CELEX: 62003CJ0092
Traktatbrud
direktiv 75/439/EØF
bortskaffelse af olieaffald
prioritering af behandling af olieaffald ved regenerering

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har i stævningen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Den Portugisiske Republik
har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 3, stk. 1, i Rådets direktiv 75/439/EØF af 16. juni 1975 om bortskaffelse
af olieaffald (EFT L 194, s. 31), som ændret ved Rådets direktiv 87/101/EØF af 22. december 1986 (EFT 1987 L 42, s. 43, herefter
»direktivet«), idet den ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger med henblik på at prioritere behandling af olieaffald
ved regenerering, når dette er muligt ud fra tekniske, økonomiske og organisatoriske hensyn.
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
Direktivet har til formål at beskytte miljøet mod skadelige virkninger, som skyldes udtømning og behandling af olieaffald.
Direktivets artikel 3 har følgende ordlyd:
»1.

Medlemsstaterne træffer, når dette er muligt ud fra tekniske, økonomiske og organisatoriske hensyn, de nødvendige foranstaltninger
for at prioritere behandling af olieaffald ved regenerering.
2.

Når der ikke foretages regenerering ud fra de i stk. 1 nævnte hensyn, træffer medlemsstaterne de nødvendige foranstaltninger
til, at forbrænding af olieaffald sker efter nærmere, miljømæssigt forsvarlige regler i overensstemmelse med bestemmelserne
i dette direktiv, forudsat at en sådan forbrænding er mulig ud fra et teknisk, økonomisk og organisatorisk synspunkt.
3.

Når der hverken foretages regenerering eller forbrænding af olieaffald ud fra de i stk. 1 og 2 nævnte hensyn, træffer medlemsstaterne
de nødvendige foranstaltninger til at sikre dets destruktion uden skadelige virkninger eller kontrolleret opbevaring eller
deponering.«
Medlemsstaterne skal i henhold til artikel 2 i direktiv 87/101 træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme de
forpligtelser, der påhviler dem i henhold til direktivet med virkning fra den 1. januar 1990.
De nationale bestemmelser
De nationale bestemmelser vedrørende håndtering af olieaffald omfatter følgende forskrifter:
–
Lovdekret nr. 88/91 af 23. februar 1991, der regulerer virksomhed vedrørende olieaffald.
–
Ministeriel bekendtgørelse nr. 240/92 af 25. marts 1992 om godkendelse af reglerne for udstedelse af tilladelse til indsamling,
oplagring, forudgående behandling, regenerering, genvinding og forbrænding af olieaffald.
–
Ministeriel bekendtgørelse nr. 1028/92 af 5. november 1992, der fastsætter regler om sikkerhed og identificering ved transport
af olieaffald.
–
Fælles beslutning truffet af industriministeren og miljøministeren den 18. maj 1993 om anvendelse af reglerne for udstedelse
af tilladelse til håndtering af olieaffald.
Med henblik på en ændring af de nævnte regler har de portugisiske myndigheder den 19. marts 2001 godkendt et dokument med
overskriften »En ny national strategi til håndtering af olieaffald«.
Den administrative procedure
Den 18. juli 2000 anmodede Kommissionen de portugisiske myndigheder om bl.a. at oplyse, hvor stor en mængde olie, der var
blevet regenereret i løbet af årene 1995-1997.
Den 4. oktober 2000 svarede de portugisiske myndigheder, at der endnu ikke var iværksat en proces til regenerering af olie.
En analyse af, hvorvidt det ud fra tekniske, økonomiske og finansielle overvejelser var muligt at oprette enheder til regenerering
af olieaffald, var imidlertid under udarbejdelse. Den 7. maj 2002 tilsendte myndighederne Kommissionen en rapport om direktivets
anvendelse i årene 1998-2000 samt dokumentet »En ny national strategi til håndtering af olieaffald«.
