CELEX: 62003CJ0092
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen
Direktiivi 75/439/ETY
Jäteöljyhuolto
Etusija uudistamalla tapahtuvalle käsittelylle

1       Euroopan yhteisöjen komissio vaatii kanteellaan yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Portugalin tasavalta ei ole noudattanut
jäteöljyhuollosta 16 päivänä kesäkuuta 1975 annetun neuvoston direktiivin 75/439/ETY (EYVL L 194, s. 23), sellaisena kuin
se on muutettuna 22.12.1986 annetulla neuvoston direktiivillä 87/101/ETY (EYVL 1987, L 42, s. 43; jäljempänä direktiivi),
3 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että
jäteöljyjen käsittelyssä annetaan etusija uudistamiselle, kun se on teknisesti, taloudellisesti ja järjestelyjen kannalta
mahdollista.

Asiaa koskevat oikeussäännöt

Yhteisön säännökset
2       Direktiivin tavoitteena on ympäristön suojeleminen jäteöljyjen päästön ja käsittelyn haitallisilta vaikutuksilta. Sen 3 artiklassa
säädetään seuraavaa:
”1. Jos se on teknisesti, taloudellisesti ja järjestelyjen kannalta mahdollista, on jäsenvaltioiden toteutettava tarvittavat
toimenpiteet sen varmistamiseksi, että jäteöljyjen käsittelyssä annetaan etusija uudistamiselle.
2. Jos jäteöljyjä ei uudisteta 1 kohdassa mainituista pakottavista syistä, jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet
sen varmistamiseksi, että jäteöljyjen polttaminen tapahtuu ympäristön kannalta hyväksyttävin edellytyksin tämän direktiivin
säännösten mukaisesti, edellyttäen, että tällainen polttaminen on teknisesti, taloudellisesti ja järjestelyjen kannalta järkevää.
3. Jos jäteöljyjä ei uudisteta eikä polteta 1 ja 2 kohdassa esitetyistä pakottavista syistä, jäsenvaltioiden on toteutettava
tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että ne hävitetään turvallisesti taikka niiden varastointia tai kaatopaikalle
sijoittamista valvotaan.”
3       Direktiivin 87/101 2 artiklan mukaan jäsenvaltioiden oli toteutettava tämän direktiivin mukaisten velvoitteidensa noudattamisen
edellyttämät toimenpiteet 1.1.1990 lukien.

Kansalliset säännökset
4       Kansallinen jäteöljyhuoltoa koskeva lainsäädäntö muodostuu seuraavista osista:
–       23.2.1991 annettu asetus nro 88/91, jossa säädetään jäteöljyihin liittyvistä toiminnoista
–       jäteöljyjen keräily-, varastointi-, esikäsittely-, uudistamis-, hyödyntämis-, polttoaineena käyttö- ja polttotoimintoihin
myönnettäviä lupia koskevien sääntöjen hyväksymisestä 25.3.1992 tehty ministeriön päätös nro 240/92
–       5.11.1992 tehty ministeriön päätös nro 1028/92, jossa säädetään jäteöljyjen kuljetuksen turvallisuus- ja tunnistusnormit
–       18.5.1993 tehty teollisuusministerin ja ympäristöministerin yhteinen päätös, joka koskee jäteöljyhuollon lupien myöntämistä
koskevien sääntöjen soveltamista.
5       Portugalin viranomaiset ovat hyväksyneet 19.3.2001 asiakirjan nimeltä ”Uusi kansallinen jäteöljyhuoltostrategia” mainitun
lainsäädännön muuttamista silmällä pitäen.

Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
6       Komissio pyysi 18.7.2000 Portugalin viranomaisia toimittamaan sille tiedot muun muassa vuosina 1995–1997 uudistettujen öljyjen
määristä.
