CELEX: 61996CJ0180
Agricultura
Policía sanitaria
Medidas de emergencia contra la encefalopatía espongiforme bovina
Enfermedad denominada "de las vacas locas"

Motivación de la sentencia
1 Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 24 de mayo de 1996, el Reino Unido solicitó, con arreglo al artículo 173 del Tratado CE, la anulación de la Decisión 96/239/CE de la Comisión, de 27 de marzo de 1996, por la que se adoptan determinadas medidas de emergencia en materia de protección contra la encefalopatía espongiforme bovina (DO L 78, p. 47; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), así como de algunos otros actos de la Comisión.
2 Mediante escrito separado de ese mismo día, el Reino Unido solicitó también la suspensión de la ejecución de la Decisión impugnada y/o la adopción de determinadas medidas provisionales. Esta demanda de medidas provisionales fue desestimada mediante auto del Tribunal de Justicia de 12 de julio de 1996, Reino Unido/Comisión (C-180/96 R, Rec. p. I-3903).
3 Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 12 de septiembre de 1996, se admitió la intervención del Consejo en apoyo de las pretensiones de la Comisión.
4 Según resulta de los autos, la encefalopatía espongiforme bovina (en lo sucesivo, «EEB»), enfermedad denominada «de las vacas locas», se detectó por primera vez en el Reino Unido en 1986. Pertenece a un grupo de enfermedades designadas como encefalopatías espongiformes transmisibles, que se caracterizan por una degeneración del cerebro y por el aspecto esponjoso que presentan sus células nerviosas al microscopio. Estas diferentes enfermedades afectan tanto a los seres humanos (enfermedad de kuru, en Nueva Guinea, y enfermedad de Creutzfeldt-Jakob, que afecta generalmente a las personas de edad avanzada) como a diversas especies animales, entre las que figuran el ganado bovino, el ganado ovino («tembladera de la oveja»), el gato doméstico y el visón de criadero.
5 El origen probable de la EEB parece ser una modificación de la preparación de los alimentos destinados a los bovinos y que contienen proteínas procedentes de ovejas aquejadas por la enfermedad denominada «tembladera de la oveja». La enfermedad se caracteriza por un período de incubación de varios años durante el cual no puede ser detectada mientras el animal esté vivo.
6 Para combatir esta enfermedad, el Reino Unido ha adoptado, desde julio de 1988, diversas medidas, entre otras la prohibición de vender alimentos que contengan proteínas de rumiantes destinados a los rumiantes y la prohibición de alimentar rumiantes con tales alimentos («Ruminant Feed Ban», contenida en la Bovine Spongiform Encephalopathy Order 1988; SI 1988/1039, modificada posteriormente). A la vista del presunto origen de la enfermedad, es decir, la ingestión de alimentos contaminados, tal prohibición debería haber prevenido, según los científicos, cualquier nuevo caso de EEB en animales nacidos después de la fecha en que fue impuesta.
7 Para reducir los riesgos para la salud humana, el Reino Unido también adoptó diferentes medidas, entre otras, la prohibición de la venta y utilización de determinados despojos especificados de bovino, que supuestamente contenían los elementos infectados [The Bovine Offal (Prohibition) Regulations 1989; SI 1989/2061, modificadas posteriormente]. Las partes así excluidas son, en particular, la cabeza y la médula espinal.
8 Por su parte, la Comisión también adoptó diversas Decisiones en relación con la EEB en el Reino Unido, entre las que figura la Decisión 90/200/CEE de la Comisión, de 9 de abril de 1990, por la que se establecen requisitos suplementarios para determinados tejidos y órganos en relación con la encefalopatía espongiforme bovina (DO L 105, p. 24), sustituida por la Decisión 94/474/CE de la Comisión, de 27 de julio de 1994, por la que se establecen medidas de protección contra la encefalopatía espongiforme bovina y se derogan las Decisiones 89/469/CEE y 90/200/CEE (DO L 194, p. 96), a su vez modificada, últimamente, por la Decisión 95/287/CE de la Comisión, de 18 de julio de 1995 (DO L 181, p. 40). Estas diferentes medidas se refieren a la extracción de los tejidos de carne de vacuno que puedan contener el agente infeccioso y a la alimentación de los rumiantes. Por otra parte, la Decisión 92/290/CEE de la Comisión, de 14 de mayo de 1992, relativa a determinadas medidas de protección de embriones de bovino contra la encefalopatía espongiforme bovina (BSE) en el Reino Unido (DO L 152, p. 37), sometió la exportación de embriones a requisitos muy estrictos.
9 Mediante un comunicado de 20 de marzo de 1996, el Spongiform Encephalopathy Advisory Committee (en lo sucesivo, «SEAC»), organismo científico independiente encargado de asesorar al Gobierno del Reino Unido, informó de que se habían detectado diez casos de una variante de la enfermedad de Creutzfeldt-Jakob en personas de edades no superiores a cuarenta y dos años. Dicho comunicado estaba redactado en los siguientes términos: «Aunque no existe ninguna prueba directa de que exista alguna relación, habida cuenta de los datos actuales y a falta de cualquier otra alternativa verosímil, actualmente la explicación más probable ("the most likely explanation") es que dichos casos están relacionados con una exposición a la encefalopatía espongiforme bovina antes de que, en 1989, se impusiera la prohibición de ciertos despojos especificados de bovino, lo cual es muy inquietante.»
10 En el mismo comunicado, el SEAC señalaba que era indispensable que las medidas adoptadas en materia de protección de la salud pública se ejecutaran correctamente y recomendaba un control constante de la completa extracción de la médula espinal. Recomendaba, además, que las canales de bovinos de una edad superior a treinta meses fueran deshuesadas bajo el control del Meat Hygiene Service en establecimientos autorizados, que los desperdicios de recorte se clasificaran entre los despojos de bovino especificados y que se prohibiera en la alimentación de todos los animales de explotación la utilización de harinas de carne y de huesos procedentes de mamíferos.
11 En la misma fecha, el Minister of Agriculture, Fisheries and Food decidió prohibir, por una parte, la venta y suministro de harinas de carne y de huesos procedentes de mamíferos, así como su utilización en la alimentación destinada a todos los animales de explotación, incluidas las aves de corral, los caballos y los peces de criadero, y, por otra parte, la venta para consumo humano de carne procedente de bovinos de una edad superior a treinta meses.
12 Paralelamente, diversos Estados miembros y países terceros adoptaron medidas por las que se prohibía la importación de bovinos o de carne de vacuno procedente del Reino Unido o, en el caso de las medidas adoptadas por algunos países terceros, de la Unión Europea.
13 El 22 de marzo de 1996, el Comité Científico Veterinario de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Comité Científico Veterinario») llegó a la conclusión de que los datos disponibles no permitían probar la transmisibilidad de la EEB al hombre. No obstante, habida cuenta de la existencia de un riesgo a este respecto, riesgo que, por lo demás, siempre había sido tenido en cuenta por el Comité, éste recomendó que las medidas recientemente adoptadas por el Reino Unido en relación con el deshuesado de canales de bovinos mayores de treinta meses en establecimientos autorizados se aplicaran a los intercambios intracomunitarios y que la Comunidad adoptara las medidas apropiadas para prohibir la utilización de harinas de carne y de huesos en la alimentación de los animales. El Comité consideraba, además, que cualquier contacto entre la médula espinal, por una parte, y la grasa, el hueso y la carne, por otra, debía quedar excluido; de lo contrario, la canal debía tratarse como despojos especificados de bovino. Por último, el Comité recomendaba continuar investigando sobre la cuestión de la transmisibilidad de la EEB a los seres humanos.
14 El 24 de marzo de 1996, el SEAC reiteró sus primeras recomendaciones sobre el deshuesado de canales en los establecimientos autorizados, sobre el trato como despojos especificados de bovino de los desperdicios de recorte, que contienen tejidos nerviosos y linfáticos, la columna vertebral y la cabeza (excepto la lengua, si se extrae sin contaminación), y sobre la prohibición de utilizar harinas de carne y de huesos de mamíferos en la alimentación de rumiantes, de animales de granja (incluidos los peces y los caballos) o, incluso, como abono en las tierras a las que los rumiantes puedan tener acceso. El SEAC subrayaba, sin embargo, que no se encontraba en situación de confirmar si existía o no una relación causal entre la EEB y la variante de la enfermedad de Creutzfeldt-Jakob descubierta recientemente y que esta cuestión requería mayores estudios científicos.
15 El 27 de marzo de 1996, la Comisión adoptó la Decisión impugnada, que se basó en el Tratado CE, en la Directiva 90/425/CEE del Consejo, de 26 de junio de 1990, relativa a los controles veterinarios y zootécnicos aplicables en los intercambios intracomunitarios de determinados animales vivos y productos con vistas a la realización del mercado interior (DO L 224, p. 29), modificada por la Directiva 92/118/CEE del Consejo, de 17 de diciembre de 1992, por la que se establecen las condiciones de policía sanitaria y sanitarias aplicables a los intercambios y a las importaciones en la Comunidad de productos no sometidos, con respecto a estas condiciones, a las normativas comunitarias específicas a que se refiere el Capítulo I del Anexo A de la Directiva 89/662/CEE y, por lo que se refiere a los patógenos, de la Directiva 90/425/CEE (DO 1993, L 62, p. 49), en particular en el apartado 4 de su artículo 10, y en la Directiva 89/662/CEE del Consejo, de 11 de diciembre de 1989, relativa a los controles veterinarios aplicables en los intercambios intracomunitarios con vistas a la realización del mercado interior (DO L 395, p. 13), modificada por la Directiva 92/118, en particular en su artículo 9.
