CELEX: 62004CJ0158
Tavaroiden vapaa liikkuvuus
EY 28 artikla
Määrälliset rajoitukset
Vaikutukseltaan vastaavat toimenpiteet
Pakastettujen leipomotuotteiden kaupanpitäminen

1       Ennakkoratkaisukysymykset koskevat EY 28 artiklan tulkintaa ja erityisesti Kreikan kansallisen lainsäädännön, jolla säännellään
”bake-off”-menetelmän mukaisten leipomotuotteiden kaupanpitämistä, yhdenmukaisuutta EY:n perustamissopimuksen kyseisen määräyksen
kanssa. Tässä menetelmässä kokonaan tai osittain esipaistetut ja pakastetut tuotteet sulatetaan nopeasti, minkä jälkeen ne
lämmitetään uudelleen tai paistetaan myyntipisteissä. Käsitettä ”bake-off” käytetään tässä tuomiossa tässä merkityksessä.
2       Nämä ennakkoratkaisukysymykset on esitetty sellaisten kumoamiskanteiden yhteydessä, jotka ovat nostaneet yhtäältä Alfa Vita
Vassilopoulos AE (aiemmin Trofo Super-Markets AE) ja toisaalta Carrefour-Marinopoulos AE Nomarchiaki Aftodioikisi Ioanninonin
(Ioanninan alueen hallintoviranomainen, jäljempänä aluehallintoviranomainen) päätöksistä, joiden mukaan ”bake-off”-tuotteiden
myyntipisteiden toiminta oli keskeytettävä niiden supermarketeissa.

Asiaa koskevat oikeussäännöt

Yhteisön lainsäädäntö
3       EY 28 artiklassa kielletään jäsenvaltioiden väliset tuonnin määrälliset rajoitukset ja kaikki vaikutukseltaan vastaavat toimenpiteet.
4       EY 30 artiklan mukaan EY 28 artikla ei ole esteenä sellaisille tuontia koskeville kielloille tai rajoituksille, jotka ovat
perusteltuja muun muassa ihmisten terveyden ja elämän suojelemiseksi, edellyttäen, että nämä kiellot tai rajoitukset eivät
ole keino mielivaltaiseen syrjintään tai jäsenvaltioiden välisen kaupan peiteltyyn rajoittamiseen.

Kansallinen lainsäädäntö
5       Teollisessa mittakaavassa toimivien leipomoiden ja yleensä leipomoiden perustamisesta ja toiminnasta 13.9.1934 annetulla presidentin
asetuksella (FEK A’ 309) säädetään menettelystä, jota on noudatettava leipomon perustamis- ja toimiluvan saamiseksi. Siinä
vahvistetaan ne suunnittelu- ja rakennusvaatimukset, joita sovelletaan tiloihin, joita leipomoissa on oltava, sekä säädetään
niiden varustamisesta, vähimmäispinta-alasta, valaistuksesta ja ilmanvaihdosta sekä niissä käytettävistä laitteista.
6       Lailla 726/1977 (FEK A’ 316) muutettiin ja täydennettiin voimassa ollutta leipomoita ja leivänmyyntipisteitä koskenutta lainsäädäntöä.
Sen 16 §:n mukaan leipomon tai leivänmyyntipisteen perustaminen ja toiminta edellyttää toimivaltaisen maaherran ennakkolupaa.
7       Lain 2065/1992 (FEK A’ 113), jolla muutettiin ja täydennettiin edellä mainittua leipomoista annettua lakia, 65 §:ssä säädetään
muun muassa rangaistusseuraamuksen soveltamisesta siihen, joka harjoittaa ilman ennakkolupaa leipomo- tai leivänmyyntipistetoimintaa.
Leipomo määritellään tässä pykälässä pysyväksi rakennelmaksi, joka on sen kapasiteetista riippumatta erityisesti suunniteltu
ja varustettu leivän, leipomotuotteiden yleensä ja muiden jauhopohjaisten elintarvikkeiden (paitsi pastatuotteiden) valmistukseen
sekä kuluttajien aterioiden ja muiden valmisteiden paistamiseen.
