliaikaiset maitokiintiöt säännönmukaisille tuottajille. Sama tapahtui maalis-toukokuussa 1995 uusien tuottajien osalta. Viranomaiset totesivat tällöin, että maitokiintiöiden jakaminen tuotantoaan lisääville tuottajille johtaisi Ruotsin kuningaskunnalle myönnetyn taatun kokonaismäärän ylittämiseen.
20 Asetuksella 1995:812, jolla muutettiin ruotsalaista asetusta nro 1714 ja joka tuli voimaan 1.7.1995 (jäljempänä ruotsalainen asetus nro 812), nostettiin omavastuun perusteella tehtäviä vähennyksiä 15 prosentista 30 prosenttiin uusien tuottajien osalta ja 25 prosentista 55 prosenttiin tuotantoaan lisäävien tuottajien osalta. Lisäksi viimeksi mainituille myönnettiin lisäkiintiöitä enää vain niiden uusien lehmien osalta, joiden lukumäärä ylitti 10 prosentilla ennen lisäystä pidettyjen lehmien lukumäärän. Tämän jälkeen uusille tuottajille väliaikaisesti myönnettyjä kiintiöitä korjattiin näiden uusien kertoimien ja kriteerien mukaisesti.
Tosiseikat ja asian käsittelyn vaiheet
21 Karlsson sai vuoden 1995 tammikuussa 38 797 kg:n suuruisen väliaikaisen maitokiintiön, joka vastasi hänen keskimääräistä tuotantoaan vuosina 1991-1993. Hän väitti parantaneensa tilojaan ja lisänneensä lehmiensä lukumäärää seitsemästä kahteentoista ja haki lisäkiintiötä tuotantoaan lisäävänä tuottajana. Hakemus hyväksyttiin 29.8.1995 tehdyllä päätöksellä ja hänen maitokiintiökseen vahvistettiin 48 553 kg maitoa soveltaen 55 prosentin vähennyskerrointa ruotsalaisen asetuksen nro 1714 10 a §:n, sellaisena kuin se on muutettuna ruotsalaisella asetuksella nro 812, mukaisesti.
22 Gustafsson haki maitokiintiötä uutena tuottajana. Hän sai 23.3.1995 tehdyllä päätöksellä 251 532 kg:n suuruisen maitokiintiön, joka laskettiin 40 lypsylehmän perusteella soveltaen 15 prosentin vähennyskerrointa ruotsalaisen asetuksen nro 1714 10 §:n mukaisesti. Sen jälkeen kun tätä pykälää oli muutettu ruotsalaisella asetuksella nro 812, kyseinen päätös peruutettiin ja korvattiin uudella, 3.7.1995 päivätyllä päätöksellä, jolla maitokiintiöksi vahvistettiin uutta 30 prosentin vähennyskerrointa soveltaen 207 144 kg.
23 Torarp toimitti maitoa vuosina 1991-1993. Hänelle myönnettiin 13.1.1995 viran puolesta maitokiintiö. Torarp ilmoitti tällöin toimivaltaisille viranomaisille, että hän oli lopettanut maidontuotannon 12.11.1994 lypsylehmien pitämisen estäneen työtapaturman vuoksi. Hän haki kuitenkin 13.2.1995 viitevuosien tosiasiallisten toimitusten perusteella laskettavaa maitokiintiötä. Jordbruksverket peruutti 5.3.1995 tekemällään päätöksellä viran puolesta myönnetyn kiintiön ruotsalaisen asetuksen nro 1714 5 §:n nojalla ja hylkäsi hänen hakemuksensa.
24 Karlsson, Gustafsson ja Torarp kukin valittivat itselleen osoitetusta päätöksestä toimivaltaiseen Länsrätteniin. Valitukset hylättiin ensimmäisessä oikeusasteessa ja muutoksenhakuasteessa Kammarrätten i Jönköpingissä, minkä jälkeen he hakivat muutosta Regeringsrättenissä.
