CELEX: 62005CJ0465
Неизпълнение на задължения от държава-членка
Свободно предоставяне на услуги
Професия на служител по сигурността
Предоставяне на частни охранителни услуги
Клетва за вярност към Италианската република
Разрешение от префекта
Оперативно седалище
Минимален наличен състав
Представяне на гаранция
Административен контрол върху цените на предоставените услуги

С исковата си молба Комисията на Европейските общности моли Съда да установи, че предвиждайки, че:
—
дейността на специален охранител може да се упражнява единствено след предварителното полагане на клетва за вярност към Италианската република,
—
частната охранителна дейност може да се упражнява единствено след издаване на разрешение от Prefetto (наричан по-нататък „префект“),
—
посоченото разрешение е с ограничена териториална валидност и неговото издаване зависи от отчитането на броя и значението на частните охранителни предприятия, вече действащи на въпросната територия,
—
частните охранителни предприятия трябва да имат място на дейност във всяка провинция, в която упражняват своята дейност,
—
служителите на споменатите предприятия трябва да имат индивидуално разрешение за упражняване на охранителна дейност,
—
частните охранителни предприятия трябва да разполагат с минимален и/или максимален наличен състав, за да получат разрешение,
—
частните охранителни предприятия трябва да представят гаранция пред местната каса за влогове и депозити и
—
цените на частните охранителни услуги се определят в разрешението на префекта спрямо предварително установени граници,
Италианската република не е изпълнила задълженията си по членове 43 ЕО и 49 ЕО.
Правна уредба
Член 134 от консолидирания текст на законите за обществена сигурност (Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza), одобрен с Кралски указ № 773 от 18 юни 1931 г. (GURI № 146 от 26 юни 1931 г.), изменен, наричан по-нататък „Консолидирания текст“), предвижда:
„При условие че не е налице лиценз, издаден от префекта, на организациите или частноправните субекти се забранява да предоставят охранителни услуги или услуги, свързани с опазване на движими или недвижими вещи, да извършват разследвания или издирвания или да събират сведения за сметка на частноправните субекти.
Без да се засягат разпоредбите на член 11, лиценз не може да бъде предоставен на лица, които нямат италианско гражданство или гражданство на държава — членка на Европейския съюз, които са недееспособни или са били осъждани за умишлено престъпление.
Гражданите на държави — членки на Европейския съюз, могат да получат лиценз за предоставяне на охранителни услуги или услуги, свързани с опазване на движими или недвижими вещи при същите условия като италианските граждани.
Лиценз не се предоставя за действия, свързани с упражняване на публична власт или на правомощия за ограничаване на личната свобода.“
Съгласно член 135, от четвърта до шеста алинея от Консолидирания текст:
„[…] посочените по-горе ръководители са длъжни да оповестяват в помещенията на своите кабинети, постоянно и на видно място, списъка с действията, които извършват, придружен със съответстващата тарифа на услугите.
Те не могат да извършват различни от указаните в списъка действия или да получават възнаграждения, по-високи от отбелязаните в тарифата, или да извършват действия или да приемат поръчки с или чрез посредничеството на лица, които не притежават карта за самоличност или друг документ, снабден със снимка, издаден от държавната администрация.
Списъкът на действията трябва да бъде заверен от префекта.“
Според член 136, втора алинея от Консолидирания текст лиценз може да бъде отказан предвид броя или значението на вече действащите предприятия.
Член 137 от Консолидирания текст предвижда следното:
„За издаване на лиценза се изисква представяне пред касата за влогове и депозити на гаранция, чийто размер се определя от префекта.
[…]
В случай на неизпълнение префектът взема решение с декрет относно цялостното или частично прехвърляне на гаранцията в полза на държавния бюджет.
[…]“
Съгласно член 138 от Консолидирания текст:
„Специалните охранители трябва да отговарят на следните условия:
1°
да имат италианско гражданство или гражданство на държава — членка на Европейския съюз;
2°
да са пълнолетни и да са изпълнили всички свои задължения, предвидени в приложимите закони за военната повинност,
3°
да могат да четат и пишат,
4°
да не са осъждани за престъпления,
5°
да не са лишени от граждански и политически права,
6°
да притежават карта за самоличност,
7°
да членуват в социалноосигурителната каса и в касата за трудови злополуки.
Назначаването на специални охранители се одобрява от префекта.
Всеки положил клетва специален охранител, гражданин на държава — членка на Европейския съюз, може да получи разрешение за носене на оръжие съобразно разпоредбите на законодателен декрет № 527 от 30 декември 1992 г. и правилника за неговото изпълнение, приет с декрет № 635 на министъра на вътрешните работи от 30 октомври 1996 г. […]“
Член 250 от Кралски указ № 635 от 6 май 1940 г., с който се приема правилник за изпълнение на Консолидирания текст, изменен с член 5 от Закон № 478 от 23 декември 1946 г. (наричан по-нататък „правилник за изпълнение“) гласи:
„След като се увери, че са изпълнени условията, предвидени с член 138 от Закона, префектът издава на специалните охранители декрет за одобрение.
