CELEX: 62003TJ0289
Statsstøtte
risikoudligningsordning indført af Irland på markedet for privat sygeforsikring
støtteordning
tjenesteydelser af almen økonomisk interesse
artikel 86, stk. 2, EF
Kommissionens beslutning om ikke at rejse indsigelser
annullationssøgsmål
formaliteten
principperne om nødvendighed og proportionalitet

Retsforskrifter
I —
Traktatens bestemmelser
Artikel 16 EF bestemmer:
»Med forbehold af artikel 73, 86 og 87 og i betragtning af den plads, som tjenesteydelser af almen økonomisk interesse indtager i Unionens fælles værdinormer, og den rolle, som de spiller med henblik på at fremme social og territorial samhørighed, sørger Fællesskabet og medlemsstaterne inden for deres respektive kompetenceområde og inden for rammerne af denne traktats anvendelsesområde for, at sådanne tjenester ydes på grundlag af principper og vilkår, der gør det muligt for dem at opfylde deres opgaver.«
Artikel 43, stk. 1, EF bestemmer:
»[D]er [er] forbud mod restriktioner, som hindrer statsborgere i en medlemsstat i frit at etablere sig på en anden medlemsstats område. Dette forbud omfatter også hindringer for, at statsborgere i en medlemsstat, bosat på en medlemsstats område, opretter agenturer, filialer eller datterselskaber.«
I henhold til artikel 49, stk. 1, EF »er der forbud mod restriktioner, der hindrer fri udveksling af tjenesteydelser inden for Fællesskabet for så vidt angår statsborgere i medlemsstaterne, der er bosat i et andet af Fællesskabets lande end modtageren af den pågældende ydelse«.
Artikel 86 EF bestemmer:
»1.   Medlemsstaterne afstår for så vidt angår offentlige virksomheder og virksomheder, som de indrømmer særlige eller eksklusive rettigheder, fra at træffe eller opretholde foranstaltninger, som er i strid med denne traktats bestemmelser, navnlig de i artiklerne 12 og 81-89 [EF] nævnte.
2.   Virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, […] er underkastet denne traktats bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem. Udviklingen af samhandelen må ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse.
3.   Kommissionen påser, at bestemmelserne i denne artikel bringes i anvendelse, og meddeler, såfremt det er påkrævet, medlemsstaterne passende direktiver eller beslutninger.«
Artikel 87, stk. 1, EF bestemmer:
»Bortset fra de i denne traktat hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.«
Artikel 88, stk. 2 og 3, EF bestemmer:
»2.   Finder Kommissionen — efter at have givet de interesserede parter en frist til at fremsætte deres bemærkninger — at en støtte, som ydes af en stat eller med statsmidler, ifølge artikel 87 [EF] ikke er forenelig med fællesmarkedet, eller at denne støtte misbruges, træffer den beslutning om, at den pågældende stat skal ophæve eller ændre støtteforanstaltningen inden for den tidsfrist, som Kommissionen fastsætter.
[…]
3.   Kommissionen skal underrettes så betids om enhver påtænkt indførelse eller ændring af støtteforanstaltninger, at den kan fremsætte sine bemærkninger hertil. Er Kommissionen af den opfattelse, at det påtænkte er uforeneligt med fællesmarkedet i henhold til artikel 87 [EF], iværksætter den uopholdeligt den i stk. 2 fastsatte fremgangsmåde. Den pågældende medlemsstat må ikke gennemføre de påtænkte foranstaltninger, før den nævnte fremgangsmåde har ført til endelig beslutning.«
Artikel 152, stk. 1 og 5, EF bestemmer:
»1.   Der skal sikres et højt sundhedsbeskyttelsesniveau ved fastlæggelsen og gennemførelsen af alle Fællesskabets politikker og aktiviteter.
Fællesskabets indsats, der skal være et supplement til de nationale politikker, skal være rettet mod at forbedre folkesundheden og forebygge sygdomme hos mennesker samt imødegå forhold, der kan indebære risiko for menneskers sundhed […]
[…]
5.   Fællesskabets indsats på folkesundhedsområdet respekterer fuldt ud medlemsstaternes ansvar for organisation og levering af sundhedstjenesteydelser og medicinsk behandling […]«
II —
Forordning (EF) nr. 659/1999
Artikel 4, stk. 3 og 4, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel [88 EF] (
EFT L 83, s. 1
) bestemmer:
»3.   Konstaterer Kommissionen efter en foreløbig undersøgelse, at en anmeldt foranstaltning ganske vist er omfattet af […] artikel [87], stk. 1, [EF], men ikke giver anledning til tvivl om, at den er forenelig med fællesmarkedet, beslutter den, at foranstaltningen er forenelig med fællesmarkedet, i det følgende benævnt »beslutning om ikke at gøre indsigelse«. I beslutningen anføres, hvilken undtagelse i traktaten der er anvendt.
4.   Konstaterer Kommissionen efter en foreløbig undersøgelse, at en anmeldt foranstaltning giver anledning til tvivl om, hvorvidt den er forenelig med fællesmarkedet, beslutter den at indlede proceduren efter […] artikel [88], stk. 2, [EF], i det følgende benævnt »beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure«.«
III —
Direktiv 92/49/EØF
Artikel 54, stk. 1, i Rådets direktiv 92/49/EØF af 18. juni 1992 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring og om ændring af direktiv 73/239/EØF og 88/357/EØF (
EFT L 228, s. 1
, herefter »tredje skadesforsikringsdirektiv«) bestemmer:
»Uanset om andet måtte være fastsat, kan en medlemsstat, hvor aftaler til dækning af de risici, der er nævnt i forsikringsklasse 2 i punkt A i bilaget til direktiv 73/239/EØF, delvist eller fuldstændigt kan erstatte den sygesikring, der er indbygget i den lovpligtige sociale sikringsordning, kræve, at aftalen er i overensstemmelse med de specifikke retsforskrifter til beskyttelse af almene hensyn i forbindelse med den pågældende type forsikring, som medlemsstaten har fastsat, og at de almindelige og specielle betingelser, der er forbundet med denne forsikring, meddeles medlemsstatens kompetente myndigheder, før de anvendes.«
IV —
Kommissionens meddelelse om forsyningspligtydelser i Europa
Punkt 14 i meddelelse fra Kommissionen om forsyningspligtydelser i Europa (
EFT 2001 C 17, s. 4
, herefter »Kommissionens meddelelse om forsyningspligtydelser«) har følgende ordlyd:
»Tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse adskiller sig fra almindelige tjenesteydelser ved, at de offentlige myndigheder betragter dem som nødvendige, også selv om markedet ikke har tilstrækkelige incitamenter til at sikre leveringen af dem […] Men hvis de offentlige myndigheder mener, at visse tjenesteydelser er af almen interesse, og at markedskræfterne ikke kan sikre en tilfredsstillende opfyldelse af de pågældende behov, kan de fastsætte specifikke krav til varetagelse af almene interesser i form af en forsyningspligt […] Det klassiske eksempel er forpligtelsen til offentlig tjeneste […], dvs. en forpligtelse til at levere en bestemt ydelse på hele det pågældende territorium til en overkommelig pris og af ensartet kvalitet, uafhængigt af de enkelte aktiviteters lønsomhed.«
Punkt 15 i Kommissionens meddelelse om forsyningspligtydelser bestemmer:
»De offentlige myndigheder kan enten pålægge alle tjenesteudbydere på et givet marked forsyningspligt eller overdrage sådanne tjenesteydelser til en enkelt eller et begrænset antal tjenesteudbydere uden indrømmelse af særlige eller eksklusive rettigheder. På denne måde skabes der størst mulig konkurrence, og brugerne får maksimal frihed med hensyn til valg af tjenesteudbyder […]«
Punkt 22 i Kommissionens meddelelse om forsyningspligtydelser har følgende ordlyd:
»Medlemsstaternes frihed til at definere [tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse] betyder, at det primært henhører under medlemsstaterne at definere, hvad de forstår ved [sådanne] tjenesteydelser […] på grundlag af de pågældende aktiviteters karakteristika. Denne definition kan kun underkastes kontrol af, at den ikke er behæftet med tydelige fejl. De kan om nødvendigt indrømme specielle eller eksklusive rettigheder til den virksomhed, der har fået i opdrag at levere tjenesteydelserne, regulere dens aktiviteter og i givet fald støtte dem økonomisk. På områder, som ikke er omfattet af fællesskabslovgivning, kan medlemsstaterne i vidt omfang selv udforme deres politikker, som kun kan underkastes kontrol af, at de ikke er behæftet med tydelige fejl. Hvorvidt en tjenesteydelse skal betragtes som en forsyningspligtydelse, og hvordan den skal varetages, er spørgsmål, der principielt afgøres lokalt. Kommissionens rolle består i at sikre, at de anvendte midler er forenelige med fællesskabslovgivningen. For at undtagelsen i artikel 86, stk. 2, [EF] kan finde anvendelse, skal SIEG-opgaven under alle omstændigheder være klart defineret og udtrykkeligt overdraget ved en offentlig myndighedsakt (herunder aftaler) […] Dette krav er nødvendigt for at sikre juridisk klarhed og gennemsigtighed i forhold til borgerne, ligesom det er en nødvendig forudsætning for, at Kommissionen kan foretage en proportionalitetsundersøgelse.«
Punkt 23 i Kommissionens meddelelse om forsyningspligtydelser bestemmer:
»Proportionalitet i henhold til artikel 86, stk. 2, [EF] indebærer, at de midler, der anvendes til at varetage en forsyningspligtopgave, ikke må medføre en unødig skævvridning af handelen. Det skal navnlig sikres, at indskrænkninger i forhold til EF-traktatens regler, især konkurrencerestriktioner og begrænsninger af det indre markeds friheder, ikke går længere end til, hvad der er strengt nødvendigt for at sikre en effektiv løsning af opgaven. Udførelsen af tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse skal sikres, og de virksomheder, der har fået overdraget opgaven, skal være i stand til at bære den byrde og de ekstra omkostninger, der er forbundet hermed. Kommissionens proportionalitetskontrol, der er underkastet Domstolens retlige tilsyn, udøves på en rimelig og realistisk måde, som det fremgår af den måde, hvorpå Kommissionen i praksis anvender de beslutningsbeføjelser, artikel 86, stk. 3, [EF] giver den.«
Sagens faktiske omstændigheder
I —
Indførelsen af en risikoudligningsordning på det irske marked for privat sygeforsikring
Privat sygeforsikring blev formelt set indført i Irland i 1957 med oprettelsen af Voluntary Health Insurance Board (rådet for privat sygeforsikring, herefter »VHI«), hovedsageligt for at gøre det muligt for de personer, som ikke havde ret til tjenesteydelser under den offentlige sygeforsikringsordning, at få dækket udgifter til hospitalsbehandling. VHI var på daværende tidspunkt den eneste erhvervsdrivende, som af sundhedsministeren havde fået tilladelse til at udbyde private sygeforsikringsydelser. På anmodning fra sundhedsministeren har VHI udbudt en forsikringspolice benævnt »plan P«, som dækker udgifter til behandling på offentlige sygehuse. Ca. 1% af den irske befolkning har tegnet en sådan forsikring.
Den offentlige sygeforsikringsordning, som i det væsentlige finansieres over skatten, har siden 1991 dækket hele den irske befolkning uafhængigt af de berørte personers indkomst. Forsikringsselskaber på det irske marked for privat sygeforsikring (herefter de »private sygeforsikringsselskaber«) har derfor i dag til opgave at tilbyde en alternativ dækning i forhold til dækningen under den offentlige sygeforsikring.
Det irske marked for private sygeforsikring blev liberaliseret i 1994 med vedtagelsen af 1994 Health Insurance Act (lov om sygeforsikring af 1994) og i 1996 med vedtagelsen af 1996 Voluntary Health Insurance (Amendment) Act (lov om ændring vedrørende den frivillige sygeforsikring af 1996) samt gennemførelsesbestemmelserne i 1996 Health Insurance Regulations (bekendtgørelser om sygeforsikring af 1996). Disse bekendtgørelser omfatter flere forskellige bekendtgørelser, nemlig Health Insurance Act, 1994 (Open Enrolment), Regulations 1996 (bekendtgørelse af 1996 om gennemførelse af lov om sygeforsikring af 1994 hvad angår åben adgang), Health Insurance Act, 1994 (Lifetime Cover) Regulations 1996 (bekendtgørelse af 1996 om gennemførelse af lov om sygeforsikring af 1994 hvad angår livsvarig dækning) og Health Insurance Act, 1994 (Minimum Benefit) Regulations 1996 (bekendtgørelse af 1996 om gennemførelse af lov om sygeforsikring af 1994 hvad angår minimumsydelser).
BUPA Ireland blev stiftet i overensstemmelse med denne lovgivning og har opereret på det irske marked for private sygeforsikringsydelser siden den 1. januar 1997. Med en markedsandel på ca. 15% af de forsikrede og ca. 11%, hvad angår indtægter på tidspunktet for indlevering af stævningen i nærværende sag, har BUPA Ireland siden da været VHI’s største konkurrent på det irske marked for private sygeforsikringsydelser, idet VHI har bevaret en markedsandel på ca. 85%, hvad angår indtægter og ca. 80% af de forsikrede personer. I øjeblikket er ca. 50% af den irske befolkning dækket af en privat sygeforsikringsydelse.
1994 Health Insurance Act samt 1996 Health Insurance Regulations gav bl.a. sundhedsministeren kompetence til at træffe beslutning om og fastsætte bestemmelser for indførelsen af et »Risk equalisation scheme« (risikoudligningsordning, herefter»RES«). Sundhedsministeren oprettede i 1997 et rådgivende udvalg, som fik til opgave at udarbejde forslag til indførelsen af en RES. I sin rapport af 1998 konstaterede det rådgivende udvalg, at det var nødvendigt at oprette en RES. I løbet af 1999 offentliggjorde sundhedsministeriet først et teknisk dokument, som blev udarbejdet med henblik på høring, og dernæst en hvidbog med forslag om indførelsen af en RES.
Den 2. marts 1999 indgav BUPA Ireland en klage til Kommissionen vedrørende gennemførelsen af RES, hvorved det blev anført, at artikel 87, stk. 1, EF var blevet tilsidesat. I perioden fra marts 1999 til april 2003 supplerede sagsøgerne klagen ved at indgive en række indlæg, rapporter og dokumenter til Kommissionen.
I 2001 blev 1994 Health Insurance Act ændret ved Health Insurance (Amendment) Act 2001, hvorved sundhedsministeren tillagdes kompetence til at indføre RES og oprette Health Insurance Authority (sygeforsikringsmyndigheden, herefter »HIA«). HIA fik bl.a. til opgave at rådgive ministeren i spørgsmål om iværksættelsen af betalinger i henhold til RES (herefter »RES-betalinger« eller »udligningsbetalinger«) og om, hvordan disse betalinger skulle håndteres af en særligt til formålet oprettet fond.
Den lovgivning, som tillader indførelsen af RES, trådte i kraft den 1. juli 2003.
I oktober 2004 kom et nyt privat sygeforsikringsselskab, Vivas Healthcare, ind på det irske marked for private sygeforsikringer. Vivas Healthcare var i henhold til section 12a i 1994 Health Insurance Act, med senere ændringer, fritaget fra at foretage RES-betalinger i en periode på tre år.
Den 29. april 2005 anbefalede HIA på grundlag af sin rapport fra april 2005 om vedtagelsen af en »risikomargen« på 4,7% sundhedsministeren at begynde RES-betalingerne.
BUPA Insurance Ltd og BUPA Ireland Ltd anlagde sag ved High Court (Irland) til prøvelse af dels den irske RES-lovgivning, dels HIA’s anbefaling af 29. april 2005, hvorefter High Court ved dom af 24. maj 2005, ændret den 30. maj og 29. december 2005, forkastede påstanden om, at sundhedsministeren skulle forbydes at træffe beslutning om iværksættelsen af RES-betalinger, men imidlertid traf bestemmelse om, at sagsøgernes RES-betalinger skulle afvente afsigelse af endelig dom i sagen.
Den 27. juni 2005 besluttede sundhedsministeren ikke at følge HIA’s anbefaling af 29. april 2005. Sundhedsministeren besluttede den 23. december 2005 efter en ny anbefaling fra HIA at fastsætte tidspunktet for iværksættelsen af RES-betalinger til den 1. januar 2006 med forbehold for den udsættelse af sagsøgernes betaling, som High Court havde truffet bestemmelse om.
High Court afsagde den 23. november 2006 endelig dom i sagen, hvorved sagsøgerne ikke fik medhold.
II —
Risikoudligningsordningens funktion
A —
Formålet med risikoudligningsordningen
RES er nærmere bestemt en mekanisme, som indebærer dels, at private sygeforsikringsselskaber, der har en bedre risikoprofil end den gennemsnitlige risikoprofil på markedet, skal betale en afgift til HIA, dels at HIA skal foretage modsvarende betalinger til private sygeforsikringsselskaber, som har en dårligere risikoprofil end den gennemsnitlige risikoprofil på markedet. Betalingerne sker gennem en fond, som er særligt oprettet til formålet, og som forvaltes af HIA.
B —
Omstændigheder, som udløser risikoudlingsbetalinger
I henhold til den relevante lovgivning udløses RES-betalingerne i etaper, som beskrives nedenfor.
De private sygeforsikringsselskaber, som er omfattet af RES, skal indlevere en rapport til HIA, der dækker perioder på seks måneder. Den første rapport skal omfatte den periode, som begynder den 1. juli 2003 (artikel 9 i RES). På grundlag af disse rapporter undersøger og vurderer HIA risikofordelingen mellem de private sygeforsikringsselskaber og fremlægger en rapport og i givet fald en anbefaling til sundhedsministeren (artikel 10 i RES).
På grundlag af denne rapport og i givet fald HIA’s anbefaling beslutter sundhedsministeren, om RES-betalingerne skal iværksættes. Denne beslutning er underkastet følgende betingelser (artikel 10 i RES):
—
En risikodifference mellem de erhvervsdrivende, som er lavere end 2%, er ikke tilstrækkeligt til at udløse RES-betaling.
—
Ved en risikodifference på 2-10% beslutter sundhedsministeren at iværksætte RES-betalingerne, men alene på HIA’s anbefaling.
—
Overstiger risikodifferencen mellem de erhvervsdrivende 10%, er sundhedsministeren i princippet forpligtet til at iværksætte RES-betalingerne, medmindre der foreligger vægtige grunde herimod.
C —
Beregningsmetode for risikoudligningsbetalinger
Beregningsmetoden for de RES-betalinger, som skal foretages, når det er besluttet at indføre disse betalinger, er fastsat i bilag II til RES og nærmere beskrevet i Guide to the Risk Equalisation Scheme, 2003 as prescribed in Statutory Instrument No 261 of 2003, July 2003 (HIA’s vejledning til RES, herefter »vejledningen til risikoudligningsordningen«).
Fastlæggelsen af RES-betalingerne er direkte knyttet til forskellen mellem de private sygeforsikringsselskabers risikoprofil, og ved vurderingen heraf skal der tages hensyn til en række risikokriterier. Disse kriterier omfatter for det første de forsikredes alder og køn og i givet fald en justeringsfaktor (mellem 0 og 50%) kaldet »vægtningsfaktor for sundhedstilstand« (health status weight factor), som baseres på den konstaterede udnyttelse af sygehuskapaciteten. HIA har endnu ikke gjort brug af denne justeringsfaktor, som er nul i øjeblikket, men har alene begrundet sin vurdering af risikomargenen mellem de private sygeforsikringsselskaber med henvisning til kriterierne vedrørende de forsikredes alder og køn.
Ifølge HIA’s vejledning til RES (s. 14 ff.) gælder der for beregningen af RES-betalingerne et princip om, at hvert privat sygeforsikringsselskab skal bære de omkostninger, som selskabet ville have båret, såfremt selskabets risikoprofil havde svaret til den gennemsnitlige risikoprofil på markedet. De omkostninger, som er forbundet med forsikringsselskabets faktiske risikoprofil samt den gennemsnitlige risikoprofil på markedet, beregnes på grundlag af de forsikredes alder og køn. De forsikrede bliver med henblik på denne beregning først inddelt i forskellige alders- og kønsgrupper for at fastlægge summen af de omkostninger, som er forbundet med de respektive grupper, og fastslå den faktiske gennemsnitlige omkostning pr. forsikret person i hver gruppe. I henhold til artikel 3 i RES skal der i denne henseende alene tages hensyn til de omkostninger, som er forbundet med de anmodninger om godtgørelse (claims costs), der er indgivet af de forsikrede til private sygeforsikringsselskaber i løbet af referenceperioden og som har til formål, at private sygeforsikringsselskaber skal påtage sig at afholde udgifterne til sundhedstjenesteydelser under et hospitalsophold. HIA fastlægger derefter den gennemsnitlige risikoprofil for hver alders- og kønsgruppe i forhold til alle de forsikrede på grundlag af oplysninger fra private sygeforsikringsselskaber. Den gennemsnitlige risikoprofil på markedet sammenholdes derefter med de private sygeforsikringsselskabers faktiske risikoprofil pr. alders- og kønsgruppe for at fastslå de hypotetiske omkostninger, som disse forsikringsselskaber skulle have påtaget sig, hvis de faktisk havde haft en sådan risikoprofil på markedet. Omkostningsforskellen, som fastslås på grundlag af en sammenligning af de faktiske omkostninger (beregnet på grundlag af forsikringsselskabets faktiske risikoprofil) og de hypotetiske omkostninger (beregnet på grundlag af den gennemsnitlige risikoprofil på forsikringsselskabets marked), danner endelig grundlag for beregning af udligningsbetalingerne som omhandlet i præmis 27 ovenfor. Betalingerne skal præcist modsvare omkostningsforskellen og kan ved anvendelse af »zero sum adjustment factor« justeres, således at ordningen kan selvfinansieres.
Selv om RES i teorien omfatter alle private sygeforsikringsselskaber, som er aktive på det irske marked, er parterne enige om, at dens anvendelse under hensyn til de faktiske omstændigheder hovedsageligt indebærer, at der overføres penge fra BUPA Ireland til VHI.
III —
Den anfægtede beslutning
Den 23. januar 2003 underrettede de irske myndigheder formelt Kommissionen om RES i henhold til artikel 88, stk. 3, EF.
Ved beslutning K(2003) 1322 endelig af 13. maj 2003 (statsstøtte N 46/2003-Irland, herefter »den anfægtede beslutning«) besluttede Kommissionen ikke at gøre indsigelser i henhold til artikel 4, stk. 2 og 3, i forordning nr. 659/1999 om indførelsen af en RES i Irland.
Det anføres i den anfægtede beslutnings artikel 1:
»[RES] indebærer betalinger, som er begrænset til det minimum, der er nødvendigt for at yde kompensation til de private sygeforsikringsselskaber for deres pligt til at yde tjenester af almindelig økonomisk interesse, og udgør derfor ikke statsstøtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF.«
Kommissionen har inden for rammerne af den faktiske fremstilling af RES, som er beskrevet i punkt 17-30 i den anfægtede beslutning, detaljeret redegjort for risikoudligningsordningens anvendelsesområder og funktion. I nævnte beslutnings punkt 20-30 redegøres for de betingelser, som udløser RES-betalinger (punkt 20-24), samt kriterierne og beregningsmetoden for RES-betalingerne (punkt 25-30).
Kommissionen fandt i sin retlige vurdering, at den anmeldte foranstaltning »ikke er støtte ifølge artikel 87, stk. 1, EF, eller alternativt [kan] anses for forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 86, stk. 2, EF« (punkt 37 og 61 i den anfægtede beslutning).
Kommissionen anførte for det første til støtte for denne vurdering navnlig, at RES i princippet opfylder betingelserne i artikel 87, stk. 1, EF. Kommissionen fremhævede i denne henseende, at RES-betalingerne er offentlige midler, som udbetales af en fond, der er oprettet i henhold til national lovgivning, finansieret ved obligatoriske bidrag og undergivet de statslige myndigheders tilsyn, og som i praksis gavner VHI, der indtager en dominerende stilling med en markedsandel på 85%, for at kompensere de omkostninger, som VHI normalt skulle have afholdt. Kommissionen fandt, at disse betalinger kunne påvirke konkurrencen og samhandelen i EU, og at RES derfor kunne kvalificeres som statsstøtte (den anfægtede beslutnings punkt 39).
Kommissionen anførte dernæst, at den kompensation, som blev sikret ved RES, imidlertid ikke udgjorde statsstøtte i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 87, stk. 1, EF, idet der i overensstemmelse med Domstolens praksis (Domstolens dom af 22.11.2001, sag
C-53/00, Ferring, Sml. I, s. 9067
, præmis 27) var tale om en godtgørelse for forpligtelsen til at yde tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, som pålægges samtlige forsikringsselskaber på det irske marked for private sygeforsikringsydelser, nemlig forpligtelsen til at sikre, at alle personer, som bor i Irland, har adgang til et vist minimumsniveau af private sygeforsikringsydelser til en overkommelig pris og efter ensartede kvalitetskrav. Kommissionen anførte (i den anfægtede beslutnings punkt 40 og 41), at dette mål nås ved at påbyde solidaritet mellem de forsikrede, og den fremhævede endvidere:
—
Forpligtelsen til at sikre åben adgang — dvs. det private sygeforsikringsselskabs forpligtelse til at tilbyde alle personer, som anmoder herom, en sygeforsikringsaftale uafhængigt af alder, køn og sundhedstilstand — hindrer, at ældre personer eller personer med kroniske sygdomme udelukkes fra den private sygeforsikring.
—
Forpligtelsen til at sikre livsvarig dækning hindrer, at private sygeforsikringsselskaber udelukker de forsikrede, når disse bliver syge eller ældre.
—
Den fælles takstfastsættelse pålægger private sygeforsikringsselskaber en pligt til at tilbyde den samme præmie for samme produkttype til alle forsikrede uafhængigt af deres sundhedstilstand, alder og køn. Præmierne fastsættes derfor til et højere niveau end det, som unge skal betale for en privat sygeforsikringsydelse, hvor prisfastsættelsen foretages på grundlag af en risikovurdering, og de præmier, som ældre eller syge personer skal betale, er klart mere overkommelige, end hvis de var blevet fastsat på grundlag af den forsikrede risiko. Den fælles takstfastsættelse udgør således grundlaget for solidariteten mellem generationerne ved at garantere over for alle de forsikrede, at en kronisk sygdom eller alvorlig skade ikke gør forsikringsomkostningerne uoverkommelige.
—
Endelig sikrer reglerne om minimumsydelser, at de udbudte produkter overholder visse minimumsstandarder hvad angår kvalitet, selv om private sygeforsikringsselskaber frit kan udforme deres forsikringsprodukter.
Hvad angår den omstændighed, at sagsøgerne i deres klage bestred, at de forpligtelser, som er omhandlet i præmis 41 ovenfor, udgør forpligtelser til at yde tjenester af almindelig økonomisk interesse, anførte Kommissionen nærmere bestemt, at nationale myndigheder frit kunne antage, at visse tjenesteydelser var af almindelig interesse og derfor burde sikres ved en forpligtelse til at yde tjenester af almindelig økonomisk interesse, når markedskræfterne ikke i tilstrækkelig grad kunne sikre leveringen af sådanne ydelser. Kommissionen anførte endvidere, at de nationale myndigheder i mangel af harmonisering på fællesskabsplan inden for sygeforsikringssektoren havde kompetence til at pålægge alle erhvervsdrivende på det omhandlede marked en forpligtelse til at yde tjenester af almindelig økonomisk interesse. Kommissionen anførte i denne henseende, at den frihed, som de erhvervsdrivende i Irland har til at fastsætte priser og udforme forsikringsprodukter, ikke påvirkes af den omstændighed, at de forpligtelser, som er indeholdt i den relevante lovgivning, udgør forpligtelser til at yde tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, idet nævnte forpligtelser danner grundlag for at nå målet med en opgave af almindelig økonomisk interesse, såsom at alle personer, som bor i Irland, har adgang til private sygeforsikringsydelser på et bestemt niveau til en overkommelig pris og af ensartet kvalitet. Kommissionen fandt i denne henseende, at de irske myndigheder ikke havde begået en åbenbar fejl ved at kvalificere de tjenesteydelser, der går ud over de ydelser, den offentlige sociale sikringsordning tilbyder, som tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, og Kommissionen fastslog derfor, at de i det foreliggende tilfælde omhandlede forpligtelser kan kvalificeres som forpligtelser til at yde tjenester af almindelig økonomisk interesse i henhold til fællesskabsretten (den anfægtede beslutnings punkt 42-49).
Kommissionen anførte endvidere i det væsentlige, at anvendelsen af RES var strengt nødvendig for at bevare det relevante markeds stabilitet, for at udjævne forskellene mellem private sygeforsikringsselskabers risikoprofiler og for at kompensere for gennemførelsen af den omhandlede forpligtelse til at yde tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Kommissionen konkluderede derfor, at RES var forholdsmæssig (den anfægtede beslutnings punkt 50-59).
Hvad angår nødvendigheden af RES anførte Kommissionen, at økonomiske undersøgelser havde vist, at såfremt der ikke fandtes en RES, ville private sygeforsikringsselskaber inden for en ordning med fælles takstfastsættelse og til trods for forpligtelsen til at sikre åben adgang have et stærkt incitament til, f.eks. i form af selektive markedsføringsstrategier, at målrette sig mod lavrisikoforbrugere med et stærkt helbred for at kunne fastsætte en ensartet præmie, som er mindre end konkurrenternes. Kommissionen anførte desuden, at under disse omstændigheder, selv uden aktiv risikoudvælgelse, ville forbrugeren kunne skifte forsikringsselskab, hvilket ville medføre en omkostningsstigning for private sygeforsikringsselskaber, hvis risikoprofil udgøres af en større andel forsikrede med dårligt helbred.
Hvad angår det irske marked for private sygeforsikringsydelser fandt Kommissionen på baggrund af en rapport fra Irish Society of Actuaries fra april 2002 og andre tilgængelige oplysninger, at den aktuelle situation kunne ændre sig og medføre en »livsfarlig spiral«, for så vidt som visse private sygeforsikringsselskaber havde forsøgt at tiltrække forbrugere, som var unge og derfor måtte formodes at være ved godt helbred, ved hjælp af en risikoudvælgelsesstrategi frem for en kvalitets- og effektivitetsstrategi (fodnote 9 i den anfægtede beslutning). Kommissionen fastslog derfor, at det, selv om der endnu ikke havde kunnet konstateres ustabilitet på markedet, ikke kunne udelukkes, at der bestod en fare for risikoudvælgelse på det irske marked for private sygeforsikringsydelser på grundlag af en fælles takstfastsættelse, hvorfor det var nødvendigt at opretholde stabiliteten på markedet ved at indføre RES, som kunne sikre en passende fordeling af risici på markedet. En RES er nemlig ikke nødvendig på et marked, hvor takstfastsættelsen for private sygeforsikringsydelser er baseret på risiko (den anfægtede beslutnings punkt 50-52).
Hvad for det første angår risikoudligningsordningens forholdsmæssighed anførte Kommissionen i det væsentlige, at en ulige fordeling af risici mellem private sygeforsikringsselskaber ikke uden videre ville medføre anvendelse af RES, men at RES ville blive relevant, når visse betingelser var opfyldt, og navnlig når visse procentsatser, hvad angår risikomargen, var opnået. Kommissionen anførte for det andet, dels at RES begrænsede betalingsoverførsler mellem private sygeforsikringsselskaber til det strengt nødvendige niveau for at udjævne forskellen mellem deres risikoprofiler. Kommissionen bemærkede, at en ordning, hvorefter private sygeforsikringsselskaber modtager kompensation for de omkostninger, der er afholdt for at dække »dårlige« risici, som overstiger gennemsnittet på markedet, var strengt nødvendigt for at kompensere for den forpligtelse til at yde tjenester af almindelig økonomisk interesse, som var dem pålagt, og som forbød dem at fastsætte præmiernes størrelse i forhold til den forsikrede risiko, og at afvise »dårlige« risici.
Kommissionen anførte endvidere, at ikke alle de godtgørelser, som private sygeforsikringsselskaber ydede til de forsikrede, medførte et behov for udligning, idet RES fastsætter et bestemt loft svarende til niveauet for de ydelser, som størstedelen af de forsikrede på det irske marked for private sygeforsikringsydelser modtager, med undtagelse af »luksusydelser«. Kommissionen bemærkede i øvrigt, at RES tager hensyn til de gennemsnitlige omkostninger, forsikringsselskabet afholder som følge af godtgørelsesanmodningerne, for at undgå en udligning af den gennemsnitlige omkostning pr. kategori af forsikrede personer og for at gøre det muligt for de private sygeforsikringsselskaber at beholde den fortjeneste, der er opnået takket være deres egen effektivitet. Endelig anførte Kommissionen, at RES i forbindelse med fastlæggelse af risikoprofilen begrænsede anvendelsen af vægtningsfaktoren for helbredstilstanden til 50% af den konstaterede anvendelse af sygehuskapaciteten (også kaldet »markedserfaring«), hvilket var en yderligere garanti, som skulle tilskynde forsikringsselskaberne til at fremme en nedbringelse af antallet af sygehusopholdets længde, tidlig diagnosticering og en god forvaltning i almindelighed. Kommissionen fastslog derfor, at RES aldrig fuldt ud ville udligne risikodifferencen på markedet (den anfægtede beslutnings punkt 27, 28 og 53-57).
Kommissionen konkluderede, at selv om kompensationen for forpligtelsen til at yde tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse ansås for at udgøre statsstøtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF, var støtteelementet foreneligt med fællesmarkedet i henhold til artikel 86, stk. 2, EF, uden at dette påvirkede spørgsmålet om, hvorvidt støtteelementet er foreneligt med andre fællesskabsregler, herunder tredje skadesforsikringsdirektiv, hvilket skal undersøges inden for rammerne af de relevante procedurer (den anfægtede beslutnings punkt 60 og 61).
Som svar på sagsøgernes skrivelse af 7. maj 2003 underrettede Kommissionen ved skrivelse af 2. juni 2003 sagsøgerne om, at den fandt, at risikoudligningsordningen ikke udgjorde statsstøtte i henhold til artikel 87, stk. 1, EF, eller at den kunne anses for forenelig med fællesmarkedet, jf. artikel 86, stk. 2, EF.
Ved skrivelse af 6. juni 2003 fremsendte Kommissionen på sagsøgernes begæring kopi af den anfægtede beslutning, som sagsøgerne modtog den 11. juni 2003.
Ved skrivelse af 23. juli 2003 bekræftede Kommissionen over for sagsøgerne, at den anfægtede beslutning indebar et afslag på sagsøgernes klage. Kommissionen fremsendte endvidere, som svar på en anden begæring, en oversigt over de syv økonomiske undersøgelser, som de irske myndigheder havde indleveret i forbindelse med anmeldelsen, og oplyste, at undersøgelserne var »offentlige«.
Retsforhandlinger og parternes påstande
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 20. august 2003 har sagsøgerne anlagt nærværende sag. I henhold til artikel 14, stk. 1, i Rettens procesreglement har Retten besluttet at henvise sagen til en udvidet afdeling.
Ved særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor samme dag har sagsøgerne anmodet om, at der træffes afgørelse efter en fremskyndet procedure i henhold til procesreglementets artikel 76a. Ved skrivelse af 5. september 2003 har Kommissionen fremsat sine bemærkninger vedrørende denne anmodning. Ved skrivelse af 23. september 2003 informerede Retten sagsøgerne om dens beslutning om at afslå anmodningen om fremskyndet behandling.
Ved skrivelser indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 27. november, den 12. og den 17. december 2003, har Irland, Kongeriget Nederlandene og VHI fremsat begæring om at måtte intervenere i sagen til støtte for Kommissionen. Ved kendelser af 3. februar og 2. april 2004 har formanden for Rettens Tredje Udvidede Afdeling tilladt henholdsvis Irland og Kongeriget Nederlandene på den ene side og VHI på den anden side at intervenere i nærværende sag til støtte for Kommissionens påstande.
Ved skrivelse af 28. april 2004 har Irland fremsat indsigelser vedrørende den af sagsøgerne fremsatte begæring om fortrolig behandling og anmodet Retten om at fremsende et komplet eksemplar af alle processkrifterne. Ved kendelse af 4. marts 2005 har formanden for Rettens Tredje Udvidede Afdeling forkastet sagsøgernes begæring om fortrolig behandling i forhold til Irland og truffet bestemmelse om fremsendelse af en komplet udgave af processkrifterne til Irland.
De intervenerende parter har indgivet skriftlige indlæg, og sagsøgerne har afgivet deres bemærkninger vedrørende intervenienternes indlæg inden for de fastsatte frister.
Ved særskilt dokument registreret på Rettens Justitskontor den 22. juni 2005 har sagsøgerne fremsat begæring om foreløbige forholdsregler i henhold til artikel 242 EF og 243 EF, registreret som sag T-289/03 R, med henblik på at udsætte gennemførelsen af den anfægtede beslutnings artikel 1. Ved skrivelse af 1. juli 2005 har sagsøgerne frafaldet deres begæring om foreløbige forholdsregler. Ved kendelse af 12. september 2005 har Rettens præsident besluttet, at sag T-289/03 R skal slettes af registeret og udsat afgørelsen om sagsomkostningerne.
Den 19. januar 2006 har sagsøgerne fremsat begæring om, at sagen i medfør af procesreglementets artikel 55, stk. 2, behandles forud for andre sager. Sagsøgte, Irland og VHI har afgivet deres bemærkninger vedrørende denne begæring.
På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Tredje Udvidede Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling og behandle sagen forud for andre sager i medfør af procesreglementets artikel 55, stk. 2, og har i forbindelse med foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, jf. procesreglementets artikel 64, anmodet parterne om at besvare en række skriftlige spørgsmål før retsmødet. Parterne har besvaret spørgsmålene inden for de fastsatte frister.
Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret spørgsmål fra Retten i retsmødet den 7. marts 2006.
Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:
—
Den anfægtede beslutning annulleres.
—
Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
—
Irlands og VHI’s argument vedrørende artikel 87, stk. 1, EF forkastes.
—
Intervenienterne tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Kommissionen og intervenienterne, der støtter Kommissionen, har nedlagt følgende påstande:
—
Frifindelse.
—
Sagsøgerne tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
I —
Formaliteten
A —
Parternes argumenter
Kommissionen har i duplikken bestridt, at sagen kan antages til realitetsbehandling, idet sagsøgerne ikke er individuelt og umiddelbart berørt af den anfægtede beslutning, jf. artikel 230, stk. 4, EF.
Kommissionen har i denne henseende gjort gældende, at RES finder anvendelse på alle private sygeforsikringsselskaber på det irske marked, og at RES derfor finder anvendelse på objektivt afgrænsede forhold og kun har retsvirkninger over for abstrakt afgrænsede personkredse. Som det fremgår af HIA’s rapport til sundhedsministeren af 28. april 2004, fremsendt til Kommissionen den 14. maj 2004, og i modsætning til den i stævningen indeholdte oplysning, hvorefter alene sagsøgerne og VHI er omfattet af RES, er et tredje privat sygeforsikringsselskab, nemlig Electricity Supply Boards Staff Medical Provident Fund (herefter »SMPF«), ligeledes omfattet af RES. Sagsøgerne er således ikke individuelt berørt på grund af egenskaber, som er særlige for dem, eller på grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre (Domstolens dom af 25.7.2002, sag
C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores mod Rådet, Sml. I, s. 6677
, præmis 36) og befinder sig heller ikke i en situation, som kan sammenlignes med den, der lå til grund for Domstolens dom af 16. maj 1991, Extramet Industrie mod Rådet (sag
C-358/89, Sml. I, s. 2501
). Den omstændighed, at det på et givet tidspunkt er muligt at fastslå, hvem der nyder godt af RES, påvirker ikke den omhandlede ordnings generelle rækkevidde.
Kommissionen har for det andet anført, at vedtagelsen af den anfægtede beslutning ikke nødvendigvis indebærer anvendelse af RES, idet en sådan anvendelse kræver en anbefaling fra HIA og en ministeriel godkendelse (Rettens dom af 22.11.2001, sag
T-9/98, Mitteldeutsche Erdöl-Raffinerie mod Kommissionen, Sml. II, s. 3367
, præmis 51). Kommissionen har i denne henseende under retsmødet anført, at sagsøgerne ikke er umiddelbart berørt af den anfægtede beslutning, eftersom gennemførelsen af RES afhænger af foreløbige foranstaltninger, som skal vedtages af de irske myndigheder, og som kan prøves ved de nationale domstole.
Kommissionen har i sit indlæg vedrørende anbringendet om manglende iværksættelse af den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF bemærket, at hovedformålet med søgsmålet er at bestride den anfægtede beslutnings indhold. Søgsmålet kan derfor ikke antages til realitetsbehandling, idet det omhandler en påstand om, at sagsøgernes processuelle rettigheder skal overholdes i henhold til artikel 88, stk. 2, EF, som anerkendt ved Domstolens dom af 19. maj 1993, Cook mod Kommissionen (sag
C-198/91, Sml. I, s. 2487
).
Sagsøgerne har anført, at Kommissionens afvisningspåstand er i strid med procesreglements artikel 48, stk. 2, idet påstanden er blevet fremsat for sent, nemlig i forbindelse med duplikken. Sagsøgerne har i øvrigt bemærket, at anvendelsen af RES nødvendigvis vil indebære, at BUPA Ireland skal foretage betalinger til VHI, og at den anfægtede beslutning blev vedtaget efter den indledende undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 3, EF. Sagsøgerne har imidlertid ikke bestridt, at SMPF også er omfattet af RES, og at SMPF endog kan komme til at modtage penge i forbindelse med anvendelsen af RES.
Sagsøgerne har konkluderet, at de i overensstemmelse med retspraksis er individuelt og umiddelbart berørt af den anfægtede beslutning. Sagsøgerne har tilføjet, at deres søgsmål tillige er baseret på anbringendet om manglende iværksættelse af den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF med det formål at sikre, at deres processuelle rettigheder overholdes. Sagsøgerne har henvist til Rettens dom af 16. marts 2004, Danske Busvognmænd mod Kommissionen (sag
T-157/01, Sml. II, s. 917
, præmis 41), hvorved Retten bekræftede, at sagsøgeren er berettiget til at påberåbe sig hver af de annullationsgrunde, som er nævnt i artikel 230, stk. 2, EF, såfremt der hermed tilstræbes en fuldstændig eller delvis annullation af den anfægtede beslutning.
B —
Rettens bemærkninger
1. Om formaliteten med hensyn til afvisningspåstanden
Det bemærkes over for sagsøgernes argument, hvorefter afvisningspåstanden er fremsat for sent, jf. procesreglementets artikel 48, stk. 2, at indsigelsen om, at sagsøgerne ikke har søgsmålskompetence, under alle omstændigheder udgør en manglende opfyldelse af en ufravigelig procesforudsætning i medfør af procesreglementets artikel 113, som Retten kan prøve ex officio på ethvert tidspunkt under sagen og uafhængigt af de anbringender og argumenter, som parterne har fremsat (jf. i denne retning Rettens dom af 14.4.2005, sag