25 Regeringsrätten katsoi, että voimassa olevassa yhteisön lainsäädännössä ei ole asetusta N:o 857/84 vastaavia soveltamissääntöjä ja että Ruotsin lainsäädäntö saattaa olla ristiriidassa asetuksen N:o 3950/92 ja perustamissopimuksen 5 artiklan ja 40 artiklan 3 kohdan sekä yhdenvertaisen kohtelun periaatteen kanssa, minkä vuoksi se päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
"Ovatko 1.1.1995 Euroopan unioniin liittyneen valtion kansalliset säännökset,
a) joiden mukaan niiden tuottajien, jotka eivät ole muuttaneet tuotantoaan, vuosien 1991, 1992 ja 1993 keskimääräisiä toimituksia pidetään maitokiintiöiden myöntämisen perusteena,
b) joiden mukaan niiden tuottajien, jotka ovat aloittaneet maidontuotannon tai lisänneet sitä 1.1.1991 ja 31.12.1994 välisenä aikana, maitokiintiötä pienennetään, erotuksena maidontuottajista, joiden tuotanto-olosuhteet eivät ole muuttuneet kyseisenä ajanjaksona, sekä ekologisesti tuotetun maidon tuottajista, ja joiden mukaan tällainen pienentäminen poikkeaa uusien tuottajien ja tuotantoa lisäävien tuottajien osalta ja
c) joiden mukaan maitokiintiö evätään tuottajilta, jotka ovat toimittaneet maitoa ennen valtion liittymistä yhteisön maitokiintiöjärjestelmään mutta jotka eivät itsestään riippumattomista syistä ole toimittaneet maitoa koko sinä aikana, joka on kiintiön myöntämisen perusteena (1.3.1994-1.1.1995),
maito- ja maitotuotealan lisämaksusta annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3950/92 ja Rooman sopimuksen 5 artiklan ja 40 artiklan 3 kohdan sekä yhdenvertaista kohtelua koskevan yhteisön oikeuden perusperiaatteen mukaisia?"
26 Kansallinen tuomioistuin pyrkii kysymyksellään selvittämään lähinnä sen, estävätkö asetus N:o 3950/92 sekä perustamissopimuksen 5 artikla ja erityisesti perustamissopimuksen 40 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu yhdenvertaisen kohtelun periaate 1.1.1995 Euroopan yhteisöihin liittyneen jäsenvaltion alun perin myönnettäviä maitokiintiöitä koskevan lainsäädännön, jossa määritetään säännönmukaisten tuottajien maitokiintiöt vuosien 1991-1993 keskimääräisten toimitusten perusteella ja jossa sovelletaan uusien tuottajien ja tuotantoaan lisäävien tuottajien kiintiöitä laskettaessa säännönmukaisista tuottajista ja ekologista tuotantoa harjoittavista tuottajista poiketen vähennyskertoimia, jotka ovat lisäksi toisistaan poikkeavia, ja jossa myönnetään maitokiintiö pelkästään sellaisille tuottajille, joiden tuotanto ei ole keskeytynyt 1.3.1994 ja 1.1.1995 välisenä aikana.
Sovellettava yhteisön lainsäädäntö
27 Siltä osin kuin kansallinen tuomioistuin katsoo, että sen jälkeen kun asetus N:o 857/84 kumottiin asetuksella N:o 3950/92, maidon lisämaksujärjestelmään ei enää sisälly sääntöjä alun perin myönnetyistä maitokiintiöistä kansallisille tuottajille, niiden yhteisön kannalta perustavaa laatua olevien yleisten periaatteiden mukaan, jotka säätelevät yhteisön ja jäsenvaltioiden välisiä suhteita, jäsenvaltioiden on perustamissopimuksen 5 artiklan nojalla varmistettava yhteisön säännösten täytäntöönpano alueellaan. Koska yhteisön oikeus ja sen yleiset periaatteet eivät sisällä tähän tarkoitukseen soveltuvia yhteisiä sääntöjä, kansalliset viranomaiset noudattavat näitä säännöksiä pannessaan täytäntöön kansallisen oikeuden menettelytapaa koskevia ja aineellisoikeudellisia säännöksiä (ks. mm. asia C-285/93, Dominikanerinnen-Kloster Altenhohenau, tuomio 23.11.1995, Kok. 1995, s. I-4069, 26 kohta).
28 Seuraavaksi on todettava, että toisin kuin pääasian valittajat väittävät, asetuksen N:o 804/68 5 c artiklan, sellaisena kuin se on lisättynä asetuksella N:o 856/84, ei voida katsoa soveltuvan eikä olevan merkityksellinen.
