CELEX: 62007TJ0428
Clausola compromissoria
Contratti conclusi nell'ambito del programma specifico di ricerca, sviluppo tecnologico e dimostrazione nel settore "Qualità della vita e gestione delle risorse biologiche (1998-2002)"
Progetti Seahealth e Biopal
Note di addebito
Domande di annullamento
Riqualificazione dei ricorsi
Ricevibilità
Principio del contraddittorio e diritti della difesa
Recupero dell'integralità dei contributi finanziari versati dall'Unione europea
Gravi irregolarità finanziarie

Contesto contrattuale e precedenti della controversia
Il 24 dicembre 2002 la Commissione europea ha concluso, in particolare con il ricorrente, il Centre d’étude et de valorisation
des algues SA (CEVA), società ad economia mista locale francese, nella sua qualità di coordinatore di un consorzio, due contratti
destinati a permettere il rimborso delle spese sostenute per progetti di ricerca e di sviluppo tecnologico. Tali contratti
sono stati conclusi nell’ambito della decisione del Consiglio 25 gennaio 1999, 1999/167/CE, che adotta un programma specifico
di ricerca, di sviluppo tecnologico e di dimostrazione intitolato «Qualità della vita e gestione delle risorse biologiche
(1998‑2002)» (GU L 64, pag. 1). Uno dei contratti, denominato Seahealth (contratto n. GLK1-CT‑2002-02433; in prosieguo: il
«contratto Seahealth»), verte su un progetto intitolato «Seaweed antioxydants as novel ingredients for better health and food
quality» («Gli antiossidanti estratti da alghe come nuovi ingredienti per una salute e per una qualità alimentare migliori»).
L’altro contratto, denominato BIOPAL (contratto n. QLK5-CT‑2002-02431; in prosieguo: il «contratto Biopal»), verte su un progetto
intitolato «Algae as raw material for production of bioplastics and biocomposites contributing to sustainable development
of european coastal regions» («Le alghe come materia prima per la produzione di bioplastiche e di biocomposti: un contributo
allo sviluppo sostenibile delle regioni costiere dell’Europa»).
Ai sensi dell’art. 5, n. 1, dei suddetti contratti, gli stessi sono regolati dal diritto belga. Inoltre, essi contengono una
clausola compromissoria ai sensi dell’art. 238 CE. I contratti sono redatti in lingua inglese.
Secondo le indicazioni fornite dal ricorrente, e che non vengono contestate dalla Commissione, i due contratti hanno ricevuto
debita esecuzione dal 2003 al 2005.
Le spese rimborsabili sono definite agli artt. 22-24 delle condizioni generali comuni ai due contratti, contenute nell’allegato II
di ciascuno di essi (in prosieguo: l’«allegato II»).
Per quanto riguarda le spese relative al personale, l’art. 23, n. 1, lett. a), dispone in particolare quanto segue:
«Il totale delle ore di lavoro imputate al contratto dev’essere registrato durante la durata del progetto, o, nel caso del
coordinatore, entro un termine massimo di due mesi a partire dalla scadenza della durata del progetto, ed essere certificato
almeno una volta al mese dalla persona incaricata dei lavori designata dal contraente ai sensi dell’art. 2, n. 2, lett. a),
del presente allegato o dal responsabile finanziario debitamente abilitato dal contraente».
Per quanto riguarda il contributo finanziario della Comunità, l’art. 3, n. 2, dell’allegato II, stabilisce che «[i]n caso
di sospetto di frode o di grave irregolarità finanziaria da parte di uno dei contraenti, la Commissione può sospendere i versamenti
e/o imporre al coordinatore di astenersi da qualunque versamento nei confronti di tale contraente. Quest’ultimo resta vincolato
ai propri obblighi contrattuali».
Ai sensi dell’art. 3, n. 4, dell’allegato II:
«Quando il contributo finanziario complessivo dovuto dalla Comunità, tenuto conto di eventuali correzioni, comprese quelle
conseguenti a un audit finanziario come quello previsto all’art. 26 del presente allegato, è inferiore all’importo totale
dei versamenti indicati all’art. 1, primo comma, del presente articolo, i contraenti interessati rimborsano la differenza
in euro entro il termine impartito dalla Commissione nella domanda da quest’ultima inviata per lettera raccomandata con avviso
di ricevimento (…)».
Inoltre, l’art. 3, n. 5, così recita:
«Dopo la data di scadenza del contratto, la risoluzione dello stesso o la cessazione della partecipazione di un contraente,
la Commissione può richiedere al contraente, o a seconda dei casi richiede allo stesso, a seguito di frodi o gravi irregolarità
finanziarie accertate nel corso di un audit, il rimborso integrale del contributo comunitario a questi versato. La somma da
rimborsare è maggiorata degli interessi ad un tasso superiore del 2% rispetto a quello applicato dalla Banca centrale europea
per le sue operazioni principali di rifinanziamento al primo giorno del mese nel corso del quale il contraente interessato
ha ricevuto i fondi. Gli interessi riguardano il periodo trascorso tra il ricevimento dei fondi e il loro rimborso».
L’art. 7, n. 4, lett. b), dell’allegato II prevede, in particolare, che la Commissione mette immediatamente fine al contratto
o alla partecipazione di un contraente allorché quest’ultimo «abbia reso dichiarazioni false di cui può essere considerato
responsabile, o sia deliberatamente venuto meno ai propri doveri al fine di ottenere il contributo della Comunità o qualunque
altro vantaggio previsto dal contratto».
In caso di risoluzione del contratto ai sensi dell’art. 7, n. 4, lett. b), il n. 6, lett. c), del medesimo articolo dell’allegato II
dispone che «la Commissione può richiedere il rimborso della totalità o di parte del contributo finanziario della Comunità.
La somma da rimborsare è maggiorata di interessi ad un tasso superiore del 2% rispetto a quello applicato dalla Banca centrale
europea per le sue operazioni principali di rifinanziamento al primo giorno del mese nel corso del quale il contraente interessato
ha ricevuto i fondi. Gli interessi riguardano il periodo trascorso tra il ricevimento dei fondi e il loro rimborso».
Quanto all’audit finanziario del progetto, l’art. 26, n. 3, dell’allegato II prevede la seguente procedura:
«In base agli accertamenti effettuali nel corso dell’audit finanziario, viene redatto un rapporto provvisorio che la Commissione
comunica al contraente interessato. Quest’ultimo presenta osservazioni entro un termine massimo di un mese dal ricevimento
del rapporto.
Il rapporto finale viene trasmesso al contraente interessato. Questi può comunicare le sue osservazioni alla Commissione entro
un mese dal suo ricevimento. La Commissione può decidere di non tener conto delle osservazioni comunicate successivamente
alla scadenza di detto termine.
La Commissione, sulla base delle conclusioni dell’audit, adotta ogni misura appropriata ritenuta necessaria, compresa l’emissione
di un ordine di recupero della totalità o di parte dei versamenti da essa effettuati».
Nel maggio 2006 alcuni membri dei servizi della Commissione hanno proceduto ad un audit finanziario presso il CEVA in applicazione
dell’art. 26 dell’allegato II (v. supra, punto 11).
Con lettera del 1° agosto 2006 il CEVA ha presentato osservazioni sul progetto di rapporto di audit che gli era stato comunicato
nel giugno 2006 e le cui conclusioni attestavano irregolarità riguardanti le spese presentate dal CEVA.
Nell’ottobre 2006 l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) ha svolto un’indagine presso il CEVA acquisendo gli originali
di tutti i contratti e dei documenti, in particolare i «prospetti dei tempi» relativi ai contratti in questione, nonché la
corrispondenza e le note scambiate in occasione di missioni. Inoltre, su richiesta dell’OLAF, un’indagine preliminare sulla
«gestione, da parte del CEVA, dei finanziamenti pubblici nazionali ed europei (…) ottenuti negli ultimi anni» è stata avviata
dal tribunale di Guingamp (Francia), il quale ha poi declinato la propria competenza a favore della giurisdizione interregionale
specializzata di Rennes (Francia).
Nel suo rapporto di audit finale inviato per posta al CEVA il 14 dicembre 2006, la Commissione ha ribadito le proprie osservazioni
relative a numerose e gravi irregolarità nel rendiconto delle spese.
Dal suddetto rapporto emerge che gli auditori hanno esaminato, conformemente alle disposizioni dell’allegato II, le prove
relative agli importi delle spese dichiarate, in base a verifiche. Essi hanno sottolineato che il loro controllo non era diretto
all’individuazione di contrattempi o di frodi.
Nel rapporto finale gli auditori hanno concluso sostenendo l’impossibilità per l’Unione europea di rimborsare le spese relative
al personale a causa dell’inaffidabilità dei registri di presenza preparati dal CEVA e dell’erroneità del numero delle ore
lavorative dichiarate relativamente ai progetti in questione.
Inoltre, nelle conclusioni generali del suddetto rapporto gli auditori hanno dichiarato che, fatta eccezione per le correzioni
sopra menzionate, relative essenzialmente ai costi sostenuti per il personale, le spese dichiarate dal ricorrente alla Commissione
corrispondevano agli importi iscritti nei libri contabili dello stesso ed erano giustificate da documenti e pagamenti corrispondenti.
