CELEX: 62001TJ0030
Aiuti di Stato
Vantaggi fiscali concessi da un ente territoriale di uno Stato membro
Esenzioni fiscali
Decisioni che dichiarano i regimi di aiuti incompatibili con il mercato comune e ordinano il recupero degli aiuti versati
Qualifica di aiuti nuovi o di aiuti esistenti
Aiuti al funzionamento
Principio di tutela del legittimo affidamento
Principio della certezza del diritto
Decisione di avviare il procedimento di indagine formale previsto dall’art. 88, n. 2, CE
Non luogo a statuire

Contesto normativo
I —
I regolamenti comunitari
L’art. 87 CE dispone:
«1.   Salvo deroghe contemplate dal presente trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
(…)
3.   Possono considerarsi compatibili con il mercato comune:
(…)
c)
gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse,
(…)».
L’art. 88 CE prevede:
«1.   La Commissione procede con gli Stati membri all’esame permanente dei regimi di aiuti esistenti in questi Stati. Essa propone a questi ultimi le opportune misure richieste dal graduale sviluppo e dal funzionamento del mercato comune.
2.   Qualora la Commissione, dopo aver intimato agli interessati di presentare le loro osservazioni, constati che un aiuto concesso da uno Stato, o mediante fondi statali, non è compatibile con il mercato comune a norma dell’articolo 87, oppure che tale aiuto è attuato in modo abusivo, decide che lo Stato interessato deve sopprimerlo o modificarlo nel termine da essa fissato.
(…)
3.   Alla Commissione sono comunicati, in tempo utile perché presenti le sue osservazioni, i progetti diretti a istituire o modificare aiuti. Se ritiene che un progetto non sia compatibile con il mercato comune a norma dell’articolo 87, la Commissione inizia senza indugio la procedura prevista dal paragrafo precedente. Lo Stato membro interessato non può dare esecuzione alle misure progettate prima che tale procedura abbia condotto ad una decisione finale».
Il quarto ‘considerando’ del regolamento (CE) del Consiglio 22 marzo 1999, n. 659, recante modalità di applicazione dell’articolo [88] CE (
GU L 83, pag. 1
) recita:
«per garantire la certezza del diritto, è opportuno definire le condizioni alle quali gli aiuti possono essere considerati aiuti esistenti; (…) il completamento e il rafforzamento del mercato interno costituiscono un processo graduale che si riflette nello sviluppo permanente della politica in materia di aiuti di Stato; (…) in base a questi sviluppi, talune misure, che quando sono state varate non costituivano un aiuto di Stato, possono essere divenute tali».
L’art. 1 del regolamento n. 659/1999 dispone:
«Ai fini del presente regolamento, si intende per:
(…)
b)
“aiuti esistenti”:
i)
(…) tutte le misure di aiuto esistenti in uno Stato membro prima dell’entrata in vigore del trattato, ossia tutti i regimi di aiuti e gli aiuti individuali ai quali è stata data esecuzione prima dell’entrata in vigore del trattato e che sono ancora applicabili dopo tale entrata in vigore;
ii)
gli aiuti autorizzati, ossia i regimi di aiuti e gli aiuti individuali che sono stati autorizzati dalla Commissione o dal Consiglio;
(…)
v)
gli aiuti considerati aiuti esistenti in quanto può essere dimostrato che al momento della loro attuazione non costituivano aiuti, ma lo sono diventati successivamente a causa dell’evoluzione del mercato comune e senza aver subito modifiche da parte dello Stato membro. Qualora alcune misure diventino aiuti in seguito alla liberalizzazione di un’attività da parte del diritto comunitario, dette misure non sono considerate aiuti esistenti dopo la data fissata per la liberalizzazione;
c)
“nuovi aiuti”: tutti gli aiuti, ossia regimi di aiuti e aiuti individuali, che non siano aiuti esistenti, comprese le modifiche degli aiuti esistenti;
(…)
f)
“aiuti illegali”: i nuovi aiuti attuati in violazione dell’articolo [88], paragrafo 3, [CE];
(…)».
Secondo gli artt. 2, n. 1, e 3 del regolamento n. 659/1999 «qualsiasi progetto di concessione di un nuovo aiuto deve essere notificato tempestivamente alla Commissione dallo Stato membro interessato» e ad esso «non può essere data esecuzione prima che la Commissione abbia adottato, o sia giustificato ritenere che abbia adottato, una decisione di autorizzazione dell’aiuto».
L’art. 6 del regolamento n. 659/1999, avente ad oggetto il procedimento di indagine formale, prevede:
«1.   La decisione di avvio del procedimento d’indagine formale espone sinteticamente i punti di fatto e di diritto pertinenti, contiene una valutazione preliminare della Commissione relativa al carattere di aiuto della misura prevista ed espone i dubbi attinenti alla sua compatibilità con il mercato comune. La decisione invita lo Stato membro e tutti gli altri interessati a formulare le loro osservazioni entro un termine stabilito, di norma non superiore ad un mese. In casi debitamente giustificati la Commissione può prorogare tale termine.
2.   Le osservazioni ricevute sono comunicate allo Stato membro interessato. Se un interessato ne fa richiesta, adducendo un danno potenziale, la sua identità non è rivelata allo Stato membro interessato. Quest’ultimo può a sua volta rispondere alle osservazioni entro un termine stabilito, di norma non superiore a un mese. In casi debitamente giustificati la Commissione può prorogare tale termine».
Per quanto riguarda le misure non notificate, l’art. 10, n. 1, del regolamento n. 659/1999 dispone che «[l]a Commissione esamina senza indugio le informazioni di cui sia eventualmente in possesso, in merito a presunti aiuti illegali, da qualsiasi fonte esse provengano».
All’art. 13, n. 1, dello stesso regolamento è previsto che tale esame dà luogo, se del caso, ad una decisione di avvio del procedimento di indagine formale. L’art. 13, n. 2, del medesimo regolamento prevede che, nel caso di aiuti illegali, la Commissione non è vincolata rispetto ai termini vigenti in materia di esame preliminare e di procedimento di indagine formale in caso di aiuto notificato.
L’articolo 14, n. 1, del regolamento n. 659/1999 così dispone:
«Nel caso di decisioni negative relative a casi di aiuti illegali la Commissione adotta una decisione con la quale impone allo Stato membro interessato di adottare tutte le misure necessarie per recuperare l’aiuto dal beneficiario (…). La Commissione non impone il recupero dell’aiuto qualora ciò sia in contrasto con un principio generale del diritto comunitario».
Con la sua comunicazione sul regime degli aiuti a finalità regionale indirizzata agli Stati membri il 21 dicembre 1978 (
GU 1979, C 31, pag. 9
; in prosieguo: la «comunicazione del 1978 sul regime di aiuti a finalità regionale») la Commissione ha posto i principi di coordinamento applicabili ai regimi di aiuti a finalità regionale e ha formulato, nell’introduzione, delle «riserve di principio circa la compatibilità degli aiuti di funzionamento con il mercato comune». Inoltre, tale comunicazione fissa dei massimali differenziati di intensità di tali aiuti, nella percentuale dell’investimento iniziale e in unità di conto europeo per impiego creato con l’investimento iniziale (v. punti 2 e 3 della comunicazione).
Con la sua comunicazione relativa agli aiuti concessi illegalmente (
GU 1983, C 318, pag. 3
; in prosieguo: la «comunicazione del 1983 sugli aiuti illegali») la Commissione ha ricordato l’obbligo di notifica degli aiuti previsto dall’art. 88, n. 3, CE e ha informato i potenziali beneficiari di aiuti di Stato della precarietà degli aiuti che fossero stati loro illegalmente concessi, nel senso che ogni beneficiario di un aiuto concesso illegalmente, cioè senza che la Commissione sia approdata ad una decisione definitiva circa la sua compatibilità, può essere invitato a restituire l’aiuto. La Commissione fa ivi altresì presente che, non appena avrà avuto conoscenza dell’adozione di misure di aiuto da parte di uno Stato membro senza che siano state rispettate le condizioni previste dall’art. 88, n. 3, CE, pubblicherà sulla
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
un avvertimento specifico che mette sull’avviso i potenziali beneficiari dell’aiuto della precarietà di quest’ultimo.
Gli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale (
GU 1998, C 74, pag. 9
), come modificati (
GU 2000, C 258, pag. 5
; in prosieguo: gli «orientamenti del 1998»), sostituiscono, in particolare, la comunicazione del 1978 sul regime di aiuti a finalità regionale. Prevedono, al punto 2, intitolato «Campo di applicazione», che la Commissione li applicherà agli aiuti regionali concessi in tutti i settori di attività a esclusione di quelli concernenti la produzione, la trasformazione e la commercializzazione dei prodotti agricoli di cui all’allegato II del Trattato, nonché la pesca e l’industria carbonifera.
Il punto 6.1 degli orientamenti del 1998 prevede:
«(…) la Commissione valuterà la compatibilità degli aiuti a finalità regionale con il mercato comune sulla base dei presenti orientamenti, a decorrere dalla loro adozione. Tuttavia, i progetti di aiuto notificati prima della comunicazione dei presenti orientamenti agli Stati membri e per i quali la Commissione non ha ancora adottato una decisione finale saranno valutati in base ai criteri vigenti al momento della notifica».
Per quanto riguarda gli aiuti al funzionamento, gli orientamenti del 1998 in particolare dispongono:
«4.15. Gli aiuti regionali destinati a ridurre le spese correnti dell’impresa (aiuti al funzionamento) sono di norma vietati. In via eccezionale, però, possono essere concessi aiuti di questo tipo nelle regioni che beneficiano della deroga di cui all’articolo [87], paragrafo 3, lettera a), [CE] purché essi siano giustificati in funzione del loro contributo allo sviluppo regionale e della loro natura e purché il loro livello sia proporzionale agli svantaggi che intendono compensare. Spetta allo Stato membro dimostrare l’esistenza degli svantaggi e quantificarne l’importanza».
Per quanto concerne gli aiuti connessi con l’investimento, questi sono definiti nella nota in calce a pag. 1 dell’allegato I degli orientamenti del 1998 come segue:
«Gli aiuti fiscali possono essere considerati aiuti inerenti all’investimento quando la loro base è l’investimento stesso. Inoltre, ogni aiuto fiscale può rientrare in questa categoria se è erogato entro un massimale espresso in percentuale dell’investimento (…)».
II —
Normativa nazionale
Il quadro fiscale in vigore nei paesi baschi spagnoli rientra nel regime della concertazione economica istituito dalla Ley 12/1981 (legge spagnola n. 12/1981), del 13 maggio 1981, successivamente modificata con Ley 38/1997 (legge spagnola n. 38/1997), del .
In forza di tale normativa, i Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya e de Guipúzcoa (Spagna) possono, a determinate condizioni, organizzare un regime fiscale applicabile ai loro rispettivi territori. In questo contesto hanno adottato varie misure di agevolazione fiscale e in particolare le esenzioni dall’imposta sulle società a favore di imprese di nuova creazione, oggetto del presente ricorso.
Nel 1993 i Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya e de Guipúzcoa istituivano, con l’art. 14 delle Normas Forales, rispettivamente n. 18/1993, n. 5/1993 e n. 11/1993 (in prosieguo, complessivamente considerate, le: «Normas Forales del 1993»), esenzioni di imposta per le società per 10 anni a favore delle imprese create tra la data di entrata in vigore di tali disposizioni e il 31 dicembre 1994. Tali disposizioni prevedevano:
«1.   Sono esenti dall’imposta sulle società per un periodo di 10 esercizi fiscali consecutivi a partire da quello della loro creazione le società che iniziano la loro attività commerciale a partire dalla data di entrata in vigore della presente [Norma Foral] e fino al 31 dicembre 1994, in quanto soddisfino le condizioni di cui al punto seguente.
2.   Per beneficiare dell’esenzione prevista dal presente articolo, i soggetti passivi devono soddisfare le seguenti condizioni:
a)
iniziare la loro attività con un capitale liberato minimo di 20 milioni di pesetas spagnole (…);
(…)
f)
realizzare investimenti in beni materiali tra la data di creazione della società e il 31 dicembre 1995 per un importo minimo di 80 milioni di pesetas spagnole, tutti gli investimenti devono avere ad oggetto beni destinati all’attività che non costituiscono oggetto di una locazione o di una cessione a terzi;
g)
creare almeno dieci posti di lavoro entro i successivi sei mesi dall’inizio della loro attività e mantenere a tale livello il numero medio annuo di dipendenti fino alla fine del periodo di esenzione;
(…)
i)
disporre di un piano strategico aziendale di almeno cinque anni (…)
6.   Le disposizioni del presente articolo sono incompatibili con qualsiasi altro vantaggio fiscale.
7.   L’esenzione fiscale temporanea viene chiesta al dipartimento delle imposte, delle finanze e del bilancio del governo provinciale (…) il quale, dopo aver verificato che le condizioni inizialmente richieste sono state soddisfatte, comunica all’impresa beneficiaria, se del caso, l’autorizzazione provvisoria che deve essere adottata dal Consiglio dei deputati del governo provinciale».
Con tre ordinanze di identico contenuto, emesse il 30 luglio 1997, il Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Corte superiore di giustizia dei Paesi Baschi, Spagna) adito dall’amministrazione dello Stato nel giugno e nell’ottobre 1994, ha sottoposto alla Corte una questione pregiudiziale relativa alla compatibilità delle Normas Forales del 1993 con il diritto comunitario. L’avvocato generale Saggio ha depositato le sue conclusioni nelle corrispondenti cause il . Tuttavia, in seguito ad una rinuncia agli atti da parte del ricorrente nella causa principale, tali cause hanno costituito oggetto di un’ordinanza di cancellazione dal ruolo (ordinanza del presidente della Corte , cause riunite da
C-400/97 a C-402/97, Juntas Generales de Guipúzcoa e a., Racc. pag. I-1073
, e conclusioni dell’avvocato generale Saggio relative a tale ordinanza, Racc. pag. I-1074).
Fatti
Le Normas Forales del 1993 che prevedono l’esenzione dall’imposta sulle società di cui trattasi nella specie hanno costituito l’oggetto di un reclamo in data 14 marzo 1994, registrato il (in prosieguo: il «reclamo del 1994»), sporto dalla Cámara de Comercio e Industria de la Rioja (camera di commercio e d’industria de La Rioja, Spagna), dalla Federación de empresas de la Rioja (Federazione delle imprese de La Rioja) e da talune società.
La Commissione il 10 maggio 1994 riceveva il presidente del governo basco e il il consigliere basco dell’economia e delle finanze.
Con lettera 25 maggio 1994, la Commissione ha invitato il Regno di Spagna a farle pervenire le sue osservazioni sul reclamo del 1994 entro quindici giorni. In questa lettera la Commissione aggiungeva che in assenza di risposta, o in caso di risposta insoddisfacente, essa, alla scadenza del termine, sarebbe stata tenuta ad avviare il procedimento di indagine formale previsto dall’art. 88, n. 2, CE. La Commissione ricordava altresì, in questa lettera, gli obblighi degli Stati membri in materia di notifica e il fatto che un aiuto illegale poteva costituire oggetto di una domanda di rimborso.
Il 27 luglio 1994 la Commissione riceveva il Vice Ministro delle finanze del governo basco.
Con lettera 30 settembre 1994 il Regno di Spagna rispondeva alla Commissione sottolineando, in particolare, che i regimi di esenzione di cui trattasi non costituivano aiuti di Stato perché si trattava di misure generali.
La Commissione il 15 dicembre 1994 riceveva il Presidente e il Ministro dell’Industria del governo basco e, il , il vice presidente della Interbask, SA.
Con lettera 18 luglio 1995, la Commissione informava i denuncianti che continuava la sua analisi del sistema fiscale spagnolo e dei regimi di autonomia fiscale in vigore negli Stati membri tenendo conto, in particolare, dell’«evoluzione federale in corso in diversi Stati membri». Faceva presente che i servizi della Commissione raccoglievano i dati necessari, il che presupponeva un considerevole lavoro di raccolta e di analisi. Aggiungeva che avrebbe deciso il seguito da dare alla loro denuncia quando tali questioni sarebbero state chiarite e che avrebbe comunicato loro la sua decisione.
Con lettera 19 gennaio 1996, la Commissione informava il Regno di Spagna che esaminava l’impatto sulla concorrenza delle disposizioni di cui trattasi e gli chiedeva di trasmettergli informazioni circa i beneficiari delle misure in oggetto.
La Commissione, il 7 febbraio 1996, riceveva il presidente del governo basco.
Con lettere 19 febbraio e , il Regno di Spagna chiedeva alla Commissione una proroga del termine per rispondere alla lettera del .
Il 17 marzo 1997 la Commissione riceveva rappresentanti del governo di La Rioja e delle parti sociali di La Rioja.
La Commissione riceveva una nuova denuncia il 5 gennaio 2000 relativa all’esenzione fiscale dall’imposta sulle società di dieci anni, prevista dall’art. 14 della Norma Foral n. 18/1993, di cui beneficiava un’impresa stabilita in Álava. Tale denuncia proveniva da un’impresa concorrente di tale impresa beneficiaria dell’esenzione fiscale di cui trattasi.
Con lettera 3 febbraio 2000, la Commissione chiedeva alle autorità spagnole informazioni circa l’aiuto concesso all’impresa beneficiaria.
Con lettera 8 marzo 2000, le autorità spagnole fornivano le informazioni richieste dalla Commissione.
Il 28 novembre 2000 la Commissione notificava alle autorità spagnole la sua decisione di avviare il procedimento di indagine formale previsto dall’art. 88, n. 2, CE per quanto riguardava i vantaggi fiscali concessi dalle disposizioni adottate dalla Diputación Foral de Álava, dalla Diputación Foral de Guipúzcoa e dalla Diputación Foral de Vizcaya sotto forma di esenzione di imposta sulle società per talune imprese di nuova creazione.
Con lettera 14 dicembre 2000, registrata il , le autorità spagnole chiedevano una proroga del termine impartito per presentare le loro osservazioni relative a ciascuno dei tre regimi di esenzione fiscale di cui trattasi.
Con lettere 5 febbraio 2001, registrate l’, le autorità spagnole presentavano le loro osservazioni per ciascuno dei regimi di cui trattasi.
A seguito della pubblicazione della decisione di apertura del procedimento di indagine formale sulla Gazzetta ufficiale, la Commissione riceveva le osservazioni di terzi durante il mese di marzo 2001, che trasmetteva alle autorità spagnole.
Con lettera 17 settembre 2001, le autorità spagnole presentavano i loro commenti sulle osservazioni dei terzi.
Il 20 dicembre 2001 la Commissione adottava le decisioni 2003/28/CE, 2003/86/CE e 2003/192/CE, relative ai regimi di aiuti di Stato ai quali la Spagna ha dato esecuzione nel 1993 in favore di alcune imprese di recente costituzione in Álava, in Vizcaya e in Guipúzcoa, sotto forma di esenzione dall’imposta sulle società (rispettivamente
GU 2003, L 17, pag. 20
;
GU 2003, L 40, pag. 11
e
GU 2003, L 77, pag. 1
; in prosieguo, complessivamente considerate, le: «decisioni definitive impugnate»). Con le dette decisioni la Commissione ha considerato che i regimi di esenzione di cui trattasi non fossero compatibili con il mercato comune.
Le decisioni impugnate
I —
Decisione di avvio del procedimento di indagine formale 28 novembre 2000 (cause da T-30/01 a T-32/01)
Nella decisione di avvio del procedimento di indagine formale, la Commissione in primo luogo considera che le esenzioni di imposta sulle società di cui trattasi costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE in quanto favoriscono talune imprese e non sono giustificate dalla natura e dalla struttura del sistema.
In secondo luogo, la Commissione ritiene che le misure di cui trattasi non possano essere considerate aiuti «de minimis» e che avrebbero pertanto dovuto essere state previamente notificate. In questa fase la Commissione fa presente che esse possono pertanto essere considerate aiuti illegali.
In terzo luogo, la Commissione considera che per quanto la concessione degli aiuti di cui trattasi sia subordinata alla realizzazione di un investimento minimo e alla creazione di un numero minimo di posti di lavoro, i regimi fiscali controversi non garantiscono il rispetto delle regole comunitarie in materia di aiuti di Stato all’investimento o all’impiego a finalità regionale. Per contro, la Commissione ritiene, in questa fase dell’esame, che essi costituiscono aiuti al funzionamento nella misura in cui sollevano le imprese dai costi che avrebbero dovuto normalmente sostenere nell’ambito della loro gestione corrente e delle loro attività normali. La Commissione ricorda che gli aiuti al funzionamento sono, in linea di principio, vietati e rileva che le disposizioni di cui trattasi non possono fruire dell’eccezione prevista dall’art. 87, n. 3, lett. a), CE. Inoltre, formula dubbi circa la compatibilità delle misure di cui trattasi con le disposizioni relative agli aiuti di Stato a finalità regionale e con le disposizioni di settore.
Infine la Commissione considera che le misure di cui trattasi non possono fruire delle deroghe previste dall’art. 87, nn. 2 e 3, CE. Decide pertanto di avviare il procedimento previsto dall’art. 88, n. 2, CE, avverso i tre regimi di esenzione e invita le autorità spagnole a fornire tutte le informazioni pertinenti entro il termine di un mese.
II —
Decisioni definitive impugnate (cause da T-86/02 a T-88/02)
Nelle sue decisioni definitive impugnate, la Commissione ha in primo luogo considerato che le misure di cui trattasi costituiscono aiuti di Stato, dal momento che procurano ai loro beneficiari un vantaggio consistente in un alleggerimento degli oneri che normalmente gravano sul loro bilancio, che incide sulla concorrenza e falsa gli scambi tra gli Stati membri. A questo proposito sottolinea che le autorità spagnole non hanno fornito alcuna informazione sui casi di applicazione delle misure di cui trattasi.
La Commissione considera che tali misure abbiano un carattere selettivo, poiché «le condizioni connesse con la concessione degli aiuti escludono in particolare dal beneficio degli stessi le imprese create prima della data di entrata in vigore della Norma Foral di cui trattasi, quelle che realizzano investimenti inferiori al tetto di ESP 80 milioni (EUR 480810), quelle che non dispongono di un capitale liberato superiore agli ESP 20 milioni (EUR 120202) e quelle che creano meno di dieci impieghi». Aggiunge che dalla giurisprudenza risulta che tale selettività non viene messa in discussione dal carattere obiettivo dei limiti sopra citati.
Del resto la Commissione ritiene che le esenzioni di imposta di cui trattasi non possano essere giustificate dalla natura e dalla struttura del sistema fiscale spagnolo, poiché le autorità spagnole non hanno fornito alcuna informazione a tal riguardo nell’ambito dei procedimenti relativi alle Normas Forales n. 18/1993 (Álava) e n. 11/1993 (Guipúzcoa). Il Territorio Histórico de Vizcaya, da parte sua, ha sostenuto che la Norma Foral n. 5/1993 comporterà un aumento del numero di contribuenti e quindi degli introiti fiscali in quanto incentiva a creare nuove imprese. La Commissione tuttavia sottolinea che tale argomento non è suffragato da uno studio approfondito e non spiega la ragione per la quale l’esenzione riguarda soltanto un numero estremamente piccolo di imprese. Inoltre, il carattere transitorio della misura starebbe a dimostrare che essa persegue un obiettivo congiunturale.
In secondo luogo, la Commissione ritiene che i regimi di esenzione fiscale di cui trattasi siano aiuti nuovi e non aiuti esistenti ai sensi del regolamento n. 659/1999. Osserva innanzitutto che non sono stati adottati prima dell’adesione del Regno di Spagna, il 1
o
gennaio 1986, e che non hanno costituito oggetto di alcuna autorizzazione espressa o tacita. Inoltre, la Commissione sostiene di non aver mai indicato che le esenzioni fiscali di cui trattasi non costituivano aiuti. Infine la Commissione precisa che non può esserle rivolto alcun rimprovero per non aver immediatamente avviato i procedimenti di indagine formale, dal momento che gli aiuti di cui trattasi non le sono stati notificati.
In terzo luogo, la Commissione passa a esaminare il carattere illegale delle esenzioni fiscali e osserva che le autorità spagnole non si sono impegnate a concedere tali esenzioni nel rispetto delle condizioni relative agli aiuti «de minimis». Di conseguenza, i regimi di esenzione di cui trattasi erano soggetti all’obbligo di previa notifica imposto dall’art. 88, n. 3, CE. In assenza di notifica, la Commissione ritiene che tali aiuti siano illegali.
Del resto, la Commissione fa presente che i principi di tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto non possono essere invocati in mancanza di notifica delle misure di cui trattasi. La Commissione a questo proposito precisa di non aver mai approvato un asserito «sistema fiscale basco» con la sua decisione 10 maggio 1993, 93/337/CE, relativa ad un sistema di aiuti fiscali agli investimenti nel Paese Basco (
GU L 134, pag. 25
), avente ad oggetto misure fiscali istituite nel 1998.
In quarto luogo, la Commissione ritiene che le deroghe contemplate all’art. 87, n. 3, CE non siano nella specie applicabili. Rileva che i Territorios Históricos di cui trattasi «non sono mai stati considerati ammissibili alla deroga prevista dall’art. 87, n. 3, lett. a), CE» in ragione di un prodotto interno lordo pro capite troppo elevato. Considera altresì che nonostante le condizioni relative all’investimento minimo e alla creazione di un numero minimo di posti di lavoro, i regimi di esenzione in oggetto non hanno il carattere di aiuti all’investimento o all’impiego. Fa presente che gli aiuti in parola non hanno come base l’importo dell’investimento né il numero di posti di lavoro o di costi salariali relativi, ma la base imponibile. Inoltre, gli aiuti di cui trattasi non sono versati sino a concorrenza di un tetto espresso in percentuale dell’importo dell’investimento, del numero di posti di lavoro o dei costi salariali relativi, ma fino a concorrenza di un tetto espresso in percentuale della base imponibile.
Per contro, la Commissione precisa che, sollevando in parte le imprese beneficiarie dall’imposta sulle società, gli aiuti di cui trattasi possono essere qualificati aiuti al funzionamento. Orbene, la Commissione sottolinea, nelle decisioni definitive impugnate, che siffatti aiuti sono in linea di principio vietati e che i Territorios Históricos in causa non integrano le condizioni per beneficiare delle eccezioni in materia.
La Commissione considera di conseguenza che i regimi di esenzione non possono essere considerati compatibili con il mercato comune in applicazione delle deroghe previste dall’art. 87, n. 3, lett. a) e c), CE.
La Commissione passa poi ad esaminare se le disposizioni di cui trattasi possano trovare una giustificazione ai sensi dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE, in quanto questo contempla le misure di promozione di talune attività. Rileva tuttavia che i regimi di esenzione controversi non comportano misure a favore delle piccole e medie imprese, della ricerca e dello sviluppo, della protezione dell’ambiente, della creazione di posti di lavoro e della formazione. Inoltre la Commissione rileva che in assenza di restrizioni settoriali, le esenzioni fiscali possono essere concesse a imprese rientranti nei settori sensibili dell’agricoltura, della pesca, dell’industria carbonifera, della siderurgia, dei trasporti e della cantieristica, delle fibre sintetiche e dell’industria automobilistica, senza rispettare le regole loro proprie.
La Commissione esclude infine l’applicazione delle altre disposizioni di deroga previste dall’art. 87, nn. 2 e 3, CE.