29 Asetuksessa N:o 856/84, jonka säännösten soveltamisesta oli jo ennen Ruotsin kuningaskunnan liittymistä yhteisöön käytännössä luovuttu asetuksen N:o 804/68 muuttamisesta 30 päivänä kesäkuuta 1992 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 2071/92 (EYVL L 215, s. 64), ei säädetty - kuten julkisasiamies huomauttaa ratkaisuehdotuksensa 32 kohdassa - tilakohtaisten maitokiintiöiden jakamista koskevista yksityiskohdista, jotka ilmenevät asetuksesta N:o 857/84, joka on kumottu asetuksella N:o 3950/92, vaan sen ainoana tarkoituksena oli maidon lisämaksun käyttöönotto ja maksuvelvollisten määrittäminen.
30 Sen lisäksi, ettei asetuksen N:o 804/68 5 c artiklalla ole koskaan säännelty maitokiintiöiden ensimmäistä jakoa, pääasian valittajien väitettä siitä, että tällä artiklalla käyttöön otettu järjestelmä kuuluisi yhteisön säännöstöön ja olisi sillä perusteella edelleen merkityksellinen, ei voida hyväksyä.
31 Järjestelmä otettiin alun perin käyttöön määräajaksi, joka oli rajattu viiteen peräkkäiseen 12 kuukauden ajanjaksoon, minkä jälkeen sitä jatkettiin ensin kahdeksaan ja sitten yhdeksään peräkkäiseen 12 kuukauden ajanjaksoon, ja asetuksella N:o 3950/92 sitä vain jatkettiin uudella määräajalla, tällä kertaa seitsemällä uudella 12 kuukauden ajanjaksolla. Jo näiden seikkojen perusteella voidaan pitää mahdottomana, että maitokiintiöjärjestelmä olisi osa yhteisön säännöstöä.
32 Yhteisön yleisten oikeusperiaatteiden lisäksi Ruotsin lainsäädännössä on näin ollen noudatettava vain asetuksen N:o 3950/92 vaatimuksia, sellaisena kuin tämä asetus on muutettuna liittymisasiakirjalla. Tämän muutetun asetuksen 3-5 artiklasta ilmenee, ettei asetuksessa ole säännöksiä alun perin myönnettävistä maitokiintiöistä. Kuten erityisesti kyseisen asetuksen 4 artiklasta ilmenee, sellaisena kuin se on muutettuna liittymisasiakirjalla, tämä asetus perustuu olettamukselle, että maitokiintiöt on jo jaettu kaikissa jäsenvaltioissa ennen asetuksen voimaantuloa Itävallan tasavaltaa, Suomen tasavaltaa ja Ruotsin kuningaskuntaa lukuun ottamatta ja että Itävallan tasavallassa ja Suomen tasavallassa ne on jaettu ennen 1.4.1995 ja Ruotsin kuningaskunnassa ennen 1.4.1996.
33 Näin ollen ainoa velvollisuus, joka 1.1.1995 Euroopan yhteisöihin liittyneille jäsenvaltioille asetetaan asetuksessa N:o 3950/92, sellaisena kuin se on muutettuna liittymisasiakirjalla, on varmistua siitä, että jaettujen maitokiintiöiden yhteismäärä ei ylitä taattua kokonaismäärää, joka on Ruotsin kuningaskunnassa toimitusten osalta 3 300 000 tonnia ja suoramyynnin osalta 3 000 tonnia. Tämä velvollisuus perustuu kyseisen muutetun asetuksen 3 artiklan 1 kohtaan.
34 Koska asetuksen N:o 3950/92 voimaantulon jälkeen Euroopan yhteisöihin liittyneiden jäsenvaltioiden on vahvistettava tämän asetuksen 3 artiklan 1 kohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna liittymisasiakirjalla, asetetussa määräajassa tätä ensimmäistä jakoa koskevat kriteerit, kyseinen asetus ei estä pääasiassa kyseessä olevan kaltaista kansallista lainsäädäntöä, joka koskee alun perin myönnettäviä maitokiintiöitä.
Alun perin myönnettäviä maitokiintiöitä koskevat yhteisön oikeuden periaatteet
35 Vaikka jäsenvaltiolla on tässä ensimmäisessä kiintiöiden jaossa laaja harkintavalta sen varmistaessa yhteisön lainsäädännön täytäntöönpanon alueellaan, vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltion säätämien kansallisten säännösten on oltava sopusoinnussa yhteisön oikeuden yhdenmukaista soveltamista koskevan vaatimuksen kanssa, joka on tarpeen sen vuoksi, ettei taloudellisia toimijoita kohdeltaisi epäyhdenvertaisesti (em. asia Dominikanerinnen-Kloster Altenhohenau, tuomion 26 kohta). Samalla tavoin, kuten julkisasiamies korostaa ratkaisuehdotuksensa 36 kohdassa, jäsenvaltion on tukeuduttava yhteisen maatalouspolitiikan erityisiin tavoitteisiin silloin kun se yhteisön lainsäädäntö, joka sen on saatettava alueellaan voimaan, on näiden tavoitteiden mukainen.