16 El párrafo primero del apartado 1 y el apartado 4 del artículo 10 de la Directiva 90/425 disponen lo siguiente:
«1. Cada Estado miembro notificará inmediatamente a los demás Estados miembros y a la Comisión la aparición, en su territorio, de las enfermedades previstas por la Directiva 82/894/CEE o de cualquier zoonosis, enfermedad o causa que pueda suponer un peligro grave para los animales o para la salud humana.
[...]
4. En todos los casos, la Comisión, en el seno del Comité veterinario permanente y con la mayor brevedad, procederá a un examen de la situación. Adoptará, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 17, las medidas necesarias para los animales y los productos contemplados en el artículo 1 y, si la situación lo requiere, para los productos derivados de dichos animales. La Comisión seguirá la evolución de la situación y, con arreglo al mismo procedimiento, modificará o derogará, en función de dicha evolución, las decisiones tomadas.»
17 El artículo 1 de la Directiva 90/425 se refiere a los animales vivos y a los productos objeto de las Directivas enumeradas en el Anexo A o a los contemplados en el párrafo primero del artículo 21 de la Directiva, es decir, a los animales y productos contemplados en el Anexo B de la Directiva 90/425.
18 El párrafo primero del apartado 1 y el apartado 4 del artículo 9 de la Directiva 89/662 disponen lo siguiente:
«1. Cada Estado miembro notificará inmediatamente a los demás Estados miembros y a la Comisión la aparición, en su territorio, de las enfermedades previstas por la Directiva 82/894/CEE o de cualquier zoonosis, enfermedad o causa que pueda suponer un peligro grave para los animales o para la salud humana.
[...]
4. En todos los casos, la Comisión, en el seno del Comité veterinario permanente y con la mayor brevedad, procederá a un examen de la situación. Adoptará, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 17, las medidas necesarias para los productos contemplados en el artículo 1 y si la situación lo requiere, para los productos de origen o los productos derivados de dichos productos. La Comisión seguirá la evolución de la situación y, con arreglo al mismo procedimiento, modificará o derogará, en función de dicha evolución, las decisiones tomadas.»
19 El artículo 1 de la Directiva 89/662 se refiere a los productos de origen animal objeto de las Directivas enumeradas en el Anexo A o del artículo 14 de la Directiva, es decir, a los productos contemplados en el Anexo B de esta misma Directiva.
20 La exposición de motivos de la Decisión impugnada alude a la publicación de nuevos datos científicos, al anuncio de medidas suplementarias adoptadas por el Gobierno del Reino Unido (el deshuesado de las canales de bovinos de más de treinta meses de edad en establecimientos autorizados bajo la vigilancia del Meat Hygiene Service, la clasificación de los desperdicios de recorte como despojos especificados de bovino y la prohibición de utilizar la harina de huesos con carne procedente de mamíferos para la alimentación del ganado), a las medidas de prohibición de las importaciones adoptadas por diferentes Estados miembros y al dictamen del Comité Científico Veterinario. Sus considerandos quinto, sexto y séptimo señalan lo siguiente:
«Considerando que en la situación actual no es posible adoptar una postura definitiva acerca del riesgo de transmisión de la encefalopatía espongiforme bovina al hombre; que no se puede excluir la existencia de dicho riesgo; que la consiguiente incertidumbre ha causado una gran preocupación entre los consumidores; que, por todo ello y como medida de emergencia, resulta oportuno prohibir con carácter transitorio el envío de ganado bovino y de carne de vacuno o productos derivados de ésta desde el territorio del Reino Unido a los demás Estados miembros; que esa misma prohibición debe aplicarse en las exportaciones a terceros países, con objeto de evitar distorsiones comerciales;
Considerando que la Comisión va a realizar en las próximas semanas una inspección comunitaria en el Reino Unido para evaluar la aplicación de las medidas adoptadas; que, así pues, es conveniente profundizar el alcance científico de los nuevos datos y de las medidas que se adopten;
Considerando que, por lo tanto, la presente Decisión debe ser revisada tras un examen de todos los aspectos citados».
21 El artículo 1 de la Decisión impugnada prevé:
«A la espera de un examen global de la situación y sin perjuicio de las disposiciones comunitarias adoptadas en materia de protección contra la encefalopatía espongiforme bovina, el Reino Unido no enviará fuera de su territorio a otros Estados miembros ni a terceros países:
- bovinos vivos, su esperma y embriones,
- carne de animales de la especie bovina sacrificados en el Reino Unido,
- productos obtenidos de animales de la especie bovina sacrificados en el Reino Unido que puedan entrar en la cadena alimentaria humana o animal, así como productos destinados a usos médicos, cosméticos o farmacéuticos, ni
- harinas de huesos y carne de mamíferos.»
22 Conforme al artículo 3 de la Decisión impugnada, el Reino Unido enviará cada dos semanas a la Comisión un informe sobre la aplicación de las medidas adoptadas en materia de protección contra la EEB y, conforme al artículo 4, presentará «nuevas propuestas para el control de la encefalopatía espongiforme bovina en su territorio».
23 El Reino Unido solicita, con carácter principal, que se anule la Decisión impugnada de la Comisión, y, con carácter subsidiario, que se anule su artículo 1 en la medida en que se aplica: a) a los bovinos vivos cuya exportación del Reino Unido está autorizada por la Decisión 94/474, y/o b) al esperma y/o a los embriones de bovinos vivos, y/o c) a la carne procedente de bovinos de menos de treinta meses de edad sacrificados en el Reino Unido o a la carne procedente de bovinos en relación con los cuales se certifique que proceden de manadas en las que nunca se han registrado casos de EEB y que no han estado expuestos a ninguna fuente real o potencial de alimentación contaminada por el agente de la EEB, y/o d) a los productos obtenidos de bovinos sacrificados en el Reino Unido que puedan entrar en la cadena alimentaria humana o animal y a los productos destinados a usos médicos, cosméticos o farmacéuticos, y/o e) a la gelatina y/o al sebo, y/o f) a las exportaciones a países terceros (salvo si existe, en su caso, un riesgo real de distorsiones comerciales). El Reino Unido solicita también que se anulen todos los demás actos impugnados y que se condene en costas a la Comisión.
24 La Comisión y el Consejo solicitan que se desestime el recurso y que se condene en costas al Reino Unido.
Sobre la admisibilidad del recurso en cuanto versa sobre los «demás actos impugnados»
25 Además de la anulación de la Decisión impugnada, el Reino Unido solicita que se anulen determinadas tomas de posición de la Comisión, a saber: el anuncio de 10 de abril de 1996, por el que la Comisión indicó que no pensaba proponer que se levantara el embargo; la declaración del Comisario Fischler, de 13 de abril de 1996, en la que éste explicó que el levantamiento de la prohibición de exportar dependía de «la rapidez con que Inglaterra aplique las medidas que garanticen que el ganado potencialmente contaminado por la EEB sea separado de la cadena alimentaria», y el anuncio de 8 de mayo de 1996, con el que la Comisión indicó que iba a proponer que se levantara la prohibición de exportación de algunos productos, reconociendo implícitamente de este modo que la prohibición no sería levantada para los demás productos. Según el Reino Unido, estas tomas de posición pueden ser objeto de un recurso con arreglo al artículo 173 del Tratado, en cuanto que constituyen o revelan el ejercicio de facultades, supuestas o reales, de la Comisión con arreglo a las Directivas 90/425 y 89/662. Por otra parte, cuando la Comisión tiene la obligación de proceder al examen permanente de una situación, tales tomas de posición son actos impugnables con arreglo al artículo 173 del Tratado, siempre que no constituyan meros actos confirmatorios de una Decisión adoptada anteriormente, sino actos distintos, adoptados con arreglo a las facultades de que dispone la Comisión y dotados de efectos jurídicos en lo que atañe a la persona afectada por el mantenimiento de la situación existente.
26 La Comisión considera, en cambio, que tales actuaciones no constituyen actos impugnables en el sentido del artículo 173 del Tratado, porque no tienen ningún efecto jurídico sobre la situación existente en el Reino Unido. Si este Estado estimaba que, en un momento dado, los hechos comprobados obligaban a la Comisión a actuar, podía interponer el recurso con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 175 del Tratado CE.
27 Según reiterada jurisprudencia, para que un acto del Consejo o de la Comisión pueda ser objeto de recurso de anulación, es preciso que esté destinado a producir efectos jurídicos (sentencia de 27 de septiembre de 1988, Reino Unido/Comisión, 114/86, Rec. p. 5289, apartado 12).