Den 11. april 2001 tilstillede Kommissionen Den Portugisiske Republik en åbningsskrivelse, hvori den påpegede, at sidstnævnte
ikke havde vedtaget de nødvendige foranstaltninger for at prioritere behandling af olieaffald ved regenerering og derved havde
tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 3, stk. 1, selv om det ud fra tekniske, økonomiske og organisatoriske
hensyn var muligt at vedtage sådanne foranstaltninger.
Den 18. oktober 2001 besvarede de portugisiske myndigheder skrivelsen ved at anføre, at det lovforslag, der var under udarbejdelse,
prioriterede regenerering af olieaffald, og at de pågældende erhvervsdrivende var indstillet på i fællesskab at oprette en
regenereringsenhed.
Da Kommissionen ikke fandt svaret tilfredsstillende, fremsatte Kommissionen den 24. oktober 2001 en begrundet udtalelse over
for Den Portugisiske Republik, hvori den gentog sit synspunkt om, at sidstnævnte ikke havde vedtaget de nødvendige foranstaltninger
for at prioritere behandling af olieaffald ved regenerering, selv om det ud fra tekniske, økonomiske og organisatoriske hensyn
var muligt at vedtage sådanne foranstaltninger. Den 20. december 2001 fremsatte Kommissionen en supplerende begrundet udtalelse
over for nævnte medlemsstat, hvori den anførte, at der på trods af de afgivne forklaringer, fortsat forelå et traktatbrud
med hensyn til direktivets artikel 3, stk. 1.
Den 7. marts 2002 besvarede de portugisiske myndigheder de nævnte begrundede udtalelser, idet de understregede, at det ved
håndteringen af olieaffald ud fra tekniske, økonomiske og organisatoriske hensyn stadig var umuligt at prioritere regenerering.
I nævnte skrivelse forklarede de portugisiske myndigheder ligeledes, at grunden til, at den nationale lovgivning om olieaffald
ikke straks havde materialiseret sig i opførelsen af et regenereringsanlæg på medlemsstatens område, skyldtes den omstændighed,
at de kompetente myndigheder i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 259/93 af 1. februar 1993 om overvågning af og kontrol
med overførsel af affald inden for, til og fra Det Europæiske Fællesskab (EFT L 30, s. 1), ikke må forhindre udførsel af affald,
der er bestemt til energimæssig nyttiggørelse.
Da Kommissionen fandt, at der i Portugal stadig ikke var givet prioritet til behandling af olieaffald ved regenerering, besluttede
den at anlægge denne sag.
Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 11. september 2003 fik Republikken Finland tilladelse til at intervenere til
støtte for Den Portugisiske Republiks påstande.
Om traktatbruddet
Parternes argumenter
Kommissionen har gjort gældende, at ingen af de love eller forskrifter, som de portugisiske myndigheder har henvist til, prioriterer
behandling af olieaffald ved regenerering.
Hvad angår Den Portugisiske Republiks argumentation vedrørende forordning nr. 259/93, har Kommissionen anført, at de kompetente
myndigheder i henhold til forordningens bestemmelser kan forhindre eksport af olieaffald, der er bestemt til energimæssig
nyttiggørelse. De portugisiske myndigheder ville kunne have gjort begrundet indsigelse mod overførslerne af olieaffald med
henblik på energimæssig nyttiggørelse i andre medlemsstater for længe siden, hvis de inden for den i direktivet fastsatte
frist havde truffet de nødvendige foranstaltninger for, at der i Portugal blev givet prioritet til behandling af olieaffald
ved regenerering i medfør af direktivets artikel 3, stk. 1.
Kommissionen har tilføjet, at hvis en sådan prioritet af regenerering havde været gennemført i portugisisk ret, ville indsigelserne
mod eksporten kunne have været støttet på den omstændighed, at overførslerne af olieaffald havde til formål at sende det til
forbrænding. Fællesskabslovgiver har ifølge Kommissionen bestemt, at afsendelsesmyndighederne kan gøre begrundet indsigelse
bl.a. mod overførsel af affald til andre medlemsstater med henvisning til en af de grunde, der er anført i artikel 7, stk. 4,
litra a), i forordning nr. 259/93. Kommissionen har på den baggrund sluttet, at bestemmelsen ikke kan anføres at være en hindring
for indførelsen af den i direktivet krævede prioritering af regenerering.