Procedendo, sulla base di tali osservazioni, ad una correzione delle spese ammissibili, gli auditori hanno indicato che, su
un importo complessivo di spese dichiarate per gli anni 2003 e 2004 pari a EUR 465 409, relativamente al contratto Seahealth,
e ad EUR 351 430, relativamente al contratto Biopal, l’importo delle spese ammissibili per il contratto Seahealth risultava,
dopo le correzioni, pari a EUR 110 971, e quello delle spese ammissibili per il contratto Biopal pari a EUR 32 110.
Con lettera del 22 gennaio 2007 la Commissione ha risolto i due contratti, in attuazione dell’art. 7, n. 4, lett. b), dell’allegato II,
il quale prevede, in particolare, che la Commissione ponga termine immediatamente ad un contratto nel caso in cui un contraente
abbia reso dichiarazioni false delle quali possa essere considerato responsabile o sia venuto deliberatamente meno ai propri
doveri al fine di ottenere il contributo finanziario della Comunità o qualunque altro vantaggio previsto dal contratto. A
sostegno di tale decisione, la Commissione ha lamentato la presunta violazione, da parte del ricorrente, dell’art. 22 e dell’art. 23,
n. 1, dell’allegato II, sopra menzionati. Essa si è basata sulle osservazioni relative alle spese del personale effettuale
nel suo rapporto di audit finale, sottolineando che tali osservazioni erano state confermate durante l’ispezione dell’OLAF.
Con lettera recante la stessa data, considerando il ricorrente colpevole di gravi irregolarità finanziarie, la Commissione
ha comunicato a quest’ultimo, con riferimento all’art. 3, nn. 2 e 4, dell’allegato II, la sua intenzione di esigere il rimborso
di tutte le somme che gli erano state versate nell’ambito dell’applicazione dei due contratti in questione. Essa ha inoltre
specificato che non avrebbe effettuato alcun versamento supplementare a titolo dei suddetti contratti.
Con la stessa lettera la Commissione ha precisato la sua intenzione di recuperare un importo di EUR 208 613, a titolo del
contratto Biopal, e un importo di EUR 140 320, a titolo del contratto Seahealth. Essa ha invitato il ricorrente a presentare
osservazioni e a fornire informazioni, corroborate da estratti bancari, sulla parte degli acconti da esso ricevuti in qualità
di coordinatore e che non aveva ancora trasferito agli altri contraenti.
Con lettera del 1° marzo 2007 il ricorrente ha presentato le proprie osservazioni ed ha fornito le informazioni richieste
nella suddetta lettera della Commissione. In particolare, esso ha sostenuto di non avere più a disposizione i contratti, i
«registri di presenza», la corrispondenza e le note scambiate in occasione delle missioni, acquisiti dall’OLAF.
A seguito di tale lettera, la Commissione ha rivalutato l’importo delle somme da rimborsare. Con lettera del 20 marzo 2007
essa ha informato il CEVA della sua intenzione di chiedere il rimborso di una somma fissata oramai ad un importo pari ad EUR 205 745,
relativamente al contratto Biopal, e ad EUR 189 703, relativamente al contratto Seahealth, invitandolo nuovamente a presentare
le proprie osservazioni. In allegato alla suddetta lettera, essa ha trasmesso una copia dei contratti e del rapporto di audit.
Con lettera del 3 aprile 2007 il ricorrente ha licenziato il proprio direttore generale, segnatamente a causa di «gravissime
irregolarità di gestione e di tenuta dei documenti contabili».
Con lettera del 25 maggio 2007 il ricorrente ha presentato le proprie osservazioni. Innanzitutto, esso ha sostenuto di trovarsi
impossibilitato ad assicurare la sua difesa. Infatti, nell’ambito dell’indagine preliminare sulla gestione da parte del CEVA
dei finanziamenti pubblici nazionali e comunitari ottenuti negli ultimi anni, avviata su richiesta dell’OLAF, il tribunale
di Rennes aveva ribadito di considerare i documenti acquisiti dall’OLAF inaccessibili per tutta la durata dell’indagine, rifiutandosi
di trasmettere al ricorrente copia di tali documenti. Di conseguenza, il ricorrente ha chiesto alla Commissione di trasmettergli
copia «dei documenti in base ai quali [essa aveva] effettuato la [sua] valutazione nonché [di quelli] del rapporto dell’OLAF».
Nella medesima lettera, inoltre, il ricorrente ha spiegato di aver messo in atto, a seguito dell’audit della Commissione e
dell’indagine dell’OLAF, un nuovo sistema di «registri di presenza» applicato ai diversi progetti successivamente al febbraio
2007, con rettifica dei tempi a partire dal 1° gennaio 2007. Inoltre, esso aveva istituito un nuovo modello di calcolo dei
costi, che consentiva di valutare nuovamente i vecchi progetti. Pertanto, il ricorrente proponeva, sulla base dei documenti
in possesso della Commissione, di far riscrivere, a proprio carico, i rendiconti delle spese relative ai contratti in questione
da parte di un prestatore di servizi indipendente scelto di comune accordo.
Con lettera del 21 agosto 2007 l’OLAF ha rifiutato di comunicare al ricorrente i documenti e le conclusioni della sua indagine,
sostenendo in particolare che essi riguardavano un’inchiesta in corso e pertanto rientravano nel sistema delle deroghe al
diritto di accesso ai documenti, previsto dal regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 30 maggio 2001, n. 1049,
relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU L 145, pag. 43).
Con lettera del 28 agosto 2007, la Commissione ha risposto alla lettera del ricorrente datata 25 maggio 2007, sopra menzionata,
dichiarando che i contratti e il rapporto di audit che gli erano stati comunicati erano sufficienti affinché il ricorrente
potesse garantire la propria difesa. Essa ha sottolineato che gli accertamenti effettuati dall’OLAF confermavano semplicemente
i risultati dell’audit della Commissione. L’istituzione ha osservato che il nuovo sistema di gestione dei tempi istituito
dal ricorrente permetteva di ricalcolare il numero di ore effettive dedicate al progetto unicamente sulla base dei «prospetti
dei tempi» firmati dai membri del personale e dai loro superiori gerarchici al momento dell’esecuzione del progetto. Di conseguenza,
la Commissione ha comunicato al ricorrente la propria decisione di esigere, sulla base dell’art. 3, n. 5, dell’allegato II,
il rimborso integrale degli importi che gli erano stati versati per i contratti Seahealth e Biopal.
Con lettera del 9 ottobre 2007 la Commissione, pur rilevando che il ricorrente «[cercava] in buona fede di trovare una soluzione
ragionevole ed equa», ha confermato di essere obbligata, a seguito delle gravi irregolarità finanziarie commesse dal ricorrente
nella gestione dei progetti in questione, a recuperare dallo stesso le somme versate.
Di conseguenza, il CEVA ha pagato la nota di addebito n. 3240908670, del 20 settembre 2007, relativa all’importo complessivo
di EUR 189 703 che gli era stato versato a titolo del contratto Seahealth, e la nota di addebito n. 3240909271, del 4 ottobre
2007, relativa all’importo complessivo di EUR 205 745 che gli era stato versato a titolo del contratto Biopal.

Procedimento e conclusioni delle parti
Con atti introduttivi depositati presso la cancelleria del Tribunale, rispettivamente, il 22 novembre e il 14 dicembre 2007,
il ricorrente ha proposto i presenti ricorsi.
Il 16 giugno 2008, nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento, previste dall’art. 64 del regolamento di procedura
del Tribunale, si è svolta una riunione dinanzi al giudice relatore, con la partecipazione dei rappresentanti delle parti,
per chiarire alcuni punti tra queste ultime e facilitare l’avvio di discussioni al fine di un’eventuale composizione amichevole
delle presenti controversie. Le parti hanno presentato le proprie osservazioni ed è stato stabilito che, entro un mese, la
Commissione avrebbe indicato al Tribunale se fosse stata pronta a riprendere contatti con il CEVA per ricercare un accordo
amichevole. Con lettera del 10 luglio 2008 la Commissione ha informato il Tribunale di trovarsi nell’impossibilità di avviare
discussioni di questo tipo.
La fase scritta del procedimento è terminata il 29 ottobre 2008.
Con ordinanza 27 novembre 2009, il presidente della Sesta Sezione, dopo aver sentito le parti, ha disposto la riunione delle
cause T‑428/07 e T‑455/07 ai fini della fase orale del procedimento e della sentenza.
Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Sesta Sezione) ha deciso di passare alla fase orale. Nell’ambito delle misure
di organizzazione del procedimento, esso ha invitato le parti a rispondere a taluni quesiti scritti. Le parti hanno ottemperato
a tale richiesta e la Commissione ha prodotto alcuni documenti.
Le parti hanno svolto le loro osservazioni orali ed hanno risposto ai quesiti orali del Tribunale all’udienza svoltasi il
17 dicembre 2009.