28 No sucede así con un acto de la Comisión que refleje la intención de dicha Institución, o de uno de sus servicios, de seguir cierta línea de conducta (sentencia Reino Unido/Comisión, antes citada, apartado 13), o con un acto que tenga carácter meramente confirmatorio de otro anterior, de manera que la anulación del acto confirmatorio se confunda con la del acto anterior (sentencia de 25 de octubre de 1977, Metro/Comisión, 26/76, Rec. p. 1875, apartado 4).
29 Las tomas de posición de la Comisión a que alude el Reino Unido en su recurso no eran sino meras declaraciones de intención carentes de efecto jurídico, las cuales, por lo demás, se limitaban a manifestar la intención de confirmar la Decisión impugnada.
30 De lo anterior se deduce la inadmisibilidad del recurso del Reino Unido en cuanto va dirigido contra las tomas de posición de la Comisión de los días 10 de abril, 13 de abril y 8 de mayo de 1996.
Sobre el fondo del recurso
31 El Reino Unido invoca gran número de motivos para fundamentar su pretensión de que se anule la Decisión impugnada. Los tres primeros se basan: el primero, en que la Comisión rebasó los límites de las facultades que le reconocen las Directivas 90/425 y 89/662; el segundo, en la vulneración del principio de libre circulación de mercancías, y el tercero, en desviación de poder. El cuarto motivo del Reino Unido se basa en la falta de motivación de la Decisión impugnada. El Reino Unido invoca, en quinto lugar, la violación del principio de proporcionalidad; en sexto lugar, la infracción del artículo 6 y del apartado 3 del artículo 40 del Tratado CE, y, en séptimo lugar, la infracción del apartado 1 del artículo 39 de dicho Tratado. El octavo motivo se basa en la irregularidad del tercer guión del artículo 1 de la Decisión impugnada, especialmente porque viola el principio de seguridad jurídica. El noveno motivo se basa en la ilegalidad de las Directivas 90/425 y 89/662, en tanto en cuanto que se basan en una fundamentación jurídica inapropiada, a saber, el artículo 43 del Tratado.
Sobre los tres primeros motivos, basados en la inobservancia de los requisitos que regulan el ejercicio de las facultades de la Comisión, en la violación del principio de libre circulación de mercancías y en desviación de poder
32 El Reino Unido niega la «aparición» de una «zoonosis, enfermedad o causa que pueda suponer un peligro grave para los animales o para la salud humana», en el sentido del apartado 1 del artículo 10 de la Directiva 90/425 y del apartado 1 del artículo 9 de la Directiva 89/662, disposiciones que facultan a la Comisión para adoptar la Decisión impugnada, en concepto de medida de salvaguardia, con arreglo al apartado 4 de esos mismos artículos. Según el Gobierno del Reino Unido, la EEB existía desde varios años antes de que se adoptara la Decisión impugnada y ya fue objeto de medidas adoptadas por el Reino Unido y la Comisión. La Decisión impugnada tampoco puede justificarse con los datos que hacían suponer que las medidas ya adoptadas contra la EEB eran ineficaces o con los datos que indicaban una amenaza que no se había considerado con anterioridad (puesto que las medias anteriores ya se basaban en la idea de que la EEB era una zoonosis). En cuanto a la transmisibilidad de la EEB entre animales, tan sólo hay meras conjeturas. Por último, concluye el Reino Unido, en lo que atañe al riesgo para la salud humana (suponiendo que exista), no puede justificar la Decisión impugnada puesto que, habida cuenta de las medidas ya adoptadas, dicho riesgo era insignificante o se refería exclusivamente al período anterior a la adopción de medidas de control de la EEB.
33 Según el Reino Unido, teniendo en cuenta que las facultades que las Directivas 90/425 y 89/662 confieren a la Comisión deben ejercerse con vistas, en particular, al establecimiento y mantenimiento del mercado interior, la Comisión no tiene la facultad de prohibir las exportaciones a países terceros. En cuanto al riesgo de reimportación de los productos, el Reino Unido subraya que la existencia de una legislación comunitaria aplicable a las importaciones en la Comunidad hace inútil, e incluso contrario a los principios, interpretar la legislación comunitaria en materia de intercambios comerciales intracomunitarios de manera que sea asimismo aplicable a las importaciones en la Comunidad. El Reino Unido precisa, por otro lado, que los países terceros tienen sus propias prioridades y sus propias normas de protección de la salud y de la seguridad, las cuales se basan a menudo en normas internacionales reconocidas.
34 Las facultades que las Directivas 90/425 y 89/662 confieren a la Comisión deben ejercerse asimismo con vistas a la salvaguardia de la salud pública y animal. De esta referencia al artículo 36 del Tratado CE y de los términos utilizados en las Directivas 90/425 y 89/662 el Reino Unido deduce que las razones que pueden invocarse para justificar un obstáculo a la libre circulación de mercancías son limitadas. Según él, las razones económicas no son suficientes para autorizar a la Comisión a actuar.
35 El Reino Unido mantiene, por último, que hubo una desviación de poder, en la medida en que la Comisión ejerció las facultades que le confieren las Directivas 90/425 y 89/662 para fines distintos de los previstos en las mismas. El Reino Unido añade que del quinto considerando de la Decisión impugnada y de las declaraciones de la Comisión en el momento de su adopción se desprende que dicha Decisión se presentó como una medida económica, destinada a estabilizar la situación, tranquilizar a los consumidores y salvaguardar la industria bovina.
36 La Comisión responde que, si bien la EEB ya existía con anterioridad, los comunicados del SEAC dieron lugar a una nueva clasificación de esta enfermedad, pues no se la consideró ya como una enfermedad que afectara solamente al ganado, sino como un peligro para la salud humana. Estos nuevos datos modificaron la evaluación del riesgo y justificaron que la Comisión interviniera con arreglo a las Directivas 90/425 y 89/662. La Comisión subraya, por otro lado, que nada indica que los nuevos casos de enfermedad de Creutzfeldt-Jakob fueran consecuencia de una exposición al contagio anterior a la prohibición de los despojos especificados de carne de vacuno, sino que, por el contrario, el SEAC recomendó que se adoptaran medidas adicionales. Por otra parte, los alimentos contaminados no constituyen necesariamente el principal modo de transmisión. Por último, concluye la Comisión, la prohibición de 1988 sobre los alimentos tardó en producir sus efectos, la de 1989, relativa a los despojos especificados de carne de vacuno, fue ineficaz, y el sistema de control de los bovinos fue inadecuado, ya que, en más de 11.000 casos, resultó imposible determinar de qué manada procedían los animales aquejados de EEB.
37 En cuanto a las medidas que podía adoptar con arreglo a las Directivas 90/425 y 89/662, la Comisión recuerda, en primer lugar, que, en materia de Política Agrícola Común, el legislador comunitario dispone de amplias facultades de apreciación. El Consejo puede verse obligado a conferir a la Comisión amplias facultades de ejecución, en la medida en que ésta es la única Institución que puede llevar a cabo un seguimiento constante y atento de la evolución de los mercados agrícolas y actuar con la urgencia que la situación requiera. Estas facultades se justifican con mayor razón aún, si se considera que deben ejercerse según un procedimiento que permite al Consejo reservarse su propia intervención. Además, el apartado 4 del artículo 10 de la Directiva 90/425 y el apartado 4 del artículo 9 de la Directiva 89/662 están redactados en términos genéricos y autorizan a la Comisión a actuar «en todos los casos» y a adoptar «las medidas necesarias». Por último, concluye la Comisión, la Decisión impugnada es apropiada en lo que atañe a la prohibición de circulación de los animales y productos fuera de una zona específica de la Comunidad, es decir, en lo relativo a una medida de aislamiento.
38 Por otra parte, la Comisión considera que el demandante pretende hacer una distinción artificial entre la salud pública y el buen funcionamiento del mercado interior. Examinadas con una perspectiva a largo plazo, las medidas adoptadas eran necesarias para la consecución de los objetivos de las Directivas 90/425 y 89/662, a saber, la protección de la salud pública y animal en el contexto de un buen funcionamiento del mercado interior.
39 La Comisión subraya, a continuación, que el apartado 4 del artículo 10 de la Directiva 90/425 y el apartado 4 del artículo 9 de la Directiva 89/662, si se leen con atención, no le impiden adoptar medidas respecto de países terceros cuando resulten necesarias. Debido a la urgencia de la situación y habida cuenta de que la EEB era esencialmente un problema que afectaba al Reino Unido, habría sido manifiestamente inapropiado e ineficaz basarse en la normativa referente a animales y productos procedentes de países terceros, porque ello requería modificar las Directivas relativas a las importaciones en la Comunidad o negociar con los países terceros.
40 Oponiéndose a la acusación de desviación de poder, la Comisión afirma que la motivación de la Decisión impugnada se desprende claramente de sus considerandos, que guardan una relación lógica con las medidas adoptadas. La Comisión mantiene que el quinto considerando de la Decisión debe considerarse en su conjunto, y no refiriéndose exclusivamente a la frase relativa a las preocupaciones de los consumidores.
