CELEX: 62002CJ0236
Melk en zuivelproducten
Rechtstreekse verkoop
Referentiehoeveelheid
Overschrijding
Extra heffing voor melk
Verplichting voor producenten om productboekhouding bij te houden
Inhoud
Uitlegging van artikel 7, lid 1, subf, van verordening (EEG) nr. 536/93

Bij beschikking van 12 juni 2002, ingekomen bij het Hof op 27 juni daaraanvolgend, heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven
het Hof krachtens artikel 234 EG verzocht om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van artikel 7, lid 1, sub f, van
verordening (EEG) nr. 536/93 van de Commissie van 9 maart 1993 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen voor de extra
heffing in de sector melk en zuivelproducten (PB L 57, blz. 12).
Deze vraag is gerezen in een geding tussen de melkproducent J. Slob en het Productschap Zuivel (hierna: „Productschap”) over
de productboekhouding die een melkproducent moest houden die voor het heffingstijdvak 1996/1997 over een individuele referentiehoeveelheid
voor rechtstreekse verkoop aan de consument beschikte.
Toepasselijke bepalingen
Bepalingen van gemeenschapsrecht
Bij verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad van 28 december 1992 tot instelling van een extra heffing in de sector melk
en zuivelproducten (PB L 405, blz. 1) is de regeling inzake de extra heffing op melk die was ingesteld bij verordening (EEG)
nr. 856/84 van de Raad van 31 maart 1984 tot wijziging van verordening (EEG) nr. 804/68 houdende een gemeenschappelijke ordening
der markten in de sector melk en zuivelproducten (PB L 90, blz. 10), per 1 april 1993 verlengd voor zeven nieuwe opeenvolgende
tijdvakken van twaalf maanden.
Volgens de zesde overweging van de considerans van verordening nr. 3950/92 brengt overschrijding van de totale gegarandeerde
hoeveelheden voor de lidstaat mee dat „de producenten die voor die overschrijding verantwoordelijk zijn, heffing moeten betalen”.
Artikel 2, lid 1, van verordening nr. 3950/92 bepaalt:
„De heffing is verschuldigd over alle hoeveelheden melk of melkequivalent die in het betrokken tijdvak van twaalf maanden
op de markt worden gebracht en een van de in artikel 3 bedoelde hoeveelheden overschrijden. De heffing wordt verdeeld over
de producenten die tot de overschrijding hebben bijgedragen.
[...]”
Volgens artikel 9, sub c en h, van deze verordening wordt verstaan onder:
„c)
,producent’: de landbouwexploitant, natuurlijke of rechtspersoon of groepering van natuurlijke of rechtspersonen, waarvan
het bedrijf op het geografische grondgebied van de Gemeenschap is gevestigd,
–
die melk of andere zuivelproducten rechtstreeks aan de consument verkoopt,
en/of
–
levert aan de koper;
[...]
h)
‚rechtstreeks aan de consument verkochte melk of melkequivalent’: de melk of de zuivelproducten, uitgedrukt in melkequivalent,
die zonder tussenkomst van een bedrijf dat melk of andere zuivelproducten bewerkt of verwerkt, worden verkocht of kosteloos
overgedragen.”
Volgens de tweede overweging van de considerans van verordening nr. 536/93 heeft deze verordering onder meer betrekking „op
de controlevoorschriften die verificatie van de regelmatigheid van de inning van de heffing toelaten”.
Artikel 1 van verordening nr. 536/93 luidt:
„Voor de berekening van de bij verordening (EEG) nr. 3950/92 ingestelde extra heffing geldt het volgende:
1)
De op de markt gebrachte hoeveelheden melk of melkequivalent in de zin van artikel 2, lid 1, van genoemde verordening omvatten
voor een lidstaat elke hoeveelheid melk of melkequivalent die enig, op het grondgebied van deze lidstaat gelegen bedrijf verlaat.
[...]
2)
De te gebruiken equivalenties zijn:
[...]
–
1 kg boter = 22,5 kg melk.
[...]”
Artikel 4, lid 1, van deze verordening bepaalt:
„1.

Wat de rechtstreekse verkopen betreft, recapituleert de producent aan het einde van elk van de in artikel 1 van verordening
(EEG) nr. 3950/92 bedoelde tijdvakken in een verklaring, per product, de hoeveelheid van de rechtstreeks aan de consument
en/of aan groothandelaars, aan affineurs of aan kleinhandelaars verkochte melk en/of andere zuivelproducten.
[...]”
Artikel 7, leden 1 en 3, van verordening nr. 536/93 luidt als volgt:
„1.

