CELEX: 61987CJ0360
Incumprimento
Não transposição de uma directiva
Águas subterrâneas

Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 2 de Dezembro de 1987, a Comissão das Comunidades Europeias propôs, nos termos do artigo 169.° do Tratado CEE, uma acção que tem por objectivo fazer reconhecer que, ao não adoptar, no prazo prescrito, as medidas legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para transpor integral e correctamente para a sua ordem jurídica interna a Directiva 80/68/CEE do Conselho, de 17 de Dezembro de 1979, relativa à protecção das águas subterrâneas contra a poluição causada por certas substâncias perigosas (
JO 1980, L 20, p. 43
; EE 15 F2 p. 162, a seguir designada por «directiva»), a República Italiana faltou às obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE.
Para mais ampla exposição dos factos do processo, das disposições comunitárias e nacionais em causa, da tramitação processual bem como dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Esses elementos dos autos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
Quanto ao objecto do litígio
Ao longo da fase pré-contenciosa e da fase escrita do processo perante o Tribunal de Justiça, a República Italiana fez saber, entre outras coisas, que as águas italianas são protegidas contra a poluição pela Lei n.° 319, de 10 de Maio de 1976, intitulada «Norme per la tutela delle acque dall'inquinamento» (dita «lei Merli I». GURI n.° 141 de 29.5.1976, p. 4125), pela Lei n.° 650, de 24 de Dezembro de 1979, intitulada «Integrazioni e modifiche delle leggi 16 aprile 1973, n.° 171, e 1C maggio 1976, n.° 319, in materia di tutela delle acque dall'inquinamento» (dita «lei Merli II», GURI n.° 352 de 29.12.1979, p. 10533), bem como pela decisão de 4 de Fevereiro de 1977 do Comité de Ministros para a protecção das águas contra a poluição (GURI,
Supplemento ordinário
n.° 48 de 21.2.1977, p. 2). Todavia, aquando da fase oral do processo, a República Italiana declarou que, em certos aspectos, a sua legislação não dava integral cumprimento à directiva e indicou que estava em curso o processo legislativo destinado a conseguir uma perfeita conformidade.
Aquando da fase pré-contenciosa do processo, a República Italiana tinha sustentado que, segundo as disposições legislativas e regulamentares em vigor em Itália, é proibida toda a descarga directa das águas usadas nas águas subterrâneas. A legislação italiana corresponderia por conseguinte às exigências dos artigos 4.°, n.° 1, primeiro travessão e 5.°, n.° 1, primeiro travessão, da directiva.
A Comissão declarou, no requerimento inicial, que levava em conta as declarações feitas pela República Italiana relativamente à proibição das descargas directas. Na fase oral do processo, declarou que se tinha demonstrado que a legislação italiana prevê de maneira indirecta uma proibição de qualquer descarga directa e reconheceu que, quanto a este ponto, a proibição absoluta de descargas directas está em conformidade com a directiva.
Tendo presentes estas diferentes tomadas de posição, resta examinar as acusações concretas da Comissão quanto à conformidade da legislação italiana com a directiva.
Deve observar-se, a título preliminar, que a transposição para direito interno das normas comunitárias não exige necessariamente uma reprodução formal e textual do seu conteúdo numa disposição expressa e específica e que pode satisfazer-se com um contexto jurídico geral, na condição de que este assegure efectivamente a aplicação da directiva de uma forma suficientemente clara e precisa (ver acórdão de 27 de Maio de 1988, Comissão/França,
252/85, Colect., p. 2243
). É necessário, por isso, examinar, sob este ponto de vista, cada uma das acusações da Comissão.
Quanto à distinção entre as substâncias constantes da lista I e as da lista II
A Comissão alega, em primeiro lugar, que a legislação italiana relativa às descargas não estabelece qualquer distinção entre as substâncias da lista I e as da lista II. A distinção seria importante à luz do objectivo da directiva, isto é, a protecção eficaz das águas subterrâneas contra a poluição, pois, segundo ela, as descargas de substâncias constantes da lista I devem ser impedidas, ao passo que as das substâncias que constam da lista II devem ser somente limitadas.