Il ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
–        annullare le note di addebito nn. 3240908670 e 3240909271;
–        ordinare alla Commissione di rimborsare le somme versate in applicazione delle suddette note di addebito;
–        in subordine, annullare le note di addebito in quanto esigono il rimborso integrale delle somme ad esso versate nell’ambito
dei contratti Seahealth e Biopal e ordinare alla Commissione di rimborsare le somme versate in applicazione delle suddette
note di addebito;
–        in ulteriore subordine, designare un perito.
La Commissione conclude che il Tribunale voglia:
–        dichiarare irricevibile il ricorso d’annullamento;
–        in subordine, respingere le domande dirette alla riduzione degli importi delle note di addebito o alla designazione di un
perito;
–        in via ulteriormente subordinata, sospendere il giudizio in attesa che il procedimento penale in corso in Francia permetta
al CEVA di venire a conoscenza dei documenti che esso ritiene necessari alla difesa dei propri interessi;
–        condannare il ricorrente alle spese.

Sulla ricevibilità

Argomenti delle parti
Senza sollevare un’eccezione di irricevibilità formale, la Commissione sostiene, in via principale, che i ricorsi in esame,
diretti all’annullamento delle menzionate note di addebito, sono irricevibili.
Secondo la Commissione, i presenti ricorsi non possono essere riqualificati dal Tribunale.
Essa sostiene che solo in via eccezionale il Tribunale può riqualificare un ricorso, presentato come ricorso di annullamento,
come ricorso per responsabilità contrattuale quando la violazione della legge applicabile al contratto viene fatta valere
nell’atto introduttivo. La semplice invocazione di specifiche clausole contrattuali non permetterebbe una tale riqualificazione.
Al riguardo, essa ricorda che nell’ordinanza del Tribunale 26 febbraio 2007, causa T‑205/05, Evropaïki Dynamiki/Commissione
(non pubblicata nella Raccolta, punto 57), il Tribunale ha dichiarato di non poter «effettuare una tale riqualificazione poiché,
contrariamente a quanto previsto dall’art. 44, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura, la ricorrente non espone, neppure
sommariamente, alcun motivo, argomento o censura basati sulla violazione del diritto lussemburghese, [applicabile nel caso
di specie] o di specifiche clausole contrattuali».
Al riguardo, la Commissione sostiene che un motivo è per forza una domanda basata sulla violazione della legge. Da ciò essa
deduce che, nell’ordinanza Evropaïki Dynamiki/Commissione, testé citata, il Tribunale, solo ad abundantiam, e tenuto conto
unicamente dei fatti del caso concreto, ha rilevato che la ricorrente non aveva dedotto alcuna violazione delle clausole contrattuali.
Tale interpretazione sarebbe confermata dall’ordinanza del Tribunale 2 aprile 2008, causa T‑100/03, Maison de l’Europe Avignon
Méditerranée/Commissione (non pubblicata nella Raccolta).
Qualsiasi altra soluzione, peraltro, metterebbe a repentaglio i diritti della difesa e il principio del contraddittorio. Pertanto,
i presenti ricorsi non potrebbero essere riqualificati come ricorsi per responsabilità contrattuale, in quanto, contrariamente
all’art. 44, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura, negli atti del CEVA non viene esposto alcun motivo attinente alla
violazione del diritto belga, l’unico applicabile al contratto.
Il ricorrente contesta tale argomento. In sede di replica esso sostiene che, quando viene adito con un ricorso di annullamento
o per risarcimento danni, mentre la controversia è di natura contrattuale, il Tribunale riqualifica il ricorso stesso.

Giudizio del Tribunale
In via preliminare, va ricordato che è la parte ricorrente a dover scegliere il fondamento giuridico del proprio ricorso e
non il giudice dell’Unione a dover individuare personalmente il fondamento normativo più appropriato (v., in tal senso, ordinanze
del Tribunale Evropaïki Dynamiki/Commissione, cit., punto 38, e 6 ottobre 2008, causa T‑235/06, Austrian Relief Program/Commissione,
Racc. pag. II‑207, punto 32).
Nel caso di specie, benché gli atti introduttivi non si basino espressamente sulle disposizioni che regolano il ricorso di
annullamento, dal loro esame emerge che i ricorsi sono diretti all’annullamento delle note di addebito del 20 settembre e
del 4 ottobre 2007, relative rispettivamente ai contratti Seahealth e Biopal (in prosieguo: le «note di addebito») e si basano
quindi implicitamente sulle disposizioni ad esse relative.
Inoltre, nell’ambito dei suddetti ricorsi di annullamento, il ricorrente ha altresì presentato alcune domande di ingiunzione.
Infatti, nelle sue conclusioni, il ricorrente chiede in primo luogo l’annullamento delle menzionate note di addebito. In secondo
luogo, esso chiede che il Tribunale ordini alla Commissione di rimborsargli l’importo di tali note di addebito, da lui pagate
nel frattempo.
Per quanto riguarda questi ulteriori capi delle suddette conclusioni, va rilevato che, nel caso di specie, essi non possono
essere interpretati indipendentemente dalle domande di annullamento delle note di addebito, come domande di pagamento autonome
derivanti dai contratti e basate implicitamente sull’art. 238 CE, le quali sarebbero state presentate parallelamente alle
domande di annullamento. Infatti, e benché l’argomento dedotto dal ricorrente negli atti introduttivi sia fondato specificamente
sulle clausole dei contratti di cui trattasi, i ricorsi sono intitolati «ricorsi di annullamento». Inoltre, il ricorrente
non sostiene che tali ricorsi contengono domande di pagamento. In particolare, in sede di replica esso non nega che i ricorsi
sono formulati in modo inappropriato. Per contro, asserisce che tali ricorsi debbono essere riqualificati.
Da ciò consegue che il ricorrente ha fondato i presenti ricorsi unicamente sull’art. 230 CE.
Ai sensi dell’art. 230 CE, i giudici comunitari esercitano un controllo di legittimità sugli atti adottati dalle istituzioni
comunitarie destinati a produrre effetti giuridici vincolanti nei confronti di terzi, modificando in misura rilevante la loro
situazione giuridica (ordinanze del Tribunale 10 aprile 2008, causa T‑97/07, Imelios/Commissione, non pubblicata nella Raccolta,
punto 21, e Austrian Relief Program/Commissione, cit., punto 34).
Secondo una costante giurisprudenza, gli atti adottati dalle istituzioni che s’inscrivono in un contesto contrattuale dal
quale sono inscindibili non rientrano, per loro stessa natura, tra gli atti previsti dall’art. 249 CE, il cui annullamento
può essere domandato ai sensi dell’art. 230 CE (ordinanze del Tribunale 10 maggio 2004, cause riunite T‑314/03 e T‑378/03,
Musée Grévin/Commissione, Racc. pag. II‑1421, punto 64, e Austrian Relief Program/Commissione, cit., punto 35).
Nel caso di specie, è sufficiente rilevare che le note di addebito rientrano nell’ambito dei contratti Seahealth e Biopal,
dai quali sono inscindibili. Con tali note di addebito, infatti, la Commissione richiede il rimborso del contributo versato
al ricorrente per i suddetti contratti, basandosi sulle clausole contrattuali contenute in particolare nell’art. 3 dell’allegato II.
Di conseguenza, per loro stessa natura tali note di addebito non costituiscono decisioni amministrative rientranti fra gli
atti previsti dall’art. 249 CE, il cui annullamento è riservato all’esclusiva competenza del giudice comunitario dall’art. 230 CE.
Pertanto, i presenti ricorsi non potrebbero essere dichiarati ricevibili nei limiti in cui sono diretti all’annullamento delle
note di addebito ai sensi dell’art. 230 CE.
Quanto alle domande di ingiunzione sopra ricordate, esse sono del pari irricevibili in quanto sono state introdotte sulla
base dell’art. 230 CE (v. supra, punti 49 e 50) dal momento che, conformemente ad una giurisprudenza costante, non spetta
al giudice comunitario, nell’ambito del controllo di legittimità che esso esercita, rivolgere ordini alle istituzioni o sostituirsi
a queste ultime, ma spetta all’amministrazione interessata adottare le misure che comporta l’esecuzione di una sentenza emessa
nell’ambito di un ricorso di annullamento (sentenza del Tribunale 27 gennaio 1998, causa T‑67/94, Ladbroke Racing/Commissione,
Racc. pag. II‑1, punto 200, e giurisprudenza ivi citata).
Tuttavia, secondo una giurisprudenza consolidata, se adito con un ricorso di annullamento o con un ricorso per risarcimento
danni, sebbene la controversia sia in realtà di natura contrattuale, il Tribunale riqualifica il ricorso allorché ricorrano
le condizioni per una tale riqualificazione (sentenza del Tribunale 19 settembre 2001, causa T‑26/00, Lecureur/Commissione,
Racc. pag. II‑2623, punto 38; ordinanze del Tribunale Musée Grévin/Commissione, cit., punto 88, e 9 giugno 2005, causa T‑265/03,
Helm Düngemittel/Commissione, Racc. pag. II‑2009, punto 54).
