CELEX: 61989CJ0063
Acção de indemnização
Directiva
Artigo 57.º, n.º 2, do tratado CEE
Operações de seguro de crédito à exportação

Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 3 de Março de 1989, a sociedade Assurances du crédit e a Compagnie belge d'assurance crédit propuseram, nos termos dos artigos 178.
o
e 215.
o
, segundo paràgrafo, do Tratado CEE, uma acção contra o Conselho e a Comissão em que pediam a reparação do dano que lhes terá sido causado pela exclusão das operações de seguro de crédito à exportação por conta ou com a garantia do Estado do âmbito de aplicação da primeira Directiva 73/239/CEE do Conselho, de 24 de Julho de 1973, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao acesso à actividade de seguro directo não vida e ao seu exercício (
JO L 228, p. 3
; EE 06 Fl p. 143), alterada pela Directiva 87/343/CEE do Conselho, de 22 de Junho de 1987 (
JO L 185, p. 72
).
A Directiva 73/239 do Conselho, de 24 de Julho de 1973, adoptada com base no n.
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2 do artigo 57.
o
do Tratado, tem por objecto coordenar as disposições nacionais relativas ao acesso à actividade de seguro directo não vida e ao seu exercício, e contém, por essa razão, disposições respeitantes às garantias financeiras que devem apresentar as empresas de seguros.
Na redacção inicial da directiva, a alínea d) do n.
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2 do artigo 2.
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excluía do seu âmbito de aplicação, até coordenação que deveria efectuar-se num prazo de quatro anos, as operações de seguro de crédito à exportação por conta ou com a garantia do Estado.
A Directiva de alteração 87/343 mantém a exclusão «até coordenação posterior (das) operações de seguro de crédito à exportação por conta ou com a garantia do Estado, ou quando o segurador for o Estado».
Essa mesma directiva reforça, de resto, as garantias financeiras exigidas de certas empresas de seguros criando nomeadamente a obrigação de constituir uma reserva de compensação (novo artigo 15.
o
-A da Directiva 73/239).
As sociedades demandantes são empresas privadas de seguros que exercem actividade no sector dos seguros de crédito à exportação no território da Bélgica, em que têm a sua sede, e nos territórios do Reino Unido e da França, onde a sociedade Assurances du crédit explora sucursais. Consideram que tanto a Directiva 87/343 como a demora das instituições comunitárias em incluir as operações de seguro de crédito à exportação por conta ou com a garantia do Estado (a seguir «operações públicas de seguro de crédito à exportação»), no âmbito de aplicação das disposições da Directiva 73/239, provocam distorções da concorrência constiţutivas de um prejuízo de que pedem a reparação. Sustentam que o seu prejuízo é igual à parte do custo financeiro resultante da constituição da reserva de compensação que não poderá ser repercutida sobre os preços em virtude da concorrência que lhes fazem os organismos públicos ou parapúblicos que não estão adstritos às mesmas obrigações. Requerem igualmente ao Tribunal de Justiça que ordene às instituições comunitárias em causa a adopção das disposições necessárias para pôr termo às ilegalidades que estão na origem do prejuízo alegado.
Para mais ampla exposição dos factos, da tramitação do processo, dos argumentos e fundamentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
Quanto aos pedidos de indemnização
O prejuízo alegado pelas demandantes teria por origem as condições em que o Conselho e a Comissão exerceram, no sector dos seguros, os poderes que lhes são reconhecidos pelas disposições do n.
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2 do artigo 57.
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do Tratado.
Resulta dessas disposições, na redacção anterior às alterações introduzidas pelo Acto Único Europeu, que o Conselho, deliberando sob proposta da Comissão e após consulta do Parlamento Europeu, tem competência para, com o objectivo de facilitar o acesso às actividades não assalariadas e ao seu exercício, adoptar as directivas que visem a coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao acesso a tais actividades.