7       Portugalin viranomaiset vastasivat 4.10.2000, että jäteöljyjen uudistamisprosessia ei ollut vielä otettu käyttöön mutta että
meneillään oli sen analysointi, onko näiden öljyjen uudistamisyksiköiden perustamiselle tekniset, taloudelliset ja rahoitukselliset
edellytykset. Mainitut viranomaiset toimittivat komissiolle 7.5.2002 selvityksen direktiivin soveltamisesta vuosina 1998–2000
sekä ”Uusi kansallinen jäteöljyhuoltostrategia” -asiakirjan.
8       Komissio osoitti 11.4.2001 Portugalin tasavallalle virallisen huomautuksen, jossa se totesi, että viimeksi mainittu ei ollut
toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että jäteöljyjen käsittelyssä annetaan etusija uudistamiselle,
ja näin ollen tämä jäsenvaltio ei ollut noudattanut velvoitteita, jotka sillä direktiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaan oli,
vaikka näiden toimenpiteiden toteuttaminen oli mahdollista teknisesti, taloudellisesti ja järjestelyjen kannalta.
9       Portugalin viranomaiset vastasivat 18.10.2001 ja ilmoittivat, että valmisteltavassa lakiehdotuksessa annettiin etusija jäteöljyjen
uudistamiselle ja että ne talouden toimijat, joita asia koski, olivat valmiita perustamaan yhdessä uudistamisyksikön.
10     Koska komissio ei ollut tyytyväinen mainittuun vastaukseen, se osoitti Portugalin tasavallalle 24.10.2001 perustellun lausunnon,
jossa se pitäytyi kannassaan, jonka mukaan viimeksi mainittu ei ollut toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä sen varmistamiseksi,
että jäteöljyjen käsittelyssä annetaan etusija uudistamiselle, vaikka se oli mahdollista teknisesti, taloudellisesti ja järjestelyjen
kannalta. Komissio lähetti 20.12.2001 mainitulle jäsenvaltiolle täydentävän perustellun lausunnon, jossa se totesi, että direktiivin
3 artiklan 1 kohdan säännösten mukaisia jäsenyysvelvoitteita ei ollut annetuista selityksistä huolimatta edelleenkään noudatettu.
11     Portugalin viranomaiset vastasivat mainittuihin perusteltuihin lausuntoihin 7.3.2002 korostaen sitä, että teknisesti, taloudellisesti
ja järjestelyjen kannalta ei ollut edelleenkään mahdollista antaa uudistamiselle etusijaa jäteöljyhuollossa.
12     Mainitussa vastauksessa Portugalin viranomaiset selittivät myös, että syy siihen, että kansallisen jäteöljyjä koskevan lainsäädännön
välittömänä konkreettisena ilmentymänä ei ollut ollut uudistamisyksikön rakentaminen asianomaisen valtion alueelle, oli se,
että Euroopan yhteisössä, Euroopan yhteisöön ja Euroopan yhteisöstä tapahtuvien jätteiden siirtojen valvonnasta ja tarkastamisesta
1 päivänä helmikuuta 1993 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 259/93 (EYVL L 30, s. 1) mukaan toimivaltaisilla viranomaisilla
ei ollut oikeutta estää energiana hyödynnettäväksi tarkoitettujen jätteiden viemistä maasta.
13     Koska komissio katsoi, että Portugalissa ei ollut vielä vahvistettu etusijaa uudistamiselle jäteöljyjen käsittelyssä, se päätti
nostaa käsiteltävänä olevan kanteen.
14     Yhteisöjen tuomioistuimen presidentin 11.9.2003 antamalla määräyksellä Suomen tasavalta on hyväksytty väliintulijaksi tukemaan
Portugalin tasavallan vaatimuksia.

Kanne

Asianosaisten ja väliintulijan lausumat
15     Komissio tuo esiin, että missään niistä säädöksistä ja määräyksistä, joihin Portugalin viranomaiset ovat vedonneet, ei anneta
etusijaa uudistamiselle jäteöljyjen käsittelyssä.