Não tendo a República Italiana tomado posição quanto a esta acusação nem no memorando de defesa nem na tréplica, referiu-se, em questão escrita que lhe foi dirigida pelo Tribunal, ao anexo 5, ponto 1, da decisão de 4 de Fevereiro dse 1977 do Comité de Ministros, já referida, sublinhando que, segundo essa decisão, a descarga directa de substâncias da lista I está absolutamente excluída e que o risco de uma desacarga indirecta está praticamente afastado.
A República Italiana reconheceu igualmente, na fase oral do processo, que a legislação italiana não faz distinção entre descargas directas e indirectas, mas sustenta que a decisão de 4 de Fevereiro de 1977, já referida, garante que as descargas não podem atingir as águas subterrâneas porque essa decisão apenas autoriza a descarga à superfície do solo desde que aí haja uma depuração natural, e no subsolo desde que seja efectuada nas camadas geológicas profundas e impermeabilizadas. A República Italiana sublinha, todavia, que a directiva, pela distinção que faz entre as substâncias constantes respectivamente das listas I e II, autoriza um determinado grau de poluição em relação às substâncias da lista II, contrariamente à legislação em vigor em Itália, que é mais rigorosa neste ponto.
Tal como resulta das declarações da República Italiana, esta reconheceu que a sua legislação não faz distinção entre as substâncias constantes das listas I e II. Ora, o artigo 3.° da directiva trata diversamente as descargas de substâncias constantes da lista I, que devem ser sempre proibidas quando se trate de descargas directas e que estão sujeitas a autorização, após investigação, quando se trate de descargas indirectas, e as descargas de substâncias constantes da lista II, que estão sujeitas a outras regras. Por conseguinte, a distinção dos dois tipos de substâncias é imperativa à luz do objectivo da directiva. Segue-se que deve ser reproduzida na legislação nacional com a precisão e a clareza requeridas, a fim de satisfazer plenamente a exigência de certeza jurídica.
A este propósito, há que recordar que uma legislação que faz subsistir, nas pessoas interessadas um estado de incerteza quanto às possibilidades que lhes são oferecidas de recorrer ao direito comunitário não satisfaz a obrigação de transposição de uma directiva para direito nacional (ver acórdão de 3 de Março de 1988, Comissão/Itália,
116/86, Colect., p. 1323
).
Quanto ao argumento da República Italiana de que a sua legislação afasta praticamente o risco de uma descarga indirecta, deve recordar-se que, tal como o Tribunal de Justiça declarou no acórdão de 15 de Março de 1990, Comissão/Países Baixos, n.° 25 (
C-339/87, Colect., p. I-851
), a fim de garantir a plena aplicação das directivas, de direito e não apenas de facto, os Estados-membros devem prever um quadro legal preciso no domínio em questão.
Por conseguinte, esta acusação da Comissão deve ser acolhida.
Quanto às substâncias omitidas pela legislação italiana
A Comissão sustenta que a legislação italiana omite várias substâncias mencionadas nas listas I e II da directiva.
Quanto à lista I, a Comissão sustenta que não se encontra na legislação italiana o parâmetro «compostos orgânicos de estanho» (lista I, ponto 3), nem a maior parte das substâncias que «possuem um poder cancerígeno, mutageno e teratógeno no meio aquático ou por intermédio deste» (lista I, ponto 4), e que, entre os compostos orgânicos de halogénio e as substâncias que podem dar origem a tais compostos no meio aquático e os compostos orgânicos de fósforo (lista I, pontos 1 e 2), essa legislação faz referência apenas aos «pesticidi clorurati», aos «solvente clorurati» e aos «pesticidi fosforati».
Quanto às substâncias constantes da lista II, a Comissão sustenta que a legislação italiana não leva em conta qualquer dos parâmetros químicos seguintes : antimònio, molibdeno, titânio, urânio, vanàdio, cobalto, tálio, telurio e prata, e que não compreende também vários dos compostos que podem ser classificados entre os «biócidos e seus derivados que não figuram na lista I». Cita, a este propósito, exemplos tais como os carbamatos, os ditiocarbamatos, os fungicidas orgânicos sulfurados, os derivados amonio-quaternários e outros, bem como o grupo «compostos orgânicos de silício tóxicos ou persistentes e substâncias que podem produzir esses compostos nas águas, com exclusão dos que são biologicamente inofensivos ou que se transformam rapidamente na água em substâncias inofensivas» (pontos 1, 2 e 4 da lista II).
