CELEX: 62009CJ0014
Sporazum o pridružitvi EGS-Turčija
Sklep Pridružitvenega sveta št. 1/80
Člen 6(1)
Pojem ‚delavec‘
Opravljanje manjše zaposlitve
Pogoji za izgubo pridobljenih pravic

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 6(1) Sklepa Pridružitvenega sveta št. 1/80 z dne 19. septembra 1980 o razvoju pridružitve EGS-Turčija (v nadaljevanju: Sklep št. 1/80). Pridružitveni svet je bil ustanovljen s Sporazumom o pridružitvi med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo, ki so ga Republika Turčija na eni strani ter države članice EGS in Skupnost na drugi strani podpisale v Ankari in je bil v imenu Skupnosti sklenjen, odobren in potrjen s Sklepom Sveta 64/732/EGS z dne (UL 1964, 217, str. 3685, v nadaljevanju: Sporazum o pridružitvi EGS-Turčija).
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med H. Genc, turško državljanko, in Land Berlin (v nadaljevanju: dežela Berlin) zaradi zavrnitve podaljšanja veljavnosti dovoljenja za prebivanje v Nemčiji.
Pravni okvir
Člen 6(1) Sklepa št. 1/80 določa:
„Razen v primerih, določenih s členom 7, ki ureja prost dostop do zaposlitve članov njegove družine, ima turški delavec, ki je zakonito zaposlen v državi članici:
—
po enem letu, odkar je v tej državi članici zakonito zaposlen, pravico, da se mu podaljša delovno dovoljenje pri istem delodajalcu, če ima prosto delovno mesto;
—
po treh letih, odkar je v tej državi članici zakonito zaposlen, in ob pogoju, da imajo delavci iz držav članic Skupnosti pri tem prednost, pravico, da pri delodajalcu, ki ga sam izbere, sprejme delovno mesto v istem poklicu, ponujeno pod običajnimi pogoji in prijavljeno pri službah za zaposlovanje v tej državi članici;
—
po štirih letih, odkar je v tej državi članici zakonito zaposlen, pravico do prostega dostopa do zaposlitve po svoji izbiri.“
Člen 7 navedenega sklepa določa:
„Družinski člani turškega delavca, zakonito zaposlenega v eni od držav članic, ki so pridobili dovoljenje, da se mu pridružijo:
—
imajo – ob pogoju, da imajo državljani iz držav članic Skupnosti pri tem prednost – pravico sprejeti vsako zaposlitev, če v tej državi članici zakonito prebivajo vsaj tri leta;
—
pridobijo pravico do prostega dostopa do zaposlitve, ki jo sami izberejo, če v tej državi članici zakonito prebivajo vsaj pet let.
Otroci turških delavcev, ki so v državi gostiteljici pridobili poklicno izobrazbo, lahko ne glede na trajanje bivanja v tej državi članici sprejmejo katero koli zaposlitev, če je bil vsaj eden od staršev najmanj tri leta zakonito zaposlen v zadevni državi članici.“
Člen 14(1) Sklepa št. 1/80 določa:
„Določbe tega dela se uporabljajo ob upoštevanju omejitev, utemeljenih z javnim redom, javno varnostjo in javnim zdravjem.“
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
H. Genc, rojena leta 1966, je 7. julija 2000 z vizumom vstopila v Nemčijo, da bi se pridružila svojemu možu, turškemu državljanu, ki je že živel v tej državi članici.
V naslednjih letih je pridobila dovoljenje za prebivanje in delovno dovoljenje za nedoločen čas. Njen mož je najprej delal kot zaposlena oseba, 5. maja 2003 pa je začel opravljati samostojno poklicno dejavnost.
Zakonca, ki sta imela do 12. januarja 2004 pri javnem uradu prijavljen skupen naslov, sta se razšla, vendar ni mogoče natančno določiti, kdaj. H. Genc je bilo na podlagi člena 30 zakona o bivanju tujcev (Aufenthaltsgesetz) z dne (BGBl. 2004 I, str. 1950) zadnjič izdano dovoljenje za prebivanje za obdobje dveh let v okviru združevanja družine.