In quinto luogo la Commissione esamina se si debba ordinare il recupero degli aiuti già versati. Considera che le imprese beneficiarie potevano essere consce del vantaggio che le esenzioni fiscali comportavano. Ricorda inoltre che i regimi di esenzione non sono stati attuati nel rispetto del procedimento previsto dall’art. 88, n. 3, CE e che, in siffatta ipotesi, le imprese beneficiarie degli aiuti non possono, in linea di principio, avere un legittimo affidamento nella loro regolarità.
Inoltre, la Commissione ritiene che nessuna delle circostanze esposte nelle osservazioni dei terzi possa essere considerata eccezionale. Rileva infatti che i termini previsti dal regolamento n. 659/1999 non si applicano agli aiuti illegali. Inoltre, sottolinea di aver messo sull’avviso le autorità spagnole sull’eventuale illegalità dell’esenzione fiscale di cui trattasi, nonché sulla possibilità di doverla restituire, e questo fin dalla lettera del 25 maggio 1994. Fa altresì presente di non aver mai successivamente qualificato né direttamente né indirettamente le esenzioni fiscali di cui trattasi come misure compatibili con il mercato comune. Del resto, la Commissione considera che l’esistenza di altre misure fiscali in vigore nel resto del Regno di Spagna non può aver generato un legittimo affidamento nella compatibilità con il mercato comune delle esenzioni fiscali in esame, tenuto conto delle loro caratteristiche molto differenti. La Commissione infine fa presente che il «lungo periodo» trascorso tra la sua prima lettera del e la decisione di avvio del procedimento di indagine formale è in grande misura dovuta all’assenza di collaborazione da parte delle autorità spagnole. Richiama a questo proposito l’assenza di risposta alla sua lettera del .
La Commissione considera in conclusione che i regimi di esenzione di cui trattasi costituiscono aiuti di Stato incompatibili con il mercato comune (v. art. 1 delle decisioni definitive impugnate). Ordina di conseguenza la soppressione dei regimi di aiuti in parola nella misura in cui siano ancora in vigore (v. art. 2 della decisione definitiva impugnata).
L’art. 3 delle decisioni definitive impugnate prevede il recupero degli aiuti nei seguenti termini:
«1.   La Spagna adotta tutti i provvedimenti necessari per recuperare dai beneficiari gli aiuti di cui all’articolo 1, già posti illegalmente a loro disposizione.
La Spagna annulla ogni pagamento in relazione agli aiuti non ancora versati.
2.   Il recupero viene eseguito senza indugio secondo le procedure del diritto interno a condizione che queste consentano l’esecuzione immediata ed effettiva della presente decisione. L’aiuto da recuperare comprende gli interessi, che decorrono dalla data in cui l’aiuto è stato posto a disposizione del beneficiario fino alla data dell’effettivo recupero. Gli interessi sono calcolati sulla base del tasso di riferimento utilizzato per il calcolo dell’equivalente sovvenzione degli aiuti a finalità regionale».
L’art. 4 delle decisioni definitive impugnate dispone che il Regno di Spagna informi la Commissione, entro due mesi dalla notifica di queste ultime, circa i provvedimenti presi per conformarvisi e l’art. 5 delle dette decisione precisa che il Regno di Spagna è destinatario di tali decisioni.
Nell’ambito di un ricorso proposto dalla Commissione, la Corte ha constatato l’inadempimento del Regno di Spagna per mancata esecuzione delle decisioni definitive impugnate (sentenza della Corte 20 settembre 2007, causa
C-177/06, Commissione/Spagna, Racc. pag. I-7689
).
Il procedimento
Con tre atti introduttivi depositati presso la cancelleria del Tribunale il 9 febbraio 2001, i ricorrenti, Territorio Histórico de Álava — Diputación Foral de Álava, Territorio Histórico de Guipúzcoa — Diputación Foral de Guipúzcoa e Territorio Histórico de Vizcaya — Diputación Foral de Vizcaya, hanno proposto i ricorsi qui in esame nelle cause da T-30/01 a T-32/01, intesi a fare annullare la decisione di avviare il procedimento di indagine formale dei regimi di esenzione.
Con atto separato registrato presso la cancelleria del Tribunale il 4 maggio 2001, la Commissione ha sollevato un’eccezione di irricevibilità ai sensi dell’art. 114 del regolamento di procedura del Tribunale avverso i ricorsi sopra menzionati. Con ordinanza del Tribunale (Terza Sezione ampliata) , l’eccezione è stata unita al merito e le spese sono state riservate.
Con tre ricorsi depositati presso la cancelleria del Tribunale il 26 marzo 2002, i ricorrenti hanno proposto i ricorsi qui in esame nelle cause da T-86/02 a T-88/02, intesi a fare annullare le decisioni definitive relative ai menzionati regimi di esenzione fiscale.
Con ordinanza del presidente della Terza Sezione ampliata del Tribunale 17 maggio 2002, le cause da T-86/02 a T-88/02 sono state riunite ai fini del seguito del procedimento, conformemente all’art. 50 del regolamento di procedura.
Con atti depositati presso la cancelleria del Tribunale il 1
o
luglio 2002, la Comunidad autónoma del País Vasco ha chiesto di intervenire nel procedimento relativo ai ricorsi nelle cause da T-86/02 a T-88/02 a sostegno delle conclusioni dei ricorrenti. Con ordinanza , il presidente della Terza Sezione ampliata del Tribunale ha ammesso tale intervento. L’interveniente ha depositato la sua memoria e le altre parti hanno depositato le loro osservazioni in merito entro i termini impartiti.
Con atti depositati presso la cancelleria del Tribunale il 9 luglio 2002, la Comunidad autónoma de La Rioja ha chiesto di intervenire nel procedimento relativo ai ricorsi nelle cause da T-86/02 a T-88/02 a sostegno delle conclusioni della Commissione. Con ordinanza , il presidente della Quinta Sezione ampliata del Tribunale ha ammesso tale intervento. L’interveniente ha depositato le sue memorie e le altre parti hanno depositato le loro osservazioni in merito entro i termini impartiti.
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 29 luglio 2002, la Confederación Empresarial Vasca (Confebask) ha chiesto di intervenire nei procedimenti relativi ai ricorsi da T-86/02 a T-88/02 a sostegno delle conclusioni dei ricorrenti. Con ordinanza il presidente della Quinta Sezione ampliata del Tribunale ha ammesso tale intervento. L’interveniente ha depositato la sua memoria e le altre parti hanno depositato le loro osservazioni in merito entro i termini impartiti.
Con ordinanza 10 settembre 2002, il presidente della Terza Sezione ampliata del Tribunale ha deciso di sospendere il procedimento nelle cause da T-30/01 a T-32/01 e da T-86/02 a T-88/02 fino a che la Corte non avesse statuito sulle impugnazioni avverso le sentenze del Tribunale , cause riunite
T-127/99, T-129/99 e T-148/99, Diputación Foral de Álava e a./Commissione (Racc. pag. II-1275
; in prosieguo: la «sentenza Demesa»), e cause riunite T-92/00 e T-103/00, Diputación Foral de Álava e a./Commissione (Racc. pag. II-1385). In queste due sentenze il Tribunale ha statuito sui ricorsi proposti avverso due decisioni della Commissione che hanno qualificato aiuti di Stato incompatibili con il mercato comune la concessione alla Daewo Electronics Manufacturing España SA (Demesa) e alla Ramondín SA e alla Ramondín Cápsulas SA di vantaggi fiscali nel territorio storico de Álava [decisione della Commissione , 1999/718/CE, relativa all’aiuto di Stato concesso dalla Spagna alla Demesa (
GU L 292, pag. 1
), e decisione della Commissione , 2000/795/CE, relativa all’aiuto di Stato concesso dalla Spagna in favore di Ramondín SA y Ramondín Cápsulas SA (
GU 2000, L 318, pag. 36
)].
A seguito della modifica della composizione delle sezioni del Tribunale, il giudice relatore è stato assegnato alla Quinta Sezione e le presenti cause sono state assegnate alla Quinta Sezione ampliata.
Le sentenze della Corte 11 novembre 2004, cause riunite C-183/02 P e C-187/02 P, Demesa e Territorio Histórico de Álava/Commissione, (Racc. pag. I-10609), e cause riunite C-186/02 P e C-188/02 P, Ramondín e a./Commissione (Racc. pag. I-10653), che respingono i ricorsi proposti avverso le sentenze Demesa e Diputación Foral de Álava e a./Commissione, punto 68 supra, hanno posto termine alla sospensione del procedimento.
Il 6 gennaio 2005 il Tribunale ha interrogato le parti circa le conseguenze che tali sentenze avrebbero potuto avere sul presente ricorso.
Con lettera 7 febbraio 2005, dopo avere esposto il loro punto di vista su tali sentenze, i ricorrenti hanno mantenuto i loro ricorsi. Hanno tuttavia rinunciato al primo motivo dei ricorsi nelle cause da T-86/02 a T-88/02.
Con ordinanza del presidente della Quinta Sezione ampliata del Tribunale 11 novembre 2005, le cause da T-30/01 a T-32/01 sono state riunite, ai fini del seguito del procedimento, alle cause da T-86/02 a T-88/02, dopo aver sentito le parti conformemente all’art. 50 del regolamento di procedura.
Il 20 dicembre 2005 i ricorrenti hanno chiesto, a titolo di misura di organizzazione del procedimento, che fossero trattate e, se del caso, decise, le cause da T-30/01 a T-32/01 e da T-86/02 a T-88/02 prima delle cause da T-227/01 a T-229/01 e da T-230/01 a T-232/01.
Il 14 febbraio 2007, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento, il Tribunale ha chiesto ai ricorrenti nelle cause da T-86/02 a T-88/02 di comunicargli informazioni circa i beneficiari dei regimi fiscali di cui trattasi.
I ricorrenti hanno risposto con lettera depositata presso la cancelleria del Tribunale il 12 marzo 2007 interrogandosi sulla pertinenza di tale misura di organizzazione del procedimento. Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il , la Confebask ha chiesto la revisione di tale misura di organizzazione del procedimento.
Il 22 marzo 2007, il Tribunale ha confermato la misura di organizzazione del procedimento del e il è stata depositata presso la cancelleria del Tribunale la risposta dei ricorrenti.
Il 30 luglio 2007, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento, il Tribunale ha rivolto alle parti taluni quesiti ai quali queste hanno risposto nel corso del mese di ottobre 2007.
Su relazione del giudice relatore, il Tribunale ha deciso di aprire la fase orale del procedimento. Le difese svolte dalle parti e le loro risposte ai quesiti del Tribunale sono state sentite nel corso dell’udienza svoltasi il 15 gennaio 2008.
Nel corso di tale udienza i ricorrenti sono stati autorizzati a produrre un documento, che è stato trasmesso alla Commissione, come risulta dal verbale dell’udienza.
Durante detta udienza, il Tribunale ha altresì concesso ai ricorrenti e alla Confebask un termine, con scadenza il 28 gennaio 2008, per comunicare talune informazioni circa i beneficiari delle misure di cui trattasi. Ne è stato preso atto nel verbale dell’udienza.
A seguito dell’udienza, il presidente della Quinta Sezione ampliata ha deciso di sospendere la chiusura della fase orale.
Con lettere depositate presso la cancelleria del Tribunale il 24 gennaio 2008, dal Territorio Histórico de Vizcaya e, il , dai Territorios Históricos de Álava e de Guipúzcoa, i ricorrenti hanno depositato documenti circa le informazioni richieste. La Confebask ha fatto altrettanto con lettera . La Commissione, dopo una proroga del termine concesso dal Tribunale, ha presentato le sue osservazioni sui documenti prodotti il .
Il presidente della Quinta Sezione ampliata ha chiuso la fase orale del procedimento il 12 marzo 2008. Le parti ne sono state informate con lettera .
Dopo aver sentito le osservazioni delle parti sulla riunione delle cause, il Tribunale, a norma dell’art. 50, n. 1, del suo regolamento di procedura, ha considerato che le cause T-30/01, T-31/01, T-32/01, T-86/02, T-87/02 e T-88/02 andavano riunite ai fini della sentenza.
Conclusioni delle parti
I —
Nelle cause da T-30/01 a T-32/01
I ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia:
—
annullare la decisione della Commissione 28 novembre 2000 di avviare il procedimento di indagine formale sui tre regimi di esenzione di cui trattasi;
—
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione conclude che il Tribunale voglia:
—
in principalità, dichiarare i ricorsi privi di oggetto;
—
in subordine, dichiarare i ricorsi irricevibili;
—
in ulteriore subordine, dichiararli infondati e respingerli;
—
condannare i ricorrenti alle spese.
II —
Nelle cause da T-86/02 a T-88/02
I ricorrenti concludono che il Tribunale voglia:
—
in principalità, annullare le decisioni definitive impugnate;
—
in subordine, annullare la prima frase dell’art. 3 di tali decisioni;
—
condannare la Commissione alle spese.
La Confebask e la Comunidad autónoma del País Vasco, intervenienti a sostegno dei ricorrenti, concludono che il Tribunale voglia:
—
in principalità, annullare le decisioni definitive impugnate;
—
in subordine, annullare il loro art. 3;
—
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione e la Comunidad autónoma de La Rioja, interveniente a suo sostegno, concludono che il Tribunale voglia:
—
respingere i ricorsi in quanto infondati;
—
condannare i ricorrenti alle spese.
In diritto
Si devono dapprima esaminare i ricorsi nelle cause da T-86/02 a T-88/02, avverso le decisioni definitive impugnate e, in un secondo tempo, i ricorsi nelle cause da T-30/01 a T-32/01, avverso la decisione di avvio del procedimento di indagine formale del 28 novembre 2000.
I —
Sui ricorsi nelle cause da T-86/02 a T-88/02, intesi a fare annullare le decisioni definitive che constatano l’incompatibilità dei regimi di cui trattasi e che ordinano il recupero degli aiuti versati
A —
Sulla ricevibilità dell’intervento della Confebask nell’ambito del ricorso nelle cause da T-86/02 a T-88/02
1. Argomenti delle parti
Nell’ambito della fase orale del procedimento, la Commissione ha invocato l’irricevibilità dell’intervento della Confebask per il motivo che non ha dimostrato l’esistenza, tra i suoi membri, di beneficiari delle misure di cui trattasi.
A seguito dei quesiti sollevati nel corso dell’udienza, la Confebask ha fornito taluni documenti. Ha prodotto un documento, emesso dal direttore generale delle finanze (Director General de Hacienda) di ciascuno dei tre Territorios Históricos, che attesta che talune imprese avevano beneficiato delle esenzioni fiscali di cui trattasi. Tali documenti attestano che tali imprese sono interessate dalle decisioni definitive impugnate e, in particolare, dall’art. 3 di tali decisioni con il quale viene ordinato il recupero degli aiuti. Un certificato, firmato dal segretario generale e dal presidente della Confebask, attesta inoltre la qualità di membro della Confebask per ciascuna di tali imprese al momento della presentazione delle domande di intervento.
Tali documenti sono stati trasmessi alla Commissione, che continua a sostenere che la Confebask non ha dimostrato la ricevibilità del suo intervento.
2. Giudizio del Tribunale
Si deve ricordare che l’ordinanza 9 settembre 2005 del presidente della Quinta Sezione ampliata del Tribunale, con la quale la Confebask è stata ammessa ad intervenire nell’ambito dei ricorsi nelle cause da T-86/02 a T-88/02, non osta a che si proceda ad un nuovo esame della ricevibilità del suo intervento nella sentenza che pone fine alla domanda (v., in questo senso, sentenza della Corte , causa
C-199/92 P, Hüls/Commissione, Racc. pag. I-4287
, punto 52).
In virtù dell’art. 40, secondo comma, dello Statuto della Corte di giustizia, applicabile al Tribunale in forza dell’art. 53, primo comma, del medesimo Statuto, il diritto di intervenire spetta ad ogni persona che dimostri un interesse alla soluzione della controversia.
Secondo una giurisprudenza costante, è ammesso l’intervento di associazioni rappresentative che abbiano come scopo la tutela dei propri membri in cause che sollevano questioni di principio idonee a pregiudicarli [ordinanze del presidente della Corte 17 giugno 1997, cause riunite C-151/97 P(I) e C-157/97 P(I), National Power e PowerGen, Racc. pag. I-3491, punto 66, e , causa C-151/98 P, Pharos/Commissione, Racc. pag. I-5441, punto 6; ordinanza del presidente del Tribunale , causa T-24/06, MAAB/Commissione, non pubblicata nella Raccolta, punto 10].
Si deve inoltre ricordare che l’adozione di un’interpretazione ampia del diritto di intervento nei confronti delle associazioni è diretta a consentire una migliore valutazione del contesto delle cause evitando al tempo stesso una molteplicità di interventi individuali che comprometterebbero l’efficacia e il corretto svolgimento del procedimento (ordinanza National Power e PowerGen, punto 97 supra, punto 66; ordinanza del Tribunale 26 luglio 2004, causa
T-201/04 R, Microsoft/Commissione, Racc. pag. II-2977
, punto 38).
Nella specie, la Confebask è un’organizzazione professionale federativa e intersettoriale avente ad oggetto la rappresentanza, il coordinamento, l’informazione e la difesa degli interessi generali e comuni agli imprenditori delle organizzazioni dei Paesi Baschi spagnoli che la compongono. Essa ha tra l’altro ad oggetto la rappresentanza e la difesa degli interessi delle imprese basche nei confronti dell’amministrazione e delle organizzazioni sociali e professionali.
Non è contestato che si tratta di un’organizzazione rappresentativa di imprese dei Paesi Baschi spagnoli.
Si deve inoltre constatare che, come risulta dai documenti prodotti nell’ambito della fase orale del procedimento, talune imprese che erano membri della Confebask allorché questa ha proposto la sua domanda di intervento hanno fruito di aiuti concessi a titolo dei regimi fiscali di cui trattasi nella specie.
Pertanto gli interessi di tali imprese, contemporaneamente aderenti alla Confebask e beneficiarie effettive delle misure fiscali di cui trattasi, possono essere toccati dall’esito del presente ricorso.
Inoltre, la Confebask ha preso parte al procedimento amministrativo conclusosi con l’adozione delle decisioni definitive impugnate.
Si deve pertanto considerare che la Confebask dimostra un interesse alla soluzione della controversia e che il suo intervento a sostegno dei ricorrenti è ricevibile.
B —
Sulla fondatezza dei ricorsi nelle cause da T-86/02 a T-88/02
Nei loro atti introduttivi i ricorrenti deducono cinque motivi. Essi tuttavia hanno rinunciato al primo motivo che deduce il carattere generale delle misure di cui trattasi e l’assenza degli aiuti di Stato ai sensi dell’art. 87, n. 1, CE (v. punto 72 supra).
Nell’ambito del secondo motivo, sostengono che i regimi di esenzione di cui trattasi avrebbero dovuto essere considerati aiuti esistenti e non aiuti nuovi. Il terzo motivo deduce la violazione dell’art. 88, n. 1, CE e degli artt. 17-19 del regolamento n. 659/1999, in quanto la Commissione avrebbe dovuto applicare il procedimento relativo ai regimi di aiuti esistenti. Il quarto motivo è basato sulla violazione dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE, in quanto i regimi in esame non sarebbero stati aiuti al funzionamento incompatibili con il mercato comune, bensì aiuti all’investimento o alla creazione di posti di lavoro. Nell’ambito del loro quinto motivo, i ricorrenti sostengono che l’obbligo di recuperare gli aiuti di cui trattasi è affetto da vizio di procedura, da violazione dei principi della certezza del diritto, di buona amministrazione, della tutela del legittimo affidamento e della parità di trattamento. Infine, nelle loro repliche, i ricorrenti deducono la violazione dell’art. 6, n. 1, del regolamento n. 659/1999, in quanto la Commissione avrebbe dovuto, nella sua decisione di apertura del procedimento di indagine formale, menzionare l’esistenza di riunioni con le autorità spagnole.
1. Sul secondo motivo, che deduce l’asserita esistenza dei regimi di aiuti di cui trattasi
Il secondo motivo si suddivide in due parti: la prima parte si basa sulla violazione dell’art. 1, lett. b), v), del regolamento n. 659/1999; la seconda parte si basa sulla violazione dell’art. 1, lett. b), ii), del regolamento n. 659/1999.
a) Sulla prima parte, basata sulla violazione dell’art. 1, lett. b), v), del regolamento n. 659/1999
Argomenti delle parti
Secondo i ricorrenti, la Commissione avrebbe dovuto considerare i regimi di esenzione come aiuti esistenti, dal momento che, conformemente all’art. 1, lett. b), v), del regolamento n. 659/1999, non costituivano regimi di aiuto al momento della loro entrata in vigore e lo sono divenuti successivamente in ragione dell’evoluzione del mercato comune, senza essere stati modificati dallo Stato membro.
In primo luogo, i ricorrenti sostengono che la Commissione ha tacitamente considerato che i regimi di esenzione non costituivano aiuti di Stato al momento della loro entrata in vigore.
A loro avviso, la Commissione nel 1994, quando è venuta a conoscenza di tali regimi, non aveva alcun obbligo di chiudere la fase preliminare di indagine con una decisione ai sensi dell’art. 249 CE e poteva esprimere soltanto con il suo silenzio la sua posizione favorevole secondo la quale le misure esaminate non costituivano aiuti.
La giurisprudenza sviluppata in questo senso riguardo alle misure notificate varrebbe anche nel caso di esame preliminare di disposizioni non notificate di cui la Commissione ha conoscenza. La giurisprudenza che obbliga la Commissione ad avviare il procedimento di indagine formale in caso di dubbi circa la compatibilità con il mercato comune di una misura nazionale implicherebbe, peraltro, che l’assenza di una siffatta decisione sta a significare, in linea di principio, che la Commissione ritiene la misura di cui trattasi conforme al diritto comunitario.
La comunicazione della Commissione agli Stati membri 4 marzo 1991, sulle modalità di notifica degli aiuti e le modalità di procedura applicabili agli aiuti concessi in violazione delle disposizioni di cui all’art. [88], n. 3, CE (in prosieguo: la «comunicazione del 1991»), sta del resto a confermare che la Commissione non si ritiene tenuta ad adottare una decisione a conclusione dell’esame preliminare, qualora lo Stato membro dia soddisfacenti risposte alla sua domanda di informazioni. Inoltre, da questa stessa comunicazione risulterebbe che il membro della Commissione preposto alle questioni di concorrenza proponeva alla Commissione soltanto di non agire avverso la misura esaminata, qualora non avesse alcun dubbio circa la sua compatibilità. Tale «chiusura di procedimento senza seguito» sarebbe caratterizzata dall’assenza di decisione formale.
L’art. 232 CE non è di ostacolo a tale modo di procedere. Secondo i ricorrenti le autorità nazionali non avrebbero la capacità processuale per agire per carenza per costringere la Commissione ad adottare una decisione su una denuncia di cui esse non sono le autrici.
I ricorrenti precisano poi a partire da quando è dato ritenere che la Commissione abbia chiuso senza seguito il procedimento di esame preliminare. Essi fanno a tal proposito presente che, prima dell’entrata in vigore del regolamento n. 659/1999, nessuna disposizione imponeva termini alla Commissione. Tuttavia, la giurisprudenza avrebbe dedotto dal principio della certezza del diritto l’obbligo per la Commissione di prendere posizione entro un termine ragionevole. Tenuto conto della natura del procedimento preliminare di esame, il termine per la chiusura dovrebbe, di conseguenza, essere breve. La Commissione lo avrebbe riconosciuto essa stessa. Secondo i ricorrenti, l’obbligo per la Commissione di agire con diligenza s’imporrebbe anche nel caso in cui le misure nazionali non siano state notificate in forza della comunicazione del 1983 sugli aiuti illegali.
In un siffatto contesto i ricorrenti ritengono che la Commissione abbia riconosciuto che i regimi di esenzione sfuggivano alla qualifica di aiuti di Stato sia implicitamente che esplicitamente.
Rilevano che nella richiesta di informazioni 25 maggio 1994 la Commissione ha avvertito le autorità spagnole che sarebbe stata obbligata ad avviare il procedimento di indagine formale in caso di assenza di risposta o di risposta insufficiente. Orbene, la Commissione non ha avviato tale procedimento dopo aver ricevuto, il , la risposta con la quale il Regno di Spagna contestava il carattere di aiuti di Stato dei regimi di esenzione. Da ciò i ricorrenti deducono che la Commissione abbia ritenuto che tale risposta fosse soddisfacente e che i regimi di cui trattasi non fossero aiuti ai sensi dell’art. 87 CE.
I ricorrenti ritengono che quanto precede possa essere corroborato dalla lettera 18 luglio 1995 che la Commissione ha inviato agli autori della denuncia del 1994 per informarli dell’esito ad essa riservato e che, a loro avviso, lascia intravedere che i regimi di esenzione di cui trattasi non erano aiuti di Stato.
Altri elementi consentirebbero ancora di presumere che la Commissione abbia tacitamente riconosciuto che i regimi di esenzione non costituivano aiuti di Stato. In primo luogo, la Commissione non avrebbe pubblicato sulla Gazzetta ufficiale un avviso che informasse i terzi del carattere precario dei regimi di esenzione. In secondo luogo, la Commissione riconoscerebbe, nelle sue memorie, che l’esame dei regimi di esenzione avrebbe subito ritardi. Orbene, nessun rimprovero sarebbe stato a questo proposito rivolto alle autorità nazionali nella decisione di avvio del procedimento di indagine formale o nelle decisioni definitive impugnate. In terzo luogo, la domanda di informazioni 3 febbraio 2000 della Commissione alle autorità spagnole non si riferirebbe alla denuncia del 1994. Da ciò risulterebbe, al contrario, che la Commissione voleva esaminare i regimi di esenzione della provincia di Álava a partire dalla decisione 1999/718 (v. punto 68 supra). Del resto questa lettera non costituirebbe un’ingiunzione a fornire informazioni circa i beneficiari delle misure di cui trattasi; tali informazioni non presenterebbero peraltro alcun interesse nel caso di un asserito regime di aiuti la cui analisi venga effettuata in astratto. In quarto luogo, la decisione di avviare il procedimento formale non sarebbe neppure legata alla denuncia del 1994. Essa sarebbe al contrario fondata sulla comunicazione della Commissione sull’applicazione delle norme relative agli aiuti di Stato alle misure di tassazione diretta delle imprese (
GU 1998, C 384, pag. 3
; in prosieguo: la «comunicazione del 1998 sugli aiuti fiscali»).
Inoltre, la circostanza che la Commissione abbia adottato decisioni relative ad altri regimi fiscali dei Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya e de Guipúzcoa dopo il 1994 nulla muterebbe rispetto al fatto che inizialmente abbia ritenuto che i regimi di esenzione non fossero aiuti di Stato. La decisione di avvio del procedimento di indagine formale e le decisioni definitive impugnate stanno a dimostrare l’arbitrarietà della Commissione che, inoltre, non giustificherebbe il trattamento prioritario concesso ai regimi del 1996, che istituiscono altri vantaggi fiscali come crediti di imposta e riduzioni di base imponibile, pur considerando questi ultimi meno «aggressivi» di quelli del 1993 di cui trattasi nella specie.
Nelle loro repliche i ricorrenti rilevano una serie di elementi dai quali risulterebbe che la Commissione avrebbe esplicitamente respinto la denuncia del 1994, per il motivo che i regimi di esenzione non costituivano aiuti di Stato.
