CELEX: 62004CJ0195
Inadempimento di uno Stato
Pubblico appalto di forniture di attrezzature per la ristorazione collettiva
Art. 28 CE
Restrizioni quantitative all’importazione
Misure di effetto equivalente
Principio di non discriminazione
Obbligo di trasparenza

Con il suo ricorso, la Commissione delle Comunità europee ha chiesto alla Corte di dichiarare che la Repubblica di Finlandia,
permettendo alla Senaatti‑kiinteistöt (precedentemente denominata Valtion kiinteistölaitos), autorità responsabile della gestione
degli immobili dell’amministrazione finlandese, di violare, nell’ambito di un contratto relativo ad attrezzature per la ristorazione
collettiva, principi fondamentali del Trattato CE e, in particolare, il principio di non discriminazione, che comprende l’obbligo
di trasparenza, è venuta meno agli obblighi che le incombono ai sensi dell’art. 28 CE.

Fatti e fase precontenziosa del procedimento
Nel marzo 1998, la Senaatti-kiinteistöt, nell’ambito di una procedura d’aggiudicazione ristretta, ha pubblicato sia nella
Gazzetta ufficiale delle Comunità europee
sia nella
Virallinen lehti
(
Gazzetta ufficiale della Repubblica di Finlandia
) un bando di gara relativo ad un appalto pubblico concernente lavori relativi alla ristrutturazione e alla modifica dei locali
dell’amministrazione regionale di Turku (in prosieguo: il «bando di gara iniziale»).
Tale appalto era suddiviso in lotti, il cui valore individuale variava da FIM 1 000 000 a FIM 22 000 000. Le offerte potevano
avere per oggetto un lotto, più lotti o la totalità di questi ultimi. Uno dei lotti in questione riguardava la fornitura e
l’installazione di attrezzature per la ristorazione collettiva destinate alla cucina del ristorante dell’amministrazione di
cui trattasi.
Le parti dissentono in merito alla questione se, in tale fase della procedura d’aggiudicazione, sia stata presentata un’offerta
all’amministrazione aggiudicatrice relativamente al lotto in parola. Secondo la Repubblica di Finlandia, sarebbe stata presentata
una sola offerta da parte della società Kopal Markkinointi Oy, mentre, secondo la Commissione, ciò non si sarebbe verificato.
All’inizio del 2000, l’amministrazione aggiudicatrice si è rivolta direttamente a quattro imprese, invitandole a presentare
offerte per la fornitura ed installazione di attrezzature per la ristorazione collettiva.
Con lettera del 14 febbraio 2000, l’amministrazione aggiudicatrice ha informato le destinatarie di quest’ultima che, a causa
dei prezzi troppo elevati delle offerte ricevute, aveva deciso di rifiutare la totalità di tali offerte. La Repubblica di
Finlandia e la Commissione sono in disaccordo sul punto se la detta lettera sia stata indirizzata a tutte le imprese che avevano
presentato offerte relative alla fornitura e all’installazione di attrezzature per la ristorazione collettiva nell’ambito
del bando di gara iniziale.
Nella lettera di cui trattasi, l’amministrazione aggiudicatrice ha indicato altresì di aver incaricato la società Amica Ravintolat
Oy, locataria del ristorante dell’amministrazione regionale di Turku, di procedere, per conto della detta amministrazione
ed entro il limite dell’importo massimo di FIM 1 050 000, ad acquistare attrezzature per la ristorazione collettiva, invitando
le destinatarie della lettera in questione a presentare le loro offerte direttamente a tale società.
L’Amica Ravintolat Oy avrebbe infine acquistato le attrezzature in parola dalla società Hackman-Metos Oy.
A seguito di un reclamo relativo alla regolarità della procedura adottata dalla Senaatti-kiinteistöt, in data 17 luglio 2002
la Commissione ha inviato una lettera di messa in mora alla Repubblica di Finlandia, invitandola a presentare le sue osservazioni
entro un termine di due mesi a decorrere dalla ricezione di tale lettera.
Le autorità finlandesi hanno risposto a detta lettera di messa in mora con una comunicazione scritta in data 3 settembre 2002.
La Commissione, ritenendo che la Repubblica di Finlandia fosse venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell’art. 28 CE,
il 19 dicembre 2002 le ha inviato un parere motivato, invitandola ad adottare le misure necessarie per conformarsi a detto
parere entro due mesi dalla notifica del parere stesso.
Con lettera del 12 febbraio 2003, le autorità finlandesi hanno contestato l’inadempimento addebitato dalla Commissione sostenendo
che, nel caso di specie, sia l’art. 28 CE sia il principio di non discriminazione e l’obbligo di trasparenza che ne discende
sarebbero stati rispettati.