H. Genc je od 18. junija 2004 zaposlena kot čistilka pri L. Glas- und Gebäudereinigungsservice GmbH. V skladu s pogodbo o zaposlitvi, ki je bila pisno sestavljena , znaša tedenski delovni čas 5,5 ure po urni postavki 7,87 EUR. Ta pogodba določa pravico do letnega dopusta 28 dni in pravico do plače v primeru bolezni. Poleg tega je bila dogovorjena uporaba takrat veljavne kolektivne pogodbe. Iz tega delovnega razmerja H. Genc prejema povprečno mesečno plačo v višini približno 175 EUR.
H. Genc je 7. avgusta 2007 zaprosila za nadaljnje podaljšanje dovoljenja za prebivanje. V tem obdobju je poleg dohodkov iz svojega dela dobivala še socialno pomoč v skladu s knjigo II nemškega zakonika o socialni varnosti (Sozialgesetzbuch II). Ta pomoč je bila maja 2008 na predlog H. Genc ukinjena.
Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten Berlin je z odločbo z dne 4. februarja 2008 zavrnil podaljšanje dovoljenja za prebivanje in H. Genc zagrozil z izgonom iz države. Po mnenju tega upravnega organa se H. Genc ne more sklicevati na določbe Sklepa št. 1/80, ker ne izpolnjuje pogojev iz člena 6 tega sklepa. Ob upoštevanju posebej omejenega števila delovnih ur, ki jih je opravila pri L. Glas- und Gebäudereinigungsservice GmbH, poklicna dejavnost H. Genc ne more biti obravnavana kot zakonita zaposlitev. Prav tako ni dobila pravice v skladu s členom 7, prvi odstavek, prva alinea, Sklepa št. 1/80, saj njen mož kot samozaposleni delavec od maja 2003 ni več spadal na trg dela kot delavec. Nazadnje, drugi interesi, ki bi jih bilo pomembno zaščiti in bi utemeljevali to, da tožeča stranka v postopku v glavni stvari ostane na ozemlju Zvezne republike Nemčije, ne obstajajo.
H. Genc je 22. februarja 2008 zoper to odločitev vložila tožbo pri Verwaltungsgericht Berlin (upravno sodišče v Berlinu). Poleg tega je vložila predlog za dodelitev začasnega pravnega varstva, ki mu je bilo ugodeno.
H. Genc je nato predložila pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas z dne 30. aprila 2008 z začetkom veljavnosti od za poklic pisarniške pomočnice v obsegu 25 ur na teden z neto mesečno plačo 422 EUR.
Ob upoštevanju, da je v teh okoliščinah rešitev spora odvisna od razlage prava Unije, je Verwaltungsgericht Berlin prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.
Ali je turški državljan, ki je zakonito zaposlen v državi članici in trajno v korist druge osebe in pod njenim vodstvom opravlja storitve, ki imajo določeno gospodarsko vrednost in za katere kot protidajatev prejema plačilo, delavec v smislu člena 6(1) Sklepa št. 1/80 […], čeprav znaša časovni obseg poklicne dejavnosti le približno 14% pogodbenega delovnega časa delavca, zaposlenega s polnim delovnim časom (v tem primeru 5,5 ure od 39 ur delovnega časa na teden) in edini dohodek iz te dejavnosti predstavlja le približno 25% minimalnega dohodka, ki je na podlagi nacionalnega prava zadevne države članice potreben za preživljanje (v tem primeru približno 175 EUR od približno 715 EUR)?
Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen:
2.