T-141/03, Sniace mod Kommissionen, Sml. II, s. 1197
, præmis 20-22, og af 13.9.2006, sag
T-210/02, British Aggregates mod Kommissionen, Sml. II, s. 2789
, præmis 57). Det bemærkes i øvrigt, at Kommissionen i duplikken har henvist til et nyt faktisk forhold, som Irland først den 14. maj 2004 gav Kommissionen besked om, nemlig at et tredje privat sygeforsikringsselskab, SMPF, ligeledes var omfattet af pligten til at foretage RES-betalinger.
Følgelig skal der tages stilling til den af Kommissionen fremsatte afvisningspåstand.
2. Om afvisningspåstandens berettigelse
a) Spørgsmålet, om sagsøgerne er individuelt berørt
Kommissionen har principalt bestridt, at sagsøgerne er individuelt berørt, jf. artikel 230, stk. 4, EF, af den anfægtede beslutning.
Det følger i denne henseende af fast retspraksis, at andre personer end en beslutnings adressat kun kan gøre gældende, at de berøres individuelt, hvis beslutningen rammer dem på grund af visse egenskaber, som er særlige for dem, eller på grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem på lignende måde som adressaten (Domstolens dom af 15.7.1963, sag
25/62, Plaumann mod Kommissionen, Sml. 1954-1964, s. 39, org.ref.: Rec. s. 197
, på
s. 223
, dommen i sagen Cook mod Kommissionen, nævnt i præmis 66 ovenfor, præmis 20, og dom af 29.4.2004, sag
C-298/00 P, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 4087
, præmis 36). Hvad nærmere bestemt angår en beslutning fra Kommissionen vedrørende statsstøtte bemærkes, at der i forbindelse med proceduren i henhold til artikel 88 EF for kontrol med statsstøtte skal sondres mellem på den ene side den indledende fase af undersøgelsen af støtteforanstaltninger i medfør af artikel 88, stk. 3 — der alene har til formål at gøre det muligt for Kommissionen at danne sig en første opfattelse af, om den pågældende støtte helt eller delvis er forenelig med fællesmarkedet — og på den anden side undersøgelsesfasen i henhold til artikel 88, stk. 2. Først i denne undersøgelsesfase, som skal give Kommissionen mulighed for at opnå fuldstændige oplysninger om alle sagens momenter, er Kommissionen i henhold til EF-traktaten forpligtet til at give de berørte adgang til at fremsætte deres bemærkninger (Domstolens dom i sagen Cook mod Kommissionen, nævnt i præmis 66 ovenfor, præmis 22, dom af 15.6.1993, sag
C-225/91, Matra mod Kommissionen, Sml. I, s. 3203
, præmis 16, af 2.4.1998, sag
C-367/95 P, Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, Sml. I, s. 1719
, præmis 38, og af 13.12.2005, sag
C-78/03 P, Kommissionen mod Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, Sml. I, s. 10737
, præmis 33 og 34).
Når Kommissionen uden at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF ved en beslutning truffet i medfør af artikel 88, stk. 3, fastslår, at en støtte er forenelig med fællesmarkedet, kan de berørte parter, der er indrømmet disse processuelle garantier, kun opnå, at de respekteres, hvis de har adgang til at indbringe Kommissionens beslutning for Fællesskabets retsinstanser (jf. dommen i sagen Cook mod Kommissionen, nævnt i præmis 66 ovenfor, præmis 23, dommen i sagen Matra mod Kommissionen, nævnt i præmis 72 ovenfor, præmis 17, og dommen i sagen Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, nævnt i præmis 72 ovenfor, præmis 40). Fællesskabets retsinstanser må derfor realitetsbehandle et annullationssøgsmål vedrørende en sådan beslutning, som er anlagt af en interesseret part i den forstand, hvori dette udtryk anvendes i artikel 88, stk. 2, EF, når denne med søgsmålet ønsker at beskytte de processuelle rettigheder, der tilkommer ham ifølge denne bestemmelse (jf. dommen i sagen Cook mod Kommissionen, nævnt i præmis 66 ovenfor, præmis 23-26, og dommen i sagen Matra mod Kommissionen, nævnt i præmis 72 ovenfor, præmis 17-20). De retssubjekter, der har status som interesserede parter i den forstand, hvori disse udtryk anvendes i artikel 88, stk. 2, EF, og som dermed i medfør af artikel 230, stk. 4, EF kan indbringe annullationssøgsmål, er personer, virksomheder eller sammenslutninger, hvis interesser er berørt af den tildelte støtte, dvs. navnlig virksomheder, som er i konkurrence med støttemodtagerne, og erhvervsorganisationer (jf. bl.a. dommen i sagen Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, nævnt i præmis 72 ovenfor, præmis 41, og dommen i sagen Kommissionen mod Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, nævnt i præmis 72 ovenfor, præmis 35 og 36).
Hvis sagsøgeren derimod anfægter berettigelsen af beslutningen og vurderingen af støtten som sådan, er den omstændighed alene, at sagsøgeren kan anses for interesseret part i artikel 88, stk. 2’s forstand, ikke tilstrækkelig til at realitetsbehandle sagen. Det må i så fald godtgøres, at sagsøgeren har en særlig stilling som omhandlet i Domstolens praksis siden dommen i sagen Plaumann mod Kommissionen, nævnt i præmis 72 ovenfor. Dette er bl.a. tilfældet, når sagsøgerens stilling på markedet i væsentligt omfang påvirkes af den støtteforanstaltning, som den pågældende beslutning vedrører (jf. Kommissionen mod Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, nævnt i præmis 72 ovenfor, præmis 37 og den deri nævnte retspraksis).
Sagsøgerne har i det foreliggende tilfælde hovedsagelig — navnlig ved det første og andet anbringende — bestridt lovligheden af den anfægtede beslutning, og det er alene det sjette anbringende, som vedrører spørgsmålet om manglende iværksættelse af den formelle undersøgelsesprocedure og dermed spørgsmålet om manglende overholdelse af procesgarantierne i henhold til artikel 88, stk. 2, EF, som sagsøgerne som interesserede parter kunne have påberåbt sig. Sagsøgerne har i øvrigt i forbindelse med sidstnævnte anbringende gjort gældende, at Kommissionen burde have indledt den formelle undersøgelsesprocedure, da det var tvivlsomt, om RES var forenelig med fællesmarkedet på grund af sagens faktiske og økonomisk komplicerede karakter.
Hvad for det første angår sagsøgernes kompetence til at anlægge sag for at sikre overholdelsen af deres processuelle rettigheder har Kommissionen ikke bestridt, at sagsøgerne og navnlig BUPA Ireland i sin egenskab af VHI’s væsentligste konkurrent på det irske marked for private sygeforsikringer er interesserede parter i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i den retspraksis, som er nævnt i præmis 69 ovenfor. Den omstændighed, at sagsøgerne i det foreliggende tilfælde havde mulighed for, efter at de havde indgivet klage over RES i 1999, dvs. før Kommissionen indledte undersøgelsen af den risikoudligningsordning, som Irland havde anmeldt i 2003, at fremsætte deres argumenter allerede under den indledende undersøgelsesprocedure, jf. artikel 88, stk. 3, EF, kan ikke fratage dem retten til respekt for de processuelle rettigheder, som de udtrykkeligt er tillagt ved artikel 88, stk. 2, EF (jf. i denne retning Rettens dom af 22.2.2006, sag
T-34/02, Le Levant 001 m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 267
, præmis 94-98). Heraf følger, at sagsøgerne har søgsmålskompetence, for så vidt som sagsøgernes formål er at sikre, at deres processuelle rettigheder i henhold til artikel 88, stk. 2, EF overholdes.
Hvad dernæst angår sagsøgernes kompetence til at anlægge sag med henblik på at bestride den anfægtede beslutnings indhold har Kommissionen med urette gjort gældende, at sagsøgerne ikke er individuelt berørt af den anfægtede beslutning i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i Plaumann-dommen, nævnt i præmis 72 ovenfor.
Selv om RES i teorien omfatter alle de forsikringsselskaber, som er aktive på det irske marked for private sygeforsikringsydelser, er det, hvad for det første angår BUPA Ireland, nemlig ubestridt, at BUPA Ireland udgør VHI’s væsentligste konkurrent på det irske marked for private sygeforsikringsydelser, inden for hvilket område VHI indtager en dominerende stilling, og at anvendelsen af RES nødvendigvis indebærer, at der i første omgang alene foretages RES-betalinger fra BUPA-Ireland til VHI ved hjælp af en fond, som forvaltes af HIA. Den anfægtede beslutning påvirker under disse omstændigheder ikke blot BUPA Irelands konkurrencemæssige situation på det irske marked for private sygeforsikringsydelser væsentligt. Den retter sig desuden på vedtagelsestidspunktet mod BUPA Ireland som den eneste nettobidragsyder til den fond, som er oprettet til brug for RES. Der kan i denne henseende ikke gives Kommissionen medhold i argumentet om, at den personkreds, som er berørt af RES, og følgelig den anfægtede beslutnings anvendelsesområde, også omfatter SMPF, navnlig idet det ikke er gjort gældende, at denne omstændighed kan mindske den byrde, der påhviler BUPA Ireland i kraft af at være den eneste nettobidragsyder. Det bemærkes, at BUPA Ireland indgav klage til Kommissionen på grund af faren for, at selskabets konkurrencemæssige situation ville blive påvirket væsentligt, eller at selskabet ville være nødsaget til at forlade det irske marked for sygeforsikringsydelser. BUPA Ireland var den eneste interesserede tredjepart, som efter en treårig lang tvist aktivt deltog i den procedure, som førte til vedtagelsen af den anfægtede beslutning, som selskabet i hvert fald delvist har fastlagt indholdet af (jf. bl.a. den anfægtede beslutnings punkt 33-35 og 42-49).
Retten finder på baggrund af ovenstående, at BUPA Ireland har godtgjort, at der foreligger en række omstændigheder, der tilsammen skaber en sådan særlig situation, at selskabet adskiller sig fra alle andre erhvervsdrivende (jf. i denne retning dommen i sagen Extramet Industrie mod Rådet, nævnt i præmis 64 ovenfor, præmis 17). Heraf følger, at den anfægtede beslutning individuelt berører BUPA Ireland som modtager.
Hvad dernæst angår spørgsmålet, om den første og anden sagsøger er individuelt berørt, er det tilstrækkeligt at fastslå, at betragtningerne i præmis 78 og 79 finder tilsvarende anvendelse, idet disse sagsøgere på tidspunktet for sagens anlæg og hidtil sammen med BUPA Ireland har udgjort en koncern, inden for hvilken den første sagsøger, BUPA United Provident Association Ltd, fuldt ud kontrollerer datterselskaberne BUPA Insurance Ltd (den anden sagsøger) og BUPA Ireland (den tredje sagsøger) (jf. analogt Rettens dom af 22.4.1999, sag
T-112/97, Monsanto mod Kommissionen, Sml. II, s. 1277
, præmis 57 og 58, som ikke omfattede den appel, der gav anledning til Domstolens dom af 8.1.2002, sag
C-248/99 P, Frankrig mod Monsanto og Kommissionen, Sml. I, s. 1
).
b) Spørgsmålet, om sagsøgerne er umiddelbart berørt
Hvad angår spørgsmålet, om sagsøgerne er umiddelbart berørt, som Kommissionen har rejst, følger det af fast retspraksis, at den anfægtede foranstaltning umiddelbart skal have indvirkning på den pågældendes retsstilling, og dens gennemførelse skal ske helt automatisk, udelukkende i medfør af fællesskabsreglerne og uden anvendelse af andre mellemkommende regler. Det samme gælder med hensyn til en beslutning om tildeling af statsstøtte, såfremt muligheden for, at de nationale myndigheder beslutter ikke at yde den støtte, som Kommissionens omtvistede beslutning har bemyndiget dem til, er rent teoretisk, og der ikke er tvivl om de nationale myndigheders vilje til at handle (jf. i denne retning Rettens dom i sagen Mitteldeutsche Erdöl-Raffinerie mod Kommissionen, nævnt i præmis 64 ovenfor, præmis 47 og 48, samt dommene af 27.4.1995, sag
T-435/93, ASPEC m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1281
, præmis 60 og 61, og sag
T-442/93, AAC m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1329
, præmis 45 og 46. Jf. endvidere Domstolens dom af 5.5.1998, sag
C-386/96 P, Dreyfus mod Kommissionen, Sml. I, s. 2309
, præmis 43 og 44).
I det foreliggende tilfælde fremgår det af de begivenheder, som gik forud for vedtagelsen af den anfægtede beslutning, navnlig af de tiltag, som blev gjort efter liberaliseringen af det irske marked for private sygeforsikringsydelser, herunder oprettelsen af HIA (jf. præmis 18 ff. ovenfor), at de irske myndigheder var fast besluttede på at indføre RES, og bestemmelserne herom var blevet drøftet og ændret ved flere lejligheder. De eneste uafklarede spørgsmål var tidspunktet for RES’ ikrafttrædelse, spørgsmålet om udløsningen af RES-betalinger og fastlæggelsen af størrelsen af de nævnte betalinger. På tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede beslutning var muligheden for, at de irske myndigheder ville beslutte ikke at indføre RES, rent teoretisk, idet forsinkelsen alene skyldtes, at sagsøgerne havde anlagt sag ved High Court til prøvelse af gennemførelsesforanstaltningerne i den relevante nationale lovgivning.
Kommissionens argument, hvorefter vedtagelsen af den anfægtede beslutning ikke nødvendigvis indebar anvendelsen af RES, eftersom de irske myndigheder måtte vedtage visse foreløbige foranstaltninger, som er underlagt domstolskontrol, kan derfor ikke tages til følge.
Det følger heraf, at sagsøgerne er umiddelbart og individuelt berørt af den anfægtede beslutning i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 230, stk. 4, EF, og at søgsmålet skal antages til realitetsbehandling i sin helhed.
Kommissionens afvisningspåstand kan derfor ikke tages til følge.
II —
Om realiteten
A —
Indledende bemærkninger
Sagsøgerne har fremført syv anbringender til støtte for søgsmålet, nemlig for det første et anbringende om urigtig anvendelse af artikel 87, stk. 1, EF, for det andet et anbringende om urigtig anvendelse af artikel 86, stk. 2, EF, for det tredje et anbringende om en retlig fejl, som består i undladelse af at foretage en undersøgelse af RES’ lovlighed i medfør af artikel 86, stk. 1, EF, sammenholdt med artikel 82 EF, for det fjerde et anbringende om en retlig fejl, som består i undladelse af at foretage en undersøgelse af RES’ lovlighed i henhold til artikel 43 EF og 49 EF, for det femte et anbringende om, at der er begået en retlig fejl, og at begrundelsen er mangelfuld, idet der ikke er foretaget en tilstrækkelig undersøgelse af RES’ lovlighed i henhold til tredje skadesforsikringsdirektiv, for det sjette et anbringende om, at Kommissionen retsstridigt har undladt at indlede den formelle undersøgelsesprocedure efter artikel 88, stk. 2, EF og for det syvende et anbringende om tilsidesættelse af begrundelsespligten i henhold til artikel 253 EF.
Retten finder indledningsvis, at de argumenter, som parterne har fremsat inden for rammerne af første og andet anbringende, i stor udstrækning overlapper hinanden. Disse argumenter vedrører i særdeleshed spørgsmålene om, hvorvidt der foreligger en SIEG-opgave, hvorvidt RES er nødvendig for at løfte denne opgave, og hvorvidt RES er forholdsmæssig. Samtlige disse argumenters indhold skal derfor først undersøges for derefter i tilstrækkelig grad at kunne tage hensyn hertil i forbindelse med gennemgangen af nævnte anbringender.
B —
Første og andet anbringende
1. Parternes argumenter
a) Anbringendet om urigtig anvendelse af artikel 87, stk. 1, EF
i) Sagsøgernes argumenter
1) Generelle bemærkninger
Sagsøgerne har indledningsvis anført, at de med det første anbringende bestrider den anfægtede beslutnings artikel 1, hvorefter RES »ikke udgør statsstøtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, [EF]«. Sagsøgerne har bemærket, at Kommissionen ikke har fremført nogen argumenter mod dette anbringende, hvilket alene af denne grund bør medføre annullation af den anfægtede beslutning.
Sagsøgerne har anført, at Kommissionen med rette i den anfægtede beslutnings punkt 39 har oplyst, at RES i princippet opfylder betingelserne i artikel 87, stk. 1, EF, og at RES derfor kan kvalificeres som statsstøtte. Kommissionen har imidlertid i beslutningens punkt 61 og 62 med urette fastslået, at RES alligevel ikke udgjorde statsstøtte i nævnte bestemmelses forstand, idet RES indebærer, at der ydes kompensation for SIEG-opgaver. I det foreliggende tilfælde er de betingelser, som Domstolen har opstillet (Ferring-dommen, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 27, og Domstolens dom af 24.7.2003, sag
C-280/00, Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg, Sml. I, s. 7747
, herefter »Altmark-dommen«, præmis 87-93) for at opnå kompensation for SIEG-forpligtelserne, ikke opfyldt. I Altmark-dommen fastslog Domstolen, at for så vidt som en statslig foranstaltning må betragtes som en kompensation, der er et vederlag for de af de begunstigede virksomheder leverede ydelser til opfyldelse af forpligtelser til offentlig tjeneste, således at disse virksomheder reelt ikke har en økonomisk fordel, og denne foranstaltning således ikke har den virkning at sætte disse virksomheder i en konkurrencemæssigt fordelagtig position i forhold til de virksomheder, der konkurrerer med dem, falder en sådan støtte ikke ind under artikel 87, stk. 1, EF (Altmark-dommen, præmis 87). Ifølge Domstolen kræves desuden, at fire kumulative betingelser er opfyldt (Altmark-dommen, præmis 88-93), hvilket ikke er tilfældet i den foreliggende sag.
Kommissionen forsøger i denne henseende at undgå, at den anfægtede beslutning annulleres, ved alene at påberåbe sig artikel 86, stk. 2, EF, hvilket ikke kan godtages, idet nævnte beslutnings dispositive del ikke henviser til artikel 86, stk. 2, EF, og idet begrundelsen i denne henseende i beslutningens punkt 61 ikke er tilstrækkelig. Selv om betingelserne for at anvende artikel 86, stk. 2, EF svarer til betingelserne for at anvende artikel 87, stk. 1, EF, hvilket Kommissionen ikke har bestridt, kan Kommissionens argumentation ikke tages til følge, eftersom det under alle omstændigheder ikke derved er blevet godtgjort, at der består en SIEG-forpligtelse, som kan begrunde RES, og at RES er forholdsmæssig både i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i Altmark-dommen, nævnt ovenfor i præmis 89, og i artikel 86, stk. 2, EF.
Sagsøgerne har i denne henseende i modsætning til Kommissionen og Kongeriget Nederlandene bl.a. gjort gældende, at Irland og VHI har forsøgt at forsvare den anfægtede beslutnings lovlighed ved at påberåbe sig, at betingelserne i Altmark-dommen, nævnt i præmis 89 ovenfor, er opfyldt. I henhold til procesreglementets artikel 116, stk. 3, indtræder intervenerende parter i sagen, som den foreligger ved deres intervention, og de kan ikke ændre sagens genstand (Rettens dom af 24.10.1997, sag
T-243/94, British Steel mod Kommissionen, Sml. II, s. 1887
, præmis 70), således som denne er præciseret ved sagsøgernes og sagsøgtes indlæg. Da Kommissionen ikke har fremført argumenter vedrørende artikel 87, stk. 1, EF, vedrørte sagens genstand på interventionstidspunktet alene artikel 86, stk. 2, EF. Det er sagsøgernes opfattelse, at det heraf følger, at Irlands og VHI’s argumenter vedrørende artikel 87, stk. 1, EF ikke kan tages til følge.
At den anfægtede beslutning er mangelfuldt begrundet, kan under alle omstændigheder ikke afhjælpes under sagens forløb og med tilbagevirkende kraft, ved at de intervenerende parter fremfører nye retlige og faktiske argumenter (Rettens dom af 25.10.2002, sag
T-5/02, Tetra Laval mod Kommissionen, Sml. II, s. 4381
, præmis 255, 271 og 282, samt forslag til afgørelse fra generaladvokat Fennelly forud for Domstolens dom af 19.10.2000, forenede sager
C-15/98 og C-105/99, Italien og Sardegna Lines mod Kommissionen, Sml. I, s. 8855
, på s. 8894, punkt 70). Irlands og VHI’s argumenter skal derfor under alle omstændigheder forkastes som ubegrundede.
Hvad endelig angår Irlands interventionsindlæg har sagsøgerne anført, at henset til procesreglementets artikel 116, stk. 4, litra b), og retspraksis (Rettens dom af 7.11.1997, sag
T-84/96, Cipeke mod Kommissionen, Sml. II, s. 2081
, præmis 31 og 34) kan de argumenter vedrørende realiteten, der er indeholdt i indlæggets bilag 4, 7, 9 og 10, kun realitetsbehandles, for så vidt som de er blevet påberåbt i selve indlægget.
Sagsøgerne har anført, at de fire kumulative betingelser, som er opstillet i Altmark-dommen, nævnt i præmis 89 ovenfor, ikke er opfyldt i det foreliggende tilfælde for så vidt angår RES. Kommissionen undlod i øvrigt helt at vurdere den anden, tredje og fjerde betingelse, efter at den have godtaget de irske myndigheders standpunkt vedrørende den første betingelse uden at foretage en selvstændig vurdering heraf.
2) Den første betingelse, hvorefter SIEG-forpligtelser faktisk skal foreligge og være klart definerede
Sagsøgerne har henvist til den første betingelse, som Domstolen har opstillet i Altmark-dommen, nævnt i præmis 89 ovenfor (præmis 89), hvorefter den pågældende virksomhed faktisk skal være pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser skal være klart defineret.
Henset til navnlig den tætte sammenhæng mellem artikel 87, stk. 1, EF og artikel 86, stk. 2, EF, er det sagsøgernes opfattelse, at begrebet forpligtelser til offentlig tjeneste, som Domstolen anvender, svarer til begrebet SIEG-forpligtelser (forslag til afgørelse fremsat af generaladvokat Tizzano forud for Ferring-dommen, nævnt i præmis 41 ovenfor, Sml. I, på s. på9069, punkt 51 og 60, og forslag til afgørelse fremsat af generaladvokat Jacobs forud for Domstolens dom af 20.11.2003, sag
C-126/01, GEMO, Sml. I, s. 13769
, på s.
). Kommissionen har i den anfægtede beslutning anerkendt, at de to udtryk svarer til hinanden. Kommissionen har desuden offentligt redegjort for, at de to udtryk henviser til tjenesteydelser, som har særlige egenskaber, der er tilpasset den brede offentligheds behov (beretning fra Kommissionen om arbejdet med retningslinjerne for statsstøtte i forbindelse med tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, afsnit 2), som ikke tilgodeser særlige kategorier af brugere (Kommissionens ikke officielle dokument vedrørende SIEG og statsstøtte af 12.11.2002, s. 21), og som derfor har følgende fællestræk: serviceforpligtelse, kontinuitet, tjenestekvalitet, prisoverkommelighed, beskyttelse af brugere og forbrugere (Kommissionens Grønbog om forsyningspligtydelser af 21.5.2003, KOM(2003) 270 endelig, punkt 49).
Det er sagsøgernes opfattelse, at når der henses til retspraksis vedrørende SIEG-forpligtelser, forudsætter ovennævnte betingelser et yderligere væsentligt kendetegn, nemlig at det er obligatorisk at yde serviceforpligtelsen (Domstolens dom af 14.7.1981, sag
172/80, Züchner, Sml. s. 2021
, præmis 7, af 10.12.1991, sag
C-179/90, Merci Convenzionali Porto di Genova, Sml. I, s. 5889
, præmis 27, af 27.4.1994, sag
C-393/92, Almelo, Sml. I, s. 1477
, præmis 48, af 17.7.1997, sag
C-242/95, GT Link, Sml. I, s. 4449
, og af 18.6.1998, sag
C-266/96, Corsica Ferries France, Sml. I, s. 3949
, præmis 45).
Henset til den særlige og snævre definition af begrebet SIEG-forpligtelse har sagsøgerne i øvrigt anført, at selv om alle nationale bestemmelser, som pålægger en virksomhed forpligtelser, måtte anses for at være vedtaget af hensyn til generelle eller offentlige interesser, indebærer dette imidlertid ikke, at alle sådanne forpligtelser udgør SIEG-forpligtelser i snæver forstand, for hvis opfyldelse medlemsstaten gyldigt kan yde de berørte virksomheder kompensation. I henhold til retspraksis og Kommissionens beslutningspraksis skal der nemlig foretages en sondring mellem pålæggelsen af en SIEG-forpligtelse på den ene side og tilsynet med og reguleringen af virksomhedens aktiviteter på den anden side (Domstolens dom af 2.3.1983, sag
7/82, GVL mod Kommissionen, Sml. s. 483
, præmis 31 og 32, og af 13.12.1991, sag
C-18/88, GB-Inno-BM, Sml. I, s. 5941
, præmis 22, Kommissionens beslutning 97/606/EF af 26.6.1997 i henhold til […] artikel [86, stk. 3, EF] om eneret til at sende tv-reklamer i Flandern,
EFT L 244, s. 18
, betragtning 14, og Rettens dom af 8.7.1999, sag
T-266/97, Vlaamse Televisie Maatschappij mod Kommissionen, Sml. II, s. 2329
). Det er sagsøgernes opfattelse, at hvis dette ikke var tilfældet, og hvis medlemsstaterne ikke havde pligt til at overholde den præcise og snævre definition af begrebet SIEG-forpligtelse, ville medlemsstaterne kunne udvande anvendelsen af artikel 87, stk. 1, EF ved at yde kompensation for alle forpligtelser, som pålægges en virksomhed i offentlighedens interesse.
Sagsøgerne har bemærket, at begrebet SIEG-forpligtelse er et fællesskabsretligt begreb, som skal fortolkes objektivt på samme måde som begrebet statsstøtte, i den forstand, hvori begrebet er anvendt i artikel 87, stk. 1, EF, som den udgør en integrerende del af (Domstolens dom af 2.7.1974, sag
173/73, Italien mod Kommissionen, Sml. s. 709
, præmis 13, og af 16.5.2000, sag
C-83/98 P, Frankrig mod Ladbroke Racing og Kommissionen, Sml. I, s. 3271
, præmis 25, forslag til afgørelse fremsat af generaladvokat Jacobs forud for GEMO-dommen, nævnt i præmis 96 ovenfor, præmis 73). Dette bekræftes af retspraksis, hvorefter begrebet SIEG, jf. artikel 86, stk. 2, EF, skal fortolkes strengt (Domstolens dom i GT Link-sagen, nævnt i præmis 97 ovenfor, præmis 50, og dom af 23.10.1997, sag
C-157/94, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 5699
, præmis 37), for at hindre, at medlemsstaterne let kan undgå anvendelsen af statsstøttebestemmelserne.
Selv om medlemsstaten, når den udøver sit skøn, frit kan vælge, hvordan den vil sikre og regulere leveringen af en SIEG (Kommissionens beretning om arbejdet med retningslinjerne for statsstøtte i forbindelse med tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, afsnit 4.1, og Kommissionens beslutning SG(99) D/10201 af 14.12.1999 om statsstøtte NN 88/98 — Det Forenede Kongerige), er kvalificeringen af en SIEG-forpligtelse underlagt fællesskabsinstitutionernes fulde kontrol (Domstolens dom af 20.3.1985, sag 41/83, Italien mod Kommissionen, Sml. s. 873, præmis 30).
Sagsøgerne har i denne henseende bestridt Kommissionens og intervenienternes bemærkninger om, at begrebet SIEG-forpligtelse og anvendelsen heraf alene underkastes en kontrol af, om der foreligger åbenbare fejl, og at fastlæggelsen af begrebets rækkevidde hovedsageligt henhører under medlemsstaternes skøn. Den retspraksis, som de intervenerende parter har henvist til (Domstolens dom af 21.9.1999, sag
C-67/96, Albany, Sml. I, s. 5751
, præmis 104, og Rettens dom af 27.2.1997, sag
T-106/95, FFSA m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 229
, præmis 137), bekræfter desuden sagsøgernes argument. Endelig er det sagsøgernes opfattelse, at de intervenerende parter ikke har fremført noget argument, som kan rejse tvivl om den fællesskabsretlige definition af begrebet SIEG-forpligtelse.
Sagsøgerne har anført, at den første betingelse, som er opstillet i Altmark-dommen, nævnt i præmis 89 ovenfor, ikke er opfyldt i det foreliggende tilfælde, idet der ikke til RES er knyttet nogen SIEG-forpligtelser. Kommissionens vurdering om det modsatte i den anfægtede beslutnings punkt 49 er fejlagtig af to grunde.
Kommissionen har nemlig ikke foretaget en vurdering af spørgsmålet om, hvorvidt de SIEG-forpligtelser, som de irske myndigheder har påberåbt sig, dvs. kravet om åben adgang, fælles takstfastsættelse, livsvarig dækning og minimumsydelser (herefter »AMP-forpligtelser«), faktisk og objektivt set udgør SIEG-forpligtelser. Kommissionen har reelt undgået dette spørgsmål ved fejlagtig at antage, at dette spørgsmål henhører under de irske myndigheders kompetence, og at dens kontrolbeføjelser var begrænset til åbenbare fejl begået af nævnte myndigheder inden for rammerne af deres udøvelse af denne kompetence. Kommissionen har ved denne fremgangsmåde tilsidesat kravet om en snæver og objektiv fællesskabsretlig definition af SIEG-forpligtelserne og ulovligt delegeret beføjelsen til at fastslå, hvad der udgør en sådan forpligtelse, til de irske myndigheder. Kommissionen har derfor ikke udøvet kontrol i den udstrækning, som kræves i henhold til artikel 87, stk. 1, EF.
Sagsøgerne har dernæst anført, at AMP-forpligtelserne ikke kan anses for at udgøre SIEG-forpligtelser af følgende grunde.
I henhold til retspraksis og Kommissionens fortolkningspraksis svarer AMP-forpligtelserne for det første alene til de normale lovbestemte forpligtelser, som er knyttet til en tilladelse til at levere en tjeneste og de offentlige myndigheders tilsyn med de berørte erhvervsdrivendes aktiviteter. De omhandlede bestemmelser pålægger nemlig ikke de berørte erhvervsdrivende en pligt til at levere private sygeforsikringsydelser og foreskriver ej heller et minimumsniveau for disse tjenesteydelser eller en serviceforpligtelse. Der er alene tale om en tilladelse til at levere sådanne tjenesteydelser i overensstemmelse med efterspørgslen på markedet på den betingelse, at den berørte erhvervsdrivende overholder principperne om åben adgang, livsvarig dækning, fælles takstfastsættelse og minimumsydelser. Det gælder endvidere også for VHI, der bortset fra plan P ikke er underlagt nogen lovbestemt forpligtelse til at levere bestemte private sygeforsikringsydelser.
Kommissionens konstatering, hvorefter AMP-forpligtelserne skal sikre, at alle personer, som bor i Irland, har adgang til et vist minimumsniveau af private sygeforsikringsydelser til en overkommelig pris og efter ensartede kvalitetskrav, er for det andet åbenbart fejlagtig, henset til muligheden for at udelukke ældre personer og personer, som allerede er syge, fra at modtage private sygeforsikringsydelser. Kommissionens argument om, at reglen om åben adgang hindrer, at disse personer udelukkes, er i denne henseende fejlagtigt. Private sygeforsikringsselskaber har tværtimod ret til at udelukke de personer, som er ældre end 65 år, dvs. ca. 8% af den irske befolkning, og som søger om optagelse for første gang (den anfægtede beslutnings punkt 34, tredje led), og i praksis tilbyder VHI og BUPA Ireland ikke forsikringer til sådanne personer. Hvad i øvrigt angår personer, som allerede er syge, har private sygeforsikringsselskaber ret til at begrænse dækningen ved at medregne en karensperiode på mellem fem og ti år afhængig af den berørte persons alder, før de kan få dækket deres udgifter, hvilket er en mulighed, som både VHI — med undtagelse af plan P — og BUPA Ireland gør brug af i praksis. Ifølge aktuelle tal er ca. 49% af den irske befolkning ikke omfattet af private sygeforsikringsydelser. Dertil kommer, at lovgivningen vedrørende minimumsydelser foreskriver et dækningsniveau, der er så lavt, at det i praksis ikke er til nogen hjælp, eftersom dette niveau meget ofte ligger under niveauet for de mest simple forsikringer på markedet, som f.eks. VHI’s forsikring »plan A«.
For det tredje har sagsøgerne bestridt, at AMP-forpligtelserne sikrer fuldt ud overkommelige priser. Selv hvad angår de personer, som har adgang til disse tjenesteydelser, og som således kan drage nytte af den fælles takstfastsættelse, fastsættes priserne med undtagelse af priserne for plan P udelukkende af markedskræfterne. En fritagelse fra eller en væsentlig nedsættelse af præmien er således tilladt for de personer, som er under 18 år eller mellem 18 og 23 år. Den fælles takstfastsættelse gør det derfor kun muligt at harmonisere priser, som forsikringsselskaberne frit har fastsat på grundlag af markedsvilkårene.
For det fjerde har AMP-forpligtelserne under alle omstændigheder ikke karakter af SIEG-forpligtelser. De omhandlede private sygeforsikringsydelser svarer på ingen måde til en serviceforpligtelse, som er indført i almenhedens interesse, som f.eks. en tjenesteydelse, der erstatter den offentlige sociale sikringsordning, idet de nemlig alene udgør valgfrie finansielle tjenesteydelser, som har til formål at sikre en supplerende eller yderligere dækning i forhold til en serviceforpligtelse. Nærværende sag adskiller sig fra de faktiske omstændigheder, der lå til grund for Domstolens dom af 16. marts 2004, AOK-Bundesverband m.fl. (forenede sager
C-264/01, C-306/01, C-354/01 og C-355/01, Sml. I, s. 2493
), vedrørende den tyske sygeforsikringsordning, som er obligatorisk for størstedelen af de tyske arbejdstagere, og som erstatter den offentlige forpligtelse til at tilbyde sundhedspleje (forslag til afgørelse fremsat af generaladvokat Jacobs forud for dommen i sagen AOK-Bundesverband m.fl., Sml. I, på s. 2495, og Albany-dommen, nævnt i præmis 101 ovenfor). Sagsøgerne har anført, at omstændighederne i det foreliggende tilfælde nærmere svarer til den situation, som lå til grund for dommen i sagen Danske Busvognmænd mod Kommissionen, nævnt i præmis 68 ovenfor (præmis 90-92), hvor Retten fandt, at en transportydelse ikke kunne kvalificeres som en SIEG-opgave, idet de omhandlede transportaktiviteter var åbne for konkurrence mellem de forskellige transportvirksomheder, som var aktive på dette marked og befandt sig i samme situation.
Sagsøgerne har i denne henseende bestridt Kommissionens argumenter, som i det væsentlige er indeholdt i svarskriftet (punkt 13 og 35-43) og ikke den anfægtede beslutning, om, at det er leveringen af de private sygeforsikringsydelser — snarere end AMP-forpligtelserne — som udgør den egentlige SIEG-opgave, og at det irske marked for private sygeforsikringsydelser ikke ville kunne fungere på acceptable økonomiske vilkår uden RES. Dette er nemlig ikke tilfældet, da der ikke består en forpligtelser for BUPA Ireland eller VHI til at levere private sygeforsikringsydelser med undtagelse af plan P. Den anfægtede beslutning omhandler reelt kun gennemførelsen af AMP-forpligtelser, som den fejlagtigt kvalificerer som SIEG-opgaver. Selv om private sygeforsikringsydelser i kraft af at være valgfrie finansielle tjenesteydelser medfører en dækning, som giver en hurtigere og bedre adgang til sundhedspleje, er de ikke nødvendige, men snarere — som Den Europæiske Forsikringskomité har oplyst — frivillige, og de erstatter ikke den offentlige ordning. Hvis Kommissionen alligevel ville have godtgjort, at de regler, som regulerer private sygeforsikringsydelser, i sig selv udgør SIEG-forpligtelser, hvilket ikke er tilfældet i den foreliggende sag, burde den have godtgjort, hvilket den ikke har gjort, at nævnte regler har karakter af en SIEG-forpligtelse.
Kommissionens forsøg på i duplikken at afhjælpe denne selvmodsigende tilgang ved at anføre, at det faktisk er leveringen af private sygeforsikringsydelser som sådan eller en kombination af disse ydelser og AMP-forpligtelserne, som udgør den relevante SIEG, kan ikke tages til følge. De eneste forpligtelser, som defineres i den anfægtede beslutning, og som anses for at udgøre SIEG-forpligtelser, der påhviler alle private sygeforsikringsselskaber, og hvis udgifter kan kompenseres i overensstemmelse med Altmark-dommen, nævnt i præmis 89 ovenfor, er AMP-forpligtelser og ikke selve de private sygeforsikringsydelser, som intet forsikringsselskab er forpligtet til at yde. VHI og Irland har i øvrigt også fremført dette argument.
Endelig har sagsøgerne under retsmødet anført, hvilket er blevet bekræftet ved High Courts dom, at Kommissionen har baseret sin argumentation i den anfægtede beslutning på en fejlagtig fortolkning af princippet om fælles takstfastsættelse og følgelig på irrelevante omstændigheder, idet den nemlig alene har henvist til pligten til at foretage fælles takstfastsættelse, hvad angår de individuelle private sygeforsikringsaftaler i henhold til section 7 i 1994 Health Insurance Act, med senere ændringer, selv om den af Irland fremførte begrundelse for nødvendigheden af at yde kompensation i overensstemmelse med RES var baseret på et princip om fælles takstfastsættelse for hele det irske marked for private sygeforsikringsydelser i henhold til nævnte lovgivnings section 12.
3) Den anden betingelse vedrørende objektive og gennemskuelige kriterier for beregningen af kompensationen
Sagsøgerne har henvist til den anden betingelse i Altmark-dommen, nævnt ovenfor i præmis 89 (præmis 90), hvorefter de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, skal være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemskuelig måde for at undgå, at kompensationen indebærer en økonomisk fordel, der kan begunstige den pågældende virksomhed i forhold til de konkurrerende virksomheder. Ifølge sagsøgerne udgør det en væsentlig garanti for den modtagende virksomheds konkurrenter, at kompensationen fastlægges ud fra strenge, gennemskuelige, objektive og fastlagte kriterier, da de dermed får bedre mulighed for at træffe forretningsmæssige beslutninger, idet de kender størrelsen af den kompensation, som deres konkurrent modtager (Altmark-dommen, nævnt i præmis 89 ovenfor, præmis 59).
Sagsøgerne har anført, at den anden betingelse heller ikke er opfyldt i det foreliggende tilfælde, eftersom der ikke findes objektive kriterier for beregning af den kompensation, der skal gives for de påståede SIEG-forpligtelser. Ifølge sagsøgerne er de kriterier, som gælder for fastlæggelsen af RES-betalingerne, hverken objektive eller gennemskuelige og afhænger af, at HIA og sundhedsministeren udøver en vid skønsbeføjelse.
HIA har for det første en vid skønsbeføjelse, når den skal fastlægge forskellen mellem private sygeforsikringsselskabers risikoprofil på grundlag af den faktor, som benævnes »markedsudjævningsprocentsats«, hvilket kan påvirke RES-betalingernes størrelse. Denne procentsats skal først fastsættes ud fra den alders- og kønsprofil, som de forsikrede hos det private sygeforsikringsselskab repræsenterer, og HIA kan desuden justere procentsatsen under hensyntagen til, i hvilket omfang de forsikrede faktisk gør brug af helbredsydelserne (artikel 10 i RES, vejledningen til risikoudligningsordningen, s. 14). Denne vægtningsfaktor for sundhedstilstand defineres i RES som en procentsats, som HIA »indimellem kan fastsætte« (bilag II til RES, punkt 1), og som kan gå fra 0 til 50%. Kommissionen har i øvrigt udtrykkeligt anerkendt, at HIA »har beføjelse til at bestemme, i hvilket omfang der skal tages hensyn til denne faktor inden for rammerne af de opstillede kriterier på betingelse af, at HIA har godtgjort, at dette er begrundet i omstændigheder, som kan henføres til forskellene mellem de private sygeforsikringsselskabers risikoprofil, og at dette er i forsikringsselskabernes interesse«.
For det andet har HIA pligt til at underrette sundhedsministeren om risikoforskellen og en skønsmæssig beføjelse til at anbefale, at risikoudjævningen skal udløses, såfremt risikoforskellen er på mellem 2 og 10% (artikel 10, stk. 4, i RES). Kommissionen har endvidere udtrykkeligt anerkendt denne skønsmæssige beføjelse. For det tredje har sundhedsministeren en skønsmæssig beføjelse til at beslutte, at en sådan anbefaling fra HIA, som er baseret på en risikoforskel på mellem 2 og 10%, skal følges. Selv når risikoforskellen overstiger 10%, og risikoudjævningen derfor i princippet skal udløses, kan sundhedsministeren fortsat udøve sin skønsmæssige beføjelse til at undersøge, om der foreligger gode grunde til ikke at udløse risikoudligningen (artikel 10, stk. 6 og 7, i RES). For det fjerde, når der træffes beslutning om udløsning af RES, skal også fastlæggelsen af tidspunktet for RES-betalingernes iværksættelse ske ved sundhedsministerens skønsmæssige beslutning herom (artikel 13 i RES). For det femte skal HIA træffe skønsmæssig beslutning om beregningen af RES-betalingerne på grundlag af supplerende rapporter fra forsikringsselskaberne og under hensyntagen til risikoforskellen eller »markedsudjævningsprocentsatsen«, som i givet fald fastsættes efter anvendelse af vægtningsfaktoren for sundhedstilstand.
Sagsøgerne har på denne baggrund konkluderet, at beslutningen om at udløse RES og fastsættelsen af størrelsen af de RES-betalinger, som skal gennemføres, ikke hviler på objektive og gennemskuelige faktorer i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i Altmark-dommen, nævnt ovenfor i præmis 89, men derimod i vid udstrækning afhænger af de irske myndigheders skønsmæssige beføjelse. Dette bekræftes af de tre rapporter, som HIA har godkendt siden 2003, hvori HIA fastslog, at der bestod risikoforskelle på mellem 3 og 10%, og at der ikke fandtes beviser for en tidligere eller nært forestående ustabilitet på markedet. Af grunde, som sagsøgerne ikke kender, anbefales det i den tredje rapport at indføre RES-betalingerne. I modsætning til Irlands og VHI’s opfattelse afhjælpes denne mangel på objektivitet og gennemskuelighed ikke af, at kriterierne for risikoudligningsordningens funktion var »klart opregnet« og offentliggjort forinden, idet disse kriterier selv udgøres af forskellige skønsmæssige kriterier. I mangel af objektive kriterier vedrørende markedsuligevægten havde HIA og sundhedsministeren reelt mulighed for at basere deres skøn på andre forhold, hvilket den anden betingelse i Altmark-dommen, nævnt ovenfor i præmis 89, netop har til formål at undgå.
4) Den tredje betingelse, hvorefter kompensationen skal være strengt nødvendig
Sagsøgerne har henvist til den tredje betingelse i Altmark-dommen, nævnt ovenfor i præmis 89 (præmis 92), hvorefter kompensationen ikke må overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne. Det er sagsøgernes opfattelse, at denne betingelse indebærer et krav om, at kompensationen skal være strengt nødvendig for opfyldelsen af den omhandlede SIEG-forpligtelse (forslag til afgørelse fremsat af generaladvokat Jacobs i GEMO-sagen, nævnt i præmis 96 ovenfor, punkt 119). Dette forudsætter i det mindste fastlæggelse af de relevante SIEG-forpligtelser, fastlæggelse af de omkostninger, som kan henføres til disse forpligtelser, og de faste og variable omkostninger med beregning af generalomkostninger for SIEG-forpligtelserne, opgørelse af indtægter for de virksomheder, som modtager SIEG-ydelser, fastlæggelse af en rimelig fortjeneste for opfyldelsen af SIEG-forpligtelser og endelig en garanti for, at fortjenesten som følge af denne støtte ikke overstiger de yderligere omkostninger som følger af opfyldelsen af en SIEG-forpligtelse under hensyn til relevante indtægter og en rimelig fortjeneste.
Sagsøgerne har anført, at heller ikke denne betingelse, som svarer til proportionalitetskriteriet, jf. artikel 86, stk. 2, EF, er opfyldt i det foreliggende tilfælde. Kommissionen undersøgte for det første ikke de relevante forhold, som er nævnt ovenfor i præmis 117, hvilket udgør en retlig fejl og en fejl, som påvirker den anfægtede beslutnings begrundelse vedrørende proportionalitetskriteriet. Henset til, at Kommissionen ikke har nogen skønsmæssig beføjelse ved anvendelsen af artikel 87 EF, kan den ikke med rette påberåbe sig Rettens dom af 1. december 1999, Boehringer mod Rådet og Kommissionen (forenede sager