Non convinta dalle spiegazioni fornite dalle autorità finlandesi, la Commissione ha deciso di proporre il ricorso in esame.
Con ordinanza del presidente della Corte 14 ottobre 2004, il Regno di Danimarca, la Repubblica federale di Germania e il Regno
dei Paesi Bassi sono stati ammessi a intervenire a sostegno delle conclusioni della Repubblica di Finlandia.

Sulla ricevibilità del ricorso
La Repubblica di Finlandia sostiene che il ricorso della Commissione è irricevibile.
Secondo tale Stato membro, infatti, il parere motivato non verte sulle stesse censure formulate nel ricorso. Così, nel parere
in questione, la Commissione avrebbe affermato che l’amministrazione aggiudicatrice avrebbe dovuto provvedere a fornire una
pubblicità sufficiente, e che l’inadempimento addebitato risulterebbe dalla circostanza che la locataria del ristorante dell’amministrazione
regionale di Turku, in qualità di rappresentante di tale amministrazione, ha stipulato il contratto relativo alla fornitura
di attrezzature per la ristorazione collettiva, quando invece, nel ricorso, la Commissione avrebbe fatto valere che l’amministrazione
aggiudicatrice avrebbe dovuto organizzare una gara d’appalto, e che l’inadempimento deriva dal fatto che il bando di gara
iniziale era rimasto senza esito e che, in seguito, l’appalto in questione non era stato oggetto di un bando di gara pubblicato.
In tal modo, la Commissione avrebbe ampliato l’oggetto della controversia rispetto a come era stato definito nell’ambito del
procedimento precontenzioso.
A tale riguardo giova ricordare che, anche se l’oggetto del ricorso proposto a norma dell’art. 226 CE è definito dal procedimento
precontenzioso previsto in tale disposizione e, di conseguenza, il parere motivato della Commissione e il ricorso devono fondarsi
sulle stesse censure, ciò non significa tuttavia che debba sussistere in ogni caso una perfetta coincidenza nella loro formulazione,
se l’oggetto della controversia non è stato ampliato o modificato ma, al contrario, semplicemente ridotto (sentenze 12 giugno
2003, causa C‑229/00, Commissione/Finlandia, Racc. pag. I‑5727, punti 44 e 46; 14 luglio 2005, causa C‑433/03, Commissione/Germania,
Racc. pag. I‑6985, punto 28, e 30 gennaio 2007, causa C‑150/04, Commissione/Danimarca, Racc. pag. I‑1169, punto 67). La Commissione,
quindi, può precisare i suoi addebiti iniziali nel ricorso, a condizione, tuttavia, che non modifichi l’oggetto della controversia
(sentenze 11 settembre 2001, causa C‑67/99, Commissione/Irlanda, Racc. pag. I‑5757, punto 23; 12 ottobre 2004, causa C‑328/02,
Commissione/Grecia, non pubblicata nella Raccolta, punto 32, e 26 aprile 2005, causa C‑494/01, Commissione/Irlanda, Racc. pag. I‑3331,
punto 38).
Orbene, è giocoforza constatare che, nel caso di specie, la Commissione non ha ampliato o modificato e nemmeno ridotto l’oggetto
della controversia, quale definito nel parere motivato del 19 dicembre 2002.
Non solo risulta, infatti, dal tenore delle conclusioni del parere motivato e dal ricorso della Commissione, la cui formulazione
è quasi identica, che questi ultimi sono fondati sulle stesse censure, ma appare altresì che, facendo valere, nel ricorso,
che l’amministrazione aggiudicatrice avrebbe dovuto organizzare una gara d’appalto, la Commissione ha semplicemente precisato
l’addebito inizialmente esposto nel parere motivato, e cioè che l’appalto relativo alla fornitura di attrezzature per la ristorazione
collettiva destinate all’amministrazione regionale di Turku avrebbe dovuto essere oggetto di una pubblicità sufficiente.
La Corte, tuttavia, può esaminare d’ufficio se ricorrano i presupposti previsti dall’art. 226 CE per la proposizione di un
ricorso per inadempimento (sentenze 31 marzo 1992, causa C‑362/90, Commissione/Italia, Racc. pag. I‑2353, punto 8; 15 gennaio
2002, causa C‑439/99, Commissione/Italia, Racc. pag. I‑305, punto 8, e 4 maggio 2006, causa C‑98/04, Commissione/Regno Unito,
Racc. pag. I‑4003, punto 16).