Ali se lahko turški državljan sklicuje na prosto gibanje na podlagi Sporazuma o pridružitvi EGS-Turčija kot delavec v smislu člena 6(1) Sklepa št. 1/80, kadar namen vstopa v zadevno državo članico ne obstaja več (v tem primeru združevanje zakoncev), kadar drugih interesov, ki bi jih bilo pomembno zaščititi in bi utemeljevali to, da ostane na ozemlju države članice, ni in kadar možnosti opravljanja manjše poklicne dejavnosti v navedeni državi članici ni mogoče šteti za zadostno podlago za utemeljitev tega, da ostane na ozemlju te države članice, zlasti ker ne obstajajo resna prizadevanja za stabilno gospodarsko vključevanje brez uveljavljanja socialnih dajatev za kritje stroškov za preživljanje?“
Vprašanji za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
Predložitveno sodišče s tem vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je turški državljan, ki je zakonito zaposlen v državi članici in trajno v korist druge osebe in pod njenim vodstvom opravlja storitve, za katere kot protidajatev prejema plačilo, delavec v smislu člena 6(1) Sklepa št. 1/80, čeprav znaša časovni obseg poklicne dejavnosti le približno 14% pogodbenega delovnega časa delavca, zaposlenega s polnim delovnim časom, in edini dohodek iz te dejavnosti pokriva le približno 25% minimalnega dohodka, ki je na podlagi nacionalnega prava zadevne države članice potreben za preživljanje.
V skladu s členom 6(1) Sklepa št. 1/80 morajo turški državljani, ki se želijo v državi članici gostiteljici sklicevati na pravice, določene v tej določbi, izpolnjevati tri pogoje, in sicer morajo biti delavci, morajo biti zakonito zaposleni in morajo opravljati zakonito zaposlitev.
Ustaljena sodna praksa, kot izhaja iz besedila člena 12 Sporazuma o pridružitvi EGS-Turčija in člena 36 Dodatnega protokola, podpisanega 23. novembra 1970 v Bruslju, priloženega temu sporazumu in sklenjenega, odobrenega in potrjenega v imenu Skupnosti z Uredbo Sveta (EGS) št. 2760/72 z dne (
UL L 293, str. 1
) kot tudi iz cilja Sklepa št. 1/80, določa, da je treba načela, sprejeta v okviru členov 48 in 49 Pogodbe ES (po spremembi postala člena 39 ES in 40 ES) ter 50 Pogodbe ES (po spremembi postal člen 41 ES), kolikor se le da prenesti na turške državljane, ki imajo pravice, priznane z navedenim sklepom (glej v tem smislu zlasti sodbi z dne v zadevi Bozkurt, C-434/93, Recueil, str. I-1475, točke 14, 19 in 20, in z dne v zadevi Ayaz, C-275/02, ZOdl., str. I-8765, točka 44).
Da bi preverili, ali je izpolnjen prvi pogoj iz člena 6(1) Sklepa št. 1/80, se je treba sklicevati na razlago pojma delavca v pravu Unije.
Kakor je Sodišče že razsodilo, je pojem „delavec“ v smislu člena 39 ES pojem Unije in se ne sme razlagati ozko. Za „delavca“ je treba šteti vsakogar, ki opravlja dejansko in resnično dejavnost, razen dejavnosti, ki imajo tako majhen obseg, da so zgolj podrejene in pomožne. Značilnost delovnega razmerja na podlagi te sodne prakse je, da neka oseba v določenem času v korist druge osebe in pod njenim vodstvom opravlja storitve, za katere kot protidajatev prejema plačilo (glej zlasti sodbi z dne 3. julija 1986 v zadevi Lawrie-Blum, 66/85, Recueil, str. 2121, točki 16 in 17, in z dne v zadevi Petersen, C-228/07, ZOdl., str. I-6989, točka 45).
Niti omejena višina nadomestila niti vir sredstev zanj niti dejstvo, da zadevna oseba poskuša dobiti nadomestilo iz drugih sredstev za preživetje, kot je finančna pomoč iz javnih skladov države prebivališča, ne morejo imeti nikakršnih posledic za status „delavca“ v smislu prava Unije (glej v tem smislu sodbe z dne 3. junija 1986 v zadevi Kempf, 139/85, Recueil, str. 1741, točka 14; z dne v zadevi Bettray, 344/87, Recueil, str. 1621, točka 15, in z dne v zadevi Mattern in Cikotic, C-10/05, ZOdl., str. I-3145, točka 22).
