CELEX: 61989CJ0281
Liquidación de cuentas FEOGA
Ejercicio 1986
Gastos de coloración de cereales.

Mediante recurso presentado en'la Secretaría del Tribunal de Justicia el 12 de septiembre de 1989, la República Italiana, con arreglo al párrafo primero del artículo 173 del Tratado CEE, solicitó la anulación parcial de la Decisión 89/418/CEE de la Comisión, de 26 de junio de 1989, por la que se modifica la Decisión 88/630/CEE relativa a la liquidación de cuentas de los Estados miembros en concepto de gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria (en lo sucesivo, «FEOGA»), sección «Garantía», durante el ejercicio financiero de 1986 (
DO L 192, p. 33
).
El Reglamento (CEE) n° 1322/83 del Consejo, de 26 de mayo de 1983, relativo a la transferencia de 550000 toneladas de trigo blando panificable en poder de los organismos de intervención francés y alemán, prevé entre otras medidas una transferencia de 450000 toneladas de dicho trigo, del organismo de intervención francés al organismo de intervención italiano para su utilización en la alimentación animal.
El párrafo segundo del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 2794/83 de la Comisión, de 6 de octubre de 1983, relativo a la puesta en venta en el mercado interno de 450000 toneladas de trigo blando panificable en poder del organismo de intervención italiano y por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 1687/76 (
DO L 274, p. 18
) dispone que «[...] para facilitar el control de la utilización en la alimentación animal el organismo de intervención competente procederá a una coloración que permita la identificación del producto» y que «esta coloración deberá efectuarse con el menor coste posible».
El organismo de intervención italiano, l'Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (en lo sucesivo, «AIMA»), cifró en 6,15 ECU por tonelada los gastos ocasionados por la operación de coloración prescrita por el Reglamento (CEE) n° 2794/83 y solicitó al FEOGA el reembolso de los mismos (por un total de 3682607099 LIT).
La Comisión, mediante Decisión de 7 de junio de 1985, estimó en 1,17 ECU por tonelada de cereales tratados los gastos de coloración que debían ser objeto de reembolso a tanto alzado. El Gobierno italiano se opuso a tal método de reembolso e interpuso ante este Tribunal de Justicia un recurso con arreglo al artículo 173 del Tratado CEE con objeto de obtener la anulación de dicha Decisión. Este Tribunal de Justicia, mediante sentencia de 4 de febrero de 1988, Italia/Comisión (
256/85, Rec. p. 521
), admitió el recurso y anuló la Decisión en la medida en que era aplicable a la operación de coloración a la que se refiere el Reglamento (CEE) n° 2794/83 de la Comisión.
Para ejecutar esta sentencia, la Comisión, mediante télex de 15 de abril de 1988, requirió a la República Italiana y a los demás Estados miembros interesados para que le comunicaran antes del 29 de abril de 1988 los gastos realizados efectivamente para la coloración de cereales durante los ejercicios de 1983, 1984, 1985 y 1986 y que aportaran asimismo la prueba de que el método de coloración escogido era el menos costoso. Italia no cumplimentó este requerimiento.
En el transcurso de una visita de los funcionarios comunitarios a la AIMA, a finales del mes de octubre de 1988, la Comisión tuvo ocasión, no obstante, de recibir algunos datos de las autoridades italianas. Se pudo comprobar que las operaciones de coloración se habían realizado entre el 26 de octubre de 1983 y el 6 de octubre de 1986. Dichas operaciones fueron realizadas individualmente por los responsables de los servicios de almacenamiento, por cuenta de la AIMA y a medida que el producto salía del almacén para que se hicieran cargo del mismo los compradores. La AIMA confió el control de dichas operaciones individuales a una sociedad privada que expedía un certificado de coloración por cada partida comercializada. La AIMA en ningún momento se puso en contacto con otras empresas para efectuar las operaciones de coloración.
El 26 de noviembre de 1988, las autoridades italianas comunicaron a la Comisión algunas informaciones complementarias. Estos datos corresponden a las informaciones que AÍMA ya había facilitado en otros dos télex de 7 de enero y de 5 de octubre de 1984, y que se referían al desglose de los gastos de coloración.
