CELEX: 62000CJ0246
Incumprimento de Estado
Directiva 91/439/CEE
Carta de condução
Reconhecimento mútuo
Registo obrigatório
Cálculo do período de validade

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 20 de Junho de 2000, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 226.° CE, uma acção destinada a obter a declaração de que, ao adoptar e ao manter em vigor os artigos 107.° , n.° 1, 108.° , n.° 1, alínea h), 109.° e 111.° , n.° 1, alínea a), da Wegenverkeerswet (lei relativa à circulação rodoviária), de 21 de Abril de 1994 (Stb. 1994, n.° 475), na sua redacção alterada (Stb. 1996, n.° 276, a seguir «WVW 1994»), bem como o artigo 100.° do Reglement Rijbewijzen (decreto relativo às cartas de condução), de 28 de Maio de 1996 (Stb. 1996, n.° 277), com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto de 18 de Junho de 1996 (Stb. 1996, n.° 326, a seguir «RR»), o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 1.° , n.° 2, e 6.° , n.° 1, alínea c), bem como do anexo III, ponto 4, da Directiva 91/439/CEE do Conselho, de 29 de Julho de 1991, relativa à carta de condução (JO L 237, p. 1), com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 96/47/CE do Conselho, de 23 de Julho de 1996 (JO L 235, p. 1, a seguir «Directiva 91/439»).
O quadro jurídico
A regulamentação comunitária
2 O primeiro considerando da Directiva 91/439 tem a seguinte redacção:
«[...] em termos de política comum de transportes e tendo em vista contribuir para a melhoria da segurança da circulação rodoviária, bem como para facilitar a circulação das pessoas que se estabelecem num Estado-Membro diferente daquele em que foram aprovadas num exame de condução, é desejável que exista uma carta de condução nacional de modelo comunitário mutuamente reconhecido pelos Estados-Membros sem obrigação de troca;»
3 O nono e o décimo considerandos desta mesma directiva prevêem:
«[...] o artigo 8.° da Directiva 80/1263/CEE e, nomeadamente, a obrigação de troca das cartas de condução no prazo de um ano, no caso de mudança de residência habitual, constituem um obstáculo à livre circulação das pessoas e não pode ser admitido, tendo em conta os progressos já obtidos no âmbito da integração europeia;
[...] por razões de segurança e de circulação rodoviárias, é necessário que os Estados-Membros possam aplicar as suas disposições nacionais em matéria de apreensão, suspensão e anulação da carta de condução a qualquer titular de uma carta de condução que tenha passado a ter a residência habitual no seu território,»
4 O artigo 1.° da Directiva 91/439 dispõe:
«1. Os Estados-Membros estabelecerão a carta de condução nacional segundo o modelo comunitário descrito no anexo I ou I-A, nos termos da presente directiva.
2. As cartas de condução emitidas pelos Estados-Membros são mutuamente reconhecidas.
3. Sempre que um titular de carta de condução válida transferir a sua residência habitual para um Estado-Membro diferente do que emitiu a carta, o Estado-Membro de acolhimento pode aplicar ao titular da carta as suas disposições nacionais em matéria de período de validade da carta, de controlo médico e de legislação fiscal e pode inscrever na carta as referências indispensáveis à sua gestão.»
5 Nos termos do artigo 2.° , n.° 2, da Directiva 91/439:
«Os Estados-Membros adoptarão todas as disposições adequadas para evitar os riscos de falsificação das cartas de condução.»
6 No artigo 3.° , a referida directiva enumera as várias categorias de veículos que a carta de condução prevista no seu artigo 1.° habilita a conduzir.
7 O artigo 6.° da Directiva 91/439 prevê:
«1. As condições de idade mínima para a emissão da carta de condução são as seguintes:
a) [...]
b) 18 anos:
- para a categoria A; no entanto, o acesso à condução de motociclos de potência superior a 25 kW e com uma relação potência/peso superior a 0,16 kW/kg (ou de motociclos com carro lateral com uma relação potência/peso superior a 0,16 kW/kg) fica dependente da aquisição de uma experiência mínima de dois anos em motociclos de características inferiores, abrangidos pela carta de condução A. Esta experiência prévia pode não ser exigida caso o candidato tenha pelo menos 21 anos, sob reserva de aprovação numa prova específica de controlo de aptidão e comportamento,
- para a categoria B e B + E,
- para as categorias C e C + E [...];
c) 21 anos:
- para as categorias D e D + E [...].
2. Os Estados-Membros podem proceder a derrogações das condições de idade mínima fixadas para as categorias A, B e B + E e emitir cartas para essas categorias a partir de 17 anos, com excepção das disposições para a categoria A, a que se refere o n.° 1, alínea b), primeiro travessão, última frase.
3. Os Estados-Membros podem recusar reconhecer a validade no seu território de qualquer carta de condução cujo titular não tenha 18 anos completos.»
8 O artigo 7.° da Directiva 91/439 enuncia:
«1. A emissão da carta de condução fica igualmente subordinada:
a) À aprovação num exame de controlo de aptidão e de comportamento e de um exame de controlo dos conhecimentos, bem como da satisfação de normas médicas, nos termos dos anexos II e III;
b) À existência de residência habitual ou da prova da qualidade de estudante durante um período de pelo menos seis meses no território do Estado-Membro emissor da carta de condução.
2. Sem prejuízo das normas que sobre a matéria venham a ser adoptadas pelo Conselho, cada Estado-Membro mantém o direito de fixar, de acordo com os critérios nacionais, o prazo de validade das cartas de condução que emitir.
3. Obtido acordo da Comissão, os Estados-Membros podem derrogar ao disposto no anexo III, se as derrogações forem compatíveis com os progressos da ciência médica e com os princípios definidos nesse anexo.
4. Sem prejuízo das disposições penais e de polícia nacionais, os Estados-Membros podem aplicar à emissão da carta de condução as disposições da sua regulamentação nacional relativa a condições diferentes das contempladas na presente directiva, após consulta à Comissão.