T-125/96 og T-152/96, Sml. II, s. 3427
), som vedrører den begrænsede kontrol med fællesskabsinstitutionernes skøn inden for den fælles landsbrugspolitik.
Selv om Kommissionen havde gennemført en sådan undersøgelse, opfylder RES under alle omstændigheder ikke betingelsen om, at kompensationen skal være strengt nødvendig af tre grunde.
Selv om det antages, at AMP-forpligtelserne i det mindste delvist kan kvalificeres som SIEG-forpligtelser, indebærer de for det første ikke en økonomisk byrde for de private sygeforsikringsselskaber, herunder VHI. Ifølge sagsøgerne fremgår det af afsnit 3 i rapporten fra konsulentfirmaet NERA, der er vedlagt som bilag til stævningen (herefter »NERA-rapporten«), at AMP-forpligtelserne ikke hindrer de private sygeforsikringsselskaber i at opretholde deres rentabilitetsniveau, navnlig ved hjælp af handelsforanstaltninger. De kan således beskytte sig mod »dårlige« risici ved ikke at tegne nye forsikringer for personer, som er over 65 år, eller ved at indføre lange karensperioder for syge personer. De private sygeforsikringsselskaber kan endvidere justere aftalevilkårene og differentiere præmierne for at tage hensyn til de forskellige risici, som skal tages i betragtning i forbindelse med AMP-forpligtelserne. De private sygeforsikringsselskaber kan derfor opdele markedet i forhold til den forsikrede risiko og kompensere for de højere udgifter, som er forbundet med »dårlige« risici, ved at opkræve højere præmier.
For det andet, selv om det antages, at AMP-forpligtelserne medfører omkostninger, kan RES ikke kompensere disse omkostninger. RES-betalingerne er på ingen måde knyttet til AMP-forpligtelserne og de omkostninger, som disse forpligtelser kan medføre, men beregnes på grundlag af risikoforskellen mellem private sygeforsikringsselskaber, som opgøres ud fra »markedsudjævningsprocentsatsen«. Fastlæggelsen af risikoforskellen afhænger imidlertid heller ikke af en beregning af de omkostninger, som afholdes i forbindelse med AMP-forpligtelserne, og som RES tilsigter at kompensere for. En sådan beregning indebærer bl.a., at nævnte omkostninger adskilles fra de omkostninger, som følger af andre aktiviteter, at de nævnte omkostninger kvantificeres, at de relevante indtægter fastslås, og at der beregnes en rimelig fortjeneste. Sagsøgerne har anført, at det argument, som Kommissionen har fremført i svarskriftet, bekræfter, at RES reelt har til formål at kompensere omkostningen ved levering af private sygeforsikringsydelser. Hvad angår den anfægtede beslutning udgør private sygeforsikringsydelser under alle omstændigheder ikke SIEG-forpligtelser. En abstrakt sammenhæng mellem AMP-forpligtelserne og det enkelte private sygeforsikringsselskabs omkostninger er ikke tilstrækkeligt og opfylder ikke kravet om, at RES begrænses snævert til kun at omfatte de eventuelle (klart kvantificerede) omkostninger, som afholdes i forbindelse med AMP-forpligtelserne. Irlands argument, hvorefter den særlige økonomiske byrde, som er knyttet til AMP-forpligtelserne, kan bestå i »forskellen mellem den fælles markedspris og den omkostning, som vedrører forsikringsselskabets egne anmodninger«, kan endelig ikke godtages, idet der ikke er en forbindelse med de faktiske omkostninger ved behandlingen af anmodningerne om godtgørelse.
For det tredje kan RES ikke kompensere private sygeforsikringsselskabers »dårlige« risici. Som det fremgår af afsnit 4.2 i NERA-rapporten, tager RES tværtimod ikke hensyn til de private sygeforsikringsselskabers præmier og indtægter. RES tager således ikke hensyn til, at omkostningerne for yderligere anmodninger om godtgørelse fra højrisikokunder faktisk kompenseres ved højere præmier. Hvis der ikke tages hensyn til disse indtægter, er det imidlertid ikke muligt at vurdere, om de »dårlige« risici indebærer en økonomisk nettobyrde for det private sygeforsikringsselskab, som der bør ydes kompensation for.
5) Den fjerde betingelse om sammenligning med en effektiv virksomhed
Endelig har sagsøgerne henvist til den fjerde betingelse i Altmark-dommen, nævnt ovenfor i præmis 89 (præmis 93), hvorefter størrelsen af den nødvendige kompensation, når udvælgelsen af den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, i et konkret tilfælde ikke gennemføres inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, som giver mulighed for at udvælge den ansøger, der kan levere de pågældende ydelser til de laveste omkostninger for samfundet, skal fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med midler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at opfylde forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne. Sagsøgerne har anført, at denne betingelse nødvendigvis indebærer, at kompensationens størrelse, når der ikke afholdes offentligt udbud, skal fastsættes i henhold til de kriterier, som er nævnt ovenfor i præmis 117, med henvisning til, hvad der ville blive krævet af en effektiv (hypotetisk) virksomhed, snarere end med henvisning til en bestemt virksomheds faktiske omkostninger. Denne beregning, som vedrører den modtagende virksomhed, skal suppleres med en sammenligning af omkostningerne og fortjenesterne for andre virksomheder inden for branchen eller med, hvad der med rimelighed kan forventes i denne henseende under konkurrencemæssige forhold. Som Kommissionen med rette anførte i sin beslutning af 3. maj 2005 om ikke at gøre indsigelse mod det risikoudligningssystem og tilbageholdelse af reserver, som de nederlandske myndigheder indførte inden for sygeforsikringssektoren, skal kompensationen begrænses til at vedrøre de ekstraordinære omkostninger, som en effektiv erhvervsdrivende afholder, under hensyntagen til præmierne (Kommissionens beslutning af 3.5.2005 om statsstøtte N 541/04 og N 542/04 — Nederlandene — Risikoudligningssystem og tilbageholdelse af reserver,
EUT 2005 C 324, s. 28
, herefter »beslutningen om den nederlandske RES«).
Sagsøgerne har anført, at den fjerde betingelse i Altmark-dommen, nævnt i præmis 89 ovenfor, ikke er opfyldt i det foreliggende tilfælde, idet der ikke er blevet foretaget en sammenligning med en effektiv virksomhed. Sagsøgerne er af den opfattelse, at Kommissionen end ikke har undersøgt spørgsmålet om, hvorvidt VHI’s eventuelle omkostninger som følge af opfyldelsen af AMP-forpligtelsen svarer til de omkostninger, som en effektiv erhvervsdrivende ville have afholdt. Sagsøgerne har anført, at der i RES med hensyn til vurdering af risikoforskellen hverken foreskrives et referencepunkt for vurderingen af effektiviteten eller en mekanisme til sammenligning af private sygeforsikringsselskabers og en effektiv erhvervsdrivendes priser, aftaleudformning og risikohåndtering i praksis. Sagsøgerne har bemærket, at i beslutningen om den nederlandske RES har Kommissionen netop anført, at de betalte kompensationer ikke opfyldte den fjerde betingelse i Altmark-dommen, nævnt ovenfor i præmis 89.
ii) Kommissionens argumenter
Kommissionen har indledningsvis bemærket, at der i den anfægtede beslutning først henvises til den retspraksis, som var gældende på tidspunktet for beslutningens vedtagelse, bl.a. Ferring-dommen, nævnt i præmis 41 ovenfor, som begrundelse for, at RES ikke udgør statsstøtte. Efter vedtagelsen af nævnte beslutning har Domstolen i Altmark-dommen præciseret de betingelser, som blev opstillet i Ferring-dommen. Ifølge Kommissionen er virkningerne af Altmark-dommen imidlertid ikke relevante for nærværende sag, idet der i den anfægtede beslutning endvidere henvises til artikel 86, stk. 2, EF som begrundelse for, at RES, selv om den udgør statsstøtte, alligevel er forenelig med fællesmarkedet. Kommissionen har anført, at dette er baggrunden for, at den har koncentreret sin argumentation om artikel 86, stk. 2, EF og ikke fremført argumenter hvad angår anbringendet om tilsidesættelse af artikel 87, stk. 1, EF.
iii) Irlands og VHI’s argumenter
Irland har anført, at Domstolens argumentation i Altmark-dommen, nævnt i præmis 89 ovenfor, hovedsageligt lægges til grund i Domstolens dom af 7. februar 1985 ADBHU (sag
240/83, Sml. s. 531
, præmis 3 og 18) og Ferring-dommen, nævnt i præmis 41 ovenfor (præmis 27). Irland og VHI er endvidere i modsætning til Kommissionen af den opfattelse, at RES og den vurdering heraf, som Kommissionen har foretaget i den anfægtede beslutning, opfylder alle betingelserne i Altmark-dommen, nævnt i præmis 89 ovenfor.
iv) Kongeriget Nederlandenes argumenter
Kongeriget Nederlandene har i lighed med Kommissionen bemærket, at nærværende sag i det væsentlige vedrører fortolkningen af artikel 86, stk. 2, EF, og at det derfor vil begrænse sin intervention til at angå fortolkningen af denne bestemmelse og særligt begrebet SIEG og betingelserne for, at bestemmelsen kan anvendes på en virksomhed.
b) Anbringendet om fejlagtig anvendelse af artikel 86, stk. 2, EF
i) Parternes argumenter
1) Indledende bemærkninger
Sagsøgerne har anført, at Kommissionens vurdering, hvorefter de eventuelle støtteelementer i RES under alle omstændigheder kan anses for at være forenelige med fællesmarkedet i henhold til artikel 86, stk. 2, EF, ikke genfindes i den anfægtede beslutning, og der findes heller ikke i den anfægtede beslutning en tilstrækkelig begrundelse til støtte herfor. Denne vurdering er åbenbart retligt urigtig. Ifølge sagsøgerne opfylder RES og de hertil knyttede AMP-forpligtelser ikke betingelserne i denne bestemmelse.
2) Manglende SIEG-forpligtelser
Som sagsøgerne har anført i forbindelse med det første anbringende (jf. præmis 95-100 ovenfor), opfylder AMP-forpligtelserne for det første ikke de objektive og strenge betingelser, som SIEG-forpligtelserne skal opfylde i henhold til artikel 86, stk. 2, EF. Kommissionen har ulovligt delegeret vurderingen heraf til de irske myndigheder.
3) Manglende retsakt om pålæggelse af en SIEG-opgave
Ifølge sagsøgerne kræves det i medfør af artikel 86, stk. 2, EF for det andet, at en virksomhed har fået »overdraget« at udføre en SIEG-opgave, hvilket indebærer, at de offentlige myndigheder har pålagt virksomheden en forpligtelse til at levere den omhandlede tjenesteydelse. Som Kommissionen har anerkendt i sin fortolkningspraksis, er det ikke tilstrækkeligt, at der alene er givet tilladelse til, at tjenesteydelsen kan leveres (Kommissionens beslutning 81/1030/EØF af 29.10.1981 om en procedure i henhold til artikel [82 EF] IV/29.839 — GVL,
EFT L 370, s. 49
, præmis 66, beslutning 97/606/EF, punkt 14, og beslutning om den nederlandske RES). Denne betingelse tager bl.a. hensyn til, at SIEG-opgaven er af universel karakter, og at levering af sådanne tjenesteydelser skal beskyttes mod markedskræfterne. Bortset fra kravet om, at VHI skal tilbyde plan P, foreligger der ikke i det foreliggende tilfælde en egentlig serviceforpligtelse, som er bindende i henhold til artikel 86, stk. 2, EF, og som er knyttet til AMP-forpligtelserne, men der er alene tale om en tilladelse til de berørte erhvervsdrivende til at levere visse lovbestemte tjenesteydelser. Kongeriget Nederlandenes forsøg på under retssagen at afhjælpe den omstændighed, at der ikke i den anfægtede beslutning er foretaget en vurdering af, om der er blevet pålagt en SIEG-opgave, kan derfor ikke tages til følge. Det er navnlig ikke noget retligt grundlag for Kongeriget Nederlandenes argument om, at det ikke er nødvendigt, at der foreligger en udtrykkelig forpligtelse til at udføre en SIEG-opgave, når flere virksomheder har fået overdraget at udføre nævnte opgave, og at det er tilstrækkeligt, at der findes en godkendelses- og tilsynsordning. Derimod er det sagsøgernes opfattelse, at overholdelsen af artikel 86, stk. 2, EF nødvendigvis forudsætter, at en SIEG-opgave pålægges ved en officiel retsakt. En sådan retsakt foreligger ikke i det foreliggende tilfælde. Sagsøgerne henviser i denne henseende til Kommissionens beslutningsudkast om anvendelse af bestemmelserne i artikel 86, stk. 2, EF på statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste ydet til visse virksomheder, der har fået overdraget at udføre SIEG-opgaver, fællesskabsrammebestemmelserne for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste og beslutningen om den nederlandske RES (afsnit 4.2.1).
4) Spørgsmålet om, hvorvidt RES er nødvendig og forholdsmæssig
Indledende bemærkninger
Det er for det tredje sagsøgernes opfattelse, at anvendelsen af EF-traktatens konkurrenceregler, jf. artikel 86, stk. 2, EF, skal hindre opfyldelsen af SIEG-forpligtelser, som en virksomhed har fået overdraget. Når det drejer sig om indrømmelse af særlige rettigheder eller økonomisk støtte til en virksomhed, kræves i henhold til retspraksis, at foranstaltningerne gør det muligt for den omhandlede virksomhed at fungere på acceptable økonomiske vilkår (Domstolens dom af 19.5.1993, sag
C-320/91, Corbeau, Sml. I, s. 2533
, præmis 14-16, af 21.9.1999, forenede sager
C-115/97 — C-117/97, Brentjens’, Sml. I, s. 6025
, præmis 107, og af 10.2.2000, forenede sager
C-147/97 og C-148/97, Sml. I, s. 825
, præmis 49, forslag til afgørelse fremsat af generaladvokat Stix-Hackl forud for Domstolens dom af 27.11.2003, forenede sager
C-34/01 — C-38/01, Sml. I, s. 14243
, på s.
, punkt 102 og fodnote 76). Heraf følger, at der i forhold til rentabiliteten ved opfyldelsen af en bestemt SIEG-opgave stilles krav om både nødvendighed og forholdsmæssighed, uden at dette indebærer, at formålet er at beskytte den virksomhed, som har fået overdraget SIEG-opgaven (Kommissionens beslutning 97/310/EF af 12.2.1997 om indrømmelse af yderligere gennemførelsesfrister til Portugal til gennemførelse af direktiv 90/388/EØF og 96/2/EF om liberalisering af markedet for teletjenester,
EFT L 133, s. 19
, præmis 10, samt Domstolens dom af 8.6.1982, sag
258/78, Nungesser mod Kommissionen, Sml. s. 2015
, præmis 8 og 9). Proportionalitetskravet svarer til — eller er nærmest identisk med — det kriterium, som er opstillet i forbindelse med den tredje betingelse i Altmark-dommen, hvorefter kompensation for SIEG-forpligtelser skal være strengt nødvendigt. Proportionalitetskravet medfører nemlig en pligt til at begrænse støtten til det beløb, der er nødvendigt for at udligne de tab, som kan opstå i forbindelse med opfyldelsen af den omhandlede serviceforpligtelse (Domstolens dom af 17.5.2001, sag
C-340/99, TNT Traco, Sml. I, s. 4109
, præmis 57 og 58).
RES’ manglende nødvendighed
Sagsøgerne har anført, at Kommissionen ikke har godtgjort, at RES er nødvendig. Kommissionen har i denne henseende begået fejl, som påvirker den anfægtede beslutnings begrundelse, og gengivet de faktiske omstændigheder urigtigt.
Hvad for det første angår de fejl, som påvirker den anfægtede beslutnings begrundelse, har Kommissionen med urette fundet, at RES ikke var nødvendig for at sikre anvendelsen af principperne om fælles takstfastsættelse, livsvarig dækning og åben adgang. Denne betragtning er i strid med de omstændigheder, der er redegjort for i den anfægtede beslutning, og som viser, at det omhandlede marked ikke har været ustabilt efter liberaliseringen og BUPA Irelands indtræden på markedet. Muligheden for, at der i denne henseende består en fare for risikoudvælgelse — en fare, som er rent teoretisk, spekulativ og fjern, og som ikke er kvantificeret på grundlag af de økonomiske fakta — er under alle omstændigheder ikke tilstrækkelig til at godtgøre en sådan ustabilitet.
Hvad for det andet angår den urigtige gengivelse af de faktiske omstændigheder er det sagsøgernes opfattelse, at Kommissionens vurderinger af muligheden for og virkninger af en sådan risiko for udvælgelse er åbenbart forkert. I modsætning til de irske myndigheders argumenter, som er gengivet i den anfægtede beslutnings punkt 31, har private sygeforsikringsselskaber ikke et incitament til aktivt at vælge de »gode« risici og udelukke de »dårlige« risici. Eftersom forsikringsselskaberne tilbyder en række forskellige ydelser til varierende præmier, og da de kan justere aftalevilkårene i forhold til den forsikrede risiko, kan de derimod uafhængigt af deres risikoprofil kompensere for de største risici ved at opkræve højere præmier og differentiere dækningen. En lavrisikoportefølje giver derfor ingen økonomisk fordel i forhold til en højrisikoportefølje. I modsætning til, hvad Kommissionen fastslog i den anfægtede beslutnings punkt 50, er der heller ikke tale om passiv risikoudvælgelse som følge af en påstået øget tendens til, at de forsikrede skifter til et andet privat sygeforsikringsselskab. Henvisningen i denne henseende til syv økonomiske undersøgelser, som ikke er nærmere beskrevet i den anfægtede beslutning, og som sagsøgerne for sent har fået kendskab til, er ikke tilstrækkelig til at underbygge Kommissionens konklusion, og Kommissionen har ikke i svarskriftet anført yderligere argumenter til støtte herfor. Kun en af nævnte undersøgelser, som ikke er relevant, idet den vedrører det schweiziske marked, redegør for forbrugerens villighed til at skifte forsikringsselskab. Kommissionen har desuden undladt at tage hensyn til en relevant undersøgelse vedrørende det irske marked (The Private Health Insurance Market in Ireland, marts 2003, foretaget af Amárach Consulting på HIA’s vegne »Amárach-rapporten«), som sagsøgerne henviste til under den administrative procedure, hvorefter forsikrede mellem 18 og 24 år er mindre tilbøjelige til at skifte til et andet privat sygeforsikringsselskab end personer mellem 35 og 64 år.
Sagsøgerne har i denne henseende bestridt argumentet om, at risikoudvælgelsen er baggrunden for den asymmetri mellem risikoprofilerne, som bestod mellem BUPA Ireland og VHI vedrørende de forsikredes alder. Forskellene skyldtes to andre faktorer, nemlig dels de forsikredes passivitet og meget stærke uvilje mod at skifte til et andet privat sygeforsikringsselskab, dels VHI’s prisfastsættelsesstrategi. Hvad angår den første faktor godtgjorde sagsøgerne under den administrative procedure, at når der henses til behovet for at tilbyde private sygeforsikringsydelser til væsentligt forskellige priser for at tilskynde de forsikrede til at skifte til et andet privat sygeforsikringsselskab, vil en ny erhvervsdrivende på markedet være nødsaget til at målrette sig mod de »nye« kunder, som pr. definition er de yngste. Hvad angår den anden faktor har sagsøgerne anført, at det præmieniveau, som VHI tilbyder højrisikopersoner, ikke dækker omkostningerne ved de gennemsnitlige forsikringsskader. VHI sælger nemlig i denne henseende til tabspris, og BUPA Ireland kan derfor ikke konkurrere med VHI hvad angår de personer, som generelt er ældre.
Kommissionen har i øvrigt alene på grundlag af asymmetrien mellem risikoprofilerne og uden relevant faktisk eller økonomisk bevis herfor fejlagtigt konkluderet, at markedet er ustabilt. Både VHI og BUPA Ireland er imidlertid i stand til at tiltrække unge lavrisikokunder, hvilket de rent faktisk også gør. Sagsøgerne er af den opfattelse, at gennemsnitsalderen for de kunder, som tegner forsikring hos VHI, er lavere end gennemsnitsalderen for de kunder, som tegner forsikring hos BUPA Ireland. Dertil kommer, at de høje omkostninger, som en kundes skift fra et privat sygeforsikringsselskab til et andet indebærer, har en stabiliserende virkning, hvilket modsiger argumentet om »livsfarlig spiral«, som Kommissionen har fremført. RES kan derimod påvirke stabiliteten på det irske marked for private sygeforsikringsydelser væsentligt, idet den indebærer, at de præmier, som unge kunder skal betale, forhøjes, at BUPA Ireland udelukkes fra markedet, og at det bliver sværere at komme ind på markedet. Det argument, som Kommissionen har fremsat i svarskriftet, men som ikke er indeholdt i den anfægtede beslutning, hvorefter VHI’s solvensnøgletal langt fra var tilfredsstillende, og en yderligere forværring af VHI’s økonomiske situation ikke var acceptabel, er rent spekulativ og støttes ikke af nogen beviser, men modsiges snarere ved den anfægtede afgørelse, for så vidt som det i denne beslutning konkluderes, at markedet ikke tidligere har været ustabilt. Sagsøgerne har tilføjet, at den omstændighed, at der ikke er udsigt til en tidligere eller nært forestående ustabilitet på det omhandlede marked, bekræftes udtrykkeligt at de tre rapporter, som HIA har udfærdiget siden 2003 (jf. præmis 116 ovenfor), hvori det konkluderes, at der ikke findes relevante beviser herfor. De argumenter, som Irland har fremsat heroverfor, er rent spekulative og ikke relevante, fordi de vedrører sygeforsikringsordninger i andre lande. Disse nye argumenter er under alle omstændigheder ikke tilstrækkelige til at begrunde RES, idet artikel 86, stk. 2, EF har til formål at beskytte SIEG-opgaverne som sådan og ikke bestemte virksomheder (dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, nævnt i præmis 99 ovenfor, præmis 43).
RES’ manglende forholdsmæssige karakter
Sagsøgerne har anført, at Kommissionen fejlagtig har konkluderet, at RES er forholdsmæssig, jf. artikel 86, stk. 2, EF. Kommissionen har nemlig ikke godtgjort, at RES-betalingerne ikke overstiger det beløb, som er nødvendigt for at yde VHI kompensation for de udgifter, som er afholdt i forbindelse med VHI’s AMP-forpligtelser.
De fem argumenter, som Kommissionen har anført i denne henseende, er ikke relevante. For det første har risikoforskellen på 2%, som er nødvendig for at udløse RES, ingen praktisk betydning, idet risikoprofilen beregnes på grundlag af alder og køn, og BUPA Ireland nødvendigvis har en yngre risikoprofil end VHI, hvorfor det ikke kan undgås, at denne grænse overskrides. For det andet er det åbenbart ukorrekt, når Kommissionens anfører, at de godtgørelser, som de forsikrede modtager, herunder godtgørelser for »luksusydelser«, ikke udjævnes. Bestemmelserne om »maksimal udjævning af godtgørelser« omfatter i princippet alle AMP-policer. Den eneste undtagelse vedrører anmodning om godtgørelse på højeste niveau. I modsætning til Kommissionens argument om, at RES tager hensyn til de gennemsnitlige omkostninger vedrørende godtgørelsesanmodningerne, for at gøre det muligt for private sygeforsikringsselskaber at nyde godt af deres egen effektivitet, indebærer en hensyntagen til virksomhedens egne faktiske omkostninger for det tredje, at der ydes højere godtgørelser til private sygeforsikringsselskaber, som har de højeste omkostninger, hvilket derfor ikke tilskynder dem til at være effektive. I modsætning til, hvad VHI har gjort gældende, gør RES det muligt at yde kompensation for omkostninger, som et effektivt privat sygeforsikringsselskab ikke ville have afholdt. Kommissionen har for det fjerde fejlagtigt baseret sig på en begrænsning af vægtningsfaktoren for sundhedstilstand til 50%, selv om dette hverken har sammenhæng med AMP-forpligtelserne eller begrundelsen for RES. Denne vægtning fremmer endvidere ineffektivitet, idet der tages hensyn til de faktiske omkostninger i stedet for de omkostninger, som en effektiv erhvervsdrivende ville afholde. Hvad angår den omstændighed, at nytilkomne virksomheder ikke er omfattet af RES i de tre første år, virksomhederne er aktive på det irske marked for sygeforsikringsydelser, har sagsøgerne for det femte anført, at dette ikke kan mindske RES’ meget afskrækkende virkninger for sådanne virksomheder. For det sjette foreskriver RES ikke i modsætning til den nederlandske RES en korrektionsmekanisme, som skal hindre overkompensation.
Endelig har sagsøgerne under retsmødet i modsætning til, hvad Kommissionen og Irland har gjort gældende, anført, at i forbindelse med vurderingen af RES’ forholdsmæssige karakter i henhold til artikel 86, stk. 2, EF skal effektivitetskriteriet for en erhvervsdrivende, som modtager støtte, anvendes på samme måde som i forbindelse med vurderingen af den fjerde betingelse i Altmark-dommen vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en støtteforanstaltning i medfør af artikel 87, stk. 1, EF. Denne effektivitetsvurdering indgår som en naturlig del af vurdering af kriteriet om forholdsmæssighed, som også er indeholdt i artikel 86, stk. 2, EF, hvorefter kompensationen ikke må overstige, hvad der er nødvendigt fra en effektiv erhvervsdrivendes synspunkt. Kravet følger endvidere af retspraksis, hvorefter artikel 86, stk. 2, EF ikke har til formål at beskytte bestemte erhvervsdrivende. Hvis effektivitetskriteriet ikke tages i betragtning i denne sammenhæng, vil dette være i strid med princippet om et indre marked med en ufordrejet konkurrence og følgelig i strid med Fællesskabets interesse. Hvad angår den eventuelt manglende effektivitet, som vedrører alle private sygeforsikringsselskaber, idet der ved beregningen af RES-betalingerne tages hensyn til en »zero sum adjustment factor«, har sagsøgerne imidlertid anført, at deres klagepunkt ikke vedrører dette forhold, og har anerkendt, at de beløb, som RES-betalingerne potentielt vedrører, er ubetydelige. Endelig har sagsøgerne endvidere under retsmødet bemærket, at den eventuelt manglende effektivitet som følge af overforbrug eller den omstændighed, at et privat sygeforsikringsselskab kan tilskynde de forsikrede til at få foretaget behandlinger, som er unødvendige ud fra et lægelig synspunkt, og derefter anmode om godtgørelse for de dermed forbundne udgifter, hverken er blevet drøftet i forbindelse med den procedure, som førte til vedtagelsen af den anfægtede beslutning, eller nærværende sag, og at sagsøgernes klagepunkt vedrører nødvendigheden af at sammenligne de støttemodtagende private sygeforsikringsselskaber med en effektiv erhvervsdrivende.
5) Spørgsmålet om, hvorvidt handelen er blevet påvirket
Endelig kræves ifølge sagsøgerne i henhold til artikel 86, stk. 2, EF, at anvendelsen af undtagelsen til traktatens konkurrenceregler ikke indebærer, at udviklingen af samhandelen påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse. I modsætning til de krav, som er opstillet i retspraksis (dommen i sagen Danske Busvognmænd mod Kommissionen, nævnt i præmis 68 ovenfor, præmis 96), har Kommissionen i den anfægtede afgørelse hverken undersøgt eller godtgjort, at udviklingen af samhandelen ikke påvirkes negativt.
ii) Kommissionens argumenter
1) Indledende bemærkninger
Kommissionen har indledningsvis anført, at det klagepunkt, som påberåbes i replikken, om den manglende henvisning til artikel 86, stk. 2, EF i den anfægtede beslutning, ikke kan antages til realitetsbehandling i henhold til procesreglementets artikel 48, stk. 2, og at det under alle omstændigheder er ubegrundet og derfor ikke kan tages til følge.
2) Kompetencen til at fastlægge SIEG-forpligtelser
Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt AMP-forpligtelser kan kvalificeres som SIEG-forpligtelser, har sagsøgte for det første bestridt sagsøgernes argument om, at denne kvalificering henhører under fællesskabsinstitutionernes kompetence, som derfor vedrører fortolkningen af et objektivt og konkret fællesskabsretligt begreb. Det fremgår derimod af Kommissionens fortolkningspraksis, at det hovedsageligt tilkommer medlemsstaterne at fastlægge, hvad de anser for at udgøre SIEG-opgaver, og at Kommissionens kontrol i denne henseende er begrænset til åbenbare urigtigheder.
Kommissionen har bemærket, at den anfægtede beslutnings punkt 44, 48 og 49 er fuldt ud i overensstemmelse med dette standpunkt, og at punkterne ikke indeholder fejl.
3) Spørgsmålet om, hvorvidt AMP-forpligtelser kan kvalificeres som SIEG-forpligtelser
Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt AMP-forpligtelser kan kvalificeres som SIEG-forpligtelser i henhold til artikel 86, stk. 2, EF, har Kommissionen bemærket, at der i den anfægtede beslutnings punkt 44-46 anføres en række argumenter, som taler for en sådan kvalificering, såsom anerkendelsen af det skøn, som medlemsstaterne er blevet indrømmet, til at udpege SIEG-opgaver, den begrænsede harmonisering af lovgivningerne om sygeforsikring og medlemsstaternes kompetence på sundhedsområdet i henhold til artikel 152 EF. Sagsøgernes indsigelser — som for det første er baseret på den omstændighed, at AMP-forpligtelserne reelt blot udgør lovbestemte betingelser, som opstilles af hensyn til almene interesser for at regulere de private sygeforsikringsselskabers erhvervsmæssige aktiviteter, for det andet er baseret på, at der ikke gives en garanti for, at private sygeforsikringsydelser har et bestemt minimumsniveau, og at der er fri adgang til sådanne ydelser til en overkommelig pris, og for det tredje er baseret på, at private sygeforsikringsydelser ikke erstatter den offentlige sociale sikringsordning — er i denne henseende forkerte.
4) Private sygeforsikringsselskabers pligt til at opfylde SIEG-forpligtelser
Ifølge Kommissionen har sagsøgerne med urette påberåbt sig en lovgivning, der pålægger VHI og BUPA Ireland at levere private sygeforsikringsydelser, selv om det i henhold til retspraksis er tilstrækkeligt, at en erhvervsdrivende har pligt til at overholde visse bestemmelser i en koncession, som den erhvervsdrivende er blevet meddelt (Domstolens dom af 23.10.1997, sag
C-159/94, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 5815
). I det foreliggende tilfælde kræver 1994 Health Insurance Act, at private sygeforsikringsselskaber lader sig registrere i selskabsregisteret, og at de overholder AMP-forpligtelserne, da de i modsat fald vil blive slettet fra registeret. Denne situation svarer til den situation, der lå til grund for dommen i Ferring-sagen, nævnt ovenfor i præmis 41.
5) Spørgsmålet om, hvorvidt RES er nødvendig
Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt RES er nødvendig, har Kommissionen henvist til, at medlemsstaterne kan tage hensyn egne indenrigspolitiske mål, når de overdrager en virksomhed at udføre en SIEG-opgave. Ifølge retspraksis (Albany-dommen, nævnt i præmis 101 ovenfor, præmis 107-111) er det væsentlige spørgsmål ikke, om RES opfylder et absolut nødvendighedskrav, men snarere om det i den anfægtede beslutning åbenbart fejlagtigt er blevet fastslået, at RES er nødvendig, idet det irske marked for private sygeforsikringsydelser ikke uden RES ville kunne fungere på økonomisk acceptable vilkår. Spørgsmålet om, hvorvidt RES er nødvendig, bør derfor vurderes i forhold til, hvad der er økonomisk acceptabelt, og ikke i forhold til, hvad der er absolut nødvendigt.
Kommissionen har, når det drejer sig om faren for aktiv risikoudvælgelse, i det væsentlige anført, at overholdelsen af AMP-forpligtelser, såsom åben adgang og fælles takstfastsættelse, nødvendigvis tilskynder private sygeforsikringsselskaber til aktivt at foretage en udvælgelse af risici og at mindske antallet af højrisikopersoner. Kommissionen har i øvrigt bemærket, at det i den anfægtede beslutning ikke anføres, at sagsøgernes indtræden på det irske marked for private sygeforsikringsydelser indebærer en uundgåelig ustabilitet på nævnte marked, og at beslutningen snarere hviler på den konstatering, at en eventuel risikoudvælgelse kan udgøre en ustabilitetsfaktor. Dette er tilstrækkeligt, når der henses til Albany-dommen, nævnt i præmis 101 ovenfor, og den begrænsede kontrol, som Retten skal udøve hvad angår nødvendighedskriteriet.
6) Spørgsmålet om, hvorvidt RES er forholdsmæssig
Hvad angår størrelsen af RES-betalingerne i forhold til de afholdte udgifter har Kommissionen anført, at det påhviler sagsøgerne at godtgøre, at Kommissionen har begået en åbenbar skønsfejl ved at antage, at RES udgjorde en forholdsmæssig ordning, hvilket sagsøgerne ikke har gjort (dommen i sagen Boehringer mod Rådet og Kommissionen, nævnt i præmis 118 ovenfor, præmis 74 ff.) Når der henses til det skøn, som medlemsstaterne har til både at definere en SIEG-forpligtelse og beregne kompensationen herfor, jf. artikel 86, stk. 2, EF, burde sagsøgerne have godtgjort, at RES var åbenbart uforholdsmæssig som middel til at sikre, at det irske marked for private sygeforsikring kunne fungere på acceptable økonomiske vilkår (forslag til afgørelse fremsat af generaladvokat Jacobs forud for dommen i sagen AOK-Bundesverband m.fl., nævnt i præmis 108 ovenfor, punkt 95-101). Det følger nemlig af retspraksis, at selv om en medlemsstat, når den påberåber sig artikel 86, stk. 2, EF, skal »bevise, at betingelserne i henhold til denne bestemmelse er opfyldt, kan det ikke på grundlag af denne bevisbyrde tillige kræves, at medlemsstaten, når den detaljeret redegør for grundene til, at en opfyldelse på økonomisk acceptable vilkår af de opgaver af almindelig økonomisk interesse, som den har overdraget en virksomhed, efter dens opfattelse ville blive hindret, såfremt de anfægtede foranstaltninger blev ophævet, derudover positivt skal bevise, at ingen anden tænkelig foranstaltning, som i sagens natur er teoretisk, kan gøre det muligt at sikre opfyldelsen af disse opgaver på de samme vilkår« (dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, nævnt i præmis 99 ovenfor, præmis 58). Sagsøgerne har imidlertid ikke fremsat sådanne beviser.
Kommissionen har derfor gjort gældende, at anbringendet skal forkastes.
iii) Irlands og Kongeriget Nederlandenes argumenter
Irland har tilsluttet sig Kommissionens argumentation til støtte for, at anbringendet forkastes.
Kongeriget Nederlandene har anført, at AMP-forpligtelserne ikke opfylder de betingelser, som SIEG-forpligtelserne skal opfylde i henhold til artikel 86, stk. 2, EF.
2. Rettens bemærkninger
a) Spørgsmålet, om Irlands og VHI’s argumenter vedrørende det første anbringende kan antages til realitetsbehandling
Der skal første tages stilling til sagsøgernes argument om, at de argumenter, som Irland og VHI har fremført over for det første anbringende om tilsidesættelse af artikel 87, stk. 1, EF, ikke kan antages til realitetsbehandling, jf. procesreglementets artikel 116, stk. 3.
Det bemærkes i denne henseende, at i henhold til artikel 40, stk. 4, i Domstolens statut, som finder anvendelse på Retten i medfør af nævnte statuts artikel 53, kan påstande, der fremsættes i en begæring om intervention, kun gå ud på at understøtte en af parternes påstande. I henhold til procesreglements artikel 116, stk. 3, indtræder den intervenerende part i sagen, som den foreligger ved hans intervention. Selv om disse bestemmelser ikke er til hinder for, at en intervenerende part påberåber sig andre argumenter end dem, der er fremført af den part, der støttes, er det imidlertid en betingelse, at argumenterne ikke ændrer sagens genstand, og at interventionen stadig sker til støtte for partens påstande (jf. Rettens dom af 13.4.2005, sag
T-2/03, Verein für Konsumenteninformation mod Kommissionen, Sml. II, s. 1121
, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis, og af 14.12.2006, sag
T-237/02, Technische Glaswerke Ilmenau mod Kommissionen, Sml. II, s. 5131
, præmis 40).
Retten finder i denne henseende, at Kommissionen udtrykkeligt har givet afkald på at fremføre argumenter til støtte for det første anbringende. Sagsøgernes første anbringende udgør ikke desto mindre fortsat en del af nærværende sag, og den omstændighed, at Kommissionen afholder sig fra at fremsætte bemærkninger herom, kan ikke begrænse sagens omfang. Kommissionens afkald på at fremsætte bemærkninger indebærer i øvrigt langt fra, at den anerkender, at anbringendet er begrundet, idet afkaldet hviler på argumentet om, at nævnte anbringende ikke er relevante for nærværende sag. Kommissionen har dernæst i forbindelse med det andet anbringende i det væsentlige bestridt den argumentation, som sagsøgerne har fremført til støtte for det første anbringende, for så vidt som denne argumentation henviser til kriterierne for anvendelsen af både artikel 86, stk. 2, EF og artikel 87, stk. 1, EF, som disse er præciseret ved Altmark-dommen, nævnt ovenfor i præmis 89. På denne baggrund er der ikke i det foreliggende tilfælde tale om en begrænsning af rammerne for nærværende sag hvad angår det første anbringende, som hindrer de intervenerende parter i at fremføre argumenter til støtte for de af Kommissionen fremførte argumenter. Irland og VHI har fuldt ud respekteret rækkevidden af det første anbringende ved at påberåbe sig argumenter, som vedrører spørgsmålet, om de fire kumulative betingelser i Altmark-dommen, nævnt ovenfor i præmis 89, er opfyldt. Disse argumenter påvirker heller ikke Kommissionens påstande om, at sagen afvises i sin helhed, hvilket Irland og VHI fortsat støtter.
For så vidt som Irland i forbindelse med det første anbringende ønsker at gøre gældende, at RES ikke indebærer statsstøtte, jf. artikel 87, stk. 1, EF, idet der ikke er sket overførsel af offentlige midler (Domstolens dom af 13.3.2001, sag
C-379/98, PreussenElektra, Sml. I, s. 2099
, præmis 59-61), kan dette argument imidlertid ikke antages til realitetsbehandling i henhold til artikel 40, stk. 4, i Domstolens statut, sammenholdt med procesreglementets artikel 116, stk. 3. Selv om Kommissionen ikke har taget stilling til dette spørgsmål i sine indlæg, er dette argument i strid med den konstatering, som fremgår af den anfægtede beslutnings punkt 39, hvorefter RES faktisk indebærer overførsel af offentlige midler. Dertil kommer, at sagsøgerne ikke anfører bemærkninger om nævnte konstatering i stævningen. Stævningen fastlægger imidlertid sammen med svarskriftet rammerne for sagen, og de intervenerende parter skal acceptere sagen, således som den foreligger ved deres intervention. Irlands argument kan derfor ikke antages til realitetsbehandling, idet det ændrer sagens genstand, jf. den ovenfor i præmis 153 nævnte retspraksis. Retten finder derfor i overensstemmelse med sagsøgernes og Kommissionens samstemmende opfattelse, at RES udgør en ordning, som indebærer overførsel af offentlige midler i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 87, stk. 1, EF.
Det fremgår af det anførte, at Irlands og VHI’s argument vedrørende det første anbringende kan antages til realitetsbehandling, bortset fra argumentet om, at der ikke er sket overførsel af offentlige midler.
b) Spørgsmålet, om betingelserne i Altmark-dommen kan finde anvendelse
Det bemærkes, at det første anbringende bl.a. er baseret på de betingelser, som Domstolen opstillede i Altmark-dommen, nævnt ovenfor i præmis 89 ovenfor, som blev afsagt efter vedtagelsen af den anfægtede beslutning, og som Kommissionen derfor ikke kunne kende indholdet af på beslutningstidspunktet. I det foreliggende tilfælde henviste Kommissionen nemlig hovedsageligt til Ferring-dommen, nævnt i præmis 41 ovenfor (den anfægtede beslutnings punkt 40) for at begrunde, at der ikke forelå statsstøtte.
Det bemærkes imidlertid, at Domstolen ikke tidsmæssigt har begrænset retsvirkningerne af sine bemærkninger i Altmark-dommen, nævnt ovenfor i præmis 89. Da der ikke foreligger en sådan tidsmæssig begrænsning, finder disse bemærkninger, som følger af en fortolkning af artikel 87, stk. 1, EF, fuldt ud anvendelse på de faktiske og retlige omstændigheder i nærværende sag, således som sagen forelå for Kommissionen, da den vedtog den anfægtede beslutning.
Det bemærkes i denne henseende, at den fortolkning, som Domstolen foretager af en fællesskabsretlig regel, begrænser sig til at belyse og præcisere betydningen og rækkevidden af den pågældende regel, således som den skal forstås og anvendes, henholdsvis burde have været forstået og anvendt fra sin ikrafttræden. Heraf følger, at den således fortolkede regel kan og skal anvendes endog i forbindelse med retsforhold, der er stiftet og består, før den omhandlede dom, og kun undtagelsesvis vil Domstolen under anvendelse af et almindeligt retssikkerhedsprincip, der er knæsat i Fællesskabets retsorden, finde anledning til at begrænse borgernes mulighed for at påberåbe sig den således fortolkede bestemmelse med henblik på anfægtelse af tidligere i god tro stiftede retsforhold. En sådan begrænsning kan kun antages at bestå på grundlag af selve den dom, der afgør fortolkningsspørgsmålet (jf. i denne retning analogt Domstolens dom af 15.3.2005, sag
C-209/03, Bidar, Sml. I, s. 2119
, præmis 66 og 67, og af 6.3.2007, sag
C-292/04, Meilicke m.fl., Sml. I, s. 1835
, præmis 34-36 og den deri nævnte retspraksis). Retten finder, at sådanne bemærkninger, som følger af en retspraksis, der i særdeleshed vedrører de nationale domstoles pligt til at anvende fællesskabsretten, finde tilsvarende anvendelse på fællesskabsinstitutionerne, når disse skal gennemføre fællesskabsbestemmelser, som Domstolen tidligere har været fortolket.
Det skal derfor undersøges, om og i hvilket omfang den anfægtede beslutning er forenelig med de i Altmark-dommen opstillede kriterier. Som sagsøgerne tillige har anerkendt, er rækkevidden af disse kriterier og kriterierne i Altmark-dommen i vid udstrækning sammenfaldende. Henset til den særlige karakter af den SIEG-opgave, som er blevet påberåbt i det foreliggende tilfælde, og som består i en forpligtelse for samtlige aktive erhvervsdrivende på det irske marked for private sygeforsikringsydelser til at overholde en række forpligtelser, som ved den anfægtede beslutninger er blevet kvalificeret som SIEG-forpligtelser, og som Fællesskabets retsinstanser ikke tidligere har taget stilling til, skal kriterierne i Altmark-dommen, nævnt i præmis 89 ovenfor, anvendes i overensstemmelse med ånden i og formålet med disse kriterier, således at der tages hensyn til de faktiske omstændigheder i nærværende sag.
c) Om eksistensen af en SIEG-opgave som omhandlet i den første betingelse i Altmark-dommen og i artikel 86, stk. 2, EF
i) Indledende bemærkning
Ifølge den første betingelse i Altmark-dommen, nævnt i præmis 89 ovenfor (præmis 89), skal den virksomhed, der modtager støtte, faktisk være pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser skal være klart definerede.
Parterne har ikke bestridt, at begrebet forpligtelser til offentlig tjeneste som omhandlet i nævnte dom svarer til den SIEG-forpligtelse, der er beskrevet i den anfægtede beslutning, og at denne forpligtelse ikke adskiller sig fra den i artikel 86, stk. 2, EF omhandlede.