Kommissionen har konstateret, at de portugisiske myndigheder tolv år efter udløbet af gennemførelsesfristen i artikel 2 i
direktiv 87/101 endnu ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger for reelt at prioritere behandling af olieaffald ved
regenerering. I det foreliggende tilfælde har mangler af retlig og praktisk art – bl.a. for så vidt angår kontrollen med olieaffaldets
bestemmelse og med indsamlingen af sådant affald i Portugal – ifølge Kommissionen på afgørende vis bidraget til, at forudsætningerne
for at prioritere en sådan behandling ikke var til stede, og har navnlig forhindret, at der på den pågældende medlemsstats
område blev opført mindst en regenereringsenhed til olieaffald.
Kommissionen er endelig af den opfattelse, at offentliggørelsen af dokumentet »En ny national strategi til håndtering af olieaffald«
er uden relevans. Det samme gælder, for så vidt angår de øvrige initiativer, som de portugisiske myndigheder har bebudet.
Den portugisiske regering har gjort gældende, at den omstændighed, at der ikke er fastsat nogen normative regler, ikke er
tilstrækkeligt til at godtgøre, at direktivets artikel 3, stk. 1, er blevet tilsidesat, da det teoretisk set ikke nødvendigvis
er den nationale lovgivning, der skal konkretisere bestemmelsens formål. Den nationale lovgivning fastsætter de betingelser,
der skal gælde for regenereringen af olieaffald, på en sådan måde, at de ikke bringer direktivets målsætning i fare.
Den portugisiske regering har anført, at mængden af det indsamlede olieaffald, og navnlig olieaffald af god kvalitet, ikke
kommer op på det minimum, der er nødvendigt for at sikre økonomisk rentabilitet. Det er desuden umuligt at forbyde eksport
af olieaffald med henblik på energimæssig nyttiggørelse, hvilket afholder potentielle investorer fra at investere i en regenereringsenhed
på det nationale område, da de ikke har garanti for, at det indsamlede olieaffald sendes til dette anlæg.
Hvad angår spørgsmålet om eksport af olieaffald har den portugisiske regering gjort gældende, at myndighedernes interventionsmuligheder
i henhold til artikel 7, stk. 4, litra a), i forordning nr. 259/93 ikke er et instrument, der kan forhindre eksport af olieaffald
bestemt til energimæssig nyttiggørelse, selv om der på nationalt plan findes en tilstrækkelig regenereringskapacitet. Medlemsstaterne
kan ikke med hjemmel i den pågældende bestemmelse begrænse eksport af olieaffald, der er bestemt til energimæssig nyttiggørelse,
med henvisning til, at det er en foranstaltning til beskyttelse af den nationale industri for regenerering af olieaffald.
Den portugisiske regering har anført, at det − ud over finansielle, tekniske og lovgivningsmæssige hensyn − er størrelsen
af det portugisiske marked, der gør det vanskeligt at gennemføre en regenerering af olieaffald, herunder de minimumsreferencemængder,
der skal til, for at gøre en sådan proces rentabel. Regeringen bekræfter at have udfoldet bestræbelser på at mindske de begrænsninger
af økonomisk, teknisk og organisatorisk art, som den er stillet over for ved gennemførelsen af en prioritering af behandlingen
af olieaffald ved regenerering.
Den samme regering har anført, at et regenereringsanlægs økonomiske ligevægt afhænger af udgifterne til levering af olieaffald,
som i vidt omfang afhænger af de lokale konjunkturer af markedspriserne på råolie og af den anvendte regenereringsteknologi.
Hvis der ikke eksisterer faste markeder for de basisolier, der udvindes ved regenereringen, er det de store anlæg, som bedst
kan modstå store prisudsving på råolie, og som på lang sigt lettest kan opretholde en tilstrækkelig økonomisk rentabilitet.