41 El Consejo expone que las Directivas 90/425 y 89/662 forman parte de un cuerpo legal coherente y completo que se creó para sustituir, con un conjunto de normas comunes, las iniciativas unilaterales tomadas por cada Estado miembro con arreglo al artículo 36 del Tratado. En cuanto a las facultades de ejecución conferidas a la Comisión, tanto de la sistemática del propio Tratado, en la que hay que volver a situar los artículos 145 y 155 del Tratado CE, como de las exigencias de la práctica se desprende que el concepto de ejecución debe interpretarse en sentido amplio, especialmente en el marco de la Política Agrícola Común y, a fortiori, en los casos de urgencia. En el caso de autos, el Consejo, conserva de todos modos cierto control debido a la composición de hecho del Comité Veterinario Permanente y puede intervenir en virtud de la aplicación de la variante b) del procedimiento III de la Decisión 87/373/CEE del Consejo, de 13 de julio de 1987, por la que se establecen las modalidades del ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión (DO L 197, p. 33; denominada Decisión «sobre Comités»).
42 El Consejo considera que, en el caso de autos, la Comisión basó su Decisión en los mejores informes técnicos y científicos disponibles; que solicitó el dictamen preceptivo del Comité Veterinario Permanente, pero también el dictamen facultativo del Comité Científico Veterinario. En cualquier caso, la Comisión no podía ignorar los datos que el SEAC había hecho públicos. En tales circunstancias, añade el Consejo, la Comisión no incurrió en error manifiesto en su apreciación inicial del riesgo para la salud animal o humana.
43 Según el Consejo, las normas de las Directivas 90/425 y 89/662 referentes a las medidas de salvaguardia no imponen límite alguno a la Comisión ni en cuanto a la elección de las medidas, ni en cuanto al método que haya de seguirse para actuar en tal situación, ni en cuanto a la duración de las medidas que se adopten. El aislamiento está previsto en esas dos Directivas y, además, su aplicación ya se decidió en materia de fiebre aftosa o de peste equina. Aunque la EEB difiere de esas enfermedades contagiosas, añade el Consejo, las medidas de aislamiento se justificaban porque la enfermedad estaba ampliamente extendida en gran parte del territorio del Reino Unido y existían dificultades derivadas tanto de las deficiencias en la identificación de los animales y en el control de sus movimientos, como del número insuficiente de casos declarados con anterioridad al año 1988.
44 Así pues, el Consejo considera que fue correcto aplicar las medidas de emergencia a las exportaciones comunitarias a países terceros. El artículo 43 del Tratado constituye un fundamento jurídico apropiado y suficiente para los intercambios de productos agrícolas con los países terceros y no hay nada en las Directivas 90/425 y 89/662 que permita llegar a la conclusión de que el Consejo limitó expresamente las facultades que la Comisión ejerce en virtud de la cláusula de salvaguardia, excluyendo explícitamente las exportaciones a países terceros. Por otra parte, las exigencias en materia de salud pública son indivisibles y universales, de manera que no cabía concebir que se aplicaran dos categorías de normas, según que el destino de los productos fuera la Comunidad o los países terceros. En cualquier caso, según el Consejo, la extensión de la prohibición de exportaciones a países terceros se justificaba ya por la mera finalidad de evitar las distorsiones comerciales.
45 Según el Consejo, la competencia de la Comisión no sólo comprende todos los productos definidos en las Directivas 90/425 y 89/662, sino también alcanza a los productos originarios o derivados que pueden no estar precisados en ellas.
46 En cuanto al argumento basado en la desviación de poder debido a que la Decisión se adoptó para tranquilizar a los consumidores, el Consejo alega que se trata de una distinción errónea y cita al respecto el punto 4 de las conclusiones del Abogado General correspondientes a la sentencia de 15 de abril de 1997, Bakers of Nailsea (C-27/95, Rec. p. I-1847), según las cuales «el hecho de haber dispuesto un adecuado sistema de control higiénico-sanitario de la carne contribuye además, y de manera decisiva, a aumentar la confianza del mercado en la calidad y salubridad del producto».
47 Para determinar si, al adoptar la Decisión impugnada, la Comisión actuó en el marco de las facultades que le confieren las Directivas 90/425 y 89/662, es preciso verificar si se daban las condiciones para adoptar medidas de salvaguardia, en el sentido de esas dos Directivas, si la Comisión estaba facultada para prohibir las exportaciones, si tal prohibición podía hacerse extensible a los países terceros y, por último, si la Comisión actuó con un fin distinto del indicado, incurriendo así en desviación de poder.
48 El apartado 1 del artículo 10 de la Directiva 90/425 y el apartado 1 del artículo 9 de la Directiva 89/662 prevén que «la aparición de cualquier zoonosis, enfermedad o causa que pueda suponer un peligro grave para los animales o para la salud humana» permite adoptar medidas de salvaguardia.
49 En el caso de autos es preciso verificar más concretamente si los comunicados del SEAC, que declararon que la EEB era la explicación más probable («the most likely explanation») de la aparición de la nueva variante de la enfermedad de Creutzfeldt-Jakob, justificaban la adopción de medidas de salvaguardia, siendo así que la EEB existía ya desde hacía varios años, que las medidas fueron adoptadas tanto por el Reino Unido como por la Comunidad y que ya se había tomado en consideración el riesgo de esta enfermedad para el ser humano.
50 A este respecto, es preciso recordar que, con arreglo a las Directivas 90/425 y 89/662, lo que justifica la facultad de la Comisión para adoptar medidas de salvaguardia es el hecho de que una zoonosis, enfermedad o causa sea percibida como capaz de constituir un peligro grave.
51 En efecto, el objetivo de las Directivas 90/425 y 89/662 es permitir que la Comisión intervenga rápidamente para evitar que una enfermedad se propague entre los animales o afecte a la salud humana. Sería contrario a este objetivo no reconocer a la Comisión la posibilidad de adoptar las medidas necesarias a raíz de la publicación de nuevas informaciones que modifiquen en grado significativo los conocimientos sobre una enfermedad, especialmente en cuanto a su transmisibilidad o a sus consecuencias, basándose en que la enfermedad existe desde hace mucho tiempo.
52 En el caso de autos, la nueva información contenida en los comunicados del SEAC consistía en el paso de una hipótesis teórica a la posibilidad de una relación entre la EEB y la enfermedad de Creutzfeldt-Jakob. En efecto, según la «explicación más probable» («the most likely explanation»), los casos de enfermedad de Creutzfeldt-Jakob estaban relacionados con la exposición a la EEB antes de que, en 1989, se hubiera establecido la prohibición de determinados despojos especificados de carne de bovino.
53 Aunque la EEB ya existía con anterioridad, las nuevas informaciones comunicadas por el SEAC modificaron de manera significativa la percepción del peligro que dicha enfermedad suponía para la salud humana, autorizando de este modo a la Comisión a adoptar medidas de salvaguardia con arreglo a las Directivas 90/425 y 89/662.
54 En cuanto a las facultades de la Comisión, las Directivas 90/425 y 89/662 están redactadas en términos muy amplios, que autorizan a la Comisión a adoptar las «medidas necesarias» en lo que atañe a los animales vivos, a los productos derivados de dichos animales, a los productos de origen animal y a los productos derivados de dichos productos, sin que se prevean límites en cuanto al ámbito de aplicación de las medidas en el tiempo o en el espacio.
55 De las disposiciones de las Directivas 90/425 y 89/662 se desprende que sólo podrán destinarse a intercambios los animales y los productos de origen animal que reúnan las condiciones previstas en esas Directivas. Incumbe a las autoridades de los Estados miembros de expedición comprobar, antes de expedir las autorizaciones de exportación, que se reúnen dichas condiciones (artículos 3 y 4 de la Directiva 90/425 y artículos 3 y 4 de la Directiva 89/662).
56 Si en el lugar de destino del envío o durante el transporte se descubre la presencia de una zoonosis, de una enfermedad o de cualquier causa que pueda constituir un peligro grave para los animales o para el hombre, las Directivas 90/425 y 89/662 prevén que las autoridades competentes del Estado miembro de destino ordenarán la cuarentena del animal o de la partida de animales en el centro de cuarentena más cercano o su sacrificio y/o su destrucción [párrafo primero de la letra a) del apartado 1 del artículo 8 de la Directiva 90/425], o la destrucción del lote de productos de origen animal o cualquier otro uso contemplado por la normativa comunitaria [párrafo primero de la letra a) del apartado 1 del artículo 7 de la Directiva 89/662].
57 Estas disposiciones muestran suficientemente que, en caso de zoonosis, enfermedad o cualquier causa que pueda constituir un peligro grave para los animales o para el hombre, la inmovilización de los animales y de los productos y su aislamiento en un territorio determinado constituye una medida apropiada, puesto que puede resultar tanto de decisiones de las autoridades del Estado miembro de exportación como de decisiones del Estado miembro de importación.
58 Es preciso admitir que, en su caso, la eficacia de tal aislamiento requiere prohibir totalmente la circulación de los animales y productos más allá de las fronteras del Estado miembro de que se trate, lo cual afecta a la exportación con destino a países terceros.