Così, dai dibattiti tenutisi nel Senato spagnolo il 22 aprile 1997 (Boletín Oficial de las Cortes Generales del , n. 204, 681/000550) risulterebbe che nel corso della riunione del il membro della Commissione preposto alle questioni di concorrenza avrebbe confermato ad una delegazione della Comunidad autónoma de La Rioja che la denuncia del 1994 «non era di competenza dell’Unione europea ma dello Stato membro di cui trattasi». Da un articolo di stampa pubblicato su internet il risulterebbe altresì che tale denuncia non era stata peraltro presa in considerazione. I ricorrenti deducono da questi due elementi che la Comunidad autónoma de La Rioja è intervenuta nell’ambito della denuncia del 1994 e che la Commissione l’ha espressamente respinta perché, non essendo i regimi di esenzione aiuti di Stato, non rientrava nel diritto comunitario. I ricorrenti deducono dalla decisione della Commissione relativa all’aiuto concesso alla Ramondín che, nell’ambito della denuncia avverso tale aiuto, la Comunidad autónoma de La Rioja aveva rinunciato a contestare la compatibilità della Norma Foral n. 22/1994 (Álava), isolatamente considerata, con il diritto relativo agli aiuti di Stato. Essi ritengono che tale mutamento di atteggiamento si spiegherebbe con il sopramenzionato rigetto della denuncia del 1994. Infine la Commissione non avrebbe mai fatto la minima allusione a tale denuncia, o al fatto che il suo esame sarebbe differito per ragioni di opportunità, nelle azioni che essa ha intrapreso a partire dal 1997 avverso differenti regimi fiscali dei Territorios Históricos de Álava, de Vizcaya e de Guipúzcoa. In particolare, la Commissione non ne avrebbe fatto menzione nelle osservazioni da lei depositate sulle questioni pregiudiziali sollevate da un giudice spagnolo nell’ambito delle cause che hanno dato luogo all’ordinanza del presidente della Corte , cause riunite da
C-400/97 a C-402/97, Juntas Generales de Guipúzcoa e a. (Racc. pag. I-1073
), aventi ad oggetto i tre regimi di esenzione di cui trattasi. Parimenti, la decisione di avviare il procedimento di indagine formale nei loro riguardi si ricondurrebbe soltanto alla denuncia depositata il .
Di conseguenza, né la lettera 18 luglio 1995 indirizzata dalla Commissione agli autori del reclamo del 1994, né la lettera del con la quale questa chiedeva alle autorità spagnole nuove informazioni, possono impedire al Tribunale di constatare che il membro della Commissione preposto alle questioni di concorrenza ha confermato, nel 1997, il rigetto della denuncia sopra menzionata. Al contrario, la lettera del annuncerebbe espressamente che una decisione sarebbe stata adottata e che sarebbe stata comunicata ai denuncianti.
Secondo i ricorrenti, la Commissione ha pertanto considerato che le misure di cui trattasi non costituivano aiuti di Stato al momento della loro entrata in vigore.
In secondo luogo, i ricorrenti sostengono che le decisioni controverse si spiegano solo con un’evoluzione della politica in materia di aiuti di Stato che ha portato ad un cambiamento di criterio dell’esame di talune misure fiscali. Essi fanno così valere l’esistenza di un’evoluzione del mercato comune ai sensi dell’art. 1, lett. b), v), del regolamento n. 659/1999.
Sostengono che la proposta all’origine del regolamento n. 659/1999 non prevedeva la categoria degli aiuti esistenti prevista ora dall’art. 1, lett. b), v). Ritengono che tale disposizione sia stata inserita a posteriori proprio per tener conto dei cambiamenti intervenuti nella politica della Commissione in materia di aiuti di Stato. Del resto, dal quarto ‘considerando’ del detto regolamento risulterebbe che tale disposizione contemplava effettivamente l’evoluzione della politica della Commissione in materia di aiuti di Stato e i ricorrenti da ciò deducono che l’evoluzione del mercato comune è sinonimo di evoluzione nell’ambito della politica in materia di aiuti di Stato.
Secondo i ricorrenti, dalla risoluzione del Consiglio e dei rappresentanti dei governi degli Stati membri riuniti in sede di Consiglio del 1
o
dicembre 1997, su un codice di condotta in materia di tassazione delle imprese (
GU 1998, C 2, pag. 1
), risulterebbe che la Commissione ha manifestato la volontà di procedere ad un riesame dei regimi fiscali in vigore negli Stati membri, annunciando così un cambiamento di criterio di valutazione per quanto li riguarda. La comunicazione della Commissione del 1998 sugli aiuti fiscali lo confermerebbe in quanto questa fa ivi presente che «sulla base di tale comunicazione» procederà ad un «riesame caso per caso» dei regimi fiscali. Aggiungono che la decisione di avvio del procedimento di indagine formale farebbe espresso riferimento a tale comunicazione.
Ritengono d’altronde che la decisione 93/337 invocata dalla Commissione non sia un valido riferimento. Infatti, a loro avviso, la Commissione ha qualificato i crediti di imposta del 1988, oggetto della decisione 93/337, come misure selettive in quanto si applicavano solo a talune attività. La Commissione non ha applicato un criterio collegato all’importo minimo dell’investimento. Per contro, le misure di esenzione controverse nella specie non escluderebbero alcuna attività e avrebbero pertanto potuto essere legittimamente considerate misure generali nel 1993.
Essi invocano altresì la decisione della Commissione 17 febbraio 2003, 2003/755/CE, relativa al regime di aiuti cui il Belgio ha dato esecuzione a favore dei centri di coordinamento stabiliti in Belgio (
GU L 282, pag. 25
), nella quale la Commissione avrebbe ammesso che l’art. 1, lett. b), v), del regolamento n. 659/1999 si applicava all’ipotesi in cui, dopo aver inizialmente considerato che una misura non costituiva un aiuto, essa ribalta la sua valutazione.
I ricorrenti ritengono pertanto che vi sia stata un’evoluzione della politica in materia di aiuti di Stato ai sensi dell’art. 1, lett. b), v), del regolamento n. 659/1999.
In terzo luogo sottolineano che le misure fiscali di cui trattasi non sono state modificate.
Concludono che la Commissione è incorsa in errore di diritto rifiutando di considerare le misure in parola come aiuti esistenti ai sensi dell’art. 1, lett. b), v), del regolamento 659/1999.
La Commissione, sostenuta dalla Comunidad autónoma de La Rioja, conclude per il rigetto di tale prima parte del motivo.
Giudizio del Tribunale
In limine si deve ricordare che il Trattato istituisce procedimenti distinti a seconda che si tratti di aiuti esistenti oppure nuovi. Mentre i nuovi aiuti vanno, in conformità all’art. 88, n. 3, CE, preliminarmente notificati alla Commissione e non vi si può dare esecuzione prima che il procedimento abbia condotto ad una decisione finale, gli aiuti esistenti possono, a norma dell’art. 88, n. 1, CE, essere regolarmente erogati fintantoché la Commissione non li abbia dichiarati incompatibili con il mercato comune (sentenza della Corte 15 marzo 1994, causa
C-387/92, Banco Exterior de España, Racc. pag. I-877, punto 20)
. Gli aiuti esistenti possono quindi essere oggetto, all’occorrenza, soltanto di una decisione d’incompatibilità produttiva di effetti per il futuro (sentenza Demesa, punto 68 supra, punto 172).
Dall’art. 1, lett. b), v), del regolamento n. 659/1999, entrato in vigore il 16 aprile 1999, e quindi applicabile all’atto dell’adozione delle decisioni definitive impugnate, risulta che costituiscono in particolare aiuti esistenti «gli aiuti considerati aiuti esistenti in quanto può essere dimostrato che al momento della loro attuazione non costituivano aiuti ma lo sono divenuti successivamente a causa dell’evoluzione del mercato comune e senza aver subito modifiche da parte dello Stato membro».
I ricorrenti sostengono che le tre condizioni di cui all’art. 1, lett. b), v), del regolamento n. 659/1999 sono integrate. La Commissione ha considerato che le due prime condizioni, per cui i regimi di cui trattasi non dovevano costituire regimi di aiuti al momento della loro entrata in vigore, ma dovevano esserlo divenuti in ragione dell’evoluzione del mercato comune, non erano nella specie riunite (v. punti 78 della decisione 2003/28, 76 della decisione 2003/86 e 74 della decisione 2003/192).
Si deve esaminare se la Commissione abbia considerato giustamente che tali condizioni non erano nella specie soddisfatte.
Per quanto riguarda la prima condizione, i ricorrenti sostengono che la Commissione ha ammesso, implicitamente ed esplicitamente, che i regimi di cui trattasi non costituivano regimi di aiuti di Stato al momento della loro entrata in vigore.
In primo luogo, i ricorrenti sostengono nella replica che la Commissione ha esplicitamente respinto la denuncia del 1994.
Tuttavia, dagli atti risulta che successivamente alla denuncia del 1994, la Commissione ha continuato le sue indagini (v. punti 21 e segg. supra), senza tuttavia adottare una qualche esplicita decisione.
Quindi, con lettera 18 luglio 1995, la Commissione ha informato i ricorrenti che continuava la sua analisi nei confronti del sistema fiscale spagnolo e dei regimi di autonomia fiscale vigenti negli Stati membri tenendo conto in particolare dell’evoluzione federale in corso nei diversi Stati membri. Ha fatto presente che i suoi servizi procedevano alla raccolta dei dati necessari, che avrebbe deciso il seguito da dare alla loro denuncia quando tali questioni sarebbero state chiarite e che avrebbe comunicato loro la sua decisione. Da ciò chiaramente risulta che la Commissione continuava l’esame della denuncia e che all’epoca non aveva adottato alcuna decisione.
Parimenti, con lettera 19 gennaio 1996, la Commissione ha informato il Regno di Spagna che stava esaminando l’impatto delle disposizioni fiscali di cui trattasi sulla concorrenza e gli ha chiesto di trasmetterle informazioni circa i beneficiari delle misure in oggetto. Orbene, a prescindere dal fatto che alla Commissione sia pervenuta o meno una risposta a tal riguardo, punto sul quale le parti sono in disaccordo, si deve constatare che, comunque, questa lettera sta a dimostrare che in tale epoca la Commissione non aveva preso posizione sui regimi in parola (v., in questo senso e per analogia, sentenza del Tribunale , causa
T-95/96, Gestevisión Telecinco/Commissione, Racc. pag. II-3407
, punto 88).
Si deve infine constatare che il testo di un’interpellanza di un senatore spagnolo, rivolta al governo spagnolo, circa la riunione del 17 marzo 1997, non promana dalla Commissione e attesta solo il fatto che affermazioni asseritamente promananti dal membro della Commissione incaricato delle questioni di concorrenza sono state riportate nell’ambito dei dibattiti parlamentari nazionali. Un siffatto elemento non può essere considerato una presa di posizione esplicita della Commissione, quale che ne sia il contenuto.
Parimenti, né un articolo di stampa, né le deduzioni dei ricorrenti circa il comportamento dei denuncianti o della Commissione nell’ambito di altri procedimenti sono tali da dimostrare l’esistenza di una decisione che la Commissione avrebbe nella specie adottato.
Si deve di conseguenza constatare che nessuno dei documenti prodotti costituisce una decisione indirizzata allo Stato membro e che nessuno degli elementi dedotti può portare a dimostrare l’esistenza di una presa di posizione chiara e esplicita della Commissione. (v., in questo senso, sentenza del Tribunale 5 aprile 2006, causa
T-351/02, Deutsche Bahn/Commissione, Racc. pag. II-1047
, punti 46-49).
Pertanto non è dimostrata l’esistenza di un’esplicita decisione della Commissione che dichiari che i regimi di cui trattasi non costituivano regimi di aiuti di Stato all’atto della loro entrata in vigore.
In secondo luogo, i ricorrenti sostengono che la Commissione non era tenuta a chiudere la fase preliminare di esame con una decisione ai sensi dell’art. 249 CE e poteva esprimere, con il suo solo silenzio, la sua posizione secondo la quale le misure fiscali in esame non costituivano aiuti.
Una siffatta interpretazione non può essere ammessa.
Si deve infatti ricordare che il mero silenzio di un’istituzione non può produrre effetti giuridici obbligatori idonei ad incidere sugli interessi di chi li impugna, a meno che tale conseguenza non sia espressamente prevista da una disposizione di diritto comunitario. Il diritto comunitario prevede, in taluni casi specifici, che il silenzio di un’istituzione ha valore di decisione qualora tale istituzione sia stata invitata a prendere posizione e non si sia espressa alla scadenza di un determinato termine. In mancanza di una tale disposizione espressa, che fissi un termine alla scadenza del quale si ritiene adottata una decisione implicita e che definisca il contenuto di detta decisione, l’inerzia di un’istituzione non può essere equiparata ad una decisione, salvo voler mettere in discussione il sistema dei mezzi di tutela giurisdizionale istituito dal Trattato (sentenza del Tribunale 13 dicembre 1999, cause riunite
T-190/95 e T-45/96, Sodima/Commissione, Racc. pag. II-3617
, punti 31 e 32).
Nella specie è pacifico che i regimi fiscali di cui trattasi, istituiti nel 1993, non sono stati notificati alla Commissione.
Orbene, le regole applicabili in materia di aiuti di Stato non prevedono che il silenzio della Commissione equivalga ad una decisione implicita di assenza di aiuto, specie quando le misure di cui trattasi non sono state notificate alla Commissione. Infatti la Commissione, che possiede una competenza esclusiva per quanto riguarda la constatazione dell’eventuale incompatibilità di un aiuto con il mercato comune, è obbligata, al termine della fase preliminare di esame vertente su una misura di Stato, ad adottare, nei confronti dello Stato membro interessato, una decisione che constati o l’assenza di aiuto o l’esistenza di un aiuto compatibile, o la necessità di avviare il procedimento di indagine formale previsto dall’art. 88, n. 2, CE (sentenza Gestevisión Telecinco/Commissione, punto 141 supra, punti 53-55).
Pertanto, una siffatta decisione, peraltro notificata allo Stato membro, non può essere tacita e risultare dal silenzio della Commissione per un certo periodo di tempo.
Nella specie, non si può ammettere che la Commissione abbia potuto adottare una decisione implicita in forza della quale i regimi fiscali di cui trattasi non avrebbero costituito regimi di aiuto all’atto della loro entrata in vigore.
Il semplice fatto che la Commissione non abbia avviato il procedimento di indagine formale, per un periodo di tempo relativamente lungo, su una misura statale determinata non può di per sé conferire a tale misura il carattere oggettivo di aiuto esistente, se si tratta di un aiuto. Le incertezze eventualmente esistite a tal proposito possono aver fatto insorgere, tutt’al più, un affidamento legittimo dei beneficiari tale da impedire il recupero dell’aiuto versato per il passato (sentenza del Tribunale 30 aprile 2002, cause riunite
T-195/01 e T-207/01, Government of Gibraltar/Commissione, Racc. pag. II-2309
, punto 129).
Inoltre, i ricorrenti non hanno invitato la Commissione a prendere posizione sulla denuncia del 1994, il che avrebbe comportato, allo scadere del termine di due mesi, la possibilità di agire per carenza conformemente all’art. 232 CE, dal momento che, contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti (v. punto 113 supra), essi sarebbero stati legittimati a farlo, così come sono legittimati, nell’ambito dei presenti ricorsi, ad agire per l’annullamento delle decisioni definitive adottate dalla Commissione (v., in questo senso, sentenza della Corte 26 novembre 1996, causa
C-68/95, T. Port, Racc. pag. I-6065
, punto 59).
Di conseguenza, nessuna decisione tacita di assenza di aiuto può essere considerata essere stata adottata in ragione del silenzio della Commissione nella specie.
Gli argomenti dei ricorrenti, fondati, in primo luogo, sulla giurisprudenza, in secondo luogo, sul comportamento della Commissione nella specie e, in terzo luogo, su talune disposizioni della comunicazione della Commissione, non possono modificare tale valutazione.
Infatti, in primo luogo, la giurisprudenza invocata dai ricorrenti (sentenza della Corte 2 aprile 1998, causa C-367/95 P, Commissione/Sytraval e Brink’s France, Racc. pag. I-1719, punto 45; sentenza del Tribunale , causa
T-82/96, ARAP e a./Commissione, Racc. pag. II-1889
, punto 28), avrebbe ad oggetto situazioni nelle quali erano state adottate decisioni esplicite della Commissione e non è pertanto pertinente nella specie. Parimenti la sentenza della Corte , causa
120/73, Lorenz (Racc. pag. 1471)
, applicabile in materia di aiuto notificato, non è applicabile in materia di aiuto non notificato, come è il caso di specie (sentenze della Corte , causa C-39/94, SFEI e a., Racc. pag. I-3547, punti 46-48, e , causa C-99/98, Austria/Commissione, Racc. pag. I-1101, punto 32; v. sentenze del Tribunale Gestevisión Telecinco/Commissione, punto 141 supra, punti 77 e 78, e , causa
T-171/02, Regione autonoma della Sardegna/Commissione, Racc. pag. II-2123, punto 48, e la giurisprudenza ivi citata)
.
In secondo luogo, debbono essere respinti anche gli argomenti tratti dal comportamento della Commissione.
Pertanto l’assenza di reazione dopo la risposta del Regno di Spagna del 30 settembre 1994 o il fatto che la Commissione abbia ammesso nelle sue memorie il ritardo dell’esame dei regimi fiscali di cui trattasi nella specie non possono essere proficuamente invocati per concludere per l’esistenza di una decisione della Commissione che ammetta l’assenza di aiuti nella specie. Inoltre, contrariamente a quanto affermato dai ricorrenti, la lettera , inviata dalla Commissione ai denuncianti (v. punto 26 supra), sta a dimostrare che la Commissione continuava la sua analisi e non può portare ad ammettere l’adozione di una decisione implicita in forza della quale i regimi fiscali di cui trattasi non avrebbero costituito regimi di aiuti all’atto della loro entrata in vigore.
Del resto, i ricorrenti deducono il fatto che la decisione di avviare il procedimento di indagine formale rinvia soltanto alla denuncia del 5 gennaio 2000 (v. punto 31 supra) e non a quella del 1994.
Si deve a questo proposito rilevare che la decisione di avviare il procedimento di indagine formale verte sui tre regimi fiscali controversi senza tuttavia menzionare la denuncia del 1994. Infatti, tale decisione è stata adottata dalla Commissione a seguito della denuncia del 5 gennaio 2000 da parte di concorrenti di un’impresa beneficiaria dell’esenzione dell’imposta sulle società.
Tuttavia, il fatto che la denuncia del 1994 non sia stata menzionata nella decisione di avvio del procedimento di indagine formale non può implicare l’esistenza di una decisione tacita della Commissione che ammetta che i regimi di cui trattasi non costituivano aiuti di Stato dal momento che, come è stato ricordato (v. punto 152 supra), una siffatta decisione non può essere implicita.
Va altresì respinto l’argomento che deduce l’adozione, da parte della Commissione, di decisioni relative ad altri regimi fiscali istituiti dai ricorrenti dopo la denuncia del 1994 e il carattere arbitrario delle decisioni impugnate, essendo esso privo di pertinenza con riferimento al motivo dedotto, circa la nozione di aiuto esistente.
In terzo luogo, nessun argomento può trarsi dalla comunicazione del 1983 sugli aiuti illegali e dalla comunicazione del 1991.
Infatti, la comunicazione del 1983 sugli aiuti illegali ricorda, al contrario, l’obbligo di notificare i progetti di aiuto e in particolare fa presente che ogni beneficiario di un aiuto illegalmente concesso «cioè senza che la Commissione sia approdata ad una decisione definitiva sulla sua compatibilità» può essere indotto a restituire l’aiuto. Certamente, tale comunicazione rammenta altresì che, una volta a conoscenza dell’adozione di misure di aiuti illegali da parte di uno Stato membro, la Commissione pubblicherà sulla Gazzetta ufficiale un avviso specifico che mette i beneficiari potenziali dell’aiuto sull’avviso riguardo alla sua precarietà (v. punto 11 supra). Non può da ciò tuttavia dedursi che l’assenza di pubblicazione di un siffatto avviso possa essere assimilata all’adozione di una decisione tacita di assenza di aiuto, considerata la giurisprudenza sopra menzionata (sentenza Sodima/Commissione, punto 148 supra).
Non possono neppure trarsi argomenti dalla comunicazione del 1991, richiamata dai ricorrenti (v. punto 112 supra). Infatti tale comunicazione prevede in particolare che in caso di risposta insoddisfacente dello Stato membro, la Commissione «si riserva» la possibilità di avvalersi di taluni poteri (ingiunzione di sospensione delle misure di cui trattasi o intimazione di comunicare le osservazioni e i dati necessari per valutare la compatibilità dell’aiuto con il mercato comune) e conclude che «la Commissione intende avvalersi dei citati poteri in tutti i casi in cui ciò si riveli necessario per far cessare ogni violazione delle disposizioni del Trattato in materia di aiuti di Stato». Non risulta pertanto in alcun modo da tale comunicazione che un’assenza di formale risposta da parte della Commissione equivarrebbe ad una decisione tacita di questa che ammetta l’assenza di qualifica di aiuti delle misure di cui trattasi.
Di conseguenza l’argomento secondo cui la Commissione avrebbe tacitamente respinto il reclamo del 1994 e ammesso che i regimi di cui trattasi non costituivano regimi di aiuto di Stato va respinto.
Da quanto precede consegue che non è dimostrata l’esistenza di una decisione della Commissione che ammette che i regimi di cui trattasi non costituivano regimi di aiuti di Stato all’atto della loro entrata in vigore.
Dal momento che questa prima condizione dell’art. 1, lett. b), v), del regolamento n. 659/1999 non è soddisfatta, le misure qui controverse non possono considerarsi aiuti esistenti ai sensi di tali disposizioni.
Di conseguenza, l’argomento relativo alla seconda condizione, inteso a dimostrare che le misure di cui trattasi sono divenute aiuti in ragione dell’evoluzione del mercato comune, è inoperante.
Si deve ad ogni modo considerare inammissibile l’argomento dei ricorrenti circa la seconda condizione di cui all’art. 1, lett. b), v), del regolamento n. 659/1999.
Infatti, i ricorrenti sostengono che dall’art. 1, lett. b), v), del regolamento n. 659/1999 e dal suo quarto ‘considerando’ risulta che la nozione di evoluzione dal mercato comune è sinonimo di quella di evoluzione della politica in materia di aiuti di Stato (v. punto 125 supra).
Orbene, si deve ricordare che la nozione di «evoluzione del mercato comune» può essere ricostruita come una modifica del contesto economico e giuridico nel settore interessato dal provvedimento in questione (sentenza della Corte 22 giugno 2006, cause riunite
C-182/03 e C-217/03, Belgio e Forum 187/Commissione, Racc. pag. I-5479
, punto 71). Una siffatta modifica può, tra l’altro, risultare dalla liberalizzazione di un mercato inizialmente chiuso alla concorrenza (sentenza del Tribunale , causa
T-288/97, Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia/Commissione, Racc. pag. II-1169, punto 89)
.
Per contro, tale nozione non riguarda il caso in cui la Commissione modifica la propria valutazione soltanto sulla base di una lettura più rigorosa delle norme del Trattato in materia di aiuti di Stato (sentenza Belgio e Forum 187/Commissione, punto 173 supra, punto 71). Si deve a questo proposito ricordare che il carattere di aiuto esistente o di nuovo aiuto di una misura di Stato non può dipendere da una valutazione soggettiva della Commissione e deve essere stabilito indipendentemente da ogni prassi amministrativa precedente della Commissione (sentenze del Tribunale, Government of Gibraltar/Commissione, punto 153 supra, punto 121, e 23 ottobre 2002, cause riunite
T-269/99, T-271/99 e T-272/99, Diputación Foral de Guipúzcoa e a./Commissione, Racc. pag. II-4217
, punto 80, e cause riunite da T-346/99 a T-348/99, Diputación Foral de Álava e a./Commissione, Racc. pag. II-4259, punto 84).
Da ciò consegue che la semplice constatazione di un’evoluzione della politica in materia di aiuti di Stato non può di per sé essere sufficiente per costituire «un’evoluzione del mercato comune» ai sensi dell’art. 1, lett b), v), del regolamento n. 659/1999 dal momento che la nozione obiettiva di aiuto di Stato, quale derivante dall’art. 87 CE, non è essa stessa modificata.
Nella specie, nessun argomento dei ricorrenti circa l’evoluzione della politica in materia di aiuti di Stato è tale da rappresentare «evoluzione del mercato comune» ai sensi dell’art. 1, lett. b), v), del regolamento n. 659/1999.
Infatti, a sostegno della loro tesi circa l’evoluzione della politica in materia di aiuti di Stato, i ricorrenti invocano l’adozione da parte del Consiglio dell’Unione europea, in data 1
o
dicembre 1997, di un codice di condotta nel settore della tassazione delle imprese (v. punto 126 supra).
A questo proposito il Tribunale rileva che gli Stati membri si sono impegnati a smantellare progressivamente talune misure fiscali qualificate dannose, mentre la Commissione esprimeva la sua intenzione di esaminare o di riesaminare, alla luce delle regole relative agli aiuti di Stato, i regimi fiscali vigenti negli Stati membri (punti D e J del codice di condotta).
Contrariamente a quanto affermato dai ricorrenti, nessun mutamento di criterio di valutazione della nozione di aiuto di Stato è stato annunciato in questo codice di condotta e i ricorrenti non suffragano del resto in alcun modo la loro affermazione a tal riguardo.
I ricorrenti invocano anche la comunicazione del 1998 sugli aiuti fiscali, che a loro avviso annuncerebbe un riesame caso per caso dei regimi fiscali (v. punto 126 supra).
In tale comunicazione del 1998 sugli aiuti fiscali che, in ampia misura, si appoggia sulla giurisprudenza della Corte e del Tribunale e apporta chiarimenti circa l’applicazione degli artt. 87 CE e 88 CE alle misure fiscali, la Commissione non preannuncia tuttavia una modifica dei criteri di valutazione circa le misure fiscali alla luce degli artt. 87 CE e 88 CE (v., in questo senso, sentenza Diputación Foral de Guipúzcoa e a./Commissione, punto 174 supra, punto 79, e 23 ottobre 2002, Diputación Foral de Álava e a./Commissione, punto 174 supra, punto 83).
D’altronde i ricorrenti sottolineano che nella decisione 93/337 la Commissione ha applicato un criterio di selettività diverso da quello utilizzato nella specie (v. punto 127 supra).
Nella decisione 93/337 la Commissione ha tra l’altro sottolineato che le misure fiscali si applicavano soltanto a talune imprese e che talune attività non ne fruivano (punto III della decisione). Nelle decisioni definitive impugnate, la Commissione si è basata su un criterio di selettività diverso, relativo all’investimento minimo superiore ad un certo importo.
L’art. 87, n. 1, CE impone di stabilire se, nell’ambito di un dato regime giuridico, una misura nazionale è tale da favorire «talune imprese o talune produzioni» rispetto ad altre. Si tratta di una nozione obiettiva idonea ad essere valutata secondo vari criteri di selettività, senza pertanto che da essa si debba dedurre un cambiamento dei criteri di valutazione del carattere selettivo degli aiuti di Stato.
Quindi, gli argomenti invocati non consentono di concludere che i criteri di selettività applicati dalla Commissione nella sua valutazione delle misure fiscali sotto il profilo dell’art. 87, n. 1, CE abbiano conosciuto modifiche successivamente all’adozione delle misure fiscali controverse (v., in questo senso, sentenza Diputación Foral de Guipúzcoa e a./Commissione, punto 174 supra, punto 79).
Inoltre, anche a supporre che i ricorrenti abbiano dimostrato un cambiamento dei criteri nella valutazione della qualifica dell’aiuto da parte della Commissione, l’argomento che deduce il carattere esistente delle misure fiscali di cui trattasi non potrebbe essere accolto. Infatti, non è in alcun modo dimostrato che l’asserito cambiamento dei criteri di selettività applicati dalla Commissione sarebbe il risultato della «evoluzione del mercato comune» ai sensi dell’art. 1, lett. b), v), del regolamento n. 659/1999. Va a questo proposito ricordato che tale nozione non riguarda il caso in cui la Commissione modifichi la propria valutazione soltanto sulla base di una lettura più rigorosa delle norme del Trattato in materia di aiuti di Stato (sentenza Belgio e Forum 187/Commissione, punto 173 supra, punto 71).