Den portugisiske regering har i denne forbindelse understreget, at selv om tekniske, økonomiske og organisatoriske hensyn
har afholdt sektorens erhvervsdrivende fra at danne regenereringsenheder for olieaffald, er de nationale myndigheder fast
besluttet på at finde en måde til håndtering af olieaffald, som indebærer, at der reelt gives prioritet til regenerering.
Den finske regering har i sit interventionsindlæg til støtte for de af Den Portugisiske Republik nedlagte påstande anført,
at der ved vurderingen af, om regenerering ud fra et økonomisk synspunkt er gennemførlig og rentabel, skal tages hensyn til
bl.a. den producerede mængde olieaffald, transportafstandene, produktionsomkostningerne samt markedsvilkåre­ne. Forudsætningerne
for regenerering bør derfor ifølge nævnte regering undersøges fra gang til gang i den berørte medlemsstat. Markedssituationen
er en af de faktorer, der påvirker forudsætningerne for regenerering.
Den nævnte regering har herved gjort gældende, at prisen på basisolie svinger meget. Sådanne prissvingninger forøger risikoen
ved investeringer i sektoren for regenerering af olieaffald. Risikoen forøges yderligere på grund af tendensen til, at forbruget
af smøremidler mindskes, hvilket skyldes den omstændighed, at der i vore dage anvendes syntetiske smøremidler, som er af en
bedre kvalitet.
Den finske regering har tilføjet, at såfremt der i national ret indføres et ufravigeligt krav om regenerering, og der ikke
findes noget regenereringsanlæg i den pågældende medlemsstat, skal olieaffaldet transporteres til en anden medlemsstat for
at blive regenereret dér. I et sådant tilfælde tages der hverken hensyn til de urimelige transport- og regenereringsomkostninger,
der påføres eksportøren, eller til den omstændighed, at overførslen kan være uhensigtsmæssig på grund af transportens indvirkning
på miljøet.
Domstolens bemærkninger
Indledningsvis bemærkes, således som Domstolen har fastslået i dom af 9. september 1999, Kommissionen mod Tyskland (sag C-102/97,
Sml. I, s. 5051, præmis 35), at et af hovedformålene med direktivet var at prioritere regenerering af olieaffald. Dette formål,
som er udtrykt i anden betragtning til direktivet, begrundes med, at regenerering er den mest rationelle nyttiggørelse af
olieaffald i betragtning af de energibesparelser, der kan opnås herved.
Hvad angår Kommissionens klagepunkt om, at direktivets artikel 3, stk. 1, ikke er overholdt, bemærkes, at den gældende nationale
lovgivning ikke indeholder nogen bestemmelser, der, som foreskrevet i nævnte artikel, fastslår, at behandling af olieaffald
ved regenerering prioriteres.
Det bemærkes ligeledes, at Den Portugisiske Republik selv har anerkendt, at de kompetente myndigheder skulle træffe konkrete
foranstaltninger for at få denne prioritering fastslået i bindende retsakter. Den portugisiske regering har nemlig i denne
forbindelse anført, at det er nødvendigt at ændre den nationale lovgivning på området for at kunne skabe de nødvendige forudsætninger
for indførelsen af en sådan prioritering, og at det var baggrunden for udarbejdelsen af dokumentet »En ny national strategi
til håndtering af olieaffald«.
Selv om det, som fastslået af Domstolen i præmis 25 i dom af 15. juli 2004, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige (sag C-424/02,
endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser), er tilladeligt, at medlemsstaterne i første omgang kan foretage undersøgelser og
udfærdige rapporter for at finde frem til de bedste måder at bortskaffe olieaffald på, skal disse indledende skridt dog følges
op af konkrete foranstaltninger med henblik på at prioritere regenerering, således at medlemsstaternes forpligtelser i henhold
til direktivets artikel 3, stk. 1, overholdes.