De lidstaten nemen alle nodige controlemaatregelen om te waarborgen dat de heffing wordt geïnd op de hoeveelheden melk en
melkequivalent die boven een van de in artikel 3 van verordening (EEG) nr. 3950/92 bedoelde hoeveelheden op de markt zijn
gebracht. Daartoe geldt het volgende:
[...]
f)
De producenten die over een referentiehoeveelheid voor rechtstreekse verkoop beschikken, houden gedurende ten minste drie
jaar de volgende bescheiden ter beschikking van de bevoegde autoriteit van de lidstaat: enerzijds een productboekhouding per
tijdvak van twaalf maanden waarin de hoeveelheid, per maand en per product, van de rechtstreeks aan de consument en/of aan
groothandelaars, aan affineurs of aan kleinhandelaars verkochte melk en/of zuivelproducten wordt vermeld, en anderzijds het
register overeenkomstig artikel 4, lid 1, van richtlijn 92/102/EEG van de Raad [...] van de op het bedrijf voor de melkproductie
gehouden dieren en de bewijsstukken die het mogelijk maken de bovenbedoelde productboekhouding te controleren.
[...]
3.

De lidstaat verifieert fysiek of de in de handel gebrachte hoeveelheden melk en melkequivalent juist zijn geboekt en verricht
te dien einde controles op het vervoer van melk tijdens het ophalen bij bedrijven, en controleert ter plaatse met name:
[...]
b)
bij de producenten aan wie een referentiehoeveelheid voor rechtstreekse verkoop is toegewezen, de waarschijnlijkheid van de
in artikel 4, lid 1, bedoelde verklaring en van de in lid 1, sub f, bedoelde productboekhouding.
[...]”
Met ingang van 31 maart 2002 is verordening (EG) nr. 1392/2001 van de Commissie van 9 juli 2001 houdende vaststelling van
de uitvoeringsbepalingen van verordening (EEG) nr. 3950/92 (PB L 187, blz. 19), in de plaats gekomen van verordening nr. 536/93.
Artikel 6, lid 1, eerste alinea, daarvan is identiek aan artikel 4, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 536/93.
Artikel 6, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 1392/2001 luidt:
„De lidstaat mag bepalen dat een producent die over een referentiehoeveelheid voor rechtstreekse verkoop beschikt, verplicht
is om in voorkomend geval aan te geven dat hij in de betrokken periode geen melk heeft verkocht.”
Artikel 4, lid 1, sub a, van richtlijn 92/102/EEG van de Raad van 27 november 1992 met betrekking tot de identificatie en
de registratie van dieren (PB L 355, blz. 32) luidt:
„1.

De lidstaten zien erop toe dat:
a)
elke houder van de in richtlijn 64/432/EEG bedoelde runderen of varkens, die op de in artikel 3, lid 1, sub a, bedoelde lijst
voorkomt een register bijhoudt van het aantal dieren dat zich op zijn bedrijf bevindt. In dat register worden alle geboorten,
sterftegevallen en verplaatsingen (aantallen inkomende en uitgaande dieren) bijgehouden van de dieren, minstens op basis van
de stromen met vermelding, in voorkomend geval, van oorsprong of bestemming alsmede de datum van deze stromen.
In alle gevallen moet melding worden gemaakt van het overeenkomstig de artikelen 5 en 8 aangebrachte identificatiemerk.
[...]”
Bepalingen van nationaal recht
De artikelen 4, 26, 29 en 31 van de Regeling superheffing 1993 (
Staatscourant
1993, 60, blz. 18; hierna: „Regeling superheffing”), waarbij het stelsel van de extra heffing voor melk in Nederland is omgezet,
bepalen:
„Artikel 4
1.

De producent is ter zake van rechtstreekse verkoop voor consumptie van een hoeveelheid melk, of het equivalent daarvan, die
zijn referentiehoeveelheid voor rechtstreekse verkoop overschrijdt, een heffing verschuldigd.
2.

Het bepaalde in artikel 2, tweede lid, is van overeenkomstige toepassing.
Artikel 26
Het productschap is belast met de vaststelling, de oplegging en de inning van de heffingen, bedoeld in de artikelen 2 [...]
en 4.
Artikel 29
1.

De in artikel 4 bedoelde producent doet conform het bepaalde in artikel 4 van verordening (EEG) nr. 536/93 en conform de door
het productschap daartoe gestelde regelen, aangifte bij het productschap van de hoeveelheid melk of andere melkproducten die
hij in de vorige heffingsperiode rechtstreeks aan de consument [...] heeft geleverd, gespecificeerd per product.
[...]
Artikel 31
1.