A execução de tais disposições de harmonização é geralmente difícil pois que supõe, por parte das instituições comunitárias competentes, a elaboração, a partir de disposições nacionais diversas e complexas, de normas comuns, conformes aos objectivos definidos pelo Tratado e recolhendo, segundo o caso, quer o acordo unânime, quer o acordo de uma maioria qualificada dos membros do Conselho.
É, sobretudo, devido a essa dificuldade que deve ser reconhecido às instituições comunitárias competentes, como aliás o entendeu o Tribunal de Justiça a propósito de directivas de harmonização adoptadas com base noutras disposições do Tratado (acórdão de 29 de Fevereiro de 1984, Rewe-Zentrale, n.
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20,
37/83, Recueil, p. 1229
), uma margem de apreciação sobre as etapas a observar na harmonização, tendo em conta as especificidades da matéria sujeita à coordenação.
Por conseguinte, como decide o Tribunal de Justiça no domínio da responsabilidade das Comunidades devido a actos normativos que traduzem opções de política económica para cuja elaboração as instituições comunitárias dispõem igualmente de amplo poder de apreciação, a ilegalidade de uma directiva de coordenação não será, por si só, suficiente para envolver a responsabilidade extracontratual da Comunidade. Essa responsabilidade só poderá ser envolvida se se estiver perante uma violação suficientemente caracterizada de uma norma superior de direito que proteja os particulares e se as instituições em causa tiverem ignorado, de forma manifesta e grave, os limites que se impõem ao exercício dos seus poderes.
Há, por conseguinte, que investigar se as directivas objecto de reparos estão afectadas de ilegalidade e, em caso afirmativo, se o acto ilícito daí resultante reúne as condições acima definidas e é assim susceptível de envolver a responsabilidade da Comunidade.
As sociedades demandantes invocam, em primeiro lugar, a ilegalidade de algumas disposições da Directiva 87/343. Esta directiva, ao manter as operações públicas de seguro de crédito à exportação fora do âmbito de aplicação da Directiva 73/239, ignora o princípio geral da igualdade, o princípio de nao discriminação entre as empresas públicas e as empresas privadas, as regras de concorrência consagradas no n.
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1 do artigo 90.
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, e na alínea f) do artigo 3.
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, os artigos 52.
o
, sobre liberdade de estabelecimento, 92.
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e 54.
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, n.
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3, alínea h), sobre a proibição de auxílios estatais, todos do Tratado.
Como resulta do segundo considerando do seu preâmbulo, a Directiva 73/239 visa facilitar o acesso às actividades de seguros directos não vida e o seu exercício, eliminando as divergências existentes entre as legislações nacionais em matéria de controlo e coordenando nomeadamente as disposições relativas às garantias financeiras impostas às empresas de seguros.
O objectivo dessas garantias é estabelecer uma protecção adequada dos segurados e de terceiros em todos os Estados-membros. As exigências de tal protecção variam em função da natureza dos riscos cobertos, das características das empresas de seguros em causa e das condições em que estas realizam as suas operações. A fim de não impor obrigações que não se justifiquem ou que sejam desproporcionadas em relação ao objectivo a atingir, o legislador comunitário tomou em conta esses diferentes elementos para definir as garantias financeiras exigidas.
É assim que a margem de solvência instituída pelo artigo 16.
o
da Directiva 73/239, destinada a garantir que a empresa possa fazer face aos riscos de exploração, está, como refere o nono considerando, relacionada com o volume global dos negócios da empresa e é determinada em função de dois índices, baseados, respectivamente, nos prémios e nos sinistros.
Da mesma forma, o fundo de garantia instituído pelo artigo 17.
o
dessa directiva, destinado a assegurar que as empresas disponham, desde a sua constituição, de meios adequados, e a garantir que, em caso algum, a margem de solvência desça, durante o exercício da actividade, abaixo do nível de segurança, é determinado em função da gravidade do risco coberto pelo ramo de actividade (décimo considerando).
