CELEX: 61996CJ0129
Direttiva 91/156/CEE
Termine per la trasposizione
Effetti
Nozione di rifiuto

Motivazione della sentenza
1 Con sentenza 29 marzo 1996, pervenuta in cancelleria il 23 aprile successivo, il Conseil d'État del Belgio ha sottoposto a questa Corte, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CE, due questioni pregiudiziali relative all'interpretazione degli artt. 5 e 189 del Trattato CEE e dell'art. 1, lett. a), della direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti (GU L 194, pag. 39) , come modificata dalla direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CEE (GU L 78, pag. 32).
2 Tali questioni sono state sollevate nell'ambito di un ricorso d'annullamento proposto dall'associazione senza fine di lucro Inter-Environnement Wallonie (in prosieguo: l'«Inter-Environnement Wallonie») nei confronti del regolamento dell'Esecutivo regionale vallone 9 aprile 1992, relativo ai rifiuti tossici e pericolosi (in prosieguo: il «regolamento»).
La normativa comunitaria
3 La direttiva 75/442 è diretta ad armonizzare le legislazioni nazionali per quanto riguarda l'eliminazione dei rifiuti. Essa è stata modificata dalla direttiva 91/156.
4 La direttiva 75/442, come modificata dalla direttiva 91/156, definisce la nozione di rifiuto all'art. 1, lett. a), come segue:
«Ai sensi della presente direttiva si intende per:
a)  rifiuto: qualsiasi sostanza od oggetto che rientri nelle categorie riportate nell'allegato I e di cui il detentore si disfi o abbia deciso o abbia l'obbligo di disfarsi.
La Commissione, conformemente alla procedura di cui all'articolo 18, preparerà, entro il 1_ aprile 1993, un elenco dei rifiuti che rientrano nelle categorie di cui all'allegato I. Questo elenco sarà oggetto di un riesame periodico e, se necessario, sarà riveduto secondo la stessa procedura».
5 L'elenco menzionato in quest'ultima disposizione è stato adottato con la decisione della Commissione, 20 dicembre 1993, 94/3/CE, che istituisce un elenco dei rifiuti ai sensi dell'articolo 1, lett. a), della direttiva 75/442 (GU 1994 L 5, pag. 15). Al punto 3 della nota introduttiva a questo elenco viene indicato, da un lato, che il catalogo non è esaustivo e, dall'altro, che il fatto che un materiale vi figuri è rilevante solo quando il materiale stesso risponde alla definizione di rifiuto.
6 Gli artt. 9, n. 1, e 10 della direttiva 75/442, come modificata, prevedono che tutti gli stabilimenti o imprese che effettuano le operazioni elencate nell'allegato II A o all'allegato II B debbono ottenere l'autorizzazione dell'autorità competente. L'allegato II A riguarda le operazioni di smaltimento, mentre l'allegato B enumera le operazioni che comportano una possibilità di ricupero.
7 L'art. 11 della direttiva 75/442, come modificata, prevede una deroga a tale obbligo di autorizzazione:
«1. Fatto salvo il disposto della direttiva 78/319/CEE del Consiglio, del 20 marzo 1978, relativa ai rifiuti tossici e nocivi [GU L 84, pag. 43], modificata da ultimo dall'atto di adesione della Spagna e del Portogallo, possono essere dispensati dall'autorizzazione di cui all'articolo 9 o all'articolo 10:
a) gli stabilimenti o le imprese che provvedono essi stessi allo smaltimento dei propri rifiuti nei luoghi di produzione
e
b) gli stabilimenti o le imprese che recuperano rifiuti:
Tale dispensa si può concedere solo:
- qualora le autorità competenti abbiano adottato per ciascun tipo di attività norme generali che fissano i tipi e le quantità di rifiuti e le condizioni alle quali l'attività può essere dispensata dall'autorizzazione
e
- qualora i tipi o le quantità di rifiuti ed i metodi di smaltimento o di ricupero siano tali da rispettare le condizioni imposte all'articolo 4.