De [...] producent, die ingevolge [...] artikel [...] 4 een heffing verschuldigd is of kan worden, is verplicht conform het
bepaalde in artikel 7 van verordening (EEG) nr. 536/93 en conform de door het productschap gestelde regelen een administratie
te voeren.
2.

Het productschap kan ambtshalve de afgeleverde hoeveelheid vaststellen, indien de verplichtingen uit het eerste lid, dan wel
uit artikel 27, tweede lid, of artikel 29, eerste lid, niet of, naar het oordeel van het productschap, onvoldoende worden
nagekomen.”
Met ingang van 31 maart 2002 heeft het Koninkrijk der Nederlanden, met artikel 29, lid 7, van de Regeling superheffing, gebruikgemaakt
van de in artikel 6, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 1392/2001 neergelegde mogelijkheid om te bepalen dat een producent
die over een referentiehoeveelheid voor rechtstreekse verkoop beschikt, verplicht is om in voorkomend geval aan te geven dat
hij in de betrokken periode geen melk heeft verkocht.
Artikel 11, lid 1, van de Zuivelverordening 1994, Uitvoering regeling superheffing (PBO-blad 1994, blz. 26; hierna:  „Zuivelverordening”),
luidt als volgt:
„1.
De producent is verplicht van alles wat zijn onderneming of bedrijf betreft op zodanige wijze aantekening te houden, dat daaruit
te allen tijde de productie, de voorraad en de ontvangen be- of verwerkte en afgeleverde hoeveelheden van melk, alsmede de
op een en ander betrekking hebbende financiële gegevens kunnen worden gekend, en zodanige aantekeningen en gegevens gedurende
tenminste 3 jaren te bewaren.
[...]”
Het hoofdgeding
Slob is een melkveehouder die in de heffingsperiode 1996/1997 over een individuele referentiehoeveelheid van 647 910 kg melk
voor rechtstreekse verkoop aan consumenten beschikte.
Bij een controle van de Algemene Inspectiedienst van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna:  „AID”)
op zijn bedrijf in december 1997 heeft de AID onder meer vastgesteld dat er een verschil van circa 250 000 kg melk bestond
tussen enerzijds de te realiseren productie op basis van het aantal melkkoeien dat Slob in de heffingsperiode 1996/1997 op
zijn bedrijf hield, en anderzijds de verkochte productie, zoals die blijkt uit de aangifte van Slob aan het Productschap.
Slob heeft het bestaan van dit verschil erkend en toegelicht dat hij bedoelde 250 000 kg melk tot boter heeft bewerkt bij
de productie van karnemelk, welke karnemelk hij gebruikt voor de kaasproductie. Hij stelde dat hij de aldus verkregen boter
– een hoeveelheid van 10 000 kg – na de productie direct heeft vernietigd door deze in de mestput te gooien. Van deze productie
en vernietiging heeft hij echter geen productboekhouding bijgehouden. Uitsluitend de uiteindelijk verkregen kaas komt voor
in de productboekhouding.
Bij besluit van 1 oktober 1999 heeft het Productschap de hoeveelheden melk en andere zuivelproducten die Slob in de heffingsperiode
1996/1997 rechtstreeks voor consumptie heeft geleverd, op grond van artikel 31, lid 2, van de Regeling superheffing ambtshalve
vastgesteld en aan Slob meegedeeld dat hij, met toepassing van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 536/93, een bedrag van
180 976,77 NLG aan extra heffing verschuldigd was.
Na een bezwaar van Slob heeft het Productschap bij besluit van 4 april 2000 de extra heffing verlaagd. Het heeft de bezwaren
van Slob met betrekking tot bovengenoemd verschil echter ongegrond verklaard. In dit besluit heeft het Productschap vastgesteld
dat van ongeveer 250 000 kg melk geen boekhouding is bijgehouden. Het heeft geconcludeerd dat Slob in de heffingsperiode 1996/1997
geen juiste en volledige boekhouding heeft gevoerd van de productie, voorraad en aflevering van melk en zuivelproducten, zoals
is voorgeschreven in artikel 7 van verordening nr. 536/93 in samenhang met artikel 31, lid 1, van de Regeling superheffing
en artikel 11 van de Zuivelverordening.
Tegen het besluit van 4 april 2000 heeft Slob bij de verwijzende rechter beroep ingesteld. Partijen zijn verdeeld over de
vraag wat er met de in het geding zijnde 10 000 kg boter is gebeurd. Volgens Slob gaat het Productschap er bij gebreke van
een boekhouding met betrekking tot de vernietigde boter, ten onrechte van uit dat ook deze hoeveelheid is verkocht.