8       Lain 2065/1992 65 §:n nojalla annetussa asetuksessa 369/1992 (FEK A’ 186) vahvistetaan menettely ja tarvittavat asiakirjat
ennakkoluvan saamiseksi ja esitetään yksityiskohtaisesti leipomotuotteiden pakkausvaatimukset. Sen 1 §:n mukaan leipomon toimiluvan
saaminen edellyttää muun muassa, että sillä on leivontahuone, tilat uunille ja jäähdytyspaikalle, kiinteän polttoaineen säilytyspaikka,
kiinteän polttoaineen syöttöpaikka, jauhovarasto, leivänmyyntitila, pukuhuone, työkalujen pesupaikka sekä wc:t.

Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
9       Kreikan kehitysministeriö (pienteollisuuden tukiosasto) antoi 28.2.2001 yleiskirjeen (nro F15 (F17.1)/4430/183), jossa Kreikan
aluehallintoviranomaisille ilmoitettiin, että ”bake-off”-menetelmän mukaisesti pakastetun leivän (tai taikinan) paistamiseen
tarkoitettujen uunien toiminta leipää myyvissä kaupoissa on osa leivänvalmistusprosessia, minkä vuoksi tällaisten uunien käyttämiseksi
niillä, joita asia koskee, on oltava leipomon toimilupa voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti.
10     Tämän yleiskirjeen jälkeen aluehallintoviranomainen suoritti tarkastuksia Alfa Vita Vassilopoulos AE:n (aiemmin Trofo Super-Markets
AE) ja Carrefour-Marinopoulos AE:n eli pääasian kantajien elintarvikemyymälöissä. Todettuaan leivänmyynnin sekä pakastetun
leivän paistamiseen tarkoitettujen uunien olemassaolon ja käytön kyseinen hallintoviranomainen määräsi tarvittavan luvan puuttumisen
vuoksi keskeyttämään näiden leivinuunien käytön 27.11.2001 tekemillään kahdella päätöksellä.
11     Pääasian kantajat nostivat kansallisessa tuomioistuimessa kumoamiskanteen näistä päätöksistä ja väittivät muun muassa, että
kansallinen lainsäädäntö, sellaisena kuin aluehallintoviranomainen on pannut sen täytäntöön, on EY 28 artiklassa kielletty
määrällinen rajoitus, joka ei ole oikeutettavissa kansanterveyden suojelulla tai kuluttajansuojalla.
12     Tässä tilanteessa Dioikitiko Protodikeio Ioanninon on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle
seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)      Onko (edellä ennakkoratkaisupyynnön perusteluissa mainittu) edellytys siitä, että ’bake-off’-tuotteiden kaupanpitämiseksi
on ensin saatava lupa, EY 28 artiklassa tarkoitettu määrällisiä rajoituksia vaikutukseltaan vastaava toimenpide?
2)      Mikäli vastaus on myöntävä, onko edellytyksellä, jonka mukaan ennen leipomotoiminnan aloittamista on hankittava asiaa koskeva
lupa, vain laadullinen tavoite eli että sillä ainoastaan laadullisesti varmistetaan se, mikä koskee kaupan pidettävän leivän
ominaisuuksia (tuoksua, makua, väriä ja kuoren ulkonäköä) sekä ravintoarvoa (asia C-325/00, komissio v. Saksa, tuomio 5.11.2002,
Kok. 2002, s. I-9977), vai tavoitellaanko sillä kuluttajan ja kansanterveyden suojelemista leivän laadun mahdolliselta muuttumiselta
(Kreikan ylimmän hallintotuomioistuimen tuomio 3852/2002)?
3)      Ottaen huomioon, että edellä mainittu rajoitus koskee erotuksetta sekä kotimaisia että yhteisön ’bake-off’-tyyppisiä tuotteita,
kysytään, onko olemassa yhtymäkohtaa yhteisön oikeuden kanssa ja voiko tämä rajoitus suoraan tai välillisesti vaikuttaa edellä
mainittujen tuotteiden jäsenvaltioiden väliseen vapaaseen liikkuvuuteen tosiasiallisesti tai mahdollisesti?”

Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
13     Ennakkoratkaisukysymyksillään, joita on tarkasteltava yhdessä, kansallinen tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko kansallinen
lainsäädäntö, jossa ”bake-off”-tuotteiden myyntiin sovelletaan samoja vaatimuksia kuin perinteisen leivän ja perinteisten
leipomotuotteiden täydelliseen valmistus- ja kaupanpitämisprosessiin, EY 28 artiklassa tarkoitettu määrällistä rajoitusta
vaikutukseltaan vastaava toimenpide, ja jos näin on, onko se oikeutettavissa sillä perusteella, että sillä pyritään takaamaan
kyseisten tuotteiden laatu tai suojelemaan kuluttajia tai kansanterveyttä.
14     Aluksi on muistutettava, että tavaroiden vapaa liikkuvuus jäsenvaltioiden välillä on yksi perustamissopimuksen perusperiaatteista,
joka ilmenee muun muassa EY 28 artiklassa määrättynä jäsenvaltioiden välisen tuonnin määrällisiä rajoituksia ja kaikkia vaikutukseltaan
vastaavia toimenpiteitä koskevana kieltona.
15     EY 28 artiklassa määrätty määrällisiä rajoituksia vaikutukseltaan vastaavien toimenpiteiden kielto koskee kaikkia toimenpiteitä,
jotka voivat tosiasiallisesti tai mahdollisesti rajoittaa yhteisön sisäistä kauppaa suoraan tai välillisesti (ks. mm. asia
8/74, Dassonville, tuomio 11.7.1974, Kok. 1974, s. 837, Kok. Ep. II, s. 349, 5 kohta; asia 178/84, komissio v. Saksa, ”Oluen
puhtausvaatimukset”, tuomio 12.3.1987, Kok. 1987, s. 1227, Kok. Ep. IX, s. 37, 27 kohta; asia C-192/01, komissio v. Tanska,
tuomio 23.9.2003, Kok. 2003, s. I-9693, 39 kohta ja asia C-366/04, Schwarz, tuomio 24.11.2005, Kok. 2005, s. I-10139, 28 kohta).
16     Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin täsmentänyt, että tiettyjä myyntijärjestelyjä rajoittavat tai ne kieltävät kansalliset
oikeussäännöt eivät ole EY 28 artiklassa periaatteessa kiellettyjä määrällisiä rajoituksia vaikutukseltaan vastaavia toimenpiteitä,
jos niitä sovelletaan kaikkiin jäsenvaltion alueella toimiviin toimijoihin ja jos niillä on oikeudellisesti ja tosiasiallisesti
sama vaikutus sekä kotimaisten tuotteiden että muista jäsenvaltioista maahan tuotujen tuotteiden markkinointiin (ks. yhdistetyt
asiat C-267/91 ja C-268/91, Keck ja Mithouard, tuomio 24.11.1993, Kok. 1993, s. I-6097, Kok. Ep. XIV, s. I-477, 16 kohta).
17     Kirjallisissa huomautuksissaan aluehallintoviranomainen sekä Kreikan hallitus viittaavat edellä mainittuun oikeuskäytäntöön
Keck ja Mithouard ja väittävät, että kansallisessa lainsäädännössä yksinomaan säännellään ”bake-off”-tuotteiden myyntijärjestelyjä,
minkä vuoksi se ei kuulu EY 28 artiklan soveltamisalaan.
18     Kuten julkisasiamies toteaa ratkaisuehdotuksensa 15 kohdassa, tällaista luokittelua ei voida hyväksyä. Pääasiassa kyseessä
olevan kansallisen lainsäädännön säännöksistä ilmenee selvästi, että sen tavoitteena on leipomotuotteiden, joihin kuuluvat
”bake-off”-tuotteet, valmistusolosuhteiden säätely.