Em resposta a questão apresentada, a este propósito, pelo Tribunal, a República Italiana reconheceu o bem-fundado da acusação relativa ao conjunto destas substâncias e confirmou a sua posição na fase oral do processo. Observa, todavia, que, no que toca mais particularmente às substâncias referidas no ponto 4 da lista I da directiva, isto é, as que possuem um poder cancerígeno, mutageno ou teratógeno, encontrou dificuldades derivadas do facto de a directiva não conter indicações sobre a questão de saber quais são essas substâncias e que, tendo pedido esclarecimentos à Comissão a este propósito, não recebeu resposta.
Há que declarar que é verdade que a directiva não especifica as substâncias que possuem um poder cancerígeno, mutageno ou teratógeno e que, como disse justamente a Comissão, esse silêncio é devido à evolução constante dos conhecimentos científicos na matéria. Todavia, a dificuldade assinalada não justifica a falta de uma menção geral dessas substâncias na legislação nacional.
Por conseguinte, esta acusação da Comissão deve ser acolhida.
Quanto ao processo de concessão das autorizações de descarga
A Comissão sustenta que a República Italiana não transpôs nem o artigo 7° da directiva, que prescreve o conteúdo da investigação prévia específica, nem o artigo 8.°, que exige como condição para a autorização de descarga a verificação de que o controlo contínuo das águas subterrâneas, e nomeadamente, da sua qualidade, esteja assegurada.
A República Italiana sustenta que a Lei n.° 62, de 5 de Março de 1982 (GURI n.° 63 de 5.3.1982, p. 1713), satisfaz as exigências do artigo 7.° da directiva, por prever que as regiões são obrigadas a determinar, por meio de um plano adequado, as zonas aptas a receber o escoamento das águas usadas e dos lodos, aplicando os critérios constantes do anexo 5 da decisão do Comité de Ministros de 4 de Fevereiro de 1977, já referida, que cria uma regulamentação muito detalhada relativamente às verificações prévias. Essa regulamentação desempenharia, segundo a República Italiana, um papel de predefinição das condições de descarga.
Essa argumentação não poderá ser acolhida. Com efeito, o artigo 7° da directiva exige, em virtude da natureza específica do objecto da investigação, ou seja, o meio receptor das descargas, que esta tenha igualmente um objectivo específico, isto é, o estudo das condições hidrogeológicas da zona em causa, do eventual poder depurador do solo e do subsolo e de outros elementos, e é por essa razão, aliás, que esse texto indica de maneira precisa os elementos sobre os quais devem incidir as investigações prévias. Subordina assim a concessão das autorizações a condições precisas e detalhadas que devem ser consideradas como imperativas para que seja atingido o objectivo da directiva. Segue-se que uma legislação nacional que define de maneira vaga e geral certos critérios e normas técnicas de utilização das águas não poderá ser compatível com as exigências da directiva.
Quanto à transposição do artigo 8.° da directiva, a República Italiana sustenta que o controlo contínuo das águas previsto por esse texto é garantido pelo anexo 5, ponto 2.8, da decisão do Comité de Ministros de 4 de Fevereiro de 1977, já referido, que dispõe que há que prever todas as verificações necessárias para avaliar as consequências do sistema de descarga para o meio e enuncia, a título indicativo, um certo número de verificações a efectuar.
Esta argumentação também não poderá ser acolhida. Com efeito, o artigo 8.° da directiva subordina, de maneira imperativa, a concessão das autorizações previstas nos artigos 4.°, 5.° e 6.° a uma verificação prévia e específica de determinado conteúdo.
Ora, as disposições invocadas pela República Italiana prevêem apenas medidas vagas e gerais, de sorte que não poderá considerar-se que ponham em execução o texto acima referido com a precisão e a clareza requeridas para satisfazer plenamente a exigência da certeza jurídica (ver acórdão de 17 de Setembro de 1987 Comissão/Países Baixos, n.° 15
291/84, Colect., p. 3483
).
Por conseguinte, esta acusação da Comissão deve igualmente ser acolhida.