A questo proposito, contrariamente a quanto affermato dalla Commissione, dalla giurisprudenza non deriva che una siffatta
riqualificazione è subordinata alla condizione che la legge applicabile al contratto venga invocata nell’atto introduttivo.
Al contrario, emerge in particolare dai punti 38‑40 della citata sentenza Lecureur/Commissione che il Tribunale ha accettato
di riqualificare un ricorso, basato sull’art. 230 CE, a sostegno del quale il ricorrente faceva valere unicamente la violazione
da parte della Commissione dei propri obblighi contrattuali.
Inoltre, dall’esame della giurisprudenza emerge che, di fronte ad una controversia di natura contrattuale, il Tribunale ritiene
di non poter riqualificare un ricorso d’annullamento sia quando l’esplicita volontà della parte ricorrente di non basare la
propria domanda sull’art. 238 CE osta a tale riqualificazione (v., in tal senso, citate ordinanze Musée Grévin/Commissione,
punto 88, e Maison de l’Europe Avignon Méditerranée/Commissione, punto 54), sia quando il ricorso non si basa su alcun motivo
attinente alla violazione delle norme che regolano il rapporto contrattuale di cui trattasi, che si tratti delle clausole
contrattuali o delle disposizioni della legislazione nazionale indicata nel contratto (v., in tal senso, citate ordinanze
Evropaïki Dynamiki/Commissione, punto 57, e Imelios/Commissione, punto 33).
La lettura restrittiva della citata ordinanza Evropaïki Dynamiki/Commissione operata dalla Commissione si basa su una concezione
erronea della nozione di motivo, ai sensi in particolare dell’art. 44, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura. Al riguardo,
la definizione della Commissione secondo la quale, nell’ambito di un ricorso per responsabilità contrattuale, un motivo può
essere basato unicamente sulla violazione della legge nazionale che regola i contratti, non può essere accolta. Infatti, le
clausole contrattuali fanno parte, assieme alla legge nazionale applicabile e sotto la sua egida, delle norme che regolano
il rapporto contrattuale. Del resto l’interpretazione di un contratto alla luce delle disposizioni del diritto nazionale applicabile
si giustifica solamente in caso di dubbio riguardo al contenuto di un contratto o al significato di alcune delle sue clausole
(sentenza del Tribunale 19 novembre 2008, causa T‑316/06, Commissione/Premium, non pubblicata nella Raccolta, punto 53). Pertanto,
poiché la nozione di motivo si riferisce ad ogni argomento di diritto o di fatto che possa portare il giudice, qualora lo
ritenga fondato, ad accogliere le conclusioni della parte che lo fa valere, è innegabile che l’invocazione di clausole contrattuali,
così come quella della legge nazionale applicabile, costituisce un motivo tipico di un ricorso basato sull’art. 238 CE.
Orbene, è sufficiente che uno dei motivi tipici di un ricorso basato sull’art. 238 CE sia invocato nel ricorso, conformemente
al disposto dell’art. 44, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura, perché il suddetto ricorso possa essere riqualificato
senza che vengano compromessi i diritti della difesa dell’istituzione convenuta. In tale contesto se, come riconosciuto dalla
Commissione, si ammette che un ricorso di annullamento possa essere riqualificato come ricorso basato sull’art. 238 CE allorché
il ricorrente faccia valere motivi attinenti alla violazione della legge nazionale che regola il contratto, nulla osta al
riconoscimento della stessa portata giuridica, ai fini di un’eventuale riqualificazione, ai motivi attinenti alla violazione
di obblighi contrattuali.
La citata ordinanza Maison de l’Europe Avignon Méditerranée/Commissione, invocata dalla Commissione, non permette di invalidare
la suddetta analisi. Vero è che, al punto 23 di tale ordinanza, il Tribunale ha osservato che il ricorrente non aveva esposto
«alcun motivo, argomento o censura basati sulla violazione del diritto belga, che [era] il solo diritto applicabile alla convenzione
in questione in forza delle clausole compromissorie contenute nella convenzione stessa». Esso ha pertanto omesso di rilevare
anche la mancanza di motivi attinenti alla violazione di una clausola contrattuale. Tuttavia, da tale ordinanza non risulta
che tali motivi fossero stati invocati. Per di più, quello appena menzionato non costituisce l’unico motivo che aveva giustificato
il rifiuto di riqualificare il ricorso. Infatti, nella suddetta ordinanza il Tribunale si è altresì basato sulla circostanza
fondamentale che il ricorrente aveva spiegato, in maniera esplicita, come il suo ricorso fosse basato sull’art. 230 CE.
Nel caso di specie è giocoforza rilevare che, come fatto valere dal ricorrente nelle memorie di replica, a sostegno della
riqualificazione dei ricorsi, gli atti introduttivi sono espressamente basati su alcune clausole dei contratti in questione,
ossia l’art. 26 e l’art. 3, nn. 4 e 5, dell’allegato II. Il ricorrente contesta in particolare l’interpretazione e l’applicazione,
da parte della Commissione, dell’art. 3, n. 5, dell’allegato II, che permette un rimborso integrale delle somme versate, sul
quale si fondano le note di addebito, mentre dalle irregolarità accertate emergerebbe una differenza relativamente minima
tra i rendiconti delle spese presentati alla Commissione e le spese ammissibili. Il ricorrente lamenta che la Commissione
non si è basata sull’art. 3, n. 4, dell’allegato II, il quale permette a tale istituzione di esigere il rimborso della differenza
accertata a seguito di un audit finanziario. Conformemente al disposto dell’art. 44, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura,
i ricorsi contengono quindi un’esposizione chiara e comprensibile del motivo attinente all’irregolarità, alla luce delle clausole
contrattuali, del recupero integrale del contributo finanziario versato in forza dei contratti in questione.
Di conseguenza, i presenti ricorsi possono essere riqualificati come domande basate sull’art. 238 CE, in quanto essi fanno
leva in particolare sulla violazione di clausole contrattuali. Pertanto, tali ricorsi sono ricevibili.

Nel merito
Il ricorrente deduce, in via principale, la violazione del principio del contraddittorio e dei diritti della difesa e, in
via subordinata, l’irregolarità del recupero della totalità delle somme erogate.
Da parte sua, la Commissione sostiene in via preliminare che, anche se riqualificati come domande di pagamento, i presenti
ricorsi sono comunque infondati, a causa della natura preparatoria delle note di addebito.
La Commissione sostiene che le note di addebito presentano un carattere semplicemente preparatorio e informativo ai fini di
un’eventuale decisione della Commissione di proseguire la procedura di recupero sulla base dell’art. 256 CE. A prescindere
dalla natura dei presenti ricorsi, tali note di addebito non costituirebbero dunque atti impugnabili. La Commissione ne deduce
che, anche se riqualificati come ricorsi per responsabilità contrattuale, i presenti ricorsi debbono essere dichiarati infondati,
dal momento che l’emanazione delle note di addebito di cui trattasi non può costituire un illecito e porsi all’origine del
pregiudizio che il CEVA asserisce di aver subito a causa del rimborso delle somme reclamate dalla Commissione.
A questo riguardo, in primo luogo, è sufficiente ricordare che, in materia contrattuale, la Commissione è soggetta ai principi
che si applicano ai contratti (v. conclusioni dell’avvocato generale Kokott relative alla sentenza della Corte 17 marzo 2005,
causa C‑294/02, Commissione/AMI Semiconductor Belgium e a., Racc. pag. I‑2175, in particolare pag. I‑2178, paragrafo 170).
In linea di principio, essa non dispone, in tale ambito, del diritto di adottare atti unilaterali (v., in tal senso, ordinanza
Musée Grévin/Commissione, cit., punto 85). Di conseguenza, essa non ha neppure il potere di rivolgere un atto di natura decisionale
al contraente interessato, affinché quest’ultimo adempia ai propri obblighi contrattuali di carattere finanziario, ma è tenuta,
eventualmente, ad adire il giudice competente con una domanda di pagamento.
In tale contesto giuridico, e nei limiti in cui i presenti ricorsi sono riqualificati come diretti al pagamento dell’importo
delle somme rimborsate dal ricorrente a seguito delle note di addebito ad esso inviate, tali azioni di pagamento debbono essere
riesaminate alla luce delle clausole contrattuali invocate dalle parti. Nell’ambito delle suddette azioni per responsabilità
contrattuale, l’argomento della Commissione basato sulla natura giuridica delle note di addebito è di conseguenza privo di
rilievo. Difatti, nel caso delle presenti domande di pagamento ai sensi dell’art. 238 CE, il Tribunale è chiamato unicamente
a stabilire se, alla luce delle clausole contrattuali, la Commissione sia abilitata a recuperare l’integralità dell’importo
dei contributi finanziari versati al ricorrente.
Nell’ambito del suddetto esame, il fatto che il ricorrente abbia rimborsato gli importi richiesti dalla Commissione tramite
le note di addebito, anche se queste ultime non costituiscono decisioni che recano pregiudizio (v. supra, punti 52‑54), è
privo di rilievo. Infatti, il pagamento delle note di addebito da parte del ricorrente, malgrado queste siano prive di natura
decisionale, non può essere considerato come una rinuncia al suo eventuale diritto al pagamento delle somme di cui trattasi.