I forbindelse med det første og det andet anbringende har sagsøgerne i det væsentlige gjort gældende, at begrebet SIEG er et fællesskabsretligt begreb af streng og objektiv karakter. Overholdelsen heraf er undergivet fællesskabsinstitutionernes fulde kontrol, hvilken kontrol ikke kan overdrages til de nationale myndigheder. Selv om medlemsstaterne har et vist spillerum med hensyn til måden, hvorpå de sikrer og regulerer leveringen af en SIEG-ydelse, afhænger fastlæggelsen af SIEG-ydelsen af en række objektive kriterier, såsom ydelsens generelle og bindende karakter, hvis opfyldelse skal kontrolleres af institutionerne. Derimod er forsikringsgiverne i det foreliggende tilfælde ikke pålagt nogen pligt eller opgave af almindelig interesse med hensyn til levering af bestemte private sygeforsikringsydelser, og hele den irske befolkning har ikke adgang til disse ydelser. De private sygeforsikringsydelser udgør blot valgfrie, finansielle tjenester, dvs. »luksusydelser«, og har ikke til formål at erstatte den offentlige sociale sikringsordning. Desuden omfatter udtrykket SIEG i den anfægtede beslutning kun AMP-forpligtelser, men ikke private sygeforsikringsydelser som sådan. AMP-forpligtelserne er blot, selv om de vedtages i den almindelige interesse, almindelige, lovregulerede forpligtelser, der finder anvendelse på udøvelsen af og kontrollen med private sygeforsikringsselskabers aktiviteter, hvilket ifølge retspraksis og Kommissionens beslutningspraksis ikke er tilstrækkeligt til at kvalificere dem som SIEG-ydelser.
Kommissionen, støttet af Irland, Kongeriget Nederlandene og VHI, har gjort gældende, at definitionen af SIEG-ydelser primært afhænger af medlemsstaternes kompetence og skønsbeføjelse, og at den kontrol, fællesskabsinstitutionerne har bemyndigelse til at udøve i den forbindelse, er begrænset til, om der foreligger en åbenbar skønsfejl, hvilket ikke er tilfældet i den foreliggende sag. Kommissionen og Irland har understreget, at AMP udgør et vigtigt middel til at opnå Irlands social- og sundhedspolitiske målsætninger, hvilket område i henhold til artikel 152 EF udelukkende henhører under medlemsstaternes kompetence. AMP udgør desuden et væsentligt supplement til den offentlige sygesikringsordning, uden dog at erstatte denne. I det foreliggende tilfælde er de private sygeforsikringsydelser som sådan, i modsætning til det af sagsøgerne hævdede, sammenholdt med AMP-forpligtelserne, relevante SIEG-ydelser som omhandlet i den anfægtede beslutning. Navnlig AMP-forpligtelserne, herunder den åbne adgang og fælles takstfastsættelse, sikrer, at alle har adgang til private sygeforsikringsydelser. I denne forbindelse er det i modsætning til det af sagsøgerne anførte ikke nødvendigt, at private sygeforsikringsydelser er af generel og bindende karakter i snæver forstand, dvs. at de er gratis eller økonomisk tilgængelige for hele den irske befolkning, og at de udgør en erstatning for den offentlige sociale sikringsordning. Hertil kommer, at efter Kongeriget Nederlandenes opfattelse er det, henset til dynamikken i SIEG-begrebet, tilstrækkeligt, at staten pålægger alle forsikringsgiverne bestemte krav, såsom AMP-forpligtelserne, og at overholdelsen heraf er undergivet en godkendelses- og kontrolordning, for at de kan kvalificeres som SIEG-forpligtelser. Følgelig er tildelingen af en særlig eller eksklusiv rettighed til en virksomhed ikke nødvendig.
ii) Om begrebet SIEG-opgave og om beføjelsen til at fastlægge og kontrollere SIEG-ydelser
Det må fastslås, at der i fællesskabsretten og med henblik på anvendelsen af EF-traktatens konkurrenceregler ikke findes hverken en klar og præcis retlig definition af begrebet SIEG-opgave eller et fast juridisk begreb, der endeligt fastsætter de betingelser, der skal opfyldes, for at en medlemsstat gyldigt kan påberåbe sig eksistensen og beskyttelsen af en SIEG-opgave, enten som omhandlet i den første betingelse i Altmark-dommen, nævnt i præmis 89 ovenfor, eller som omhandlet i artikel 86, stk. 2, EF.
Hvad angår kompetencen til at fastsætte arten og rækkevidden af en SIEG-opgave som omhandlet i traktaten samt den grad af kontrol, som fællesskabsinstitutionerne skal udøve i den sammenhæng, følger det af punkt 22 i Kommissionens meddelelse om forsyningspligtydelser (jf. præmis 12 ovenfor) og af Rettens praksis, at medlemsstaterne har en vid skønsbeføjelse med hensyn til definitionen af, hvad de anser for en SIEG-ydelse, og at Kommissionen således kun kan stille spørgsmålstegn ved en medlemsstats definition af disse tjenesteydelser i tilfælde af en åbenbar fejl (jf. Rettens dom af 15.6.2005, sag
T-17/02, Olsen mod Kommissionen, Sml. II, s. 2031
, præmis 216 og den deri nævnte retspraksis).
Denne enekompetence, som medlemsstaten har til at definere SIEG-ydelser, bekræftes af, at Fællesskabet ikke har en særlig kompetence, og af, at der ikke foreligger en præcis og fuldstændig definition af begrebet SIEG-ydelse i fællesskabsretten. Fastlæggelsen af arten og rækkevidden af en SIEG-opgave på særlige aktivitetsområder, der enten ikke henhører under Fællesskabets kompetence som omhandlet i artikel 5, stk. 1, EF, eller er baseret på en fællesskabskompetence, der blot er begrænset eller delt, som omhandlet i samme bestemmelses stk. 2, henhører nemlig i princippet under medlemsstaternes kompetence. Som Kommissionen og Irland imidlertid har gjort gældende, henhører sundhedssektoren under medlemsstaternes næsten eksklusive kompetence. I denne sektor kan Fællesskabet kun, i medfør af artikel 152, stk. 1 og 5, EF, iværksætte aktiviteter, der ikke er retligt bindende, idet det fuldt ud respekterer medlemsstatens ansvar på området for tilrettelæggelsen og leveringen af sundhedsydelser og medicinske behandlinger. Heraf følger, at fastlæggelsen af SIEG-forpligtelser i denne sammenhæng tillige primært henhører under medlemsstaternes kompetence. Denne kompetencefordeling afspejles desuden generelt af artikel 16 EF, hvorefter Fællesskabet og medlemsstaterne, i betragtning af den plads, som SIEG-ydelser indtager i Unionens fælles værdinormer, og den rolle, som de spiller med henblik på at fremme Unionens sociale og territoriale samhørighed, inden for deres respektive kompetenceområde og inden for rammerne af traktatens anvendelsesområde sørger for, at sådanne SIEG-tjenester ydes på grundlag af principper og vilkår, der gør det muligt for dem at opfylde deres opgaver.
I denne forbindelse kan sagsøgerne ikke med føje påberåbe sig dommen af 20. marts 1985, Italien mod Kommissionen, nævnt i præmis 100 ovenfor (præmis 30), for at godtgøre, at det er nødvendigt, at Fællesskabets institutioner udøver en fuldstændig kontrol af, om der foreligger en SIEG-opgave i sundhedssektoren. Det følger nemlig af nævnte dom, at medlemsstatens handlefrihed i henhold til artikel 86, stk. 2, EF, og følgelig dens beføjelse til at definere SIEG-ydelser, ikke er ubegrænset og ikke kan udøves vilkårligt med det ene formål at undtage en bestemt sektor, såsom telekommunikationssektoren, fra anvendelsen af konkurrencereglerne.
Følgelig er den kontrol, som Fællesskabets institutioner har beføjelse til at foretage af medlemsstatens udøvelse af sin skønsbeføjelse med hensyn til fastlæggelsen af SIEG-ydelser, begrænset til, om der foreligger et åbenbart fejlskøn. I den anfægtede beslutning (punkt 44) har Kommissionen netop udøvet en kontrol af Irlands bedømmelse af, om der foreligger en SIEG-opgave, og af, hvorvidt kvalificeringen af AMP-forpligtelserne som SIEG-forpligtelser var behæftet med en åbenbar fejl.
Følgelig kan klagepunktet vedrørende en ulovlig bemyndigelse til de irske myndigheder til at definere de omhandlede SIEG-ydelser, og vedrørende mangelen på en fuld kontrol af disse myndigheders bedømmelse, henset til fællesskabsrettens objektive og indskrænkende definition af SIEG, ikke tiltrædes.
iii) Om eksistensen af en SIEG-opgave i det foreliggende tilfælde
1) Om fordelingen af bevisbyrden
Det skal undersøges, om Kommissionen gyldigt i den anfægtede beslutning kunne fastslå, at de af Irland anmeldte foranstaltninger var tilknyttet en SIEG-opgave som omhandlet i den første betingelse i Altmark-dommen, nævnt i præmis 89 ovenfor, og i artikel 86, stk. 2, EF.
I denne forbindelse skal det indledningsvis bemærkes, at selv om medlemsstaten har en vid skønsbeføjelse med hensyn til fastlæggelsen af, hvad den anser for en SIEG-ydelse, er den ikke, når den påberåber sig eksistensen og nødvendigheden af beskyttelsen af en SIEG-opgave, fritaget for at overvåge, at denne opgave opfylder bestemte minimumskriterier, der er fælles for enhver SIEG-opgave i henhold til EF-traktaten, som fastlagt i retspraksis, og for at bevise, at disse kriterier er opfyldt i det foreliggende tilfælde. Det drejer sig navnlig om, hvorvidt der foreligger en offentlig myndighedsakt, der pålægger de omhandlede erhvervsdrivende en SIEG-opgave, samt om den generelle og bindende karakter af denne opgave. Modsat kan medlemsstatens manglende dokumentation for, at disse kriterier er opfyldt, eller dens tilsidesættelse af kriterierne udgøre en åbenbar skønsfejl, som Kommissionen skal sanktionere for ikke selv at gøre sig skyldig i en åbenbar fejl. Hertil kommer, som det fremgår af retspraksis vedrørende artikel 86, stk. 2, EF, at medlemsstaten skal anføre årsagerne til, at den finder, at den omhandlede tjenesteydelse, på grund af dens særlige karakter, fortjener at kvalificeres som en SIEG-ydelse, og at den adskiller sig fra andre økonomiske aktiviteter (jf. i denne retning dommen i sagen Merci Convenzionali Porto di Genova, nævnt i præmis 97 ovenfor, præmis 27, og Enirisorse-dommen, nævnt i præmis 131 ovenfor, præmis 33 og 34). Uden en sådan begrundelse er en, selv marginal, kontrol udøvet af Fællesskabets institutioner som omhandlet i den første betingelse i Altmark-dommen, nævnt i præmis 89 ovenfor, og i artikel 86, skt. 2, EF, af, om medlemsstaten har begået en åbenbar fejl som led i sin skønsbeføjelse, ikke mulig.
I lyset af disse overvejelser skal sagsøgernes klagepunkter, der har til formål at godtgøre, at Kommissionen i den foreliggende sag fejlagtigt har fastslået, at der foreligger en SIEG-opgave, undersøges.
2) Om identiteten og arten af den omhandlede SIEG-opgave
I det foreliggende tilfælde er parterne uenige om identiteten og arten af de SIEG-ydelser, der er genstand for den anfægtede beslutning, og følgelig af den anmeldte foranstaltning. Sagsøgerne har i det væsentlige gjort gældende, at den anfægtede beslutning kun omhandler AMP-forpligtelserne, som af Kommissionen er kvalificeret som SIEG-forpligtelser. Derimod tages der i beslutningen ikke stilling til spørgsmålet, om private sygeforsikringsydelser som sådan udgør SIEG-ydelser, hvilket under alle omstændigheder ikke er tilfældet (jf. præmis 110 ovenfor). Kommissionen og Irland har svaret, at henset til den uadskillelige forbindelse mellem private sygeforsikringsydelser og de AMP-forpligtelser, der regulerer leveringen af disse tjenesteydelser, anerkender den anfægtede beslutning, ved at kvalificere AMP-forpligtelserne som SIEG-forpligtelser, nødvendigvis også SIEG-karakteren af de private sygeforsikringsydelser som sådan.
Det er korrekt, at den anfægtede beslutning, bl.a. i punkt 41-49, der har overskriften »Forpligtelser til offentlig tjeneste«, primært behandler AMP-forpligtelserne, dvs. den fælles takstfastsættelse, åben adgang, livsvarig dækning og minimumsydelser, idet årsagerne til, at disse skal kvalificeres som SIEG-forpligtelser, angives. Selv om den anfægtede beslutning ikke udtrykkeligt anfører, om de private sygeforsikringsydelser som sådan, eller den irske AMP-ordning generelt tillige udgør SIEG-ydelser, udtales det i beslutningens punkt 41 og 47, at »målsætningen med [AMP-]forpligtelserne er at sikre udførelsen af en opgave i den almindelige interesse, dvs. et bestemt niveau af [private sygeforsikringsydelser] til enhver person med bopæl i Irland, til en overkommelig pris, og på ensartede kvalitetsvilkår«. Desuden har Kommissionen i punkt 48 i den anfægtede beslutning fastslået, at de irske myndigheder ikke har begået en åbenbar fejl »ved at henføre tjenesteydelser under SIEG-begrebet, hvilke tjenesteydelser går ud over dem, der tilbydes af den grundlæggende sociale sikringsordning«. Disse konstateringer bekræfter, at Kommissionen i den anfægtede beslutning tillige — i det mindste indirekte — har erkendt, at de private sygeforsikringsydelser som sådan er af SIEG-mæssig karakter. Under alle omstændigheder er det umuligt for Kommissionen, henset til den uadskillelige forbindelse mellem AMP-forpligtelserne og de private sygeforsikringsydelser, at begrænse sin bedømmelse til kun at omfatte AMP-forpligtelserne, uden også at tage stilling til de private sygeforsikringsydelser, der er genstand for disse forpligtelser, og som skal leveres under overholdelse af disse forpligtelser.
Følgelig erkendes det i den anfægtede beslutning, i modsætning til sagsøgernes opfattelse, både at AMP-forpligtelserne udgør SIEG-forpligtelser, og at de private sygeforsikringsydelser er omfattet af en SIEG-opgave.
3) Om sondringen mellem reguleringen af en erhvervsaktivitet og en SIEG-opgave, der er overdraget ved en offentlig myndighedsakt
Sagsøgerne har bestridt, at der er tale om en SIEG-opgave, idet de finder, at den omhandlede lovgivning blot undergiver den samlede aktivitet, der udøves af private sygeforsikringsselskaber, »almindelige« retlige forpligtelser, uden at dette indebærer en overdragelse af en særlig opgave, fastlagt ved en offentlig myndighedsakt.
For det første skal tjenesteydelsen, i overensstemmelse med retspraksis, pr. definition være af almindelig eller offentlig interesse. Således adskiller SIEG sig navnlig fra tjenesteydelser, der tjener private interesser, selv om en privat interesse kan være af mere eller mindre kollektiv karakter, eller være anerkendt af staten som lovlig eller fortjenstlig (jf. i denne retning Züchner-dommen, nævnt i præmis 97 ovenfor, præmis 7, og dommen i sagen GVL mod Kommissionen, nævnt i præmis 98 ovenfor, præmis 31 og 32). Hertil kommer, som sagsøgerne har anført, at den almindelige eller offentlige interesse, som medlemsstaten har påberåbt sig, ikke blot må bestå i behovet for, at den pågældende kontrakt undergives bestemte regler, eller at de berørte erhvervsdrivendes handelsmæssige aktivitet betinges af en godkendelse, udstedt af staten. Alene den omstændighed, at den nationale lovgiver, i den almindelige interesse i vid forstand, udsteder bestemte regler om godkendelse eller kontrol af alle de erhvervsdrivende i en erhvervsgren, udgør i princippet ikke en SIEG-opgave (jf. i denne retning dommen i sagen GVL mod Kommissionen, nævnt i præmis 98 ovenfor, præmis 32, og i sagen GB-Inno-BM, nævnt i præmis 98 ovenfor, præmis 22).
Derimod indebærer anerkendelsen af en SIEG-opgave ikke nødvendigvis, at den erhvervsdrivende, der har fået overdraget opgaven, tillægges en eksklusiv eller særlig rettighed til udførelsen heraf. Det følger af artikel 86, stk. 1, sammenholdt med stk. 2, EF, at der skal sondres mellem dels en særlig eller eksklusiv rettighed, som den erhvervsdrivende har fået overdraget, dels SIEG-opgaven, der i givet fald er tilknyttet denne rettighed (jf. dommen i sagen Merci Convenzionali Porto di Genova, nævnt i præmis 97 ovenfor, præmis 9 og 27, Almelo-dommen, nævnt i præmis 97 ovenfor, præmis 46-50, og Albany-dommen, nævnt i præmis 101 ovenfor, præmis 98 og 104-111). Den omstændighed, at en erhvervsdrivende tillægges en særlig eller eksklusiv rettighed, udgør kun det — eventuelt berettigede — værktøj, der gør det muligt for denne erhvervsdrivende at udføre en SIEG-opgave. Følgelig var det ikke, som også Kongeriget Nederlandene har gjort gældende, fejlagtigt, da Kommissionen i punkt 47 i den anfægtede beslutning, der henviser til punkt 14 og 15 i meddelelsen om forsyningspligtydelser, fastslog, at overdragelsen af en SIEG-opgave endvidere kan bestå i en forpligtelse for flere eller alle de erhvervsdrivende, der er aktive på det samme marked (jf. vedrørende en SIEG-opgave, som er tildelt inden for rammerne af en offentligretlig koncession, der ikke er eksklusiv, Almelo-dommen, nævnt i præmis 97 ovenfor, præmis 47).
Følgelig kan sagsøgernes argumentation om, at det er udelukket, at der foreligger en SIEG-opgave, da alle de private sygeforsikringsselskaber er undergivet visse forpligtelser, ikke tiltrædes.
For det andet bemærkes, at både den første betingelse fastsat af Domstolen i Altmark-dommen og ordlyden af artikel 86, stk. 2, EF i det væsentlige kræver, at den erhvervsdrivende får overdraget en SIEG-opgave ved en offentlig myndighedsakt, der klart definerer de pågældende SIEG-forpligtelser (jf. i denne retning Domstolens dom i Züchner-sagen, nævnt i præmis 97 ovenfor, præmis 7, dom af 11.4.1989, sag
66/86, Ahmed Saeed Flugreisen, Sml. s. 803
, præmis 55, GT-Link-dommen, nævnt i præmis 97 ovenfor, præmis 51, Altmark-dommen, nævnt i præmis 89 ovenfor, præmis 89, og dommen i sagen Olsen mod Kommissionen, nævnt i præmis 166 ovenfor, præmis 186).
I det foreliggende tilfælde udgør den relevante irske lovgivning, i modsætning til det af sagsøgerne hævdede, ikke regler eller en godkendelse, der vedrører private sygeforsikringsselskabers aktiviteter, men må kvalificeres som en offentlig myndighedsakt om oprettelsen og fastlæggelsen af en særlig opgave, der består i at yde private sygeforsikringsydelser under overholdelse af AMP-forpligtelserne. Section 7-10 i 1994 Health Insurance Act, senest ændret ved 2001 Health Insurance Act, samt 1996 Health Insurance Regulations (jf. præmis 16 ovenfor) indeholder en detaljeret fastlæggelse af AMP-forpligtelserne, såsom fælles fastsættelse af takster, åben adgang, livsvarig dækning og minimumsydelser, hvilke forpligtelser alle de private sygeforsikringsselskaber er omfattet af i henhold til denne lovgivning. Hertil kommer, at de ovennævnte AMP-forpligtelser, der har det erklærede formål at tjene almene interesser, idet de aktuelt giver omkring halvdelen af den irske befolkning adgang til en alternativ dækning af bestemte sundhedsplejeforanstaltninger, herunder hospitaler, begrænser de private sygeforsikringsselskabers handelsmæssige frihed i det omfang, de langt overskrider de almindelige krav for godkendelse af udøvelsen af en erhvervsaktivitet i en bestemt sektor (jf. præmis 191 ff. nedenfor).
Retten er endvidere af den opfattelse, at lovgivningen opfylder betingelsen om en klar og utvetydig definition af de omhandlede SIEG-opgaver som nævnt i den første betingelse, der blev fastsat i Altmark-dommen (præmis 89), hvilket sagsøgerne ikke har bestridt. Desuden kan man — under hensyn til, at den ordning, Irland har valgt, ikke overdrager eksklusive eller særlige rettigheder, men fastsætter, at opgaven opfyldes af alle de erhvervsdrivende, der er aktive på det irske AMP-marked, hvilket er et muligt valg for medlemsstaten (jf. præmis 179 ovenfor) — i modsætning til, hvad sagsøgerne tilsyneladende hævder, ikke kræve, at hver enkelt erhvervsdrivende, der er undergivet AMP-forpligtelser, særskilt overdrages opgaven ved en retsakt eller ved en individuel bemyndigelse.
Følgelig må klagepunktet om, at de private sygeforsikringsselskaber er undergivet »almindelige«, retlige forpligtelser, og at der ikke foreligger en offentlig myndighedsakt vedrørende oprettelsen og overdragelsen af en SIEG-opgave, forkastes.
4) Om de af SIEG-opgaven omfattede tjenesteydelsers generelle og bindende karakter
Sagsøgerne har, til støtte for påstanden om, at der i den foreliggende sag ikke er tale om en SIEG-opgave, påberåbt sig, at de private sygeforsikringsydelser ikke er generelle og bindende.
Generelt
Hvad angår spørgsmålet, om de private sygeforsikringsydelser er forsyningspligtige, må det indledningsvis fastslås, at det ikke, i modsætning til det af sagsøgerne hævdede, følger af fællesskabsretten, at den pågældende tjenesteydelse, for at kunne kvalificeres som en SIEG-opgave, skal være en forsyningspligtydelse i snæver forstand, som det er tilfældet for den offentlige sociale sikringsordning. Begrebet forsyningspligtydelse i fællesskabsretlig forstand indebærer nemlig ikke, at den pågældende tjenesteydelse skal opfylde hele befolkningens fælles behov eller ydes i hele området (jf. i denne retning dommen i sagen Ahmed Saeed Flugreisen, nævnt i præmis 181 ovenfor, præmis 55, dommen i sagen Corsica Ferries France, nævnt i præmis 97 ovenfor, præmis 45, og i sagen Olsen mod Kommissionen, nævnt i præmis 166 ovenfor, præmis 186 ff.). Som det fremgår af punkt 47 i den anfægtede beslutning, der henviser til punkt 14 i meddelelsen om forsyningspligtydelser, udelukker det forhold, at disse egenskaber svarer til den klassiske SIEG-opgave, som er mest udbredt i medlemsstaterne, ikke, at der også findes andre ligeledes lovlige SIEG-opgaver, som medlemsstaterne gyldigt kan vælge at oprette inden for rammerne af deres skønsbeføjelse.
Følgelig ændrer den omstændighed, at anvendelsen af de omhandlede SIEG-forpligtelser er geografisk og indholdsmæssigt begrænset, eller at de berørte tjenesteydelser kun omfatter en relativt begrænset gruppe brugere, ikke nødvendigvis, at SIEG-opgaven er en forsyningspligtydelse i fællesskabsretlig forstand. Heraf følger, at sagsøgernes indskrænkende fortolkning af den forsyningspligtige karakter af en SIEG-opgave, hvilken fortolkning er baseret på visse kommissionsrapporter og -dokumenter, hvis indhold desuden ikke er juridisk bindende, ikke er forenelig med omfanget af medlemsstaternes skønsmæssige beføjelser i forbindelse med definitionen af en SIEG-opgave. Derfor må dette argument forkastes som ubegrundet.
Hvad angår argumentet om, at de private sygeforsikringsydelser kun udgør valgfrie finansielle tjenesteydelser, dvs. »luksusydelser« til sikring af en dækning, der udfylder eller supplerer de lovpligtige forsyningspligtydelser, som er fastsat i den offentlige sygesikringsordning, må det fastslås, at den lovpligtige karakter af den omhandlede tjenesteydelse er en væsentlig betingelse for, at der foreligger en SIEG-opgave i fællesskabsretlig forstand. Denne lovpligtige karakter skal forstås således, at de erhvervsdrivende, der har fået overdraget SIEG-ogaven ved en offentlig myndighedsakt, i princippet er forpligtet til at yde den omhandlede tjenesteydelse på markedet under overholdelse af de SIEG-forpligtelser, der gælder for ydelsen af den pågældende tjeneste. For den erhvervsdrivende, der har fået overdraget SIEG-opgaven, kan den lovpligtige karakter, der i sig selv er i strid med den handelsmæssige frihed og med princippet om fri konkurrence, bl.a., og særligt i tilfælde af tildeling af en eksklusiv eller særlig rettighed, bestå i en forpligtelse til at udøve en bestemt handelsmæssig aktivitet, der er uafhængig af de hermed forbundne omkostninger (jf. endvidere i samme retning punkt 14 i meddelelsen om forsyningspligtydelser). I et sådant tilfælde udgør denne forpligtelse en modydelse for beskyttelsen af SIEG-opgaven og for den markedsposition, der er tilknyttet den retsakt, hvorved opgaven overdrages. Hvis der ikke foreligger en eksklusiv eller særlig rettighed, kan den lovpligtige karakter af en SIEG-opgave udspringe af den pågældende erhvervsdrivendes forpligtelse til, i henhold til en offentlig myndighedsakt, at udbyde bestemte tjenesteydelser til enhver borger, der ønsker dette (jf. endvidere i samme retning punkt 15 i meddelelsen om forsyningspligtydelser).
I modsætning til sagsøgernes opfattelse indebærer den lovpligtige karakter af SIEG-opgaven imidlertid ikke, at de offentlige myndigheder pålægger den pågældende erhvervsdrivende en forpligtelse til at levere tjenesteydelser af en fast, forudbestemt art, hvilket er tilfældet for plan P, der udbydes af VHI (jf. præmis 14 ovenfor). Den lovpligtige karakter af SIEG-opgaven udelukker nemlig ikke, at den erhvervsdrivende på markedet overlades et vist spillerum, herunder hvad angår indholdet af og takstfastsættelsen for de tjenester, der skal ydes. Under disse omstændigheder overlades de erhvervsdrivende et minimum af handlefrihed, og følgelig konkurrence, for så vidt angår kvaliteten og indholdet af de pågældende tjenesteydelser, hvilket i Fællesskabets interesse begrænser omfanget af konkurrencebegrænsningen, hvilken begrænsning normalt er en konsekvens af overdragelsen af en SIEG-opgave, uden at dette påvirker formålene med opgaven.
Heraf følger, at når der ikke foreligger en eksklusiv eller særlig rettighed, er det tilstrækkeligt til at anse en tjenesteydelse for lovpligtig, at den erhvervsdrivende, der har fået overdraget en sådan opgave, er undergivet forpligtelsen til at levere denne tjenesteydelse til enhver bruger, der anmoder herom. Med andre ord er tjenesteydelsen lovpligtig, og der foreligger følgelig en SIEG-opgave, hvis tjenesteyderen har pligt til, under faste vilkår, at kontrahere, uden at kunne udelukke den anden kontraherende part. Dette sidste forhold gør det muligt at adskille den tjenesteydelse, der er omfattet af en SIEG-opgave, fra alle andre aktiviteter, der udøves helt frit (jf. i samme retning GT-Link-dommen, nævnt i præmis 97 ovenfor, præmis 53, og dommen i sagen Merci Convenzionali Porto di Genova, nævnt i præmis 97 ovenfor, præmis 27).
Anvendelsen i det foreliggende tilfælde
I det foreliggende tilfælde er Retten af den opfattelse, at det følger af en kombination af de forskellige AMP-forpligtelser, der er pålagt alle de irske private sygeforsikringsselskaber, dvs. forpligtelsen til åben adgang, fælles takstfastsættelse, livsvarig dækning og minimumsydelser, at de private sygeforsikringsydelser skal anses for lovpligtige.
Forpligtelsen til åben adgang (section 8 i 1994 Health Insurance Act, som ændret), dvs. de private sygeforsikringsselskabers forpligtelse til at tilbyde en AMP-kontrakt til enhver, der anmoder herom, uagtet dennes alder, køn eller helbredstilstand, er tilstrækkelig til, at den pågældende private sygeforsikringsydelse anses for lovpligtig. Denne lovpligtige karakter styrkes af den omstændighed, at forpligtelsen til at kontrahere er forbundet med andre forpligtelser, der begrænser de private sygeforsikringsselskabers handlefrihed med hensyn til fastsættelsen af indholdet af AMP-kontrakter, dvs. forpligtelsen til fælles takstfastsættelse, livsvarig dækning samt minimumsydelser.
Med hensyn til forpligtelsen til fælles takstfastsættelse er et privat sygeforsikringsselskab nemlig, når vedkommende udbyder en AMP-dækning på markedet, forpligtet til at levere den pågældende private sygeforsikringsydelse til en ensartet takst, uagtet forsikringstagerens personlige forhold, udviklingen af vedkommendes helbredstilstand samt hyppigheden af dennes anmodninger om godtgørelse (section 7 i 1994 Health Insurance Act, som ændret). Hertil kommer, at det private sygeforsikringsselskab, på grund af forpligtelsen til livsvarig dækning, er forhindret i, efter forsikringstagerens tegning af en sådan forsikring, egenhændigt at ophæve AMP-kontrakten, og vedkommende kan heller ikke give afslag på fornyelse af kontrakten, såfremt forsikringstageren anmoder herom (section 9 i 1994 Health Insurance Act, som ændret). Det skal endelig bemærkes, at bestemmelserne om minimumsydelser fastsætter, at godtgørelser af ydelser dækket af AMP-kontrakter skal anordnes inden for minimumsbeløb og minimale procentsatser af de afholdte udgifter (section 10 i 1994 Health Insurance Act, som ændret, sammenholdt med bestemmelserne og minimumsydelserne).
I denne forbindelse har sagsøgerne gjort gældende, at forpligtelsen til minimumsydelser ikke er tilstrækkelig til at fastslå, at der foreligger en SIEG-opgave, fordi den således fastsatte dækningsgrad er så lav, at den i praksis i vidt omfang overskrides af selv de mest summariske forsikringspolicer på markedet, såsom VHI’s plan A. Denne argumentation anfægter dog ikke den lovpligtige karakter af de krav, som de private sygeforsikringsselskaber er undergivet i henhold til AMP-forpligtelserne. Dels tager denne argumentation ikke i betragtning, at det ikke — for at en SIEG-opgave er lovpligtig — kræves, at loven fastsætter krav til og forudbestemmer levering af en bestemt tjenesteydelse, hvorved den pågældende erhvervsdrivende fuldstændig mister sin handlefrihed (jf. præmis 188 ovenfor). Dels anfægter handelspraksis på markedet — selv om den generelt er på et niveau, der ligger over de foreskrevne minimumsydelser — ikke den lovpligtige karakter af de minimumsydelser, som ethvert privat sygeforsikringsselskab under alle omstændigheder har pligt til at overholde.
Kvalificeringen af private sygeforsikringsydelser som forsynings- og lovpligtige ydelser anfægtes heller ikke af argumentet om, at disse tjenesteydelser er valgfrie i den forstand, at det er overladt til både forsikringsselskabernes og forsikringstagernes valg, om de ønsker levering heraf, og at disse tjenesteydelser følgelig ikke erstatter forsyningspligtydelserne eller grundlaget for den sociale sikring. Dels er det ikke til hinder for, at SIEG-opgaven anses for lovpligtig, at forbrugerne kan vælge ikke at få leveret de omhandlede tjenesteydelser, når staten er af den opfattelse, at tjenesteydelsen, efter generelle, social- og sundhedspolitiske overvejelser opfylder et reelt behov for en stor del af befolkningen — i det foreliggende tilfælde aktuelt ca. 50% af den irske befolkning — hvorfor den gøres tilgængelig i form af en forpligtelse for leverandøren af tjenesteydelsen til at indgå kontrakt. SIEG-opgavens generelle og bindende karakter er nemlig ikke betinget af en gensidig forpligtelse til at kontrahere, dvs. i det foreliggende tilfælde af en lovpligtig tilslutning til AMP. Som sagsøgerne selv har erkendt i punkt 29 i replikken, kan der ikke af Albany-dommen, nævnt i præmis 101 ovenfor (præmis 98 ff.), udledes nogen anden fortolkning, da den lovpligtige tilslutning til den tillægspensionsordning, som sagen udsprang af, under alle omstændigheder ikke var afgørende for, at Domstolen anerkendte, at ordningen var en SIEG-opgave.
Dels anfægter muligheden for, at en forsikringsgiver frivilligt kan trække sig tilbage fra det irske AMP-marked, ikke kontinuiteten i leveringen af den pågældende AMP-ydelse, og dermed heller ikke forsyningspligten og adgangen hertil, henset til arten af den omhandlede SIEG-opgave, der er baseret på AMP-forpligtelser, der er pålagt alle private sygeforsikringsselskaber, og ikke tilknyttet en særlig eller eksklusiv rettighed. De private sygeforsikringsselskaber, der har besluttet at tilbyde en dækning på markedet, skal fuldt ud opfylde de omhandlede AMP-forpligtelser, hvorfor den blotte mulighed, som et privat sygeforsikringsselskab har for fuldstændig at ophøre med at levere private sygeforsikringsydelser, eller helt at forlade markedet, heller ikke kan påvirke den generelle og bindende karakter af disse tjenesteydelser.
Sagsøgerne har desuden gjort gældende, at den generelle og bindende karakter af private sygeforsikringsydelser modsiges i form af forskellige undtagelser fastsat i loven vedrørende forpligtelsen til åben adgang (section 8 i 1994 Health Insurance Act, som ændret, sammenholdt med Health Insurance Act, 1994 (Open Enrolment) Regulations 1996). Ældre personer på 65 år eller derover, der for første gang ønsker at tegne en AMP-dækning, kan få afslag fra de private sygeforsikringsselskaber (section 6 i Health Insurance Act, 1994 (Open Enrolment) Regulations 1996). For personer under 65 år kan de private sygeforsikringsselskaber, efter tegningen af en AMP-dækning, pålægge en indledningsvis karensperiode i forbindelse med anmodninger om godtgørelse, der i princippet er på 26 uger for personer under 55 år og 52 uger for personer mellem 55 og 65 år (section 7 i Health Insurance Act, 1994 (Open Enrolment) Regulations 1996). Hvad angår personer, der forudgående led af sygdomme, kan disse, hvis de har ret til at tegne en forsikring, på grundlag af deres alder, blive udsat for karensperioder på mellem fem og ti år for så vidt angår godtgørelsen for udgifter til bestemte sundhedsydelser (section 8 i Health Insurance Act, 1994 (Open Enrolment) Regulations 1996). I denne forbindelse har Kommissionen og Irland i det væsentlige svaret, dels at disse undtagelser ikke mærkbart indskrænker den reelle rækkevidde af forpligtelsen til åben adgang, dels at de under alle omstændigheder udgør lovlige og objektivt begrundede foranstaltninger til beskyttelse af det irske AMP-marked, der er undergivet AMP-forpligtelser, mod funktionsforstyrrelser og misbrug.
I den forbindelse er Retten af den opfattelse, at selv om det antages, at udelukkelsen af personer over 65 år, der aldrig har tegnet en AMP-dækning — hvilken udelukkelse følger af den på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede beslutning gældende irske lovgivning — som sagsøgerne har gjort gældende, i teorien kan omfatte 8% af den irske befolkning, forekommer betydningen af denne undtagelse i praksis at være af begrænset omfang. Dels finder undtagelsen, som Kommissionen har anført, ikke anvendelse på personer, der er eller har været tilknyttet en privat sygeforsikring, og som vil forny medlemskabet. Dels har sagsøgerne ikke bestridt Kommissionens og Irlands påstand om, at henset til, at private sygeforsikringsselskaber har eksisteret i Irland siden 1957, er der en almindelig tendens til for første gang at tegne en AMP-police i en meget yngre alder end tidligere, hvilket yderligere gør sig gældende, da de indledningsvise karensperioder er progressivt afhængige af alderen, hvilket er et yderligere incitament til at tegne forsikringen. Under disse omstændigheder kan man nemlig forvente et fald i antallet af personer, der således er udelukket fra privat sygeforsikring. Det kan derfor ikke tiltrædes, at et væsentligt antal personer i praksis i fremtiden vil være påvirket af muligheden for et afslag på medlemskab fra 65-årsalderen. Retten er i alle tilfælde af den opfattelse, at denne begrænsede undtagelse ikke anfægter den omstændighed, at den åbne adgang sikrer, at hele den irske befolkning frit kan tilslutte sig privat sygeforsikring.
Hvad angår de indledningsvise karensperioder har Kommissionen og Irland, uden at dette egentlig bestrides af sagsøgerne, gjort gældende, at selv om disse perioder midlertidigt begrænser adgangen til en AMP-dækning, udgør de væsentlige og lovlige foranstaltninger, der har til formål at undgå misbrug i form af en midlertidig dækning, der blot tegnes med henblik på at en hurtig behandling, uden forudgående at have bidraget med betaling af præmier til AMP-ordningen til en fælles fastsat takst. I den forbindelse skal det i lighed med det af Kommissionen og Irland fremførte bemærkes, at den fælles takstfastsættelse i form af ensartede præmier til de samme dækninger (jf. præmis 192 ovenfor) har til formål at sikre en lige fordeling af udgifterne til sundhedsplejeforanstaltninger for alle generationer af forsikrede. Således har fælles takstfastsættelse, i lighed med den åbne adgang, det endelige formål at sikre en fælles risikofordeling samt solidaritet mellem generationerne. Valget af disse formål tilkommer medlemsstaten i medfør af artikel 16 EF og artikel 152 EF, hvilket valg Fællesskabets institutioner ikke kan gøre indgreb i (jf. præmis 167 ovenfor).
Retten tiltræder dog, at den således beskrevne praksis risikerer at bringe opfyldelsen af dette formål i fare. Hertil kommer, i lighed med det af Kommissionen fremførte, at konsekvensen af, at der ikke forelå disse karensperioder, ville være, at de private sygeforsikringsselskaber, der ville blive udsat for et øget antal anmodninger om godtgørelse, skulle forhøje præmierne til skade for alle de forsikrede, for at dække de heraf følgende yderligere omkostninger. Denne konsekvens ville være i strid med formålet om åben adgang til AMP-dækning, som alle de forsikrede er sikret, hvilket formål også omfatter den fælles takstfastsættelse. Under disse omstændigheder må Retten tiltræde, at de indledningsvise karensperioder er en følge af AMP-markedet, som er undergivet krav om åben adgang og fælles takstfastsættelse, og at karensperioderne udgør et passende middel til at forene adgangen og pligten til at levere private sygeforsikringsydelser, idet de gør det muligt at undgå, at solidariteten mellem generationerne udnyttes og misbruges af personer, der venter med at tilslutte sig AMP til det tidspunkt, hvor de har væsentlige plejebehov.
Det følger af det ovenstående, at kombinationen af forpligtelsen til åben adgang, fælles takstfastsættelse, livsvarig dækning og minimumsydelser kan sikre den irske befolkning en bred og let adgang til private sygeforsikringsydelser, hvilket berettiger, at den i henhold til fællesskabsretten kvalificeres som en forsyningspligtydelse. Sagsøgernes argument om, at private sygeforsikringsydelser, uagtet fordelingen af risikoen for præmierne som følge af den fælles takstfastsættelse, ikke er forsyningspligtydelser, da ikke alle sociale lag i Irland har råd til disse, kan ikke tiltrædes. For det første indebærer forsyningspligtkriteriet, som nævnt ovenfor i præmis 186, ikke, at hele befolkningen i praksis har eller kan have adgang hertil. For det andet er den omstændighed, at ca. 50% af den irske befolkning har tegnet en AMP-dækning, i alle tilfælde et tegn på, at de private sygeforsikringsydelser opfylder en meget væsentlig efterspørgsel på det irske AMP-marked, og at de væsentligt bidrager til den smidige funktion af hele den sociale sikringsordning i Irland. For det tredje tager denne argumentation ikke, som også sagsøgerne har erkendt, i betragtning, at de private sygeforsikringsydelser, der er til rådighed på det irske AMP-marked, er underinddelt i forskellige dækningsgrupper, herunder bl.a. grundlæggende dækninger, gennemsnitlige dækninger og »luksusdækninger«, der tilbydes til forskellige priser, og som opfylder forsikringstagernes forskellige behov.
I den sammenhæng anfægter den omstændighed, at prisen på private sygeforsikringsydelser hverken er fastsat i lov eller med fra en øvre grænse, heller ikke, at der er tale om en forsyningspligtydelse. Selv om det er korrekt, at taksten for en sådan dækning, når der ikke er fastsat regler vedrørende præmier for AMP-dækning, i princippet er fastsat af markedskræfterne, fastsættes taksten ikke desto mindre — som følge af forpligtelsen til fælles takstfastsættelse — på en måde, der er ensartet, og som finder anvendelse på alle AMP-aftaler, hvilke aftaler tilbyder den samme dækning, uafhængigt af alder, køn og den forsikredes helbredstilstand. Som følge af, at taksterne samt konkurrencen på området for takster mellem de forskellige private sygeforsikringsselskaber, der er undergivet AMP-forpligtelser, til fordel for samtlige forsikrede er ensartede, er risikoen for overdrevne takster, der er økonomisk uoverkommelige for bestemte persongrupper, navnlig for så vidt angår den grundlæggende AMP-dækning, i praksis yderst begrænset. Tværtimod giver den fælles takstfastsættelse, som anført af Irland, mulighed for en krydssubsidiering af præmierne til fordel for de mest sårbare, navnlig ældre personer samt invalide, og sikrer således disse en lettere tilslutning til de private sygeforsikringsydelser, hvilken tilslutning potentielt ville være vanskelig, endog udelukket på et marked med risikobaserede takster.
Desuden kræver forsyningspligtkriteriet ikke, at de pågældende tjenesteydelser er gratis, eller at de tilbydes uden hensyn til fortjeneste. Den omstændighed, at nogle potentielle brugere ikke besidder de nødvendige finansielle midler til at kunne gøre brug af alle de AMP-dækninger, der er til rådighed på markedet, herunder»luksusdækninger«, anfægter ikke, at der er tale om en forsyningspligtydelse, eftersom den pågældende tjenesteydelse tilbydes til ensartede takster uden at forskelsbehandle, og efter ensartede kvalitetskrav til alle kunder (jf. i denne retning Domstolens dom i Corbeau-sagen, nævnt i præmis 131 ovenfor, præmis 15, og Almelo-dommen, nævnt i præmis 97 ovenfor, præmis 48, samt dom af 25.10.2001, sag
C-475/99, Ambulanz Glöckner, Sml. I, s. 8089
, præmis 55).
På baggrund af det ovenstående kan den meget generelle argumentation fremsat af sagsøgerne vedrørende den omstændighed, at de private sygeforsikringsydelser er valgfrie, supplerende, og kan betegnes som »luksusydelser«, ikke tiltrædes. Ud over den omstændighed, at sagsøgerne ikke i denne sammenhæng har henset til de forskellige AMP-dækningsgrader, der er til rådighed, har de ikke udførligt bestridt Kommissionen og Irlands opfattelser, hvorefter den irske AMP, ved siden af den offentlige sygesikringsordning, udgør den anden søjle i den irske sundhedsordning. Denne søjle opfylder et tvingende hensyn i den irske sundhedspolitik om social sammenhæng og solidaritet mellem generationerne. Ifølge Irland sikrer AMP, at den offentlige sygesikringsordning er effektiv og rentabel, idet byrden ved de omkostninger, der ellers ville have påhvilet denne ordning, fjernes, navnlig for så vidt angår behandlinger på offentlige hospitaler. Hverken Kommissionen eller Retten kan dog som led i den begrænsede kontrol, fællesskabsinstitutionerne har beføjelse til at udøve i den forbindelse, rejse tvivl om disse hensyn. Følgelig tiltrædes det, at de private sygeforsikringsydelser anvendes af Irland i den almene interesse som et uundværligt middel til en forsvarlig forvaltning af den nationale sundhedsordning, hvorfor Retten anerkender, at disse tjenester, som følge af AMP-forpligtelserne, er en SIEG-opgave.
Følgelig skal sagsøgernes argument om, at der ikke er tale om en forsynings- og lovpligtig privat sygeforsikringsydelse, forkastes som ugrundet i dets helhed.
Under disse omstændigheder er Kommissionens konstatering i punkt 47 i den anfægtede beslutning, hvorefter AMP-forpligtelserne sikrer hele den irske befolkning et bestemt niveau af private sygeforsikringsydelser til overkommelige priser og med ensartede kvalitetskrav, ikke fejlagtig. I øvrigt er den konstatering af, at det spillerum, som de private sygeforsikringsselskaber har til at fastsætte præmier samt indhold af AMP-dækningerne, heller ikke fejlagtig, hvilket ikke anfægter kvalificeringen af AMP-forpligtelserne som SIEG-forpligtelser. Dette gælder så meget mere, som dette spillerum opretholder en vis konkurrence uden derved at påvirke gennemførelsen af den omhandlede SIEG-opgave (jf. præmis 188 ovenfor).
