CELEX: 61995CJ0392
Tredjelandsstatsborgere
Visum
Lovgivningsprocedure
Høring af Europa-Parlamentet

Dommens præmisser
1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 15. december 1995 har Europa-Parlamentet i medfoer af EF-traktatens artikel 173 anlagt sag med paastand om annullation af Raadets forordning (EF) nr. 2317/95 af 25. september 1995 om fastlaeggelse af de tredjelande, hvis statsborgere skal vaere i besiddelse af visum ved passage af medlemsstaternes ydre graenser (EFT L 234, s. 1, herefter »forordningen«).
2 Forordningen blev udstedt i henhold til EF-traktatens artikel 100 C paa grundlag af et forslag til forordning om udpegning af de tredjelande, hvis statsborgere skal vaere i besiddelse af visum ved passage af medlemsstaternes ydre graenser, som Kommissionen forelagde Raadet den 10. december 1993 (EFT 1994 C 11, s. 15).
3 Forslaget har foelgende ordlyd:
»Raadet for Den Europaeiske Union har -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europaeiske Faellesskab, saerlig artikel 100 C,
under henvisning til forslag fra Kommissionen,
under henvisning til udtalelse fra Europa-Parlamentet, og
ud fra foelgende betragtninger:
Ifoelge traktatens artikel 100 C skal Faellesskabet udpege de tredjelande, hvis statsborgere skal vaere i besiddelse af visum ved passage af medlemsstaternes ydre graenser; denne artikels placering i traktaten viser, at den udgoer en integrerende del af bestemmelserne vedroerende det indre marked;
ifoelge traktatens artikel 3 B, stk. 3, handler Faellesskabet kun i det omfang, det er noedvendigt for at naa traktatens maal; medlemsstaternes gensidige anerkendelse af visa, der er udstedt af andre medlemsstater, er noedvendig for at opnaa den fulde virkning af artikel 100 C og udgoer en ledsageforanstaltning af afgoerende betydning for opnaaelsen af det i artikel 7 A fastsatte maal med hensyn til fri bevaegelighed for personer;
tredjelandene boer klassificeres paa grundlag af deres politiske og oekonomiske forhold samt paa grundlag af deres forbindelser med Faellesskabet og medlemsstaterne under hensyntagen til den grad af harmonisering, som medlemsstaterne har opnaaet;
formaalet med artikel 100 C er at harmonisere medlemsstaternes bestemmelser og praksis i saa henseende; afvigelser mellem de forskellige medlemsstaters bestemmelser og praksis boer som en overgangsforanstaltning tillades for en begraenset periode, idet de dog ikke maa give anledning til kontrol, som er i strid med artikel 7 A; det boer fastsaettes, at denne overgangsordning udloeber den 30. juni 1996, og at Raadet inden denne dato for hvert enkelt tredjeland skal traeffe afgoerelse om, hvorvidt det paagaeldende lands statsborgere skal undergives en visumpligt, eller om de skal fritages for en saadan pligt;
for at sikre, at ordningen administreres paa en gennemskuelig maade, og at de beroerte personer informeres, skal de foranstaltninger, som medlemsstaterne traeffer i henhold til denne overgangs- og undtagelsesordning, meddeles til de oevrige medlemsstater og Kommissionen; af de samme grunde skal disse oplysninger ogsaa offentliggoeres i De Europaeiske Faellesskabers Tidende;
de oplysninger, der er foreskrevet i denne forordnings artikel 1, stk. 3, skal offentliggoeres inden artikel 1, stk. 1 og 2, og artikel 2 finder anvendelse; det er derfor noedvendigt at udskyde anvendelsen af disse bestemmelser til en maaned efter, at forordningen er traadt i kraft -
udstedt foelgende forordning:
Artikel 1
1. Statsborgere fra de tredjelande, der er anfoert i bilaget til denne forordning, paalaegges pligt til at vaere i besiddelse af et visum, hvis de passerer medlemsstaternes ydre graenser.