Orbene, solo la rinuncia del ricorrente a tale diritto, ovvero la prescrizione di questo diritto, che del resto non sono state
fatte valere dalla Commissione, potrebbero condurre al rigetto delle domande di pagamento del ricorrente, qualora siano giustificate
dalle clausole contrattuali (v., per analogia, sentenza della Corte 11 febbraio 1993, causa C‑142/91, Cebag/Commissione, Racc. pag. I‑553,
punto 18).
In secondo luogo, i presenti ricorsi per pagamento non possono in alcun caso essere interpretati, come suggerito dall’argomento
preliminare della Commissione, come domande di risarcimento del danno subito dal ricorrente a causa dell’invio, da parte della
Commissione, delle note di addebito, in violazione dei suoi obblighi contrattuali. Tali ricorsi infatti mirano unicamente
a far sì che il Tribunale condanni la Commissione a versare al ricorrente le somme menzionate nelle note di addebito, che
l’istituzione ritiene ad essa dovute in esecuzione dei contratti. Nell’ambito di tali ricorsi, il Tribunale non è quindi chiamato
a controllare la legittimità delle note di addebito. Pertanto, va riscontrata l’irrilevanza dell’argomento della Commissione
basato sull’idea secondo cui l’emanazione delle note di addebito non può costituire un illecito nell’esecuzione del contratto.
Di conseguenza, l’argomento preliminare della Commissione deve essere respinto.

Sul motivo attinente alla violazione del principio del contraddittorio e dei diritti della difesa
Argomenti delle parti
Il ricorrente invoca la violazione del principio del contraddittorio e dei diritti della difesa. Esso si basa sull’art. 41
della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, proclamata il 7 dicembre 2000 a Nizza (GU C 364, pag. 1), relativo
al diritto ad una buona amministrazione, il quale comporta in particolare il diritto di ogni individuo di essere ascoltato
prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che gli rechi pregiudizio, nonché il suo diritto
di accedere al fascicolo che lo riguarda, sull’art. 42 di tale Carta, relativo al diritto di accesso ai documenti, e sull’art. 48
della Carta stessa che sancisce la presunzione d’innocenza e i diritti della difesa.
Il ricorrente accusa in sostanza la Commissione di essersi basata, da un lato, sulle conclusioni dell’indagine dell’OLAF e,
dall’altro lato, sui «prospetti dei tempi» relativi ai due contratti in questione. Orbene, esso non sarebbe mai venuto a conoscenza
delle conclusioni dell’OLAF e i «prospetti dei tempi» sarebbero stati acquisiti prima della redazione del rapporto di audit
finale. Il ricorrente pertanto non sarebbe stato validamente ascoltato prima della decisione della Commissione di chiedere
il rimborso integrale dei contributi finanziari erogati a titolo dei suddetti contratti.
La Commissione avrebbe violato il principio di buona amministrazione al momento della realizzazione dell’audit finanziario,
in quanto il rapporto di audit si riferisce non soltanto ai «prospetti dei tempi», ma anche alle conclusioni dell’indagine
dell’OLAF. Inoltre, essa avrebbe violato il principio del contraddittorio, avendo omesso di comunicare al CEVA i «prospetti
dei tempi» nonché le conclusioni dell’OLAF.
Nelle sue memorie di replica, il ricorrente lamenta il comportamento a suo avviso parziale e ingiusto della Commissione, nell’ambito
di altri contratti conclusi con tale istituzione.
La Commissione contesta tale argomento. Essa sostiene che il principio del contraddittorio è stato rispettato, in quanto il
ricorrente conosceva l’insieme dei documenti, di cui era autore, su cui la Commissione si era basata per redigere le note
di addebito, alla luce del rapporto di audit. Per di più, il ricorrente aveva licenziato il suo direttore generale per gravi
omissioni, facendo proprie le conclusioni della Commissione riguardo alle irregolarità da questi commesse nella gestione dei
«prospetti dei tempi». Sarebbe pertanto incoerente contestare tali conclusioni.
Inoltre, la Commissione non si sarebbe fondata sulle conclusioni del rapporto dell’OLAF per esigere il rimborso delle somme
versate.
Giudizio del Tribunale
L’art. 26, n. 3, dell’allegato II conferisce al contraente interessato il diritto di presentare osservazioni sul rapporto
di audit provvisorio e sul rapporto di audit finale.
Nel caso di specie, occorre in primo luogo esaminare la censura secondo la quale la Commissione avrebbe violato il diritto
del ricorrente di essere sentito durante la procedura di audit perché il ricorrente non aveva accesso al rapporto dell’OLAF.
A questo proposito, è sufficiente osservare che né il rapporto di audit né la decisione della Commissione di richiedere il
rimborso dei contributi finanziari versati a titolo dei contratti in questione si basano sulle conclusioni dell’OLAF.
Dal rapporto di audit finale, sul quale si è fondata la Commissione, emerge esplicitamente che gli auditori hanno tenuto distinto
il controllo finanziario da essi effettuato conformemente alle disposizioni contrattuali, dal controllo compiuto dall’OLAF.
Risulta dunque chiaramente che il suddetto rapporto non prende in considerazione le conclusioni dell’OLAF. Infatti, in esso
si spiega esplicitamente che il suo oggetto è quello di esaminare le prove relative ai costi dichiarati, che tale rapporto
non mira a individuare «conseguenze» o frodi e che esso è redatto fatta salva ogni ulteriore considerazione effettuata dai
servizi dell’OLAF.
Inoltre, dalla lettera del 28 agosto 2007 inviata dalla Commissione al ricorrente emerge in particolare che tale istituzione
si è basata unicamente sulle osservazioni effettuate nel rapporto di audit finale. Per quanto riguarda le conclusioni dell’OLAF,
la Commissione si è limitata a indicare, in tale corrispondenza, che le conclusioni dell’OLAF confermavano le dichiarazioni
rese dagli auditori.
Di conseguenza, nel caso di specie, l’invocazione del rapporto dell’OLAF è irrilevante, poiché il recupero dell’integralità
del contributo finanziario versato, che il ricorrente contesta, non si basava su tale rapporto né sulla conseguente apertura
di un’indagine penale nei confronti del ricorrente.
Pertanto, il fatto che il ricorrente non abbia avuto accesso al rapporto dell’OLAF non è idoneo a pregiudicare il principio
del contraddittorio e il suo diritto di essere sentito durante la procedura di audit. Quanto all’argomento relativo alla presunzione
d’innocenza, non è suffragato e va anch’esso dichiarato infondato.
In secondo luogo, per quanto riguarda la censura attinente al fatto che il ricorrente non disponeva più dei «prospetti dei
tempi» quando ha presentato le sue osservazioni sul rapporto di audit finale, occorre osservare che, contrariamente a quanto
affermato dalla Commissione, il fatto che il ricorrente sia l’autore dei «prospetti dei tempi» non permette di presumere che
esso sia stato validamente sentito, quando non aveva più accesso a tali documenti a seguito della loro acquisizione da parte
dell’OLAF. Inoltre, il fatto che il ricorrente abbia ammesso l’esistenza di irregolarità, mentre non aveva più accesso ai
«prospetti dei tempi», non può comunque implicare che esso sia stato in grado di difendere la sua posizione e che abbia riconosciuto
tutte le irregolarità che gli venivano contestate nonché la loro gravità.
Nel caso di specie, anche se non viene fatto valere dalla Commissione, va sottolineato che il ricorrente disponeva ancora
dei «prospetti dei tempi» quando ha presentato le sue osservazioni sul rapporto di audit provvisorio. Esso invece non aveva
più tali «prospetti dei tempi» a disposizione quando ha presentato le sue osservazioni sul rapporto di audit finale.
Pertanto, sebbene non contesti il fatto che la Commissione ha confermato le conclusioni del rapporto di audit provvisorio
nel rapporto di audit finale, il ricorrente non è stato comunque in grado di esercitare validamente il suo diritto di essere
sentito sul rapporto di audit finale, conformemente all’art. 26, n. 3, dell’allegato II. Né il ricorrente ha potuto pronunciarsi
ulteriormente con piena cognizione di causa sull’esistenza e sulla gravità delle irregolarità finanziarie accertate, a seguito
delle lettere della Commissione del 22 gennaio 2007 e del 20 marzo 2007, sopra menzionate, che lo informavano dell’intenzione
di tale istituzione di chiedere il rimborso integrale dei contributi finanziari che gli erano stati versati a titolo dei due
contratti in questione.
A questo proposito, il fatto che i documenti giustificativi in possesso del contraente interessato, nel nostro caso i «prospetti
dei tempi», siano stati acquisiti dall’OLAF e che essi pertanto rientrino, secondo la Commissione, nell’ambito delle eccezioni
al diritto di accesso ai documenti previste dal regolamento n. 1049/2001 non può giustificare lo svuotamento del diritto di
tale contraente di essere sentito in forza dell’art. 26, n. 3, dell’allegato II, durante la procedura di audit.