2. Gli stabilimenti o le imprese contemplati nel paragrafo 1 sono soggetti a iscrizione presso le competenti autorità.
...».
8 L'art. 4 della direttiva 75/442, come modificata, enuncia:
«Gli Stati membri adottano le misure necessarie per assicurare che i rifiuti siano ricuperati o smaltiti senza pericolo per la salute dell'uomo e senza usare procedimenti o metodi che potrebbero recare pregiudizio all'ambiente e in particolare:
- senza creare rischi per l'acqua, l'aria, il suolo e per la fauna e la flora;
- senza causare inconvenienti da rumori od odori;
- senza danneggiare il paesaggio e i siti di particolare interesse.
...».
9 A tenore dell'art. 2, n. 1, primo comma, della direttiva 91/156, gli Stati membri dovevano mettere in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla stessa direttiva entro il 1_ aprile 1993 e informarne immediatamente la Commissione. Il secondo comma di questa stessa disposizione precisa che «quando gli Stati membri adottano tali disposizioni, queste contengono un riferimento alla presente direttiva o sono corredate di un siffatto riferimento all'atto della pubblicazione ufficiale. Le modalità di tale riferimento sono decise dagli Stati membri».
10 L'art. 1, n. 3, della direttiva del Consiglio 12 dicembre 1991, 91/689/CEE, relativa ai rifiuti pericolosi (GU L 377, pag. 20) rinvia alla definizione dei rifiuti della direttiva 75/442 e precisa, al suo art. 1, n. 4, quella di rifiuti pericolosi.
11 L'art. 3, nn. 1 e 2, della direttiva 91/689 così dispone:
«1. La deroga all'obbligo di autorizzazione per gli stabilimenti o le imprese che provvedono essi stessi allo smaltimento dei propri rifiuti prevista all'articolo 11, paragrafo 1, lettera a) della direttiva 75/442/CEE non è applicabile ai rifiuti pericolosi oggetto della presente direttiva.
2. Conformemente all'articolo 11, paragrafo 1, lettera b) della direttiva 75/442/CEE, uno Stato membro può dispensare dall'articolo 10 della presente direttiva gli stabilimenti o le imprese che provvedono al ricupero dei rifiuti oggetto della presente direttiva:
- qualora detto Stato membro adotti norme generali che fissano i tipi e le quantità di rifiuti in questione e le condizioni specifiche (valori limite di sostanze pericolose contenute nei rifiuti, valori limite di emissione, tipo di attività) e altri requisiti necessari per effettuare forme diverse di ricupero e
- qualora i tipi o le quantità di rifiuti ed i metodi di ricupero siano tali da rispettare le condizioni imposte all'articolo 4 della direttiva 75/442/CEE».
12 L'art. 11 della direttiva 91/689 ha abrogato la direttiva del Consiglio, 20 marzo 1978, 78/319/CEE, relativa ai rifiuti tossici e nocivi (GU L 84, pag. 43) con effetto dal 12 dicembre 1993. L'art. 1 della direttiva del Consiglio 27 giugno 1994, 94/31/CE, che modifica la direttiva 91/689 (GU L 168, pag. 28), ha tuttavia rinviato al 27 giugno 1995 l'abrogazione della direttiva 78/319.
La normativa nazionale
13 L'art. 3, punto 1, del decreto del Consiglio regionale vallone 5 luglio 1985, relativo ai rifiuti, come modificato dal decreto 25 luglio 1991 (in prosieguo: il «decreto») definisce i rifiuti nel modo seguente:
«1_ rifiuti: qualsiasi sostanza od oggetto che rientri nelle categorie di cui all'allegato I, di cui il detentore si disfi o abbia l'obbligo di disfarsi».
14 L'art. 5, n. 1, del regolamento dispone:
«Sono soggetti ad autorizzazione l'installazione e l'esercizio di un impianto specifico di raggruppamento, di pretrattamento, di smaltimento o di ricupero di rifiuti tossici o pericolosi, non inserito in un processo di produzione industriale ...».