Følgelig har Kommissionen med rette i punkt 48 og 49 i den anfægtede beslutning fastslået, at betingelserne for, at private sygeforsikringsydelser og AMP-forpligtelser kan anses for at være omfattet af en SIEG-opgave, er opfyldt, og at Irland ikke har begået en åbenbar fejl i den forbindelse.
Følgelig må klagepunktet om, at der ikke foreligger en SIEG-opgave som omhandlet i den første betingelse i Altmark-dommen og artikel 86, stk. 2, EF, forkastes.
d) Om tilstedeværelsen af klart fastlagte kriterier, der er grundlaget for beregningen af RES-kompensationen som omhandlet i den anden betingelse i Altmark-dommen
i) Indledende bemærkninger
Retten gør indledningsvis opmærksom på, at i henhold til den anden betingelse i Altmark-dommen, nævnt i præmis 89 ovenfor, præmis 90, skal de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen for udførelsen af en SIEG-opgave, være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde.
I den forbindelse bemærkes, at af de i præmis 157-160 ovenfor nævnte årsager har Kommissionen i punkt 40 i den anfægtede beslutning kun, i sin analyse vedrørende kompensationen for udgifterne til opfyldelsen af de omhandlede SIEG-forpligtelser, henvist til Ferring-dommen, nævnt i præmis 41 ovenfor, præmis 27. Ifølge denne dom skal kompensationen svare til de merudgifter, der reelt er afholdt af den erhvervsdrivende, som har fået overdraget en SIEG-opgave. Retten er af den opfattelse, at dette krav nødvendigvis forudsætter en vis gennemsigtighed og objektivitet med hensyn til kriterierne for kompensationen. Uden disse er selv en marginal kontrol udøvet af fællesskabsinstitutionerne ikke mulig.
Følgelig skal det undersøges, om Kommissionen gyldigt, i det mindste indirekte, i den foreliggende sag kunne anse kriterierne for RES-kompensation for tilstrækkeligt gennemsigtige og objektive til at opfylde den anden betingelse i Altmark-dommen.
ii) Om den objektive og gennemsigtige karakter af de kriterier, der er grundlaget for beregningen af RES-kompensationen
Sagsøgerne har i det væsentlige gjort gældende (jf. præmis 113 ff. ovenfor), at beregningen af RES-kompensationen ikke er udført på grundlag af objektive og gennemsigtige kriterier, men i vidt omfang afhænger af en vurdering foretaget af HIA og sundhedsministeren, på flere niveauer. Således er bedømmelsen af risikomargenen, og navnlig bedømmelsen af vægtningsfaktoren for helbredstilstanden, i vidt omfang overladt til HIA’s skøn. Dette bekræftes ved tre forskellige rapporter offentliggjort af HIA siden 2003, hvori det fastslås, at risikomargenen er væsentlig forskellig, og hvoraf udledes modstridende resultater for så vidt angår ustabilitet på markedet. Hertil kommer, at HIA og sundhedsministeren har en vid skønsbeføjelse for så vidt angår beslutningen om iværksættelse af RES-betalinger på grundlag af procentsatsen for den opnåede risikomargen.
I denne forbindelse må det for det første, i modsætning til det af sagsøgerne hævdede, fastslås, dels at HIA’s, og i givet fald sundhedsministerens bedømmelse for så vidt angår beslutningen om at iværksætte RES-betalinger, hvilken beslutning navnlig indebærer en konstatering af, om risikomargenen overstiger en vis procentsats, og af ustabiliteten på markedet, ikke er forbundet med spørgsmålet, om selve beregningen af kompensationen er udført ud fra objektive og gennemsigtige kriterier. Denne beregning udføres nemlig først — på grundlag af oplysninger indgivet af de private sygeforsikringsselskaber, der er undergivet RES, og følgelig på grundlag af deres respektive profiler og risici — efter at beslutningen om iværksættelsen af RES-udbetalingerne er truffet. I den sammenhæng har sagsøgerne sammenblandet fastsættelsen af risikomargenerne, der er en fase, som går forud for beslutningen om at iværksætte RES-udbetalingerne, med beregningen af den kompensation, der overføres i form af RES-udbetalinger, som afhænger af en udførlig sammenligning af den reelle risikoprofil og den gennemsnitlige risikoprofil på markedet af hvert enkelt privat sygeforsikringsselskab (jf. præmis 33 ovenfor).
Dels er denne beføjelse — selv under forudsætning af, at de irske myndigheder har en vid skønsbeføjelse med hensyn til RES-udbetalinger, hvilket bl.a. bestrides af Irland — ikke uforenelig med objektive og gennemsigtige kriterier som omhandlet i den anden betingelse i Altmark-dommen, nævnt i præmis 89 ovenfor. Som Irland har gjort gældende, er denne betingelse ikke til hinder for, at den nationale lovgiver overlader de nationale myndigheder en vis skønsmargen med henblik på at fastsætte kompensationen for udgifterne til udførelsen af en SIEG-opgave. Tværtimod har medlemsstaten, som præciseret i Rettens praksis, en vid skønsbeføjelse, ikke blot med hensyn til fastsættelsen af en SIEG-opgave, men også med hensyn til fastsættelsen af kompensationen for de udgifter, der afhænger af en bedømmelse af komplicerede, økonomiske forhold (jf. i denne retning dommen i sagen FFSA m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 101 ovenfor, præmis 99 og 100). Det er desuden netop fordi denne fastsættelse kun er undergivet en begrænset kontrol fra fællesskabsinstitutionerne, at den anden betingelse i Altmark-dommen, nævnt i præmis 89 ovenfor, kræver, at disse institutioner skal være i stand til at efterprøve, om der foreligger objektive og gennemsigtige kriterier, hvilke kriterier skal præciseres således, at de udelukker enhver mulighed for, at medlemsstaten misbruger SIEG-begrebet.
Følgelig er sagsøgernes argumenter vedrørende det forhold, at der ikke foreligger objektive og gennemsigtige kriterier som grundlag for beregningen af kompensationen, idet de irske myndigheder har en vid skønsmargen, ikke relevante, og kan ikke tiltrædes.
Det må dernæst fastslås, om Kommissionen i punkt 25-30 i den anfægtede beslutning (jf. præmis 38 ovenfor) udførligt har anført de kriterier, den metode og de fremgangsmåder, der anvendes ved fastsættelsen af RES-udbetalinger. Hertil kommer, at det fremgår af beskrivelsen af beregningsmetoden for RES-udbetalinger som nævnt i præmis 31-33 ovenfor, at de forskellige beregningskriterier, der anvendes, klart har hjemmel i den gældende lovgivning, bl.a. bilag II til RES. RES fastsætter således udførligt, uden at forskelsbehandle og gennemsigtigt, at de private sygeforsikringsselskaber, der er undergivet RES, regelmæssigt skal afgive oplysninger om deres risikoprofil og de udgifter, der svarer til forsikringstagernes alders- og kønsgrupper (del II og III i RES). På baggrund af disse oplysninger iværksætter HIA en komparativ analyse med henblik på at fastlægge forskellene på de private sygeforsikringsselskabernes risici (del IV, sammenholdt med bilag II til RES), hvilken analyse atter fastsætter beregningen af RES-udbetalinger (del V i RES). Endelig fastsætter del V, sammenholdt med bilag II til RES, kriterierne for og udførlige økonomiske og matematiske formler for beregningen, herunder tilpasningsmetoden med anvendelse af vægtningsfaktoren for helbredstilstanden.
I denne forbindelse er Retten af den opfattelse, at alene den omstændighed, at de økonomiske og matematiske formler, der finder anvendelse for den beregning, der skal udføres, er komplicerede, ikke anfægter den præcise og klart definerede karakter af de relevante kriterier. I alle tilfælde har sagsøgerne på ingen måde bestridt, at disse kriterier er præcise, gennemsigtige og objektive, men har blot i det væsentlige påberåbt sig den vide skønsbeføjelse, der er overladt de irske myndigheder i forbindelse med den beslutning, der skal træffes forud for beregningen af kompensationen, således at RES-udbetalingerne kan iværksættes (jf. præmis 210 og 211 ovenfor). Denne betragtning gælder endvidere for så vidt angår kriterierne for anvendelsen af vægtningsfaktoren for helbredstilstanden — en faktor, der aktuelt ikke finder anvendelse — hvilke kriterier er anført i bilag II til RES, og som HIA skal overholde, når den træffer afgørelse om at tage denne faktor i betragtning, og for så vidt angår den maksimumsbegrænsning på 50%, der er fastsat for at tage den registrerede anvendelse af hospitalskapaciteten i betragtning i forbindelse med fastsættelsen af de private sygeforsikringsselskabers risikoprofiler (punkt 28 og 57 i den anfægtede beslutning).
På baggrund af ovenstående kan Kommissionen ikke kritiseres for, at den ikke, som led i bedømmelsen af RES ud fra artikel 87, stk. 1, EF, tog de forskellige kriterier for beregningen af RES-udbetalinger i betragtning. Desuden er Retten af den opfattelse, at på baggrund af de i ovenstående præmis 160 anførte overvejelser, udgør punkt 25-30 i den anfægtede beslutning, skønt de kun vedrører den faktiske udformning af RES (jf. præmis 38 ovenfor), en tilstrækkelig begrundelse på dette punkt, hvis indhold forskriftmæssigt er taget i betragtning af Kommissionen som led i dens bedømmelse af den omhandlede kompensationsmekanismes forenelighed med artikel 87, stk. 1, EF.
Følgelig må klagepunktet vedrørende den anden betingelse i Altmark-dommen, nævnt i præmis 89 ovenfor, forkastes som ugrundet.
e) Om nødvendigheden og forholdsmæssigheden af RES-kompensationen som omhandlet i den tredje betingelse i Altmark-dommen
i) Om rækkevidden af den retslige efterprøvelse
Hvad angår rækkevidden af både Kommissionens og Rettens kontrol af nødvendigheden og forholdsmæssigheden af RES-kompensationen bemærkes, at denne kontrol nødvendigvis er begrænset, da Irland har begrundet RES med, at der er tale om en SIEG-opgave (jf. præmis 166 ovenfor). Dels, for så vidt angår den skønsbeføjelse, medlemsstaten har i forbindelse med fastlæggelsen af en SIEG-opgave og betingelserne for gennemførelsen heraf, herunder i forbindelse med bedømmelsen af de merudgifter, som opfyldelsen heraf indebærer, hvilke udgifter afhænger af komplicerede, økonomiske forhold, er rækkevidden af den kontrol, Kommissionen har beføjelse til at udøve, begrænset til spørgsmålet, om der er begået en åbenbar fejl (jf. i denne retning dommen i sagen FFSA m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 101 ovenfor, præmis 100, og i sagen Olsen mod Kommissionen, nævnt i præmis 166 ovenfor, præmis 216). Dels følger det heraf, at den efterprøvelse, som Retten skal foretage af Kommissionens bedømmelse, heller ikke kan overskride denne begrænsning, hvorfor efterprøvelsen blot består i at undersøge, om Kommissionen med rette har fastslået eller afvist, at medlemsstaten har begået en åbenbar fejl.
Desuden indebærer denne efterprøvelse, at Fællesskabets retsinstanser skal fastslå, om det bevismateriale, sagsøgerne har fremført, er tilstrækkeligt til at underkende troværdigheden af bedømmelsen af de komplicerede økonomiske forhold i den anfægtede beslutning (jf. analogt Rettens dom af 12.12.1996, sag
T-380/94, AIUFFASS og AKT mod Kommissionen, Sml. II, s. 2169
, præmis 59). Med forbehold af denne vurdering af troværdigheden tilkommer det ikke Retten at sætte sit skøn med hensyn til de relevante komplicerede økonomiske forhold i stedet for det, der er anlagt af Kommissionen. I den sammenhæng omfatter Rettens efterprøvelse en kontrol af, om Kommissionen har overholdt procedure- og begrundelsesforskrifterne, om de faktiske omstændigheder er materielt rigtige, samt til, om der er begået en urigtig retsanvendelse, foreligger et åbenbart urigtigt skøn, eller om der er begået magtfordrejning (jf. i denne retning Rettens dom i sagen FFSA m.fl. mod Kommissionen, nævnt i præmis 101 ovenfor, præmis 101, dom af 11.5.2005, forenede sager
T-111/01 og T-133/01, Saxonia Edelmetalle mod Kommissionen, Sml. II, s. 1579
, præmis 91, dommen i sagen Olsen mod Kommissionen, nævnt i præmis 166 ovenfor, præmis 266, og dom af 15.6.2005, sag
T-349/03, Corsica Ferries France mod Kommissionen, Sml. II, s. 2197
, præmis 138 og den deri nævnte retspraksis).
Hvad nærmere bestemt angår efterprøvelsen af forholdsmæssigheden af kompensationen for opfyldelsen af en SIEG-opgave, som er indført ved en almengyldig retsakt, er det desuden præciseret i retspraksis, at denne efterprøvelse er begrænset til en bedømmelse af, om den planlagte kompensation er nødvendig for, at den pågældende SIEG-opgave kan opfyldes på acceptable økonomiske vilkår (jf. i denne retning dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, nævnt i præmis 99 ovenfor, præmis 53, og Albany-dommen, nævnt i præmis 101 ovenfor, præmis 107 og 111 og den deri nævnte retspraksis), eller omvendt, om den pågældende foranstaltning er åbenbart uhensigtsmæssig i forhold til det mål, som forfølges (jf. i denne retning og ved analogi, dommen i sagen Boehringer mod Rådet og Kommissionen, nævnt i præmis 118 ovenfor, præmis 73 og 74).
Følgelig må sagsøgernes påstand om, at der skal foretages en fuldstændig efterprøvelse i denne sammenhæng, forkastes som ugrundet (jf. præmis 118 ovenfor).
ii) Om nødvendigheden og forholdsmæssigheden af den kompensation, der gennemføres ved hjælp af RES-betalinger
1) Indledende bemærkninger
Hvad angår nødvendigheden og forholdsmæssigheden af RES-kompensationen må det indledningsvis bemærkes, at parterne har erkendt, at den tredje betingelse i Altmark-dommen, nævnt i præmis 89 ovenfor, i stort omfang er sammenfaldende med kriteriet om forholdsmæssighed som anvendt i retspraksis i forbindelse med artikel 86, stk. 2, EF. Heraf følger, at denne analyse finder tilsvarende anvendelse på det andet anbringende vedrørende tilsidesættelsen af denne bestemmelse. Hvis parterne derimod, som led i bedømmelsen af RES-kompensationens forholdsmæssighed, er uenige om nødvendigheden af at tage den pågældende erhvervsdrivendes effektivitet og indvirkning på fastsættelsen af denne kompensation i betragtning, må Retten undersøge de argumenter, der er fremført på dette punkt, herunder klagepunktet vedrørende det forhold, at den fjerde betingelse i Altmark-dommen, nævnt i præmis 89 ovenfor, ikke er opfyldt.
Det skal endvidere bemærkes, at den tredje betingelse i Altmark-dommen, nævnt i præmis 89 ovenfor, dvs. betingelsen om, at kompensationen skal være strengt nødvendig, ifølge sagsøgerne ikke er opfyldt. For det første har Kommissionen ikke undersøgt alle de relevante forhold i den forbindelse, hvilket udgør en urigtig retsanvendelse samt en fejl, der påvirker begrundelsen for den anfægtede beslutning for så vidt angår anvendelsen af kriteriet om forholdsmæssighed. For det andet medfører overholdelsen af AMP-forpligtelser ikke en finansiel byrde for de private sygeforsikringsselskaber, da de kan opretholde deres rentabilitet ved hjælp af handelsmæssige foranstaltninger. Dels kan de private sygeforsikringsselskaber beskytte sig mod »dårlige« risici ved f.eks. at afslå nye medlemmer over 65 år, eller ved at indføre lange ventetider for personer, der er syge. Dels kan de tilpasse kontraktvilkårene og differentiere præmierne ud fra risikoen for således, ved hjælp af højere præmier, at kompensere for de større udgifter, som de »dårlige« risici indebærer, og som de, på grund af AMP-forpligtelserne, skal udrede. For det tredje kan RES, da der ikke er nogen forbindelse mellem de udgifter, der skyldes AMP-forpligtelserne og RES, under alle omstændigheder ikke kompensere for disse udgifter. RES-udbetalingerne er beregnet ud fra de private sygeforsikringsselskabers risikodifference og afhænger ikke af beregningen af de udgifter, der skyldes overholdelsen af AMP-forpligtelserne. Hertil kommer, at RES reelt omfatter kompensationen for udgifter til levering af selve de private sygeforsikringsydelser, hvilket imidlertid — på baggrund af den anfægtede beslutning — ikke er SIEG-ydelser. En sådan abstrakt forbindelse mellem AMP-forpligtelserne og de private sygeforsikringsselskabers udgifter er ikke tilstrækkelig og opfylder ikke kravet om, at RES strengt skal begrænses til klart fastsatte udgifter. For det fjerde kan RES end ikke kompensere for »dårlige« risici. RES henser ikke til de af de private sygeforsikringsselskabers præmier og fortjenester, der kan kompensere for disse risici, og det er følgelig ikke muligt at bedømme, om de »dårlige« risici udgør en nettoudgift for det private sygeforsikringsselskab. Hertil kommer, for så vidt angår Kommissionens argument om, at RES henser til de gennemsnitlige udgifter til udredning af anmodninger om godtgørelse, for således at gøre det muligt for de private sygeforsikringsselskaber at drage fordel af deres egen effektivitet (punkt 56 i den anfægtede beslutning), at sagsøgerne har bestridt, at hensynet til egentlige, effektive udgifter giver anledning til større RES-udbetalinger til gunst for de private sygeforsikringsselskaber, der har de største udgifter, hvilket tilskynder dem til at være ineffektive. Endelig er den fjerde betingelse i Altmark-dommen, nævnt i præmis 89 ovenfor, om nødvendigheden af at fastsætte størrelsen af kompensationen på grundlag af en veldreven virksomheds behov, under hensyntagen til indtægter og fortjeneste, under alle omstændigheder — idet der ikke foreligger et referencepunkt for bedømmelsen af effektiviteten og for fremgangsmåden for sammenligningen af priser — ikke opfyldt.
Kommissionen har anført, at sagsøgerne hverken har godtgjort, at den har begået en åbenbar fejl i bedømmelsen af, om RES er forholdsmæssig, eller dokumenteret, at det er åbenbart, at RES ikke stod i forhold til formålet om at sikre det irske AMP-markeds smidige funktion under acceptable økonomiske vilkår (jf. præmis 148 ovenfor). Desuden har Kommissionen, støttet af Irland og VHI, bestridt, at RES-kompensationen ikke er forbundet med de udgifter, der skyldes overholdelsen af AMP-forpligtelser. RES-udbetalingerne er forbundet med de udgifter, der skyldes forskellen på de private sygeforsikringsselskabers risikoprofiler — fastsat ud fra alders- og kønsgrupper — og overstiger ikke det, der er nødvendigt for at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af AMP-forpligtelser. I denne forbindelse omhandler retsforskrifterne om RES ikke faste og variable omkostninger, indtægter eller fortjenester. Der er nemlig ingen præcis forbindelse mellem indtægter og risici, da dette ville være i strid med princippet om fælles takstfastsættelse. Dette indebærer, at præmien er udtryk for den risiko, der udgøres af alle, og ikke en gruppe medlemmer, der eventuelt ikke er repræsentative. Således kræver forpligtelsen til åben adgang og fælles takstfastsættelse ligeledes, at de private sygeforsikringsselskaber ikke kan drage fordel af en risikoportefølje, der er mere fordelagtig end hos de andre private sygeforsikringsselskaber. RES er derfor nødvendig for den smidige funktion af den fælles takstfastsættelse, og for at tilskynde de private sygeforsikringsselskaber til at konkurrere med hensyn til alle aldersgrupper ved hjælp af handelsmæssige tiltag, herunder marketing, kvaliteten af tjenesteydelserne, forbindelsen til udbydere af sundhedsplejeforanstaltninger eller en veldreven administration. Af disse grunde kræver den relevante lovgivning en størrelsesmæssig opgørelse af udgifterne til gennemførelsen af AMP-forpligtelser og den retfærdige fordeling af udgifter mellem de private sygeforsikringsselskaber ved hjælp af RES. Da de private sygeforsikringsselskaber frit kan fastsætte præmier og fortjeneste ud fra markedsvilkårene, er formålet med RES derimod ikke en udligning af de omkostninger, der afhænger af effektiviteten, hvorfor de private sygeforsikringsselskaber opretholder fortjenesten af den gode administration. Endelig kan en AMP-forsikringsgiver, henset til, at RES kun kompenserer private sygeforsikringsselskaber for differencen mellem deres egen risikoprofil og den gennemsnitlige risikoprofil på markedet, ikke anse RES for at tilskynde til ineffektivitet. Fremgangsmåden for beregning af kompensationen udelukker nemlig i praksis, at anvendelsen af RES afhænger af de udgifter, der skyldes et privat sygeforsikringsselskabs dårlige administration. I henhold til artikel 3 i RES tager beregningsmetoden for RES-udbetalinger kun hensyn til udgifter som følge af anmodninger om godtgørelser rettet til de private sygeforsikringsselskaber, og ikke andre udgifter, såsom administrative udgifter og marketing, hvorfor det med denne beregningsmetode udelukkes, at alle de private sygeforsikringsselskaber bærer omkostningerne for eventuelt manglende effektivitet. Desuden har RES kun til formål, ved hjælp af denne metode, at udligne de udgifter, der skyldes forskellene på disse forsikringsgiveres risikoprofiler. Den har ikke til formål at udligne udgifterne til selve de private sygeforsikringsydelser, og heller ikke de tilsvarende indtægter og fortjenester.
Kommissionen og Irland har endvidere gjort indsigelser mod sagsøgernes argument, hvorefter de private sygeforsikringsselskaber har mulighed for at afvise »dårlige« risici ved hjælp af handelsmæssige tiltag. Det er ikke i praksis muligt at segmentere markedet ud fra den gennemsnitlige risiko for en fleksibel fastsættelse af præmier og pålægge højrisikoforbrugere en dyrere dækning for at dække udgifterne til anmodninger om supplerende godtgørelser. Dels opsiger højrisikoforbrugere ikke den trinlavere dækning, da dette indebærer, at fordelen ved den fælles takstfastsættelse forsvinder. Dels kan højrisikomedlemmernes portefølje, henset til konkurrencen på markedet, ikke let kompenseres ved hjælp af højere præmier. Endelig modsiges sagsøgernes modsatte opfattelse af deres egen strategi for tilpasning af priserne på de private sygeforsikringsydelser af VHI’s priser. Kommissionen, der støttes af VHI, har tilføjet, at beregningen af RES-udbetalingerne ikke foretages i forhold til det samlede antal forsikringsbegivenheder, som de private sygeforsikringsselskaber har udredt, men er begrænset til blot at omfatte de forsikringsbegivenheder, der er dækket af de mest solgte og billigste AMP-dækninger. Desuden tages den korrektion, der foretages i form af vægtningsfaktoren for helbredstilstanden, som er begrænset til 50%, ikke aktuelt i betragtning af RES. Behovet for en sådan korrektion er imidlertid en konsekvens af, at alder og køn ikke kan forklare alle forskellene på de AMP-forsikredes risikoprofiler, og følgelig fuldt ud afspejle den uligevægt, der er et resultat heraf.
2) Om forholdet mellem RES og de udgifter, der skyldes opfyldelsen af AMP-forpligtelserne
Før parternes argumenter vedrørende arten af den kompensation, der gennemføres ved RES-udbetalinger, undersøges, må det for det første efterprøves, om den opfattelse, sagsøgerne har fremført, hvorefter en sådan kompensation ikke er nødvendig, da de private sygeforsikringsselskaber kan undgå alle de udgifter, der er knyttet til forpligtelsen til fælles takstfastsættelse, ved at segmentere AMP-markedet ud fra den forsikredes risiko, ved hjælp af handelsmæssige foranstaltninger, navnlig i form af en differentiering af AMP-dækningerne og de tilsvarende præmier, er begrundet.
Selv om det er korrekt, at de private sygeforsikringsselskaber i princippet frit, i mangel af modstående nationale bestemmelser, kan bestemme omfanget og kvaliteten af, samt prisen på AMP-dækninger ud fra de forskellige forsikringsgruppers behov, og i henhold til deres egne handelsstrategier, begrænser AMP-forpligtelserne denne frihed kraftigt, i det øjeblik det private sygeforsikringsselskab har foretaget sit valg vedrørende det præcise indhold af en AMP-police og om at tilbyde den på markedet (jf. præmis 192 ovenfor). Forpligtelsen til fælles takstfastsættelse i section 7 i 1994 Health Insurance Act, som ændret, hvorefter alle forsikringstagere, uagtet alder, køn eller helbredstilstand, skal have adgang til de samme præmier for de samme AMP-dækninger, forbyder forskelsbehandling til skade for de forsikringstagere, der udgør en forhøjet risiko, i form af højere præmier for den samme dækning, eller ved at indskrænke omfanget eller kvaliteten af AMP-kontraktens dækning, mens præmiens størrelse opretholdes. Sagsøgerne har dog ikke reelt bestridt, at overholdelsen af denne forpligtelse indebærer yderligere udgifter for de private sygeforsikringsselskaber, idet de forhindres i at tilpasse præmien ud fra forsikringstagerens risiko og således kompensere de større godtgørelser, svarende til »dårlige« risici, ved hjælp af højere præmier.
I øvrigt har sagsøgerne, på trods af Kommissionen og Irlands anfægtelse af sagsøgernes argumentation, ikke afgivet en tilstrækkelig forklaring på årsagerne til, at yderligere udgifter kan kompenseres ved en form for differentiering af dækninger og præmier, der i henhold til forpligtelsen til fælles takstfastsættelse er lovlig. Den omstændighed, at de private sygeforsikringsselskaber, der er aktive på det irske marked, tilbyder AMP-policer med forskellige dækninger, og som er tilpasset de forskellige forsikringsgruppers behov, er dog ikke tilstrækkelig til, at sagsøgernes opfattelse, hvorefter selv de mest summariske dækninger, som generelt foretrækkes blandt unge mennesker med et godt helbred, er, og skal forblive tilgængelige for personer med en risiko, hvilket opfylder det væsentlige formål om åben adgang og fælles takstfastsættelse, kan tiltrædes. Som Irland har gjort gældende, har sagsøgerne ikke fremført nogen elementer, der dokumenterer, at disse personer med en risiko, som følge af eventuelle ændringer i AMP-kontrakterne, ikke længere vil efterspørge, eller vil opsige disse summariske dækninger, hvis pris er særligt attraktiv for dem som følge af den fælles takstfastsættelse. Sagsøgerne har endvidere ikke bestridt de udførlige oplysninger, som Kommissionen har fremført til støtte for sin argumentation om, at de AMP-dækninger, der tilbydes af BUPA Ireland og af VHI, er meget ensartede, og at forsikringstagerne, navnlig de til VHI tilknyttede, ikke har reageret på differentieringen af fordele og præmier (jf. præmis 147 ovenfor).
I denne forbindelse kan argumentet om, at de private sygeforsikringsselskaber kan beskytte sig mod overdrevne udgifter som følge af anmodninger om godtgørelser indgivet af personer med en risiko ved at afvise personer på 65 år eller derover, eller ved at fastsætte lange indledningsvise karensperioder, heller ikke tiltrædes. Dels følger det af de i præmis 198 ovenfor anførte overvejelser, at muligheden for at afvise personer på 65 år eller derover er meget begrænset i praksis, bl.a. fordi den kun vedrører personer, der aldrig har tegnet en AMP-dækning. Dels giver de indledningsvise karensperioder, der udgør et lovligt middel til beskyttelse af AMP-markedet, hvilket marked er undergivet kravet om åben adgang og fælles takstfastsættelse (jf. præmis 199 ovenfor), ikke mulighed for midlertidigt at undgå udgifter til »dårlige« risici, eftersom det private sygeforsikringsselskab, når denne midlertidige periode er ophørt, fuldt ud er udsat for anmodninger om godtgørelser fra personer med en risiko, som i henhold til forpligtelsen til åben adgang skal accepteres. Følgelig er disse begrænsninger, i modsætning til det af sagsøgerne hævdede, ikke tilstrækkelige til at kompensere for de yderligere udgifter, der opstår som følge af godtgørelser af de »dårlige« risici, som de private sygeforsikringsselskaber ikke kan undsige sig på grund af AMP-forpligtelserne.
Heraf følger, at argumentet om, at der ikke er behov for en kompensation som følge af den frihed, som de private sygeforsikringsselskaber har til at fastsætte indholdet af AMP-dækningerne og til at segmentere markedet ud fra forsikringstagernes risiko, ikke kan tages til følge.
For det andet skal argumentet om, at den i RES fastsatte kompensationsordning, under hensyn til den tredje betingelse i Altmark-dommen, nævnt i præmis 89 ovenfor, bør være direkte forbundet med de udgifter, der skyldes opfyldelsen af AMP-forpligtelserne, undersøges.
I den sammenhæng bemærkes, at den omhandlede SIEG-opgave består af en levering af private sygeforsikringsydelser under overholdelse af AMP-forpligtelser (jf. præmis 175 ovenfor). Følgelig er sagsøgernes argument, hvorefter den kompensation, der tildeles i form af RES-udbetalinger, ikke er berettiget i udgifterne til selve leveringen af private sygeforsikringsydelser, da disse tjenesteydelser ikke udgør en SIEG-opgave, ubegrundet. Hertil kommer, at det er ubestridt, at de udgifter, der er taget i betragtning med henblik på beregningen af RES-udbetalinger, kun omfatter dem, som de private sygeforsikringsselskaber udreder i forbindelse med betaling af medlemmernes godtgørelser (jf. præmis 33 ovenfor), og at disse udgifter følgelig er snævert forbundet med leveringen af de omhandlede private sygeforsikringsydelser. Det er derfor fejlagtigt, når sagsøgerne bestrider, at der foreligger en forbindelse mellem omkostningerne til leveringen af private sygeforsikringsydelser og RES-kompensationen.
Retten skal ikke desto mindre udtale, at der ikke i forbindelse med den af RES indførte kompensationsordning er en direkte forbindelse mellem de beløb, der rent faktisk udredes af det private sygeforsikringsselskab som følge af en anmodning om godtgørelse, og den kompensation, der tildeles ved hjælp af RES-udbetalinger. Det skal fastslås, at RES-udbetalingerne ikke har til formål at kompensere for eventuelle udgifter eller merudgifter i forbindelse med en særlig levering af bestemte private sygeforsikringsydelser, men udelukkende at udligne de yderligere udgifter, der følger af en negativ difference af et privat sygeforsikringsselskabs risikoprofil i forhold til den gennemsnitlige risiko på markedet (jf. præmis 33 ovenfor). I denne forbindelse udgør de beløb, der reelt godtgøres af de private sygeforsikringsselskaber i løbet af en bestemt periode, kun et grundlag for beregning af den gennemsnitlige risikoprofil på markedet samt forskellen mellem denne og den reelle og individuelle risikoprofil for hvert enkelt privat sygeforsikringsselskab, der er undergivet RES. Således udgør hvert enkelt privat sygeforsikringsselskabs individuelle og reelle risikoprofil de udgifter til gennemsnitlige godtgørelser, som vedkommende udreder i løbet af denne periode, hvilke beløb er så meget desto højere, som selskabet har et stort antal højrisikomedlemmer, som ofte indgiver anmodninger om godtgørelser af store beløb. Denne individuelle og reelle risikoprofil for hvert enkelt privat sygeforsikringsselskab sammenlignes dernæst med den gennemsnitlige risikoprofil på markedet, der repræsenterer de gennemsnitlige udgifter, som samtlige private sygeforsikringsselskaber afholder som følge af anmodninger om godtgørelser, med henblik på, så troværdigt som muligt, at gengive de gennemsnitlige udgifter, som alle forsikringstagerne på AMP-markedet foranlediger.
Som Kommissionen og Irland imidlertid har gjort gældende, er det væsentligste formål med forpligtelsen til åben adgang og fælles takstfastsættelse at omfordele udgifterne ligeligt på hele det irske AMP-marked, således at hvert privat sygeforsikringsselskab kun skal udrede de udgifter, der er forbundet med den gennemsnitlige risikoprofil på markedet. Hvis udgifterne ikke blev udlignet, ville funktionen af den fælles takstfastsættelse, der har til formål ligeligt at fordele risikoen mellem de private sygeforsikringsselskaber i form af krydssubsidiering af præmierne mellem generationerne, blive bragt i fare. Følgelig indebærer de yderligere udgifter, som et privat sygeforsikringsselskab afholder som følge af dets negative risikoprofil i forhold til den gennemsnitlige risikoprofil på markedet, merudgifter, som et privat sygeforsikringsselskab påtager sig på et AMP-marked, der er undergivet krav om åben adgang og fælles takstfastsættelse, som følge af virksomhedens forpligtelse til at udrede godtgørelser til højrisikopersoner, uden at fastsætte præmierne ud fra den forsikredes risiko. Det er kun disse merudgifter, som RES kompenserer for. På denne baggrund kan sagsøgernes argument om, at RES-udbetalingerne ikke er forbundet med udgifterne til opfyldelse af AMP-forpligtelserne, og at udbetalingerne ikke kompenserer for den ulige fordeling af »dårlige« risici på AMP-markedet, ikke tiltrædes.
Inden for rammerne af den begrænsede kontrol, der finder anvendelse i den foreliggende sag (jf. præmis 220-222 ovenfor), kan gyldigheden af de formål, der forfølges med kompensationsordningen indført ved RES som beskrevet ovenfor i præmis 235 og lovligheden af de bestemmelser, der regulerer funktionen heraf, ikke anfægtes. I den forbindelse skal det ganske vist bemærkes, at denne funktion adskiller sig radikalt fra funktionen af den kompensationsordning, der var genstand for Ferring-dommen, nævnt i præmis 41 ovenfor, og Altmark-dommen, nævnt i præmis 89 ovenfor. Følgelig kan funktionen ikke fuldt ud opfylde den tredje betingelse i Altmark-dommen, hvorefter udgifterne til gennemførelsen af en SIEG-opgave skal kunne fastlægges. Retten er imidlertid af den opfattelse, at fastsættelsen af størrelsen af merudgifterne ved hjælp af en sammenligning af et privat sygeforsikringsselskabs reelle risikoprofil og den gennemsnitlige risikoprofil på markedet, under hensyn til de beløb, der er godtgjort af alle de private sygeforsikringsselskaber, som er undergivet RES, er i overensstemmelse med formålet med, og tankegangen bag den tredje betingelse i Altmark-dommen, for så vidt som beregningen af kompensationen er baseret på elementer, der er objektivt konkrete, gennemsigtige og kontrollerbare (jf. præmis 216 ovenfor). Desuden har sagsøgerne, selv om de har påberåbt sig tilsidesættelsen af den tredje betingelse i Altmark-dommen, ikke bestridt, at beregningen af RES-udbetalingerne opfylder disse kriterier. Hertil kommer, at de ikke har været i stand til at anfægte den ovenfor i præmis 235 beskrevne forbindelse mellem opfyldelsen af AMP-forpligtelserne, navnlig forpligtelsen til åben adgang og fælles takstfastsættelse, og den kompensation, der tildeles ved hjælp af RES-udbetalinger.
Det følger heraf, at sagsøgerne ikke har godtgjort, at RES er åbenbart uegnet til at kompensere for de merudgifter, der skyldes opfyldelsen af AMP-forpligtelserne. Under disse omstændigheder er det ikke åbenbart fejlagtigt, at Kommissionen i punkt 53 i den anfægtede beslutning fastslog, at RES i det væsentlige begrænser udbetalingerne mellem de private sygeforsikringsselskaber til, hvad der er strengt nødvendigt for at udligne forskellen mellem deres risikoprofiler og for at kompensere for de udgifter, der er afholdt for at dække de »dårlige« risici, som overstiger gennemsnittet på markedet, således at forsikringsgiverne får en erstatning for de finansielle konsekvenser af AMP-forpligtelserne, hvilke forpligtelser hindrer dem i at fastsætte takster for præmierne ud fra forsikringstagerens risiko og at afvise »dårlige« risici.
For det tredje skal sagsøgernes argument om, at Kommissionen i den foreliggende sag, med hensyn til den tredje betingelse i Altmark-dommen, nævnt i præmis 89 ovenfor, skulle have henset til de indtægter og den rimelige fortjeneste, som de private sygeforsikringsselskaber kan opnå ved at opfylde AMP-forpligtelserne, afvises.
Det følger af de ovenfor i præmis 235 anførte betragtninger, at den kompensationsordning, der er indført ved RES, er helt uafhængig af de indtægter og fortjenester, som de private sygeforsikringsselskaber opnår, da de dels udelukkende er baseret på hensynet til udgifterne i forbindelse med anmodningerne om godtgørelser, som de private sygeforsikringsselskaber udreder i en bestemt periode, dels ikke har til formål at udligne de udgifter, der opstår på grund af forskellen mellem et privat sygeforsikringsselskabs individuelle og reelle risikoprofil, og den gennemsnitlige risikoprofil på markedet. Som Kommissionen har anført, bl.a. som svar på et skriftligt spørgsmål stillet af Retten, eksisterer der pr. definition ikke i en sådan ordning en forbindelse mellem risikoprofilerne og indtægterne, der gør det muligt at tage indtægterne i betragtning med henblik på fastlæggelsen af kompensationen for eventuelle merudgifter. Under sådanne omstændigheder kan der nemlig ikke foreligge overkompensation for udgifterne i forhold til indtægterne, da de udgifter, der tages i betragtning ved beregningen af kompensationen, ikke er direkte forbundet med ydelsen af en SIEG-opgave og de indtægter, der følger heraf.
Da RES ikke har til formål at kompensere for de udgifter, der er direkte forbundet med ydelsen af private sygeforsikringsydelser (jf. præmis 235 ovenfor), hvilket netop ville svare til den situation, der er omfattet af den tredje betingelse i Altmark-dommen, nævnt i præmis 89 ovenfor, er der følgelig ikke behov for at tage de indtægter, der følger af disse tjenesteydelser, i betragtning for at fastslå, om ydelsen indebærer eventuelle konkrete merudgifter. En sådan fremgangsmåde er desuden i strid med princippet om fælles takstfastsættelse, der kræver, at den præmie, der skal betales for en AMP-dækning, afspejler den risiko, som samtlige forsikringstagere udgør, og ikke én bestemt forsikringsgruppe. På denne baggrund tager en restriktiv anvendelse af den tredje betingelse i Altmark-dommen, nævnt i præmis 89 ovenfor, der angår en anden art kompensation for en SIEG-opgave, ikke hensyn til den særlige funktion af den kompensationsordning, der er indført ved RES. Derimod er en sådan fremgangsmåde ensbetydende med at gøre indgreb i selve det valg, Irland har med hensyn til indførelsen af en sådan ordning, der er helt uafhængig af de private sygeforsikringsselskabers indtægter og fortjenester, og som har til formål at sikre den smidige funktion af AMP-markedet, der er undergivet AMP-forpligtelserne. Retten er imidlertid af den opfattelse, at hverken formålet med eller tankegangen bag den tredje betingelse i Altmark-dommen, nævnt i præmis 89 ovenfor, kræver en hensyntagen til indtægterne i forbindelse med en kompensationsordning, hvilken ordning fungerer uafhængigt af disse indtægter.
Af disse grunde kan Kommissionen ikke kritiseres for ikke at have taget de indtægter og fortjenester i betragtning, som de private sygeforsikringsselskaber har haft i forbindelse med opfyldelsen af AMP-forpligtelserne. Desuden følger det af de ovenstående betragtninger, at heller ikke klagepunktet om, at Kommissionen hverken har undersøgt dette spørgsmål eller begrundet den anfægtede beslutning på dette punkt, kan tiltrædes. I denne forbindelse skal det bemærkes, at Kommissionen udtrykkeligt, som led i analysen af, om der foreligger støtte i henhold til artikel 87, stk. 1, EF, har lagt Ferring-dommen, nævnt i præmis 41 ovenfor, til grund, hvorefter det kræves, at de reelle merudgifter, som de erhvervsdrivende, der har fået overdraget en SIEG-opgave, har afholdt, skal fastlægges (punkt 40 i den anfægtede beslutning). Retten er dog af den opfattelse, hvilket allerede blev fastslået af Domstolen i Altmark-dommen, nævnt i præmis 89 ovenfor, at kriteriet om merudgifter i princippet, i tilfælde af en kompensationsordning, som de i disse sager omhandlede, indebærer en fastsættelse af de udgifter, der reelt er afholdt af den pågældende erhvervsdrivende i forbindelse med opfyldelsen af en SIEG-opgave, og af de hermed forbundne indtægter. Imidlertid har Kommissionen i det foreliggende tilfælde med rette i punkt 53 i den anfægtede beslutning anført, at merudgifterne kun indbefatter de udgifter, der følger af en negativ risikoprofil, hvorfor Kommissionen fastslog, at den af RES fastsatte beregningsmetode med rette ikke tog de private sygeforsikringsselskabers eventuelle indtægter i betragtning (jf. præmis 240 ovenfor).
Følgelig har sagsøgerne ikke godtgjort, at Kommissionen har tilsidesat den tredje betingelse i Altmark-dommen, nævnt ovenfor i præmis 89, da den antog, at kompensationsordningen i RES var nødvendig og forholdsmæssig i forhold til de udgifter, der skyldes opfyldelsen af AMP-forpligtelserne.
Følgelig skal klagepunktet vedrørende tilsidesættelsen af den tredje betingelse i Altmark-dommen, nævnt i præmis 89 ovenfor, forkastes som ubegrundet.
f) Om sammenligningen med en veldreven virksomhed som omhandlet i den fjerde betingelse i Altmark-dommen
I henhold til den fjerde betingelse i Altmark-dommen, nævnt i præmis 89 ovenfor (præmis 93), skal størrelsen af den nødvendige kompensation — hvor der ikke, på grundlag af en udbudsprocedure, er overdraget en SIEG-opgave til en virksomhed — fastlægges på grundlag af en analyse af de udgifter, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med midler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at opfylde forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne. Sagsøgerne har i det væsentlige gjort gældende, at denne betingelse ikke er opfyldt, når der i RES ikke er et referencepunkt, der gør det muligt at måle effektiviteten og at sammenligne med en veldreven virksomhed. Kommissionen skulle bl.a. have undersøgt, om de private sygeforsikringsselskabers, navnlig VHI’s eventuelle udgifter, der skyldes opfyldelsen af AMP-forpligtelser, kan sammenlignes med de udgifter, der ville være afholdt af en veldreven virksomhed.
I denne forbindelse må det for det første fastslås, at det følger af de i præmis 239-242 anførte overvejelser og af den snævre forbindelse, der er mellem den tredje og den fjerde betingelse i Altmark-dommen, nævnt i præmis 89 ovenfor, som begge indeholder krav om, at udgifter, indtægter og fortjenester i forbindelse med opfyldelsen af en SIEG-opgave fastlægges, at forudsætningerne for dette klagepunkt er fejlagtige. Henset dels til neutraliteten af den kompensationsordning, der er indført ved RES i forhold til de private sygeforsikringsselskabers indtægter og fortjenester, dels til den særlige art merudgifter, der er forbundet med de private sygeforsikringsselskabers negative risikoprofil, finder den fjerde betingelse i Altmark-dommen, nævnt i præmis 89 ovenfor, for så vidt som den kræver en sammenligning af de udgifter og indtægter, der er direkte forbundet med leveringen af SIEG-ydelser, ikke direkte anvendelse på den foreliggende sag. Dette bekræftes i øvrigt allerede af den tredje betingelse i Altmark-dommen, nævnt i præmis 89 ovenfor (præmis 93), hvorefter det skal sikres, at den pågældende SIEG-opgave leveres til de laveste omkostninger for samfundet. Det er nemlig ubestridt, at RES ikke har til formål at kompensere for en bestemt udgift forbundet med leveringen af en AMP-ydelse.