Tuttavia, per quanto riguarda le conseguenze giuridiche della violazione, nel caso di specie, del diritto del ricorrente di
essere sentito in forza dell’art. 26, n. 3, dell’allegato II, occorre sottolineare che, nell’ambito dei presenti ricorsi per
responsabilità contrattuale, tale irregolarità non è di per sé sola idonea a costituire il fondamento di un’eventuale condanna
della Commissione a versare al ricorrente le somme da questi reclamate. Infatti, nell’ambito dei presenti ricorsi basati sull’art. 238 CE,
la responsabilità contrattuale della Commissione dev’essere valutata alla luce dell’insieme delle clausole rilevanti dei contratti
in questione, invocate dalle parti, e sulla base di tutti gli elementi disponibili dinanzi al Tribunale, nel rispetto del
principio del contraddittorio e dei diritti della difesa.
Inoltre, la violazione del diritto del ricorrente di essere sentito in forza dell’art. 26, n. 3, dell’allegato II, sopra menzionato,
potrebbe eventualmente essere presa in considerazione nell’ambito dell’esame di una domanda di risarcimento – sotto forma,
in particolare, di una domanda di interessi compensativi – dell’eventuale pregiudizio causato da tale irregolarità, qualora
il diritto nazionale applicabile preveda la possibilità di un simile risarcimento in caso di violazione degli obblighi contrattuali.
Tuttavia, nel caso di specie il ricorrente non chiede di essere risarcito di un eventuale danno che deriverebbe dalla violazione
del suo diritto di essere sentito in forza dell’art. 26, n. 3, dell’allegato II. I presenti ricorsi, infatti, mirano unicamente
alla condanna della Commissione a rimborsare al ricorrente le somme che questi avrebbe indebitamente restituito a tale istituzione
dopo aver ricevuto le note di addebito sopra menzionate.
Quanto agli argomenti del ricorrente relativi all’asserito comportamento della Commissione nell’ambito di altri contratti,
essi vanno comunque respinti, essendo privi di rapporto con l’oggetto delle presenti controversie.
Pertanto, ai fini della presente controversia, il motivo attinente alla violazione del principio del contraddittorio e dei
diritti della difesa del ricorrente è privo di rilievo.
Nel caso di specie, è alla luce degli elementi che gli sono stati presentati e sui quali le parti sono state in grado di presentare
le proprie osservazioni nelle loro memorie o nelle loro risposte scritte ai quesiti del Tribunale, oppure durante l’udienza,
che il Tribunale è tenuto ad esaminare le domande di pagamento formulate dal ricorrente.
A questo proposito, dalle risposte scritte delle parti ai quesiti scritti posti dal Tribunale, prima dell’udienza, emerge
che il ricorrente, dopo essere stato sottoposto ad esame, e la Commissione, in quanto parte civile, avevano oramai accesso
a tutti i documenti del procedimento penale in Francia, tra i quali figuravano in particolare i documenti del ricorrente,
compresi i «prospetti dei tempi» relativi ai progetti Seahealth e Biopal, che erano stati acquisiti dall’OLAF.
Pertanto, poiché il ricorrente aveva potuto accedere a tutti i documenti ritenuti necessari per la sua difesa, la domanda
presentata in via ulteriormente subordinata dalla Commissione, diretta alla sospensione del procedimento, è stata privata
di oggetto. Pertanto non occorre statuire su tale domanda.
Occorre quindi procedere con l’esame del motivo attinente all’irregolarità del recupero della totalità delle somme controverse,
alla luce dell’insieme degli elementi attualmente disponibili ai quali il ricorrente ha avuto accesso e sui quali è stato
in grado di far valere il proprio punto di vista nelle sue risposte ai quesiti scritti del Tribunale e durante l’udienza.

Sul motivo attinente all’irregolarità del recupero della totalità delle somme versate al ricorrente a titolo dei contratti
Seahealth e Biopal
Argomenti delle parti
Il ricorrente ricorda che, ai sensi dell’art. 3, n. 5, dell’allegato II, la Commissione può chiedere il rimborso integrale
del contributo comunitario versato alla sua controparte contrattuale soltanto in caso di frode o di gravi irregolarità finanziarie
accertate nell’ambito di un audit.
Nel caso di specie, il ricorrente ammette l’esistenza di «evidenti lacune di registrazione delle ore» durante il periodo corrispondente
all’esecuzione dei contratti in questione. Esso non contesta le incoerenze e la mancanza di trasparenza del sistema dei «prospetti
dei tempi», rilevate in occasione dell’audit della Commissione. Tuttavia, tali errori o omissioni non permetterebbero di mettere
in discussione la realtà e la qualità del lavoro svolto dal ricorrente, le quali non verrebbero contestate dalla Commissione.
Inoltre, non si tratterebbe di errori ed omissioni sufficientemente gravi da giustificare l’applicazione dell’art. 3, n. 5,
dell’allegato II.
Il ricorrente suggerisce di applicare retroattivamente ai contratti in parola il suo nuovo sistema di controllo di gestione
che permette un rigoroso riscontro delle ore e delle spese, istituito nel 2007 e basato, da un lato, sui costi e sulle ore
imputabili direttamente al progetto considerato e, dall’altro lato, su quelli condivisi tra i progetti. Secondo i nuovi calcoli
realizzati in base a tale metodo, la differenza tra il numero di ore effettivamente imputabili a ciascun progetto e il numero
di ore dichiarate nei rendiconti delle spese relativi ai due contratti in questione trasmessi alla Commissione non sarebbe
superiore all’1,9% per quanto riguarda il contratto Seahealth, e al 5,35% per quanto riguarda il contratto Biopal. Come spiegato
dal ricorrente, poiché i contratti sono stati eseguiti nel 2003, 2004 e 2005, i parametri di calcolo di ogni anno sono stati
riformati in base ai conti dei risultati effettivi di fine esercizio e dei bollettini degli stipendi durante tali periodi.
Nelle sue risposte ai quesiti scritti del Tribunale il ricorrente sostiene che dai «prospetti dei tempi» riepilogativi elaborati,
per ciascun progetto, dall’unità finanziaria della polizia giudiziaria di Rennes, emerge che la differenza tra i «prospetti
dei tempi» e i rendiconti delle spese era di appena il 6% per quanto riguarda i progetti Seahealth e Biopal.
Le ridotte differenze in tal modo evidenziate confermerebbero che gli errori contenuti nei «prospetti dei tempi» non erano
sufficientemente gravi da giustificare l’applicazione dell’art. 3, n. 5, dell’allegato II. La domanda di rimborso integrale
delle somme versate sarebbe quindi sproporzionata.
In via ulteriormente subordinata, il ricorrente invita il Tribunale a designare un perito per controllare il calcolo dei tempi
da esso effettuato applicando il suo nuovo sistema di controllo di gestione ai contratti in questione (v. supra, punto 101).
All’udienza, il ricorrente ha precisato che un esperto scientifico sarebbe in grado di effettuare un calcolo dei tempi di
lavoro necessari, tenuto conto dei lavori scientifici richiesti e dei mezzi necessari per i due contratti in questione.
La Commissione sostiene, in primo luogo, che il ricorrente non afferma di aver violato, in un qualunque modo, i propri obblighi
contrattuali o una disposizione del diritto belga. Le domande dirette alla riduzione dell’importo delle somme da restituire
e alla designazione di un perito dovrebbero quindi essere respinte in quanto non conformi all’art. 44, n. 1, lett. c), del
regolamento di procedura.
In secondo luogo, e ad ogni modo, a causa della gravità delle irregolarità finanziarie commesse, la domanda di rimborso integrale
delle somme versate, in applicazione dell’art. 3, n. 5, dell’allegato II, sarebbe giustificata. In udienza, la Commissione
ha sottolineato che, per esigere tale rimborso, non era necessaria l’esistenza di un elemento intenzionale, tipico di una
frode, in presenza di gravi irregolarità finanziarie come quelle accertate nel caso di specie.
Giudizio del Tribunale
In via preliminare, quanto alla ricevibilità del presente motivo, è sufficiente ricordare che, contrariamente a quanto affermato
dalla Commissione, esso è stato fatto valere conformemente al disposto dell’art. 44, n. 1, lett. c), del regolamento di procedura
(v. supra, punto 63).
Per quanto riguarda le domande sussidiarie dirette alla designazione di un perito, occorre rilevare che, conformemente al
principio secondo cui ogni giudice applica le proprie norme processuali (conclusioni dell’avvocato generale Kokott relative
alla sentenza Commissione/AMI Semiconductor Belgium e a., cit., paragrafo 56), tali domande debbono essere esaminate dal Tribunale
alla luce delle disposizioni degli artt. 65‑67 del regolamento di procedura, dedicati alle misure istruttorie. Non si può
quindi accusare il ricorrente di non aver basato tali domande sulla legge dei contratti.
Sulla base delle conclusioni di un audit finanziario, la Commissione ha la facoltà, in forza dell’art. 26, n. 3, ultimo comma,
dell’allegato II, di adottare ogni misura appropriata che essa consideri necessaria, compresa l’emissione di un ordine di
recupero della totalità o di parte dei versamenti da essa effettuati a titolo dei contratti in questione.