36 Nyt esillä olevassa asiassa riittää, kun todetaan kyseisestä lainsäädännöstä ja Ruotsin hallituksen istunnossa esittämistä huomautuksista ilmenevän, että Ruotsin kuningaskunta on kansallista maitokiintiöiden jakojärjestelmää määrittäessään nojautunut maidon lisämaksujärjestelmän perustamisen aikaan voimassa olleisiin yhteisön säännöksiin.
37 Lisäksi on huomattava, että yhteisön oikeusjärjestyksen perusoikeuksien turvaamista koskevat vaatimukset sitovat myös jäsenvaltioita niiden pannessa yhteisön oikeuden säännöksiä täytäntöön. Tämän seurauksena jäsenvaltioiden on mahdollisuuksiensa mukaan sovellettava näitä säännöksiä siten, ettei kyseisiä vaatimuksia jätetä noudattamatta (asia C-2/92, Bostock, tuomio 24.3.1994, Kok. 1994, s. I-955, 16 kohta).
38 Yksi näistä perusoikeuksista on yhdenvertaisen kohtelun ja syrjintäkiellon periaate, jonka osalta kansallinen tuomioistuin pohtii, noudatetaanko sitä kyseisessä Ruotsin lainsäädännössä.
Yhdenvertaisen kohtelun periaate
39 Perustamissopimuksen 40 artiklan 3 kohdan toisen alakohdan mukainen syrjintäkielto yhteistä maatalouspolitiikkaa toteutettaessa on vain ilmaus yleisestä yhdenvertaisuusperiaatteesta, joka edellyttää, että toisiinsa rinnastettavissa tilanteissa ei menetellä eri tavalla ja että erilaisissa tilanteissa ei menetellä samalla tavalla, ellei tällaista eroa voida objektiivisesti perustella (asia 203/86, Espanja v. neuvosto, tuomio 20.9.1988, Kok. 1988, s. 4563, 25 kohta ja asia C-15/95, EARL de Kerlast, tuomio 17.4.1997, Kok. 1997, s. I-1961, 35 kohta).
Vuosien 1991-1993 keskimääräisten toimitusten valinta laskentaperusteeksi
40 Asiakirja-aineistosta ei ilmene millään tavoin, että Ruotsin lainsäädännössä olisi loukattu yhdenvertaisen kohtelun periaatetta valitsemalla viiteajanjaksoksi vuodet 1991-1993 ja käyttämällä säännönmukaisille tuottajille myönnettyjen maitokiintiöiden laskentaperusteena niiden keskimääräisiä maitotoimituksia kyseisen ajanjakson aikana. Kun maitokiintiöitä vahvistettaessa on sovellettu samoja sääntöjä kaikkiin samassa tilanteessa oleviin tuottajiin, Ruotsin lainsäädännössä on itse asiassa menetelty samalla tavalla toisiinsa rinnastettavissa tilanteissa.
41 Näin ollen yhdenvertaisen kohtelun periaate ei estä 1.1.1995 Euroopan yhteisöihin liittyneen jäsenvaltion alun perin myönnettäviä maitokiintiöitä koskevaa kansallista lainsäädäntöä, jossa määritetään sellaisten tuottajien maitokiintiöt, jotka eivät ole muuttaneet tuotantoaan 1.1.1991 ja 31.12.1994 välisenä aikana, vuosien 1991-1993 keskimääräisten toimitusten perusteella.
Uusien tuottajien ja tuotantoaan lisäävien tuottajien kohtelu säännönmukaisiin tuottajiin nähden
42 Ruotsin hallitus ei kiistä sitä, että uudet tuottajat ja tuotantoaan lisäävät tuottajat ovat epäedullisemmassa asemassa kuin säännönmukaiset tuottajat silloin, kun heidän maitokiintiönsä tai sen tuotannon kasvua edustava osa määritetään heidän oman valintansa mukaan vuosien 1991-1993 keskimääräisten toimitusten perusteella ruotsalaisen asetuksen nro 1714 10 §:n mukaisesti. Säännönmukaisista tuottajista poiketen heidän on siten mahdotonta saada maitokiintiötä, joka vastaisi kaikkea sitä maitomäärää, jonka he pystyvät tuottamaan omistamiensa lehmien avulla.