След като получат одобрението, специалните охранители полагат следната клетва пред Pretore:
„Кълна се във вярност към Италианската република и към държавния глава, кълна се да спазвам законите на страната и да изпълнявам задачите, които са ми възложени, с необходимата грижа, съзнателно и единствено в обществен интерес.“
Pretore внася отметка в долния край на декрета на префекта за полагането на клетвата.
Специалният охранител започва изпълнението на своите задължения след полагането на клетвата.“
Член 252 от Правилника за изпълнение гласи:
„Без да се засягат разпоредбите на специалните закони, ако имотите, чиято охрана осигуряват специалните охранители, се намират на територията на други провинции, е необходим декрет за одобрение от префекта на всяка провинция.
Полагането на клетва се извършва пред някой от Pretori, в ресора на който са разположени имотите, чиято охрана ще бъде осигурявана.“
Член 257 от същия правилник предвижда:
„Искането за получаване на лиценз, предвидено с член 134 от Закона, указва общината или общините, в които предприятието възнамерява да упражнява своята дейност, действащата тарифа за специалните действия и за абонамента, списъка на наличния състав от действащи охранители, възнагражденията, които им се изплащат, седмичния почивен ден, мерките по социално осигуряване в случай на болест, работното време и всички условия за предоставяне на услугата.
Искането се придружава от документ, доказващ, че охранителите са осигурени за трудови злополуки, за нетрудоспособност, както и за старост.
Освен това в случай че става въпрос за предприятие, което възнамерява да провежда разследвания или издирвания за сметка на частноправни субекти, в искането следва да се пояснят действията, за които се иска разрешение и да се приложат документите, удостоверяващи необходимите квалификации.
Актът на разрешението съдържа означенията, предвидени за искането и одобрението на ценоразписа, на списъка на наличния състав, на възнагражденията, на работното време и на мерките за социално осигуряване в случай на болест.
За всяко отклонение или изменение в дейността на предприятието трябва да се получи разрешение от префекта.“
Що се отнася до административните актове, приети в приложение на националната уредба, следва да се отбележи, че много разрешения, издадени от префекта за упражняване на частна охранителна дейност, предвиждат, че предприятията трябва да разполагат с минимален и/или максимален наличен състав от специални охранители.
Освен това от писмо от Министерство на вътрешните работи е видно, че предприятията не могат да упражняват своята дейност извън територията на префектурата, от която е издадено разрешението.
Досъдебна процедура
С писмо от 5 април 2002 г. Комисията официално кани Италианската република да представи становище относно съвместимостта на разглежданото национално законодателство със свободното предоставяне на услуги и със свободата на установяване.
След отговорите на Италианската република от 6 юни 2002 г., на 14 декември 2004 г. Комисията отправя мотивирано становище до споменатата държава-членка, с което я приканва да предприеме необходимите мерки за съобразяване с посоченото становище в срок от два месеца, считано от неговото получаване. Комисията отказва поисканото от Италианската република удължаване на срока.
Считайки отговорите на Италианската република за незадоволителни, Комисията решава да предяви настоящия иск.
По иска
В подкрепа на своя иск Комисията изтъква осем твърдения за нарушения, отнасящи се по същество до изискваните от италианското законодателство условия за упражняване на частна охранителна дейност в Италия.
В самото начало следва да се отбележи, че макар в сектор, в който не е извършена пълна хармонизация на общностно равнище — както е в случая с частните охранителни услуги и както съвместно приемат като цяло Италианската република и Комисията в хода на съдебното заседание — държавите-членки да остават принципно компетентни да определят условията за упражняване на дейностите в този сектор, вярно е и че те трябва да упражняват правомощията си при спазване на гарантираните от Договора ЕО основни свободи (вж. по-специално Решение от 26 януари 2006 г. по дело Комисия/Испания,
C-514/03, Recueil, стр. I-963
, точка 23).
В това отношение според практиката на Съда членове 43 ЕО и 49 ЕО налагат премахването на ограниченията на свободата на установяване, както и на свободното предоставяне на услуги. За подобни ограничения трябва да се считат всички мерки, които забраняват, затрудняват или правят по-малко привлекателно упражняването на тези свободи (вж. Решение от 15 януари 2002 г. по дело Комисия/Италия,
C-439/99, Recueil, стр. I-305
, точка 22, Решение от 5 октомври 2004 г. по дело CaixaBank France,
C-442/02, Recueil, стр. I-8961
, точка 11, Решение от 30 март 2006 г. по дело Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti,
C-451/03, Recueil, стр. I-2941
, точка 31 и Решение от 26 октомври 2006 г. по дело Комисия/Гърция,
C-65/05, Recueil, стр. I-10341
, точка 48).