Det skal endvidere bemærkes, at RES-udbetalingerne ikke udelukkende er fastsat ud fra de godtgørelser, som de private sygeforsikringsselskaber, der modtager kompensationen, har udredt, hvilket ville svare til den i den tredje betingelse i Altmark-dommen, nævnt i præmis 89 ovenfor, omhandlede situation, men også ud fra de godtgørelser, der udredes af de private sygeforsikringsselskaber, der bidrager til ordningen, hvorfor disse udbetalinger afspejler forskellen mellem risikoprofilen for disse to forsikringsgivere, i forhold til den gennemsnitlige risikoprofil på markedet.
Følgelig kunne Kommissionen med rette, i forbindelse med analysen af, om der foreligger statsstøtte i henhold til artikel 87, stk. 1, EF, i den foreliggende sag fastslå, at der ikke var behov for en sammenligning af de potentielle modtagere af RES-udbetalinger og en veldreven virksomhed. Det skal tilføjes, at selv om det på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede beslutning var sandsynligt, at VHI i begyndelsen var den primære modtager af RES-udbetalinger, blev RES først iværksat af de irske myndigheder efterfølgende, på grund af udviklingen af risikoprofilerne på det irske AMP-marked. Følgelig var det umuligt for Kommissionen præcist at fastlægge de potentielle modtagere af RES-udbetalinger og foretage en konkret sammenligning af de private sygeforsikringsselskabers forhold med en veldreven virksomhed, da den ikke havde kendskab til den fremtidige situation for de forskellige private sygeforsikringsselskaber på de irske AMP-marked.
Hvad i øvrigt angår formålet med den fjerde betingelse i Altmark-dommen, nævnt i præmis 89 ovenfor, var Kommissionen ikke desto mindre forpligtet til at sikre, at den i RES fastsatte kompensation ikke indebærer en mulighed for at erstatte udgifter, der kan skyldes, at de af RES omfattede private sygeforsikringsselskaber er ineffektive. I denne forbindelse skal det bemærkes, at Kommissionen udtrykkeligt, i punkt 27 og 56 i den anfægtede beslutning, har fastslået, at RES tog de private sygeforsikringsselskabers udgifter til gennemsnitlige godtgørelser i betragtning, hvilket medførte, at en udligning af de gennemsnitlige udgifter pr. forsikringsgruppe ikke var mulig, og at forsikringsgiverne kunne opretholde fortjenesten af deres egen effektivitet.
I denne forbindelse har sagsøgerne gjort gældende, at hensynet til de private sygeforsikringsselskabers effektive udgifter til godtgørelser i forbindelse med beregningen af RES-udbetalinger medfører større betalinger til de private sygeforsikringsselskaber, der er mindst effektive, og som har de største udgifter. Som det imidlertid fremgår af punkt 56 i den anfægtede beslutning og af de ovenfor i præmis 235 anførte overvejelser, vedrører disse udgifter kun de godtgørelser, som de private sygeforsikringsselskaber har udredt i en bestemt periode, med undtagelse af alle andre forvaltningsmæssige udgifter, såsom administrative udgifter eller udgifter til marketing, som de private sygeforsikringsselskaber selv forvalter. Sagsøgerne har dog hverken bestridt dette punkt eller præciseret, hvorledes denne beregningsmetode kan indvirke på de udgifter, der følger af en eventuel mangel på effektivitet med hensyn til udredningen af anmodninger om godtgørelser. I modsætning til sagsøgernes opfattelse er det — eftersom beregningen af RES-kompensationen udelukkende afhænger af de udgifter, som ikke er forbundet med de omhandlede erhvervsdrivendes effektivitet — udelukket, at kompensationen kan medføre en fordeling af de udgifter, der er et resultat af manglende effektivitet, og påvirke muligheden for, at disse erhvervsdrivende fuldt ud opretholder fortjenesten af en veldreven virksomhed.
Denne vurdering anfægtes ikke af konstateringen i HIA’s rapport fra april 2005 (s. 30), hvorefter BUPA Irelands gennemsnitlige udgifter pr. dag for behandling er ca. 17% lavere end de gennemsnitlige udgifter på markedet, hvilke lavere udgifter netop kan være en følge af, at BUPA Ireland har en mere gunstig risikoprofil end de andre private sygeforsikringsselskaber. I denne forbindelse har HIA nemlig anført, at forskellen mellem udgifter pr. dag for behandling kan forklares ud fra forskellene på effektivitet, AMP-produkterne og forsikringstagernes helbredstilstand, og at udgifterne kan variere efter patientens alder. Det er dog klart, at et privat sygeforsikringsselskab, hvis medlemmers helbredstilstand er dårligere end gennemsnittet, udsættes for behandlingsudgifter, der er forholdsmæssigt større. Sagsøgerne har desuden ikke anført, om det af HIA anvendte udtryk »forskelle på effektivitet« vedrører administrationen af de private sygeforsikringsselskaber selv eller af hospitalerne, hvilke hospitaler der er kilden til behandlingsudgifterne, eller hvordan disse forskelle kan være relevante i forbindelse med, at der henses til godtgørelsesudgifterne, og indvirke på udligningsbetalingerne.
I øvrigt er sagsøgernes argument om, at udgifterne til de væsentlige godtgørelsers indvirkning på størrelsen af RES-udbetalingerne tilskynder det private sygeforsikringsselskab, der modtager kompensation, til ikke at være effektiv, endvidere ikke begrundet. Som sagsøgerne selv har erkendt under retsmødet, har de ikke præciseret arten af denne eventuelle manglende effektivitet, som en sådan situation kunne give anledning til, men har blot i det væsentlige påberåbt sig den manglende sammenligning med en veldreven virksomhed som omhandlet i den fjerde betingelse i Altmark-dommen, nævnt i præmis 89 ovenfor. Endelig har Kommissionen i den forbindelse, uden at dette er bestridt af sagsøgerne, anført, at i henhold til bilag I til RES tages udgifterne til godtgørelser, som led i beregningen af RES-udbetalinger, kun i betragtning, hvis de overstiger 550 EUR pr. dags hospitalsindlæggelse, uagtet omfanget af den pågældende dækning. VHI’s gennemsnitlige udgifter til hospitalsindlægning er f.eks. 640 EUR pr. dags hospitalsindlægning, hvilket i sig selv udgør en foranstaltning til beskyttelse mod overforbrug og mod de private sygeforsikringsselskabers dårlige forvaltning af udgifterne. Det skal tilføjes, at denne øvre grænse for de udgifter, der er omfattet af RES, er udførligt forklaret i punkt 55 i den anfægtede beslutning.
Kommissionen og Irland har imidlertid erkendt, at beregningsmetoden for RES-udbetalingerne ikke desto mindre, i et meget begrænset omfang, åbner mulighed for en fordeling af fortjenesten af de forskellige private sygeforsikringsselskabers effektivitet eller af udgifter i forbindelse med disses ineffektivitet, da fordelingen omfatter anvendelsen af bestemte tilpasningskriterier, dvs. dels »zero sum adjustment factor«, der sikrer ordningens selvfinansiering, dels vægtningsfaktoren for helbredstilstanden, der er baseret på den observerede anvendelse af hospitalsindlæggelseskapaciteten (punkt 28 og 57 i den anfægtede beslutning).
Hvad angår »zero sum adjustment factor« har sagsøgerne dog under retsmødet erkendt, at klagepunktet ikke omhandler dette aspekt af RES, og at de variationer af størrelsen af RES-udbetalinger, der kunne følge heraf, er ubetydelige og ikke kan give anledning til en mærkbar udligning af de udgifter, som skyldes ineffektivitet. Hvad angår vægtningsfaktoren for helbredstilstanden har sagsøgerne imidlertid gjort gældende, at anvendelsen heraf indebærer, at manglen på effektivitet tages i betragtning, da den er baseret på private sygeforsikringsselskabers reelle udgifter og ikke en veldreven virksomheds udgifter. I den forbindelse må det præciseres, at anvendelsen af denne tilpasningsfaktor, der aktuelt er nul, er undergivet bestemte betingelser som angivet i bilag II til RES, bl.a. er den begrænset til 50% af den observerede anvendelse af hospitalskapaciteten. Henset til den begrænsede betydning af denne faktor, og da sagsøgerne ikke har påberåbt sig konkrete forhold til støtte for, at den reelle anvendelse af hospitalskapaciteten kan afspejle mangel på effektivitet, såsom et overforbrug af medicinske tjenester, kunne Kommissionen med rette fastslå, at kompensationsordningen indført ved RES, herunder anvendelsen af vægtningsfaktoren for helbredstilstanden, ikke indebærer en mulighed for, at de udgifter, der skyldes ineffektivitet, overvæltes på alle de private sygeforsikringsselskaber.
I den sammenhæng bemærkes, at Kommissionen klart i punkt 28 og 57 i den anfægtede afgørelse har anført, at de restriktive betingelser for anvendelsen af denne faktor modvirker en udligning af effekten af de samlede risikoforskelle samt tilskyndelsen til at hospitalsindlægge patienterne, og at den øvre grænse på 50% derimod er en yderligere garanti for, at de private sygeforsikringsselskaber tilskyndes til at begrænse varigheden af hospitalsindlæggelser, for tidlig diagnosticering, og generelt til en god forvaltning. Sagsøgerne har dog ikke udførligt bestridt denne bedømmelse under denne sags behandling. For fuldstændighedens skyld må det, i lighed med det af Kommissionen og Irland anførte, tilføjes, at de irske myndigheder indtil videre ikke har anvendt denne faktor og har kun baseret deres bedømmelse af risikoforskellene mellem de private sygeforsikringsselskaber på forsikringstagernes alder og køn.
Endelig er Retten af den opfattelse, at Kommissionen i tilstrækkeligt omfang i punkt 26-28, 56 og 57 i den anfægtede beslutning har henset til de forhold, der gjorde det muligt at fastslå, at kompensationen fastsat i RES er neutral i forhold til eventuelle udgifter forbundet med visse private sygeforsikringsselskabers ineffektivitet.
Følgelig er Retten af den opfattelse, at Kommissionen ikke har tilsidesat den fjerde betingelse i Altmark-dommen, nævnt i præmis 89 ovenfor, og at dette klagepunkt skal forkastes i det hele.
På baggrund af alle de ovenstående overvejelser fastslås det derfor, at Kommissionen med rette i artikel 1 i den anfægtede beslutning har fastslået, at RES ikke indebærer tildeling af statsstøtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF. Følgelig skal det første anbringende forkastes som ubegrundet. Retten er ikke desto mindre af den opfattelse, at det andet anbringende vedrørende tilsidesættelse af artikel 86, stk. 2, EF også bør behandles.
g) Om nødvendigheden af, at RES er forholdsmæssig som omhandlet i artikel 86, stk. 2, EF
i) Indledende bemærkning
Med det andet anbringende har sagsøgerne i det væsentlige anfægtet nødvendigheden og forholdsmæssigheden af indførelsen af RES som sådan. Retten gennemgår kun sagsøgernes argumentation i forbindelse med dette andet anbringende, i det omfang den rejser spørgsmål, der ikke blev behandlet i forbindelse med det første anbringende.
Sagsøgernes klagepunkt vedrørende det forhold, at artikel 86, stk. 2, EF ikke udtrykkeligt er nævnt i den dispositive del af den anfægtede beslutning (jf. præmis 90 og 128), skal straks forkastes. Som Kommissionen har anført, følger det hverken af den relevante lovgivning eller af retspraksis, at affattelsen af den dispositive del af beslutningerne vedtaget i henhold til artikel 87 EF og artikel 86, stk. 2, EF absolut skal opfylde præcise forskrifter. For at bedømme den faktiske, retlige rækkevidde af en retsakt, hvis dispositive del ikke kan adskilles fra dens betragtninger, må den om nødvendigt fortolkes under hensyntagen til de betragtninger, der har ført til dens vedtagelse (jf. Rettens dom af 30.9.2003, forenede sager
T-346/02 og T-347/02, Cableuropa m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 4251
, præmis 211 og den deri nævnte retspraksis). Selv om det ville være ønskeligt, at Kommissionen ud fra et hensyn til klarhed og retssikkerhed udtrykkeligt i en retsakts dispositive del angiver de bestemmelser i traktaten, den anvender, udgør undladelsen heraf ikke en retlig fejl, såfremt det klart fremgår af ordlyden, sammenholdt med betragtningerne til og den dispositive del af retsakten, hvilke bestemmelser der præcist er tale om. I den foreliggende sag har Kommissionen, selv om den ikke i artikel 1 i den anfægtede beslutning har nævnt artikel 86, stk. 2, EF, ikke desto mindre klart angivet denne bestemmelse i punkt 61 i den anfægtede beslutning, hvilket punkt sammenfatter de endelige konklusioner. Følgelig kan en nogenlunde opmærksom læser af den anfægtede beslutning ikke tage fejl af den faktiske, retlige rækkevidde.
ii) Om nødvendigheden af at indføre RES som sådan
1) Generelle bemærkninger
Sagsøgerne har i det væsentlige gjort gældende, at Kommissionen begik en skønsfejl, da den i punkt 50 og 52 i den anfægtede beslutning fastslog, at RES er nødvendig for at opretholde stabiliteten på et marked, der er undergivet AMP-forpligtelser, samt den effektive virkning af disse forpligtelser. I selve den anfægtede beslutning er det i punkt 51 anført, at det irske AMP-marked indtil nu ikke har været udsat for stabilitetsproblemer. Desuden er den angivelige fare for risikoudvælgelse udelukkende hypotetisk og ikke underbygget af faktiske omstændigheder. Denne fare skyldes i realiteten ikke manglen på tilskyndelse til aktivt at udvælge de gode risici og manglen på passiv risikoudvælgelse (jf. præmis 134 ovenfor). De private sygeforsikringsselskaber kompenserer nemlig selv for de dårlige risici ved at tilpasse kontraktvilkårene, bl.a. ved at forhøje præmierne og ved at differentiere dækningerne. Under alle omstændigheder må en ny aktør på det irske AMP-marked, idet de forsikrede som hovedregel — hvilket bekræftes i Amárech-rapporten — sjældent skifter forsikringsselskab, nødvendigvis henvende sig til nye kunder, der pr. definition er unge. Hertil kommer for så vidt angår ældre forsikrede, at VHI solgte med tab og derfor hindrede BUPA Ireland i at konkurrere effektivt. Endelig er de af Kommissionen påberåbte økonomiske undersøgelser vedrørende andre markeder end det irske uden relevans, og de underbygger ikke argumentet om risikoudvælgelsen. Derimod bekræfter de tre rapporter udarbejdet af HIA siden 2003, at der på det irske AMP-marked ikke er en overhængende eller fremtidig fare for ustabilitet (jf. præmis 131-138 ovenfor).
Kommissionen har i det væsentlige svaret, at sagsøgerne ikke har anfægtet, at der er fare for aktiv risikoudvælgelse i en ordning om fælles takstfastsættelse og åben adgang. Principperne for denne risiko blev endog nævnt i NERA-rapporten. Irland har tilføjet, at kravet om fælles takstfastsættelse og åben adgang nødvendigvis skal opvejes af RES for at undgå, at de nye forsikringsgivere på AMP-markedet foretager en fordelagtig risikoudvælgelse. I mangel af en korrektion heraf ville disse nye forsikringsgivere, på grund af deres fordelagtige risikoprofil, kunne få væsentlige »tekniske« fortjenester ved, til ulempe for alle forsikringstagere, at opretholde en kunstig og for høj pris på præmierne, hvilket kan påvirke AMP-markedets stabilitet. Markedets stabilitet trues endvidere, når en forsikringsgiver med en fordelagtig risikoprofil nedsætter præmierne mærkbart for således at udløse en »ond cirkel«, idet de mest mobile forsikringstagere vil tilslutte sig denne forsikringsgiver. Dette indebærer, at de konkurrerende forsikringsgiveres finansielle situation bliver skrøbelig, hvilke forsikringsgivere, på grund af den fælles takstfastsættelse, ikke længere ville være i stand til at tilbyde deres produkter til konkurrencedygtige priser og tiltrække nye medlemmer. Således er VHI’s aktuelle situation, hvis betalingsevne er væsentligt indskrænket i forhold til BUPA Irelands.
Efter Kommissionens og Irlands opfattelse er sagsøgernes argumentation baseret på muligheden for, at forsikringsgiverne kompenserer de »dårlige« risici med en tilpasning af kontrakterne, ikke relevant og i strid med de faktiske forhold. Dels er denne fremgangsmåde i strid med princippet om fælles takstfastsættelse, og under alle omstændigheder umulig at anvende i praksis, og den tjener ikke til en opretholdelse af balancen på det irske AMP-marked. Dels er de private sygeforsikringsydelser, som tilbydes af VHI og BUPA Ireland, meget ensartede, og forsikringstagerne forholder sig under alle omstændigheder i praksis passivt over for en eventuel differentiering af de fordele, der tilbydes i en AMP-police. I øvrigt dokumenterer oplysningerne om aldersprofilen for forsikringstagerne i VHI klart denne risikoudvælgelse. Hvad angår den passive risikoudvælgelse har Kommissionen, støttet af Irland, bestridt den fortolkning, som sagsøgerne har anlagt af Amárech-rapporten, hvilken rapport angiveligt bekræfter bevægelsen af forbrugere fra en forsikringsgiver til en anden. Desuden er argumentet om, at VHI fastsætter priser med tab til kunder med høj risiko, ikke godtgjort og må afvises. Kommissionen har endelig understreget, at den anfægtede beslutning kun nævner, at der foreligger en sandsynlighed for risikoudvælgelse, hvilket er en ustabilitetsfaktor, der i medfør af Albany-dommen, nævnt ovenfor i præmis 89, er tilstrækkelig, og at Rettens efterprøvelse med hensyn til kriteriet om nødvendighed er begrænset.
2) Genstanden for den anfægtede beslutning og Rettens efterprøvelse
Forud for undersøgelsen af begrundelsen for de forskellige argumenter fremført af parterne finder Retten, at der er behov for at præcisere genstanden for den undersøgelse, Kommissionen har foretaget i den foreliggende sag, da Kommissionens undersøgelse udgør selve genstanden for Rettens efterprøvelse.
Det må fastslås, at RES, således som den er anmeldt, udgør en generel ordning, dvs. en ordning, der er baseret på en helhed af almengyldige bestemmelser, hvis gennemførelse til en vis grad ganske vist er forudbestemt ved objektive og gennemsigtige kriterier (jf. præmis 213-217 ovenfor), men som ikke kan forudses i alle detaljer. Da denne ordning navnlig skal tilpasse sig og følge de hurtige ændringer på det omhandlede marked, er dens funktion undergivet bestemte generelle bestemmelser, der indebærer, at de myndigheder, som skal anvende ordningen, har en vid skønsmargen. Dette gælder navnlig med hensyn til del IV i RES vedrørende HIA’s beføjelser med hensyn til skøn og anbefalinger vedrørende den risikoforskel, der kan udløse RES-udbetalingerne.
Heraf følger, i overensstemmelse med fastlæggelsen af rækkevidden af den administrative og retlige kontrol som nævnt i præmis 220-221 ovenfor, at den kontrol, Kommissionen skal udøve i den forbindelse, med hjemmel i artikel 87 EF, sammenholdt med artikel 86, stk. 2 og 3, EF, navnlig med hensyn til nødvendigheden af en anmeldt ordning nødvendigvis er begrænset til en efterprøvelse af, dels om ordningen hviler på økonomiske og faktuelle forudsætninger, der er åbenbart fejlagtige, dels om ordningen er åbenbart uegnet til at nå de formål, der forfølges. I denne sammenhæng skal Retten bl.a. undersøge, om Kommissionens bedømmelse i den forbindelse er tilstrækkelig troværdig til at underbygge behovet for den omhandlede ordning.
Inden for rammerne af denne kontrol må det for det første dels undersøges, om de markedsbrister, som medlemsstaten har påberåbt sig som berettigelse for indførelsen og beskyttelsen af den omhandlede SIEG-opgave, er tilstrækkeligt troværdige, dels vurderes, om Kommissionen med rimelighed kunne anse en ordning som RES, på grund af selve dens beskaffenhed, for nødvendig og egnet til at løse de nævnte problemer. Det påhviler dernæst Retten at efterprøve, om Kommissionens bedømmelse i den foreliggende sag af disse to punkter er begrundet i de aktuelle vilkår og den sandsynlige udvikling af det irske AMP-marked, som de fremstod på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede beslutning, på baggrund af alle de oplysninger, Kommissionen rådede over, eller med rimelighed kunne råde over.
Hvad navnlig angår rækkevidden af Kommissionens kontrol kan den i overensstemmelse med det ovenfor i præmis 220-222 anførte ikke erstatte medlemsstaten i udøvelsen af den vide skønsbeføjelse, der alene tilkommer denne. I modsætning til, hvad sagsøgerne tilsyneladende hævder, har Kommissionen i forbindelse med kontrollen af nødvendigheden ikke beføjelse til, på grundlag af de oplysninger, der er til rådighed, at kontrollere, dels om markedet ganske rigtigt vil udvikle sig på en bestemt måde, dels om anvendelsen af de forskriftsmæssige midler, der er fastsat i den anmeldte ordning, af denne årsag på et bestemt tidspunkt bliver uundværlig for at sikre opfyldelsen af den pågældende SIEG-opgave. Kontrollen af nødvendigheden forudsætter ikke, at Kommissionen er overbevist om, at medlemsstaten, henset til de aktuelle eller fremtidige markedsvilkår, ikke kan undlade at anvende de anmeldte foranstaltninger, men er begrænset til en undersøgelse af, om der under medlemsstatens udøvelse af den vide skønsbeføjelse er begået en åbenbar fejl i forbindelse med måden, hvorpå det sikres, at SIEG-opgaven kan opfyldes på acceptable økonomiske vilkår (jf. i denne retning dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, nævnt i præmis 99 ovenfor, præmis 58, og Albany-dommen, nævnt i præmis 101 ovenfor, præmis 107 og 111).
Endelig skal der, selv om Kommissionens kontrol er begrænset, tillige henses til denne omstændighed som led i Fællesskabets retsinstansers legalitetskontrol af Kommissionens bedømmelse. Rettens efterprøvelse er så meget desto mere begrænset, når Kommissionens bedømmelse vedrører komplicerede, økonomiske forhold (jf. præmis 220 og 221 ovenfor). Dette gælder navnlig for den kontrol, der udøves på grundlag af proportionalitetsprincippet, navnlig når den anfægtede retsakt omhandler almengyldige, statslige foranstaltninger. Rettens kontrol er begrænset til at efterprøve, om det er åbenbart, at disse foranstaltninger er uegnede i forhold til det formål, der forfølges (jf. analogt dommen i sagen Boehringer mod Rådet og Kommissionen, nævnt i præmis 118 ovenfor, præmis 73 og 74).
Det følger af det ovenstående, at Kommissionen ikke har begået en åbenbar skønsfejl ved ikke at kræve, at Irland dokumenterer, at RES er uundværlig for at sikre opfyldelsen af AMP-forpligtelserne. Følgelig må sagsøgernes argument om, at RES skal være uundværlig, og at Kommissionen ikke har iagttaget rækkevidden af den kontrol, den skal udøve i denne sammenhæng, forkastes.
3) Om risikoudvælgelsen på det irske AMP-marked
Indledende bemærkning
På baggrund af det ovenstående skal det — først generelt, dernæst henset til de særlige vilkår på det irske AMP-marked — undersøges, om Kommissionen gyldigt kunne anse RES for et nødvendigt middel til korrektion på et AMP-marked, der er undergivet forpligtelser om åben adgang, fælles takstfastsættelse, livsvarig dækning og minimumsydelser. I denne forbindelse skal det navnlig efterprøves, om Kommissionen har lagt forhold til grund, der tilstrækkeligt dokumenterer, at et AMP-marked med fælles takstfastsættelse er udsat for en fare for risikoudvælgelse, og om den med rimelighed kunne forvente, at denne situation kan gøre dette marked ustabilt.
Om den aktive risikoudvælgelse
— Om de generelle, økonomiske forudsætninger
Hvad angår faren for en aktiv risikoudvælgelse har parterne ikke bestridt, at en ny aktør på AMP-markedet, såsom BUPA Ireland i 1997, har en interesse i at søge kunder med en begrænset risiko med henblik på at minimere selskabets økonomiske risiko og styrke dets stadig skrøbelige position på markedet. Dette forholder sig navnlig således, når der er tale om et marked med en konkurrencemæssig struktur, der er kraftigt kendetegnet ved den situation, der forelå før liberaliseringen, og ved en vis passivitet blandt forbrugerne, hvoraf størstedelen var tilsluttet den tidligere monopolindehaver, såsom VHI i den foreliggende sag. Som sagsøgerne selv har påpeget, udgør navnlig de unge og sunde kunder under disse omstændigheder en vigtig gruppe af nye kunder, der særligt vil være målet for en ny aktør på AMP-markedet, med tilbud om lavere takster end dem, der tilbydes af de øvrige private sygeforsikringsselskaber på markedet.
I denne forbindelse har sagsøgerne ikke tilstrækkeligt præcist og udførligt bestridt den opfattelse, hvorefter denne tendens til at søge de lavere risici styrkes af forpligtelsen til fælles takstfastsættelse. Det er imidlertid ubestridt, at private sygeforsikringsselskaber under hensyn til denne forpligtelse ikke fuldt ud frit, ved hjælp af større præmier, kan udligne den større økonomiske risiko, som AMP-dækningen af en ældre eller syg person indebærer, og som forsikringsgiveren ikke kan afvise på grund af forpligtelsen til åben adgang. Dels er det private sygeforsikringsselskab, da der ikke er mulighed for fastsættelse af takster ud fra den forsikredes risiko, tvunget til at tilbyde de samme AMP-dækninger på de samme takstmæssige vilkår til alle medlemmerne, uagtet deres alder, køn og helbredstilstand (section 7 i 1994 Health Insurance Act som ændret), og på denne måde foretage en krydssubsidiering af præmier mellem de forskellige forsikrede risici. Dels kan det private sygeforsikringsselskab heller ikke tilbyde AMP-dækninger til præmier, der er fastsat ud fra den største risiko, selskabet skal dække, idet det ellers ikke vil kunne tiltrække de unge og sunde kunder, hvilke kunder er væsentlige for den økonomiske balance i en ordning med krydssubsidiering af præmier.
Sagsøgerne har ikke gjort konkrete forhold gældende, der kan anfægte denne beskrivelse af den aktive risikoudvælgelse på et AMP-marked med fælles takstfastsættelse. I denne henseende har sagsøgerne blot i det væsentlige påberåbt sig de private sygeforsikringsselskabers mulighed for at segmentere markedet ud fra risikoen ved at fastlægge indholdet af AMP-dækningerne, og ved at fastsætte størrelsen af præmierne med henblik på at kunne kompensere de »dårlige« risici med højere præmier. Det skal dog bemærkes, at argumentet om de private sygeforsikringsselskabers kontraktfrihed, af de grunde, der er gengivet ovenfor i præmis 229 og 231, ikke kan tiltrædes.
Desuden er Retten af den opfattelse, at dette argument derimod nærmere bekræfter, at der foreligger en større risiko for udvælgelse af »gode« risici på et AMP-marked med fælles takstfastsættelse, da argumentet i praksis indebærer, at de private sygeforsikringsselskaber lovligt forsøger at kompensere for virkningen af forbuddet mod takstfastsættelse ud fra den forsikredes risiko i form af en særlig fastlæggelse af AMP-dækningen og i form af en fastsættelse af præmier, der svarer til de forskellige forsikringsgruppers behov. Sagsøgerne har nemlig gjort gældende, at et privat sygeforsikringsselskab kan tiltrække unge kunder med en »god« risiko ved hjælp af dækninger, som er særligt tilpasset deres behov, og ved hjælp af attraktive præmier, hvilket medfører, at andre forsikringsgrupper, herunder dem med en »dårlig« risiko, ikke tilskyndes til, eller endog afskrækkes fra at tegne en sådan dækning, som ikke passer dem. Uafhængigt af spørgsmålet, om en sådan strategi om indirekte forskelsbehandling af de forsikrede — som ikke er omfattet af den fælles takstfastsættelse, der kun forbyder direkte forskelsbehandling med hensyn til priser — kan anvendes i praksis, hvilket bl.a. Irland har bestridt, forekommer strategien så meget mere troværdig, som konkurrencen mellem de private sygeforsikringsselskaber er særlig intensiv på området for de nye, yngste kunder, hvilket ifølge parternes samstemmende udsagn er tilfældet i den foreliggende sag mellem BUPA Ireland og VHI. Under disse omstændigheder anfægter denne strategi, i modsætning til sagsøgernes opfattelse, ikke forekomsten af aktiv risikoudvælgelse, men bekræfter, eller endog styrker den nærmere. Følgelig er sagsøgernes argument om de private sygeforsikringsselskabers kontraktfrihed ikke relevant for godtgørelsen af, at der ikke forekommer aktiv risikoudvælgelse. Kommissionens konstatering i punkt 50 i den anfægtede beslutning vedrørende faren for aktiv risikoudvælgelse, hvorefter de private sygeforsikringsselskaber kan forbedre deres gennemsnitlige risikoprofil, bl.a. i form af selektive marketingstrategier, fastlæggelse af indholdet af dækningerne eller en differentiering af kvaliteten af tjenesteydelsen, er følgelig ikke behæftet med en åbenbar fejl.
I denne forbindelse tiltræder Retten opfattelsen, hvorefter der er en reel og intensiv fare for aktiv risikoudvælgelse, og følgelig en risiko for ustabilitet på markedet, når det private sygeforsikringsselskab med en fordelagtig risikoprofil iværksætter en strategi med »rovpriser«, som omhandlet i punkt 6 i RES-retningslinjerne. Denne fare forekommer derimod mindre intensiv, men stadig tilstrækkelig vigtig, når forsikringsgiveren — som Kommissionen, Irland og VHI har gjort gældende vedrørende BUPA Irelands adfærd — vedtager en strategi med »prisforfølgning«, der indebærer, at taksterne for de egentlige private sygeforsikringsydelser kun fastsættes en smule under de vigtigste konkurrenters takster for de samme tjenesteydelser. Under disse omstændigheder forekommer kundens finansielle tilskyndelse til at skifte privat sygeforsikringsselskab mindre væsentlig end i en situation med »rovpriser«. I denne forbindelse har Kommissionen og Irland dog anført, uden at dette er bestridt af sagsøgerne, at en sådan strategi ikke desto mindre gør det muligt at udvælge de »gode« risici, og navnlig at strategien påvirker AMP-markedets smidige funktion samt modarbejder formålet om fælles takstfastsættelse ved at fastsætte præmier, der til skade for kunderne er for høje i forhold til de godtgørelsesudgifter, som det private sygeforsikringsselskab, der har en fordelagtig risikoprofil, skal afholde.
Det må tillige tiltrædes, at strategien om »prisforfølgning« har den virkning, at det private sygeforsikringsselskab, på trods af de lavere omkostninger, opgiver at nedsætte størrelsen på præmierne, hvilket imidlertid er i forbrugernes interesse og i overensstemmelse med formålet om fælles takstfastsættelse, med det ene formål at forøge sin fortjeneste. Det kan ligeledes ikke udelukkes, at et privat sygeforsikringsselskab med en fordelagtig risikoprofil foretager en aktiv risikoudvælgelse ved at vedtage strategien om »prisforfølgning«, så længe prisforskellen er tilstrækkelig til at tiltrække forbrugere med »en god risiko«.
Retten er af den opfattelse, at både Irland og Kommissionen i punkt 50 i den anfægtede beslutning med rette har anført, at en sådan handelspraksis kan udløse en ond cirkel og destabilisere både balancen og den smidige funktion af et AMP-marked med fælles takstfastsættelse, for så vidt som private sygeforsikringsselskaber med en fordelagtig risikoprofil kan tiltrække flere og flere unge og sunde kunder, for derved yderligere at forbedre deres risikoprofil, mens de private sygeforsikringsselskaber, der har en ugunstig risikoprofil, udsættes for et større og større finansielt pres på grund af den forøgede uligevægt mellem præmierne og de udgifter, der opstår på grund af anmodninger om godtgørelser fra et stort antal forsikringstagere, der er gamle og ved dårligt helbred.
Under disse omstændigheder finder Retten, at den opfattelse, der er anført i punkt 50 i den anfægtede beslutning — hvorefter forsikringsgivere på et AMP-marked, som er undergivet fælles takstfastsættelse, åben adgang og livsvarig dækning, uden en ordning om risikoudligning tilskyndes til at udvælge de mest fordelagtige risici med henblik på at kunne tilbyde private sygeforsikringsydelser til de mest fordelagtige priser til alle forsikringstagerne, eller med henblik på at få den største fortjeneste blandt de konkurrerende private sygeforsikringsselskaber — ikke er behæftet med et åbenbart fejlskøn.
— Om situationen på det irske AMP-marked
Retten gør opmærksom på, at Kommissionen i punkt 51 i den anfægtede beslutning har fastslået, at det ikke kan udelukkes, at der på det irske AMP-marked er fare for en aktiv risikoudvælgelse, selv om man endnu ikke har observeret ustabilitet på dette marked.
I denne forbindelse må det fastslås, at BUPA Ireland på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede beslutning havde en risikoprofil, der var væsentlig mere fordelagtig end VHI’s, den primære konkurrent. Uden at det er fornødent at tage stilling til det omstridte spørgsmål, om VHI’s betalingsevne er tilstrækkelig eller ej, må det bemærkes, at sagsøgerne ikke reelt har bestridt rigtigheden og relevansen af de af Kommissionen, Irland og VHI fremlagte oplysninger vedrørende VHI’s økonomi, risikoprofil og større udgifter til de gennemsnitlige godtgørelser pr. forsikrede, men har erkendt, at VHI havde en risikoprofil, der var mindre god end BUPA Irelands (jf. præmis 135 og 138 ovenfor).
Desuden har Kommissionen, til støtte for bedømmelsen af, om der foreligger en fare for aktiv risikoudvælgelse, lagt bevismateriale til grund, der godtgør, at BUPA Ireland faktisk havde vedtaget en strategi om aktiv risikoudvælgelse kombineret med strategien om »prisforfølgelse« ved at tilbyde takster, der til dels lå betydeligt under VHI’s takster til forbrugergrupper under 19 år (med en prisforskel på 10%) og fra 19-54 år (med en prisforskel på 4%), mens selskabet fastsatte højere præmier (20%) for personer over 54 år (punkt 51 og fodnote 9 i den anfægtede beslutning). Det bør understreges, at sagsøgerne under sagens behandling, herunder retsmødet, ikke har taget stilling til dette bevismateriale, uagtet at både Kommissionen, Irland og VHI udtrykkeligt i deres skriftlige indlæg har lagt til grund, at BUPA Ireland angiveligt har anlagt en »prisforfølgelsespraksis«.
I denne forbindelse har sagsøgerne for det første blot anført, at BUPA Ireland, som ny aktør på det irske AMP-marked, og på grund af den passivitet, der herskede blandt de forsikringstagere, der allerede var forsikrede, nødvendigvis måtte henvende sig til de unge forbrugere, som anmodede om en dækning for første gang. Selv om denne påstand kan tiltrædes og er støttet af konklusionerne i Amárech-rapporten vedrørende de irske forsikringstageres lave bevægelsesgrad, kan den imidlertid ikke i sig selv anfægte konklusionen om, at der foretages en aktiv risikoudvælgelse, men bekræfter den snarere (jf. præmis 274 ovenfor).
For det andet har sagsøgerne anført, at VHI foretog salg med tab af AMP-dækninger til ældre forsikringstagere med en højere risiko, hvilket gjorde det umuligt for BUPA Ireland at konkurrere med VHI for så vidt angår denne gruppe kunder. Dette argument, der ikke er særlig udførligt, og som bestrides af Kommissionen og Irland, er ikke under sagens behandling blevet underbygget af sagsøgerne og er under alle omstændigheder ugrundet. Et sådant salg med tab ville nemlig være økonomisk ulogisk, da det indebærer, at VHI forsøger at fastholde sine højrisikoforsikrede, og hindre disses bevægelse mod andre private sygeforsikringsselskaber ved at tilbyde dem særlig fordelagtige præmier, der ikke dækker udgifterne til godtgørelser. En sådan adfærd er økonomisk irrationel, da disse forsikringstagere er årsagen til VHI’s ugunstige risikoprofil, forøgelsen af selskabets udgifter og følgelig til svækkelsen af dets konkurrencemæssige stilling på AMP-markedet.
På baggrund af ovenstående overvejelser er Retten af den opfattelse, at Kommissionen rådede over de relevante elementer, der var tilstrækkelige til i punkt 51 i den anfægtede beslutning at fastslå, uden derved at begå en åbenbar fejl, at det ikke kunne udelukkes, at der var fare for en aktiv risikoudvælgelse på det irske AMP-marked. Desuden kunne Kommissionen, henset til den begrænsede kontrol, der finder anvendelse i den foreliggende sag (jf. præmis 220-222 og 265-270 ovenfor) med rimelighed, på grund af denne fare for aktiv risikoudvælgelse, konkludere, at der var risiko for ustabilitet på det irske AMP-marked (punkt 50 og 51 i den anfægtede beslutning).
I denne forbindelse kan den omstændighed, at det i den anfægtede beslutning tillige fastslås, at der endnu ikke er observeret ustabilitet på markedet, ikke anfægte denne konklusions gyldighed. Kommissionen havde nemlig, henset til det begrænsede omfang af dens kontrolbeføjelse over for medlemsstaten (jf. præmis 220-222 og 269 ovenfor), ikke bemyndigelse til at erstatte sin egen bedømmelse af udviklingen på det irske AMP-marked med Irlands bedømmelse heraf. Kommissionen har dog i tilstrækkelig grad sikret sig, at på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede beslutning var de betingelser, der berettiger indførelsen af en ordning til risikoudligning for at undgå en fremtidig ustabilitet på det omhandlede marked som følge af en aktiv risikoudvælgelse, opfyldt. Følgelig må sagsøgernes argument om, at Kommissionen fejlagtigt tog synspunktet om ustabiliteten på markedet til følge, uden at råde over tilstrækkelig økonomisk dokumentation herom, forkastes. Henset til sandsynligheden for tilstedeværelsen af en risiko for ustabilitet på markedet som følge af den aktive risikoudvælgelse, er det endelig heller ikke fornødent at efterprøve, om Kommissionen gyldigt i punkt 50 i den anfægtede beslutning kunne fastslå, at der forelå en fare for passiv risikoudvælgelse.
4) Om egnetheden af RES som middel til at modvirke uligevægt eller ustabilitet på AMP-markedet
Endelig skal det undersøges, om Kommissionen med rimelighed kunne fastslå, at RES udgør et egnet middel til at modvirke den uligevægt, som en aktiv risikoudvælgelse kan forårsage.
Til dette formål skal de væsentlige elementer, der regulerer funktionen af RES, indledningsvis gengives (jf. præmis 31-33 ovenfor).
I henhold til RES fastsættes de private sygeforsikringsselskabers individuelle og reelle risikoprofil for det første på grundlag af deres periodiske oplysninger vedrørende udgifter til godtgørelser til de forsikrede, hvilke udgifter til dette formål inddeles i forskellige aldersgrupper (der svarer til et aldersinterval) og kønsgrupper. Denne individuelle og reelle risikoprofil er baseret på de gennemsnitlige, effektive udgifter pr. forsikringstager i disse grupper og svarer i sin helhed til de gennemsnitlige udgifter til godtgørelser til alle disse grupper. HIA fastlægger dernæst, under hensyntagen til de oplysninger, der indgives af de forsikringsgivere, som er undergivet RES, den gennemsnitlige risikoprofil på markedet i forhold til hver gruppe.
I den næste etape erstattes denne gennemsnitlige risikoprofil på markedet med den individuelle og reelle risikoprofil, med henblik på at fastlægge de hypotetiske udgifter, som forsikringsgiverne ville have udredt (pr. gruppe), hvis de havde haft en sådan risikoprofil. Forskellen på udgifterne — enten positiv eller negativ — med hensyn til dels den individuelle og reelle risikoprofil, dels den gennemsnitlige, hypotetiske risikoprofil på markedet, udgør således en størrelse, der er baseret på oplysningerne fra alle de private sygeforsikringsselskaber, som er undergivet RES. Endelig skal denne forskel på udgifterne, som følge af den eventuelle anvendelse af »zero sum adjustment factor«, nøjagtigt svare til det beløb, der skal udlignes mellem de private sygeforsikringsselskaber. Ved at anvende denne metode opretter RES en direkte forbindelse mellem dels den risikoprofil for private sygeforsikringsselskaber, der sammenlignes med den gennemsnitlige, hypotetiske risikoprofil på markedet, dels forskellen på omkostninger som følge af udgifter til godtgørelser, der således er fastsat. Heraf følger, at jo mere positiv risikoprofilen er i forhold til den gennemsnitlige, hypotetiske profil, desto mere ligger udgifterne under de gennemsnitlige udgifter på markedet, og omvendt.
Desuden følger det af de ovenfor i præmis 235 anførte overvejelser, at der er en reel forbindelse mellem de merudgifter, der er knyttet til en negativ risikoprofil, og navnlig forpligtelserne om åben adgang og fælles takstfastsættelse, og at de formål, der forfølges med disse AMP-forpligtelser, ikke kan opfyldes uden et middel til korrektion som det i RES fastsatte.
Dels kan formålet om fælles takstfastsættelse ikke fuldt ud opnås, idet det forudsætter en lige fordeling af udgifter til forsikringstagerne, og følgelig af risikoen mellem de private sygeforsikringsselskaber, og idet hver enkelt forsikringsgiver har en afbalanceret risikoprofil. Formålet med den fælles takstfastsættelse, dvs. støtten fra de unge og sunde forsikringstagere til de præmier, der normalt skal betales af de gamle og syge forsikringstagere, og følgelig solidariteten mellem generationerne, ville nemlig blive bragt i fare, hvis et privat sygeforsikringsselskab, i en ekstrem situation, kun havde unge medlemmer, eller kun havde gamle og syge medlemmer. Med andre ord kan et privat sygeforsikringsselskab kun bære de omkostninger, der er forbundet med åben adgang og fælles takstfastsættelse, hvis selskabet kan kompensere de udgifter, som ikke står i forhold til præmierne, og som skyldes anmodninger om godtgørelser indgivet af de gamle og syge medlemmer, med præmierne fra de unge og sunde kunder.
Dels forekommer det under disse omstændigheder sandsynligt, at det irske AMP-marked, uden et middel til at genvinde balancen af risikofordelingen og til at afskrække fra en aktiv risikoudvælgelse, kan udsættes for en uligevægt, der bringer funktionen, og dermed opnåelsen af disse formål, i fare. I tilfælde af en forpligtelse til fælles takstfastsættelse, hvilken forpligtelse tilskynder til vedtagelse af en handelspraksis såsom aktiv risikoudvælgelse, hvilket risikerer at bringe denne balance i fare (jf. præmis 273 ovenfor), udgør RES, som bl.a. Irland har gjort gældende, et værktøj til genvinding af den balance, som er nødvendig og uadskilleligt forbundet med et marked, der er undergivet sådanne forpligtelser. Forelå der ikke en forpligtelse til åben adgang og fælles takstfastsættelse, ville balancen på markedet kun blive opretholdt eller genvundet ved hjælp af markedskræfterne, og navnlig ved hjælp af en risikobaseret takstfastsættelse. Mens en sådan takstfastsættelse forekommer egnet til i vidt omfang at begrænse tilskyndelsen til den aktive risikoudvælgelse (punkt 52 in fine i den anfægtede beslutning) og følgelig til at opretholde en vis balance på markedet, giver den ikke mulighed for at opnå det andet formål, der forfølges ved forpligtelserne om åben adgang og fælles takstfastsættelse, dvs. solidariteten mellem generationerne, idet det sikres, at gamle og syge personer — navnlig takket være krydssubsidieringen mellem præmierne — får lettere adgang til AMP.