43 Ruotsin hallitus on myös tietoinen siitä, että ehdotettu toinen laskentatapa, joka perustuu kiinteään 7 398 kg:n maitomäärään lehmää kohti vuodessa ja jolla pyritään ottamaan huomioon näiden kahden tuottajaryhmän erityistilanteet, ei myöskään korjaa tätä kohtelun epäyhdenvertaisuutta, koska tässä laskentatavassa uusien tuottajien maitokiintiöt ja tuotantoaan lisäävien tuottajien lisämaitokiintiöt vahvistetaan 30 ja 55 prosentin vähennyskertoimien soveltamisen jälkeen. Ottamatta huomioon näiden kahden tuottajaryhmän erilaista kohtelua kiintiöiden koon perusteella, uudet tuottajat ja tuotantoaan lisäävät tuottajat ovat epäedullisemmassa asemassa kuin säännönmukaiset tuottajat ja ekologista tuotantoa harjoittavat, joiden osalta ei suoriteta minkäänlaista vähennystä silloinkaan, kun he ovat samanlaisessa tilanteessa.
44 Näin ollen maitokiintiöiden vahvistaminen tuotantokapasiteettia alemmalle tasolle koituu yksinomaan uusien tuottajien ja tuotantoaan lisäävien tuottajien rasitukseksi. Tällainen tuotantomäärän rajoittaminen maitokiintiöillä merkitsee syrjintäkiellon periaatteen rajoittamista, mihin kyseiset tuottajat voivat vedota.
45 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan näiden oikeuksien käyttöä voidaan kuitenkin rajoittaa muun muassa yhteisen markkinajärjestelyn yhteydessä, kunhan rajoitukset tosiasiassa palvelevat yleisen edun mukaisia yhteisön tavoitteita eikä niillä puututa näihin oikeuksiin tavoitellun päämäärän kannalta suhteettomasti ja tavalla, jota ei voida hyväksyä ja jolla loukattaisiin näiden oikeuksien keskeistä sisältöä (ks. asia 5/88, Wachauf, tuomio 13.7.1989, Kok. 1989, s. 2609, 18 kohta).
46 Kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa maitokiintiöiden vahvistaminen tuotantokapasiteettia alemmalle tasolle vastaa yhteisön perustavanlaatuista tavoitetta, johon maidon lisämaksun käyttöönotolla pyritään, eli tavoitetta vähentää rakenteellisia ylijäämiä ja saavuttaa parempi markkinatasapaino, kuten erityisesti asetuksen N:o 3950/92 ensimmäisestä perustelukappaleesta ilmenee.
47 Erityisesti vähennykset, jotka kohdistuvat yksinomaan uusiin tuottajiin ja tuotantoaan lisääviin tuottajiin, vaikuttavat objektiivisesti perustelluilta, kun otetaan huomioon näiden tuottajien erityinen vastuu taatun kokonaismäärän ylittyessä, minkä Ruotsin viranomaiset ovat todenneet väliaikaisia maitokiintiöitä jakaessaan. Ruotsin kuningaskunnalle sen liittymisvaiheessa myönnetty taattu kokonaismäärä, joka vastaa kyseisessä valtiossa vuonna 1992 tuotettua maitomäärää, on vahvistettu ennen kaikkea säännönmukaisten tuottajien tuottaman määrän perusteella. Riski tämän kokonaismäärän ylittymisestä perustuu siten lähinnä viime vuosina tapahtuneeseen tuotannon kasvuun, joka johtuu erityisesti tuotantoaan lisäävistä tuottajista ja uusista tuottajista.
Tuotantoaan lisäävien tuottajien kohtelu uusiin tuottajiin nähden
48 Niistä tuottajista, joiden maitokiintiötä on pienennetty, uusien tuottajien kohtelu on edullisempi kuin tuotantoaan lisäävien tuottajien, koska niistä määristä, joiden tuotanto on aloitettu 1.1.1991 jälkeen mutta ennen 1.1.1995, suoritetaan pienempi vähennys.
49 Tämä erilainen kohtelu on kuitenkin perusteltavissa maatalouspoliittisilla tavoitteilla, joihin Ruotsin kuningaskunta pyrkii maitoalalla oikeudenkäynnin aikana antamiensa tietojen mukaan ja joilla ei ylitetä sillä olevaa harkintavaltaa.