Съдът отсъжда също така, че националните мерки, ограничаващи упражняването на основните гарантирани от Договора свободи, могат да бъдат обосновани единствено ако отговарят на четири условия: да се прилагат по недискриминационен начин, да отговорят на императивни съображения от обществен интерес, да могат да осигурят осъществяването на целта, която преследват, и да не надхвърлят необходимото за постигането ѝ (вж. Решение от 4 юли 2000 г. по дело Haim,
C-424/97, Recueil, стр. I-5123
, точка 57 и цитираната съдебна практика, както и Решение по дело Комисия/Гърция, посочено по-горе, точка 49).
Прегледът на изтъкнатите от Комисията твърдения за нарушения следва да бъде извършен в светлината на посочените принципи.
По първото твърдение за нарушение на членове 43 ЕО и 49 ЕО, изведено от задължението за полагане на клетва
Доводи на страните
Комисията изтъква, че задължението за специалните охранители да положат клетва за вярност към Италианската република, предвидено в член 250 от Правилника за изпълнение, което непряко е основано на гражданство, по отношение на операторите от другите държави-членки в областта на частната охранителна дейност представлявало необоснована пречка при упражняването както на правото на установяване, така и на свободното предоставяне на услуги.
Освен това според Комисията посоченото задължение не можело да се счита за обосновано и пропорционално в светлината на преследваната цел, а именно осигуряване на по-добра защита на обществения ред.
Италианската република твърди, че разглежданите дейности, визирани в Консолидирания текст, попадали в упражняването на публична власт по смисъла на членове 45 ЕО и 55 ЕО и следователно били освободени от прилагането на разпоредбите на третата част, дял III, глави 2 и 3 от Договора.
Така Италианската република поддържа, че предприятията от сектора на частната охранителна дейност участвали в много случаи пряко и непосредствено в упражняването на публична власт.
В това отношение тя изтъква, че поради своето естество посочената охранителна дейност допринася значително за обществената сигурност, например в областта на въоръжената охрана на кредитните институции и на ескорта на коли, пренасящи парични суми.
Тази държава-членка подчертава също, че протоколите, изготвени от положили клетва специални охранители при упражняване на техните задължения, имат по-голяма доказателствена сила от изявленията на частноправните субекти. Тя добавя, че споменатите охранители могат да извършат арест при заварване на местопрестъплението.
В отговор на изтъкнатите доводи Комисията поддържа, че членове 45 ЕО и 55 ЕО, в качеството на разпоредби, дерогиращи основни свободи, трябва да се тълкуват ограничително, съобразно практиката на Съда.
Освен това според Комисията изтъкнатите от Италианската република факти не можели да обосноват анализ, различен от този, който следва от постоянната съдебна практика, в която Съдът отсъжда, че дейностите по опазване и частните охранителни дейности обикновено не представляват пряко и специфично участие в упражняването на публична власт.
Независимо че се позовава на прилагането на членове 45 ЕО и 55 ЕО, в своя защита Италианската република излага следните правни основания.
Тя поддържа, че задължението за полагане на клетва можело да се критикува от Комисията единствено предвид ограниченията, които налагало на свободното движение на работници, а не на основание членове 43 ЕО и 49 ЕО, доколкото специалните охранители задължително са заети лица.
Освен това тя твърди, че полагането на клетва — което обективно не представлявало трудно действие — гарантира правилното изпълнение на деликатните задължения, които охранителите са призовани да извършват в областта на сигурността и които са уредени от държавата посредством императивни правни норми, подчертавайки по този начин причинно-следствената връзка, която съществувала между клетвата и засилването на превантивната защита на обществения ред.
Съображения на Съда
Предвид свързаните с прилагането на членове 45 ЕО и 55 ЕО последици, следва веднага да се провери дали посочените разпоредби действително се прилагат в случая.
От практиката на Съда е видно, че дерогацията, предвидена в член 45, първа алинея ЕО и в член 55 ЕО, трябва да се ограничи до дейностите, които сами по себе си представляват пряко и специфично участие в упражняването на публична власт (вж. Решение от 29 октомври 1998 г. по дело Комисия/Испания,
C-114/97, Recueil, стр. I-6717
, точка 35, Решение от 9 март 2000 г. по дело Комисия/Белгия,
C-355/98, Recueil, стр. I-1221
, точка 25 и Решение от 31 май 2001 г. по дело Комисия/Италия,
C-283/99, Recueil, стр. I-4363
, точка 20).
Съдът отсъжда също така, че дейността на предприятията за опазване или на частните охранителни предприятия обикновено не представлява пряко и специфично участие в упражняването на публична власт (вж. посочените по-горе Решение по дело Комисия/Белгия, точка 26 и Решение от 31 май 2001 г. по дело Комисия/Италия, точка 20).