La Comisión estimó que este conjunto de datos no constituía la prueba de que el método escogido por AIMA había sido el menos costoso posible y que, por consiguiente, no cumplía las exigencias del artículo 5 del Reglamento n° 2794/83. A pesar de las objeciones de las autoridades italianas, finalmente la Comisión adoptó el 26 de junio de 1989 la Decisión controvertida, que imputa al FEOGA los gastos declarados por la República Italiana hasta un importe de 1,17 ECU por tonelada de cereales coloreados.
Para una más amplia exposición de los hechos, del procedimiento y de los motivos y alegaciones de las partes este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
El Gobierno italiano alega dos motivos en apoyo de su recurso. Al adoptar la Decisión impugnada, la Comisión, en primer lugar, abrió nuevamente el debate que este Tribunal de Justicia ya había zanjado definitivamente con su sentencia de 4 de febrero de 1988 antes citada. Por ello la Comisión violó el principio que atribuye a las sentencias autoridad de cosa juzgada. En segundo lugar, el Gobierno italiano alega haber aportado la prueba de un gasto efectivo y afirma que corresponde a la Comisión demostrar en concreto por qué los gastos declarados no representaban los costes menos elevados posibles.
Sobre la autoridad de cosa juzgada
Según el Gobierno italiano, la Comisión debía haber impugnado la cuantía de los gastos declarados, en el proceso que dio lugar a la citada sentencia de 4 de febrero de 1988. Ahora no puede subsanar su omisión negando la procedencia de dichos gastos. En efecto, la autoridad de cosa juzgada comprende no sólo los motivos alegados realmente por las partes, sino también las alegaciones que podían haber sido formuladas y que no lo fueron.
La Comisión estima que este motivo carece de fundamento. En el asunto 256/85 se planteó la cuestión de si la Comisión podía decidir legítimamente el reembolso a tanto alzado de los gastos de coloración. Tan sólo una vez que se respondiera negativamente a esta cuestión podía la Comisión plantear el problema de si la coloración se había efectuado con el menor coste posible. Además, el apartado 18 de la citada sentencia de 4 de febrero de 1988 dejó expresamente en suspenso este problema.
Procede señalar que la autoridad de cosa juzgada sólo afecta a los extremos de hecho y de derecho que fueron efectiva o necesariamente zanjados por la resolución judicial. Ahora bien, la mencionada sentencia sólo zanjó la cuestión de si, según las normas generales sobre financiación de las intervenciones efectuadas con arreglo a la política agraria común, los gastos controvertidos se debían reembolsar a tanto alzado o íntegramente.
En cambio, el presente litigio versa sobre un problema diferente, a saber, la cuantía de los gastos declarados, sobre el que no se pronunció la sentencia de 4 de febrero de 1988.
Por consiguiente, es infundado el motivo relativo a la autoridad de cosa juzgada.
Sobre la carga de la prueba
Según el Gobierno italiano, la Administración italiana declaró debidamente haber efectuado un gasto real que correspondía a las circunstancias particulares del mercado en Italia. Por consiguiente, incumbe a la Comisión precisar por qué estos gastos no eran admisibles y, en particular, probar que no representaban los gastos menos elevados posibles. Una mera remisión a la diferencia entre los gastos declarados por Italia y los declarados por otros Estados miembros no constituye una prueba válida.
La Comision estima, por el contrario, que en Italia las operaciones de coloración no se realizaron según las normas comunitarias. En efecto, el artículo 5 del citado Reglamento n° 2794/83 impone a los Estados miembros una obligación de resultado precisa: la coloración deberá efectuarse con el menor coste posible. La observancia de esta disposición implica necesariamente que se proceda a una comparación. Ahora bien, en el caso de autos las autoridades italianas no hicieron comparación alguna. La Comisión considera que ante tal irregularidad la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia le permitía denegar cualquier reembolso. Afirma que, no obstante, por razones de equidad prefirió tomar en consideración los gastos correspondientes a un modo de ejecución más eficaz.