15 Nel suo preambolo il regolamento fa riferimento, in particolare, al decreto, alla direttiva 75/442, come modificata, e alle direttive 78/319 e 91/689. L'art. 86 del regolamento precisa che esso entra in vigore il giorno della sua pubblicazione nel Moniteur belge. Tale pubblicazione è avvenuta il 23 giugno 1992.
Fatti della controversia principale
16 Con ricorso proposto il 21 agosto 1992, l'Inter-Environnement Wallonie chiedeva al Conseil d'État del Belgio, in via principale, l'annullamento totale, e, in subordine, parziale delle disposizioni del regolamento.
17 Nella sua sentenza di rinvio il Conseil d'État ha già statuito su cinque dei sei motivi prospettati dall'Inter-Environnement Wallonie ed ha annullato alcune disposizioni del regolamento.
18 Col motivo rimanente, l'Inter-Environnement Wallonie sostiene che l'art. 5, n. 1, del regolamento viola, in particolare, l'art. 11 della direttiva 75/442, come modificata, e l'art. 3 della direttiva 91/689, in quanto esclude dall'obbligo di autorizzazione l'installazione e l'esercizio di un impianto specifico di raggruppamento, di pretrattamento, di smaltimento o di ricupero dei rifiuti tossici o pericolosi, qualora tale installazione sia «inserita in un processo di produzione industriale».
19 Nella prima parte di questo motivo, l'Inter-Environnement Wallonie fa valere che l'art. 11 della direttiva 75/442, come modificata, in combinato disposto con l'art. 3 della direttiva 91/689, consente di derogare all'obbligo di autorizzazione per le imprese che assicurano il ricupero dei rifiuti alle sole condizioni determinate da queste stesse disposizioni e se le imprese sono registrate presso le autorità competenti.
20 A questo proposito, il Conseil d'État considera che l'art. 5, n. 1, del regolamento è effettivamente in contrasto con l'art. 11 della direttiva 75/442, come modificata, in combinato disposto con l'art. 3 della direttiva 91/689.
21 Nel constatare che il regolamento è stato adottato in un momento in cui il termine impartito per la trasposizione della direttiva non era ancora scaduto, il Conseil d'État si domanda in quale misura uno Stato membro possa, in pendenza di tale termine, adottare un atto incompatibile con la direttiva e aggiunge che la soluzione negativa prospettata in merito dall'Inter-Environnement Wallonie contrasta con il principio secondo il quale la legittimità di un atto dev'essere valutata in relazione al momento della sua adozione.
22 Nella seconda parte del motivo, l'Inter-Environnement Wallonie fa valere che l'esclusione prevista dall'art. 5, n. 1, del regolamento è in contrasto con il decreto, il quale, a suo avviso, non contiene alcuna deroga per le operazioni che si inseriscono in un processo industriale.
23 A questo proposito, il Conseil d'État constata che l'art. 3, punto 1, del decreto e l'allegato cui quest'ultimo rinvia vogliono essere una fedele trasposizione della direttiva 75/442, come modificata. Ora, anche se dalla giurisprudenza della Corte risulta che costituiscono rifiuti le sostanze ed oggetti di cui il detentore si disfi o abbia l'obbligo di disfarsi, senza per questo avere l'intenzione di escluderne il riutilizzo economico ad opera di altri soggetti, la stessa giurisprudenza non consente di determinare se una sostanza o un oggetto tra quelli considerati all'art. 1 della direttiva 75/442, come modificata, che siano inseriti, direttamente o indirettamente, in un processo di produzione industriale, costituisca un rifiuto ai sensi dell'art. 1, lett. a), della stessa direttiva.