59 A este respecto, es preciso señalar que las Directivas 90/425 y 89/662 no excluyen explícitamente la competencia de la Comisión para prohibir la exportación a países terceros. Del mismo modo, según ha subrayado el Abogado General en el punto 23 de sus conclusiones, una limitación de este tipo no puede inferirse del hecho de que las Directivas de que se trata se refieran a los controles «aplicables en los intercambios intracomunitarios», puesto que las facultades de la Comisión tan sólo están supeditadas al carácter necesario de las medidas adoptadas, con el fin de garantizar la protección de la salud en un mercado unificado.
60 Por último, debe recordarse que, dado que la Comisión dispone de amplias facultades de apreciación, especialmente en cuanto a la naturaleza y al alcance de las medidas que adopta, el control del Juez comunitario debe limitarse a examinar si, al ejercer tales facultades, la Comisión incurre en error manifiesto o en desviación de poder, o, también, si rebasa manifiestamente los límites de su facultad de apreciación (véase la sentencia de 25 de enero de 1979, Racke, 98/78, Rec. p. 69, apartado 5).
61 En el caso de autos, las nuevas publicaciones científicas habían sostenido la probabilidad de que existiera una relación entre una enfermedad que afectaba al ganado vacuno del Reino Unido y una enfermedad mortal que afectaba al ser humano y para la cual no se conoce actualmente ningún remedio.
62 Teniendo en cuenta, por un lado, la incertidumbre en cuanto al carácter suficiente y a la eficacia de las medidas anteriormente adoptadas por el Reino Unido y por la Comunidad, y, por otro lado, los riesgos considerados graves para la salud pública (véase el auto de 12 de julio de 1996, Reino Unido/Comisión, antes citado, apartado 63), la Comisión no rebasó manifiestamente los límites de su facultad de apreciación al esforzarse en confinar la enfermedad al territorio del Reino Unido mediante la prohibición de las exportaciones de bovinos, de carne de vacuno y de productos derivados procedentes de dicho territorio y con destino tanto a los demás Estados miembros como a países terceros.
63 Aunque una medida de este tipo afecte a la libre circulación de mercancías, de ello no se deduce que sea contraria al Derecho comunitario, cuando se haya adoptado de conformidad con las Directivas que tienen precisamente por objeto garantizar la libre circulación de los productos agrícolas (en este sentido, véase la sentencia de 29 de febrero de 1984, Rewe-Zentrale, 37/83, Rec. p. 1229, apartado 19), siempre que respete los principios generales del Derecho comunitario, en particular el principio de proporcionalidad, lo que será examinado en el marco del quinto motivo.
64 En cuanto al motivo basado en la existencia de desviación de poder, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, constituye una desviación de poder la adopción por una Institución comunitaria de un acto con el fin exclusivo o, al menos, determinante de alcanzar fines distintos de los alegados o de eludir un procedimiento específicamente establecido por el Tratado para hacer frente a las circunstancias del caso (véase, entre otras, la sentencia de 12 de noviembre de 1996, Reino Unido/Consejo, C-84/94, Rec. p. I-5755, apartado 69).
65 Tal como ha subrayado el Abogado General en el punto 21 de sus conclusiones, para describir el objetivo de la Decisión no es correcto considerar únicamente, del conjunto de los considerandos de la Decisión impugnada, la frase relativa a las preocupaciones de los consumidores.
66 En efecto, si el objetivo de una Decisión ha de indagarse mediante el análisis de sus considerandos, tal análisis debe referirse al texto en su conjunto y no a un elemento aislado. En el caso de autos, del conjunto de los considerandos de la Decisión impugnada resulta que la Comisión adoptó las medidas provisionales debido a la preocupación por los riesgos de transmisión de la EEB al hombre, tras examinar las medidas adoptadas por el Reino Unido y consultar al Comité Científico Veterinario y al Comité Veterinario Permanente.
67 Por otra parte, ningún elemento de los autos permite fundamentar la tesis de que la finalidad exclusiva o determinante de la Comisión fue económica, más bien que la protección de la salud.
68 Por consiguiente, deben desestimarse los tres primeros motivos, basados en la inobservancia de los requisitos que regulan el ejercicio de las facultades de la Comisión, en la violación del principio de libre circulación de mercancías y en desviación de poder.
Sobre el cuarto motivo, basado en la falta de motivación
69 El Reino Unido considera que la Decisión impugnada no precisa, contraviniendo así el artículo 190 del Tratado CE, las razones que justifican la prohibición de las exportaciones y, en particular, las razones por las que la Comisión estimó que las medidas anteriormente adoptadas eran insuficientes o inapropiadas para proteger la salud humana y animal frente a la EEB.
70 A este respecto, procede señalar que, si bien es verdad que, según la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, la motivación exigida por el artículo 190 del Tratado debe mostrar, de manera clara e inequívoca, el razonamiento de la autoridad comunitaria de la que emane el acto impugnado, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada con el fin de defender sus derechos y que el Tribunal de Justicia pueda ejercer su control, no se exige, sin embargo, que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes. En efecto, la cuestión de saber si la motivación de una decisión cumple las exigencias del artículo 190 debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. Además, el grado de precisión de la motivación de una decisión debe ser proporcionado a las posibilidades materiales y a las circunstancias técnicas o de plazo en las que debe dictarse (véase, en particular, la sentencia de 14 de febrero de 1990, Delacre y otros/Comisión, C-350/88, Rec. p. I-395, apartados 15 y 16).
71 En el caso de autos, debe recordarse que la Decisión impugnada fue adoptada en circunstancias de emergencia y cabe afirmar que la Comisión motivó la Decisión en su segundo considerando, haciendo constar que el Reino Unido, a raíz de los comunicados del SEAC, había adoptado medidas suplementarias destinadas a una mejor protección de los consumidores frente a la EEB. Esta referencia a las medidas adoptadas por el Estado miembro con mayor experiencia en materia de EEB era por sí misma suficiente para motivar la decisión de la Comisión de adoptar, a su vez, medidas suplementarias.
72 No obstante, la formulación del quinto considerando de la Decisión impugnada pone de manifiesto, con mayor claridad si cabe, la necesidad de las medidas de emergencia, puesto que se refiere específicamente al riesgo de transmisión de la EEB al hombre.
73 En cuanto a la motivación de la prohibición de las exportaciones procedentes del Reino Unido, es preciso considerar que la Decisión impugnada se sitúa en el contexto de la problemática de la EEB y que ya no era necesario precisar las razones por las que el Reino Unido se encontraba particularmente afectado. Por otra parte, la prohibición de las exportaciones estaba suficientemente motivada por la incertidumbre en cuanto al riesgo, por la urgencia y por el carácter provisional de la medida, y la aplicación de tal prohibición a las exportaciones a terceros países estaba motivada además por el riesgo de distorsiones comerciales (quinto considerando).
74 Semejante motivación permitía ciertamente que el Reino Unido conociera la justificación de las medidas adoptadas y que el Tribunal de Justicia ejerciera su control sobre la legalidad de tales medidas.
75 Por consiguiente, debe desestimarse el motivo basado en la falta de motivación.
Sobre el quinto motivo, basado en la violación del principio de proporcionalidad
76 En el marco del motivo basado en la violación del principio de proporcionalidad, el Reino Unido expone que la Decisión impugnada era inapropiada para el objetivo de protección de la salud pública o animal, puesto que él mismo ya había adoptado las medidas adecuadas, que también se adoptaron a nivel comunitario y cuya eficacia quedó demostrada por la rápida disminución de la incidencia de la EEB en el Reino Unido.
77 Según el Reino Unido, la prohibición de exportar animales vivos tampoco era necesaria. En efecto, después de que se adoptara la Decisión 94/474, los únicos animales vivos que podían seguir exportándose eran los bovinos de menos de seis meses de edad que descendieran de vacas en las que no se sospechara ni se hubiera confirmado la presencia de la EEB, es decir, de animales que nunca hubieran sido alimentados con harinas de carnes animales y que nunca hubieran estado en contacto con los focos de la EEB.
78 El Comité Científico Veterinario ya había llegado a la conclusión de que el esperma no suponía ningún riesgo de transmisión de la EEB. En cuanto a los embriones, ya existía una Decisión que prohibía la exportación de embriones procedentes de vacas nacidas antes del 18 de julio de 1988 o que descendieran de vacas en las que se sospechara o se hubiera confirmado la presencia de la EEB.
79 En lo que atañe a la carne fresca, ya el artículo 4 de la Decisión 94/474, tal como resultó modificado por la Decisión 95/287, prohíbe al Reino Unido expedir a los demás Estados miembros carne fresca que no sea: i) carne fresca procedente de bovinos de menos de dos años y medio en el momento del sacrificio, o ii) carne fresca de bovinos que, durante su permanencia en el Reino Unido, hayan estado únicamente en explotaciones en las que no se han registrado casos de EEB durante los seis años anteriores, o iii) carne fresca deshuesada de bovinos de más de dos años y medio en el momento del sacrificio que hayan estado permanentemente en una explotación en la que se hayan registrado uno o más casos de EEB durante los seis años anteriores, pero siempre que se hayan retirado los tejidos adheridos, incluidos los tejidos nerviosos y linfáticos visibles. Según el Reino Unido, ningún elemento indica que tales medidas no fueran apropiadas y que fuera necesario adoptar medidas suplementarias. Por otra parte, afirma el Reino Unido, trabajos de investigación independientes demuestran que la carne extraída de los músculos, aunque provenga de animales clínicamente contaminados, no presenta infectividad alguna detectable.