2. Indtil den 30. juni 1996 afgoer medlemsstaterne, om der skal kraeves visa for statsborgere fra tredjelande, som ikke ar anfoert i bilag I. Inden naevnte dato traeffer Raadet efter proceduren i artikel 100 C for hvert af disse lande afgoerelse om, om de skal tilfoejes paa listen, eller om deres statsborgere skal fritages for visumpligten.
3. Senest ti arbejdsdage efter denne forordnings ikrafttraedelse giver medlemsstaterne de oevrige medlemsstater og Kommissionen meddelelse om de foranstaltninger, de har truffet i henhold til stk. 2. Eventuelle nye foranstaltninger, der traeffes i henhold til stk. 2, skal tilsvarende meddeles inden for en frist paa fem arbejdsdage. Kommissionen offentliggoer de oplysninger, der er meddelt i henhold til dette stykke, i De Europaeiske Faellesskabers Tidende.
Artikel 2
En medlemsstat har ikke ret til at kraeve visum af en person, der oensker at passere medlemsstatens ydre graenser, og som er i besiddelse af et visum udstedt af en anden medlemsstat, saafremt det paagaeldende visum er gyldigt for hele Faellesskabet.
Artikel 3 ...
Artikel 4 ...«
4 Ved skrivelse af 11. januar 1994 indhentede Raadet Europa-Parlamentets udtalelse vedroerende Kommissionens forslag. Europa-Parlamentet foreslog i lovgivningsmaessig beslutning med udtalelse fra Europa-Parlamentet af 21. april 1994 (EFT C 128, s. 350) femten aendringer og anmodede Raadet om fornyet hoering, saafremt det agtede at aendre Kommissionens forslag i vaesentlig grad.
5 Europa-Parlamentet gav i sin tredje aendring udtryk for oensket om, at fastlaeggelsen af de tredjelande, der er opfoert paa den faelles liste, sker paa grundlag af letforstaaelige, objektive og offentligt fastsatte kriterier, samt om at medlemsstaterne ikke faar adgang til at stille krav om visum over for lande, der af objektive grunde ikke er blevet medtaget paa listen. Med den femte og den femtende aendring medtog det en definition af de forskellige typer visum, der er omhandlet i forslaget til forordning. Med den syvende aendring forkortede det det tidsrum, som medlemsstaterne har til at traeffe afgoerelse om, hvorvidt der skal gaelde visumtvang for statsborgere fra tredjelande, der ikke er opfoert paa listen i bilaget; det anmodede udtrykkeligt om at blive hoert vedroerende enhver aendring. Med den ottende aendring udbyggede det forbuddet mod, at en medlemsstat kraever visum af en person, der er i besiddelse af et visum, der er gyldigt for hele Faellesskabet, eller som er i besiddelse af en af en anden medlemsstat udstedt tilladelse, og som anmoder om at kunne opholde sig kortvarigt paa dennes omraade. Endelig foreslog det med den niende og tiende aendring, at betingelserne for udstedelse af visum angives praecist, og at de retsmidler, hvormed et afslag paa udstedelse af visum kan anfaegtes, angives.
6 Den 25. september 1995 vedtog Raadet forordningen, der har foelgende ordlyd:
»Raadet for Den Europaeiske Union har -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europaeiske Faellesskab, saerlig artikel 100 C,
under henvisning til forslag fra Kommissionen,
under henvisning til udtalelse fra Europa-Parlamentet, og
ud fra foelgende betragtninger:
I medfoer af traktatens artikel 100 C udpeger Raadet de tredjelande, hvis statsborgere skal vaere i besiddelse af visum ved passage af medlemsstaternes ydre graenser;
opstillingen af den faelles liste i bilaget til denne forordning er et vigtigt skridt paa vejen mod harmonisering af visumpolitikken; det hedder bl.a. i traktatens artikel 7 A, stk. 2, at det indre marked indebaerer et omraade uden indre graenser med fri bevaegelighed for personer i overensstemmelse med traktatens bestemmelser; de videre foranstaltninger, der skal bidrage til harmoniseringen af visumpolitikken, herunder betingelserne for udstedelse, fastlaegges inden for rammerne af afsnit VI i traktaten om Den Europaeiske Union;
ved opstillingen af den faelles liste skal der navnlig tages hensyn til sikkerhedsrisikoen og risikoen for ulovlig indvandring; derudover spiller medlemsstaternes internationale forbindelser med tredjelande ogsaa en rolle;
den boer inden for rammerne af afsnit VI i traktaten om Den Europaeiske Union fastlaegge principperne om, at en medlemsstat ikke kan kraeve visum af en person, som oensker at passere dens ydre graenser, naar denne person er i besiddelse af et visum udstedt af en anden medlemsstat, som opfylder de harmoniserede betingelser for visumudstedelse og er gyldigt i hele Faellesskabet, eller naar denne person er i besiddelse af en passende tilladelse udstedt af en medlemsstat;
...