5. Uma pessoa apenas pode ser titular de uma única carta de condução emitida por um Estado-Membro.»
9 O artigo 8.° da Directiva 91/439 prevê:
«1. No caso de o titular de uma carta de condução válida emitida por um Estado-Membro ter adquirido residência habitual noutro Estado-Membro, pode solicitar a troca da sua carta de condução por outra carta equivalente; compete ao Estado-Membro que proceder à troca verificar, se necessário, se a carta apresentada permanece efectivamente válida.
2. Sem prejuízo do cumprimento do princípio da territorialidade das leis penais e das disposições de polícia, o Estado-Membro de residência habitual pode aplicar ao titular de uma carta de condução emitida por outro Estado-Membro as suas disposições nacionais em matéria de restrição, suspensão, retirada ou anulação do direito de conduzir e, se necessário, proceder, para o efeito, à troca dessa carta.
3. O Estado-Membro que proceder à troca enviará a antiga carta às autoridades do Estado-Membro que a tiver emitido, especificando os motivos desta formalidade.
4. Um Estado-Membro pode recusar, a uma pessoa que seja objecto no seu território de uma das medidas referidas no n.° 2, reconhecer a validade de qualquer carta de condução emitida por outro Estado-Membro.
Um Estado-Membro pode igualmente recusar emitir uma carta de condução a um candidato que seja objecto de uma dessas medidas noutro Estado-Membro.
[...]»
10 Em conformidade com o artigo 9.° da Directiva 91/439, entende-se por «residência habitual» o local onde uma pessoa vive habitualmente, isto é, durante pelo menos 185 dias por ano civil, em consequência de vínculos pessoais e profissionais ou, no caso de uma pessoa sem vínculos profissionais, em consequência de vínculos pessoais, indiciadores de relações estreitas entre ela própria e o local onde vive.
11 O artigo 12.° , n.° 1, da Directiva 91/439 prevê que os Estados-Membros adoptarão, após consulta à Comissão, até 1 de Julho de 1994, as disposições legislativas, regulamentares ou administrativas necessárias para darem cumprimento à referida directiva a partir de 1 de Julho de 1996.
12 Em conformidade com o anexo I, ponto 2, da Directiva 91/439, a carta de condução de modelo comunitário é composta por seis páginas.
13 Nos termos do anexo I, ponto 4, da Directiva 91/439:
«Sempre que um titular de uma carta de condução emitida por um Estado-Membro estabelecer a sua residência habitual noutro Estado-Membro, este pode referir:
- a(s) mudança(s) de residência na página 6,
- as referências indispensáveis à gestão da carta, como, por exemplo, as infracções graves cometidas no seu território, na página 5,
sob reserva de inscrever igualmente esse tipo de referências nas cartas que emite e de dispor, para o efeito, do local necessário.
[...]»
14 O ponto 1 do anexo III da Directiva 91/439, de epígrafe «Normas mínimas relativas à aptidão física e mental para a condução de um veículo a motor», prevê que os condutores são classificados em dois grupos, sendo o grupo 1 constituído, designadamente, pelos condutores de veículos das categorias A, B e B + E e o grupo 2 constituído, designadamente, pelos condutores de veículos das categorias C, C + E, D e D + E.
15 No que respeita aos exames médicos a que estes dois grupos de condutores devem ser sujeitos, o referido anexo III dispõe nomeadamente:
«3. Grupo 1
os candidatos devem ser sujeitos a um exame médico se, quando do cumprimento das formalidades requeridas ou no decurso das provas que tenham de prestar antes de obter a carta, se notar que sofrem de uma ou mais das incapacidades mencionadas no presente anexo.
4. Grupo 2
os candidatos devem ser sujeitos a um exame médico antes da emissão inicial da carta e, subsequentemente, aos exames periódicos prescritos pela legislação nacional.»
16 Em conformidade com uma declaração comum do Conselho e da Comissão, relativa ao artigo 1.° , n.° 3, da Directiva 91/439, estas duas instituições reconhecem que a referida directiva não impede o registo, pelos Estados-Membros, dos dados das cartas emitidas por outro Estado-Membro, quando os titulares destas cartas adquiram residência habitual no seu território.
17 A Directiva 96/47, que entrou em vigor em 18 de Setembro de 1996, acrescentou, designadamente, um anexo I-A à Directiva 91/439. Este anexo atribui aos Estados-Membros a faculdade de emitirem as cartas segundo o modelo aí definido, diferente do previsto no anexo I da Directiva 91/439. Este segundo modelo de carta de condução apresenta-se sob a forma de um cartão de plástico, do tipo utilizado para os cartões bancários e de crédito.
18 Em conformidade com o n.° 2 do referido anexo I-A, este modelo de carta de condução é composto por duas faces, devendo a segunda conter um espaço reservado para a eventual inscrição, pelo Estado-Membro de acolhimento, no âmbito da aplicação do n.° 3, alínea a), desse anexo, das referências indispensáveis à gestão da carta de condução.
19 O anexo I-A, n.° 3, alínea a), da Directiva 91/439 dispõe:
«Quando o titular de uma carta de condução emitida por um Estado-Membro em conformidade com o presente anexo passar a sua residência habitual para outro Estado-Membro, este último poderá inscrever na carta de condução as referências indispensáveis à sua gestão, desde que também inscreva esse tipo de referências nas cartas que emite e desde que disponha, para o efeito, do espaço necessário.»
A regulamentação nacional
20 Nos Países Baixos, o essencial das disposições em matéria de cartas de condução consta da regulamentação geral relativa à circulação rodoviária, cujo elemento fundamental é constituído pela WVW 1994.
21 Em conformidade com o artigo 107.° , n.° 1, da WVW 1994, o condutor de um veículo a motor que circule na via pública deve estar munido de carta de condução emitida pela autoridade competente, que lhe permita conduzir esse veículo, estando subentendido que a referida autoridade é a competente nos Países Baixos. O n.° 2 deste mesmo artigo precisa as várias características que deve preencher a carta de condução e prevê, designadamente, que a mesma deve encontrar-se dentro do respectivo período de validade.