80 En cuanto a los productos obtenidos a partir de bovinos sacrificados en el Reino Unido y que pueden entrar en la cadena alimentaria humana o animal, así como a los productos destinados a usos médicos, cosméticos o farmacéuticos, el Reino Unido considera que no está justificado prohibir su exportación cuando pueda garantizarse que proceden de manadas en las que no se han registrado casos de EEB y que no han estado en contacto con focos de la EBB.
81 En cuanto a la prohibición de exportar a países terceros, el Reino Unido considera que el riesgo de reimportación en los Estados miembros es inexistente por una serie de razones prácticas, a saber: la limitación del número de países terceros autorizados a exportar a los Estados miembros de la Comunidad bovinos, carne fresca de vacuno o productos a base de carne; los requisitos rigurosos para la exportación; los controles que se ejercen con arreglo a las disposiciones relativas a las restituciones a la exportación, y la existencia de derechos de aduana de importación. En cuanto a los requisitos aplicables al esperma y a los embriones de bovinos, dichos requisitos hacen imposible toda importación en un Estado miembro, a través de un país tercero, de productos procedentes del Reino Unido.
82 Por otro lado, el Reino Unido considera que la Decisión impugnada es discriminatoria porque únicamente impone la referida prohibición de exportar carne de vacuno originaria del Reino Unido, sin imponer la más mínima medida de salvaguardia a los demás Estados miembros en los que se han registrado casos de EEB y en los que, además, las medidas relativas a la separación de los despojos no están tan desarrolladas como en el Reino Unido. La Decisión impugnada es también discriminatoria, añade el Reino Unido, porque únicamente puede restablecer la confianza del consumidor en los Estados miembros distintos del Reino Unido, y ello a expensas de la confianza del consumidor británico.
83 Por último, el Reino Unido subraya que la prohibición adoptada era excesiva y que la Comisión disponía de numerosas soluciones alternativas, principalmente la de establecer a nivel comunitario una prohibición general de utilizar los tejidos bovinos más propensos a contener el agente infeccioso de la EEB; la de establecer a nivel comunitario la prohibición (ya adoptada por el Reino Unido) de vender, para el consumo humano, carne de vacuno procedente del ganado británico de más de treinta meses de edad, o incluso la de completar esta última opción imponiendo requisitos más rigurosos para la exportación a los demás Estados miembros de carne de vacuno procedente de animales más jóvenes.
84 La Comisión presenta su Decisión como una medida de aislamiento destinada a erradicar la enfermedad, combinada con medidas de apoyo al mercado y otras medidas de ayuda. La Comisión considera que el aislamiento está universalmente reconocido como legítima respuesta a un problema como el del presente caso, a fin de evitar la propagación de la enfermedad. El hecho de haber determinado al Reino Unido como zona de aislamiento obedece a que, debido a diversos factores, no habría sido adecuado crear zonas de aislamiento locales y a que el 99,7 % de los casos de EEB registrados se produjeron en el Reino Unido. La Comisión indica asimismo que las Directivas relativas a enfermedades específicas prevén que las zonas de aislamiento deben definirse en función de las barreras naturales y de los controles administrativos.
85 La Comisión considera que, en lo que se refiere a los animales vivos, la Decisión impugnada está justificada debido a la nueva valoración de la importancia de las dudas existentes, principalmente sobre la presencia del agente causante de la EEB en los animales jóvenes; sobre las incertidumbres del sistema que permite el seguimiento de los animales y la identificación de aquellos que estuvieron expuestos al riesgo; sobre la incertidumbre acerca de la edad de sacrificio del animal o incluso sobre el riesgo de transmisión vertical u horizontal.
86 En cuanto al esperma, la prohibición fue levantada a raíz de un dictamen del Comité Científico Veterinario. Según la Comisión, no obstante, ello no afecta a la validez de la Decisión impugnada, la cual, como medida de emergencia, se justificaba por el riesgo de transmisión vertical, por las investigaciones en curso sobre la transmisión a través de embriones en las vacas inseminadas con esperma de toros enfermos de EEB, o también por no existir sobre este punto ningún informe reciente del Comité Científico Veterinario.
87 A juicio de la Comisión, en lo relativo a los embriones, deben tomarse en consideración las mismas justificaciones, así como el dictamen del Comité Científico Veterinario según el cual existen pruebas de la transmisión de la enfermedad denominada tembladera de la oveja a través de embriones.
88 Por otra parte, la Comisión recuerda las dudas relativas a la carne, principalmente en cuanto al funcionamiento del sistema de identificación y localización de los animales en el Reino Unido y a la eficacia de la aplicación de las medidas de control de la eliminación de los despojos especificados de carne de vacuno. La Comisión precisa asimismo que todos los trozos de carne contienen pequeñas cantidades de tejido linfático y que uno de los miembros del Comité Científico Veterinario no había excluido el riesgo que presenta la carne en forma de músculo.
89 Según la Comisión, consideraciones similares se aplican a los productos derivados, tales como el sebo y la gelatina. En cuanto a las harinas de carne y de huesos procedentes de mamíferos, constituyen la causa principal de la epidemia de EEB.
90 La Comisión considera asimismo que la Decisión resultaba necesaria en cuanto se refiere a las exportaciones a países terceros. Estas exportaciones no representaban sino el 5 % aproximadamente de la producción británica de vacuno, lo que significa que es relativamente pequeño el precio que hubo de pagarse en aras de la eficacia absoluta de las medidas de aislamiento. Por otro lado, existe un riesgo de reimportación de los animales, de la carne o de los productos derivados, eventualmente con una forma distinta y, en determinadas circunstancias, con un origen distinto. Por último, concluye la Comisión, el riesgo de fraude es real, si se toman en consideración los datos disponibles en materia de fraude en las restituticiones a la exportación. Según la Comisión, si las medidas adoptadas no hubieran incluido las exportaciones a países terceros se habría puesto en peligro su eficacia, y, en este sentido, la prohibición de las exportaciones a países terceros forma parte integrante y necesaria de la Decisión impugnada y, por consiguiente, resulta conforme con el principio de proporcionalidad. Además, es indudable que una inacción en lo relativo a las exportaciones a países terceros no habría sido compatible ni con las obligaciones que el Tratado impone al Consejo y a la Comisión, principalmente la de tener en cuenta la posición de la producción agrícola comunitaria en los mercados mundiales, ni con las obligaciones internacionales de la Comunidad, tanto bilaterales como multilaterales.
91 Acto seguido, la Comisión cuestiona la alegación según la cual la Decisión resulta discriminatoria. La Comisión recuerda que el 99,7 % de los casos de EEB se han producido en el Reino Unido y que los otros Estados miembros en los que se han registrado algunos casos adoptaron una política de sacrificio de la manada en su totalidad.
92 La Comisión considera que no fue posible adoptar otra solución. La prohibición de determinados despojos especificados de carne de vacuno a escala comunitaria no habría contribuido a erradicar la EEB y su utilidad habría sido muy limitada, habida cuenta de la insignificante incidencia de la EEB en los demás Estados miembros. Por otra parte, hacer efectiva tal medida habría exigido mucho tiempo, lo cual no era adecuado habida cuenta de la urgencia de la situación. En cuanto a la mejora del control y de la certificación de determinados tipos de carnes, habrían sido respuestas inadecuadas, dadas la urgencia y la duda en cuanto a la eficacia de los sistemas de control británicos.
93 Por último, la Comisión subraya que, para apreciar la proporcionalidad de la Decisión impugnada, es preciso examinarla en relación con el conjunto de medidas adoptadas, por un importe de aproximadamente 2.500 millones de ECU (entre otras, modificación de los umbrales de intervención, medidas excepcionales de ayuda al Reino Unido y a otros Estados miembros, primas a la transformación de terneros, apoyo a los ingresos de los productores de carne de vacuno, medidas a favor de los exportadores, ayuda al almacenamiento privado de carne de ternera, restituciones a la exportación, acciones de promoción en favor de la carne de vacuno de calidad, ayuda a la investigación).
94 En su réplica, el Reino Unido indica que, si bien una medida de aislamiento es adecuada para una enfermedad muy contagiosa, como la fiebre aftosa, transmisible por el aire y con un breve período de incubación, no es útil para erradicar una enfermedad no contagiosa, transmisible a través de la alimentación y que tiene un largo período de incubación. Por otra parte, añade, el aislamiento no contribuye a erradicar la EEB en mayor medida que las soluciones propuestas por el Reino Unido.
95 En su dúplica, la Comisión insiste en el hecho de que la Decisión impugnada no era sino una primera etapa de una estrategia global. Se trataba de una medida de carácter transitorio (quinto considerando) y de emergencia (título), sujeta a revisión (considerandos sexto y séptimo, artículos 1 y 3), a la que habrían de seguir otras medidas destinadas a controlar y a erradicar la enfermedad (artículo 4).