A tal proposito va ricordato che dall’art. 38, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura della Corte e dalla giurisprudenza
ad esso relativa emerge che il ricorso deve indicare l’oggetto della controversia e l’esposizione sommaria dei motivi e che
tale indicazione dev’essere sufficientemente chiara e precisa per consentire alla parte convenuta di preparare la sua difesa
e alla Corte di esercitare il suo controllo. Ne discende che gli elementi essenziali di fatto e di diritto sui quali un ricorso
si basa devono emergere in modo coerente e comprensibile dal testo del ricorso stesso (sentenze 9 gennaio 2003, causa C‑178/00,
Italia/Commissione, Racc. pag. I‑303, punto 6; 14 ottobre 2004, causa C‑55/03, Commissione/Spagna, non pubblicata nella Raccolta,
punto 23, e 15 settembre 2005, causa C‑199/03, Irlanda/Commissione, Racc. pag. I‑8027, punto 50) e che le conclusioni di quest’ultimo
devono essere formulate in modo inequivoco al fine di evitare che la Corte statuisca ultra petita ovvero ometta di pronunciarsi
su una censura (sentenze 20 novembre 2003, causa C‑296/01, Commissione/Francia, Racc. pag. I‑13909, punto 121, e 15 giugno
2006, causa C‑255/04, Commissione/Francia, Racc. pag. I‑5251, punto 24).
Orbene, nel caso di specie, il ricorso della Commissione non soddisfa tali esigenze.
Con il proprio ricorso, la Commissione chiede che sia dichiarato che la Repubblica di Finlandia, dal momento che la Senaatti‑kiinteistöt,
nell’ambito di un contratto relativo ad attrezzature per la ristorazione collettiva, avrebbe violato principi fondamentali
del Trattato e, in particolare, il principio di non discriminazione, che comprende l’obbligo di trasparenza, è venuta meno
agli obblighi che le incombono ai sensi dell’art. 28 CE.
Come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 45 delle sue conclusioni, le conclusioni del ricorso, così come sono state
formulate, sono equivoche e non consentono di identificare in modo chiaro e preciso quanto la Commissione addebita alla Repubblica
di Finlandia, poiché dette conclusioni prendono in considerazione, al tempo stesso, l’art. 28 CE, principi fondamentali del
Trattato, il principio di non discriminazione e l’obbligo di trasparenza.
Peraltro, anche ritenendo il ricorso della Commissione diretto a far dichiarare una violazione dell’art. 28 CE, né le conclusioni
del ricorso né il tenore stesso di quest’ultimo indicano con chiarezza e precisione il provvedimento che, nel caso di specie,
costituirebbe una restrizione quantitativa all’importazione o una misura di effetto equivalente ai sensi di tale articolo.
La Commissione, infatti, si limita a contestare la condotta dell’amministrazione aggiudicatrice «nell’ambito di un contratto
relativo ad attrezzature per la ristorazione collettiva».
Inoltre, la Commissione in nessun momento del procedimento è stata in grado di esporre in modo coerente e preciso gli elementi
di fatto su cui si basano le censure che invoca a sostegno del suo ricorso.
Così, nel suo ricorso, detta istituzione non fornisce alcuna indicazione precisa relativamente al bando di gara iniziale,
limitandosi unicamente ad osservare che quest’ultimo «non ha avuto esito relativamente all’acquisto di attrezzature per la
ristorazione collettiva».
A tale riguardo, né il testo del ricorso né le risposte della Commissione ai quesiti posti dalla Corte nel corso dell’udienza
consentono di stabilire con certezza se, nell’ambito del bando di gara di cui trattasi, sia stata sottoposta all’amministrazione
aggiudicatrice un’offerta relativa alla fornitura e all’installazione di attrezzature per la ristorazione collettiva.
Analogamente, nella sua replica, la Commissione afferma, senza peraltro darne prova, che, da un lato, almeno una delle imprese
che avevano presentato siffatta offerta non era compresa fra le quattro imprese contattate dall’amministrazione aggiudicatrice
nel 2000 e che, dall’altro, il lotto relativo alla fornitura e all’installazione di attrezzature per la ristorazione collettiva
parte dell’appalto prospettato nell’ambito del bando di gara iniziale non aveva il medesimo oggetto dell’appalto in seguito
al quale erano stati presi i contatti nel corso dello stesso anno.
Alla luce di ciò, la Corte non ha a disposizione elementi sufficienti che le consentano di conoscere esattamente la portata
della violazione del diritto comunitario contestata alla Repubblica di Finlandia e quindi di verificare l’esistenza dell’inadempimento
addotto dalla Commissione (v., in questo senso, sentenza Commissione/Regno Unito, cit., punto 18).
Di conseguenza, il ricorso dev’essere dichiarato irricevibile.

Sulle spese
A norma dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta
domanda. Poiché la Repubblica di Finlandia ne ha fatto domanda e il ricorso presentato dalla Commissione è stato dichiarato
irricevibile, quest’ultima, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara e statuisce:
1)
Il ricorso è irricevibile.
2)
La Commissione delle Comunità europee è condannata alle spese.
Firme
*
Lingua processuale: il finlandese.