Per quanto infine riguarda la decisione 2003/755, invocata dai ricorrenti, si deve rilevare che non si tratta di un elemento pertinente. Infatti, la misura oggetto di questa decisione era un aiuto esistente, in quanto notificato e in precedenza autorizzato e, nell’ambito dell’esame permanente dei regimi di aiuti esistenti, previsto dall’art. 88, n. 1, CE, la Commissione aveva deciso di procedere al riesame del regime di cui trattasi. Del resto, proprio a proposito di tale decisione 2003/755 la Corte ha giudicato che la nozione di evoluzione del mercato comune non contemplava il caso in cui la Commissione modifica la propria valutazione soltanto sulla base di una lettura più rigorosa delle norme del Trattato in materia di aiuti di Stato (sentenza Belgio e Forum 187/Commissione, punto 173 supra, punto 71). Tale decisione non suffraga pertanto in alcun modo la tesi dei ricorrenti.
Di conseguenza, nessuno degli elementi dedotti dai ricorrenti è tale da dimostrare l’esistenza di un’evoluzione del mercato comune ai sensi dell’art. 1, lett. b), v), del regolamento n. 659/1999.
Da tutto quanto sopra consegue che i regimi fiscali di cui trattasi non possono essere considerati come regimi di aiuti esistenti ai sensi dell’art. 1, lett. b), v), del regolamento n. 659/1999.
Pertanto, la prima parte del secondo motivo, basata sulla violazione dell’art. 1, lett. b), v), del regolamento n. 659/1999, è infondata e va respinta.
b) Sulla seconda parte, fondata sulla violazione dell’art. 1, lett. b), ii), del regolamento 659/1999
Argomenti delle parti
Per il caso in cui il Tribunale rifiuti di riconoscere che la Commissione ha considerato che i regimi di esenzione non erano aiuti di Stato, i ricorrenti deducono cionondimeno che le circostanze della specie dimostrano che essa li ha giudicati compatibili con il mercato comune e che li ha autorizzati ai sensi dell’art. 1, lett. b), ii), del regolamento n. 659/1999. Tale disposizione si riferirebbe infatti in particolare alle misure adottate prima della sua entrata in vigore e alle quali la Commissione non si sarebbe opposta.
Nella specie, l’autorizzazione deriverebbe dalla lettera della Commissione del 25 maggio 1994 e dal suo successivo comportamento. Così la Commissione non avrebbe avviato il procedimento di indagine formale entro un termine ragionevole dopo il ricevimento delle risposte delle autorità basche a tale lettera, quando invece era tenuta ad avviare tale procedimento qualora avesse avuto il minimo dubbio circa la compatibilità dei regimi di cui trattasi con il mercato comune. Inoltre, né la lettera della Commissione , né la sua decisione di avviare il procedimento formale, si riferirebbero all’esame effettuato nel 1994. Per di più, nonostante il suo impegno a pubblicare sulla Gazzetta ufficiale le misure di aiuto non notificate fin dal momento in cui essa ne ha avuto conoscenza, la Commissione non avrebbe pubblicato alcun avviso prima della sua sopramenzionata decisione .
La Commissione, sostenuta dalla Comunidad autónoma de La Rioja, sostiene che tale seconda parte del secondo motivo è infondata.
Giudizio del Tribunale
L’art. 1, lett. b), ii), del regolamento n. 659/1999 prevede che per aiuto esistente si devono intendere «gli aiuti autorizzati, ossia i regimi di aiuti e gli aiuti individuali che sono stati autorizzati dalla Commissione o dal Consiglio».
Si deve ricordare che tale disposizione contempla le misure di aiuto che hanno costituito oggetto di una decisione di dichiarazione di compatibilità da parte della Commissione.
Una siffatta decisione è necessariamente esplicita. Infatti la Commissione deve pronunciarsi sulla compatibilità delle misure di cui trattasi alla luce delle condizioni fissate dall’art. 87 CE e, in applicazione dell’art. 253 CE, motivare una siffatta decisione a tal riguardo.
Per di più, qualora si asserisca che talune misure individuali sono concesse in applicazione di un regime previamente autorizzato, la Commissione deve, prima di avviare il procedimento previsto dall’art. 88, n. 2, CE stabilire se tali misure siano o no coperte dal regime di cui trattasi e, in caso affermativo, se soddisfino le condizioni poste nella decisione di approvazione dello stesso. Solo in caso di conclusione negativa in esito a tale esame la Commissione può considerare le misure di cui trattasi come aiuti nuovi. Per contro, in caso di conclusione positiva, la Commissione deve trattare tali misure come aiuti esistenti secondo il procedimento previsto dall’art. 88, nn. 1 e 2, CE (sentenze della Corte 5 ottobre 1994, causa C-47/91, Italia/Commissione, Racc. pag. I-4635, punti 24-26, e , causa
C-400/99, Italia/Commissione, Racc. pag. I-3657, punto 57)
. Al fine di poter determinare se le misure individuali soddisfano o meno le condizioni stabilite nella decisione di approvazione del regime di cui trattasi, tale decisione di approvazione deve necessariamente essere esplicita.
Orbene, nella specie, è giocoforza constatare che i ricorrenti non producono, a sostegno delle loro affermazioni, alcuna decisione con la quale la Commissione avrebbe autorizzato le misure fiscali di cui trattasi, considerandole compatibili con il mercato comune.
L’argomento dei ricorrenti secondo cui l’autorizzazione deriverebbe dalla lettera della Commissione 25 maggio 1994 non può essere condiviso. Infatti, la lettera si limita ad invitare il Regno di Spagna a presentare le sue osservazioni sul reclamo del 1994, senza pronunciarsi sulla compatibilità delle misure di cui trattasi con il mercato comune. Tale lettera non può pertanto costituire una decisione di autorizzazione dei regimi di cui trattasi.
Parimenti, il successivo comportamento della Commissione non può essere considerato una decisione di approvazione esplicita. Infatti, né l’assenza di reazione da parte della Commissione dopo le osservazioni del Regno di Spagna del 30 settembre 1994, né la lettera inviata dalla Commissione ai denuncianti, che non si pronuncia sulla compatibilità dei regimi di cui trattasi (v. punto 26 supra), sono tali da costituire una decisione che autorizza i regimi fiscali di cui trattasi ai sensi dell’art. 1, lett. b), ii), del regolamento n. 659/1999.
I ricorrenti evocano infine il fatto che la Commissione non ha menzionato l’istruzione della denuncia del 1994 né nella sua lettera 3 febbraio 2000, con la quale ha chiesto alle autorità spagnole informazioni circa la denuncia del (v. punto 32 supra), né nella sua decisione di avvio del procedimento di indagine formale. Essi deducono altresì l’assenza di pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale delle misure di cui trattasi, contrariamente all’impegno della Commissione nella comunicazione di quest’ultima sugli aiuti illegali del 1983.
Tuttavia, nessuno di tali elementi può portare a concludere per l’esistenza di una decisione esplicita di autorizzazione della Commissione ai sensi dell’art. 1, lett. b), ii), del regolamento n. 659/1999.
Da ciò consegue che anche la seconda parte del secondo motivo, che deduce la violazione dell’art. 1, lett. b), ii), del regolamento n. 659/1999, è infondata e va respinta.
Di conseguenza, il secondo motivo, che deduce che i regimi fiscali di cui trattasi dovrebbero essere considerati regimi di aiuti esistenti, è infondato e va respinto.
2. Sul terzo motivo, che deduce la violazione delle regole di procedura applicabili agli aiuti esistenti
I ricorrenti, sostenuti dalla Comunidad autónoma del País Vasco, considerano che, nella misura in cui i regimi di esenzione dovevano essere considerati aiuti esistenti, le decisioni definitive impugnate violano l’art. 8, n. 1, CE e gli artt. 17-19 del regolamento n. 659/1999, in quanto sarebbero state adottate al termine di un procedimento relativo ad aiuti nuovi.
Il Tribunale rileva che, nella misura in cui la qualifica di regimi di aiuti esistenti non può essere nella specie accolta (v. punto 204 supra) la Commissione ha giustamente considerato i regimi di aiuti di cui trattasi costitutivi di aiuti nuovi. Così operando non ha violato le regole di procedura invocate dai ricorrenti.
Da ciò consegue che il terzo motivo, che deduce la violazione delle regole di procedura, è infondato e va respinto.
3. Sul quarto motivo, che deduce la violazione dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE
a) Argomenti delle parti
I ricorrenti osservano che, secondo le indicazioni della Commissione nelle decisioni definitive impugnate, i regimi di esenzione non hanno «il carattere di aiuto all’investimento o all’impiego [perché] tali aiuti fiscali non hanno come base l’importo dell’investimento, né il numero di posti di lavoro o i costi salariali relativi, bensì la base imponibile».
I ricorrenti contestano la necessità di un siffatto collegamento e contestano il fatto che i regimi di cui trattasi costituiscano aiuti al funzionamento in ragione del solo fatto che l’imposta sugli utili delle imprese beneficiarie sarebbe ridotta. L’esistenza di una siffatta riduzione non sarebbe una ragione sufficiente per negare che i regimi di esenzione abbiano il carattere di aiuto all’investimento o alla creazione di posti di lavoro.
Secondo i ricorrenti, la Commissione ha riconosciuto, nelle decisioni definitive impugnate, che i regimi di cui trattasi incoraggiano la creazione di nuove imprese. Inoltre, il sopramenzionato requisito secondo cui i regimi di aiuti possono essere qualificati aiuti all’investimento solo se sono espressi in percentuale dell’investimento, non figurerebbe in quanto tale nella comunicazione del 1978 sui regimi di aiuti a finalità regionale. L’espressione dell’importo dell’aiuto in percentuale dell’investimento servirebbe unicamente a stabilire se l’aiuto di cui trattasi rispettava il massimale di aiuti autorizzato nella regione. Orbene la Commissione avrebbe dovuto riferirsi a tale comunicazione nella misura in cui questa determinava la sua posizione al momento dell’adozione dei regimi di esenzione in questione. Essa non avrebbe potuto, senza violare il principio della certezza del diritto, basarsi sugli orientamenti del 1998. La Comunidad autónoma del País Vasco condivide tale opinione.
Ad ogni modo, i ricorrenti assumono che i regimi di esenzione qui controversi erano aiuti alla creazione di posti di lavoro. Infatti il loro effetto utile dipendeva dalla creazione di almeno dieci posti di lavoro e dal mantenimento, in media, di un siffatto numero di posti per dieci anni. Inoltre, il fatto che i regimi di aiuto di cui trattasi non siano espressi in percentuale del costo salariale, nella sopramenzionata comunicazione, avrebbe importanza solo per calcolare se gli aiuti rispettavano l’intensità autorizzata.
La Commissione, sostenuta dalla Comunidad autónoma de La Rioja, conclude per il rigetto di questo quarto motivo.
b) Giudizio del Tribunale
In primo luogo, i ricorrenti deducono la violazione del principio di certezza del diritto, in quanto la Commissione ha applicato gli orientamenti del 1998 successivi alle disposizioni fiscali del 1993 qui controverse.
Si deve ricordare innanzitutto che la Commissione è vincolata dalle discipline o dalle comunicazioni da essa emanate in materia di controllo degli aiuti di Stato nei limiti in cui queste ultime non si discostino dalle norme del Trattato (sentenza della Corte 26 settembre 2002, causa
C-351/98, Spagna/Commissione, Racc. pag. I-8031
, punto 53).
Si deve rilevare poi che gli orientamenti del 1998 prevedono, al loro punto 6.1, che «la Commissione valuterà la compatibilità degli aiuti a finalità regionale con il mercato comune sulla base dei presenti orientamenti, a decorrere dalla loro adozione». Dagli orientamenti del 1998 risulta pertanto chiaramente che essi si applicano a partire dalla loro adozione, ivi compreso a situazioni acquisite anteriormente alla loro entrata in vigore. Pertanto, l’applicazione degli orientamenti del 1998 nella specie non è tale da costituire una violazione del principio di certezza del diritto.
Certamente, il punto 6.1 prevede una riserva secondo la quale «i progetti di aiuto notificati prima della comunicazione dei presenti orientamenti agli Stati membri e per i quali la Commissione non ha ancora adottato una decisione finale saranno valutati in base ai criteri vigenti al momento della notifica».
Tuttavia è pacifico che i regimi di aiuti di cui trattasi nella specie sono stati attuati senza essere stati notificati.
Pertanto, tali regimi di aiuti non possono essere assimilati a «progetti di aiuto notificati prima della comunicazione [degli orientamenti del 1998] agli Stati membri» ai sensi della detta riserva che non è pertanto nella specie applicabile.
Inoltre e in ogni caso occorre rammentare che, quand’anche si ritenesse che dall’applicazione degli orientamenti del 1998 possa risultare un’irregolarità, essa comporterebbe l’illegittimità delle decisioni definitive impugnate, e quindi il loro annullamento, solo qualora tale irregolarità fosse idonea a produrre conseguenze sul loro contenuto. Infatti, se fosse dimostrato che, in assenza di siffatta irregolarità, la Commissione sarebbe pervenuta ad un risultato identico, perché il vizio di cui trattasi era, comunque, inidoneo a influire sul contenuto delle decisioni impugnate, queste ultime non andrebbero annullate (v., in questo senso, sentenza del Tribunale 12 settembre 2007, causa
T-25/04, González y Díez/Commissione, Racc. pag. II-3121
, punto 74, e la giurisprudenza ivi citata).
Nella specie i ricorrenti sostengono, da un lato, che la definizione di aiuto all’investimento, quale prevista negli orientamenti del 1998 e applicata dalla Commissione nelle decisioni definitive impugnate non era prevista nella comunicazione del 1978 sui regimi di aiuti a finalità regionale e, dall’altro lato, che la Commissione ha a torto rifiutato di considerare i regimi di esenzione come aiuti all’impiego.
Tuttavia, è giocoforza constatare che i ricorrenti non hanno apportato alcun elemento che consenta di concludere che i regimi di cui trattasi soddisfino i requisiti della comunicazione del 1978 sui regimi di aiuti a finalità regionale (v. punto 10 supra) e che l’applicazione di questa avrebbe portato a qualifiche differenti dei regimi fiscali di cui trattasi. In particolare, sia dagli orientamenti del 1998, come pure dalla comunicazione del 1978 sui regimi di aiuto a finalità regionale, risulterebbe che gli aiuti al funzionamento non possono in linea di principio essere dichiarati compatibili con il mercato comune in applicazione dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE in quanto rischiano, per la loro stessa natura, di alterare le condizioni degli scambi in una misura contraria all’interesse comune. Inoltre, la comunicazione del 1978 sui regimi di aiuti a finalità regionale non fornisce una definizione delle nozioni di aiuto al funzionamento, all’investimento o all’impiego che vada in senso contrario alle interpretazioni operate nella specie dalla Commissione. Per contro, fissa dei massimali di intensità degli aiuti differenziati, in percentuali dell’investimento iniziale e per unità di conto europeo per impiego creato dall’investimento iniziale (v. punto 10 supra), di cui non è dimostrato che siano stati presi in considerazione dai regimi fiscali controversi nella specie.
Pertanto, quand’anche si supponesse che l’applicazione degli orientamenti del 1998 in luogo della comunicazione del 1978 sui regimi di aiuti a finalità regionale possa essere considerata erronea, da ciò comunque non deriverebbe alcuna conseguenza sul contenuto delle decisioni definitive impugnate tale da comportarne l’illegittimità.
In secondo luogo, per quanto riguarda gli argomenti dei ricorrenti intesi a contestare la valutazione della Commissione riguardo all’art. 87, n. 3, lett. c), CE, il Tribunale ricorda che la Commissione gode, per l’applicazione di tale disposizione, di un ampio potere discrezionale, il cui esercizio comporta complesse valutazioni di ordine economico e sociale da effettuarsi in un contesto comunitario (sentenza della Corte 24 febbraio 1987, causa
310/85, Deufil/Commissione, Racc. pag. 901
, punto 18). Il sindacato giurisdizionale applicato all’esercizio di tale potere discrezionale si limita alla verifica del rispetto delle norme di procedura e di motivazione, nonché al controllo dell’esattezza materiale dei fatti presi in considerazione e dell’assenza di errori di diritto, di errori manifesti nella valutazione dei fatti o di sviamento di potere (sentenze della Corte , causa C-56/93, Belgio/Commissione, Racc. pag. I-723, punto 11, e , causa
C-372/97, Italia/Commissione, Racc. pag. I-3679
, punto 83; sentenza Demesa, punto 68 supra, punto 273).
Nella specie la Commissione ha considerato nelle decisioni definitive impugnate che i regimi fiscali di cui trattasi, che prevedono un’esenzione dall’imposta sulle società, sgravano in parte le imprese beneficiarie dall’imposta sugli utili e hanno il carattere di un aiuto al funzionamento.
Si deve constatare che, così operando, la Commissione non è incorsa in errore manifesto di valutazione.
Infatti, gli aiuti al funzionamento sono diretti a sollevare un’impresa dai costi cui avrebbe dovuto normalmente far fronte nell’ambito della propria gestione corrente o delle proprie normali attività (sentenza della Corte 19 settembre 2000, causa C-156/98, Germania/Commissione, Racc. pag. I-6857, punto 30; sentenze del Tribunale , causa T-459/93, Siemens/Commissione, Racc. pag. II-1675, punto 48, e , causa
T-190/00, Regione Siciliana/Commissione, Racc. pag. II-5015
, punto 130). Dagli orientamenti del 1998 risulta altresì che gli aiuti al funzionamento sono destinati a ridurre le spese correnti dell’impresa (v. punto 14 supra).
Orbene proprio questo accade per quanto riguarda le esenzioni fiscali del caso di specie. A tale proposito, all’art. 14 delle Normas Forales n. 18/1993, n. 5/1993 e n. 11/1993, che prevede le esenzioni dall’imposta sulle società di cui trattasi, risulta che gli obblighi di realizzare un investimento minimo e di creare un numero minimo di posti di lavoro costituiscono solo condizioni di accesso al regime di aiuti, necessarie per poter beneficiare delle esenzioni fiscali (v. punto 18 supra). Quando tali condizioni sono soddisfatte, l’importo dell’aiuto è in funzione della base imponibile positiva corrispondente al risultato di gestione e non dell’importo dell’investimento. Pertanto, nonostante tali condizioni relative all’investimento minimo e alla creazione di un numero minimo di posti di lavoro, le esenzioni fiscali sono calcolate sulla base degli utili realizzati dalle società e non in funzione dell’importo dell’investimento o del numero di posti di lavoro creati. Esse non sono pertanto connesse con l’investimento ai sensi degli orientamenti del 1998 (v. punto 15 supra).
A ragione pertanto la Commissione ha considerato che le esenzioni fiscali di cui trattasi, liberando le imprese dagli oneri che esse avrebbero dovuto in linea di principio sostenere, costituivano aiuti al funzionamento e non avevano il carattere di aiuti all’investimento o all’impiego.
A questo proposito, i ricorrenti non deducono alcun elemento idoneo a dimostrare l’errore manifesto di valutazione della Commissione, la cui interpretazione è conforme all’art. 87 CE e all’obiettivo di una concorrenza non falsata che tale disposizione persegue.
Da ciò consegue che il quarto motivo, che deduce la violazione dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE, va respinto.
4. Sul quinto motivo, che deduce un vizio di procedura, la violazione dei principi della certezza del diritto, di buona amministrazione, di tutela del legittimo affidamento e di parità di trattamento
I ricorrenti e le intervenienti a loro sostegno chiedono, in subordine, l’annullamento dell’obbligo di recupero degli aiuti di cui all’art. 3 delle decisioni definitive impugnate. A sostegno di tali conclusioni deducono, innanzitutto, un vizio di procedura. Deducono inoltre la violazione del principio di certezza del diritto e di buona amministrazione, la violazione del principio di tutela del legittimo affidamento e la violazione del principio di parità di trattamento.
a) Sulla censura che deduce un vizio di procedura
Argomenti delle parti
I ricorrenti lamentano che la Commissione ha accantonato le osservazioni del Regno di Spagna depositate nell’ambito del procedimento di indagine formale. Sostengono che, con lettera 17 settembre 2001, presentata in replica a osservazioni di terzi, il Regno di Spagna ha sollevato un argomento che deduce la tutela del legittimo affidamento per contestare la possibilità di recuperare gli aiuti già concessi. Secondo i ricorrenti, la Commissione ha a torto considerato che tali osservazioni erano presentate fuori termine. Un siffatto atteggiamento della Commissione può comportare, a loro avviso, una violazione dei diritti della difesa dello Stato membro. Aggiungono che tale comportamento non impedisce al Tribunale di esercitare il suo sindacato.
La Commissione contesta tale argomento.
Giudizio del Tribunale
L’art. 6, n. 1, del regolamento n. 659/1999 prevede che nella decisione di avvio del procedimento di indagine formale la Commissione invita lo Stato membro interessato e le altre parti interessate a presentare le loro osservazioni entro un termine stabilito, che di norma non è superiore al mese e che può essere prorogato dalla Commissione. L’art. 6, n. 2 del regolamento n. 659/1999 dispone, da parte sua, che le osservazioni ricevute sono comunicate allo Stato membro interessato il quale ha la possibilità di rispondere alle osservazioni trasmesse entro un termine stabilito che di norma non è superiore al mese e che può essere prorogato dalla Commissione (v. punto 6 supra).
Nella specie, si deve rilevare che, conformemente all’art. 6, n. 1, del regolamento n. 659/1999, nella decisione di avvio del procedimento di indagine formale 28 novembre 2000, le autorità spagnole sono state invitate a comunicare le loro osservazioni, il che hanno fatto il . Successivamente, con lettera hanno reagito alle osservazioni depositate dai terzi e hanno formulato osservazioni circa l’argomento che deduce il legittimo affidamento in una parte intitolata «Osservazioni complementari: il legittimo affidamento impedisce una decisione di recupero degli aiuti».
Nelle decisioni impugnate, la Commissione ha considerato che tali osservazioni complementari, che andavano a completare quelle presentate con lettera 5 febbraio 2001, non erano state prese in considerazione, dal momento che erano pervenute alla Commissione oltre il termine di un mese previsto dall’art. 6, n. 1, del regolamento n. 659/1999.
I ricorrenti ritengono che così operando la Commissione abbia violato i diritti della difesa dello Stato membro interessato.
Si deve in primo luogo ricordare che la violazione dei diritti della difesa costituisce un’illegittimità per sua natura soggettiva (v. sentenza del Tribunale 8 luglio 2004, cause riunite
T-67/00, T-68/00, T-71/00 e T-78/00, JFE Engineering e a./Commissione, Racc. pag. II-2501
, punto 425, e la giurisprudenza ivi citata), che deve pertanto essere invocata dallo Stato membro interessato stesso (v., in questo senso, sentenza del Tribunale , causa
T-198/01, Technische Glaswerke Ilmenau/Commissione, Racc. pag. II-2717
, punto 203).
Pertanto la censura dei ricorrenti che deduce la violazione dei diritti della difesa da parte dello Stato membro, nella specie il Regno di Spagna, non è ricevibile.
In secondo luogo, ammettendo che una siffatta censura da parte dei ricorrenti fosse ricevibile, essa non potrebbe essere accolta dal Tribunale.
Secondo la costante giurisprudenza, il principio del rispetto dei diritti della difesa esige che lo Stato membro in causa sia posto in grado di far conoscere proficuamente il suo punto di vista sulle osservazioni presentate da terzi interessati, in conformità all’art. 88, n. 2, CE e sulle quali la Commissione intende fondare la propria decisione, e che, nel caso in cui lo Stato membro non sia stato posto in condizioni di commentare tali osservazioni, la Commissione non può tenerne conto nella sua decisione contro tale Stato. Tuttavia, una siffatta violazione dei diritti della difesa può comportare un annullamento solo quando in sua assenza il procedimento avrebbe potuto avere esito diverso (sentenza della Corte 11 novembre 1987, causa 259/85, Francia/Commissione, Racc. pag. 4393, punti 12 e 13, e , causa
C-301/87, Francia/Commissione, Racc. pag. I-307
, punti 29-31).
Nella specie, i ricorrenti rimproverano alla Commissione proprio di non aver tenuto conto delle osservazioni del Regno di Spagna contenute nella lettera 17 settembre 2001, recante la risposta alla domanda di un terzo interessato, l’Unión General de Trabajadores de La Rioja, di recupero degli aiuti indebitamente concessi.
Si deve tuttavia rilevare che le decisioni impugnate non sono basate sulla suddetta rivendicazione.
L’ordine di recupero degli aiuti contenuto nell’art. 3 di ciascuna delle decisioni impugnate è la conseguenza logica necessaria ed esclusiva della previa dimostrazione da parte della Commissione dell’illegittimità e dell’incompatibilità degli aiuti di cui trattasi con il mercato comune.
Inoltre, è giocoforza constatare che i ricorrenti si limitano a menzionare un’irregolarità procedurale senza neanche allegare e a fortiori dimostrare che, in assenza di tale irregolarità, il procedimento avrebbe potuto approdare ad un diverso risultato.
Dalle considerazioni che precedono consegue che la censura che deduce la violazione dei diritti della difesa dello Stato membro interessato va respinta.
b) Sulla censura che deduce la violazione dei principi di certezza del diritto e di buona amministrazione, del principio di tutela del legittimo affidamento e del principio di parità di trattamento
Argomenti delle parti
Le ricorrenti e le intervenienti a loro sostegno ritengono che la Commissione abbia ingenerato in loro e nei beneficiari fondate speranze nel fatto che le misure fiscali di cui trattasi fossero «legittime nel diritto comunitario» e che non avrebbero avuto luogo domande di rimborso.
Precisano che, quand’anche fosse dimostrata l’esistenza di un aiuto non notificato, i suoi beneficiari potrebbero avvalersi di un legittimo affidamento in circostanze eccezionali. La Confebask ritiene inoltre che il legittimo affidamento degli operatori nella «legittimità» delle regole generali che istituiscono sgravi fiscali deve essere consentito in misura più facile che nel caso in cui l’aiuto sia costituito da un atto individuale.
A questo proposito, in primo luogo, assumono che la lettera della Commissione 25 maggio 1994, e il suo successivo comportamento, li ha convinti della conformità dei regimi di cui trattasi con il diritto comunitario.
La Commissione avrebbe infatti avvertito, in questa lettera, che se non avesse ricevuto risposta soddisfacente alla sua richiesta di informazioni avrebbe potuto avviare il procedimento previsto dall’art. 88, n. 2, CE. Orbene, i ricorrenti sottolineano che la Commissione non ha avviato il procedimento dopo aver ricevuto la risposta delle autorità basche. Inoltre, soltanto la Comunidad autónoma de La Rioja avrebbe assistito alle riunioni con le «autorità spagnole» di cui la Commissione fa menzione nella sua lettera del 18 luglio 1995. Le autorità nazionali e le autorità basche non vi avrebbero partecipato. Di conseguenza, astenendosi dal prendere misure che dimostrassero che continuava ad analizzare i regimi di esenzione e avviando il procedimento di indagine formale solo il , la Commissione avrebbe nel frattempo lasciato credere che la risposta delle autorità basche, comunicata nel settembre 1994 era soddisfacente e che i regimi di cui trattasi non costituivano aiuti di Stato o costituivano, se del caso, aiuti compatibili con il mercato comune.
I ricorrenti e la Comunidad autónoma del País Vasco rilevano, in particolare, che la Commissione aveva l’obbligo di pronunciarsi entro un termine ragionevole. La Corte avrebbe infatti giudicato, nella sentenza 24 novembre 1987, causa
223/85, RSV/Commissione, (Racc. pag. 4617