96 Debe recordarse que el principio de proporcionalidad, que forma parte de los principios generales del Derecho comunitario, exige que los actos de las Instituciones comunitarias no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimamente perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, deberá recurrirse a la menos onerosa, y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos (sentencias de 13 de noviembre de 1990, Fedesa y otros, asuntos acumulados C-331/88, Rec. p. I-4023, apartado 13, y de 5 de octubre de 1994, Crispoltoni y otros, C-133/93, C-300/93 y C-362/93, Rec. p. I-4863, apartado 41).
97 Por lo que se refiere al control judicial de los requisitos indicados, el legislador comunitario dispone en materia de política agraria común de una potestad discrecional que corresponde a las responsabilidades políticas que le atribuyen los artículos 40 y 43 del Tratado. Por consiguiente, sólo el carácter manifiestamente inadecuado de una medida adoptada en este ámbito, con relación al objetivo que tiene previsto conseguir la Institución competente, puede afectar a la legalidad de tal medida (véanse las sentencias antes citadas, Fedesa y otros, apartado 14, y Crispoltoni y otros, apartado 42).
98 En el momento en que se adoptó la Decisión impugnada, existía una gran incertidumbre en cuanto a los riesgos que suponían los animales vivos, la carne de vacuno o los productos derivados.
99 Pues bien, ha de admitirse que, cuando subsisten dudas sobre la existencia o alcance de riesgos para la salud de las personas, las Instituciones pueden adoptar medidas de protección sin tener que esperar a que se demuestre plenamente la realidad y gravedad de tales riesgos.
100 Corrobora este punto de vista el apartado 1 del artículo 130 R del Tratado CE, según el cual la protección de la salud de las personas forma parte de los objetivos de la política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente. El apartado 2 de ese mismo artículo prevé que dicha política, que tendrá como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado, se basará, entre otros, en los principios de cautela y de acción preventiva, y que las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las demás políticas de la Comunidad.
101 La Decisión impugnada fue adoptada como «medida de emergencia» y estableció una prohibición de exportación «con carácter transitorio» (quinto considerando). Por otra parte, la Comisión reconoce que es conveniente profundizar el alcance científico de los nuevos datos y de las medidas que se adopten, y, por lo tanto, la necesidad de revisar la Decisión impugnada tras un examen de la situación en su conjunto (séptimo considerando).
102 En cuanto a los animales vivos, habida cuenta de la prohibición de exportación que ya había establecido la Decisión 94/474, la prohibición de exportación resultante de la Decisión impugnada se refiere únicamente a los bovinos de menos de seis meses de edad que desciendan de vacas en las que no se sospeche ni se haya confirmado la presencia de la EEB. Sin embargo, la incertidumbre científica en cuanto a los modos de transmisión de la EEB, especialmente a través de la madre, junto con la falta de identificación de los animales mediante marcas y de control de sus movimientos, han tenido como resultado el que ya no es posible tener la certeza de que un ternero descienda de una vaca totalmente exenta de la EEB o, aunque esto fuera posible, de que el propio ternero esté totalmente exento de la enfermedad.
103 Por consiguiente, la prohibición de exportar bovinos vivos no puede considerarse como una medida manifiestamente inapropiada.
104 En cuanto a la carne de vacuno, basta con recordar que, debido al largo período de incubación de la enfermedad, todo animal de seis o más meses de edad debía ser tratado como potencialmente infectado por la EEB, aunque no presentara los síntomas. En el Reino Unido se habían adoptado medidas particulares, relativas al sacrificio de los animales y al despiece de las carnes. Sin embargo, tan sólo a partir del mes de mayo de 1995 se efectuaron controles inopinados en las empresas del Reino Unido para verificar la aplicación de tales medidas (Bovine Spongiform Encephalopathy in Great Britain, A Progress Report, noviembre de 1995, punto 16), controles que pusieron de relieve que un importante porcentaje de mataderos no observaban las prescripciones legales.
105 Por otra parte, del informe del Comité Científico Veterinario de 11 de julio de 1994 se desprende que la carne siempre tenía residuos de tejidos nerviosos y linfáticos. Asimismo, según la declaración de un miembro de dicho Comité, recogida en anexo al informe del Comité Científico Veterinario de 22 de marzo de 1996, desde un punto de vista científico no estaba excluido el peligro de transmisión de la infección a través de la carne en forma de músculo (véase el apartado 13 de la presente sentencia).
106 De lo anterior se deduce que la prohibición de exportar carne de vacuno tampoco puede considerarse como una medida manifiestamente inapropiada.
107 Por lo que se refiere al esperma y a los embriones, a este respecto es suficiente con recordar que, en el momento de la adopción de la Decisión impugnada, no cabía excluir definitivamente el riesgo de transmisión vertical.
108 En cuanto a los demás productos, tales como el sebo y la gelatina, es preciso considerar que la Comisión dio pruebas de una prudencia adecuada, al prohibir su exportación hasta que se llevara a cabo una revisión global de la situación.
109 En cuanto a la prohibición de exportación a países terceros, se trataba de una medida apropiada, puesto que permitía garantizar su eficacia al aislar en el territorio del Reino Unido todos los elementos que podían estar infectados por la EEB. En efecto, la limitación del número de países terceros a partir de los cuales están autorizadas las importaciones y los controles sobre la importación no son suficientes, sin embargo, para excluir toda posibilidad de reimportación de la carne con otra forma o de distorsiones comerciales.
110 El Reino Unido ha expuesto las medidas que habrían podido adoptarse con carácter alternativo. Sin embargo, habida cuenta de la gravedad del peligro y de la urgencia, la Comisión no reaccionó de manera manifiestamente inapropiada al establecer, con carácter transitorio y a la espera de más amplias informaciones científicas, la prohibición global de exportar bovinos, carne de vacuno y productos derivados.
111 Por consiguiente, el motivo basado en la violación del principio de proporcionalidad no está fundado.
Sobre el sexto motivo, basado en la infracción del artículo 6 y del apartado 3 del artículo 40 del Tratado
112 Según el Reino Unido, la Comisión infringió el artículo 6 y el apartado 3 del artículo 40 del Tratado, puesto que actuó de manera discriminatoria en perjuicio de los productores británicos en relación con los productores de los demás Estados miembros, así como también en perjuicio de los consumidores británicos en relación con los consumidores de los demás Estados miembros, siendo así que ninguna razón objetiva justificaba esta diferencia de trato.
113 La Comisión replica que las medidas adoptadas son independientes de la nacionalidad, pero se basan en la situación geográfica. Por otro lado, añade, la Decisión impugnada afectó a particulares y operadores de otros Estados miembros y en otros Estados miembros. En cualquier caso, habida cuenta de la situación es indiscutible que, aun cuando hubiera habido una diferencia de trato, ésta habría estado justificada por las circunstancias.
114 A este respecto, procede recordar que, según jurisprudencia reiterada, el principio de no discriminación entre productores o consumidores de la Comunidad, consagrado en el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 40 del Tratado, exige que no se trate de manera diferente situaciones comparables y que no se trate de manera idéntica situaciones diferentes, a no ser que dicho trato esté objetivamente justificado (véase, en particular, la sentencia de 20 de septiembre de 1988, España/Consejo, 203/86, Rec. p. 4563, apartado 25).
115 En el caso de autos, nunca se ha cuestionado que, en la época de la Decisión impugnada, la práctica totalidad de los casos de EEB en Europa se habían registrado en el Reino Unido.
116 Teniendo en cuenta esta circunstancia, ha de considerarse que, según el criterio objetivo de la incidencia de la EEB, la situación del Reino Unido no era comparable a la de los demás Estados miembros, de manera que la Comisión, al adoptar la decisión de confinar los animales y productos en el territorio del Reino Unido, no infringió el párrafo segundo del apartado 3 del artículo 40 del Tratado.
117 Por consiguiente, el motivo basado en la violación del principio de no discriminación no está fundado.
Sobre el séptimo motivo, basado en la infracción de apartado 1 del artículo 39 del Tratado
118 El Reino Unido considera que la Decisión no se justifica por ninguno de los objetivos de la Política Agrícola Común que enumera el apartado 1 del artículo 39. En efecto, lejos de contribuir a incrementar la productividad agrícola o de garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola, la Decisión causó un daño a los operadores del sector vacuno y de los sectores conexos en el Reino Unido, desestabilizó el mercado de la Comunidad y, al ser imposible suministrar los referidos productos en los demás Estados miembros, impidió garantizar precios razonables al consumidor.
119 La Comisión recuerda que la protección de la salud animal y pública forma parte integrante de la Política Agrícola Común y que la salud pública es una cuestión de la mayor importancia. Además, no puede alcanzarse ninguno de los objetivos enumerados en el apartado 1 del artículo 39 sin el necesario grado de confianza por parte del consumidor y sin los necesarios controles de la salud pública.
120 A este respecto, debe recordarse que, a tenor del párrafo tercero del apartado 1 del artículo 129 del Tratado CE, las exigencias en materia de protección de la salud constituirán un componente de las demás políticas de la Comunidad, y que, según la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, la consecución de los objetivos de la política agraria común no puede hacer abstracción de las exigencias de interés general, como son la protección de los consumidores o de la salud y la vida de las personas y de los animales, exigencias que las Instituciones comunitarias deben tener en cuenta al ejercer sus poderes (sentencia de 23 de febrero de 1988, Reino Unido/Consejo, 68/86, Rec. p. 855, apartado 12).