Quanto à «autorização provisória» tácita
A Comissão sustenta igualmente que a República Italiana não transpôs nem os artigos 9.° e 10.° da directiva, que prevêem os elementos que devem ser fixados nas autorizações, nem o artigo 12.°, que prevê as condições em que uma autorização é recusada ou revogada. Sustenta que o artigo 15.° da Lei n.° 319, de 10 de Maio de 1976, já referida, não subordina a concessão de uma autorização a qualquer condição que não seja a obrigação de o requerente apresentar um pedido acompanhado de uma descrição precisa das características da descarga. Sustenta também que, em conformidade com esse artigo, se presume concedida uma autorização provisória quando o pedido de concessão de autorização não for indeferido no prazo de seis meses. Segundo a Comissão, essa disposição cria um sistema de autorização por simples pedido e um processo de «consentimento tácito» cujas repercussões abrangem tanto a autorização como o controlo, pois, desde que há autorização tácita, não é seguro que o controlo tenha sido efectuado e, no caso de não o ter sido, a autorização é concedida sem respeito das condições previstas pelos artigos 9.°, 10.° e 12.° da directiva.
A República Italiana alega que o facto de a legislação italiana prever uma autorização tácita não significa que o sistema seja em si incompatível com o objectivo prosseguido pela directiva, pois os Estados-membros dispõem do poder de escolher o mecanismo pelo qual esta será posta em execução. Segundo a República Italiana, a autoridade competente deve, de qualquer forma, verificar, no que toca às autorizações tácitas, que a zona escolhida para a descarga entra na determinada antes pela autoridade regional. Por conseguinte, o direito italiano garantiria um controlo preventivo, eficaz e conforme à directiva.
Há que dizer, a este propósito, que a directiva prevê que a recusa, a concessão ou a revogação das autorizações devem resultar de um acto expresso e segundo regras de processo precisas que respeitem um certo número de condições necessárias, condições que determinam os direitos e as obrigações dos particulares.
Por conseguinte, uma autorização tácita não poderá ser compatível com as exigências da directiva, tanto mais que, como a Comissão salientou, essa autorização não permite a realização de investigações prévias, nem de investigações
a posteriori,
nem de controlos. Segue-se que a legislação nacional não transpõe a directiva com a precisão e a clareza requeridas para satisfazer plenamente a exigência de certeza jurídica.
Por conseguinte, essa acusação da Comissão deve igualmente ser acolhida.
Quanto ao período de validade da autorização
Segundo a Comissão, a legislação italiana, e especialmente o artigo 15.° da Lei n.° 319, de 10 de Maio de 1976, já referido, prevê uma autorização definitiva que, mesmo que possa ser revogada ou modificada em qualquer momento, é incompatível com o artigo 11.° da directiva, o qual impõe aos Estados-membros a obrigação de conceder autorizações limitadas no tempo, que devem ser reexaminadas pelo menos de quatro em quatro anos.
Não tendo a República Italiana tomado posição quanto a esta questão nos seus memorandos, em resposta a uma questão apresentada para esse efeito pelo Tribunal de Justiça, reconheceu que as disposições da sua legislação em vigor não regulam o período de validade da autorização.
Por conseguinte, esta acusação deve ser acolhida.
Quanto ao controlo do respeito das condições impostas pelas autorizações e das incidências das descargas
A Comissão sustenta que o artigo 13.° da directiva, que obriga os Estados-membros a controlar o respeito das condições impostas por cada autorização, bem como as incidências das descargas nas águas subterrâneas, não foi correctamente transposta porque o artigo 15.°, sexta alínea da Lei n.° 319, de 10 de Maio de 1976, já referida, com as alterações da Lei n.° 650, de 24 de Dezembro de 1979, já referida, atribui às autoridades italianas poderes de vigilância e de controlo de carácter vago e limitados unicamente ao controlo do respeito dos limites de aceitabilidade fixados pela lei.