Ker je predložitveno sodišče ugotovilo, da H. Genc po navodilu delodajalca opravlja dejavnosti, za katere kot protidajatev prejema plačilo, je ugotovilo, da sta izpolnjena temeljna dejavnika vsakega delovnega razmerja, in sicer podrejeni odnos in plačilo kot protidajatev za opravljene dejavnosti (glej v tem smislu sodbo z dne 7. septembra 2004 v zadevi Trojani, C-456/02, ZOdl., str. I-7573, točka 22).
Vendar se nacionalno sodišče sprašuje, ali manjša poklicna dejavnost, kot je ta, ki jo opravlja H. Genc, ob upoštevanju posebej omejenega števila delovnih ur in nadomestila, ki le delno krije potrebna sredstva za preživljanje, zadošča za pridobitev statusa delavca v smislu sodne prakse Sodišča.
V sodbi z dne 14. decembra 1995 v zadevi Megner in Scheffel (
C-444/93, Recueil, str. I-4741
) se je Sodišče med drugim izreklo o vprašanju, ali državljana Unije, ki sta v Nemčiji zaposlena kot čistilca z delovnim časom deset ur na teden in mesečno plačo, ki ne presega eno sedmino navajane mesečne višine, spadata v delovno aktivno prebivalstvo v smislu Direktive Sveta 79/7/EGS z dne o postopnem izvrševanju načela enakega obravnavanja moških in žensk v zadevah socialne varnosti (
UL 1979, L 6, str. 24
).
V tej sodbi je sodišče zavrnilo navedbe nemške vlade, v skladu s katerimi osebe z manjšo zaposlitvijo ne spadajo med delovno aktivno prebivalstvo, ker dohodek, ki ga dobivajo iz take zaposlitve, ne zadošča za zadovoljevanje njihovih potreb (zgoraj navedena sodba Megner in Scheffel, točki 17 in 18).
Sodišče je odločilo, da dejstvo, da dohodek delavca ne zadošča za zadovoljevanje vseh njegovih potreb, delavcu ne jemlje lastnosti aktivne osebe in da okoliščina, da so dohodki od zaposlitve manjši od eksistenčnega minimuma ali da običajni delovni čas ne presega desetih ur na teden, ne preprečuje, da se ta zaposlena oseba šteje za delavca v smislu člena 39 ES (glej v tem smislu sodbo z dne 18. julija 2007 v zadevi Geven, C-213/05, ZOdl., str. I-6347, točka 27, in zgoraj navedeno sodbo Megner in Scheffel, točka 18).
Čeprav je lahko okoliščina, da je zadevna oseba v okviru delovnega razmerja delala le zelo omejeno število ur, znak, da so bile opravljane dejavnosti podrejene in pomožne (sodba z dne 26. februarja 1992 v zadevi Raulin, C-357/89, Recueil, str. I-1027, točka 14), pa ne glede na omejeno višino plačila in delovni čas poklicne dejavnosti ni mogoče izključiti, da bi lahko nacionalni organi to dejavnost v skladu s celovito presojo zadevnega delovnega razmerja obravnavali kot dejansko in resnično dejavnost, na podlagi katere je delavcu mogoče priznati status „delavca“ v smislu člena 39 ES.
Pri celoviti presoji delovnega razmerja H. Genc je poleg okoliščin, kot sta delovni čas in višina nadomestila, treba upoštevati še pravico do plačanega letnega dopusta 28 dni, pravico do plače v primeru bolezni in pogodbo o zaposlitvi, za katero velja takrat veljavna kolektivna pogodba, kakor tudi okoliščino, da je bilo njeno pogodbeno razmerje z istim podjetjem podaljšano za skoraj štiri leta.
Te okoliščine bi lahko nakazovale, da je zadevna poklicna dejavnost dejanska in resnična dejavnost.
Vendar nacionalno sodišče zatrjuje, da sodna praksa Sodišča na področju razlage pojma delavca v zvezi z delovnim časom in stopnjo plačila ni določila nobene meje, pod katero bi bila neka dejavnost obravnavana kot popolnoma podrejena in pomožna.