22 O artigo 108.° , n.° 1, alínea h), da WVW 1994 dispõe:
«1. O artigo 107.° não se aplica aos condutores de:
[...]
h) veículos a motor, quando os seus condutores residam nos Países Baixos e a autoridade competente de outro Estado-Membro das Comunidades Europeias ou de outro Estado parte no Acordo sobre o Espaço Económico Europeu tenha emitido em seu nome uma carta de condução válida para a condução de um veículo a motor correspondente àquele que conduzem, durante o respectivo período de validade nos Países Baixos fixado quando da inscrição desta carta de condução no registo das cartas de condução, ou, quando esta carta não tenha sido inscrita no registo das cartas de condução ou se o prazo de validade nos Países Baixos fixado quando do registo for inferior a um ano, enquanto não tiver decorrido um ano após o dia em que estes se tenham estabelecido nos Países Baixos.»
23 Nos termos do artigo 109.° da WVW 1994:
«1. O período de validade nos Países Baixos fixado quando do registo, a que se refere o artigo 108.° , n.° 1, alínea h), é:
a) 10 anos a partir da data da emissão, quando a carta de condução tenha sido emitida em nome da pessoa que não tinha ainda atingido 60 anos de idade na data da sua emissão;
b) o período que decorre até à data em que o titular atinja 70 anos de idade, quando a carta de condução tenha sido emitida em nome do titular que tinha atingido mais de 60, mas menos de 65 anos de idade na data da sua emissão;
c) 5 anos a partir da data da emissão, quando a carta de condução tenha sido emitida em nome do titular que tinha atingido 65 anos de idade na data da sua emissão.
2. O registo efectua-se a pedido do titular.
3. A pessoa encarregada do registo verifica a identidade do requerente. Está habilitada a exigir que o requerente se apresente pessoalmente no momento e no local que fixar e perante a pessoa que designar.
4. A pessoa encarregada do registo verifica que a carta de condução apresentada para registo se encontra dentro do respectivo período de validade e que estão também preenchidas as demais condições do registo dessa carta.
5. As regras de processo do registo serão definidas por um regulamento da Administração Pública. Um regulamento ministerial poderá fixar as condições de execução destas regras.»
24 O RR adoptado para fixar as regras a que se refere o artigo 109.° , n.° 5, da WVW 1994 prevê, no seu artigo 10.° :
«A carta de condução a registar nos termos do artigo 108.° , n.° 1, alínea h), da [WVW 1994] deve ter sido emitida em nome do requerente no decurso dum período compreendido no ano durante o qual tenha residido pelo menos 185 dias no país de emissão dessa carta ou no decurso dum período durante o qual tenha estado inscrito pelo menos seis meses numa universidade, numa escola de ensino profissional de nível médio, secundário ou superior, ou numa outra escola de ensino de nível médio, secundário ou superior do país de emissão dessa carta, e deve ainda encontrar-se dentro do respectivo período de validade na data da apresentação do pedido.»
25 Nos termos do artigo 11.° do RR:
«Para o registo, serão apresentados os seguintes documentos:
a) um formulário de requerimento preenchido, conforme ao modelo fixado por regulamento ministerial;
b) uma fotocópia certificada conforme da carta de condução cujo registo é requerido;
c) uma cópia certificada conforme respeitante ao requerente e contendo os dados necessários provenientes do registo da população do município em que está inscrito o requerente e emitida, no máximo, seis meses antes da apresentação do pedido;
d) os documentos justificativos que atestem que preenche as condições a que se refere o artigo 10.° , no que respeita à carta de condução a registar.»
26 O artigo 13.° do RR precisa os dados que devem ser comunicados ao titular da carta de condução registada. Estes dados incluem, designadamente, a data de registo e o período de validade da carta registada nos Países Baixos.
27 Como resulta do artigo 28.° do RR, o titular de uma carta de condução estrangeira poderá obter, por meio de troca, uma carta de condução neerlandesa contra a entrega da sua carta de condução estrangeira. A troca tem lugar a requerimento do titular. Este requerimento, que se apresenta sob a forma de um formulário, deve, em conformidade com o artigo 33.° do RR, ser acompanhado de um certo número de documentos que, no essencial, são os mesmos que os referidos no artigo 11.° do RR, devendo, contudo, ser junta também a carta de condução estrangeira. O artigo 109.° do RR prevê que a referida carta será remetida à autoridade que a emitiu.
28 O prazo de validade das cartas de condução neerlandesas obtidas graças a esta troca é fixado nos termos das disposições do artigo 122.° da WVW 1994, disposição que corresponde, no essencial, ao artigo 109.° , n.° 1, da WVW 1994.
29 O artigo 126.° , n.° 1, da WVW 1994 prevê a instituição dum registo para as cartas de condução. Este mesmo artigo precisa, no seu n.° 2, que este registo contém informações referentes às cartas emitidas, bem como às decisões judiciais de privação do direito de condução de veículos a motor, na medida em que estas informações sejam necessárias para garantir a boa execução da WVW 1994. Por força do n.° 4 deste mesmo artigo, deverá, para a aplicação das suas demais disposições, entender-se por «carta de condução» também as cartas de condução emitidas pela autoridade competente de outro Estado-Membro da União Europeia ou de um Estado parte no Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, de 2 de Maio de 1992 (JO 1994, L 1, p. 3), cujo titular resida nos Países Baixos.
30 O artigo 177.° , n.° 1, da WVW 1994 prevê a aplicação, nos casos de condução sem carta de condução, com carta de condução cujo período de validade tenha expirado ou com carta de condução que não preencha as condições fixadas na matéria pela ou por força da WVW 1994, de uma sanção de natureza penal, ou seja, uma pena de prisão de dois meses, no máximo, ou uma multa.
31 O artigo 2.° , n.° 1, da Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (lei para a aplicação de normas administrativas no referente à circulação rodoviária), de 3 de Julho de 1989 (Stb. 1989, n.° 300), com a mais recente alteração que lhe foi dada pela Lei de 28 de Outubro de 1999 (Stb. 1999, n.° 469, a seguir «WAHV»), prevê, no que respeita a certos comportamentos contrários às disposições estabelecidas pela ou por força da WVW 1994, a aplicação de sanções administrativas em substituição das sanções de natureza penal previstas pela WVW 1994.