tilfoejes nye enheder i denne liste, skal der tages hensyn til de diplomatiske foelgevirkninger heraf og til de retningslinjer, Den Europaeiske Union har udstukket paa omraadet; under alle omstaendigheder foregriber optagelse af et tredjeland paa den faelles liste paa ingen maade dets internationale status;
fastlaeggelsen af de tredjelande, hvis statsborgere skal vaere i besiddelse af visum, naar de passerer medlemsstaternes ydre graenser, boer gennemfoeres gradvis; medlemsstaterne bestraeber sig konstant paa at harmonisere deres visumpolitik over for de tredjelande, der ikke er opfoert paa naevnte faelles liste; dette maa ikke beroere gennemfoerelsen af den frie bevaegelighed for personer efter traktatens artikel 7 A; efter fem aar boer Kommissionen udarbejde en situationsrapport om harmoniseringen;
for at sikre, at ordningen administreres aabent, og at de beroerte parter underrettes, giver medlemsstaterne de oevrige medlemsstater og Kommissionen meddelelse om de foranstaltninger, de har truffet som led i denne forordning; af samme aarsager boer de relevante oplysninger ligeledes offentliggoeres i De Europaeiske Faellesskabers Tidende;
de oplysninger, der er omhandlet i artikel 2, stk. 4, og artikel 4, stk. 2, boer offentliggoeres, inden de andre bestemmelser i denne forordning traeder i kraft; artikel 2, stk. 4, og artikel 4, stk. 2, boer derfor anvendes foer forordningens oevrige bestemmelser -
udstedt foelgende forordning:
Artikel 1
1. Statsborgere fra tredjelande, der er opfoert paa den faelles liste i bilaget, skal vaere i besiddelse af visum ved passage af medlemsstaternes ydre graenser.
2. Statsborgere fra lande, der er opstaaet af lande, som er opfoert paa den faelles liste, er underlagt kravene i stk. 1, indtil Raadet traeffer anden afgoerelse efter fremgangsmaaden i traktatens artikel 100 C.
Artikel 2
1. Medlemsstaterne traeffer afgoerelse om, hvorvidt der skal gaelde visumtvang for statsborgere fra tredjelande, der ikke er opfoert paa den faelles liste.
2. Medlemsstaterne traeffer afgoerelse om, hvorvidt der skal gaelde visumtvang for statsloese og konventionsflygtninge.
3. Medlemsstaterne traeffer afgoerelse om, hvorvidt der skal gaelde visumtvang for personer, der foreviser et pas eller et rejsedokument, som er udstedt af en territorial enhed eller myndighed, der ikke anerkendes som stat af alle medlemsstaterne, hvis denne territoriale enhed eller myndighed ikke er opfoert paa den faelles liste.
4. Senest ti arbejdsdage efter naervaerende stykkes ikrafttraeden giver medlemsstaterne de oevrige medlemsstater og Kommissionen meddelelse om de foranstaltninger, de har truffet i medfoer af stk. 1, 2 og 3. Senere foranstaltninger, som traeffes i medfoer af stk. 1, meddeles paa samme maade inden fem arbejdsdage.
Kommissionen offentliggoer til orientering de foranstaltninger, hvorom der er givet meddelelse i overensstemmelse med naervaerende stykke, samt ajourfoeringen af disse i De Europaeiske Faellesskabers Tidende.