50 Tällaisten tavoitteiden lainmukaisuus on tunnustettu yhteisön oikeudessa. Jo alkuperäisessä lisämaksujärjestelmässä asetuksen N:o 857/84 3 artiklan 1 kohdassa annettiin jäsenvaltioille oikeus suosia nuoria tuottajia. Toisaalta voimassa olevassa lisämaksujärjestelmässä asetuksen N:o 3950/92 5 artiklassa annetaan jäsenvaltioille oikeus myöntää ylimääräisiä tai erityisiä viitemääriä tietyille tuottajille objektiivisilla perusteilla.
Ekologista tuotantoa harjoittavien tuottajien kohtelu
51 Jäsenvaltiolla voi maatalouspoliittisten tavoitteidensa toteuttamiseksi olla oikeus vapauttaa tietyt tuottajat vähennyskertoimien soveltamisesta ekologisilla perusteilla ja etenkin tiettyjen ekologisten tuotantotapojen perusteella jopa silloin, kun nämä tuottajat ovat samanlaisessa tilanteessa kuin uudet tuottajat ja tuotantoaan lisäävät tuottajat. On kuitenkin todettava, että ennakkoratkaisupyynnön perustelut tai EY:n tuomioistuimen perussäännön 20 artiklassa tarkoitettujen tahojen esittämät huomautukset eivät ole riittävän yksityiskohtaisia, jotta yhteisöjen tuomioistuin voisi ottaa asiaan tarkemmin kantaa.
Väite ruotsalaistuottajien syrjimisestä muiden jäsenvaltioiden tuottajiin nähden
52 Pääasian valittajat väittävät, että ympäristönsuojeluun liittyvät vaatimukset, joita jokaisen ruotsalaistuottajan on noudatettava ruotsalaisen asetuksen nro 1714 5 §:n nojalla, merkitsevät näiden tuottajien syrjintää muiden jäsenvaltioiden tuottajiin nähden.
53 Jäsenvaltion tuottajien muiden jäsenvaltioiden tuottajiin nähden mahdollisesti eriarvoinen kohtelu, joka johtuu nyt esillä olevan asian tavoin pelkästään näiden jäsenvaltioiden lainsäädännöllisistä eroista, ei merkitse perustamissopimuksen 40 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua syrjintää, jos kyseinen kansallinen lainsäädäntö vaikuttaa kaikkiin asianomaisiin tuottajiin objektiivisten kriteerien mukaisesti (ks. vastaavasti asia 308/86, Lambert, tuomio 14.7.1988, Kok. 1988, s. 4369, 21 ja 22 kohta).
Keskeytymätöntä tuotantoa koskeva edellytys
54 Sen osalta, että Torarpille ei myönnetty maitokiintiötä, koska hän oli keskeyttänyt toimituksensa, on ensinnäkin todettava, että yksinomaan kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on arvioida kansallisten säännösten ulottuvuutta ja soveltamistapaa (ks. esim. asia C-194/94, CIA Security International, tuomio 30.4.1996, Kok. 1996, s. I-2201, 20 kohta). Siten kyseisen kansallisen säännöksen soveltaminen Torarpin tapauksessa ja varsinkaan Ruotsin viranomaisten perusteet olla myöntämättä hänelle maitokiintiötä eivät voi olla perustamissopimuksen 177 artiklan mukaisen tutkimuksen kohteena.
55 Kuten julkisasiamies on katsonut ratkaisuehdotuksensa 60 ja 61 kohdassa ja kuten myös asiassa 84/87, Erpelding, 17.5.1988 annetusta tuomiosta (Kok. 1988, s. 2647, 15-21 kohta) ilmenee, ei syrjintäkiellon periaate eikä myöskään luottamuksensuojan periaate estä sellaista alun perin myönnettäviä maitokiintiöitä koskevaa kansallista lainsäädäntöä, jonka mukaan tietynlaisia vahinkoja ei voida ottaa huomioon, minkä vuoksi tuottaja, jota tällainen vahinko on kohdannut ja jonka maidontuotanto on siitä syystä vähentynyt tuntuvasti viiteajanjakson aikana, saa pienemmän maitokiintiön kuin hänelle olisi myönnetty, jos vahinkoa ei olisi aiheutunut.