24 Considerato quanto precede, il Conseil d'État ha sottoposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1. Se gli articoli 5 e 189 del Trattato CEE ostino a che gli Stati membri adottino disposizioni in contrasto con la direttiva 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti, come modificata dalla direttiva 18 marzo 1991, 91/156/CEE, durante il periodo fissato per la trasposizione di quest'ultima.
Se le medesime norme del Trattato ostino a che gli Stati membri adottino e facciano entrare in vigore una norma che si presenta come trasposizione della detta direttiva, ma le cui disposizioni appaiano in contrasto con quanto prescritto dalla direttiva stessa.
2. Se una sostanza indicata nell'allegato I della direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CEE, che modifica la direttiva 75/442/CEE relativa ai rifiuti, che sia inserita, direttamente o indirettamente, in un processo di produzione industriale, sia un rifiuto ai sensi dell'art. 1, lett. a, di tale direttiva».
Sulla seconda questione
25 Con la seconda questione, che occorre esaminare in primo luogo, il giudice a quo chiede essenzialmente se il mero fatto che una sostanza sia inserita, direttamente o indirettamente, in un processo di produzione industriale escluda la sostanza stessa dalla nozione di rifiuto ai sensi dell'art. 1, lett. a), della direttiva 75/442, come modificata.
26 Dal tenore dell'art. 1, lett. a), della direttiva 75/442, come modificata, discende in primo luogo che l'ambito di applicazione della nozione di rifiuto dipende dal significato del termine «disfarsi».
27 Risulta inoltre dalle disposizioni della direttiva 75/442, come modificata, e in particolare dagli artt. 4 e 8-12, nonché dagli allegati II A e II B, che detto termine include al contempo lo smaltimento e il ricupero di una sostanza o di un oggetto.
28 Come ha rilevato l'avvocato generale ai paragrafi 58-61 delle sue conclusioni, l'elenco delle categorie di rifiuti di cui all'allegato I della direttiva 75/442, come modificata, e le operazioni di smaltimento e di ricupero enumerate agli allegati II A e II B della stessa direttiva indicano che la nozione di rifiuto non esclude in via di principio alcun tipo di residui, di prodotti di scarto e di altri materiali derivanti da processi industriali. Tale considerazione trova anche conferma nell'elenco dei rifiuti istituito dalla Commissione con la decisione 94/3.
29 A questo proposito, si deve precisare in primo luogo che, come risulta in particolare dagli artt. 9-11 della direttiva 75/442, come modificata, la stessa direttiva si applica non solo allo smaltimento e al ricupero dei rifiuti da parte delle imprese specializzate nel settore, ma del pari allo smaltimento e al ricupero di rifiuti ad opera dell'impresa che li ha prodotti, nei luoghi di produzione.
30 In secondo luogo, anche se, ai sensi dell'art. 4 della direttiva 75/442, come modificata, i rifiuti devono essere ricuperati o smaltiti senza pericolo per la salute dell'uomo e senza che vengano utilizzati procedimenti o metodi atti ad arrecare pregiudizio all'ambiente, nulla nella direttiva indica che essa non sia applicabile alle operazioni di smaltimento o di ricupero che fanno parte di un processo industriale, qualora esse non sembrino costituire un pericolo per la salute dell'uomo o per l'ambiente.
31 Si deve infine ricordare che la Corte ha già considerato che la nozione di rifiuto, ai sensi dell'art. 1 della direttiva 75/442, nella sua versione modificata, non deve intendersi nel senso che essa esclude le sostanze e gli oggetti suscettibili di riutilizzazione economica (sentenze 28 marzo 1990, causa C-359/88, Zanetti e a., Racc. pag. I-1509, punti 12 e 13; 10 maggio 1995, causa C-422/92, Commissione/Germania, Racc. pag. I-1097, punti 22 e 23 e 25 giugno 1997, cause riunite C-304/94, C-330/94, C-342/94 e C-224/95, Tombesi e a., Racc. pag. I-3561, punti 47 e 48).