Nel caso di specie, a seguito dell’audit finanziario, la Commissione ha risolto i due contratti interessati, in applicazione
dell’art. 7, n. 4, lett. b), dell’allegato II, e, ai sensi dell’art. 3, n. 2, del medesimo allegato, ha deciso di non procedere
più ad alcun versamento a titolo dei suddetti contratti. Il ricorrente non contesta tali decisioni.
Nel caso di specie, il ricorrente contesta il recupero da parte della Commissione, ai sensi dell’art. 3, n. 5, dell’allegato II,
della totalità dei contributi finanziari che gli erano stati già versati a titolo dei contratti in questione. Esso addebita
alla Commissione di non aver fatto applicazione dell’art. 3, n. 4, dell’allegato II, il quale prevede che il contraente interessato
rimborsi unicamente la differenza quando, tenuto conto delle eventuali correzioni, comprese quelle effettuate a seguito di
un audit finanziario previsto dall’art. 26 dell’allegato II, i pagamenti ricevuti eccedano l’importo totale del contributo
comunitario dovuto.
Occorre osservare che, mentre i contratti Seahealth e Biopal hanno ricevuto regolare esecuzione dal 2003 al 2005, come indicato
dal ricorrente senza essere contraddetto dalla Commissione, dal rapporto di audit finale risulta che l’audit, realizzato nel
maggio 2006, ha riguardato unicamente gli anni 2003 e 2004.
Per quanto riguarda gli anni 2003 e 2004, dalla lettura del suddetto rapporto di audit finale risulta che le spese relative
al personale non sono state giustificate dal ricorrente conformemente alle clausole contrattuali e pertanto sono state dichiarate
inammissibili. Per contro, i costi diversi da quelli legati alle spese per il personale sono stati considerati ammissibili
(v. supra, punto 19).
Inoltre, dalle risposte della Commissione ai quesiti posti dal Tribunale, nel costo dell’udienza, emerge che tale istituzione
non disponeva, al momento dell’audit finanziario, delle dichiarazioni di spesa per l’anno 2005, che sono state effettuate
fuori termine. Tali dichiarazioni di spesa sono state respinte d’ufficio a seguito del rapporto di audit, poiché la Commissione,
alla luce dei gravi dubbi relativi agli anni 2003 e 2004, ha ritenuto che il ricorrente non fosse più adempiente ai propri
obblighi finanziari, neppure nel 2005.
Risulta pertanto che le presenti controversie vertono, da un lato, sulle spese dichiarate per gli anni 2003 e 2004, controllate
nell’ambito dell’audit (v. supra, punto 16) e, dall’altro lato, sulle dichiarazioni di spesa relative all’anno 2005, che sono
state respinte d’ufficio.
Occorre quindi verificare se, nelle circostanze del caso di specie, la disposizione contenuta nell’art. 3, n. 5, dell’allegato
II, in combinato disposto con l’art. 26, n. 3, e con l’art. 7, n. 6, lett. c), del medesimo allegato, permettesse alla Commissione
di chiedere il rimborso integrale dei contributi finanziari versati a titolo dei due contratti in questione.
L’art. 26, n. 3, e l’art. 7, n. 6, lett. c), dell’allegato II si limitano a prevedere la possibilità, per la Commissione,
di recuperare integralmente i suddetti contributi finanziari, a seguito rispettivamente di un audit o della risoluzione del
contratto. Essi però non definiscono le condizioni alle quali è soggetto un simile recupero integrale.
Tali condizioni sono definite dall’art. 3, n. 5, dell’allegato II, il quale stabilisce che la Commissione può  richiedere al contraente, o a seconda dei casi richiede allo stesso, a seguito di frodi o di gravi irregolarità finanziarie
accertate nel corso di un audit, il rimborso integrale del contributo comunitario a questi versato.
Dalla lettera del suddetto art. 3, n. 5, dell’allegato II, emerge che, anche in caso di frodi o di gravi irregolarità finanziarie,
accertate nell’ambito di un audit, la Commissione non è tenuta in tutti i casi al recupero integrale dei contributi finanziari
versati al contraente in questione. Al contrario, essa è tenuta ad esaminare «a seconda dei casi» se, alla luce delle circostanze
del caso di specie, una simile misura sia dovuta o opportuna, tenuto conto delle clausole contrattuali.
A questo proposito, non può essere accolta l’interpretazione dell’art. 3, n. 5, dell’allegato II, evocata dalla Commissione
durante l’udienza, secondo cui l’obbligo di esigere il rimborso integrale del contributo finanziario di cui trattasi si riferirebbe
ai soli casi di risoluzione colposa del contratto, mentre la Commissione disporrebbe di un potere discrezionale che le permette
di prendere in considerazione la buona fede del contraente nel caso in cui il contratto non sia giunto a scadenza.
Infatti, l’argomento della Commissione, basato sulla nozione di risoluzione per colpa, difetta di precisione. Anche ammettendo
che la Commissione abbia contemplato l’ipotesi secondo cui un contratto sia stato risolto, come i contratti Seahealth e Biopal,
in applicazione dell’art. 7, n. 4, lett. b), dell’allegato II, il quale si riferisce alle false dichiarazioni di cui il contraente
può essere ritenuto responsabile e al deliberato inadempimento ai propri doveri per ottenere il contributo finanziario comunitario,
è giocoforza rilevare che le clausole rilevanti dell’allegato II non istituiscono alcun nesso automatico tra una tale risoluzione
in forza dell’articolo testé menzionato ed un eventuale obbligo di recuperare la totalità del suddetto contributo finanziario
in attuazione dell’art. 3, n. 5, dell’allegato II.
Di conseguenza, nel caso di specie, il semplice fatto che i contratti in questione siano stati risolti ai sensi dell’art. 7,
n. 4, lett. b), dell’allegato II e che tale risoluzione non sia stata contestata dal ricorrente non era sufficiente ad imporre
alla Commissione un obbligo di recuperare l’importo totale delle somme versate al ricorrente, ai sensi dell’art. 3, n. 5,
dell’allegato II. Occorre pertanto sottolineare che, pur essendosi basata, nella decisione di risoluzione, sull’art. 7, n. 4,
lett. b), anziché sull’art. 7, n. 3, lett. e), dell’allegato II, il quale le conferisce la facoltà di risolvere un contratto
in presenza di una grave irregolarità finanziaria, nell’ambito delle presenti controversie la Commissione invoca unicamente
l’esistenza di gravi irregolarità finanziarie senza invece parlare di frode, come la stessa istituzione ha confermato in udienza.
Occorre pertanto stabilire se, tenuto conto delle evidenti lacune nella registrazione delle ore ammesse dal ricorrente, la
Commissione avesse per lo meno la possibilità, in forza dell’art. 3, n. 5, dell’allegato II, di esigere il rimborso integrale
delle somme da essa erogate per i contratti in questione. Nel caso in cui non vi fossero le condizioni per un simile recupero
integrale, la Commissione sarebbe legittimata unicamente a domandare, ai sensi dell’art. 3, n. 4, dell’allegato II, sulla
base di una valutazione dell’insieme delle spese ammissibili, il rimborso della differenza tra le somme versate e le somme
dovute dall’Unione.
Tale valutazione dev’essere effettuata alla luce degli obblighi contrattuali che vincolano i contraenti, per quanto riguarda
la giustificazione delle loro spese.
Nel caso di specie, il ricorrente era tenuto a giustificare le sue spese per il personale conformemente alle clausole dell’art. 23,
n. 1, lett. c), dell’allegato II, il quale in sostanza dispone che la totalità delle ore di lavoro imputate al contratto dev’essere
registrata durante la durata del progetto o, nel caso del coordinatore, entro due mesi dalla conclusione del progetto, ed
essere certificata almeno una volta al mese dal capo del progetto o dal responsabile finanziario debitamente abilitato dal
contraente.
A questo proposito, va ricordato che l’obbligo della Commissione di vigilare sulla buona gestione finanziaria delle risorse
comunitarie, conformemente all’art. 274 CE, e la necessità di lottare contro la frode ai finanziamenti comunitari conferiscono
un’importanza fondamentale agli impegni relativi alle condizioni finanziarie (v., in tal senso, sentenze del Tribunale 22
maggio 2007, causa T‑500/04, Commissione/IIC, Racc. pag. II‑1443, punti 93‑95, e 12 settembre 2007, causa T‑448/04, Commissione/Trends,
non pubblicata nella Raccolta, punto 141). Nel caso di specie, quindi, l’obbligo del contraente di presentare documenti relativi
alle spese conformi ai requisiti specifici prescritti dall’art. 23, n. 1, dell’allegato II, che riguarda le spese per il personale,
costituisce uno dei suoi impegni fondamentali, diretti a consentire alla Commissione di disporre dei dati necessari per verificare
se i fondi comunitari siano stati utilizzati conformemente alle disposizioni contrattuali.
È questo il motivo per cui la Commissione è abilitata, dall’art. 3, n. 4, dell’allegato II, ad esigere, se del caso, il rimborso
delle somme versate che corrispondono a spese da essa considerate inammissibili perché non giustificate conformemente alle
disposizioni contrattuali.