56 Tämä toteamus koskee sitäkin suuremmalla syyllä lainsäädäntöä, jonka perusteella maidontuottajat voivat saada maitokiintiön, vaikka heidän on itsestään riippumattomista syistä ollut pakko keskeyttää maidontuotantonsa koko viiteajanjakson tai sen osan aikana, edellyttäen, että he voivat perustella hakemuksensa tuotannon uudelleen aloittamisesta erityisillä syillä. Tämä ratkaisu sisältyy maidon lisämaksujärjestelmän suuntaviivoihin, joiden mukaan tuottaja voi aloittaa tuotannon uudelleen tiettyjen keskeytysten jälkeen, kuten muun muassa silloin, kun hän on sitoutunut maidon ja maitotuotteiden kaupan pitämisestä luopumista ja lypsykarjan tuotannon muuttamista koskevasta palkkiojärjestelmästä 17 päivänä toukokuuta 1977 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1078/77 (EYVL L 131, s. 1) mukaisesti kaupan pitämisestä luopumiseen, kunhan hän aikoo jatkaa tuotantoaan ja kykenee tarvittaessa näyttämään, että hänen on mahdollista pitää kaupan ilmoittamiaan maitomääriä.
57 Sitä vastoin yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että maitokiintiö voidaan perustellusti evätä tuottajalta, joka ei hae sitä aloittaakseen uudelleen pysyvästi kaupan pitämisen, vaan hyötyäkseen kiintiön myöntämisestä puhtaasti taloudellisesti maitokiintiön saavuttaman markkina-arvon perusteella (ks. mm. asia C-44/89, Von Deetzen II, tuomio 22.10.1991, Kok. 1991, s. I-5119, 24 kohta). Jotta voitaisiin välttää keinottelu, jolla maitokiintiö hankitaan pelkästään siinä tarkoituksessa, että se voidaan myydä jollekulle muulle, kansalliset viranomaiset voivat vaatia erityisiä perusteita varmistaakseen, että tuottaja on aloittamassa uudelleen maidon toimittamisen tosissaan ja todellisuudessa kykenee siihen.
Suhteellisuusperiaatteen noudattaminen
58 Siltä osin kuin erityisesti uusien tuottajien ja tuotantoaan lisäävien tuottajien maitokiintiöiden vahvistaminen heidän tuotantokapasiteettiaan alemmalle tasolle rajoittaa heidän perusoikeuksiensa käyttöä, on todettava, että rajoittaessaan perusoikeuksien käyttöä jäsenvaltion on noudatettava suhteellisuusperiaatetta. Tämä edellyttää, ettei tällaisella rajoituksella puututa perusoikeuksiin tavoitellun päämäärän kannalta suhteettomasti ja tavalla, jota ei voida hyväksyä ja jolla loukattaisiin näiden oikeuksien keskeistä sisältöä (ks. em. asia Wachauf, tuomion 18 kohta).
59 Asiakirja-aineisto ei kuitenkaan anna aihetta epäillä sitä, että uusien tuottajien ja tuotantoaan lisäävien tuottajien maitokiintiöiden vahvistaminen heidän tuotantokapasiteettiaan alemmalle tasolle on asianmukaista ja välttämätöntä sen estämiseksi, ettei taattua kokonaismäärää ylitetä. Ruotsin hallituksen huomautusten mukaan se, että näiden toimijoiden tuotantokapasiteetti on otettu huomioon rajoitetusti, on tapahtunut juuri kokonaismäärän ennustettavissa olevan ylittymisen perusteella.
60 Toisaalta Ruotsin hallitus on näyttänyt istunnossa esittämillään luvuilla toteen, että markkinointivuonna 1995/1996 ainoastaan 1 prosentti taatusta kokonaismäärästä jätettiin jakamatta ja että tämä luku laski 0,2 prosenttiin markkinointivuonna 1997/1998. Kun otetaan huomioon yhteisön lainsäädännössä annettu mahdollisuus perustaa valtakunnallinen varasto ja Ruotsin viranomaisten jakamatta jättämien määrien huomattava vähäisyys, jäsenvaltio ei voi ylittää harkintavaltaansa silloin, kun sen jakamatta jättämät määrät ovat näin vaatimattomia.