19     On kiistatonta, että ”bake-off”-tuotteiden keskeinen ominaisuus on se, että ne toimitetaan myyntipisteisiin kyseisten tuotteiden
tärkeiden valmistusvaiheiden suorittamisen jälkeen. Näissä myyntipisteissä huolehditaan ainoastaan leivän nopeasta sulattamisesta
ja sen uudelleen lämmittämisestä tai loppupaistosta. Tässä tilanteessa sen edellyttämisessä, että ”bake-off”-tuotteiden myyjät
noudattavat kaikkia perinteisiin leipomoihin sovellettavia määräyksiä, joihin kuuluvat muun muassa jauhovaraston, leivontahuoneen
tai kiinteän polttoaineen säilytyspaikan olemassaolo, ei oteta huomioon näiden tuotteiden erityisyyttä, ja se aiheuttaa näin
ollen lisäkustannuksia, jolloin kyseisten tuotteiden kaupanpitäminen on vaikeampaa. Tämä lainsäädäntö on siis maahantuonnin
este, jota ei voida pitää edellä mainitussa asiassa Keck ja Mithouard annetussa tuomiossa (15 ja 16 kohta) tarkoitetun myyntijärjestelyn
vahvistamisena.
20     Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallinen lainsäädäntö, joka rajoittaa tavaroiden vapaata liikkuvuutta, voidaan oikeuttaa
EY 30 artiklassa mainitulla yleistä etua koskevalla syyllä tai yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistetulla pakottavalla
vaatimuksella, kun kansallista lainsäädäntöä sovelletaan erotuksetta (ks. vastaavasti asia 120/78, Rewe-Zentral, ”Cassis de
Dijon”, tuomio 20.2.1979, Kok. 1979, s. 649, Kok. Ep. IV, s. 403, 8 kohta ja em. asia Schwarz, tuomion 30 kohta).
21     Jäsenvaltioiden asiana on, sikäli kuin yhdenmukaistamista ei ole toteutettu, päättää ihmisten terveyden ja elämän suojelun
varmistamisen tasosta sekä siitä, vaaditaanko elintarvikkeiden markkinoille saattamiseen ennakkolupa, mutta niiden on kuitenkin
otettava tältä osin huomioon yhteisön sisäisen tavaroiden vapaan liikkuvuuden vaatimukset (ks. mm. asia 174/82, Sandoz, tuomio
14.7.1983, Kok. 1983, s. 2445, Kok. Ep. VII, s. 217, 16 kohta ja asia C-41/02, komissio v. Alankomaat, tuomio 2.12.2004, Kok.
2004, s. I-11375, 42 kohta).
22     Jotta kansallinen lainsäädäntö olisi suhteellisuusperiaatteen mukainen, on kuitenkin tutkittava paitsi, ovatko sen tavoitteet
toteutettavissa siinä säädettyjen keinojen avulla, myös se, ylitetäänkö näillä keinoilla se, mikä on tarpeen näiden tavoitteiden
saavuttamiseksi (asia C-463/01, komissio v. Saksa, tuomio 14.12.2004, Kok. 2004, s. I-11705, 78 kohta ja asia C-309/02, Radlberger
Getränkegesellschaft ja S. Spitz, tuomio 14.12.2004, Kok. 2004, s. I-11763, 79 kohta).
23     Oikeuttamisperusteen, joka koskee laatutavoitetta ja jonka kansallinen tuomioistuin esittää, osalta on todettava, että kansallista
toimenpidettä, joka rajoittaa tavaroiden vapaata liikkuvuutta, ei voida oikeuttaa pelkästään sillä perusteella, että sillä
pyritään edistämään laadukkaita elintarvikkeita. Tällainen tavoite voidaan ottaa huomioon tavaroiden vapaan liikkuvuuden rajoituksen
oikeuttamiseksi ainoastaan muiden pakottaviksi tunnustettujen vaatimusten yhteydessä, joita ovat esimerkiksi kuluttajansuoja
ja terveyden suojelu.