Slob meent dat, gelet op de toepasselijke gemeenschapsregeling, op hem geen administratieverplichting rustte met betrekking
tot niet-verkochte, maar vernietigde hoeveelheden product. Hij stelt dat de bewuste partij boter op het bedrijf is gebleven
zodat de boekhoudverplichting voor die boter niet geldt en de extra heffing dus ten onrechte is opgelegd.
Het Productschap stelt zich op het standpunt dat op Slob wél een boekhoudverplichting rustte met betrekking tot de in geding
zijnde hoeveelheid melk.
De prejudiciële vraag
De verwijzende rechter merkt op dat de verplichting van de producent ingevolge artikel 4, leden 1 en 2, van verordening nr. 536/93,
gelet op de bewoordingen daarvan, uitsluitend betrekking heeft op de in de betrokken periode verkochte hoeveelheden melk en/of
zuivelproducten en niet lijkt te zien op niet-geleverde hoeveelheden. Volgens hem rijst echter de vraag of de in artikel 7,
lid 1, sub f, van voormelde verordening vervatte verplichtingen van de producent mede betrekking hebben op niet-verkochte
hoeveelheden zuivelproducten, en meer in het bijzonder of de passage „waarin de hoeveelheid, per maand en per product, van
de rechtstreeks [...] verkochte melk en/of zuivelproducten wordt vermeld”, geacht moet worden uitputtend te regelen wat de
productboekhouding moet inhouden, dan wel of hiermee beoogd is aan te geven dat in die productboekhouding ook de gegevens
in kwestie moeten worden vermeld.
Volgens de verwijzende rechter is denkbaar dat onder de verplichting een productboekhouding bij te houden moet worden begrepen
dat de producent iedere handeling met betrekking tot de door hem gerealiseerde productie in de boekhouding dient op te nemen
teneinde een eventueel verschil tussen die gerealiseerde productie en de geboekte leveringen voor de nationale controlerende
en uitvoerende autoriteiten inzichtelijk te maken. Dat de krachtens artikel 7, lid 3, sub b, van verordening nr. 536/93 op
de lidstaat rustende controleverplichtingen vereenvoudigd zijn, pleit voor deze redenering.
Hier staat echter tegenover dat uit het oogpunt van de rechtszekerheid mogelijkerwijs bezwaren kleven aan het aannemen van
een in de toepasselijke regelgeving niet met zoveel woorden opgenomen verplichting voor de producent, met name nu het Productschap
op grond van het bepaalde in artikel 31, lid 2, van de Regeling superheffing aan het niet-naleven daarvan belangrijke financiële
consequenties verbindt.
In deze omstandigheden heeft de verwijzende rechter de behandeling van de zaak geschorst en het Hof om een prejudiciële beslissing
over de volgende vraag verzocht:
„Kan uit artikel 7, lid 1, aanhef en sub f, van verordening (EEG) nr. 536/93 de verplichting van de producent worden afgeleid
om een boekhouding bij te houden, waarin onder andere de beschikbaarheid, productie, opslag, gebruik, verwerking en vernietiging
van melk en/of zuivelproducten op zijn bedrijf wordt vastgelegd, in welke ,productboekhouding’ voorts de hoeveelheid, per
maand en per product, van de verkochte melk en/of zuivelproducten moet worden vermeld of verplicht deze bepaling enkel tot
registratie van laatstgenoemde verkoopgegevens?”
Antwoord van het Hof
Vooraf zij gepreciseerd dat het uitsluitend aan de nationale rechter staat om het voorwerp te bepalen van de vragen die hij
aan het Hof wil stellen. Het Hof kan zich niet op verzoek van een van de partijen in het hoofdgeding buigen over vragen die
de nationale rechter niet heeft gesteld. Wanneer de nationale rechter wegens het verloop van het geding aanvullende gegevens
over de uitlegging van het gemeenschapsrecht meent nodig te hebben, staat het aan hem om zich opnieuw tot het Hof te wenden
(zie met name arresten van 3 oktober 1985, CBEM, 311/84, Jurispr. blz. 3261, punt 10, en 23 oktober 1997, Franzén, C-189/95,
Jurispr. blz. I-5909, punt 79).
De ter terechtzitting ter sprake gekomen eventuele bevoegdheid van een lidstaat om een regeling vast te stellen die aan de
op zijn grondgebied gevestigde zuivelproducenten verder gaande boekhoudverplichtingen oplegt dan die welke uit de uit te leggen
bepaling voortvloeien, valt buiten het bestek van de prejudiciële vraag.
Volgens artikel 7, lid 1, sub f, van verordening nr. 536/93 geldt voor de producent die over een referentiehoeveelheid voor
rechtstreekse verkoop beschikt, de verplichting om enerzijds een productboekhouding, en anderzijds een dierregister als bedoeld