61 Edellä esitetyistä yhdenvertaisen kohtelun periaatteen mahdollista loukkaamista koskevista perusteluista seuraa, että tämä periaate ei estä 1.1.1995 Euroopan yhteisöihin liittyneen jäsenvaltion alun perin myönnettäviä maitokiintiöitä koskevaa kansallista lainsäädäntöä, jossa sellaisista tuottajista, jotka eivät ole muuttaneet tuotantoaan 1.1.1991 ja 31.12.1994 välillä, ja ekologista maidontuotantoa harjoittavista tuottajista poiketen 1.1.1991 ja 31.12.1994 välillä tuotantonsa aloittaneiden uusien tuottajien ja saman ajanjakson aikana aikaisempaa tuotantoaan lisänneiden tuottajien kiintiöitä laskettaessa sovelletaan vähennyskertoimia, jotka ovat lisäksi toisistaan poikkeavia, ja myönnetään tilakohtainen viitemäärä pelkästään sellaisille tuottajille, joiden tuotanto ei ole keskeytynyt 1.3.1994 ja 1.1.1995 välisenä aikana, jollei tämän ajanjakson aikana vastoin tahtoaan toimituksensa keskeyttänyt tuottaja voi vedota erityisiin perusteisiin viitemäärän myöntämiseksi.
Luottamuksensuojan periaate
62 Pääasian valittajat väittävät, että Ruotsin lainsäädännössä on loukattu luottamuksensuojan periaatetta sillä perusteella, että kansallinen maitokiintiöiden jakojärjestelmä ei noudata tiukasti asetukseen N:o 856/84 perustuvaa yhteisön järjestelmää, ja että maitokiintiön myöntäminen edellyttää ympäristönsuojeluun liittyvien vaatimusten noudattamista sekä keskeytymätöntä tuotantoa 1.3.1994 ja 1.1.1995 välisenä aikana.
63 Näitä väitteitä ei voida hyväksyä. Luottamuksensuojan periaatteeseen voidaan vedota yhteisön säännöksiä vastaan vain silloin, kun yhteisö on itse luonut tilanteen, johon perusteltu luottamus perustuu (ks. asia C-22/94, Irish Farmers Association ym., tuomio 15.4.1997, Kok. 1997, s. I-1809, 19 kohta). Pääasiassa kyseessä olevaa kansallista lainsäädäntöä tutkittaessa on kuitenkin jo ilmennyt, ettei kyseisillä yhteisön säännöksillä ole voinut olla tällaista vaikutusta.
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Oikeudenkäyntikulut
64 Yhteisöjen tuomioistuimelle huomautuksensa esittäneille Ruotsin hallitukselle ja komissiolle aiheutuneita oikeudenkäyntikuluja ei voida määrätä korvattaviksi. Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN (kuudes jaosto)
on ratkaissut Regeringsrättenin 27.5.1997 tekemällään päätöksellä esittämän kysymyksen seuraavasti:
Maito- ja maitotuotealan lisämaksusta 28 päivänä joulukuuta 1992 annettua neuvoston asetusta (ETY) N:o 3950/92, sellaisena kuin se on muutettuna asiakirjalla Itävallan tasavallan, Suomen tasavallan ja Ruotsin kuningaskunnan liittymisehdoista ja niiden sopimusten mukautuksista, joihin Euroopan unioni perustuu, sekä erityisesti EY:n perustamissopimuksen 40 artiklan 3 kohdan toisessa alakohdassa (josta on muutettuna tullut EY 34 artiklan 2 kohdan toinen alakohta) tarkoitettua yhdenvertaisen kohtelun periaatetta on tulkittava siten, että ne eivät estä 1.1.1995 Euroopan yhteisöihin liittyneen jäsenvaltion alun perin myönnettäviä tilakohtaisia viitemääriä koskevaa kansallista lainsäädäntöä, jossa
- määritetään sellaisten tuottajien tilakohtaiset viitemäärät, jotka eivät ole muuttaneet tuotantoaan 1.1.1991 ja 31.12.1994 välisenä aikana, vuosien 1991-1993 keskimääräisten toimitusten perusteella;
- sellaisista tuottajista, jotka eivät ole muuttaneet tuotantoaan 1.1.1991 ja 31.12.1994 välillä, ja ekologista maidontuotantoa harjoittavista tuottajista poiketen 1.1.1991 ja 31.12.1994 välillä tuotantonsa aloittaneiden uusien tuottajien ja saman ajanjakson aikana aikaisempaa tuotantoaan lisänneiden tuottajien tilakohtaista viitemäärää laskettaessa sovelletaan vähennyskertoimia, jotka ovat lisäksi toisistaan poikkeavia;
- myönnetään tilakohtainen viitemäärä pelkästään sellaisille tuottajille, joiden tuotanto ei ole keskeytynyt 1.3.1994 ja 1.1.1995 välisenä aikana, jollei tämän ajanjakson aikana vastoin tahtoaan toimituksensa keskeyttänyt tuottaja voi vedota erityisiin perusteisiin viitemäärän myöntämiseksi.