Under disse omstændigheder kan sagsøgernes argument, der blev fremført for første gang under retsmødet og er bestridt af Kommissionen, Irland og VHI, hvorefter Kommissionen i den anfægtede beslutning har lagt en fejlagtig opfattelse af den fælles takstfastsættelse til grund for berettigelsen af behovet for RES, ikke tiltrædes. Der er nemlig intet anført i den anfægtede beslutning om, at Kommissionen har lagt andre betragtninger til grund end de, der fremgår af præmis 291-293 ovenfor. I øvrigt, som Irland bl.a. har gjort gældende under retsmødet, henvises der i betragtningerne til den anfægtede beslutning, navnlig i punkt 24, 41 og 60, til princippet om fælles takstfastsættelse, som fastsat både i section 7 og i section 12, stk. 10, nr. iii), i 1994 Health Insurance Act, som ændret. Endelig har Kommissionen, i modsætning til sagsøgernes opfattelse, ikke kun undersøgt forpligtelsen til fælles takstfastsættelse alene med hensyn til de individuelle AMP-kontrakter, men har i punkt 60 i den anfægtede beslutning fastslået behovet for RES med henblik på at opretholde »stabiliteten på et [AMP-]marked med fælles takstfastsættelse« i sin helhed.
På baggrund af det ovenstående og henset til, at Kommissionen med rimelighed kunne fastslå, at der var fare for aktiv risikoudvælgelse og risiko for uligevægt på det irske AMP-marked, må det fastslås, at Kommissionen ikke har tilsidesat sin forpligtelse til kontrol af nødvendigheden af RES, og at den gyldigt har anset RES for at være nødvendig for, at AMP-forpligtelserne blev opfyldt under økonomisk acceptable vilkår. Sagsøgerne har hverken fremført bevismateriale, der anfægter begrundelsen for den i præmis 290-293 anførte bedømmelse vedrørende forbindelsen mellem de forskellige relevante aspekter af AMP-forpligtelserne og RES, eller ført tilstrækkeligt bevis for, at RES var åbenbart uegnet til at genvinde den identificerede uligevægt.
Følgelig må det fastslås, at Kommissionen ikke har begået en åbenbar fejl, da den erkendte nødvendigheden af at indføre RES på det irske AMP-marked, og alle sagsøgernes klagepunkter i den sammenhæng må forkastes.
iii) Om forholdsmæssigheden af indførelsen af RES som sådan
For så vidt angår forholdsmæssigheden af RES som sådan følger det af de ovenfor i præmis 228-243 anførte overvejelser, at sagsøgerne ikke har godtgjort, at den ved RES-udbetalingerne gennemførte kompensation var uforholdsmæssig i forhold til merudgifterne som følge af AMP-forpligtelserne. Følgelig skal de argumenter, sagsøgerne har fremført som led i det andet anbringende med henblik på at anfægte egnetheden og forholdsmæssigheden af de relevante kriterier for beregningen af RES-udbetalingerne, forkastes, navnlig i det omfang, de ifølge sagsøgerne indebærer en fordeling af de udgifter, der forårsages af manglende effektivitet til fordel for det private sygeforsikringsselskab, der modtager disse udbetalinger (jf. præmis 138 ovenfor). Da argumenterne vedrørende den angivelige fordeling af manglende effektivitet er ubegrundede, er det i den foreliggende sag ikke fornødent at tage stilling til spørgsmålet, om der generelt tillige skal henses til effektiviteten af den erhvervsdrivende, der udfører en SIEG-opgave, som led i undersøgelsen af forholdsmæssigheden i henhold til artikel 86, stk. 2, EF (jf. præmis 139 ovenfor).
Desuden har sagsøgerne bestridt, at RES er forholdsmæssig, idet de for det første har gjort gældende, at henset til den eksisterende risikoforskel mellem BUPA Ireland og VHI har den minimale risikoforskel på 2%, der skal til for at udløse RES (punkt 54 i den anfægtede beslutning), ikke nogen praktisk virkning, og for det andet, at vægtningsfaktoren for helbredstilstanden, selv om den er begrænset til 50% af den observerede anvendelse af hospitalsindlæggelseskapaciteten (punkt 57 i den anfægtede beslutning), hverken har nogen forbindelse til AMP-forpligtelserne eller til den påberåbte berettigelse af RES. For det tredje har sagsøgerne gjort gældende, at udelukkelsen af nye aktører fra anvendelsen af RES i tre år (punkt 58 i den anfægtede beslutning) ikke kompenserer for den afskrækkende virkning af RES, der udgør en hindring for adgangen, og for det fjerde, at RES, i modsætning til den nederlandske RES, ikke fastsætter et system til korrektion af overkompensationerne.
I betragtning af den begrænsede administrative og retslige kontrol, der finder anvendelse i det foreliggende tilfælde (jf. præmis 220-222 og 269 ovenfor), er Retten for det første af den opfattelse, at sagsøgerne ikke har ført tilstrækkeligt bevis for, at risikoforskellen på 2% udgør et åbenbart uegnet eller uforholdsmæssigt kriterium, navnlig da denne procentsats ikke nødvendigvis medfører en udløsning af RES, da de irske myndigheder i denne forbindelse har en vid skønsbeføjelse (jf. punkt 22-24 og 54 i den anfægtede beslutning og præmis 265 ovenfor).
Opfattelsen, hvorefter vægtningsfaktoren for helbredstilstanden ikke er forbundet med AMP-forpligtelserne og berettigelsen af RES, kan heller ikke tiltrædes. I denne forbindelse har Kommissionen og Irland forklaret, uden at dette er bestridt af sagsøgerne, at hensynet til udgifterne til godtgørelser af de forskellige alders- og kønsgrupper ikke nødvendigvis fuldt ud afspejler de private sygeforsikringsselskabers individuelle og reelle risikoprofil, bl.a. på grund af de forskelle, der måtte være inden for grupperne, hvorfor det er nødvendigt, med en begrænsning på 50%, at foretage en tilpasning på grundlag af den observerede anvendelse af hospitalskapaciteten (punkt 28 og 57 i den anfægtede beslutning). For så vidt som anvendelsen af denne tilpasningsfaktor, der ikke aktuelt er foreskrevet, tilsigter, så troværdigt som muligt at fastlægge de reelle risikoforskelle mellem de private sygeforsikringsselskaber, og følgelig de hertil knyttede meromkostninger, harmonerer denne faktor fuldt ud med den i RES fastsatte kompensationsordning for udgifter i forbindelse med overholdelsen af AMP-forpligtelserne (jf. præmis 234 ff. ovenfor).
Hvad angår den hævdede afskrækkende virkning af RES over for nye, potentielle aktører har sagsøgerne selv erkendt, at den midlertidige fritagelse for anvendelsen af RES i de tre første år af et privat sygeforsikringsselskabs aktiviteter på det irske AMP-marked, der netop er fastsat med henblik på at undgå en eventuel udelukkelse fra dette marked og på ikke at afskrække erhvervsdrivende fra at komme ind på markedet, kan sænke den angivelige adgangshindring. Under alle omstændigheder kan denne konstatering alene, selv hvis det antages, at RES styrker adgangshindringen, ikke lede til den konklusion, at RES er et åbenbart uegnet og uforholdsmæssigt middel. En modsat konklusion svarer til at gøre indgreb i selve eksistensen af den risikoudligningsordning, der er indført ved RES, samt i gennemførelsen af de forskellige formål, der forfølges med AMP-forpligtelserne (jf. præmis 291-293 ovenfor), og følgelig i den irske lovgivers skønsbeføjelse med hensyn til tilrettelæggelsen af sundhedssektoren i Irland.
Selv om en styrkelse af hindringerne for at komme ind på det irske AMP-marked til ulempe for de nye, potentielle aktører er en uvægerlig konsekvens af indførelsen af RES, følger det af en afvejning af RES-formålene og de involverede interesser, at disse formål går forud for behovet for at lette markedsadgangen. For fuldstændighedens skyld skal det konstateres, at sagsøgernes argument tillige modsiges af det forhold, at det private sygeforsikringsselskab Vivas Healthcare (jf. præmis 22 ovenfor) i oktober 2004 kom ind på AMP-markedet, selv om planerne om udløsning af RES allerede var konkretiseret. Denne adgang til markedet dokumenterer samtidig, i modsætning til sagsøgernes opfattelse, at den midlertidige fritagelse for anvendelsen af RES i tre år, som denne forsikringsgiver er omfattet af, begrænser betydningen af den påståede adgangshindring.
Hvad endelig angår de ovenfor i præmis 235 anførte overvejelser vedrørende beregningsmetoden for RES-udbetalingerne, hvilke udbetalinger blot skal kompensere for udgifter i forbindelse med opfyldelsen af AMP-forpligtelserne, kan der ikke gives medhold i sagsøgernes argument om, at RES burde fastsætte et særligt system med henblik på at undgå overkompensationer, ud over de systemer, der allerede er indført med dette formål, såsom den øverste grænse for udgifter, der kan godtgøres. Den sammenligning, sagsøgerne i denne sammenhæng har foretaget med den nederlandske RES, er uden relevans, da der, som sagsøgerne selv har erkendt, er grundlæggende forskelle på denne ordning og RES, idet den nederlandske ordning er en hybridordning, inden for hvis rammer staten dækker 50% af udgifterne til leveringen af private sygeforsikringsydelser i form af direkte støtte.
Henset til det ovenstående har sagsøgerne ikke godtgjort, at RES er åbenbart uegnet og uforholdsmæssig. Følgelig kunne Kommissionen gyldigt, uden derved at begå en åbenbar fejl, fastslå, at RES er forholdsmæssig i henhold til artikel 86, stk. 2, EF. Som anført i punkt 59 i den anfægtede beslutning, gør dette sig så meget desto mere gældende som alle de afgørelser, de irske myndigheder har truffet vedrørende udløsningen af RES, kan gøres til genstand for et effektivt søgsmål, hvilket i øvrigt bekræftes ved den procedure, der gav anledning til High Courts dom af 23. november 2006 (jf. præmis 24-26 ovenfor).
Følgelig må klagepunktet om, at RES ikke er forholdsmæssig som omhandlet i artikel 86, stk. 2, EF, forkastes som ubegrundet.
iv) Om påvirkningen af samhandelen i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse
Endelig har sagsøgerne kritiseret Kommissionen for ikke at have undersøgt kriteriet om påvirkningen af samhandelen i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse som omhandlet i artikel 86, stk. 2 in fine, EF, og har understreget, at den anfægtede beslutning ikke er begrundet på dette punkt. I denne forbindelse ønsker sagsøgerne, bl.a. som led i det tredje, fjerde, femte og syvende anbringende, at godtgøre, at RES er i strid med Fællesskabets interesse, for så vidt som den krænker andre fællesskabsretlige bestemmelser. Sagsøgerne har navnlig til støtte for det fjerde og femte anbringende anført, at Kommissionen, som led i bedømmelsen af en eventuel påvirkning af samhandelen inden for Fællesskabet samt Fællesskabets interesse i henhold til artikel 86, stk. 2, EF, var forpligtet til at undersøge foreneligheden af RES med artikel 82 EF, den frie bevægelighed for tjenesteydelser, etableringsretten og det tredje skadesforsikringsdirektiv.
I denne forbindelse må det fastslås, at Kommissionen i punkt 61 i den anfægtede beslutning fandt, at selv om den kompensation, der var fastsat i forbindelse med de omhandlede SIEG-forpligtelser, skal anses for statsstøtte som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF, er støttepunktet foreneligt med fællesmarkedet i henhold til artikel 86, stk. 2, EF, med forbehold af en eventuel forenelighed med andre fællesskabsretlige bestemmelser, navnlig med det tredje skadesforsikringsdirektiv, som skal undersøges inden for rammerne af de passende procedurer.
Dels er Retten af den opfattelse, at udtrykket »forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 86, stk. 2, EF« nødvendigvis vedrører kriteriet om påvirkning af samhandelen i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse. Dels indebærer henvisningen til det tredje skadesforsikringsdirektiv samt til andre bestemmelser i traktaten, at Kommissionen i forbindelse med anvendelsen af artikel 86, stk. 2, EF har henset til RES’ påvirkning af bl.a. den frie bevægelighed for tjenesteydelser og etableringsretten. Under disse omstændigheder fremgår det ikke desto mindre i tilstrækkelig grad af begrundelsen, selv om den på dette punkt kan forekomme kortfattet, at Kommissionen er af den overbevisning, at RES ikke påvirker samhandelen på en måde, der er i strid med Fællesskabets interesse. Endelig, for så vidt som sagsøgerne har kritiseret Kommissionen for ikke omhyggeligt og fuldstændigt at have undersøgt, om RES er forenelig med de andre bestemmelser i fællesskabsretten, og for ikke at have begrundet den anfægtede beslutning i denne forbindelse, skal dette klagepunkt behandles inden for rammerne af det tredje, fjerde, femte og syvende anbringende.
Følgelig kan klagepunktet om den manglende undersøgelse og begrundelse i forbindelse med kriteriet om påvirkningen af samhandelen i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse som omhandlet i artikel 86, stk. 2 in fine, EF, ikke tiltrædes.
Følgelig skal det andet anbringende i det hele forkastes som ubegrundet.
C —
Om formaliteten med hensyn til det tredje, fjerde, femte og syvende anbringende
1. Parternes argumenter
Kommissionen har gjort gældende, at sagsøgerne ikke har søgsmålskompetence på grundlag af den hævdede tilsidesættelse af de andre fællesskabsretlige bestemmelser, der er gjort gældende i forbindelse med det tredje, fjerde og syvende anbringende. Disse bestemmelser er kun relevante i forbindelse med en bedømmelse af bestemmelserne om statsstøtte, hvis de er tæt forbundet med tildelingen af selve statsstøtten (Domstolens dom af 19.9.2000, sag
C-156/98, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 6857
, præmis 85), hvilket ikke er tilfældet i den foreliggende sag.
Sagsøgerne har i forbindelse med det tredje anbringende anført, at det ifølge fast retspraksis følger af traktatens almindelige opbygning, at proceduren i artikel 88 EF aldrig må føre til resultater, der er i strid med traktatens mere specifikke bestemmelser. Derfor kan Kommissionen ikke erklære statsstøtte, der ved visse af sine gennemførelsesforanstaltninger tilsidesætter andre traktatbestemmelser, forenelig med fællesmarkedet (Domstolens dom af 3.5.2001, sag
C-204/97, Portugal mod Kommissionen, Sml. I, s. 3175
, præmis 41, og dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen, nævnt i præmis 311 ovenfor, præmis 78).
2. Rettens bemærkninger
Det skal for det første, som anført af Kommissionen, bemærkes, at en forpligtelse for Kommissionen til at tage endelig stilling — som led i en procedure vedrørende statsstøtte i henhold til forordning nr. 659/1999, og navnlig som led i den foreløbige undersøgelse i henhold til forordningens artikel 4, hvilken undersøgelse er yderst begrænset tidsmæssigt — vedrørende det forhold, om der foreligger en tilsidesættelse af andre fællesskabsretlige bestemmelser end de, der følger af artikel 87 EF og 88 EF, i givet fald sammenholdt med artikel 86 EF, ville være i strid dels med de processuelle bestemmelser og garantier — der til dels er indbyrdes afvigende og indebærer forskellige retsfølger — som er særlige for de procedurer, der specielt er fastsat med henblik på kontrol af anvendelsen af disse bestemmelser, dels med princippet om autonomien af de administrative procedurer og søgsmålsadgangen. I denne forbindelse bemærkes desuden, at selv under dække af et søgsmål med påstand om annullation af en beslutning på området for statsstøtte har en fysisk person ikke, henset til Kommissionens skønsbeføjelse i denne sammenhæng, kompetence til at anlægge sag til prøvelse af den manglende iværksættelse af en traktatbrudsprocedure i henhold til artikel 226 EF eller til prøvelse af Kommissionens stillingtagen vedrørende en medlemsstats eventuelle tilsidesættelse af bestemmelser i traktaten (jf. i denne retning Rettens dom af 16.10.2003, sag
T-148/00, Panhellenic Union of Cotton Ginners and Exporters mod Kommissionen, Sml. II, s. 4415
, præmis 62 og den deri nævnte retspraksis).
Sagsøgerne kan ikke gyldigt påberåbe sig den retspraksis, hvorefter det følger af traktatens almindelige opbygning, at proceduren i traktatens artikel 88 EF aldrig må føre til resultater, der er i strid med traktatens mere specifikke bestemmelser. Ifølge denne retspraksis er Kommissionen, selv om den råder over en vid skønsmargen, når den tager stilling til foreneligheden af en statsstøtteordning med fællesmarkedet, ikke desto mindre forpligtet til, som led i denne bedømmelse at sikre, at proceduren ikke ender med et resultat, der er i strid med traktatens særlige bestemmelser, ud over bestemmelserne i artikel 87 EF og 88 EF, navnlig når de støtteforanstaltninger, som strider mod disse bestemmelser, i en sådan grad er uløseligt forbundet med støttens formål, at det ikke er muligt at bedømme dem isoleret (jf. i denne retning dommen i sagen Matra mod Kommissionen, nævnt i præmis 72 ovenfor, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis). Selv om denne forpligtelse er et udtryk for det almindelige princip om, at enhver anvendelse af fællesskabsretten skal være i overensstemmelse med de trinhøjere retsregler, indebærer den imidlertid ikke af den grund, at Kommissionen som led i en statsstøtteprocedure skal anvende de bestemmelser, der særligt er fastsat til kontrol af anvendelsen af andre bestemmelser i traktaten, eller vedtage en eller flere beslutninger med kombinerede retsvirkninger. I medfør af denne forpligtelse skal Kommissionen, navnlig inden for rammerne af den indledende undersøgelsesprocedure, nemlig blot foretage en umiddelbar bedømmelse af de relevante aspekter, der ikke henhører under reglerne om statsstøtte. Således skal Kommissionen, hvis den efter en sådan bedømmelse vurderer, at resultatet af den pågældende procedure kan være i strid med andre fællesskabsretlige bestemmelser, i givet fald suspendere proceduren og iværksætte en undersøgelse på grundlag af de relevante processuelle regler. Under alle omstændigheder har sagsøgerne i det foreliggende tilfælde hverken tilstrækkeligt forklaret eller godtgjort, at de særlige foranstaltninger, der er gennemført ved RES, og som angiveligt tilsidesætter andre fællesskabsretlige bestemmelser, er uadskilleligt forbundet med genstanden for den omhandlede støtte, dvs. konkret, udligningsbetalingerne.
Det følger af fast retspraksis, at det skøn, der ved traktatens artikel 88 EF er indrømmet Kommissionen vedrørende statsstøtte, ikke giver denne mulighed for at tillade medlemsstaterne at fravige andre fællesskabsbestemmelser end dem, der vedrører anvendelsen af artikel 87, stk. 1, EF (Domstolens dom af 12.11.1992, forenede sager
C-134/91 og C-135/91, Kerafina — Keramische und Finanz-Holding og Vioktimatiki, Sml. I, s. 5699
, præmis 20, og Rettens dom af 27.9.2000, sag
T-184/97, BP Chemicals mod Kommissionen, Sml. II, s. 3145
, præmis 55). Heraf følger, dels at Kommissionen ikke som led i en statsstøtteprocedure kan tage endelig stilling til, om andre fællesskabsretlige bestemmelser er overholdt, hvilke bestemmelser kontrolleres ved andre proceduremæssige regler, dels at Kommissionens endelige og retligt bindende stillingtagen er begrænset til aspekter vedrørende støtten. Disse aspekter er de eneste, der kan være bebyrdende, til forskel fra aspekter, der henhører under andre fællesskabsretlige bestemmelser, som ikke på tilstrækkelig vis underbygger beslutningens dispositive del (jf. i denne retning og analogt dommen i sagen Panhellenic Union of Cotton Ginners and Exporters mod Kommissionen, nævnt i præmis 313 ovenfor, præmis 57 og 58).
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at ifølge fast retspraksis kan kun beslutningens dispositive del have retsvirkninger og derfor være bebyrdende, uanset de betragtninger, som beslutningen er baseret på. De opfattelser, der derimod fremføres i betragtningerne til en beslutning, kan ikke som sådanne gøres til genstand for annullationssøgsmål. De kan kun undergives Fællesskabets retsinstansers prøvelse, for så vidt som de som begrundelse for en bebyrdende retsakt er nødvendige til støtte for retsaktens dispositive del (Domstolens kendelse af 28.1.2004, sag
C-164/02, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 1177
, præmis 21, og Rettens dom af 19.3.2003, sag
T-213/00, CMA CGM m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 913
, præmis 186, og jf. præmis 260 ovenfor), eller hvis disse betragtninger i det mindste kan ændre væsensindholdet af det, der er bestemt i den dispositive del af den pågældende retsakt (jf. i denne retning Rettens dom af 20.11.2002, sag
T-251/00, Lagardère og Canal+ mod Kommissionen, Sml. II, s. 4825
, præmis 67 og 68). Heraf følger så meget mere, at den omstændighed, at der hverken i den dispositive del eller i betragtningerne til en beslutning, der er vedtaget i henhold til artikel 87 EF og 88 EF, og i givet fald artikel 86, stk. 2, EF, er nævnt andre bestemmelser end reglerne om statsstøtte, ikke er bebyrdende for en fysisk person, og kan ikke tildele vedkommende søgsmålskompetence.
I det foreliggende tilfælde må det understreges, at den anfægtede beslutning er en beslutning om ikke at gøre indsigelse over de anmeldte støtteforanstaltninger som omhandlet i artikel 4 i forordning nr. 659/1999. Beslutningen er alene rettet til Irland, og udgør hverken ved sin form eller ved sit indhold en særlig besvarelse af sagsøgernes klage (jf. i denne retning dommen i sagen Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, nævnt i præmis 72 ovenfor, præmis 45). Følgelig kan beslutningen ikke opfattes således, at den, selv indirekte, besvarer alle de klagepunkter, sagsøgerne har rejst, herunder de punkter, der vedrører tilsidesættelsen af artikel 82 EF, 43 EF og 49 EF, eller bestemmelser i det tredje skadesforsikringsdirektiv. Under disse omstændigheder indebærer den omstændighed, at der hverken er foretaget en bedømmelse af disse klagepunkter i den dispositive del eller i betragtningerne til den anfægtede beslutning, ikke retligt bindende virkninger for sagsøgerne, og er ikke bebyrdende for dem, hvorfor de ikke har søgsmålskompetence i forbindelse med et søgsmål med påstand om annullation af den anfægtede beslutning. Derfor anførte Kommissionen med rette i punkt 61 i den anfægtede beslutning, at bedømmelsen i henhold til artikel 87 EF og artikel 86, stk. 2, EF, ikke anfægter en undersøgelse — inden for rammerne af de passende procedurer — af foreneligheden af RES med andre relevante fællesskabsretlige bestemmelser, navnlig bestemmelserne i tredje skadesforsikringsdirektiv.
Endelig anfægtes denne bedømmelse, i modsætning til sagsøgernes opfattelse, ikke af ordlyden af artikel 86, stk. 2 in fine, EF. Dels indebærer kriteriet om påvirkningen af samhandelen i et omfang, der er i strid med Fællesskabets interesse, ikke en forpligtelse for Kommissionen til endeligt og fuldstændigt at kontrollere, om de anmeldte statslige foranstaltninger strider mod andre fællesskabsretlige bestemmelser. Dels, som Kommissionen har gjort gældende, er sagsøgernes opfattelse selvmodsigende, da den fjerner enhver effektiv virkning af artikel 86, stk. 2, EF, som er en fravigelse fra traktatens bestemmelser. En sådan fravigelse kan nemlig aldrig have en virkning, hvis anvendelsen heraf samtidig fuldt ud skulle overholde de regler, bestemmelsen fraviger.
Retten fastslår på grundlag af alle de ovenfor anførte betragtninger, at det tredje, fjerde, femte og syvende anbringende, sagsøgerne har fremført i forbindelse med deres søgsmål til anfægtelse af den anfægtede beslutning, ikke kan tiltrædes, for så vidt som disse anbringender støttes på tilsidesættelsen af artikel 82 EF, 43 EF og 49 EF samt det tredje skadesforsikringsdirektiv.
Følgelig skal det tredje, fjerde og femte anbringende afvises, uden at det er fornødent at tage stilling til, om de er begrundede. Det syvende anbringende skal ligeledes afvises, for så vidt som det henviser til de fællesskabsretlige bestemmelser, der er omfattet af det tredje, fjerde og femte anbringende.
D —
Om det sjette anbringende vedrørende den omstændighed, at der ikke er iværksat en formel undersøgelsesproceudure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF
1. Parternes argumenter
Ifølge sagsøgerne undlod Kommissionen, henset til alt det ovenfor anførte, med urette at iværksætte den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, skt. 2, EF med henblik på en stillingtagen ud fra alle de relevante forhold i det foreliggende tilfælde. Den anfægtede beslutning er vedtaget efter den indledende undersøgelse i henhold til artikel 88, stk. 3, EF, hvilken undersøgelse alene har til formål at gøre det muligt for Kommissionen at danne sig en første opfattelse af, om den pågældende støtte er forenelig med fællesmarkedet. Kommissionen kan derfor kun begrænse sig til denne indledende undersøgelse, såfremt den er tilstrækkelig til at fastslå foreneligheden (dommen i sagen Matra mod Kommissionen, nævnt i præmis 72 ovenfor, præmis 16 og 33, i sagen Cook mod Kommissionen, nævnt ovenfor i præmis 66, præmis 22 og 29, i sagen Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, nævnt i præmis 72 ovenfor, præmis 38 og 39, og i sagen Portugal mod Kommissionen, nævnt i præmis 312 ovenfor, præmis 32 og 33), hvilket ikke er tilfældet i den foreliggende sag.
I denne forbindelse er Kommissionen forpligtet til at undersøge alle de faktiske og retlige omstændigheder, som virksomhederne har forelagt den, hvilke virksomheders interesser kan påvirkes af tildelingen af en støtte (dommen i sagen Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, nævnt i præmis 72 ovenfor, præmis 51, og i sagen Portugal mod Kommissionen, nævnt i præmis 312 ovenfor, præmis 35). I denne sammenhæng har sagsøgerne gjort opmærksom på deres argumentation vedrørende dels den omstændighed, at der hverken foreligger SIEG-forpligtelser eller opfyldelse af de betingelser, der giver adgang til kompensation, dels tilsidesættelsen af etableringsretten, den frie levering af tjenesteydelser, det tredje skadesforsikringsdirektiv samt artikel 86, stk. 1, sammenholdt med artikel 82 EF. Ifølge sagsøgerne rejser denne argumentation komplicerede spørgsmål, der kræver et udførligt, faktisk og økonomisk bevismateriale, hvilket materiale ikke kan vurderes uden for den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF. Dette understøttes af, at Kommissionen ikke har undersøgt sagsøgernes argumentation korrekt, dvs. at den har undladt at undersøge denne argumentation.
Sagsøgerne har bestridt påstanden om, at iværksættelsen af den formelle undersøgelsesprocedure ikke ville sætte dem bedre i stand til at fremsætte deres indsigelser med hensyn til RES. De bestemmelser, der regulerer denne procedure, pålægger Kommissionen særlige forpligtelser, som ikke er overholdt i det foreliggende tilfælde, herunder forpligtelsen til at offentliggøre beslutningen om iværksættelsen i
Den Europæiske Unions Tidende
i henhold til artikel 26, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, samt kravet i forordningens artikel 6 om, at parterne opfordres til at fremsætte bemærkninger, som skal undersøges og videregives til medlemsstaten.
Hvad angår argumentet om, at sagsøgerne ikke har forklaret, hvorfor Kommissionen skulle være i alvorlig tvivl om foreneligheden af RES med artikel 87 EF, har sagsøgerne anført, at de udførligt har fremført de forhold, der godtgør, at denne sag indebærer alvorlige vanskeligheder med hensyn til reglerne om statsstøtte. Antages det, at sagsøgerne ikke får medhold i deres anbringender vedrørende realiteten, kræver alene kompleksiteten af den foreliggende sag, som bl.a. beskrevet i forbindelse med det første og andet anbringende, at der iværksættes en formel undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF. Sagsøgerne har tilføjet, at Kommissionens undersøgelse af RES varede i fire år, før den anfægtede beslutning blev vedtaget. Det er i forbindelse med en så langvarig sagsbehandlingstid unormalt, at den formelle undersøgelsesprocedure ikke blev iværksat.
Følgelig bør den anfægtede beslutning annulleres som følge af den uberettigede, manglende iværksættelse af den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF.
Kommissionen har, støttet af Irland, gjort gældende, at sagsøgerne, der har bevisbyrden, ikke har anført årsagerne til, at Kommissionen skulle være i alvorlig tvivl med hensyn til foreneligheden af RES med artikel 87 EF, og omvendt årsagerne til, at Kommissionen ikke skulle kunne tage stilling til de angiveligt komplicerede økonomiske forhold i den foreliggende sag uden at iværksætte den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF. Hertil kommer, at sagsøgerne, henset til, at de har fremlagt et stort antal dokumenter og har mødt repræsentanter fra Kommissionen i forbindelse med sagsbehandlingen af deres klage, skulle have præciseret grunden til, at de bedre ville være i stand til at gøre indsigelser mod RES, hvis Kommissionen havde iværksat den formelle undersøgelsesprocedure. Sagsøgerne har under alle omstændigheder ikke tilføjet noget til de andre anbringender vedrørende lovligheden af indholdet af den anfægtede beslutning, og gentager blot disse i forbindelse med det foreliggende anbringende.
2. Rettens bemærkninger
Retten gør indledningsvis opmærksom på, at Kommissionen i henhold til artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 659/1999 er beføjet til, efter en foreløbig undersøgelse, at beslutte, at den ikke vil gøre indsigelser, hvis den anmeldte foranstaltning ikke giver anledning til tvivl om, at den er forenelig med fællesmarkedet. Omvendt skal Kommissionen, hvis beslutningen giver anledning til en sådan tvivl, i medfør af forordningens artikel 4, stk. 4, beslutte at indlede den formelle undersøgelsesprocedure som omhandlet i artikel 88, stk. 2, EF og i forordningens artikel 6.
I denne forbindelse skal det desuden bemærkes, at Kommissionen har pligt til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, navnlig hvis den i lyset af de under den indledende undersøgelse indhentede oplysninger står over for alvorlige vanskeligheder ved vurderingen af foranstaltningen. En sådan pligt følger således direkte af artikel 88, stk. 3, EF, således som denne bestemmelse er fortolket i retspraksis, og er bekræftet af bestemmelsen i artikel 4, stk. 4, sammenholdt med artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, når Kommissionen efter den indledende undersøgelse konstaterer, at den nærer tvivl med hensyn til den ulovlige foranstaltnings forenelighed med fællesmarkedet (jf. i denne retning dommen i sagen British Aggregates mod Kommissionen, nævnt i præmis 69 ovenfor, præmis 165).
Det er nemlig fast retspraksis, at proceduren i artikel 88, stk. 2, EF er uundværlig, når Kommissionen støder på alvorlige vanskeligheder ved undersøgelsen af, om en støtte er forenelig med fællesmarkedet. Kommissionen kan derfor kun begrænse sig til den indledende fase i medfør af artikel 88, stk. 3, i forbindelse med en godkendelse af en statslig foranstaltning, såfremt den efter en første undersøgelse kan nå til den opfattelse, at denne foranstaltning enten ikke udgør støtte i henhold til artikel 87, stk. 1, EF eller, hvis den betragtes som støtte, er forenelig med fællesmarkedet. Hvis Kommissionen på grundlag af denne første undersøgelse imidlertid når til den modsatte opfattelse, eller denne undersøgelse ikke har gjort det muligt for den at overvinde alle vanskelighederne ved bedømmelsen af, om foranstaltningen er forenelig med fællesmarkedet, skal den indhente alle de nødvendige udtalelser og med henblik herpå indlede proceduren efter artikel 88, stk. 2, EF (dommen i sagen Matra mod Kommissionen, nævnt i præmis 72 ovenfor, præmis 33, i sagen Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, nævnt i præmis 72 ovenfor, præmis 39, og i sagen British Aggregates mod Kommissionen, nævnt i præmis 69 ovenfor, præmis 166).
Denne pligt til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure er særlig nødvendig, når Kommissionen, på grundlag af de oplysninger, som medlemsstaten har fremsendt, efter at have foretaget en tilstrækkelig undersøgelse af den omtvistede statslige foranstaltning stadig nærer tvivl om tilstedeværelsen af elementer af statsstøtte, som omhandlet i artikel 87, stk. 1, EF, og disses forenelighed med fællesmarkedet (jf. i denne retning dom af 10.5.2005, sag
C-400/99, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 3657
, præmis 47 og 48, og dommen i sagen British Aggregates mod Kommissionen, nævnt i præmis 69 ovenfor, præmis 167).
Retten er dog af den opfattelse, at Kommissionen i lyset af disse krav hverken tilsidesatte rækkevidden af artikel 88, stk. 3, EF eller af artikel 4, stk. 2 og 4, i forordning nr. 659/1999, da den vedtog den anfægtede beslutning.
Uden at det er nødvendigt at tage stilling til spørgsmålet, om sagsøgerne bedre ville have været i stand til, som led i den formelle undersøgelsesprocedure og på grundlag af de processuelle garantier, der udtrykkeligt tilkommer dem i medfør af artikel 88, stk. 2, EF, effektivt at gøre deres indsigelser mod RES gældende, fastslår Retten, at sagsøgerne i vidt omfang kunne have forsvaret deres synspunkter ved hjælp af deres klage og de andre indlæg og undersøgelser, som de fremlagde for Kommissionen forud for vedtagelsen af den anfægtede beslutning.
I øvrigt udleder Retten af den bedømmelse, der medførte, at det første og andet anbringende blev forkastet, at Kommissionen på grundlag af de relevante oplysninger, der er indgivet af både Irland og sagsøgerne, selv om der var behov for en analyse af komplicerede, økonomiske forhold, gyldigt kunne fastslå, at RES ikke gav anledning til hverken alvorlige vanskeligheder eller tvivl om dens forenelighed med fællesmarkedet. Retten er nemlig af den opfattelse, at der på baggrund af de i præmis 157 ff. ovenfor anførte overvejelser ikke, selv efter, at sagsøgerne har udbygget deres argumentation desangående, er nogen forhold, der under denne sags behandling i tilstrækkelig grad underbygger påstanden om, at Kommissionens bedømmelse af RES ved afslutningen af en formel undersøgelsesprocedure kunne have været anderledes end den i den anfægtede beslutning anførte, hvorefter RES er forenelig med artikel 87, stk. 1, EF, og betingelserne for anvendelsen af fravigelsen i artikel 86, stk. 2, EF er opfyldt.
På denne baggrund skal dette anbringende forkastes som ubegrundet.
E —
Om det syvende anbringende vedrørende manglende begrundelse i artikel 253 EF’s forstand
1. Parternes argumenter
Sagsøgerne har gjort gældende, at den anfægtede beslutning tilsidesætter begrundelsespligten som omhandlet i fast retspraksis (Domstolens dom af 29.2.1996, sag
C-122/94, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 881
, præmis 29). Begrundelsen for den anfægtede beslutning er karakteriseret ved en gentagelse af de irske myndigheders retlige og faktiske påstande, uden at der foretages en egentlig undersøgelse af de elementer, der er fremlagt til støtte herfor. Den manglende begrundelse er særlig alvorlig med hensyn til sagsøgernes anfægtelse af den relevante faktuelle, økonomiske og juridiske analyse, som disse myndigheder har foretaget.
Således har Kommissionen i punkt 40, 53 og 60 i den anfægtede beslutning, der vedrører RES som et middel til kompensation for AMP-forpligtelserne, hverken fastlagt udgifterne til disse forpligtelser eller de RES-udbetalinger, der kunne forudses. Kommissionen har heller ikke anført grundene til, at disse udbetalinger er strengt nødvendige for at kompensere for disse udgifter. I punkt 50 til den anfægtede beslutning har Kommissionen blot nævnt »økonomiske undersøgelser« til støtte for de irske myndigheders erklæringer. Kommissionen har imidlertid efterfølgende erkendt, at den har taget syv undersøgelser i betragtning, hvoraf kun to er nævnt i betragtningerne til den anfægtede beslutning. Desuden har Kommissionen — selv om den i punkt 61 i den anfægtede beslutning har fastslået, at en eventuel statsstøtte er forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 86, stk. 2, EF — ikke i betragtningerne til den anfægtede beslutning forklaret, om de angivelige SIEG-forpligtelser blev overdraget til VHI eller BUPA Ireland, eller angivet årsagerne til, at den finder, at RES-udbetalingerne står fuldstændig i forhold til de relevante udgifter og indtægter, og at RES ikke påvirker udviklingen af samhandelen i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse. Endelig har Kommissionen blot i en enkelt sætning i punkt 61 i den anfægtede beslutning bekræftet, at RES ikke tilsidesætter det tredje skadesforsikringsdirektiv, og den behandler ikke sagsøgernes spørgsmål vedrørende tilsidesættelsen af artikel 86, stk. 1, EF, sammenholdt med artikel 82 EF, og vedrørende tilsidesættelsen af artikel 43 EF og 49 EF.
Kommissionen har nedlagt påstand om, at dette anbringende forkastes.
2. Rettens bemærkninger
For det første bemærkes, at dette anbringende, på baggrund af de i præmis 313-320 ovenfor nævnte overvejelser, ikke kan antages til realitetsbehandling, i det omfang det omhandler de inden for rammerne af det tredje, fjerde og femte anbringende hævdede ulovligheder.
Dernæst bemærkes, at rækkevidden af begrundelsespligten ifølge fast retspraksis afhænger af arten af den pågældende retsakt og den sammenhæng, der ligger til grund for dens vedtagelse. Begrundelsen skal klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at Fællesskabets retsinstanser kan udøve deres prøvelsesret (dommen i sagen Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, nævnt i præmis 72 ovenfor, præmis 63, Rettens dom af 6.3.2003, forenede sager
T-228/99 og T-233/99, Westdeutsche Landesbank Girozentrale og Land Nordrhein-Westfalen mod Kommissionen, Sml. II, s. 435
, præmis 278, og af 14.1.2004, sag
T-109/01, Fleuren Compost mod Kommissionen, Sml. II, s. 127
, præmis 119, samt dommen i sagen Corsica Ferries France mod Kommissionen, nævnt i præmis 221 ovenfor, præmis 62).
Hvad angår den angiveligt manglende begrundelse i forbindelse med anvendelsen af artikel 87, stk. 1, EF og artikel 86, stk. 2, EF må det for det første fastslås, hvilket også fremgår af de i præmis 171 ff. ovenfor anførte overvejelser, at betragtningerne til den anfægtede beslutning i det hele gør det muligt, dels for sagsøgerne udførligt at gøre indsigelser mod begrundelsen for beslutningen for Fællesskabets retsinstanser, dels for Fællesskabets retsinstanser fuldt ud at udøve deres prøvelsesret. Hvad nærmere bestemt angår den angiveligt manglende begrundelse i punkt 40, 50, 53, 60 og 61 i den anfægtede beslutning vedrørende bl.a. nødvendigheden og forholdsmæssigheden af den i RES fastsatte kompensation i forhold til de merudgifter, der er forbundet til et privat sygeforsikringsselskabs negative risikoprofil, er det tilstrækkeligt at henvise til præmis 228 ff. ovenfor for at fastslå, at der ikke foreligger sådanne mangler i beslutningen.
Hvad angår undladelsen i den anfægtede beslutning af at nævne de fem undersøgelser, som Kommissionen har anvendt, bemærkes, at der ifølge fast retspraksis ikke er krav om, at begrundelsen angiver alle de relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en beslutnings begrundelse opfylder kravene efter artikel 253 EF, ikke blot vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (Domstolens dom af 29.2.1996, sag
C-56/93, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 723
, præmis 86, og af 15.5.1997, sag
C-278/95 P, Siemens mod Kommissionen, Sml. I, s. 2507
, præmis 17, samt dommen i sagen Corsica Ferries France mod Kommissionen, nævnt i præmis 221 ovenfor, præmis 63, og i sagen British Aggregates mod Kommissionen, nævnt i præmis 69 ovenfor, præmis 141). Navnlig er Kommissionen ikke forpligtet til at tage stilling til alle de argumenter, som de interesserede har fremført for den; den behøver kun at redegøre for de faktiske omstændigheder og retlige betragtninger, der har været afgørende med henblik på beslutningens opbygning (dommen i sagen Westdeutsche Landesbank Girozentrale og Land Nordrhein-Westfalen mod Kommissionen, nævnt i præmis 339 ovenfor, præmis 280, og i sagen Corsica Ferries France mod Kommissionen, nævnt i præmis 221 ovenfor, præmis 64).
På baggrund af de i navnlig præmis 228 ff. og præmis 273 ff. ovenfor anførte overvejelser er Retten af den opfattelse, at Kommissionen har anført de væsentlige argumenter og økonomiske forhold, der ligger til grund for dens analyse, og den har i fodnote 9 og 10 til den anfægtede beslutning henvist til mindst to relevante undersøgelser, der støtter denne analyse. Under disse omstændigheder kan sagsøgernes klagepunkt vedrørende manglende begrundelse, idet Kommissionen ikke udtrykkeligt i den anfægtede beslutning har drøftet resultaterne fra andre undersøgelser, ikke tiltrædes.
Endelig er det, for så vidt angår begrundelsen for det forhold, at samhandelen mellem medlemsstaterne ikke påvirkes i et omfang, der strider mod Fællesskabets interesse, tilstrækkeligt at henvise til de i præmis 308 og 309 ovenfor anførte betragtninger for at forkaste dette klagepunkt.
Følgelig skal anbringendet vedrørende tilsidesættelsen af artikel 253 EF forkastes som ubegrundet.
F —
Om begæringen om bevisoptagelse
1. Sagsøgernes argumenter
Sagsøgerne har anmodet Retten om i henhold til procesreglementets artikel 65, litra b), at pålægge Kommissionen at fremlægge visse dokumenter vedrørende den interne høring mellem Kommissionens generaldirektorater »Konkurrence« og »Indre Marked« vedrørende foreneligheden af RES med det tredje skadesforsikringsdirektiv i tilfælde af, at Kommissionen ikke på eget initiativ fremlægger disse dokumenter.
2. Rettens bemærkninger
Henset til, at det tredje, fjerde og femte anbringende ikke kunne antages til realitetsbehandling (jf. præmis 313-320 ovenfor), anser Retten sig for så tilstrækkeligt oplyst om alle de væsentlige og relevante forhold i det foreliggende tilfælde, at den kan træffe afgørelse. Følgelig skal den af sagsøgerne fremsatte begæring om bevisoptagelse afvises.
Sagens omkostninger
Ifølge procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgerne har tabt sagen, bør det pålægges dem at betale Kommissionens og VHI’s omkostninger i overensstemmelse med deres påstande herom.
I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 4, første afsnit, bærer medlemsstater, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger. Det bør derfor pålægges intervenienterne Irland og Kongeriget Nederlandene at bære deres egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Tredje Udvidede Afdeling):