Med hensyn til argumentet om, at det under hensyn til bestemmelserne i artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 259/93 havde været
vanskeligt at sikre rentabiliteten af regenereringsanlæg til olieaffald i Portugal, er det tilstrækkeligt at konstatere, at
medlemsstaternes kompetente myndigheder i medfør af de samme bestemmelser har kompetence til at gøre indsigelse mod overførsel
af affald, herunder af olieaffald, der er bestemt til nyttiggørelse i en anden medlemsstat.
Som generaladvokaten med rette har anført i punkt 52 i forslaget til afgørelse, ville de kompetente myndigheder kunne have
gjort indsigelse mod en sådan overførsel af olieaffald til andre medlemsstater, hvis Den Portugisiske Republik som foreskrevet
i direktivets artikel 3, stk. 1, havde sikret prioritet til regenerering af olieaffald på dens område.
Hvad angår Den Portugisiske Republiks argument om, at det ikke ville være rentabelt at etablere regenereringsanlæg på dens
område, og at de berørte medlemsstaters forpligtelser under disse omstændigheder og som følge af proportionalitetsprincippet
burde tilpasses efter de konkrete forhold i medlemsstaterne, bemærkes, således som Domstolen har fastslået i præmis 35 og
43 i dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, at et af hovedformålene med direktivet var at prioritere regenerering af olieaffald.
Såfremt det antoges, at de bestående tekniske, økonomiske og organisatoriske forhold i en medlemsstat nødvendigvis er hensyn,
som er til hinder for, at der træffes de foranstaltninger, der er fastsat i direktivets artikel 3, stk. 1, ville det være
ensbetydende med, at den nævnte bestemmelse mistede sin effektive virkning, eftersom den forpligtelse, der er pålagt medlemsstaterne,
ville være begrænset til, at status quo skulle opretholdes, og bestemmelsen ville således ikke pålægge dem en reel forpligtelse
til at træffe de fornødne foranstaltninger til fordel for en prioritering af behandling af olieaffald ved regenerering.
For så vidt angår denne prioritering bemærkes desuden, således som Domstolen har fastslået i præmis 38 og 39 i dommen i sagen
Kommissionen mod Tyskland, at »tekniske, økonomiske og organisatoriske hensyn«, som omhandlet i direktivets artikel 3, stk. 1,
er en del af en bestemmelse, som fastlægger en samlet forpligtelse for medlemsstaterne, og at fællesskabslovgiver ikke med
denne henvisning har villet fastsætte en begrænset undtagelse til en generel gennemførelsesbestemmelse, men har villet definere
anvendelsesområdet for og indholdet af en positiv forpligtelse, der består i at prioritere regenerering af olieaffald.
Det følger af det ovenfor anførte, at Kommissionens søgsmål bør anses for begrundet.
Det må følgelig fastslås, at Den Portugisiske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel
3, stk. 1, idet den har undladt at træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på at prioritere behandling af olieaffald
ved regenerering, når dette er muligt ud fra tekniske, økonomiske og organisatoriske hensyn.
Sagens omkostninger
I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der
er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Portugisiske Republik tilpligtes at betale sagens
omkostninger, og denne har tabt sagen, bør det pålægges Den Portugisiske Republik at betale sagens omkostninger. I henhold
til samme artikels stk. 4, bærer Republikken Finland sine egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Anden Afdeling):
1)
Den Portugisiske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 3, stk. 1, i Rådets direktiv 75/439/EØF
af 16. juni 1975 om bortskaffelse af olieaffald, som ændret ved Rådets direktiv 87/101/EØF af 22. december 1986, idet den
har undladt at træffe de nødvendige foranstaltninger med henblik på at prioritere behandling af olieaffald ved regenerering,
når dette er muligt ud fra tekniske, økonomiske og organisatoriske hensyn.
2)
Den Portugisiske Republik betaler sagens omkostninger.
3)
Republikken Finland bærer sine egne omkostninger.
Underskrifter
–
Processprog: portugisisk.