16     Komissio huomauttaa Portugalin tasavallan asetukseen N:o 259/93 liittyvistä väitteistä, että tämän asetuksen säännökset antavat
toimivaltaisille viranomaisille mahdollisuuden estää energiana hyödynnettäväksi tarkoitettujen jätteiden maasta vieminen.
Portugalin viranomaiset olisivat jo pitkään voineet esittää perusteltuja vastalauseita sitä vastaan, että jäteöljyjä siirretään
muihin jäsenvaltioihin energiana hyödynnettäväksi, jos ne olisivat, kuten direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa säädetään, direktiivissä
asetetussa määräajassa toteuttaneet tarvittavat toimenpiteet etusijan vahvistamiseksi uudistamiselle jäteöljyjen käsittelyssä
Portugalissa.
17     Komissio lisää, että jos Portugalin lainsäädännössä olisi otettu käyttöön tällainen etusija, vastalauseet vientiä vastaan
olisivat voineet perustua siihen, että jäteöljyjen siirtojen tarkoituksena oli niiden polttaminen. Yhteisön lainsäätäjä on
komission mukaan nimittäin säätänyt, että lähetysviranomaiset voivat esittää perusteltuja vastalauseita erityisesti muihin
jäsenvaltioihin tapahtuvaa jätteiden siirtoa vastaan jonkin asetuksen N:o 259/93 7 artiklan 4 kohdan a alakohdassa esitetyn
syyn perusteella. Se päättelee tästä, että tähän asetukseen ei voida vedota esteenä direktiivin edellyttämän uudistamiselle
annettavan etusijan vahvistamiselle.
18     Komissio toteaa, että kaksitoista vuotta direktiivin 87/101 2 artiklassa direktiivin toimeenpanolle asetetun määräajan päättymisen
jälkeen Portugalin viranomaiset eivät vieläkään ole toteuttaneet tarvittavia toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että jäteöljyjen
käsittelyssä todellakin annetaan etusija uudistamiselle. Tässä tapauksessa oikeudelliset ja käytännölliset puutteet, erityisesti
jäteöljyjen määränpään ja niiden keräilyn valvonnassa Portugalissa, ovat komission mukaan olennaisesti vaikuttaneet siihen,
että tämän käsittelyn etusijan vahvistamiseksi ei ole edellytyksiä, ja estäneet erityisesti vähintään yhden näiden öljyjen
uudistamisyksikön perustamisen tämän jäsenvaltion alueelle.
19     Lopuksi komissio katsoo, että ”Uusi kansallinen jäteöljyhuoltostrategia” -nimisen asiakirjan julkaiseminen ei liity asiaan.
Sama koskee sen mukaan muitakin Portugalin viranomaisten ilmoittamia toimenpideohjelmia.
20     Portugalin hallitus korostaa, että se, ettei normatiivisia tekstejä ole, ei ole riittävää sen toteamiseksi, että direktiivin
3 artiklan 1 kohdan mukaisia jäsenyysvelvoitteita ei ole noudatettu, koska teoreettiselta kannalta katsoen tämän säännöksen
tavoitetta ei käytännössä toteuteta välttämättä kansallisella lainsäädännöllä. Kansallisessa lainsäädännössä määritetään kuitenkin
jäteöljyjen uudistamistoiminnan edellytykset siten, että direktiivin tavoitteiden toteutuminen ei vaarannu.
21     Mainittu hallitus väittää, että kerätyt jäteöljymäärät, erityisesti hyvälaatuisen jäteöljyn määrät, alittavat taloudellisen
kannattavuuden vähimmäisrajan. Lisäksi sen mukaan on mahdotonta kieltää jäteöljyjen vienti energiana hyödynnettäväksi ja tämä
mahdottomuus vähentää mahdollisten sijoittajien halukkuutta sijoittaa uudistamisyksikköön mainitun valtion alueella, koska
niillä ei olisi takeita siitä, että kerätyt jäteöljyt lähetettäisiin tähän laitokseen.