1)
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes.

2)
British United Provident Association Ltd (BUPA), BUPA Insurance Ltd og BUPA Ireland Ltd bærer deres egne omkostninger og betaler Kommissionens og Voluntary Health Insurance Boards omkostninger.

3)
Irland og Kongeriget Nederlandene bærer deres egne omkostninger.

Jaeger
Tiili
Azizi
Cremona
Czúcz
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 12. februar 2008.
E. Coulon
Justitssekretær
M. Jaeger
Afdelingsformand
Indhold

Retsforskrifter

I — Traktatens bestemmelser

II — Forordning (EF) nr. 659/1999

III — Direktiv 92/49/EØF

IV — Kommissionens meddelelse om forsyningspligtydelser i Europa

Sagens faktiske omstændigheder

I — Indførelsen af en risikoudligningsordning på det irske marked for privat sygeforsikring

II — Risikoudligningsordningens funktion

A — Formålet med risikoudligningsordningen

B — Omstændigheder, som udløser risikoudlingsbetalinger

C — Beregningsmetode for risikoudligningsbetalinger

III — Den anfægtede beslutning

Retsforhandlinger og parternes påstande

Retlige bemærkninger

I — Formaliteten

A — Parternes argumenter

B — Rettens bemærkninger

1. Om formaliteten med hensyn til afvisningspåstanden

2. Om afvisningspåstandens berettigelse

a) Spørgsmålet, om sagsøgerne er individuelt berørt

b) Spørgsmålet, om sagsøgerne er umiddelbart berørt

II — Om realiteten

A — Indledende bemærkninger

B — Første og andet anbringende

1. Parternes argumenter

a) Anbringendet om urigtig anvendelse af artikel 87, stk. 1, EF

i) Sagsøgernes argumenter

1) Generelle bemærkninger

2) Den første betingelse, hvorefter SIEG-forpligtelser faktisk skal foreligge og være klart definerede

3) Den anden betingelse vedrørende objektive og gennemskuelige kriterier for beregningen af kompensationen

4) Den tredje betingelse, hvorefter kompensationen skal være strengt nødvendig

5) Den fjerde betingelse om sammenligning med en effektiv virksomhed

ii) Kommissionens argumenter

iii) Irlands og VHI’s argumenter

iv) Kongeriget Nederlandenes argumenter

b) Anbringendet om fejlagtig anvendelse af artikel 86, stk. 2, EF

i) Parternes argumenter

1) Indledende bemærkninger

2) Manglende SIEG-forpligtelser

3) Manglende retsakt om pålæggelse af en SIEG-opgave

4) Spørgsmålet om, hvorvidt RES er nødvendig og forholdsmæssig

Indledende bemærkninger

RES’ manglende nødvendighed

RES’ manglende forholdsmæssige karakter

5) Spørgsmålet om, hvorvidt handelen er blevet påvirket

ii) Kommissionens argumenter

1) Indledende bemærkninger

2) Kompetencen til at fastlægge SIEG-forpligtelser

3) Spørgsmålet om, hvorvidt AMP-forpligtelser kan kvalificeres som SIEG-forpligtelser

4) Private sygeforsikringsselskabers pligt til at opfylde SIEG-forpligtelser

5) Spørgsmålet om, hvorvidt RES er nødvendig

6) Spørgsmålet om, hvorvidt RES er forholdsmæssig

iii) Irlands og Kongeriget Nederlandenes argumenter

2. Rettens bemærkninger

a) Spørgsmålet, om Irlands og VHI’s argumenter vedrørende det første anbringende kan antages til realitetsbehandling

b) Spørgsmålet, om betingelserne i Altmark-dommen kan finde anvendelse

c) Om eksistensen af en SIEG-opgave som omhandlet i den første betingelse i Altmark-dommen og i artikel 86, stk. 2, EF

i) Indledende bemærkning

ii) Om begrebet SIEG-opgave og om beføjelsen til at fastlægge og kontrollere SIEG-ydelser

iii) Om eksistensen af en SIEG-opgave i det foreliggende tilfælde

1) Om fordelingen af bevisbyrden

2) Om identiteten og arten af den omhandlede SIEG-opgave

3) Om sondringen mellem reguleringen af en erhvervsaktivitet og en SIEG-opgave, der er overdraget ved en offentlig myndighedsakt

4) Om de af SIEG-opgaven omfattede tjenesteydelsers generelle og bindende karakter

Generelt

Anvendelsen i det foreliggende tilfælde

d) Om tilstedeværelsen af klart fastlagte kriterier, der er grundlaget for beregningen af RES-kompensationen som omhandlet i den anden betingelse i Altmark-dommen

i) Indledende bemærkninger

ii) Om den objektive og gennemsigtige karakter af de kriterier, der er grundlaget for beregningen af RES-kompensationen

e) Om nødvendigheden og forholdsmæssigheden af RES-kompensationen som omhandlet i den tredje betingelse i Altmark-dommen

i) Om rækkevidden af den retslige efterprøvelse

ii) Om nødvendigheden og forholdsmæssigheden af den kompensation, der gennemføres ved hjælp af RES-betalinger

1) Indledende bemærkninger

2) Om forholdet mellem RES og de udgifter, der skyldes opfyldelsen af AMP-forpligtelserne

f) Om sammenligningen med en veldreven virksomhed som omhandlet i den fjerde betingelse i Altmark-dommen

g) Om nødvendigheden af, at RES er forholdsmæssig som omhandlet i artikel 86, stk. 2, EF

i) Indledende bemærkning

ii) Om nødvendigheden af at indføre RES som sådan

1) Generelle bemærkninger

2) Genstanden for den anfægtede beslutning og Rettens efterprøvelse

3) Om risikoudvælgelsen på det irske AMP-marked

Indledende bemærkning

Om den aktive risikoudvælgelse

— Om de generelle, økonomiske forudsætninger

— Om situationen på det irske AMP-marked

4) Om egnetheden af RES som middel til at modvirke uligevægt eller ustabilitet på AMP-markedet

iii) Om forholdsmæssigheden af indførelsen af RES som sådan

iv) Om påvirkningen af samhandelen i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse

C — Om formaliteten med hensyn til det tredje, fjerde, femte og syvende anbringende

1. Parternes argumenter

2. Rettens bemærkninger

D — Om det sjette anbringende vedrørende den omstændighed, at der ikke er iværksat en formel undersøgelsesproceudure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF

1. Parternes argumenter

2. Rettens bemærkninger

E — Om det syvende anbringende vedrørende manglende begrundelse i artikel 253 EF’s forstand

1. Parternes argumenter

2. Rettens bemærkninger

F — Om begæringen om bevisoptagelse

1. Sagsøgernes argumenter

2. Rettens bemærkninger

Sagens omkostninger
(
*1
) – Processprog: engelsk.