Artikel 3
Kommissionen udarbejder fem aar efter denne forordnings ikrafttraeden en situationsrapport om harmoniseringen af medlemsstaternes visumpolitik over for de tredjelande, der ikke er opfoert paa den faelles liste, og forelaegger i givet fald Raadet forslag til de videre foranstaltninger, der er noedvendige for at gennemfoere harmoniseringsmaalsaetningen i artikel 100 C.
Artikel 4 ...
Artikel 5 ...
Artikel 6
Denne forordning er ikke til hinder for en mere vidtgaaende harmonisering, ud over den faelles liste, mellem medlemsstaterne ved fastlaeggelsen af de tredjelande, hvis statsborgere skal vaere i besiddelse af visum ved passage af medlemsstaternes ydre graenser.
Artikel 7
Denne forordning traeder i kraft seks maaneder efter offentliggoerelsen i De Europaeiske Faellesskabers Tidende. Artikel 2, stk. 4, og artikel 4, stk. 2, traeder dog i kraft dagen efter offentliggoerelsen.«
Annullation af forordningen
7 Europa-Parlamentet har til stoette for sin paastand gjort gaeldende, at Raadets undladelse af paa ny at hoere Parlamentet foer vedtagelsen af den omhandlede forordning udgoer en tilsidesaettelse af institutionens ret til at deltage i Faellesskabets lovgivningsprocedure. Inden for rammerne af den i traktatens artikel 100 C fastlagte procedure er en saadan fornyet hoering noedvendig, naar den af Raadet vedtagne retsakt - som i dette tilfaelde - indebaerer vaesentlige aendringer af Kommissionens forslag.
8 Parlamentet har i denne forbindelse foerst gjort gaeldende, at artikel 1, stk. 2, i Kommissionens forslag bestemte, at der foer den 30. juni 1996 skulle udfaerdiges en endelig liste over lande, hvis statsborgere skulle vaere i besiddelse af visum ved passage af Faellesskabets ydre graenser, hvorimod medlemsstaterne efter forordningens artikel 2 kan traeffe afgoerelse om, hvorvidt der skal gaelde visumtvang for statsborgere fra tredjelande, der ikke er opfoert paa den faelles liste. Parlamentet har tilfoejet, at den nye ordning, der er blevet vedtaget, foerer til, at der opstilles en klar og tydelig liste, som optages i bilaget til forordningen, og lukkede lister, for saa vidt som hver medlemsstat kan opstille sin egen liste. Dermed bryder forordningen med den maalsaetning om harmonisering af visumreglerne, der er omhandlet i traktatens artikel 100 C.
9 Parlamentet har dernaest gjort gaeldende, at den liste over lande, der er indeholdt i bilaget til forslaget, er blevet meget reduceret i forordningen, idet Raadet har nedbragt det antal lande, der er naevnt i den, fra 126 til 98.
10 Parlamentet har endelig gjort gaeldende, at artikel 2 i Kommissionens forslag, der omhandlede gensidig anerkendelse af de af medlemsstaterne udstedte visa, blev fjernet. Det har desuden fremhaevet, at disse elementer i harmoniseringen af visumpolitikken ifoelge anden og tredje betragtning til forordningen henhoerer under afsnit VI i traktaten om Den Europaeiske Union.
11 Heroverfor har Raadet, stoettet af den franske regering, for det foerste anfoert, at forordningens artikel 2, stk. 1, alene praeciserer raekkevidden af Kommissionens forslag, hvorefter det - indtil Raadet har truffet afgoerelse vedroerende de tredjelande, der ikke er anfoert i bilaget - tilkommer den enkelte medlemsstat frit at traeffe afgoerelse om, hvorvidt den vil indfoere visumtvang for statsborgere fra disse lande. Raadet har tilfoejet, at den eneste forskel i saa henseende mellem forslaget og forordningen er, at der i forordningen fastsaettes en laengere overgangsperiode, inden for hvilken medlemsstaterne fortsat har kompetence til at udstede regler om visumtvang for statsborgere fra tredjelande, der ikke er naevnt i den faelles liste.
12 Raadet har dernaest anfoert, at den faelles liste over tredjelande kun er blevet aendret paa enkelte punkter; saaledes er kun tre lande blevet tilfoejet, mens de lande, der er blevet fjernet, er visse medlemsstaters tidligere kolonier, fra hvilke der kun udrejses i begraenset omfang.