Quanto à acusação relativa ao controlo do respeito das condições prescritas pela autorização, a República Italiana, em resposta a uma questão escrita do Tribunal, especifica que o artigo 9.° da Lei n.° 650, de 24 de Dezembro de 1979, já referida, corresponde às exigências da directiva porque as autarquias e as comunidades de montanha são obrigadas a assegurar a vigilância das descargas e o artigo 22.° da Lei n.° 319, de 10 de Março de 1976, já referida, prevê a este propósito sanções penais para as pessoas que não respeitem as prescrições indicadas na autorização. Invoca a criação, pelo artigo 8.°, n.° 4, da Lei n.° 349, de 8 de Julho de 1986 (GURI n.° 162 de 15.7.1986), de um grupo operacional de carabinieri especializados em matéria de ambiente. Segundo a República Italiana, o facto de a não observância das prescrições indicadas na autorização constitui uma infracção penal arrasta automaticamente um dever de vigilância e de controlo que incumbe às autoridades encarregadas da investigação das infracções criminais.
Quanto à acusação respeitante ao controlo relativo às incidências das descargas, a República Italiana, em resposta a uma questão do Tribunal de Justiça, especifica que
esse
controlo é garantido pela disposição do ponto 2.8 da decisão do Comité de Ministros de 4 de Fevereiro de 1977, já referida.
Em resposta a essa argumentação, a Comissão sustenta que a legislação italiana é vaga e que as sanções penais previstas pelo artigo 22.° da Lei n.° 319, de 10 de Maio de 1976, já referida, são insuficientes para garantir a aplicação da directiva porque a própria lei não leva em conta disposições precisas e detalhadas desta. Além disso, a Comissão entende que o grupo de carabinieri, constituído por uma vintena de homens, não poderá ser eficaz para a protecção de todos os atentados contra o ambiente.
Há que salientar, em primeiro lugar, que o artigo 13.° da directiva impõe às autoridades dos Estados-membros um dever específico de fiscalização de todas as condições impostas pelas autorizações concedidas bem como de todas as incidências das descargas nas águas subterrâneas.
Ora, a legislação italiana, ao prever, de forma geral, uma infracção penal para sancionar a nao observância das condições previstas pelas autorizações concedidas, nao impõe uma fiscalização específica do respeito dessas condições. Também não prevê o controlo das incidências das descargas nas águas subterrâneas.
Segue-se que as medidas tomadas pela República Italiana não poderão ser suficientes para satisfazer as exigências específicas da directiva, tanto no que toca à fiscalização do respeito das condições previstas pelas autorizações concedidas como no que toca à das incidências das descargas nas águas subterrâneas.
Por conseguinte, essa acusação da Comissão deve igualmente ser acolhida.
Quanto à obrigação de manter um inventário das autorizações
A Comissão sustenta que a legislação italiana não satisfaz o disposto no artigo 15.° da directiva, que obriga os Estados-membros a manter um inventário das autorizações. Com efeito, nenhum inventário desse tipo existe no momento actual em Itália, e, mesmo que existisse algum, teria necessariamente lacunas, pelo menos no que toca às autorizações tácitas.
Segundo a República Italiana, o facto de a legislação nacional permitir autorizações tácitas não impede a elaboração do inventário requerido pela directiva porque cada pedido de autorização apresentado ao serviço competente é acompanhado de uma documentação que contém todas as indicações caracterizadoras da descarga.
Esse argumento também não poderá ser acolhido porque a documentação invocada nao satisfaz a exigência da directiva de manter um inventário das autorizações.
Por conseguinte, esta acusação da Comissão deve igualmente ser acolhida.
Tendo em conta o conjunto das considerações precedentes, deve declarar-se que, ao não adoptar no prazo prescrito todas as medidas necessárias para dar cumprimento às disposições da Directiva 80/68 do Conselho, de 17 de Dezembro de 1979, relativa à protecção das águas subterrâneas contra a poluição causada por certas substâncias perigosas, a República Italiana faltou às obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE.
Quanto às despesas
Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento do Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo a República Italiana sido vencida, há que condená-la nas despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:

1)
Ao não doptar no prazo prescrito todas as medidas necessárias para dar cumprimento às disposições da Directiva 80/68/CEE do Conselho, de 17 de Dezembro de 1979, relativa à protecção das águas subterrâneas contra a poluição causada por certas substâncias perigosas, a República Italiana faltou às obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE.

2)
A República Italiana é condenada nas despesas do processo.

Due
Mancini
Moitinho de Almeida
Diez de Velasco
Kakouris
Grévisse
Zuleeg
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 28 de Fevereiro de 1991.
O secretário
J.-Giraud
O presidente
O. Due
(
*1
)	Língua do processo: italiano.