32 Da tutte le precedenti considerazioni emerge che possono costituire rifiuti ai sensi dell'art. 1, lett. a), della direttiva 75/442, come modificata, sostanze che fanno parte di un processo di produzione.
33 Tale conclusione non pregiudica la distinzione, che occorre effettuare, come giustamente hanno sostenuto i governi belga, tedesco, olandese e del Regno Unito, tra il ricupero dei rifiuti ai sensi della direttiva 75/442, come modificata, e il normale trattamento industriale di prodotti che non costituiscono rifiuti, a prescindere peraltro dalla difficoltà di siffatta distinzione.
34 Si deve quindi risolvere la seconda questione nel senso che il mero fatto che una sostanza sia inserita, direttamente o indirettamente, in un processo di produzione industriale non la esclude dalla nozione di rifiuto ai sensi dell'art. 1, lett. a), della direttiva 75/442, come modificata.
Sulla prima questione
35 Con la sua prima questione il giudice a quo chiede in sostanza se gli artt. 5 e 189 del Trattato CEE ostino all'adozione da parte degli Stati membri di provvedimenti in contrasto con la direttiva 91/156 in pendenza del termine per la sua trasposizione.
36 Secondo l'Inter-Environnement Wallonie, dalla preminenza del diritto comunitario e dall'art. 5 del Trattato discende che, anche nel caso in cui uno Stato membro decida di trasporre una direttiva comunitaria prima della scadenza del termine da essa fissato, tale trasposizione dev'essere conforme alla direttiva. Scegliendo di trasporre la direttiva 91/156 il 9 aprile 1992, la Région wallonne avrebbe dovuto di conseguenza conformarsi ad essa.
37 La Commissione aderisce a questa posizione e sostiene che gli artt. 5 e 189 del Trattato ostano a che gli Stati membri adottino una disposizione in contrasto con la direttiva 91/156 in pendenza del termine per la sua trasposizione. Essa precisa che, a tal fine, è irrilevante stabilire se un determinato provvedimento sia specificamente diretto alla trasposizione della direttiva.
38 I governi belga, francese e del Regno Unito ritengono, invece, che, fino alla scadenza del termine per la trasposizione di una direttiva, gli Stati membri restano liberi di adottare disposizioni ad essa non conformi. Il governo del Regno Unito aggiunge tuttavia che gli artt. 5 e 189 del Trattato ostano a che uno Stato membro adotti provvedimenti che abbiano l'effetto di rendere impossibile o eccessivamente difficile la corretta trasposizione della direttiva.
39 Il governo olandese è del parere che l'adozione di una direttiva implica che gli Stati membri non possano più intraprendere alcuna iniziativa che possa rendere più difficile la realizzazione del risultato da essa prescritto. Esso ritiene tuttavia che non si possa considerare che uno Stato membro abbia violato gli artt. 5 e 189 del Trattato quando, come nel caso di specie, non è certo che le disposizioni nazionali contravvengano alla direttiva di cui trattasi.
40 Si deve innanzitutto ricordare che l'obbligo di uno Stato membro di adottare tutti i provvedimenti necessari per raggiungere il risultato prescritto da una direttiva è un obbligo cogente, prescritto dall'art. 189, terzo comma, del Trattato e dalla direttiva stessa (v. sentenze 1_ febbraio 1977, causa 51/76, Verbond van Nederlandse Ondernemingen, Racc. pag. 113, punto 22; 26 febbraio 1986, causa 152/84, Marshall, Racc. pag. 723, punto 48, e 24 ottobre 1996, causa C-72/95, Kraaijeveld e a., Racc. pag. I-5403, punto 55). Tale obbligo di adottare tutti i provvedimenti generali o particolari vale per tutti gli organi degli Stati membri, ivi compresi, nell'ambito delle loro competenze, quelli giurisdizionali (v. sentenza 13 novembre 1990, causa C-106/89, Marleasing, Racc. pag. I-4135, punto 8, e Kraaijeveld e a., citata, punto 55).