22     Jäteöljyjen viennistä Portugalin hallitus toteaa, että asetuksen N:o 259/93 7 artiklan 4 kohdan a alakohdan mukaiset toimivaltaisten
viranomaisten mahdollisuudet puuttua siihen eivät ole sellainen keino, joka soveltuisi energiana hyödynnettäviksi tarkoitettujen
jäteöljyjen viennin estämiseen, vaikka kansallisella tasolla olisikin riittävä uudistamiskapasiteetti. Mainittu säännös ei
nimittäin anna jäsenvaltiolle mahdollisuutta perustella energiana hyödynnettäväksi tarkoitettujen jäteöljyjen viennin rajoituksia
näiden öljyjen kansallisen uudistamisteollisuuden suojatoimenpiteillä.
23     Portugalin hallitus katsoo, että vaikka rahoitukseen, tekniikkaan ja järjestelyihin liittyviä pakottavia syitä ei oteta huomioon,
Portugalin markkinoiden koko todistaa niistä vaikeuksista, joita on kohdattu jäteöljyjen uudistamisen käyttöönotossa, kun
otetaan huomioon ne vähimmäisviitemäärät, jotka on hyväksytty, jotta tästä menettelystä tulisi taloudellisesti kannattavaa.
Se toteaa, että se on todella ponnistellut minimoidakseen ne taloudelliset, tekniset ja järjestelyihin liittyvät rajoitteet,
joista se joutuu selviytymään, jotta uudistamiselle voidaan antaa etusija tällaisten jätteiden käsittelyssä.
24     Sama hallitus esittää, että uudistamisyksikön tasapainopiste riippuu jäteöljyn hankintakustannuksista, jotka määräytyvät suurelta
osin paikallisen suhdannetilanteen, raakaöljyn markkinahinnan ja käytetyn uudistamisteknologian mukaan. Lukuun ottamatta sitä
tilannetta, että uudistamalla saatavien perusöljyjen toimittajilla on monopoli, suurilla laitoksilla on siis paremmat edellytykset
kestää raakaöljyn hinnan suuret muutokset ja säilyttää riittävä taloudellinen kannattavuus pitkällä aikavälillä.
25     Portugalin hallitus korostaa tässä yhteydessä, että vaikka tekniset, taloudelliset ja järjestelyihin liittyvät rajoitteet
olisivat vähentäneet alan toimijoiden halukkuutta perustaa jäteöljyjen uudistamisyksiköitä, kansalliset viranomaiset ovat
päättäneet ottaa käyttöön sellaisen tämän jätteen hallinnointitavan, jossa uudistamiselle todella annetaan etusija.
26     Suomen hallitus katsoo väliintulossaan Portugalin tasavallan väitteiden tueksi, että kun arvioidaan sitä, onko uudistaminen
taloudellisesti järkevää ja kannattavaa, on otettava huomioon muun muassa syntyvän jäteöljyn määrä, kuljetusetäisyydet, tuotantokustannukset
sekä markkinaolosuhteet. Näin ollen uudistamisen edellytyksiä on sen mukaan harkittava tapauskohtaisesti kyseessä olevassa
jäsenvaltiossa. Markkinatilanne on tämän hallituksen mukaan yksi niistä tekijöistä, jotka vaikuttavat uudistamisen edellytyksiin.
27     Tässä yhteydessä mainittu hallitus tuo esiin, että perusöljyn hinta on vaihdellut voimakkaasti. Tällainen hintojen vaihtelu
lisää sen mukaan riskejä, jotka liittyvät jäteöljyjen uudistamisalalla tehtyihin investointeihin. Tätä riskiä lisää voiteluöljyn
kulutuksen laskeva suuntaus, joka johtuu siitä, että nykyään käytetään synteettisiä voiteluaineita, koska ne ovat parempilaatuisia.