32 No que respeita aos limites de idade para obtenção da carta de condução, o artigo 111.° , n.° 1, alínea a), da WVW 1994 dispõe que a carta de condução não pode ser emitida em nome da pessoa que ainda não tenha atingido os 18 anos de idade. Esta disposição é válida para todas as categorias de veículos.
33 No que toca aos exames médicos obrigatórios, o artigo 100.° , n.° 3, do RR prevê que, ao requerimento para obtenção de uma carta de condução, deve ser junto um relatório médico elaborado no máximo duas semanas antes da sua apresentação, quando este requerimento respeite:
«a) à emissão de uma carta de condução em nome do requerente que tenha atingido mais de 70 anos de idade;
b) à emissão de uma carta de condução em nome do requerente que tenha atingido 65 anos de idade e seja titular de carta de condução cujo período de validade expire no dia em que o requerente atinja os 70 anos de idade ou após essa data;
c) à emissão de uma carta de condução da categoria C, D ou E».
A fase pré-contenciosa
34 Após uma troca de correspondência entre o Reino dos Países Baixos e a Comissão, as disposições da WVW 1994 e do RR foram adoptadas e notificadas à Comissão. Esta, entendendo que a regulamentação adoptada continha disposições que não eram conformes ao disposto na Directiva 91/439, notificou, por ofício de 17 de Junho de 1997, o Estado-Membro para apresentar as suas observações num prazo de dois meses.
35 Por missivas de 23 de Outubro de 1997 e 22 de Julho de 1998, o Governo neerlandês transmitiu à Comissão informações adicionais sobre as disposições a que se referia a notificação de incumprimento.
36 Não tendo ficado convencida com as observações apresentadas pelo Reino dos Países Baixos, a Comissão emitiu em 7 de Dezembro de 1998 um parecer fundamentado, convidando este Estado-Membro a cumprir as obrigações decorrentes da Directiva 91/439, num prazo de dois meses a contar da notificação desse parecer.
37 Por missiva de 19 de Abril de 1999, o Governo neerlandês apresentou novamente à Comissão explicações respeitantes ao sistema de registo das cartas de condução adoptado nos Países Baixos.
38 Não tendo a Comissão considerado satisfatórias estas informações, decidiu intentar a presente acção.
39 Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 6 de Dezembro de 2002, o Governo neerlandês requereu a reabertura da fase oral, que tinha sido encerrada em 21 de Novembro de 2002, na sequência da apresentação das conclusões do advogado-geral. Este pedido foi indeferido por despacho do Tribunal de Justiça de 10 de Fevereiro de 2003.
40 Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 20 de Fevereiro de 2001, foi admitida a intervenção do Reino de Espanha nos presentes autos em apoio das conclusões do Reino dos Países Baixos.
Quanto à acção
41 Em apoio da sua acção, a Comissão formula quatro acusações que têm por objecto o processo de registo das cartas de condução emitidas por outro Estado-Membro, o cálculo do prazo de validade destas cartas, o limite de idade previsto para a obtenção de uma carta da categoria D e a obrigação, para os condutores de veículos das categorias C, C + E, D e D + E, de se submeterem periodicamente a um exame médico.
Quanto à acusação referente ao processo de registo das cartas de condução emitidas por outro Estado-Membro
Argumentos das partes
42 Com a sua primeira acusação, a Comissão censura ao Reino dos Países Baixos a violação do artigo 1.° , n.° 2, da Directiva 91/439, por ter instaurado um sistema de registo obrigatório das cartas de condução emitidas por outros Estados-Membros, um ano após o titular dessa carta se ter estabelecido nos Países Baixos, e por ter previsto um processo de registo que, devido à complexidade dos seus trâmites, não se distingue praticamente de um procedimento de troca de cartas de condução.
43 No que respeita, por um lado, à obrigação de registo decorrente dos artigos 107.° a 109.° da WVW 1994, a Comissão invoca que, tendo em conta o primeiro e o nono considerandos da Directiva 91/439, o reconhecimento mútuo previsto no artigo 1.° , n.° 2, desta directiva implica que as cartas de condução emitidas por um Estado-Membro sejam reconhecidas pelos demais Estados-Membros, sem que aos titulares destas cartas possa ser exigido o cumprimento de formalidades adicionais. Na fase actual da harmonização das condições de obtenção das cartas de condução, o Estado-Membro de acolhimento não pode, portanto, exigir que o titular de uma carta de condução emitida por outro Estado-Membro registe esta carta a fim de poder conduzir um veículo no seu território.
44 A Comissão acrescenta a este respeito que, constituindo a condução de um veículo com carta não registada uma violação da lei, pouco importa que a sanção prevista para o não cumprimento da obrigação de registo seja de natureza administrativa ou penal.
45 Além disso, resulta dos acórdãos de 29 de Fevereiro de 1996, Skanavi e Chryssanthakopoulos (C-193/94, Colect., p. I-929, n.° 26), e de 29 de Outubro de 1998, Awoyemi (C-230/97, Colect., p. I-6781, n.os 41 e 42), que qualquer formalidade imposta ao reconhecimento, num Estado-Membro, de uma carta de condução emitida noutro Estado-Membro constitui um entrave à livre circulação das pessoas.
46 Por outro lado, no que toca ao processo de registo previsto pela WVW 1994 e pelo RR, a Comissão sustenta que as formalidades a cumprir durante esse processo são de complexidade excessiva e aproximam-se das previstas para uma troca de carta de condução, quando a Directiva 91/439 proibiu expressamente aos Estados-Membros a instituição de semelhante procedimento de troca.
47 A Comissão acrescenta que o processo de registo em causa no caso em apreço não está, de resto, justificado pelo facto de o Reino dos Países Baixos ter feito uso da faculdade, que lhe é concedida pelo artigo 1.° , n.° 3, da Directiva 91/439, de aplicar, ao titular de uma carta de condução emitida por outro Estado-Membro, as suas disposições nacionais em matéria de período de validade da carta, de controlo médico assim como de legislação fiscal e de inscrever na carta as menções indispensáveis à sua gestão.