13 Raadet har endelig gjort gaeldende, at Kommissionens forslag ikke omfattede gensidig anerkendelse af visa. I forslagets artikel 2 hed det saaledes blot, at der kun kunne blive tale om gensidig anerkendelse af et visum, saafremt dette var gyldigt for hele Faellesskabet, hvorimod betingelserne for et visums gyldighed i hele Faellesskabet ikke blev fastsat. Da denne bestemmelse var rent konstaterende, var det noedvendigt at fjerne den for retligt at opnaa klarhed.
14 Det bemaerkes, at den forskriftsmaessige hoering af Parlamentet i de af traktaten bestemte tilfaelde er en vaesentlig formforskrift, hvis tilsidesaettelse foerer til den beroerte retsakts ugyldighed. Parlamentets effektive deltagelse i Faellesskabets lovgivningsprocedure efter de i traktaten fastlagte fremgangsmaader udgoer saaledes et vaesentligt element i den institutionelle ligevaegt som foelge af traktaten. Denne kompetence er udtryk for et grundlaeggende demokratisk princip, hvorefter folkeslagene deltager i udoevelsen af magten ved hjaelp af en repraesentativ forsamlings medvirken (jf. eksempelvis dom af 5.7.1995, sag C-21/94, Parlamentet mod Raadet, Sml. I, s. 1827, praemis 17).
15 Det fremgaar af Domstolens faste praksis, at kravet om, at Europa-Parlamentet som led i lovgivningsprocessen skal hoeres, naar traktaten indeholder bestemmelse herom, indebaerer, at der skal ske en fornyet hoering i alle tilfaelde, hvor den endeligt udstedte retsakt som helhed efter sit indhold adskiller sig vaesentligt fra det forslag, som Parlamentet allerede er blevet hoert om, bortset fra, naar aendringerne i det vaesentlige svarer til den opfattelse, som Parlamentet har givet udtryk for (jf. bl.a. dom af 1.6.1994, sag C-388/92, Parlamentet mod Raadet, Sml. I, s. 2067, praemis 10, og af 5.10.1994, sag C-280/93, Tyskland mod Raadet, Sml. I, s. 4973, praemis 38).
16 Det maa derfor undersoeges, om de aendringer, som Parlamentet har paaberaabt sig, er af egentlig indholdsmaessig betydning for den omhandlede retsakt i dens helhed.
17 I denne forbindelse bemaerkes, at det forslag fra Kommissionen, som Parlamentet blev hoert om, i artikel 1, stk. 1, indeholdt en bestemmelse om, at statsborgere fra de tredjelande, der var anfoert i bilaget til forordningen, havde pligt til at vaere i besiddelse af et visum ved passage af medlemsstaternes ydre graenser. Ifoelge samme bestemmelses stk. 2 kunne medlemsstaterne indtil den 30. juni 1996 afgoere, om der skulle kraeves visa for statsborgere fra tredjelande, som ikke var anfoert i bilag I. Inden naevnte dato skulle Raadet for hvert af disse lande traeffe afgoerelse om, om de skulle tilfoejes paa listen, eller om deres statsborgere skulle fritages for visumpligten.
18 I forordningens artikel 2, stk. 1, er det derimod bestemt, at medlemsstaterne skal traeffe afgoerelse om, hvorvidt der skal gaelde visumtvang for statsborgere fra tredjelande, der ikke er opfoert paa den faelles liste.
19 En sammenligning af Kommissionens forslag og forordningen viser, at efter forordningen gaelder der ikke laengere nogen frist som omhandlet i forslagets artikel 1, stk. 2, for medlemsstaternes fastlaeggelse af de tredjelande, der ikke er anfoert paa den faelles liste, og hvis statsborgere paalaegges pligt til at vaere i besiddelse af et visum.