28     Suomen hallitus lisää, että siinä tapauksessa, että kansallisessa lainsäädännössä olisi asetettu ehdoton uudistamisvaatimus
mutta kyseessä olevassa jäsenvaltiossa ei olisi uudistamislaitosta, jäteöljyt olisi vietävä toiseen jäsenvaltioon uudistettaviksi.
Tällaisessa tapauksessa ei otettaisi huomioon, että viejälle voisi aiheutua kuljetuksesta ja uudistamisesta kohtuuttomia kustannuksia
tai että siirto ei ehkä olisi järkevää ympäristövaikutuksiensa kannalta.

Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
29     Ensin on todettava, kuten yhteisöjen tuomioistuin on katsonut asiassa C-102/97, komissio vastaan Saksa, 9.9.1999 antamassaan
tuomiossa (Kok. 1999, s. I-5051, 35 kohta), että yksi direktiivin päätavoitteista oli antaa etusija uudistamisen kautta tapahtuvalle
jäteöljyjen käsittelylle. Tätä direktiivin 87/101 toisessa perustelukappaleessa ilmaistua tavoitetta perustellaan sillä, että
uudistaminen on tarkoituksenmukaisin keino käyttää uudelleen jäteöljyjä, kun otetaan huomioon sen avulla aikaansaatavat energiansäästöt.
30     Komission kanneperusteesta, joka perustuu direktiivin 3 artiklan 1 kohdan noudattamatta jättämiseen, on todettava heti alkuun,
että olemassa olevassa kansallisessa lainsäädännössä ei ole mitään säännöstä, jossa todetaan, kuten mainittu säännös edellyttää,
että uudistamiselle annetaan etusija jäteöljyjen käsittelyssä.
31     On myös todettava, että Portugalin tasavalta on itsekin myöntänyt, että toimivaltaisten viranomaisten on ryhdyttävä konkreettisiin
toimiin, joiden tarkoitus on vahvistaa tämä etusija oikeudellisesti sitovin tekstein. Portugalin hallitus on nimittäin ilmoittanut
tähän liittyen, että kansallista lainsäädäntöä on tarpeen muuttaa tältä osin, jotta edellytykset tällaisen etusijan ottamiseksi
käyttöön voidaan vahvistaa, ja että tätä tarkoitusta varten on laadittu asiakirja nimeltä ”Uusi kansallinen jäteöljyhuoltostrategia”.
32     Kuten yhteisöjen tuomioistuin on katsonut asiassa C-424/02, komissio vastaan Yhdistynyt kuningaskunta, 15.7.2004 antamansa
tuomion 25 kohdassa (ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa), vaikka on hyväksyttävää, että jäsenvaltiot voivat ensi vaiheessa
tehdä tutkimuksia ja laatia selontekoja jäteöljyhuollon menettelytapojen määrittelemiseksi, näiden valmistelevien toimenpiteiden
jälkeen on direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa säädetyn velvollisuuden noudattamiseksi kuitenkin toteutettava konkreettisia
toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on etusijan antaminen uudistamiselle.
33     On väitetty, että kun otetaan huomioon asetuksen N:o 259/93 7 artiklan 4 kohdan säännökset, jäteöljyjen uudistamislaitosten
kannattavuus Portugalissa on ollut vaikeaa varmistaa, ja tältä osin on todettava, että näiden samojen säännösten mukaan jäsenvaltioiden
toimivaltaiset viranomaiset voivat esittää perusteltuja vastalauseita sellaisten jätteiden, joihin myös jäteöljyt kuuluvat,
siirtoa vastaan, jotka on tarkoitettu hyödynnettäväksi toisessa jäsenvaltiossa.