), che un termine di 26 mesi per statuire nell’ambito di un procedimento di indagine formale non era ammissibile e che, in applicazione del principio della tutela del legittimo affidamento, rendeva impossibile il recupero degli aiuti già versati. La prassi della Commissione si ispirerebbe del resto a tale giurisprudenza e i ricorrenti deducono altresì, a tal riguardo, la violazione del principio della parità di trattamento. Inoltre la Commissione avrebbe egualmente l’obbligo di provvedere con cura agli esami preliminari. Tale obbligo le si imporrebbe nel caso di specie con severità accresciuta, dal momento che le decisioni di avviare procedimenti d’indagine non presentavano serie difficoltà, poiché contenevano soltanto valutazioni provvisorie. La circostanza, infine, che un aiuto non sia stato notificato, non esimerebbe la Commissione dall’obbligo di avviare senza ritardo il procedimento di indagine formale. L’esigenza della certezza del diritto osterebbe infatti a che essa possa ritardare indefinitamente l’esercizio dei suoi poteri anche in una siffatta circostanza.
Orbene, nella specie, la decisione di avviare il procedimento di indagine formale sarebbe intervenuta 79 mesi dopo la registrazione da parte della Commissione, avvenuta il 28 aprile 1994, della denuncia del 1994. Un’indagine preliminare di una siffatta durata sarebbe irragionevole. Tenuto conto di tale termine, il recupero degli aiuti sarebbe altresì in contrasto, nella specie, con il principio di buona amministrazione.
Inoltre, nella specie, dalla lettera del 25 maggio 1994 risulterebbe che la Commissione disponeva di tutti gli elementi necessari per la sua decisione fin dalla registrazione della denuncia del 1994, avvenuta il . In aggiunta, la Commissione non avrebbe chiesto alcuna concreta informazione alle autorità spagnole nella lettera e i ricorrenti producono una lettera recante l’intestazione del governo basco, non firmata, datata , che sostengono costituire la risposta alla lettera della Commissione del . Questa lettera sottolinea il carattere generale delle misure di cui trattasi e indica la circostanza che i destinatari di tali misure sono tutte le imprese che possono essere interessate dalla Normas Forales. Inoltre, la decisione di avviare il procedimento di indagine formale non menzionerebbe alcun ritardo imputabile alle autorità spagnole nella comunicazione delle informazioni richieste in tale fase. Del resto, la Commissione non potrebbe validamente trincerarsi dietro la necessità di esaminare prioritariamente altri regimi fiscali, poiché la giurisprudenza rifiuta di prendere in considerazione semplici motivi di opportunità amministrativa. Infine la Commissione avrebbe ammesso, nelle decisioni definitive impugnate, che non era necessario analizzare «l’impatto effettivo» dei regimi fiscali nell’ambito dell’esame di un regime generale di aiuti.
In secondo luogo, i ricorrenti sostengono che la Commissione non ha pubblicato avvisi sulla Gazzetta ufficiale, nonostante la sua comunicazione del 1983 sugli aiuti illegali secondo la quale avrebbe proceduto conseguentemente non appena avesse avuto conoscenza delle misure di aiuto illegali.
In terzo luogo, i ricorrenti sostengono che dalla prassi decisionale della Commissione risulta che, anche nei casi di aiuti non notificati, quando la durata dell’indagine preliminare aveva ecceduto un termine ragionevole, la Commissione non ha preteso il recupero degli aiuti. I ricorrenti si riferiscono in particolare a talune decisioni individuali della Commissione [decisioni della Commissione 25 luglio 1990, 92/329/CEE, sull’aiuto concesso dal governo italiano a un produttore di lenti oftalmiche (Industrie ottiche riunite — IOR) (
GU 1992, L 183, pag. 30
), e , 2002/15/CE, relativa all’aiuto di Stato erogato dalla Francia in favore della società «Bretagne Angleterre Irlande» («BAI3» o «Brittany Ferries»)] (
GU 2002, L 12, pag. 33
), nonché a decisioni della Commissione su centri di coordinamento [in particolare, decisioni , 2003/81/CE, relativa al regime di aiuti di Stato applicato dalla Spagna ai «Centri di coordinamento di Biscaglia» (
GU 2003, L 31, pag. 26
); , 2003/512/CE, relativa al regime di aiuti cui la Germania ha dato esecuzione in favore di centri di controllo e coordinamento (
GU 2003, L 177, pag. 17
); , 2003/438/CE, relativa al regime di aiuto di Stato C 50/01 (ex NN 47/2000) — Società finanziarie — cui il Lussemburgo ha dato esecuzione (
GU 2003, L 153, pag. 40
); , 2004/76/CE, relativa al regime di aiuto di Stato applicato dalla Francia a favore dei centri di coordinamento e centri logistici (
GU 2004, L 23, pag. 1
); , 2004/77/CE, sul regime di aiuti al quale il Belgio ha dato esecuzione, in forma di regime fiscale di «ruling» applicabile alle «US Foreign Sales Corporations» (
GU 2004, L 23, pag. 14
)]. Essi citano egualmente la decisione della Commissione , 2001/168/CECA, relativa alle leggi spagnole sull’imposta sulle società (
GU 2001, L 60, pag. 57
). Deducono pertanto una violazione nella specie del principio della parità di trattamento.
Infine, secondo la Confebask, la Commissione avrebbe modificato la sua valutazione dei regimi fiscali degli Stati membri adottando la sua comunicazione del 1998 sugli aiuti fiscali. A questo proposito, dalla prima relazione annuale sull’attuazione di tale comunicazione [COM (1998) 595 def.] risulterebbe che la Commissione aveva così l’obiettivo di «chiarire l’applicazione delle regole sugli aiuti di Stato connessi alla tassazione diretta delle imprese». La Confebask sottolinea altresì che il rigetto del motivo che deduce violazione del principio della tutela del legittimo affidamento nella sentenza Demesa e Territorio Histórico de Álava/Commissione, punto 70 supra, non osta ad un annullamento dell’obbligo di recupero degli aiuti già nella specie accordati.
La Commissione, sostenuta dalla Comunidad autónoma de La Rioja, conclude per il rigetto di tale motivo.
Giudizio del Tribunale
— Sul motivo che deduce violazione dei principi della certezza del diritto e di buona amministrazione in ragione della durata dell’esame preliminare
I ricorrenti sostengono che avendo avviato il procedimento di indagine formale solo il 28 novembre 2000, cioè 79 mesi dopo la registrazione della denuncia del 1994, la Commissione avrebbe ecceduto la ragionevole durata del procedimento preliminare d’indagine e pertanto violato i principio della certezza del diritto e di buona amministrazione.
Il Tribunale ricorda che all’epoca della denuncia del 1994, e fino all’adozione del regolamento n. 659/1999, la Commissione non era soggetta a termini specifici. Essa doveva nondimeno fare in modo di non ritardare a tempo indefinito l’esercizio dei suoi poteri al fine di rispettare il requisito fondamentale della certezza del diritto (sentenze della Corte 24 settembre 2002, cause riunite C-74/00 P e 75/00 P, Falck e Acciaierie di Bolzano/Commissione, Racc. pag. I-7869, punto 140, e , cause riunite
C-346/03 e C-529/03, Atzeni e a., Racc. pag. I-1875
, punto 61).
Infatti, nei limiti in cui essa possiede una competenza esclusiva per valutare la compatibilità di un aiuto di Stato con il mercato comune, la Commissione è tenuta, nell’interesse di una buona amministrazione delle norme fondamentali del Trattato relative agli aiuti di Stato, a procedere ad un esame diligente ed imparziale di una denuncia relativa all’esistenza di un aiuto incompatibile con il mercato comune. Ne consegue che la Commissione non può prolungare indefinitamente l’esame preliminare di misure statali che hanno formato oggetto di una denuncia. Il carattere ragionevole della durata dell’esame di una denuncia deve essere valutato sulla scorta delle circostanze specifiche di ciascuna pratica e, in particolare, del contesto della stessa, delle varie fasi procedurali che la Commissione deve espletare e della complessità della pratica (sentenza del Tribunale 10 maggio 2006, causa
T-395/04, Air One/Commissione, Racc. pag. II-1343
, punto 61).
Nella specie, è pacifico che la Commissione è venuta a conoscenza dei regimi di auto di cui trattasi tramite la denuncia del 1994, registrata il 28 aprile 1994. È altrettanto pacifico che la Commissione ha notificato alle autorità spagnole la sua decisione di avviare il procedimento di indagine formale relativo ai regimi di esenzione fiscale in esame il .
Tra il momento in cui la Commissione è venuta a conoscenza dei regimi di aiuto di cui trattasi e quello dell’avvio del procedimento di indagine formale relativo a questi ultimi è dunque trascorso un termine che può essere stimato in oltre sei anni e mezzo.
Tuttavia, si deve in primo luogo rilevare che le misure fiscali di cui trattasi richiedevano da parte della Commissione un esame approfondito della normativa spagnola. Nella lettera 18 luglio 1995, indirizzata ai ricorrenti, la Commissione ha così precisato che proseguiva la sua analisi nei confronti del sistema fiscale spagnolo e dei regimi di autonomia fiscale in vigore negli Stati membri, tenendo in particolare conto dell’evoluzione federale in corso in vari Stati membri. Ha fatto presente che gli uffici della Commissione procedevano alla raccolta dei dati necessari, il che presupponeva «un lavoro considerevole di raccolta e di analisi». Se la complessità dell’esame da effettuare non è, di per sé, tale da giustificare nella specie la durata dell’indagine preliminare, essa è tuttavia un elemento da prendere in considerazione.
Si deve in secondo luogo constatare che la durata del procedimento è, in grande parte, imputabile alle autorità spagnole.
Infatti, la lettera 19 gennaio 1996, con la quale la Commissione ha chiesto alle autorità spagnole informazioni relative ai beneficiari delle misure di cui trattasi, è rimasta senza risposta.
A questo proposito la Commissione aveva motivate ragioni per chiedere siffatte informazioni. Infatti, nella specie, la concessione delle esenzioni fiscali di cui trattasi era, da un lato, limitata nel tempo, dal momento che soltanto le società create fino al 31 dicembre 1994 potevano beneficiarne e, dall’altro lato, soggetta ad autorizzazione del Consiglio dei deputati del governo provinciale, previa verifica dei requisiti richiesti (v. punto 18 supra). Pertanto, nell’ottica di una decisione sulla compatibilità delle esenzioni fiscali in esame, la questione dei beneficiari era tale da rivestire importanza essenziale, in particolare con riferimento alla portata delle misure di cui trattasi.
Orbene, la sola lettera prodotta ufficialmente indirizzata dalle autorità spagnole alla Commissione è quella del 30 settembre 1994, la quale in sostanza sottolinea il carattere generale delle misure nazionali di cui trattasi e contesta l’esistenza di aiuti di Stato.
È pertanto giocoforza constatare che la domanda della Commissione del 19 gennaio 1996, circa l’attuazione dei regimi di cui trattasi e i loro beneficiari, non ha ricevuto risposta, e ciò sebbene le autorità spagnole, con lettere e , avessero comunque chiesto una proroga del termine per rispondere su tale punto (v. punto 29 supra).
I ricorrenti producono invero una lettera non firmata datata 5 febbraio 1996 recante l’intestazione del governo basco, che sostengono costituire la risposta alla lettera della Commissione del , ma non forniscono la prova che tale risposta sia stata ufficialmente comunicata alla Commissione, la quale sostiene di non averla ricevuta.
Inoltre, con lettere 19 febbraio e , il Regno di Spagna ha chiesto alla Commissione una proroga del termine per rispondere alla sua lettera del (v. supra punto 29). Ciò corrobora la tesi della Commissione, secondo la quale non le è pervenuta alcuna risposta alle sue domande. Per di più, si deve constatare che comunque il contenuto di tale lettera del , che sottolinea il carattere generale delle misure di cui trattasi e fa presente che i destinatari di tali misure sono tutte le imprese che tali Normas Forales possono interessare, non fornisce una risposta precisa alle domande rivolte dalla Commissione circa i beneficiari.
Pertanto, solo dopo aver ricevuto la nuova denuncia del 5 gennaio 2000, circa l’aiuto concesso ad un’impresa beneficiaria sulla base delle disposizioni fiscali di cui trattasi in Álava, da un lato, e le osservazioni delle autorità spagnole a tal riguardo, dall’altro, la Commissione ha ritenuto di essere in possesso di dati sufficienti per avviare il procedimento di indagine formale, il , in merito alle misure fiscali di cui trattasi.
Infine dagli elementi versati agli atti non risulta che alla Commissione sia stato intimato di prendere una posizione sulla denuncia del 1994 al fine di chiarire la situazione, cioè permettere, tenuto conto della posta in gioco, di far constatare, se del caso, la sua eventuale carenza.
Pertanto la durata del procedimento preliminare è, alla luce di quanto sopra precede, largamente ascrivibile alle autorità nazionali che, avendo omesso di notificare i regimi di cui trattasi, hanno inoltre rifiutato di fornire informazioni utili alla Commissione (v., in questo senso, sentenza della Corte 21 marzo 1991, causa
C-303/88, Italia/Commissione, Racc. pag. I-1433
, punto 43).
In terzo luogo, per quanto riguarda il contesto nel quale le misure fiscali si iscrivono, si deve rilevare che, nel periodo dal 1996 al 1999, la Commissione ha esaminato altri regimi fiscali, istituiti dai ricorrenti in tale periodo (crediti di imposta istituiti nel 1994, nel 1996 e nel 1997 e riduzioni della base imponibile istituite nel 1996, che erano, in particolare, in discussione nei procedimenti che hanno dato luogo alle sentenze Demesa e 23 ottobre 2002, Diputación Foral de Álava/Commissione, punti 68 e 70 supra). Adita con denunce depositate nel giugno 1996 e nell’ottobre 1997 avverso l’applicazione nel territorio storico di Álava, alle imprese Demesa e Ramondín, del credito d’imposta del 45% e della riduzione della base imponibile dell’imposta sulle società, la Commissione ha avviato vari procedimenti che hanno portato alle decisioni 1999/718 e 2000/795 (v. punto 68 supra) e alle decisioni della Commissione 17 agosto e di avviare procedimenti di indagine formale relativi ai regimi di credito d’imposta del 45% e di riduzione della base imponibile dell’imposta sulle società, decisioni che hanno esse stesse costituito oggetto di ricorsi dinanzi al Tribunale (sentenze Diputación Foral de Guipúzcoa e a./Commissione e Diputación Foral de Álava/Commissione e a., punto 174 supra). Se è vero che tali procedimenti non riguardano le esenzioni fiscali del 1993, in discussione nella specie, si tratta ciò nondimeno parimenti di vantaggi fiscali, adottati dalle stesse autorità, tali da porre il medesimo tipo di problematica giuridica e che la Commissione ha potuto, nell’ambito del suo margine di valutazione discrezionale in materia di aiuti di Stato, ritenere dover essere trattati con maggiore celerità tenuto conto in particolare dell’assenza di risposte alle sue domande circa i beneficiari delle esenzioni fiscali di cui trattasi nella specie.
Da tutto quanto sopra precede consegue che nelle particolari circostanze della specie, la durata del procedimento preliminare non ha leso il principio generale di certezza del diritto.
Per quanto riguarda infine gli argomenti relativi alla violazione, da parte della Commissione, del principio di buona amministrazione, si deve constatare che essi sono in sostanza strettamente connessi con l’argomento relativo alla violazione del principio di certezza del diritto in ragione della durata dell’indagine preliminare e debbono pertanto, alla luce di quanto sopra precede, essere respinti.
In conclusione, la censura che deduce la violazione dei principi di certezza del diritto e di buona amministrazione deve essere respinta.
— Sulla censura che deduce la violazione del principio della tutela del legittimo affidamento
Si deve ricordare, in limine, che il legittimo affidamento sulla regolarità di un aiuto può essere invocato solo se tale aiuto è stato concesso nel rispetto del procedimento previsto dall’art. 88 CE (sentenza della Corte 20 settembre 1990, causa
C-5/89, Commissione/Germania, Racc. pag. I-3437
, punto 14; e sentenza Regione autonoma della Sardegna/Commissione, punto 157 supra, punto 64).
Infatti, un’autorità regionale e un operatore economico diligenti debbono di norma essere in grado di accertarsi che tale procedura sia stata rispettata (sentenze della Corte Commissione/Germania, punto 278 supra, punto 14, e 14 gennaio 1997, causa
C-169/95, Spagna/Commissione, Racc. pag. I-135
, punto 51; sentenza Demesa, punto 68 supra, punto 236).
Del resto, dal momento che l’art. 88 CE non opera distinzione a seconda che si tratti di regimi di aiuti o di aiuti individuali, tali principi sono applicabili anche in caso di regimi di aiuti, contrariamente a quanto sostenuto dalla Confebask (punto 248 supra).
Nella specie, è pacifico che le esenzioni fiscali, contemplate dalle decisioni definitive impugnate, sono state istituite senza previa notifica, in violazione dell’art. 88, n. 3, CE.
Tuttavia, la giurisprudenza non esclude la possibilità per i beneficiari di un aiuto illegale in quanto non notificato, come è il caso dei regimi di cui trattasi nella specie, di invocare circostanze eccezionali, che hanno legittimamente potuto ingenerare il loro legittimo affidamento circa la regolarità di tale aiuto, per opporsi al suo rimborso (sentenza della Corte 10 giugno 1993, causa C-183/91, Commissione/Grecia, Racc. pag. I-3131, punto 18; v., in questo senso, sentenza Demesa e Territorio Histórico de Álava/Commissione, punto 70 supra, punto 51; sentenze del Tribunale , cause riunite
T-126/96 e T-127/96, BFM e EFIM/Commissione, Racc. pag. II-3437
, punti 69 e 70; , causa
T-55/99, CETM/Commissione, Racc. pag. II-3207
, punto 122, e Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia/Commissione, punto 173 supra, punto 107).
Ammettendo che i ricorrenti, che non sono operatori economici bensì gli enti territoriali autori dei regimi di aiuti di cui trattasi, abbiano il diritto di invocare un legittimo affidamento (sentenza Regione autonoma della Sardegna/Commissione, punto 157 supra, punto 66), occorre esaminare, alla luce di tali principi, se i loro argomenti rivelino circostanze eccezionali che possono aver ingenerato un legittimo affidamento nella regolarità dei regimi di aiuti in esame.
I ricorrenti e le intervenienti a loro sostegno affermano che il comportamento della Commissione costituisce una circostanza eccezionale tale da fondare il loro legittimo affidamento nella regolarità dei regimi di aiuti di cui trattasi, in ragione, in primo luogo, dell’irragionevole durata del procedimento preliminare e dell’inerzia della Commissione durante tale procedimento, in secondo luogo, dell’assenza di pubblicazione dell’avviso ai potenziali beneficiari degli aiuti, previsto dalla comunicazione sugli aiuti illegali del 1983, in terzo luogo, della prassi decisionale della Commissione e, in quarto luogo, del cambiamento della politica della Commissione in materia di aiuti di Stato.
In primo luogo, i ricorrenti sostengono che l’irragionevole durata del procedimento d’indagine preliminare ha ingenerato in loro un legittimo affidamento nella regolarità di tali aiuti che osterebbe al recupero. Invocano, in particolare, la sentenza RSV/Commissione, punto 251 supra (punto 17), secondo cui un ritardo della Commissione nel decidere che un aiuto è illegittimo e che dev’essere eliminato e recuperato da uno Stato membro può, in talune circostanze, giustificare nei beneficiari del detto aiuto un legittimo affidamento tale da impedire alla Commissione di intimare allo Stato membro di ordinare la restituzione di questo aiuto.
Il Tribunale rileva tuttavia che le circostanze della causa che ha dato luogo alla sentenza RSV/Commissione, punto 251 supra, erano eccezionali e non presentano alcuna analogia con quelle della specie. Infatti, l’aiuto ivi considerato aveva, seppur dopo il suo versamento al beneficiario, costituito l’oggetto di un procedimento di notifica formale alla Commissione. Esso faceva riferimento a costi supplementari connessi con un’operazione che era già stata oggetto di aiuti autorizzati dalla Commissione. Riguardava un settore che, dal 1977, aveva ricevuto dalle autorità nazionali aiuti autorizzati dalla Commissione. L’esame della sua compatibilità con il mercato comune non aveva richiesto un’approfondita ricerca. La Corte ha da ciò dedotto che la ricorrente aveva potuto in tali condizioni credere ragionevolmente che l’aiuto non andasse incontro ad obiezioni da parte della Commissione (sentenza RSV/Commissione, punto 251 supra, punti 14-16).
Siffatti elementi differenziano sostanzialmente tale caso di specie dalla presente fattispecie. Infatti, le esenzioni fiscali in esame non sono state notificate e non si collocano nella proroga di alcun regime di aiuti anteriore autorizzato dalla Commissione. Esse non riguardano un settore particolare e, a fortori, un settore particolare beneficiario di aiuti autorizzati. Inoltre l’esame della denuncia circa i regimi di cui trattasi ha richiesto, secondo la formulazione della lettera della Commissione 18 giugno 1995 indirizzata ai denuncianti, «un lavoro considerevole di raccolta e di analisi» (v. punto 26 supra).
I ricorrenti pertanto non possono fruttuosamente avvalersi nella specie della sentenza RSV/Commissione, punto 251 supra.
Le circostanze della specie non sono neppure comparabili con quelle oggetto della sentenza del Tribunale 12 settembre 2007, causa T-348/03, Koninklijke Friesland Foods/Commissione (non pubblicata nella Raccolta). Infatti, la Commissione aveva ammesso, nella decisione impugnata, che il regime olandese controverso presentava similitudini con il regime belga sul quale aveva ripetutamente preso posizione ingenerando così un legittimo affidamento nel fatto che il regime olandese non era un aiuto (sentenza Koninklijke Friesland Foods/Commissione, cit., punto 129). Così non è nel caso di specie, dal momento che la Commissione non ha in alcun modo preso posizione sul regime qui controverso, o su un altro regime comparabile, così che potesse ingenerarsi un legittimo affidamento circa la loro regolarità.
Di conseguenza, tenuto conto delle circostanze della specie, la durata del procedimento preliminare non può essere considerata eccezionale e tale pertanto da ingenerare un legittimo affidamento nella regolarità dei regimi di cui trattasi.
I ricorrenti si avvalgono altresì del comportamento della Commissione, e in particolare della sua inerzia durante il procedimento preliminare che, a loro avviso, avrebbe ingenerato fondate speranze circa la regolarità dei regimi in esame (v. punti 249 e 250 supra).
Il Tribunale rileva che, con lettera 25 maggio 1994, la Commissione ha invitato il Regno di Spagna a comunicarle le sue osservazioni sulla denuncia del 1994 entro un termine di quindici giorni. La Commissione in questa lettera aggiungeva che, in assenza di risposta, o in caso di risposta insoddisfacente, qualora il termine fosse trascorso, sarebbe stata tenuta ad avviare il procedimento di indagine formale.
Dopo aver ricevuto la risposta delle autorità spagnole del 30 settembre 1994, dai documenti versati agli atti (v. punti 25 e segg. supra) risulta che si sono tenute riunioni circa i regimi qui controversi, che stavano a dimostrare che l’esame della denuncia continuava.
Parimenti, con lettera 18 luglio 1995, la Commissione ha informato i denuncianti che continuava l’analisi della loro denuncia, che avrebbe deciso del seguito da riservarvi una volta che fossero state chiarite talune questioni e che avrebbe comunicato loro la sua decisione.
Infine, con lettera 19 gennaio 1996, la Commissione ha informato il Regno di Spagna che esaminava l’impatto delle misure fiscali qui controverse sulla concorrenza e ha a tal proposito sollecitato informazioni circa i beneficiari di tali misure.
Il Tribunale ritiene che la Commissione non si sia quindi dimostrata inattiva a seguito della denuncia del 1994. Essa, al contrario, ha proceduto alla sua istruttoria con scambi di corrispondenza fino all’invio della sua lettera del 19 gennaio 1996 al Regno di Spagna, lettera rimasta senza risposta. Gli scambi di corrispondenza e le riunioni nel corso del procedimento preliminare stanno così a dimostrare un dialogo, nel corso del quale la Commissione ha in particolare tentato di ottenere informazioni da parte delle autorità spagnole al fine di formarsi una prima opinione.
La lettera 19 gennaio 1996 dimostra inoltre che la Commissione a tale data riteneva di non disporre degli elementi necessari per adottare la decisione di avviare il procedimento di indagine formale.
Orbene, malgrado la richiesta di informazioni del 19 gennaio 1996, circa i beneficiari dei regimi di cui trattasi, la Commissione non ha ottenuto risposte dalle autorità spagnole, nonostante avessero presentato una domanda di proroga del termine per la risposta (v. punto 29 supra).
Inoltre, dalla lettura della corrispondenza scambiata, risulta che la Commissione ha ripetuto, sia ai denuncianti che al Regno di Spagna, che l’esame della denuncia era sempre in corso, senza prendere posizione circa la regolarità di tali regimi.
Del resto, anche ammettendo che la Commissione sia restata in silenzio dall’invio della sua lettera 19 gennaio 1996 al Regno di Spagna fino al ricevimento della nuova denuncia del , un siffatto silenzio non può, tenuto conto degli elementi della specie, costituire una circostanza eccezionale tale da ingenerare un legittimo affidamento circa la regolarità dei regimi fiscali qui controversi.
Infatti, in assenza di risposta da parte delle autorità spagnole alla domanda di informazioni circa i beneficiari dei regimi, la Commissione ha potuto ritenere, come ha precisato nelle sue memorie, di non disporre di elementi che le consentissero di valutare l’effettiva portata dei regimi controversi. Ha potuto, in particolare, considerare che nulla poteva dimostrare che un’impresa avesse potuto beneficiare dei regimi controversi che avevano cessato di essere in vigore alla fine del 1994.
Inoltre, comunque, un siffatto silenzio non può essere interpretato come implicita approvazione da parte di tale istituzione (v., in questo senso, sentenza Regione autonoma della Sardegna/Commissione, punto 157 supra, punto 69).
Pertanto, l’argomento che deduce l’inerzia della Commissione durante la fase preliminare del procedimento non può essere accolto, in quanto il comportamento della Commissione non può nella specie essere considerato circostanza eccezionale, tale da ingenerare un legittimo affidamento nella regolarità dei regimi fiscali qui controversi.
In secondo luogo, a sostegno della loro tesi che deduce il legittimo affidamento in ragione del comportamento della Commissione, i ricorrenti si avvalgono dell’assenza di pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale di un avviso specifico, che mettesse in guardia i potenziali beneficiari dell’aiuto sulla precarietà dello stesso. Sottolineano che, con la comunicazione del 1983 sugli aiuti illegali, la Commissione fa presente che non appena sarà venuta a conoscenza dell’adozione di misure di aiuti illegali da parte di uno Stato membro, pubblicherà sulla Gazzetta ufficiale un avviso specifico per mettere in guardia i potenziali beneficiari dell’aiuto sulla precarietà dello stesso, il che nel caso di specie non è accaduto.
Il Tribunale ricorda che la Commissione può imporsi direttive per l’esercizio del suo potere discrezionale mediante atti quali le linee direttrici, nella misura in cui tali atti contengano norme indicative sull’orientamento da seguire da parte di detta istituzione e non deroghino alle norme del Trattato (v. sentenza della Corte 7 marzo 2002, causa C-310/99, Italia/Commissione, Racc. pag. I-2289, punto 52, e giurisprudenza ivi citata; sentenza , Spagna/Commissione, punto 214 supra, punto 53).