48 Com efeito, esta abordagem, por um lado, não tem em conta o facto de o artigo 1.° , n.° 3, da Directiva 91/439 constituir unicamente uma excepção ao princípio do reconhecimento mútuo das cartas de condução previsto no n.° 2 do mesmo artigo e ser, portanto, enquanto tal, de interpretação estrita. Por outro lado, permite assegurar o efeito útil do artigo 1.° , n.° 3, da Directiva 91/439, em detrimento do do n.° 2 do mesmo artigo, o que, tendo em conta a relação existente entre estes dois números, é inadmissível. Por último, existem outros meios, menos restritivos, para assegurar a aplicação das disposições nacionais a que se refere o artigo 1.° , n.° 3, da Directiva 91/439.
49 Nas suas observações sobre o pedido de intervenção do Reino de Espanha, a Comissão precisa que o incumprimento que censura ao Reino dos Países Baixos não consiste no facto de ter instituído um sistema de registo das cartas de condução, mas reside no carácter obrigatório deste registo e na complexidade do próprio processo de registo.
50 O Governo neerlandês invoca que, na falta de um sistema europeu de registo centralizado ou coordenado entre os Estados-Membros, a instituição de um sistema nacional de registo de cartas de condução, como o adoptado nos Países Baixos, é indispensável para controlar eficazmente a validade das referidas cartas. Este sistema, que é justificado à luz dos imperativos da segurança rodoviária e da luta contra a fraude, coloca qualquer agente que proceda a um controlo de um condutor na situação de poder verificar se os dados constantes da carta de condução correspondem aos que figuram no registo das cartas de condução.
51 O Governo neerlandês salienta que a Directiva 91/439 prevê a possibilidade de os Estados-Membros aplicarem ao titular de uma carta de condução emitida por outro Estado-Membro as suas disposições nacionais respeitantes ao período de validade das cartas de condução e inscreverem nestas cartas as menções indispensáveis à sua gestão. O legislador neerlandês fez uso desta faculdade e viu-se obrigado, tendo em conta a impossibilidade material de inscrever as referidas menções em certas cartas de condução, a adoptar um sistema que permite às autoridades competentes inscreverem estas menções noutros documentos que não as próprias cartas. Além disso, na medida em que as cartas de condução dos outros Estados-Membros se caracterizam ainda pela sua grande diversidade, a apreciação da respectiva validade exige uma perícia tal que o seu registo é indispensável.
52 O Governo neerlandês sustenta que, sendo certo que a Directiva 91/439 prevê o reconhecimento mútuo das cartas de condução, também é certo que não assegura a sua harmonização completa e que, na medida em que continuam a subsistir diferenças no que respeita, por exemplo, ao respectivo prazo de validade, não se pode tratar dum reconhecimento mútuo completo.
53 Na audiência, o Governo neerlandês acrescentou que também não se pode falar, como faz a Comissão, de registo obrigatório das cartas de condução, pois o titular de uma carta de condução emitida por outro Estado-Membro, que se instale nos Países Baixos, pode optar entre o registo e a troca da sua carta de condução. Em resposta a uma questão que lhe foi colocada pelo Tribunal de Justiça, o Governo neerlandês precisou que está sujeito à aplicação duma sanção, quando conduza um veículo no território neerlandês, o titular de uma carta de condução emitida por outro Estado-Membro, que se tenha estabelecido nos Países Baixos há mais de um ano e que não tenha trocado nem registado a sua carta de condução. Todavia, esta sanção é de natureza administrativa e não penal.
54 No que toca ao processo de registo, o Governo neerlandês sustenta que, contrariamente ao que invoca a Comissão, aquele distingue-se a vários títulos do procedimento de troca de carta de condução e não impõe qualquer ónus desproporcionado relativamente à finalidade prosseguida.
55 O Reino de Espanha, que intervém em apoio da posição defendida pelo Reino dos Países Baixos no que respeita à primeira acusação formulada pela Comissão, considera que uma disposição como a do artigo 108.° , n.° 1, alínea h), da WVW 1994 não viola o disposto no artigo 1.° , n.° 2, da Directiva 91/439 e insere-se no âmbito de aplicação do n.° 3 do mesmo artigo.
56 Com efeito, a fim de o Estado-Membro de acolhimento poder fazer uso dos poderes que lhe são conferidos pelo artigo 1.° , n.° 3, da Directiva 91/439, o registo das cartas emitidas por outros Estados-Membros constitui uma condição indispensável. Na falta deste registo, o Estado-Membro de acolhimento encontra-se na impossibilidade de aplicar as disposições da sua própria legislação ao titular de uma carta de condução que se tenha estabelecido no seu território, pois não dispõe de qualquer informação precisa no que respeita ao referido titular ou aos veículos que este está autorizado a conduzir.
57 O Governo espanhol salienta ainda que, para a aplicação do artigo 8.° , n.° 2, da Directiva 91/439, também é indispensável a existência de um registo que contenha informações sobre o referido titular. Com efeito, apenas este registo permitirá a um Estado-Membro tomar medidas que prevejam, por exemplo, a agravação das sanções em caso de reincidência.
58 Sustenta ainda que o sistema de registo neerlandês não é contrário ao princípio do reconhecimento mútuo das cartas de condução, pois o titular de uma carta de condução emitida por outro Estado-Membro pode continuar a utilizar esta carta e não está obrigado a trocá-la por uma carta neerlandesa.
59 Este governo invoca ainda que o artigo 1.° , n.° 3, da Directiva 91/439 não constitui uma excepção ao princípio do reconhecimento mútuo enunciado no n.° 2 deste mesmo artigo, pois estas duas disposições são disposições autónomas.
Apreciação do Tribunal
60 No que respeita, em primeiro lugar, ao carácter obrigatório do registo previsto pela legislação neerlandesa, há que recordar que o artigo 1.° , n.° 2, da Directiva 91/439 consagra o princípio do reconhecimento mútuo das cartas de condução emitidas por outros Estados-Membros e que o Tribunal de Justiça concluiu que este reconhecimento não deve obedecer a qualquer formalidade (v. acórdãos, já referidos, Skanavi e Chryssanthakopoulos, n.° 26, e Awoyemi, n.° 41).