24     Kuluttajansuojan tavoitteen osalta kansallinen tuomioistuin toteaa, että pääasioissa aluehallintoviranomainen viittasi lausuntoon,
jonka elintarviketeknologian asiantuntija oli antanut ja jonka mukaan ”bake-off”-tuotteet saavat kuluttajat kuvittelemaan,
että he ostavat tuoretta leipää tai vastaavaa tuoretuotetta, vaikka todellisuudessa kyseessä on muunneltu tuote, joka ei sisällä
vitamiineja.
25     On kuitenkin todettava, että vaikka saattaa olla oikeutettua toteuttaa toimenpiteitä, joilla pyritään välttämään se, että
kuluttajat sekoittavat keskenään perinteiset leipomotuotteet ja ”bake-off”-tuotteet, kyseessä oleva kansallinen lainsäädäntö
sellaisena kuin se pannaan täytäntöön ei mahdollista sitä, että leivänmyyntipisteiden asiakkaat voisivat erottaa perinteiset
tuotteet ”bake-off”-tuotteista. Kuten julkisasiamies toteaa ratkaisuehdotuksensa 62 kohdassa, tällainen tavoite voidaan saavuttaa
”bake-off”-tuotteiden kaupanpitämistä vähemmän rajoittavilla keinoilla, joihin kuuluu esimerkiksi asianmukainen tiedottaminen
ja asianmukaiset merkinnät.
26     Lopuksi terveyden suojelun osalta aluehallintoviranomaisen kirjallisista huomautuksista ilmenee, että pääasiassa kyseessä
olevalla kansallisella lainsäädännöllä pyritään varmistamaan, että terveyttä koskevia vaatimuksia noudatetaan paitsi puoliksi
paistetun ja pakastetun leivän ensimmäisessä valmistusvaiheessa myös viimeisessä vaiheessa, joka muodostuu lopullisesta paistamisesta
myyntipaikassa. Leipä ja samankaltaiset tuotteet muuttuvat herkästi, ja muun muassa hyönteiset, home, hiiva, bakteerit ja
virukset voivat pilata ne.
27     Vaikka pääasiassa kyseessä olevassa kansallisessa lainsäädännössä on säännöksiä, joilla pyritään varmistamaan, että leipomotuotteet
valmistetaan ja myydään siten, että riittävät terveysvaatimukset täyttyvät, on kuitenkin niin, että se sisältää myös useita
vaatimuksia, jotka eivät ole tarkoituksenmukaisia sikäli kuin ne liittyvät perinteisten leipomotuotteiden valmistusprosessiin
ja ylittävät sen, mikä on tarpeen kansanterveyden suojelemiseksi, kun niitä sovelletaan ”bake-off”-tyyppisiin tuotteisiin,
jotka on esipaistettu ja jotka pelkästään sulatetaan, lämmitetään uudelleen tai paistetaan viimeisen kerran niiden myyntipisteissä.
Kuten kreikkalaisviranomaiset myönsivät huomautuksissaan, tämä koskee erityisesti säännöksiä, jotka liittyvät jauhovaraston
tai leivontahuoneen olemassaoloon.
28     Edellä esitetyn perusteella ennakkoratkaisukysymyksiin on siis vastattava, että EY 28 artiklaa on tulkittava siten, että kansallinen
lainsäädäntö, jossa ”bake-off”-tuotteiden myyntiin sovelletaan samoja vaatimuksia kuin perinteisen leivän ja perinteisten
leipomotuotteiden täydelliseen valmistus- ja kaupanpitämisprosessiin, on ristiriidassa sen kanssa.

Oikeudenkäyntikulut
29     Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä
olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä yhteisöjen tuomioistuimelle,
ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
EY 28 artiklaa on tulkittava siten, että kansallinen lainsäädäntö, jossa ”bake-off”-tuotteiden myyntiin sovelletaan samoja
vaatimuksia kuin perinteisen leivän ja perinteisten leipomotuotteiden täydelliseen valmistus- ja kaupanpitämisprosessiin,
on ristiriidassa sen kanssa.
Allekirjoitukset
*
Oikeudenkäyntikieli: kreikka.