Finalmente, é também a preocupação de impor apenas obrigações tornadas necessárias para a protecção dos interessados e de terceiros que conduziu o Conselho a afastar do âmbito de aplicação da directiva e, por isso, a exonerar das garantias que prevê, certas mútuas que, em virtude do seu regime jurídico, preenchem condições de segurança e oferecem garantias financeiras específicas (quarto considerando e artigo 3.
o
da directiva). No mesmo espírito, a segunda Directiva 88/357/CEE do Conselho, de 22 de Junho de 1988, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao seguro directo não vida, que contém disposições destinadas a facilitar o exercício da livre prestação de serviços e altera a Directiva 73/239/CEE (
JO L 172, p. 1
), concede aos tomadores de seguros que, em virtude da sua qualidade, da sua importância ou da natureza do risco a segurar, não têm necessidade de protecção especial no Estado onde o risco se situa total liberdade para recorrer a um mercado de seguros o mais amplo possível e garante um nível adequado de protecção aos outros tomadores de seguros (quinto considerando).
Estes princípios foram aplicados ao risco inerente ao seguro de crédito cuja natureza especial foi sublinhada pelo sétimo considerando da Directiva 87/343. A especificidade desse risco justificou o aumento do fundo de garantia exigido para as empresas cujas actividades neste ramo ultrapassem um determinado limiar [sétimo e nono considerandos da Directiva 87/343 e alínea a) do n.
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2 do novo artigo 17.
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da Directiva 73/239]. Justificou igualmente, mas somente para as empresas cujas operações de seguro de crédito representem mais que uma pequena parte das suas operações totais (quinto considerando do preâmbulo da Directiva 87/343), a instituição da reserva de compensação que, prevista pelo novo artigo 15.
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-A da Directiva 73/239, serve para compensar a perda técnica eventual ou a taxa de sinistros superior à média, surgindo neste ramo no fim do exercício.
Pelo contrário, no que toca às operações públicas de seguro de crédito à exportação, o Conselho considerou que a protecção do segurado prevista normalmente pela directiva era fornecida pelo próprio Estado (segundo considerando do preâmbulo da Directiva 87/343). É com fundamento nesta consideração que a exclusão dessas operações do âmbito de aplicação da directiva foi temporariamente mantida.
Essa exclusão, cuja validade é contestada pelas demandantes, está em conformidade com o espírito e o objectivo da Directiva 73/239, tal como foi posteriormente alterada pela Directiva 87/343. As operações públicas de seguro de crédito à exportação estão, com efeito, em relação às outras operações de seguro de crédito à exportação, numa situação objectivamente diferente, em que a aplicação das garantias financeiras previstas pela directiva deixa de ser justificada pelas exigências da protecção dos segurados e de terceiros. A exclusão visa, ademais, somente as operações públicas, qualquer que seja o estatuto jurídico da empresa que as realize, e não as empresas públicas de seguros ou as empresas que actuam em representação do Estado, que continuam sujeitas, em relação às operações efectuadas por sua própria conta e que não beneficiam da garantia do Estado, às prescrições da directiva.
Ao manter a exclusão das operações públicas de seguro de crédito à exportação, a Directiva 87/343 tomou assim em conta as diferenças resultantes da situação de direito e de facto existente numa fase do processo de coordenação das disposições nacionais. Não constitui, todavia, uma discriminação que implique a violação das disposições acima mencionadas do Tratado invocadas pelas demandantes em apoio do seu pedido.
Deve no entanto referir-se que, se em certos Estados-membros as condições em que o Estado concede a sua garantia ou, mais geralmente, o seu apoio a operações de seguro do crédito à exportação ignoram as disposições do Tratado e mais particularmente as relativas à concorrência e aos auxílios estatais, tal circunstância não. pode afectar de ilegalidade a directiva de coordenação parcial em litígio mas poderá eventualmente justificar o recurso aos meios jurídicos que permitem sancionar a inobservância dessas disposições.