Per contro, in caso di frodi o di gravi irregolarità accertate nell’ambito di un audit, l’art. 3, n. 5, dell’allegato II prevede
la possibilità per la Commissione di recuperare la totalità del contributo finanziario versato dall’Unione e persegue in tal
modo uno scopo dissuasivo (v., per analogia, sentenza del Tribunale 26 settembre 2002, causa T‑199/99, Sgaravatti Mediterranea/Commissione,
Racc. pag. II‑3731, punto 136).
Tuttavia, l’obiettivo perseguito dall’art. 3, n. 5, dell’allegato II, mirante a dissuadere dalla frode e dalle gravi irregolarità
finanziarie, non permette alla Commissione di sottrarsi al principio dell’esecuzione in buona fede dei contratti e al divieto
di applicazione abusiva delle clausole contrattuali, arrogandosi un potere discrezionale nell’interpretazione e nell’attuazione
di tali clausole.
Nel caso di specie, occorre pertanto verificare se, tenuto conto degli accertamenti effettuati nel rapporto di audit finale
nonché dei documenti del fascicolo prodotti e commentati nelle risposte delle parti ai quesiti scritti del Tribunale e discussi
tra le parti durante l’udienza, le irregolarità finanziarie commesse dal ricorrente fossero sufficientemente gravi da giustificare,
alla luce del principio dell’esecuzione in buona fede dei contratti, il recupero, in forza dell’art. 3, n. 5, dell’allegato
II, della totalità del contributo finanziario versato.
Vero è che il rapporto di audit finale accerta unicamente il carattere inammissibile dei costi del personale per il periodo
2003‑2004, avendo l’audit riguardato il periodo compreso tra il 1° gennaio 2003 e il 31 dicembre 2004, come già messo in evidenza
(v. supra, punto 112). Tuttavia, da tale rapporto risulta che i motivi su cui si sono basati gli auditori per rilevare la
mancanza di giustificazione delle spese relative al personale dichiarate per gli anni 2003 e 2004 sono applicabili alle spese
riguardanti il personale relative all’anno 2005.
Infatti, dal rapporto di audit finale deriva che i «prospetti dei tempi» relativi non solo agli anni 2003 e 2004, ma altresì
al 2005, conservati in una scatola consegnata agli auditori, contenevano unicamente un estratto settimanale e mensile complessivo
di tutte le ore di lavoro svolte da ogni membro del personale, per l’insieme dei progetti in corso. I tempi di lavoro imputabili
ai progetti Seahealth e Biopal non erano stati registrati. Questi «prospetti dei tempi», firmati dall’ex direttore del CEVA,
non erano firmati dal personale che lavorava sui progetti né controfirmati dal capo del progetto. Inoltre, essi non erano
datati né numerati, per cui non era possibile stabilire in quale data fossero stati redatti e firmati dall’ex direttore del
ricorrente. Inoltre, gli auditori hanno rilevato l’esistenza di differenti versioni di utilizzo dei «prospetti dei tempi»
per diversi progetti, da cui emergevano notevoli contraddizioni tra l’uno e l’altro.
Da ultimo, il rapporto di audit finale indica che il responsabile del progetto Biopal ha confermato di non poter stimare con
esattezza i tempi di lavoro di ciascun membro del personale imputabili a ciascun progetto poiché, secondo lui, non esisteva
alcun sistema di registrazione.
Di conseguenza, gli auditori hanno ritenuto che i «prospetti dei tempi» non fossero attendibili e che non possedessero alcun
fondamento solido per determinare il numero di ore imputabili ai progetti di cui trattasi. Pertanto, essi hanno considerato
inammissibile l’insieme delle spese relative al personale dichiarate per gli anni 2003 e 2004, analizzate nell’ambito dell’audit.
Inoltre, il Tribunale osserva che il ricorrente non ha fatto valere, né nelle risposte scritte ai quesiti del Tribunale, né
in udienza, alcun argomento serio che permetta di invalidare gli accertamenti di fatto e le conclusioni contenute nel rapporto
di audit. In particolare, esso non ha dedotto alcun elemento idoneo a mettere in discussione il fatto, contestatogli dalla
Commissione, di non aver proceduto ad alcuna registrazione dei tempi di lavoro imputabili ai contratti in questione.
In particolare, il ricorrente non nega che i «prospetti dei tempi» siano stati rifatti ex post, dopo la scadenza dei contratti,
dal suo ex direttore. Quanto ai «prospetti dei tempi» cosiddetti riepilogativi redatti dall’unità finanziaria della polizia
giudiziaria di Rennes, fatti valere dal ricorrente, è pacifico che essi si limitano a riepilogare i prospetti dei tempi in
tal modo ritoccati mettendoli a confronto con le spese dichiarate. Essi non contengono elementi relativi ai tempi di lavoro
effettivamente imputabili ai contratti in questione.
Per di più, la mancanza di qualsiasi affidabilità del suddetto rifacimento dei «prospetti dei tempi» è confermata da notevoli
discordanze esistenti tra il contenuto dei suddetti «prospetti dei tempi», come emerge dalla tabella di sintesi dei prospetti
riepilogativi sopra citati elaborata dal ricorrente, nella sua risposta ai quesiti scritti del Tribunale, e le dichiarazioni
di alcuni testimoni registrate nel rapporto dell’unità finanziaria in data 31 marzo 2008, prodotto dalla Commissione. Difatti,
secondo uno dei testimoni, un capo progetto, i prospetti dei tempi indicavano un totale di 685 ore lavorative dedicate al
progetto Biopal, ma lo stesso testimone, durante la sua audizione da parte dell’unità finanziaria, ha dichiarato di non aver
mai lavorato su tale progetto.
Inoltre, per quanto riguarda più specificamente gli anticipi versati per l’anno 2005, né dai documenti del fascicolo né dalle
risposte scritte delle parti ai quesiti del Tribunale, né dalle loro osservazioni orali durante l’udienza emerge che il ricorrente
abbia comunicato alla Commissione documenti giustificativi relativi alle spese per il personale effettuate nel corso del 2005
a titolo dei contratti in questione. Né del resto il ricorrente sostiene di aver prodotto tali documenti giustificativi.
Di conseguenza, la semplice mancanza di resoconti orari tenuti regolarmente, per quanto riguarda gli anni 2003, 2004 e 2005,
costituisce una violazione dell’art. 23, n. 1, dell’allegato II, sufficiente a considerare inammissibile l’insieme delle spese
per il personale di cui trattasi (sentenza Commissione/Premium, cit., punto 44).
Inoltre, tenuto conto dell’ampiezza e della gravità delle evidenti irregolarità finanziarie accertate nell’ambito dell’audit
e confermate da taluni documenti dell’indagine penale discussi nel caso di specie tra le parti, il recupero da parte della
Commissione della totalità del contributo finanziario versato al ricorrente, a titolo dei contratti in questione, non può
essere considerato come un’applicazione abusiva delle disposizioni dell’art. 3, n. 5, dell’allegato II. Contrariamente alle
affermazioni del ricorrente, tale recupero non presenta del resto un carattere sproporzionato alla luce degli obiettivi perseguiti
dalle clausole rilevanti dei contratti in questione (v. supra, punti 126‑128).
Quanto alle domande sussidiarie del ricorrente, dirette alla designazione di un perito, esse non possono essere accolte in
quanto spetta al ricorrente, in forza dei suoi impegni contrattuali, apportare la prova delle spese relative al personale
conformemente ai requisiti di prova specifici prescritti dall’art. 23, n. 1, dell’allegato II (v., in tal senso, sentenza
Commissione/IIC, cit., punto 105).
Di conseguenza, i presenti ricorsi debbono essere dichiarati infondati.

Sulle spese
Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta
domanda.
Peraltro, ai sensi dell’art. 87, n. 3, primo comma, del regolamento di procedura, se le parti soccombono rispettivamente su
uno o più capi, ovvero per motivi eccezionali, il Tribunale può ripartire le spese o decidere che ciascuna parte sopporti
le proprie spese.
Nel caso di specie, sebbene il ricorrente sia rimasto soccombente in tutti i motivi dedotti, occorre tener conto del fatto
che, a seguito dell’acquisizione dei «prospetti dei tempi» da parte dell’OLAF, esso non è stato in grado di pronunciarsi con
piena cognizione di causa sull’esistenza e sulla gravità delle irregolarità finanziarie che gli venivano contestate. Esso
ha avuto accesso ai suddetti documenti soltanto alla fine della fase scritta del procedimento dinanzi al Tribunale (v. supra,
punti 89 e 96). Di conseguenza, ciascuna parte va condannata a sopportare la metà delle proprie spese nonché la metà di quelle
sostenute dall’altra parte.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Sesta Sezione)
dichiara e statuisce:
1)
I ricorsi sono respinti.
2)
Ciascuna parte sopporterà la metà delle proprie spese nonché la metà di quelle sostenute dall’altra parte.
Meij
Vadapalas
Truchot
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 17 giugno 2010.
Firme
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Lingua processuale: il francese.