Si deve rilevare che nella comunicazione del 1983 sugli aiuti illegali, la Commissione ha cura di ricordare l’obbligo di notifica degli aiuti, previsto all’art. 83, n. 3, CE. Inoltre, informa i potenziali beneficiari di aiuti di Stato del carattere precario degli aiuti che verrebbero loro illegalmente concessi, nel senso che ogni beneficiario di un aiuto concesso illegalmente, cioè senza che la Commissione sia approdata ad una decisione definitiva sulla sua compatibilità con il mercato comune, può essere invitato a restituire l’aiuto (v. punto 11 supra).
Per quanto disdicevole possa essere l’assenza di pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale dell’avviso previsto dalla comunicazione del 1983 sugli aiuti illegali, resta ciò nondimeno che l’informazione contenuta nella detta comunicazione, quale ricordata al punto 306 supra, è priva di qualsiasi equivoco. Inoltre, l’interpretazione sostenuta dai ricorrenti porterebbe a conferire a tale comunicazione del 1983 sugli aiuti illegali una portata contrastante con l’art. 88, n. 3, CE. Infatti, il carattere precario degli aiuti illegalmente concessi deriva dall’effetto utile dell’obbligo di notifica previsto dall’art. 88, n. 3, CE e non dipende dalla pubblicazione o meno sulla Gazzetta ufficiale dell’avviso previsto dalla comunicazione del 1983 sugli aiuti illegali. In particolare, il recupero degli aiuti illegalmente concessi non può essere reso impossibile per la sola assenza di pubblicazione di un siffatto avviso da parte della Commissione, a pena di ledere il sistema di controllo degli aiuti di Stato istituito dal Trattato.
Pertanto, l’assenza di pubblicazione dell’avviso previsto dalla comunicazione del 1983 sugli aiuti illegali non costituisce una circostanza eccezionale tale da ingenerare un qualche affidamento nella regolarità degli aiuti illegalmente concessi.
In terzo luogo, i ricorrenti deducono che la prassi decisionale della Commissione all’epoca dei fatti è una circostanza che ha potuto ingenerare un legittimo affidamento.
Si deve tuttavia ricordare che se è vero che il principio del rispetto del legittimo affidamento è uno dei principi fondamentali della Comunità, gli operatori economici non possono fare legittimamente affidamento sulla conservazione di una situazione esistente che può essere modificata nell’ambito del potere discrezionale delle istituzioni comunitarie (sentenza della Corte 14 febbraio 1990, causa
C-350/88, Delacre e a./Commissione, Racc. pag. I-395
, punto 33). Tale principio si applica chiaramente nell’ambito della politica della concorrenza che è caratterizzata da un ampio potere discrezionale della Commissione (v., in materia determinazione dell’ammontare delle ammende, sentenza della Corte , cause riunite C-189/02 P, C-202/02 P, da C-205/02 P a C-208/02 P e C-213/02 P, Dansk Rørindustri e a./Commissione, Racc. pag. I-5425, punto 172).
Orbene, quanto sopra vale in particolare quando occorre chiarire se sussistano le condizioni, consistenti nell’esistenza di circostanze eccezionali, per rinunciare al recupero degli aiuti illegalmente concessi. Pertanto, decisioni aventi ad oggetto altre cause in materia rivestono solo carattere indicativo e non possono stare a fondamento di un legittimo affidamento, dal momento che le circostanze sono specifiche a ciascuna causa.
Ciò considerato, le decisioni della Commissione in materia, invocate dai ricorrenti, non possono costituire una circostanza eccezionale tale da ingenerare un siffatto legittimo affidamento.
Infine, in quarto luogo, la Confebask sostiene che la Commissione ha modificato la sua politica in materia di aiuti di Stato nel 1998 e invoca il legittimo affidamento sulla regolarità delle misure qui controverse all’atto della loro adozione.
Orbene, a tal proposito il Tribunale ricorda che il fatto che la Commissione abbia adottato la sua comunicazione del 1998 sugli aiuti fiscali non porta a una modifica dei suoi criteri di valutazione dei regimi fiscali degli Stati membri.
Infatti, come è stato in precedenza ricordato (v. punto 180 supra), la comunicazione del 1998 sugli aiuti fiscali, che poggia ampiamente sulla giurisprudenza della Corte e del Tribunale, apporta chiarimenti circa l’applicazione degli artt. 87 CE e 88 CE alle misure fiscali. In tale comunicazione la Commissione tuttavia non annuncia un cambiamento circa la valutazione delle misure fiscali alla luce degli artt. 87 CE e 88 CE (sentenze Diputación Foral de Guipúzcoa e a./Commissione, punto 174 supra, punto 79, e 23 ottobre 2002, Diputación Foral de Álava e a./Commissione, punto 174 supra, punto 83).
Pertanto, l’argomento che deduce mutamento della politica della Commissione non può essere considerato una circostanza eccezionale tale da ingenerare un legittimo affidamento nella regolarità degli aiuti illegalmente concessi.
Da tutto quanto sopra precede consegue che la censura, che deduce che il comportamento della Commissione avrebbe costituito una circostanza eccezionale tale da ingenerare un legittimo affidamento nella regolarità degli aiuti illegalmente concessi, è infondata e va respinta.
— Sulla censura che deduce la violazione del principio della parità di trattamento
Nell’ambito del motivo fondato sul legittimo affidamento ingenerato dalla durata dell’indagine preliminare, i ricorrenti deducono la violazione del principio della parità di trattamento, in quanto in talune sue decisioni la Commissione ha considerato che la durata del procedimento giustificava che non si disponesse il recupero degli aiuti in esame.
Da costante giurisprudenza risulta che il rispetto di tale principio richiede che situazioni analoghe non siano trattate in modo differente a meno che un siffatto trattamento non sia obiettivamente giustificato (v. sentenza della Corte 26 ottobre 2006, causa
C-248/04, Koninklijke Coöperatie Cosun, Racc. pag. I-10211
, punto 72, e la giurisprudenza ivi citata).
Orbene, nella specie, i ricorrenti non dimostrano che la situazione relativa ai regimi di aiuti controversi sia comparabile alle situazioni oggetto delle decisioni che invocano e nelle quali la Commissione ha ritenuto che il recupero degli aiuti non andasse disposto.
Infatti, è giocoforza constatare che nelle decisioni invocate dai ricorrenti relative in particolare a regimi di aiuti, l’assenza di recupero degli aiuti era giustificata da circostanze tali da ingenerare il legittimo affidamento nella regolarità dei regimi esaminati e di cui la Commissione ha tenuto conto. La Commissione ha in particolare preso in considerazione il fatto che l’assenza di aiuti era stata espressamente constatata in altre decisioni relative a misure analoghe ai regimi esaminati in tali decisioni, giustificando così l’assenza di recupero degli aiuti (v., decisioni della Commissione sui centri di coordinamento, punto 255 supra). Ha altresì tenuto conto, in taluni casi, della circostanza che la durata del procedimento in oggetto non era assolutamente imputabile allo Stato membro interessato (v. decisione 2001/168, punto 255 supra), o del fatto che all’unico destinatario del regime in discussione non era stato concesso il vantaggio controverso e che non si doveva quindi procedere al recupero (v. decisione 2003/81, punto 255 supra).
Così non è nelle decisioni definitive impugnate, nelle quali la Commissione ha sottolineato che, al contrario, non erano integrate le condizioni giuridiche per reclamare la tutela del legittimo affidamento (v. punti 55 e 56 supra), il che, alla luce delle circostanze della specie, è stato confermato dal Tribunale (v. punti 284-317 supra).
Da ciò consegue che le circostanze della specie controversa non sono in alcun modo comparabili a quelle oggetto delle decisioni invocate, dove la Commissione non ha disposto il recupero degli aiuti.
Pertanto, i ricorrenti non hanno dimostrato la violazione del principio della parità di trattamento.
Ad abundantiam va rilevato che le decisioni definitive impugnate precisano che esse non pregiudicano la possibilità che aiuti individuali, versati nel quadro dei regimi di esenzione fiscale, vengano considerati, totalmente o parzialmente, compatibili con il mercato comune, in funzione delle loro caratteristiche proprie, sia nel quadro di una successiva decisione della Commissione sia in applicazione di regolamenti di esenzione (v. punto 103 della decisione 2003/28, punto 101 della decisione 2003/86, punto 99 della decisione 2003/192).
La censura che deduce la violazione del principio della parità di trattamento è pertanto infondata e va respinta.
In conclusione, il quinto motivo, che deduce vizio di procedura, violazione dei principi della certezza del diritto e di buona amministrazione, del principio della tutela del legittimo affidamento e del principio della parità di trattamento, va interamente respinto.
5. Sul sesto motivo, che deduce violazione dell’art. 6, n. 1, del regolamento n. 659/1999
a) Argomenti delle parti
I ricorrenti sostengono, dopo essere venuti a conoscenza della lettera della Commissione del 18 luglio 1995, da questa prodotta in allegato al suo controricorso, che il contenuto di tale lettera avrebbe dovuto essere stato menzionato nella decisione di avvio del procedimento di indagine formale, onde consentire loro di presentare tempestivamente le loro osservazioni. I ricorrenti considerano in particolare le riunioni ivi menzionate e alle quali avrebbe assistito unicamente la Comunidad autónoma de La Rioja. Sostengono che se fossero stati informati del contenuto di tale lettera, avrebbero potuto interpellare le autorità nazionali in merito alle riunioni e, in particolare, circa il loro contenuto. Ritengono di non essere stati in grado di presentare osservazioni tempestivamente e che i diritti che essi traevano dalla loro qualifica di parti interessate siano pertanto stati violati.
La Commissione sostiene che tale sesto motivo è irricevibile e comunque infondato.
b) Giudizio del Tribunale
Si deve ricordare che l’art. 48, n. 2, del regolamento di procedura prevede che «è vietata la deduzione di motivi nuovi in corso di causa, a meno che essi si basino su elementi di diritto e di fatto emersi durante il procedimento».
Nella specie, il presente motivo è stato sollevato dai ricorrenti a seguito della produzione, da parte della Commissione, nel controricorso, della lettera 18 luglio 1995. Deve pertanto considerarsi come basato su elementi di fatto che si sono manifestati nel corso del procedimento e, come tale, va ritenuto ricevibile (sentenza della Corte , cause riunite C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, da C-250/99 P a C-252/99 P e C-254/99 P, Limburgse Vinyl Maatschappij e a./Commissione, Racc. pag. I-8375, punti 369 e segg.).
Per quanto riguarda la fondatezza di tale motivo, si deve ricordare che gli interessati diversi dallo Stato membro responsabile della concessione dell’aiuto non possono pretendere direttamente un dibattito in contraddittorio con la Commissione, quale quello previsto in favore del detto Stato (v. sentenza Technische Glaswerke Ilmenau/Commissione, punto 238 supra, punto 192, e la giurisprudenza ivi citata; v., in tal senso, sentenza del Tribunale 18 novembre 2004, causa
T-176/01, Ferriere Nord/Commissione, Racc. pag. II-3931, punto 74)
.
Nella specie, oltre a non essere intervenuti nel corso della fase amministrativa del procedimento quali terzi interessati, i ricorrenti non dimostrano in alcun modo sotto quale aspetto l’assenza di menzione, nella decisione di avvio del procedimento di indagine formale, della lettera della Commissione 18 luglio 1995 che informava i denuncianti della continuazione dell’analisi del sistema fiscale spagnolo avrebbe violato il loro diritto, previsto dall’art. 88, n. 2, CE, di sottoporre osservazioni durante la fase di indagine. A tal proposito, l’assenza di comunicazione tra le autorità centrali di uno Stato membro e le collettività territoriali, richiamata dai ricorrenti, costituisce un problema interno allo Stato membro e non può essere imputata alla Commissione.
Da tutto quanto precede consegue che il sesto motivo, che deduce la violazione dell’art. 6, n. 1, del regolamento n. 659/1999, è infondato e va respinto.
Di conseguenza i ricorsi nelle cause da T-86/02 a T-88/02, intesi all’annullamento delle decisioni definitive impugnate, vanno respinti in toto.
II —
Sui ricorsi nelle cause da T-30/01 a T-32/01, intesi all’annullamento della decisione di avvio del procedimento di indagine formale
Nelle cause da T-30/01 a T-32/01 i ricorrenti concludono per l’annullamento della decisione di avvio del procedimento di indagine formale 28 novembre 2000 in quanto nella specie si trattava di regimi di aiuti esistenti e, analizzandoli secondo il procedimento previsto per gli aiuti nuovi, la Commissione ha violato l’art. 88 CE, gli artt. 17-19 del regolamento n. 659/1999, nonché i principi della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento.
Sostengono altresì che, contrariamente a quanto affermato dalla Commissione, i loro ricorsi sono ricevibili dal momento che la decisione di avvio del procedimento di indagine formale implica una scelta delle norme di procedura da applicare e produce pertanto effetti giuridici definitivi. Per quanto riguarda la scelta del procedimento di indagine, la decisione definitiva non farebbe altro che confermare la decisione di avvio del procedimento di indagine formale la quale è pertanto impugnabile.
La Commissione dal canto suo ha sollevato, con atti separati 3 maggio 2001 in ciascuna delle cause da T-30/01 a T-32/01, eccezioni formali di irricevibilità. Nell’ambito dei suoi controricorsi sostiene in principalità che i ricorsi nelle cause da T-30/01 a T-32/01 sono divenuti privi di oggetto. In subordine chiede che essi vengano dichiarati irricevibili e comunque infondati.
Il Tribunale ritiene opportuno statuire dapprima sulla questione se i ricorsi siano divenuti privi di oggetto.
A —
Argomenti delle parti
Nell’ambito dei suoi controricorsi la Commissione sostiene che i ricorsi nelle cause da T-30/001 a T-32/01 sono divenuti privi di oggetto.
Da parte loro i ricorrenti considerano che il motivo di annullamento nelle presenti cause da un lato, e i motivi nelle cause riunite da T-86/02 a T-88/02, relative ai ricorsi avverso le decisioni definitive impugnate, dall’altro lato, non sono identici, anche se il secondo motivo sollevato nelle cause da T-86/02 a T-88/02 riproduce il motivo di annullamento invocato nelle cause da T-30/01 a T-32/01 come consentito dalla giurisprudenza. A questo proposito, tengono fermo il punto di vista secondo cui, per quanto riguarda la scelta del procedimento, la decisione definitiva non può che confermare la precedente decisione di avvio del procedimento di indagine formale e non è idonea a sanare un’infrazione commessa con quest’ultima decisione.
Sostengono altresì che la sentenza del Tribunale 6 marzo 2002, causa
T-168/99, Diputación Foral de Álava/Commissione (Racc. pag. II-1371)
, invocata dalla Commissione non è applicabile al caso di specie, dal momento che, nella presente causa, l’unica argomentazione del ricorso verteva sulla qualifica di aiuto della misura controversa e non su un vizio del procedimento di esame.
Infine, i ricorrenti ritengono che l’adozione da parte della Commissione delle decisioni sui regimi di esenzione dopo la presentazione dei ricorsi avverso la decisione di avvio del procedimento di indagine formale costituisce un nuovo elemento che consente loro di chiedere al Tribunale di considerare il petitum del loro ricorso di annullamento come ampliato alla domanda di annullamento delle decisioni sui regimi di esenzione.
B —
Giudizio del Tribunale
A tenore dell’art. 113 del regolamento di procedura, il Tribunale può, in qualsiasi momento, d’ufficio, sentite le parti, dichiarare che il ricorso è diventato privo di oggetto e che non vi è più luogo a statuire.
Un ricorso di annullamento diviene privo di oggetto dal momento in cui la situazione giuridica del ricorrente non può essere modificata dall’eventuale annullamento dell’atto impugnato. In tale ipotesi si deve allora pronunciare il non luogo a statuire (sentenza del Tribunale 13 giugno 2000, cause riunite
T-204/97 e T-270/97, EPAC/Commissione, Racc. pag. II-2267
, punto 154).
Si deve esaminare se, nella specie, la decisione 28 novembre 2000, che apre il procedimento di indagine formale, continui a produrre effetti giuridici nei confronti dei ricorrenti dopo l’adozione delle decisioni definitive della Commissione che chiudono il procedimento di indagine formale e avverso le quali i ricorrenti hanno proposto i ricorsi nelle cause da T-86/02 a T-88/02, sopra esaminati e respinti (v. punto 335 supra).
Si deve rilevare che la decisione di avvio del procedimento di indagine formale 28 novembre 2000 conclude provvisoriamente per l’esistenza di aiuti di Stato illegali. Con tre decisioni , la Commissione ha constatato il carattere di aiuti illegali e incompatibili con il mercato comune dei tre regimi fiscali qui controversi e ne ha disposto la soppressione e il recupero degli aiuti versati, con decorrenza degli interessi a partire dalla data alla quale gli aiuti di cui trattasi sono stati messi a disposizione dei beneficiari.
Nelle circostanze di specie, si deve constatare che la situazione giuridica dei ricorrenti non può essere modificata dall’eventuale annullamento della decisione di avvio del procedimento di indagine formale.
Si deve a questo proposito ricordare che la decisione di avvio del procedimento di indagine formale non produce, di per sé, alcun effetto irreversibile in relazione alla legittimità delle misure da essa contemplate. Infatti, solo la decisione finale, che qualifica definitivamente tali misure come aiuti, produce l’effetto di stabilire l’illegittimità di questi ultimi (ordinanza del Tribunale 4 novembre 2002, causa
T-90/99, Salzgitter/Commissione, Racc. pag. II-4535, punto 14)
.
È vero che la decisione di avvio del procedimento di indagine formale è idonea a produrre effetti giuridici autonomi che possono costituire l’oggetto di un ricorso di annullamento e che la giurisprudenza ha ammesso la possibilità di proporre un ricorso avverso tale decisione qualora comporti siffatti effetti giuridici, autonomi rispetto alla decisione definitiva. Così, la sospensione dell’esecuzione della misura di cui trattasi, risultante dalla qualificazione provvisoria di tale misura come nuovo aiuto, riveste carattere autonomo rispetto alla decisione definitiva, limitato nel tempo fino alla conclusione del procedimento formale (sentenza della Corte 9 ottobre 2001, causa
C-400/99, Italia/Commissione, Racc. pag. I-7303, punti 56-62 e 69; sentenze Government of Gibraltar/Commissione, punto 153 supra, punti 80-86, e Regione Siciliana/Commissione, punto 226 supra, al punto 46)
.
Nella specie, tuttavia, è pacifico che non si è provveduto alla sospensione dell’attuazione delle misure fiscali di cui trattasi, derivante, in forza dell’art. 88, n. 3, CE, dalla qualifica provvisoria di tale misura come aiuto nuovo.
Inoltre, gli effetti delle decisioni definitive impugnate hanno, dopo la loro entrata in vigore, da un lato, in ragione della natura delle misure che esse dispongono e, dall’altro lato, in considerazione del fatto che non si tratta di regimi di aiuti esistenti, soppiantato gli effetti della decisione provvisoria di avvio del procedimento di indagine formale. Infatti, l’assenza di carattere esistente dei regimi di cui trattasi implica il recupero degli aiuti versati e le conseguenze della soppressione del recupero degli aiuti soppiantano quelle di una semplice sospensione (v., in questo senso, sentenza EPAC/Commissione, punto 345 supra, punto 156), dal momento che implicano il trasferimento dei vantaggi illegalmente percepiti ab initio.
Si deve del resto rilevare che i ricorrenti deducono, a sostegno del loro ricorso nelle cause da T-30/01 a T-32/01 avverso la decisione di avvio del procedimento di indagine formale, che le misure di cui trattasi erano aiuti esistenti e che la Commissione, aprendo il procedimento di indagine formale e qualificandole come aiuti nuovi, ha violato le norme di procedura applicabili agli aiuti esistenti. È giocoforza constatare che tali argomenti si riagganciano a quelli sviluppati a sostegno del ricorso di annullamento nelle cause da T-86/02 a T-88/02 avverso le decisioni definitive (v. il secondo e terzo motivo dei ricorsi nelle cause da T-86/02 a T-88/02 supra esaminati ai punti 108 e segg.). Orbene il Tribunale ha giudicato che giustamente la Commissione aveva qualificato come nuovi i regimi di aiuto in oggetto (v. punto 204 supra) e respinto i ricorsi nelle cause da T-86/02 a T-88/02 avverso le decisioni definitive (v. punto 335 supra).
Quindi, alla luce del tenore della tesi sviluppata dalle ricorrenti nell’ambito dei ricorsi avverso la decisione di avvio del procedimento di indagine formale, questi sono divenuti privi di oggetto.
Ciò considerato, poiché il Tribunale ha confermato la legittimità delle decisioni della Commissione, divenute definitive, che prescrivono la soppressione dei regimi fiscali di cui trattasi e il recupero degli aiuti, i ricorrenti non conservano alcun interesse a ottenere l’annullamento della decisione di avvio del procedimento di indagine formale.
Per quanto riguarda, peraltro, la sentenza 9 ottobre 2001, Italia/Commissione, punto 350 supra, e la sentenza del Tribunale , causa T-246/99, Tirrenia di Navigazione e a./Commissione (non pubblicata nella Raccolta), richiamata dalle parti, si deve rilevare che la situazione non era la stessa di quella di cui nel caso di specie. Infatti, la decisione di avvio del procedimento di indagine formale, poiché qualifica le misure qui controverse come aiuti nuovi, è approdata all’adozione, da parte della Commissione, di decisioni definitive che qualificano le misure di cui trattasi come aiuti nuovi ma compatibili con il mercato comune fatto salvo il rispetto di talune condizioni (sentenza Tirrenia di Navigazione e a./Commissione, cit., punti 7 e 12).
Nella specie, per contro, la Commissione ha adottato tre decisioni definitive che qualificano i tre regimi qui controversi come aiuti nuovi incompatibili con il mercato comune.
Dal momento che tale valutazione della Commissione, compresa quella relativa alla qualifica di regimi di aiuti nuovi, è stata confermata dal Tribunale (v. punti 204, 207 e 335 supra), le misure di aiuto qui controverse debbono essere soppresse e gli aiuti recuperati ab initio e non si deve statuire sulla questione se le stesse misure, di cui la Commissione ha chiesto la sospensione nella decisione di avvio del procedimento di indagine formale, dovessero o meno essere sospese in attesa della o delle decisioni che pongono termine al procedimento avviato dalla decisione impugnata (v., in questo senso, sentenza 6 marzo 2002, Diputación Foral de Álava/Commissione, punto 342 supra, punti 23-27).
I ricorrenti sostengono che la sentenza 6 marzo 2002, Diputación Foral de Álava/Commissione, punto 342 supra, non è applicabile nella specie dal momento che l’unico argomento del ricorso atteneva alla qualifica di aiuto della misura controversa, mentre, nella specie, il loro argomento consiste nell’invocare il fatto che si trattava di un aiuto esistente e che il procedimento di esame è stato viziato.
Il Tribunale constata tuttavia che tale argomento non può inficiare la conclusione secondo cui i ricorsi nelle cause da T-30/01 a T-32/01 sono divenuti privi di oggetto.
Si deve infatti ricordare che la sentenza 6 marzo 2002, Diputación Foral de Álava/Commissione, punto 342 supra, aveva ad oggetto un ricorso avverso la decisione della Commissione di avviare il procedimento d’indagine previsto dall’art. 88, n. 2, CE in merito al credito di imposta e alla riduzione della base imponibile di cui beneficiavano, rispettivamente, la Ramondín la Ramondín Cápsulas. Orbene, il Tribunale ha considerato che tali ricorsi avverso la decisione di avvio del procedimento di indagine formale era divenuto privo di oggetto, dal momento che il ricorso avverso la decisione definitiva della Commissione, fondato su un’identica argomentazione, era stato a sua volta respinto dal Tribunale.
Il Tribunale constata che il caso è pertanto applicabile nella specie, nonostante l’argomento sollevato dai ricorrenti. Infatti, come è stato già ricordato, gli argomenti circa la qualifica come regimi di aiuti esistenti e l’asserito vizio di procedura, sono stati esaminati dal Tribunale e respinti. Pertanto, in considerazione dell’oggetto della controversia, la soluzione della sentenza 6 marzo 2002, Diputación Foral de Álava/Commissione, punto 342 supra, è applicabile nella specie.
Da ciò consegue che, senza che si renda necessario statuire né sull’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione, né sulla domanda di annullamento delle decisioni definitive impugnate formulata dai ricorrenti nell’ambito delle loro repliche, si deve constatare che i ricorsi nelle cause da T-30/01 a T-32/01 sono divenuti privi di oggetti con la conseguenza che non è più necessario statuire in proposito.
Sulle domande di misure di organizzazione del procedimento
I ricorrenti chiedono in primo luogo al Tribunale di invitare la Commissione a produrre taluni documenti.
Il Tribunale rileva a questo proposito che la Commissione ha prodotto, in allegato ai suoi controricorsi, una copia della denuncia del 1994 e la lettera 18 luglio 1995 che ha indirizzato ai denuncianti.
Nella misura in cui il Tribunale ha potuto esaminare l’insieme dei motivi dei ricorrenti sulla base degli elementi versati agli atti e delle spiegazioni fornite nel corso dell’udienza, non occorre chiedere alla Commissione la produzione di documenti supplementari (v., in questo senso, sentenza della Corte 22 novembre 2007, causa C-260/05 P, Sniace/Commissione, Racc. pag. I-10005, punti 77-79, che conferma la sentenza del Tribunale , causa
T-88/01, Sniace/Commissione, Racc. pag. II-1165, punto 81)
.
In secondo luogo, i ricorrenti chiedono che il Tribunale conosca dei ricorsi proposti nelle cause da T-30/01 a T-32/01 e da T-86/02 a T-88/02, e statuisca al loro riguardo, prima di statuire su quelli proposti dai ricorrenti nelle cause da T-227/01 a T-229/01 e da T-230/01 a T-232/01, aventi ad oggetto le decisioni della Commissione che considerano regimi di aiuti incompatibili con il mercato comune i regimi fiscali che istituiscono, da un lato, un credito di imposta del 45% degli investimenti e, dall’altro, la riduzione della base imponibile.
Il Tribunale rileva che gli esami delle cause richiamate dai ricorrenti sono stati concomitanti. Le udienze si sono così tenute, per l’insieme di tali cause, il 15, e e le sentenze sono state pronunciate il medesimo giorno, con la conseguenza che tale domanda di misure di organizzazione del procedimento è divenuta priva di oggetto.
Le domande di misure di organizzazione del procedimento dei ricorrenti vanno pertanto respinte.
Sulle spese
I —
Cause da T-30/01 a T-32/01
A tenore dell’art. 87, n. 6, del regolamento di procedura, in caso di non luogo a provvedere, il Tribunale decide sulle spese in via equitativa. I ricorrenti, tenuto conto del fatto che sono rimasti soccombenti nei ricorsi da essi proposti avverso le decisioni definitive nelle cause da T-86/02 a T-88/02, adottate a seguito della decisione di avvio del procedimento impugnata nell’ambito delle cause da T-30/01 a T-32/02, vanno condannati alle spese nelle cause da T-30/01 a T-32/01 (v., in questo senso, sentenza 6 marzo 2002, Diputación Foral de Álava/Commissione, punto 342 supra, punto 28).
II —
Cause da T-86/02 a T-88/02
A norma dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché i ricorrenti sono rimasti soccombenti nelle loro conclusioni e motivi nei ricorsi nelle cause da T-86/02 a T-88/02, vanno condannati a sostenere, oltre alle loro spese, anche quelle della Commissione e della Comunidad autónoma de La Rioja, conformemente alla domanda di queste ultime.
Le spese sostenute dalla Comunidad autónoma del País Vasco e dalla Confebask restano a carico di queste.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quinta Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:

1)
Le cause da T-30/01 a T-32/01 e da T-86/02 a T-88/02 sono riunite ai fini della sentenza.

2)
Nelle cause da T-30/01 a T-32/01:
—
non vi è più luogo a statuire sui ricorsi;
—
il Territorio Histórico de Álava — Diputación Foral de Álava, il Territorio Histórico de Guipúzcoa — Diputación Foral de Guipúzcoa e il Territorio Histórico de Vizcaya — Diputación Foral de Vizcaya sopporteranno le loro spese nonché quelle sostenute dalla Commissione.

3)
Nelle cause da T-86/02 a T-88/02:
—
i ricorsi sono respinti;
—
il Territorio Histórico de Álava — Diputación Foral de Álava; il Territorio Histórico de Guipúzcoa — Diputación Foral de Guipúzcoa e il Territorio Histórico de Vizcaya — Diputación Foral de Vizcaya sopporteranno le loro spese nonché quelle sostenute dalla Commissione e dalla Comunidad autónoma de La Rioja;
—
le spese sostenute dalla Comunidad autónoma del País Vasco — Gobierno Vasco e dalla Confederación Empresarial Vasca (Confebask) resteranno a carico di ciascuna di esse.

Vilaras
Martins Ribeiro
Dehousse
Šváby
Jürimäe
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 9 settembre 2009.
Firme
Indice