Se as demandantes sustentam igualmente que a Directiva 87/343 está afectada de desvio de poder em virtude de as novas exigências financeiras que cria serem a contrapartida exigida pelo Governo da República Federal da Alemanha para a abolição do regime da especialização obrigatória das empresas de seguros, tal alegação não é, de qualquer forma, acompanhada de elementos precisos que possam demonstrar o seu fundamento perante o Tribunal de Justiça.
Finalmente, as demandantes consideram ilícito o facto de o Conselho e a Comissão não terem prosseguido a harmonização das legislações nacionais aplicáveis ao sector dos seguros no prazo de quatro anos previsto pela alínea d) do n.
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2 do artigo 2
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da Directiva 73/239, na sua redacção inicial, antes do termo do qual deviam ser tomadas as medidas de coordenação no domínio das operações públicas de seguro de crédito à exportação.
De qualquer forma, esse prazo não era um prazo peremptório que se impusesse à autoridade comunitária e a sua inobservância não é, por conseguinte, constitutiva de um acto ilícito susceptível de envolver a responsabilidade da Comunidade. Não é também constitutivo de acto ilícito o adiamento, previsto pelo artigo 1.
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da Directiva 87/343, com mera remissão para uma coordenação posterior, da aplicação da Directiva 73/239 às operações de seguro de crédito à exportação, uma vez que, pelas razões acima indicadas, o Conselho, nas disposições objecto de reparo, não cometeu ilegalidade nem, por maioria de razão, ignorou de forma manifesta e grave os limites que se impunham ao exercício dos seus poderes.
Nestas condições, e sem ser mesmo necessário examinar a realidade do prejuízo nem a existência de nexo de causalidade entre esse prejuízo e os actos ilícitos alegados, nenhuma ilegalidade nem, consequentemente, nenhum acto ilícito susceptível de envolver a responsabilidade da Comunidade pode ser dado como praticado pelo Conselho ou pela Comissão e há que indeferir os pedidos de indemnização.
Por conseguinte, é igualmente inútil averiguar se esses pedidos são admissíveis e, em especial, se a falta de pressupostos processuais alegada em oposição pelo Conselho e pela Comissão pode ser acolhida.
Quanto aos pedidos de que o Tribunal de Justiça ordene ao Conselho e à Comissão que ponham termo à situação na origem do prejuízo alegado
As demandantes requerem ao Tribunal de Justiça que dirija injunções às instituições comunitárias. O Tribunal de Justiça não tem competência para o efeito com fundamento nos artigos 178.
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e 215.
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, segundo parágrafo, do Tratado.
Em resposta à alegação pelo Conselho e pela Comissão da falta de pressupostos processuais, as demandantes invocam, na réplica, o artigo 176.
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, segundo parágrafo, do Tratado quanto à reparação dos danos causados por um acto anulado e o artigo 186.
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do Tratado, relativas às medidas provisórias que pode ordenar o Tribunal de Justiça.
Sem necessidade de analisar as razões pelas quais aquelas disposições não podem, de qualquer forma, servir de fundamento aos pedidos das demandantes, basta referir que tais pedidos, com que se pretende que o Tribunal de Justiça ordene às instituições demandadas a suspensão da aplicação de algumas das disposições das directivas 73/239 e 87/343, ou a sua substituição, supõem que tais disposições sejam ilegais. Como acaba de demonstrá-lo a análise dos pedidos de indemnização, tal não é o caso. Nestas condições, os pedidos das demandantes devem ser indeferidos.
Por todas essas razões, a presente acção é julgada improcedente.
Quanto às despesas
Por força do disposto no n.
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2 do artigo 69.
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do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo as demandantes sido vencidas, há que condená-las nas despesas do processo.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:

1)
Julgar a acção improcedente.

2)
Condenar as demandantes nas despesas do processo.

Due
Mancini
O'Higgins
Moitinho de Almeida
Rodríguez Inglesias
Slynn
Schockweiler
Zuleeg
Grévisse
Proferido em audiencia pública no Luxemburgo, em 18 de Abril de 1991.
O secretário
J.-G. Giraud
O presidente
O.Due
(
*1
)	Língua do processo: inglês.