121 Por lo demás, la protección de la salud contribuye a la consecución de los objetivos de la Política Agrícola Común mencionados en el apartado 1 del artículo 39 del Tratado, especialmente cuando la producción agrícola depende directamente de su venta a consumidores cada vez más preocupados por su salud.
122 De lo anterior se deduce que, al adoptar la Decisión impugnada, la Comisión no infringió el apartado 1 del artículo 39 del Tratado.
LOS FUNDAMENTOS SIGUEN EN EL NUM.DOC: 696J0180.1
Sobre el octavo motivo, basado en la irregularidad del tercer guión del artículo 1 de la Decisión impugnada, especialmente porque viola el principio de seguridad jurídica
123 Según el Reino Unido, la Decisión impugnada viola el principio de seguridad jurídica porque el alcance de la prohibición no se define con la suficiente claridad. En efecto, añade, los límites del ámbito de aplicación del tercer guión del artículo 1 de la Decisión (que prohíbe exportar «productos obtenidos de animales de la especie bovina sacrificados en el Reino Unido que puedan entrar en la cadena alimentaria humana o animal, así como productos destinados a usos médicos, cosméticos o farmacéuticos») sólo pueden definirse haciendo referencia a los productos contemplados en las Directivas 90/425 y 89/662. El artículo 1 de cada una de esas dos Directivas remite a los Anexos A y B, los cuales fueron modificados después de la adopción de ambas Directivas por la Directiva 92/118. Por otro lado, el apartado 4 del artículo 10 de la Directiva 90/425 y el apartado 4 del artículo 9 de la Directiva 89/662, respectivamente, se refieren asimismo, «si la situación lo requiere», a «los productos derivados» de los animales y a «los productos de origen o los productos derivados de dichos productos». Además, afirma el Reino Unido, el ámbito de aplicación de ambas Directivas debe determinarse con referencia al artículo 43 del Tratado, lo que implica tomar en consideración los productos agrícolas enumerados en el Anexo II del Tratado.
124 Del mismo modo, continúa el Reino Unido, la falta de claridad del ámbito de aplicación del tercer guión del artículo 1 de la Decisión impugnada no permite que el Tribunal de Justicia ejerza su control sobre la legalidad de dicha Decisión, puesto que, debido al incumplimiento de la obligación de motivar, resulta imposible establecer una relación entre el tercer guión y el razonamiento expuesto en los considerandos.
125 Por último, el Reino Unido afirma que la Comisión no era competente para imponer la prohibición de exportar determinados productos que no están incluidos en el ámbito del Anexo II del Tratado, ni, por lo tanto, en el de las Directivas 90/425 y 89/662, en las que se basa la Decisión impugnada. Según el Reino Unido, así sucede con la gelatina, los aminoácidos, el fosfato dicálcico, los péptidos derivados de peptonas, el glicerol, el ácido esteárico y sus sales.
126 La Comisión considera que, en vista de la urgencia y de la necesidad de garantizar un control efectivo y completo de la situación, el tercer guión del artículo 1 de la Decisión impugnada respeta el principio de seguridad jurídica. Habida cuenta de la gravedad de la amenaza para la salud humana, de la naturaleza del agente causante de la EEB y de los objetivos de la Decisión impugnada, es indiscutible que ésta abarca productos como el sebo y la gelatina, que son productos derivados de los bovinos. Por otro lado, añade la Comisión, la Decisión impugnada está correctamente motivada por cuanto se refiere al agente causante de la EEB y, por lo tanto, a todos los productos que pueden ser contaminados por éste, es decir, los productos derivados. Por último, concluye la Comisión, las Directivas 90/425 y 89/662 hacen referencia explícita a todos los productos contemplados por la Decisión impugnada.
127 A este respecto, no parece que el tercer guión del artículo 1 de la Decisión impugnada adolezca de falta de claridad en cuanto a su ámbito de aplicación cuando se refiere a «productos obtenidos de animales de la especie bovina sacrificados en el Reino Unido que puedan entrar en la cadena alimentaria humana o animal, así como productos destinados a usos médicos, cosméticos o farmacéuticos».
128 En lo que atañe a la observancia de la obligación de motivar, tal como subraya el Abogado General en el punto 38 de sus conclusiones, debe tenerse en cuenta el hecho de que el Reino Unido, destinatario de la Decisión impugnada, tenía un profundo conocimiento de la situación y no pudo equivocarse en los productos contemplados por la Decisión.
129 Por último, las Directivas 90/425 y 89/662 prevén que las medidas de salvaguardia que adopte la Comisión podrán tener por objeto los «productos de origen animal», los «productos derivados de dichos productos» y los «productos derivados de los animales». Por consiguiente, la Comisión no infringió dichas Directivas al adoptar la Decisión impugnada en cuanto tiene por objeto los «productos obtenidos de animales de la especie bovina».
130 De lo anterior se deduce que debe desestimarse el motivo basado en la irregularidad del tercer guión del artículo 1 de la Decisión impugnada.
Sobre el noveno motivo, basado en la ilegalidad de las Directivas 90/425 y 89/662
131 Para el supuesto de que el Tribunal de Justicia decidiera que la Directiva 90/425 o la Directiva 89/662 se aplica o debe aplicarse a productos no incluidos en el Anexo II del Tratado, el Reino Unido alega que el artículo 43 del Tratado no confiere al Consejo la facultad de adoptar aquellas Directivas con tal efecto. En consecuencia, concluye el Reino Unido, esas dos Directivas son inaplicables en esta medida y no pueden constituir la base legal de la Decisión impugnada.
132 La Comisión y el Consejo estiman, por el contrario, que las Directivas 90/425 y 89/662 se basan legítimamente en el artículo 43 del Tratado, puesto que estaban destinadas a lograr los objetivos del artículo 39 y puesto que los productos derivados que dichas Directivas contemplan están por lo menos incluidos en la rúbrica residual del Anexo II relativa a los «productos de origen animal no expresados ni comprendidos en otras partidas». De todas maneras, concluyen, el hecho de que se refieran, de manera accesoria, a algunos otros productos no incluidos en el Anexo II en nada afecta a su validez.
133 A este respecto, es jurisprudencia reiterada que el artículo 43 del Tratado constituye el fundamento jurídico apropiado para toda la normativa relativa a la producción y a la comercialización de los productos agrícolas mencionados en el Anexo II del Tratado, que contribuye a la realización de uno o de varios objetivos de la política agraria común mencionados en el artículo 39 del Tratado (véanse las sentencias de 23 de febrero de 1988, Reino Unido/Consejo, antes citada, apartado 14; de 23 de febrero de 1988, Reino Unido/Consejo, 131/86, Rec. p. 905, apartado 19; de 16 de noviembre de 1989, Comisión/Consejo, C-131/87, Rec. p. 3743, apartado 28, y Fedesa y otros, antes citada, apartado 23).
134 Este Tribunal de Justicia también declaró que una Directiva, que representaba un factor esencial para incrementar la productividad de la agricultura, objetivo contemplado en la letra a) del apartado 1 del artículo 39 del Tratado, debía ser adoptada basándose en el artículo 43 del Tratado, por más que, pese a aplicarse esencialmente a productos incluidos en el Anexo II, contemplara accesoriamente determinados productos no incluidos allí (sentencia de 16 de noviembre de 1989, Comisión/Consejo, C-11/88, Rec. p. 3799, apartado 15, publicación sumaria).
135 Habida cuenta de la importancia de la libre circulación de los animales, de los productos de los animales y de los productos de origen animal para la consecución de los objetivos mencionados en el apartado 1 del artículo 39 del Tratado, es preciso considerar que el artículo 43 del Tratado constituía la base jurídica apropiada para adoptar las Directivas 90/425 y 89/662, aun cuando, de un modo accesorio, dichas Directivas autoricen a la Comisión a adoptar medidas de salvaguardia que alcancen a «productos de origen animal», a «productos derivados de dichos productos» y a «productos derivados de los animales» que no estén incluidos en el Anexo II del Tratado.
136 Por consiguiente, debe desestimarse el motivo basado en la ilegalidad de las Directivas 90/425 y 89/662.
137 En vista de cuanto antecede, procede desestimar el recurso en su totalidad.
Decisión sobre las costas
Costas
138 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por el Reino Unido y al haber solicitado la Comisión su condena en costas, procede condenarle en costas. Con arreglo al apartado 4 del artículo 69 de dicho Reglamento, los Estados miembros y las Instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas. Por lo tanto, el Consejo cargará con sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
decide:
1) Declarar la inadmisibilidad del recurso del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte en cuanto tiene por objeto las tomas de posición de la Comisión de los días 10 de abril, 13 de abril y 8 de mayo de 1996.
2) Desestimar el recurso del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte en cuanto tiene por objeto la anulación de la Decisión 96/239/CE de la Comisión, de 27 de marzo de 1996, por la que se adoptan determinadas medidas de emergencia en materia de protección contra la encefalopatía espongiforme bovina.
3) Condenar en costas al Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.
4) El Consejo de la Unión Europea cargará con sus propias costas.