61 Há que acrescentar que, como resulta do n.° 41 do acórdão Awoyemi, já referido, a obrigação de reconhecimento mútuo das cartas de condução é uma obrigação precisa e incondicional e os Estados-Membros não dispõem de qualquer margem de apreciação quanto às medidas a adoptar para com esta se conformarem.
62 Ora, é forçoso considerar que, constituindo o registo de uma carta de condução emitida por outro Estado-Membro uma obrigação, pelo facto de poder ser aplicada uma sanção ao titular da referida carta, quando, após se ter estabelecido no Estado-Membro de acolhimento, conduza um veículo sem ter procedido ao registo da sua carta de condução, este registo deve ser considerado uma formalidade na acepção da jurisprudência referida no n.° 45 do presente acórdão, sendo, portanto, contrário ao artigo 1.° , n.° 2, da Directiva 91/439.
63 No caso em apreço, está assente que se considera que o titular de uma carta de condução emitida por outro Estado-Membro, que esteja estabelecido nos Países Baixos há mais de um ano, comete uma infracção punida com multa quando conduza um veículo sem ter procedido ao registo da sua carta de condução nos Países Baixos. Portanto, há que concluir que o registo em causa constitui tal formalidade, sendo, assim, contrário ao artigo 1.° , n.° 2, da Directiva 91/439.
64 Esta conclusão não é infirmada pelo argumento de que a sanção aplicada em caso de não cumprimento da obrigação de registo é de natureza administrativa e não penal, nem pelo argumento de que o registo obrigatório das cartas de condução é indispensável com vista à aplicação da faculdade concedida pelo artigo 1.° , n.° 3, da Directiva 91/439.
65 Com efeito, por um lado, a natureza da multa que pode ser aplicada a um condutor que não tenha procedido ao registo da sua carta de condução no prazo fixado não tem importância, na medida em que a própria existência de uma sanção, seja qual for, confere necessariamente ao registo em causa um carácter obrigatório.
66 Por outro lado, pelas razões indicadas pelo advogado-geral nos n.os 49 a 51 das suas conclusões, as medidas adoptadas por um Estado-Membro para fazer uso da faculdade, concedida pelo artigo 1.° , n.° 3, da Directiva 91/439, de aplicar ao titular de uma carta de condução emitida por outro Estado-Membro, que se estabeleu nos Países Baixos, as suas disposições nacionais em matéria de período de validade da carta, de controlo médico assim como de legislação fiscal e de inscrever na carta as menções indispensáveis à sua gestão não devem afectar ou tornar menos atraente o exercício pelos cidadãos comunitários da livre circulação das pessoas e da liberdade de estabelecimento e, caso contudo o façam, estas medidas devem ser aplicadas de forma não discriminatória, estarem justificadas por razões imperiosas de interesse geral, serem adequadas para garantir a realização do objectivo prosseguido e não ultrapassarem o necessário para atingir o referido objectivo.
67 Ora, no caso em apreço, é forçoso concluir que, sendo certo que a segurança rodoviária, cuja protecção constitui o objectivo prosseguido pelo artigo 1.° , n.° 3, da Directiva 91/439, se insere nas razões imperiosas de interesse geral que podem justificar uma restrição às liberdades fundamentais garantidas pelo Tratado CE, que a medida controvertida é efectivamente aplicável indistintamente aos nacionais neerlandeses e aos nacionais dos outros Estados-Membros e que surge como adequada para garantir a realização do objectivo prosseguido, é também certo que o registo obrigatório das cartas de condução ultrapassa o que é necessário para atingir o objectivo prosseguido.
68 Em primeiro lugar, o facto de uma carta emitida por outro Estado-Membro não ser registada nos Países Baixos não impede que, por ocasião de controlos rodoviários, as autoridades neerlandesas possam correctamente aplicar as disposições nacionais em matéria de período de validade das cartas de condução, acrescentando dez anos à data de emissão mencionada na referida carta de condução.
69 Seguidamente, o registo controvertido também não se revela indispensável para permitir às autoridades nacionais competentes verificarem o respeito das disposições nacionais referentes à renovação da carta de condução e aos exames médicos, pois incumbe ao titular de uma carta de condução fazer a prova de que respeitou as disposições em causa. Bastará, portanto, informar os titulares das cartas de condução emitidas por outros Estados-Membros das obrigações que lhes incumbem por força da legislação interna, quando efectuem as diligências necessárias para se estabelecerem nos Países Baixos, e aplicar as sanções previstas em caso de incumprimento das disposições em causa.
70 Por último, a existência, em certos Estados-Membros, de cartas de condução de plástico também não torna indispensável o registo obrigatório destas cartas, pois, contrariamente ao que sustenta o Governo neerlandês, estas cartas devem, como decorre do anexo I-A, ponto 2, da Directiva 91/439, conter um espaço reservado à inscrição eventual, pelo Estado-Membro de acolhimento, das menções indispensáveis à sua gestão.
71 Nestas condições, há que julgar procedente a primeira parte da primeira acusação da Comissão.
72 No que toca, em segundo lugar, à complexidade do processo de registo, há que salientar, por um lado, que resulta do artigo 109.° , n.° 5, da WVW 1994, bem como dos artigos 11.° , 28.° e 33.° do RR, adoptado para assegurar a aplicação da WVW 1994, que os documentos a apresentar para o registo ou para a troca de uma carta de condução são praticamente idênticos. Dado que o processo de registo deve, como decorre do n.° 53 do presente acórdão, ser obrigatoriamente seguido se o titular de uma carta de condução emitida por outro Estado-Membro, que se estabeleceu nos Países Baixos, pretender conduzir um veículo no território neerlandês sem que lhe possa ser aplicada uma sanção, é forçoso concluir que o sistema em causa no caso em apreço se assemelha a um sistema de troca de cartas de condução, sistema que a Directiva 91/439 pretendeu expressamente abolir, como decorre do seu nono considerando.
73 Há que salientar, por outro lado, que decorre da leitura conjugada dos artigos 10.° e 11.° do RR que o titular de uma carta de condução emitida por outro Estado-Membro, que pretenda registar esta carta nos Países Baixos, deve fazer a prova de que, no decurso do ano em que obteve a referida carta, residiu pelo menos 185 dias no Estado-Membro de emissão ou esteve inscrito durante pelo menos seis meses numa escola ou numa universidade desse Estado.