in artikel 4, lid 1, van richtlijn 92/102, te voeren.
Blijkens de bewoordingen van artikel 7, lid 1, sub f, van verordening nr. 536/93 omvat de productboekhouding de hoeveelheid,
per maand en per product, van de rechtstreeks aan de consument en/of aan groothandelaars, aan affineurs of aan kleinhandelaars
verkochte melk en/of zuivelproducten. Het artikel noemt deze gegevens niet als voorbeeld.
Een uitlegging volgens welke in de productboekhouding geen andere gegevens betreffende met name de beschikbaarheid, de productie,
de opslag, het gebruik, de verwerking en de vernietiging van deze producten moeten voorkomen, vindt tevens steun in artikel 6,
lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 1392/2001, nu deze bepaling de lidstaten uitdrukkelijk pas vanaf 31 maart 2002 toestaat
de producenten die over een referentiehoeveelheid voor rechtstreekse verkoop beschikken, te verplichten in voorkomend geval
aan te geven dat zij gedurende de betrokken periode geen melk hebben verkocht.
Wel is het zo dat een lidstaat in een situatie als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, moeilijkheden kan ondervinden
om afdoende en doeltreffend aan de krachtens artikel 7, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 536/93 op hem rustende controletaak
te voldoen.
Dit neemt evenwel niet weg dat in de regeling van dit artikel 7, leden 1 en 3, is voorzien in voorschriften die het verrichten
van deze controles mogelijk moeten maken. Zo maakt artikel 7, lid 1, sub f, van verordening nr. 536/93 middels een vergelijking
van het dierregister met de productboekhouding een eerste controle mogelijk van de hoeveelheid rechtstreeks verkochte melk
en/of zuivelproducten. Verder voorziet lid 3 van dit artikel in de controle ter plaatse van de waarschijnlijkheid van de productboekhouding.
Bovendien kan een eventuele ontoereikendheid van dit controlemechanisme, in een geval als in het hoofdgeding, niet worden
verholpen door aan de producent via een extensieve uitlegging van het gemeenschapsrecht met terugwerkende kracht een uit de
productboekhouding voortvloeiende verplichting met grote financiële gevolgen op te leggen, waarmee hij geen rekening behoefde
te houden.
Een dergelijke extensieve uitlegging is immers in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Dit beginsel, dat een fundamenteel
beginsel van gemeenschapsrecht is, verlangt meer in het bijzonder dat een regeling als die welke thans aan de orde is, en
op basis waarvan aan de betrokken marktdeelnemers lasten kunnen worden opgelegd, duidelijk en nauwkeurig is, opdat zij ondubbelzinnig
hun rechten en verplichtingen kunnen kennen en dienovereenkomstig hun voorzieningen kunnen treffen (zie in die zin arresten
van 13 februari 1996, Van Es Douane Agenten, C-143/93, Jurispr. blz. I-431, punt 27, en 17 juli 1997, National Farmers’ Union
e.a., C-354/95, Jurispr. blz. I-4559, punt 57).
Gelet op een en ander, moet op de prejudiciële vraag worden geantwoord dat artikel 7, lid 1, eerste volzin, en sub f, van
verordening nr. 536/93 aldus moet worden uitgelegd dat in de door de producent bij te houden productboekhouding enkel de hoeveelheid,
per maand en per product, moet worden vermeld van de melk en/of zuivelproducten die zijn verkocht.
Kosten
De kosten door de Nederlandse regering en de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet
voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen
incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
uitspraak doende op de door het College van Beroep voor het bedrijfsleven bij beschikking van 12 juni 2002 gestelde vraag,
verklaart voor recht:
Artikel 7, lid 1, eerste volzin, en sub f, van verordening (EEG) nr. 536/93 van de Commissie van 9 maart 1993 tot vaststelling
van de uitvoeringsbepalingen voor de extra heffing in de sector melk en zuivelproducten, moet aldus worden uitgelegd dat in
de door de producent bij te houden productboekhouding enkel de hoeveelheid, per maand en per product, moet worden vermeld
van de melk en/of zuivelproducten die zijn verkocht.
Gulmann
Cunha Rodrigues
Puissochet
Macken
Colneric
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 12 februari 2004.
De griffier
De president
R. Grass
V. Skouris
–
Procestaal: Nederlands.