20 Som generaladvokaten har anfoert i punkt 28 i forslaget til afgoerelse, kan medlemsstaterne efter forordningen i et ikke naermere angivet tidsrum opretholde deres egen liste over tredjelande, der ikke er opfoert paa den faelles liste, og hvis statsborgere paalaegges pligt til at vaere i besiddelse af et visum, mens det i Kommissionens forslag var bestemt, at der efter den 30. juni 1996 kun skulle foreligge en faelles liste, der udtoemmende angav de tredjelande, hvis statsborgere skulle vaere i besiddelse af et visum ved passage af medlemsstaternes ydre graenser. Disse aendringer vedroerer selve kernen i den ordning, der er blevet indfoert, og maa derfor anses for vaesentlige.
21 Raadet har ikke desto mindre anfoert, at det - ogsaa selv om den retsakt, der i sidste ende blev vedtaget, som helhed indholdsmaessigt adskiller sig fra det forslag, som Parlamentet blev hoert om - er fritaget for at hoere sidstnaevnte institution paa ny, naar det, som det her er tilfaeldet, er fuldstaendig bekendt med den hoerte institutions oensker vedroerende de paagaeldende vaesentlige punkter.
22 Der skal i denne forbindelse henvises til Domstolens tidligere naevnte dom af 5. juli 1995, Parlamentet mod Raadet, praemis 26, hvori det fastslaas, at den forskriftsmaessige hoering af Parlamentet i de tilfaelde, hvor traktaten indeholder bestemmelse herom, er et af de midler, som goer det muligt for Parlamentet effektivt at deltage i lovgivningsprocessen i Faellesskabet; saafremt Raadets antagelse foelges, vil man paa det groveste tilsidesaette denne deltagelse, som er vaesentlig for opretholdelsen af den i traktaten foreskrevne institutionelle ligevaegt, og lade haant om den indflydelse, som den forskriftsmaessige hoering af Parlamentet kan have paa vedtagelsen af den paagaeldende retsakt.
23 Da den her gennemgaaede aendring, der beroerer forslagets system i dets helhed, er tilstraekkelig til at begrunde et krav om, at Parlamentet hoeres paa ny, er det ufornoedent at undersoege de andre argumenter, som Parlamentet har paaberaabt sig.
24 Det maa derfor fastlaas, at den omstaendighed, at Parlamentet ikke blev hoert paa ny under den i EF-traktatens artikel 100 C fastlagte lovgivningsprocedure, udgoer en tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter, der maa medfoere, at forordningen annulleres.
Opretholdelse af forordningens retsvirkninger
25 Raadet har i svarskriftet anmodet Domstolen om i tilfaelde af annullation af forordningen at opretholde dennes retsvirkninger, indtil Raadet har udstedt nye bestemmelser. Parlamentet har ikke udtalt sig om anmodningen.
26 Denne anmodning skal imoedekommes. Som generaladvokaten har anfoert i punkt 40 til forslaget til afgoerelse, kan noedvendigheden af at undgaa en afbrydelse i harmoniseringen af de nationale visumordninger og vigtige retssikkerhedsmaessige hensyn begrunde, at Domstolen udoever den kompetence, der udtrykkeligt er tillagt den ved EF-traktatens artikel 174, stk. 2, til midlertidigt at opretholde den annullerede forordnings virkninger, indtil Raadet har vedtaget en ny forordning.
27 Raadet har dog pligt til inden for en rimelig frist at afhjaelpe den begaaede formfejl (jf. ovennaevnte dom af 5.6.1995, Parlamentet mod Raadet, praemis 33).
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
28 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, doemmes den part, der taber sagen, til at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Da Raadet har tabt sagen, doemmes det til at betale sagens omkostninger. I medfoer af samme artikels stk. 4, foerste afsnit, baerer Den Franske Republik, der har interveneret i sagen, sine egne omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1) Raadets forordning (EF) nr. 2317/95 af 25. september 1995 om fastlaeggelse af de tredjelande, hvis statsborgere skal vaere i besiddelse af visum ved passage af medlemsstaternes ydre graenser, annulleres.
2) Retsvirkningerne af den annullerede forordning opretholdes, indtil Raadet for Den Europaeiske Union har vedtaget nye bestemmelser paa omraadet.
3) Raadet betaler sagens omkostninger. 4) Den Franske Republik baerer sig egne omkostninger.