V zvezi s tem je treba spomniti na to, da postopek za sprejetje predhodne odločbe iz člena 234 ES uvaja tesno sodelovanje med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, ki temelji na medsebojni razdelitvi funkcij, in je sredstvo, s katerim Sodišče posreduje nacionalnim sodiščem dele razlage prava Unije, ki jih potrebujejo za rešitev sporov, o katerih odločajo (sodbi z dne 7. novembra 2002 v združenih zadevah Lohmann in Medi Bayreuth, od
C-260/00 do C-263/00, Recueil, str. I-10045
, točka 27, in z dne v zadevi Omni Metal Service, C-259/05, ZOdl., str. I-4945, točka 16).
Ena od bistvenih značilnosti sistema sodnega sodelovanja, vzpostavljenega s členom 234 ES, je, da Sodišče na postavljeno vprašanje v zvezi z razlago prava Unije odgovori abstraktno in splošno, medtem ko je predložitveno sodišče pristojno za rešitev spora, o katerem odloča, pri čemer upošteva odgovor Sodišča (sodba z dne 15. novembra 2007 v zadevi International Mail Spain, C-162/06, ZOdl., str. I-9911, točka 24).
Presoja posledic, ki bi jih lahko imele vse okoliščine, značilne za delovno razmerje, zlasti pa tiste, navedene v točki 27 te sodbe, za ugotovitev tega, ali je zaposlitev H. Genc dejanska in resnična dejavnost in ali ima tako status delavke, je v pristojnosti nacionalnega sodišča. Samo nacionalno sodišče je neposredno seznanjeno z resničnim stanjem postopka in je tako v najboljšem položaju, da opravi nujna preverjanja.
Glede na vse navedeno je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je oseba, ki je v položaju, v kakršnem je tožeča stranka v glavni stvari, delavec v smislu člena 6(1) Sklepa št. 1/80, kadar je dejavnost, ki jo opravlja, dejanska in resnična dejavnost. Predložitveno sodišče mora preveriti dejstva, potrebna za presojo, ali gre v zadevi, v kateri odloča, za tak primer.
Drugo vprašanje
Predložitveno sodišče s tem vprašanjem v bistvu sprašuje, ali se turški delavec v smislu člena 6(1) Sklepa št. 1/80 lahko sklicuje na prosto gibanje na podlagi Sporazuma o pridružitvi EGS-Turčija, kadar namen vstopa v državo članico gostiteljico ne obstaja več, kadar drugih interesov, ki bi jih bilo pomembno zaščititi in bi utemeljevali to, da ostane na ozemlju te države, ni in kadar možnosti opravljanja manjše poklicne dejavnosti ni mogoče šteti za zadostno podlago za utemeljitev tega, da ostane na ozemlju te države.
Najprej je treba poudariti, da predložitveno sodišče v zvezi s tem vprašanjem govori o „turškem delavcu v smislu člena 6(1) Sklepa št. 1/80“, pri čemer izhaja iz tega, da H. Genc izpolnjuje v tem členu določene pogoje, in sicer da je delavka, da je zakonito zaposlena in da opravlja zakonito zaposlitev.
V skladu z ustaljeno sodno prakso je tako iz primarnosti prava Unije nad nacionalnim pravom držav članic kot iz neposrednega učinka določb člena 6 Sklepa št. 1/80 razvidno, da državi članici ni dovoljeno enostransko spremeniti obsega sistema postopnega vključevanja turških državljanov na trg dela držav članic gostiteljic (glej zlasti sodbi z dne 26. novembra 1998 v zadevi Birden, C-1/97, Recueil, str. I-7747, točka 37, in z dne v zadevi Kurz, C-188/00, Recueil, str. I-10691, točka 66).
Države članice tako ne morejo sprejeti ukrepov v zvezi s prebivanjem turškega državljana na njihovem ozemlju, ki bi lahko ovirali izvajanje pravic, ki so mu izrecno dodeljene s pravom Unije.
Kadar turški državljan izpolnjuje pogoje določbe Sklepa št. 1/80 in je tako skoraj redno vključen v državo članico, država članica ni več pristojna omejevati izvajanje teh pravic, saj bi bil navedenemu sklepu odvzet njegov polni učinek (glej zlasti zgoraj navedeni sodbi Birden, točka 37, in Kurz, točka 68).