Contesto normativo

I — I regolamenti comunitari

II — Normativa nazionale

Fatti

Le decisioni impugnate

I — Decisione di avvio del procedimento di indagine formale 28 novembre 2000 (cause da T-30/01 a T-32/01)

II — Decisioni definitive impugnate (cause da T-86/02 a T-88/02)

Il procedimento

Conclusioni delle parti

I — Nelle cause da T-30/01 a T-32/01

II — Nelle cause da T-86/02 a T-88/02

In diritto

I — Sui ricorsi nelle cause da T-86/02 a T-88/02, intesi a fare annullare le decisioni definitive che constatano l’incompatibilità dei regimi di cui trattasi e che ordinano il recupero degli aiuti versati

A — Sulla ricevibilità dell’intervento della Confebask nell’ambito del ricorso nelle cause da T-86/02 a T-88/02

1. Argomenti delle parti

2. Giudizio del Tribunale

B — Sulla fondatezza dei ricorsi nelle cause da T-86/02 a T-88/02

1. Sul secondo motivo, che deduce l’asserita esistenza dei regimi di aiuti di cui trattasi

a) Sulla prima parte, basata sulla violazione dell’art. 1, lett. b), v), del regolamento n. 659/1999

Argomenti delle parti

Giudizio del Tribunale

b) Sulla seconda parte, fondata sulla violazione dell’art. 1, lett. b), ii), del regolamento 659/1999

Argomenti delle parti

Giudizio del Tribunale

2. Sul terzo motivo, che deduce la violazione delle regole di procedura applicabili agli aiuti esistenti

3. Sul quarto motivo, che deduce la violazione dell’art. 87, n. 3, lett. c), CE

a) Argomenti delle parti

b) Giudizio del Tribunale

4. Sul quinto motivo, che deduce un vizio di procedura, la violazione dei principi della certezza del diritto, di buona amministrazione, di tutela del legittimo affidamento e di parità di trattamento

a) Sulla censura che deduce un vizio di procedura

Argomenti delle parti

Giudizio del Tribunale

b) Sulla censura che deduce la violazione dei principi di certezza del diritto e di buona amministrazione, del principio di tutela del legittimo affidamento e del principio di parità di trattamento

Argomenti delle parti

Giudizio del Tribunale

— Sul motivo che deduce violazione dei principi della certezza del diritto e di buona amministrazione in ragione della durata dell’esame preliminare

— Sulla censura che deduce la violazione del principio della tutela del legittimo affidamento

— Sulla censura che deduce la violazione del principio della parità di trattamento

5. Sul sesto motivo, che deduce violazione dell’art. 6, n. 1, del regolamento n. 659/1999

a) Argomenti delle parti

b) Giudizio del Tribunale

II — Sui ricorsi nelle cause da T-30/01 a T-32/01, intesi all’annullamento della decisione di avvio del procedimento di indagine formale

A — Argomenti delle parti

B — Giudizio del Tribunale

Sulle domande di misure di organizzazione del procedimento

Sulle spese

I — Cause da T-30/01 a T-32/01

II — Cause da T-86/02 a T-88/02
(
*1
)	Lingua processuale: lo spagnolo.