34     Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 52 kohdassa aiheellisesti todennut, jos Portugalin tasavalta olisi varmistanut,
siten kuin direktiivin 3 artiklan 1 kohta edellytti, jäteöljyjen uudistamisen etusijan alueellaan, toimivaltaiset viranomaiset
olisivat voineet tämän johdosta esittää vastalauseita tällaisten jätteiden muihin yhteisön jäsenvaltioihin tapahtuvaa siirtoa
vastaan.
35     Portugali väittää, että uudistamislaitosten perustaminen tämän jäsenvaltion alueelle ei ole kannattavaa ja että näin ollen
ja suhteellisuusperiaatteen nojalla kyseessä olevien jäsenvaltioiden velvoitteita on mukautettava niissä vallitseviin konkreettisiin
olosuhteisiin, ja tältä osin on todettava, kuten yhteisöjen tuomioistuin on katsonut edellä mainitussa asiassa komissio vastaan
Saksa antamansa tuomion 35 ja 43 kohdassa, että yksi direktiivin päätavoitteista oli antaa etusija uudistamisen kautta tapahtuvalle
jäteöljyjen käsittelylle. Näin ollen siitä, että katsottaisiin, että jossakin jäsenvaltiossa vallitsevasta teknisestä, taloudellisesta
ja järjestelyihin liittyvästä tilanteesta johtuvat seikat ovat väistämättä sellaisia pakottavia syitä, jotka ovat esteenä
direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen toimenpiteiden toteuttamiselle, seuraisi, että tämä säännös menettäisi kokonaan
tehokkaan vaikutuksensa, koska jäsenvaltioille asetettua velvollisuutta rajoittaisi vallitsevan tilanteen säilyttäminen ennallaan,
mistä seuraisi, ettei olisi mitään todellista velvollisuutta toteuttaa tarvittavia toimenpiteitä jäteöljyjen käsittelemiseksi
ensisijaisesti uudistamalla.
36     Tästä etusijasta on lisäksi todettava, kuten yhteisöjen tuomioistuin on korostanut edellä mainitussa asiassa komissio vastaan
Saksa antamansa tuomion 38 ja 39 kohdassa, että viittaus direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin ”teknisiin, taloudellisiin
ja järjestelyihin liittyviin pakottaviin syihin” on osa säännöstä, jossa ilmaistaan yleisesti jäsenvaltioille asetettu velvollisuus,
ja että yhteisön lainsäätäjä ei ole tarkoittanut tällä ilmaisulla säätää rajoitettuja poikkeuksia yleisesti sovellettavaan
sääntöön vaan määritellä etusijan antamisesta jäteöljyjen uudistamalla tapahtuvalle käsittelylle koostuvan positiivisen velvollisuuden
soveltamisalan ja sisällön.
37     Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että komission kannetta on pidettävä perusteltuna.
38     Näin ollen on todettava, että Portugalin tasavalta ei ole noudattanut direktiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan,
koska se ei ole toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että jäteöljyjen käsittelyssä annetaan etusija
uudistamiselle, kun se on teknisesti, taloudellisesti ja järjestelyjen kannalta mahdollista.

Oikeudenkäyntikulut
39     Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan
oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut, että Portugalin tasavalta velvoitetaan korvaamaan
oikeudenkäyntikulut, ja koska Portugalin tasavalta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Saman artiklan 4 kohdan mukaan Suomen tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Portugalin tasavalta ei ole noudattanut jäteöljyhuollosta 16 päivänä kesäkuuta 1975 annetun neuvoston direktiivin 75/439/ETY,
sellaisena kuin se on muutettuna 22.12.1986 annetulla neuvoston direktiivillä 87/101/ETY, 3 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan,
koska se ei ole toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että jäteöljyjen käsittelyssä annetaan etusija
uudistamiselle, kun se on teknisesti, taloudellisesti ja järjestelyjen kannalta mahdollista.
2)
Portugalin tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
3)
Suomen tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Allekirjoitukset
*
Oikeudenkäyntikieli: portugali.