Podrobneje, izvrševanje pravic, ki so za turške državljane določene v Sklepu št. 1/80, ni odvisno od nikakršnega pogoja, ki bi se nanašal na razlog, zaradi katerega je bila pravica do vstopa v državo članico gostiteljico prvotno dodeljena (glej v tem smislu sodbi z dne 16. decembra 1992 v zadevi Kus, C-237/91, Recueil, str. I-6781, točki 21 in 22, in z dne v zadevi Payir in drugi, C-294/06, ZOdl., str. I-203, točka 40).
Tako na podlagi člena 6 Sklepa št. 1/80 priznanje pravice do dostopa na trg dela države članice gostiteljice in s tem pravice do prebivanja v tej državi ni odvisno od okoliščin, v katerih je ta pridobil pravico do vstopa in prebivanja v tej državi.
Nacionalno sodišče je poleg tega navedlo, da niti interesi, ki bi jih bilo pomembno zaščititi, niti možnost opravljanja manjše zaposlitve ne bi utemeljili podaljšanja prebivanja H. Genc v Nemčiji.
V zvezi s tem je treba spomniti, da sta razloga za omejitev pravic, ki so na podlagi Sklepa št. 1/80 priznane turškim državljanom, ki izpolnjujejo pogoje, navedene v tem odstavku, lahko le dva, in sicer da prisotnost turškega migranta na ozemlju države članice gostiteljice zaradi njegovega osebnega vedenja pomeni dejansko in resno nevarnost za javni red, javno varnost ali javno zdravje v smislu člena 14(1) istega sklepa ali da je ta zapustil ozemlje te države za daljše obdobje brez upravičenih razlogov (glej v tem smislu sodbo z dne 25. septembra 2008 v zadevi Er, C-453/07, ZOdl., str. I-7299, točka 30).
Veljavnost omejitev, izčrpno navedenih v zgornji točki, bi bila dvomljiva, če bi nacionalni organi za pravico do prebivanja zadevne osebe določili dodatne pogoje v zvezi z obstojem interesov, ki upravičujejo prebivanje, ali naravo zaposlitve (glej v tem smislu sodbo z dne 18. decembra 2008 v zadevi Altun, C-337/07, ZOdl., str. I-10323, točka 63)
Glede na vse navedeno je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da se turški delavec v smislu člena 6(1) Sklepa št. 1/80 lahko sklicuje na prosto gibanje oseb na podlagi Sporazuma o pridružitvi EGS-Turčija, tudi kadar namen vstopa v državo članico gostiteljico ne obstaja več. Kadar delavec izpolnjuje pogoje iz člena 6(1), za njegovo pravico do prebivanja v državi članici gostiteljici ne smejo biti določeni dodatni pogoji v zvezi z obstojem interesov, ki upravičujejo prebivanje, ali naravo zaposlitve.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:

1.
Oseba, ki je v položaju, v kakršnem je tožeča stranka v glavni stvari, je delavec v smislu člena 6(1) Sklepa št. 1/80 z dne 19. septembra 1980 o razvoju pridružitve EGS-Turčija, ki ga je sprejel Pridružitveni svet, ki je bil ustanovljen s Sporazumom o pridružitvi med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo, kadar je dejavnost, ki jo opravlja, dejanska in resnična dejavnost. Predložitveno sodišče mora preveriti dejstva, potrebna za presojo, ali gre v zadevi, v kateri odloča, za tak primer.

2.
Turški delavec v smislu člena 6(1) Sklepa št. 1/80 se lahko sklicuje na prosto gibanje oseb na podlagi Sporazuma o pridružitvi med Evropsko gospodarsko skupnostjo in Turčijo, tudi kadar namen vstopa v državo članico gostiteljico ne obstaja več. Kadar delavec izpolnjuje pogoje iz člena 6(1), za njegovo pravico do prebivanja v državi članici gostiteljici ne smejo biti določeni dodatni pogoji v zvezi z obstojem interesov, ki upravičujejo prebivanje, ali naravo zaposlitve.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: nemščina.