A este respecto, procede recordar en primer lugar las normas generales sobre carga de la prueba en materia de financiación de la política agraria común. Según jurisprudencia reiterada de este Tribunal de Justicia, incumbe a la Comisión probar la existencia de una violación de las normas de la organización común de los mercados agrícolas (véanse las sentencias de 24 de marzo de 1988, Reino Unido/Comisión,
347/85, Rec. p. 1749
; de 2 de febrero de 1989, Países Bajos/Comisión,
262/87, Rec. p. 225
, y de 10 de julio de 1990, República Helénica/Comisión,
C-335/87, Rec. p. I-2875
). Si la Comision prueba tal violación, el Estado miembro interesado debe demostrar, en su caso, que la Comisión cometió un error en cuanto a las consecuencias financieras que deben deducirse de dicha violación.
Procede precisar a continuación que dicha jurisprudencia supone que se pueda hacer una distinción entre la existencia de la irregularidad posiblemente cometida y sus consecuencias económicas. Sin embargo, no cabe hacer esta distinción en el caso de autos, pues la infracción de la obligación establecida por la última frase del párrafo segundo del artículo 5 del citado Reglamento n° 2794/83 se refiere directamente al método de financiación de la operación de que se trata y, por tanto, a sus consecuencias económicas. Como señala el Abogado General en el punto 16 de sus conclusiones, la infracción consiste precisamente en que el coste de la operación controvertida no fue mínimo. Dado que el Estado miembro interesado dispone de todos los datos relativos a las condiciones en que se desarrolló la operación de que se trata, le incumbe probar que se respetó la disposición comunitaria.
En consecuencia, procede examinar si la Administración italiana probó que la operación de coloración prevista en el párrafo segundo del artículo 5 del Reglamento n° 2794/83 se había efectuado con el menor coste. Tal prueba debe demostrar por lo menos que el método de coloración escogido era menos costoso que otros o que era imposible escoger otro método.
Resulta de los autos que la Administración italiana aportó la prueba de que se había realizado la operación de coloración así como la lista de las partidas en que se desglosan los gastos de esta operación: tipo y coste del colorante utilizado, costes de disolución, gastos de equipo y de certificación y gastos de salida de los silos. Sin embargo, no transmitió a la Comisión ningún elemento que mostrara que los gastos de la operación efectuados habían sido lo menos elevados posible. En efecto, la Administración italiana no probó que el método de coloración seguido fuera el menos costoso en comparación con otros métodos ni que dicho método, a pesar de tener ciertas ventajas prácticas, fuera el único posible en las circunstancias particulares del caso.
No se ha demostrado, pues, que se cumpliera la obligación que emana de la última frase del párrafo segundo del artículo 5 del Reglamento (CEE) n° 2794/83.
De la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia resulta que en estas circunstancias la Comisión podía negarse a imputar los gastos declarados al FEOGA o a reembolsar solamente una parte de los mismos (véanse las sentencias de 25 de noviembre de 1987, Italia/Comisión,
342/85, Rec. p. 4677
, y de 24 de marzo de 1988, Reino Unido/Comisión, antes citada). En tales circunstancias la Comisión goza de un margen de apreciación para calcular la cuantía de los gastos que deben ir a cargo del FEOGA. En el caso de autos, la Comisión tenía la facultad de fijar los costes en 1,17 ECU por tonelada. Este importe corresponde a la media ponderada de los gastos declarados por los demás Estados miembros.
Debe desestimarse, pues, el segundo motivo de la parte demandante.
Costas
A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la República Italiana, procede condenarla en costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide :

1)
Desestimar el recurso.

2)
Condenar en costas a la República Italiana.

Mancini
Rodríguez Iglesias
Diez de Velasco
Slynn
Kakouris
Joliét
Kapteyn
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 19 de febrero de 1991.
El Secretario
J.-G. Giraud
El Presidente en funciones
G.F. Mancini
Presidente de Sala
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.