74 Ora, esta exigência, para além da circunstância de impor ao titular da carta a registar a demonstração de um facto cuja prova pode revelar-se extremamente difícil de fazer, tendo em conta o período de tempo que pode decorrer entre a obtenção da carta e o estabelecimento nos Países Baixos, bem como a distância que pode separar a localidade em que o titular teve a sua residência no momento em que obteve a sua carta de condução do município em que se decidiu estabelecer nos Países Baixos, constitui de facto a própria negação do reconhecimento das cartas de condução emitidas por outros Estados-Membros, na medida em que se traduz em controlar uma segunda vez se o titular da referida carta satisfez as condições de obtenção previstas nos artigos 7.° , n.° 1, alínea b), e 9.° da Directiva 91/439.
75 Com efeito, decorre da leitura conjugada dos artigos 7.° , n.° 1, alínea b), e 9.° da Directiva 91/439 que incumbe às autoridades que emitem uma carta de condução verificar que o requerente tem a sua residência normal no Estado de emissão ou que está inscrito numa escola ou numa universidade. Portanto, deve considerar-se que a posse de uma carta de condução emitida por um Estado-Membro constitui a prova de que o titular da referida carta satisfez as condições de emissão previstas pela Directiva 91/439 e o Estado-Membro de acolhimento não pode, sem violar o princípio do reconhecimento mútuo das cartas de condução, exigir que o referido titular faça uma vez mais a prova de que satisfez efectivamente as condições previstas nos artigos 7.° , n.° 1, alínea b), e 9.° da Directiva 91/439.
76 Nestas condições, há que julgar igualmente procedente a segunda parte da primeira acusação.
Quanto à acusação referente ao cálculo do prazo de validade das cartas de condução emitidas por outros Estados-Membros
Argumentos das partes
77 Com a sua segunda acusação, a Comissão censura ao Reino dos Países Baixos ter violado o artigo 1.° , n.° 2, da Directiva 91/439, ao prever que o prazo de validade de uma carta de condução emitida por outro Estado-Membro se determina em função da data de emissão da referida carta neste Estado e não em função da data em que o titular da referida carta se estabeleceu nos Países Baixos.
78 A este respeito, invoca, em primeiro lugar, que o sistema neerlandês tem designadamente por consequência que o titular de uma carta emitida por outro Estado-Membro mais de nove anos antes de o respectivo titular se ter estabelecido nos Países Baixos só terá a sua carta reconhecida durante um ano, em conformidade com o artigo 108.° , n.° 1, alínea h), da WVW 1994. Findo este período, deverá proceder obrigatoriamente ao registo da sua carta. Ora, na medida em que, por força do artigo 109.° , n.° 1, alínea h), da WVW 1994, o período máximo de validade de uma carta de condução é de dez anos, o referido titular é obrigado a trocar a sua carta de condução por uma carta de condução neerlandesa. A Comissão acrescenta, sem ser a este propósito contradita pelo Governo neerlandês, que o sistema neerlandês impede cerca de 54% dos cidadãos comunitários que podem ser titulares de uma carta de condução e que beneficiam do direito à livre circulação das pessoas de poderem efectivamente invocar o reconhecimento mútuo das cartas de condução previsto pela Directiva 91/439.
79 A Comissão sustenta, em segundo lugar, que o sistema neerlandês de registo constitui um entrave à livre circulação das pessoas, na medida em que obriga um grande número de pessoas que fizeram uso do seu direito de livre circulação a trocarem as referidas cartas de condução por uma carta neerlandesa. A excepção prevista no artigo 1.° , n.° 3, da Directiva 91/439 é de interpretação estrita e não poderá ter como consequência retirar todo o efeito útil ao princípio do reconhecimento mútuo das cartas de condução consagrado no n.° 2 do mesmo artigo. Além disso, o cálculo do período de validade das cartas de condução não pode ser posto em relação com as «necessidades da segurança da circulação rodoviária», como aquelas a que se refere o acórdão de 28 de Novembro de 1978, Choquet (16/78, Recueil, p. 2293, Colect., p. 791).
80 Ao que acresce que a sanção prevista pela WVW 1994 para o não respeito da obrigação de trocar por uma carta neerlandesa uma carta de condução emitida por outro Estado-Membro é desproporcionada e constitui um entrave à livre circulação das pessoas.
81 A Comissão considera, em terceiro lugar, que o argumento segundo o qual o facto de se calcular o período de validade de uma carta de condução emitida por outro Estado-Membro, por referência à sua data de emissão e não à data do estabelecimento do respectivo titular nos Países Baixos, permite, por razões de luta contra a fraude, evitar que possam retirar-se direitos de documentos com mais de dez anos prova que o Reino dos Países Baixos não tenciona reconhecer uma grande parte das cartas emitidas noutros Estados-Membros nem os meios que estes Estados-Membros utilizam para lutar contra a fraude. O sistema neerlandês é ainda desproporcionado relativamente ao objectivo prosseguido, podendo este objectivo ser igualmente atingido através do cálculo do período de validade de uma carta estrangeira por referência à data do estabelecimento do titular da carta no território neerlandês.
82 O Governo neerlandês invoca, por um lado, que a Directiva 91/439 não limita a faculdade que os Estados-Membros têm de aplicar a sua legislação em matéria de período de validade das cartas de condução às cartas emitidas noutros Estados-Membros. Ora, o regime instituído pelo artigo 109.° , n.° 1, da WVW 1994 tem unicamente por objectivo a aplicação concreta da referida faculdade. O facto de a aplicação deste regime ter por consequência, como sustenta a Comissão, continuar o reconhecimento mútuo das cartas de condução a ser letra morta em relação a um grande número de titulares de cartas de condução mais não é do que uma consequência inerente à faculdade concedida pelo artigo 1.° , n.° 3, da Directiva 91/439. As disposições adoptadas por outros Estados-Membros para poderem aplicar as respectivas legislações conduzem, de resto, ao mesmo resultado.