41 Si deve inoltre rilevare che, ai sensi dell'art. 191, secondo comma, del Trattato CEE, in vigore all'epoca dei fatti della causa a qua, «le direttive e le decisioni sono notificate ai loro destinatari e hanno efficacia in virtù di tale notificazione». Da questa disposizione discende che una direttiva è produttiva di effetti giuridici nei confronti dello Stato membro destinatario sin dal momento della sua notificazione.
42 Nel caso di specie, e in conformità a una prassi corrente, la stessa direttiva 91/156 stabilisce un termine alla scadenza del quale le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie a conformarvisi devono essere entrate in vigore negli Stati membri.
43 Poiché questo termine è diretto, in particolare, a dare agli Stati membri il tempo necessario all'adozione dei provvedimenti di trasposizione, non si può contestare agli stessi Stati l'omessa trasposizione della direttiva nel loro ordinamento giuridico interno prima della scadenza di tale termine.
44 E' ben vero che durante il termine fissato per la trasposizione gli Stati membri devono adottare i provvedimenti necessari ad assicurare che il risultato prescritto dalla direttiva sarà realizzato alla scadenza del termine stesso.
45 A questo proposito, anche se gli Stati membri non sono tenuti ad adottare queste misure prima della scadenza del termine per la trasposizione, dal combinato disposto degli artt. 5, secondo comma, e 189, terzo comma, del Trattato e dalla stessa direttiva risulta che, in pendenza di tale termine, essi devono astenersi dall'adottare disposizioni che possano compromettere gravemente il risultato prescritto dalla direttiva stessa.
46 Spetta al giudice nazionale valutare se ciò valga per le disposizioni nazionali di cui è chiamato ad esaminare la legittimità.
47 Nella sua valutazione il giudice nazionale dovrà accertare, in particolare, se le disposizioni di cui trattasi si presentino come completa trasposizione della direttiva ed esaminare gli effetti concreti dell'applicazione di queste disposizioni non conformi alla direttiva e della loro durata nel tempo.
48 Ad esempio, ove le disposizioni di cui trattasi si presentino come trasposizione definitiva e completa della direttiva, la loro difformità dalla direttiva potrebbe far presumere che il risultato da questa prescritto non sarà realizzato entro i termini stabiliti se una loro modifica in tempo utile risulti impossibile.
49 Il giudice nazionale potrebbe viceversa tenere conto della facoltà di uno Stato membro di adottare disposizioni provvisorie o di attuare la direttiva in varie fasi. In ipotesi del genere, la difformità di disposizioni transitorie del diritto nazionale con detta direttiva o l'omessa trasposizione di alcune disposizioni di quest'ultima non comprometterebbe necessariamente il risultato da essa prescritto.
50 Si deve quindi risolvere la prima questione nel senso che gli artt. 5, secondo comma, e 189, terzo comma, del Trattato CEE, nonché la direttiva 91/156 impongono che, in pendenza del termine posto dalla direttiva stessa per la propria trasposizione, lo Stato membro destinatario della direttiva si astenga dall'adottare disposizioni che possano gravemente compromettere la realizzazione del risultato che la direttiva prescrive.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
51 Le spese sostenute dai governi belga, tedesco, francese, olandese e del Regno Unito, nonché dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal Conseil d'État del Belgio, con sentenza 29 marzo 1996, dichiara:
1) Il mero fatto che una sostanza sia inserita, direttamente o indirettamente, in un processo di produzione industriale non la esclude dalla nozione di rifiuto ai sensi dell'art. 1, lett. a), della direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE relativa ai rifiuti, come modificata dalla direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CEE.
2) Gli artt. 5, secondo comma, e 189, terzo comma, del Trattato CEE, nonché la direttiva 91/156 impongono che, in pendenza del termine posto dalla direttiva stessa per la propria trasposizione, lo Stato membro destinatario della direttiva si astenga dall'adottare disposizioni che possano gravemente compromettere la realizzazione del risultato che la direttiva prescrive.