83 O Governo neerlandês sustenta, por outro lado, que a opção pelo cálculo do período de validade das cartas de condução emitidas pelos outros Estados-Membros por referência à data da respectiva emissão e não à data do estabelecimento dos titulares nos Países Baixos se impôs em razão dos imperativos atinentes a um controlo eficaz, à segurança rodoviária e à luta contra a fraude. Assim, era necessário evitar que os particulares pudessem retirar direitos de documentos com mais de dez anos, não fornecendo uma fotografia de identidade com mais de dez anos elementos bastantes para se poder identificar claramente uma pessoa. Além disso, a fim de lutar eficazmente contra a fraude, era necessário, na medida do possível, manter-se na vanguarda do progresso no domínio das técnicas de segurança.
Apreciação do Tribunal
84 Na medida em que não resulta nem do enunciado da segunda acusação nem do pedido que lhe diz respeito que a Comissão pretendia referir-se, com esta acusação, à obrigação da troca das cartas de condução decorrente da regulamentação neerlandesa, aquela deve ser entendida como referindo-se unicamente ao cálculo do período de validade das cartas de condução emitidas pelos outros Estados-Membros cujos titulares se estabeleceram nos Países Baixos.
85 A este respeito, há que concluir que a Comissão não demonstrou em que medida o facto de se calcular este período de validade a partir da data da emissão da carta e não a partir da data do estabelecimento do seu titular nos Países Baixos conduz a pôr-se em causa o efeito útil do artigo 1.° , n.° 2, da Directiva 91/439 e do princípio do reconhecimento mútuo das cartas de condução aí enunciado.
86 Com efeito, o método de cálculo proposto pela Comissão conduz unicamente a reconhecer-se aos nacionais dos Estados-Membros que pretendam estabelecer-se ou que se tenham estabelecido nos Países Baixos um período de tempo mais longo para a satisfação das condições previstas pela legislação neerlandesa para a obtenção da prorrogação do período de validade da respectiva carta de condução nos Países Baixos. Ora, podendo as disposições do Estado-Membro de acolhimento em matéria de período de validade das cartas de condução ou de exame médico ser validamente aplicadas aos titulares de cartas de condução emitidas por outros Estados-Membros e não sendo estas de natureza a pôr em causa o efeito útil do princípio do reconhecimento mútuo consagrado pela Directiva 91/439, não se pode considerar que o método escolhido para determinar a data a partir da qual os referidos titulares devem satisfazer as condições previstas pelas disposições do referido Estado-Membro de acolhimento constitui, por si só, uma violação do princípio do reconhecimento mútuo das cartas de condução.
87 Não merece acolhimento, portanto, a segunda acusação.
Quanto às acusações referentes à idade mínima exigida para a obtenção de uma carta de condução da categoria D e ao exame médico periódico dos condutores de veículos das categorias C, C + E, D e D + E
Argumentos das partes
88 A terceira acusação da Comissão assenta na violação do artigo 6.° , n.° 1, alínea c), da Directiva 91/439 pelo artigo 111.° , n.° 1, alínea a), da WVW 1994, na medida em que esta disposição prevê a idade mínima de 18 anos, em vez de 21 anos, para a obtenção de uma carta de condução da categoria D.
89 Com a sua quarta acusação, a Comissão censura ao Reino dos Países Baixos a violação do anexo III, ponto 4, da Directiva 91/439, na medida em que não previu, no artigo 100.° da WVW 1994, o exame médico periódico para os condutores dos veículos das categorias C, C + E, D e D + E.
90 No que toca às terceira e quarta acusações, o Reino dos Países Baixos reconhece que ainda não adoptou as medidas necessárias para o cumprimento do artigo 6.° , n.° 1, alínea c), e do anexo III, ponto 4, da Directiva 91/439. Salienta, todavia, que as disposições legislativas internas que devem pôr termo a estes incumprimentos estão em curso de adopção.
Apreciação do Tribunal
91 Estando assente, no caso em apreço, que o Reino dos Países Baixos não adoptou as medidas necessárias para garantir a transposição do artigo 6.° , n.° 1, alínea c), e do anexo III, ponto 4, da Directiva 91/439, há que julgar procedentes as terceira e quarta acusações.
92 Tendo em conta o conjunto destas considerações, há que declarar que, ao adoptar e ao manter em vigor os artigos 107.° , n.° 1, 108.° , n.° 1, alínea h), 111.° , n.° 1, alínea a), da WVW 1994, o artigo 100.° do RR, bem como o artigo 109.° , n.° 5, da WVW 1994, em conjugação com os artigos 11.° , 28.° e 33.° do RR, o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 1.° , n.° 2, e 6.° , n.° 1, alínea c), bem como do anexo III, ponto 4, da Directiva 91/439.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
93 Nos termos do artigo 69.° , n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se tal tiver sido requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação do Reino dos Países Baixos e tendo este sido vencido no essencial dos seus fundamentos, há que condená-lo nas despesas. Em conformidade com o artigo 69.° , n.° 4, do Regulamento de Processo, o Reino de Espanha suportará as suas próprias despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção)
decide:
1) Ao adoptar e ao manter em vigor os artigos 107.° , n.° 1, 108.° , n.° 1, alínea h), e 111.° , n.° 1, alínea a), da Wegenverkeerswet (lei relativa à circulação rodoviária), de 21 de Abril de 1994, na sua redacção alterada, bem como o artigo 100.° do Reglement Rijbewijzen (decreto relativo às cartas de condução), de 28 de Maio de 1996, com a redacção que lhe foi dada pelo Decreto de 18 de Junho de 1996, bem como o artigo 109.° , n.° 5, da Wegenverkeerswet de 1994, em conjugação com os artigos 11.° , 28.° e 33.° do Reglement Rijbewijzen, o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 1.° , n.° 2, e 6.° , n.° 1, alínea c), bem como do anexo III, ponto 4, da Directiva 91/439/CEE do Conselho, de 29 de Julho de 1991, relativa à carta de condução, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 96/47/CE do Conselho, de 23 de Julho de 1996.
2) A acção é julgada improcedente quanto ao mais.
3) O Reino dos Países Baixos é condenado nas despesas.
4) O Reino de Espanha suportará as suas próprias despesas.