Освен това в точка 22 от Решението от 31 май 2001 г. по дело Комисия/Италия, посочено по-горе, Съдът отсъжда, че дерогацията, предвидена в член 55, първа алинея от Договора за ЕО (понастоящем член 45, първа алинея ЕО), в случая не се прилага.
При това положение следва да се провери дали изтъкнатите от Италианската република факти в настоящия иск, отнесени към актуалното съдържание на Консолидирания текст и на Правилника за изпълнение, могат да доведат до различна преценка на положението в Италия, в сравнение с онези, които са послужили за основа на съдебната практика, посочена в точки 33 и 34 от настоящото съдебно решение.
Според член 134 от Консолидирания текст организациите в областта на частната охранителна дейност извършват по принцип дейности по охрана или по опазване на движими и недвижими вещи, издирвания и разследвания за сметка на частноправни субекти.
Дори частните охранителни предприятия да могат — както потвърждава Италианската република на съдебното заседание — при определени обстоятелства и по изключение да подпомагат обществени служители, натоварени да гарантират обществената сигурност, например в сектора на пренасянето на парични суми или участвайки в охраната на определени обществени места, посочената държава-членка не е доказала, че става въпрос за упражняване на публична власт.
Впрочем Съдът вече е отсъдил, че обикновеният принос за поддържането на обществената сигурност, който може да даде всеки, не представлява подобно упражняване (вж. Решение от 29 октомври 1998 г. по дело Комисия/Испания, посочено по-горе, точка 37).
Освен това член 134 от Консолидирания текст налага строги предели на упражняването на дейностите по охрана, а именно че последните при никакви положения не изискват упражняването на публична власт или на правомощия за ограничаване на личната свобода. Съответно частните охранителни предприятия нямат никакви правомощия за упражняване на принуда.
При това положение Италианската република не може надлежно да поддържа, че в рамките на дейността си частните охранителни предприятия извършват действия по поддържане на обществения ред, които наподобяват упражняване на публична власт.
Освен това, що се отнася до доводите, свързани с доказателствената сила на протоколите, изготвени от положилите клетва специални охранители, следва да се отбележи, че както впрочем признава самата Италианска република, споменатите протоколи не са напълно достоверни, за разлика от тези, които са съставени при пълното упражняване на публична власт, по-специално от служителите на съдебната полиция.
На последно място, що се отнася до довода относно възможността специалните охранители да извършват арести в случай на заварено престъпление, последното вече е изтъкнато от Италианската република по делото, довело до Решението от 31 май 2001 г. по посоченото по-горе дело Комисия/Италия. В тази връзка Съдът отсъжда в точка 21 от постановеното по посоченото дело решение, че в случая охранителите не упражняват повече власт от който и да било друг частноправен субект. В рамките на настоящия иск това заключение трябва да бъде подкрепено.
От гореизложеното е видно, че в настоящото състояние на приложимото законодателство в Италия частните охранителни предприятия не участват пряко и специфично в упражняването на публична власт, като частните охранителни дейности, които последните извършват, не могат да се приравнят на задачи от компетентността на службите за обществена сигурност.
В резултат дерогациите, предвидени в членове 45 ЕО и 55 ЕО, в случая не се прилагат.
По-нататък, специално що се отнася до изискванията на член 250 от Правилника за изпълнение, от италианското законодателство е видно, че за предоставяне на частни охранителни услуги предприятията могат да наемат единствено охранители, положили пред префекта клетва за вярност към Италианската република и към държавния глава на италиански език.
В това отношение дори ако посочената норма се прилага еднакво както спрямо операторите, установени в Италия, така и спрямо тези, които идват от други държави-членки с желанието да упражняват своята дейност на италианска територия, все пак за всеки оператор, който не е установен в Италия, то съставлява пречка за упражняване на дейността му в тази държава-членка, което засяга неговия достъп до пазара.
Всъщност операторите, установили се в една италианска провинция, имат повече благоприятни възможности от тези, които идват от други държави-членки с желанието да упражняват своята дейност в Италия, да намерят персонал, който да приеме да положи изискваната от италианското законодателство клетва. Така е явно, че подобно тържествено обещание за вярност към Италианската република и към държавния глава, предвид символичното му значение, би било дадено по-лесно от граждани на тази държава-членка или от лица, които вече са установени в нея. В резултат чуждестранните оператори са поставени в по-неблагоприятно положение спрямо италианските оператори, установени в Италия.
При това положение полагането на спорната клетва, наложено съответно на заетите лица в частните охранителни предприятия, за операторите, които не са установени в Италия, представлява пречка пред свободата на установяване, както и пред свободното предоставяне на услуги.
Що се отнася до довода, изтъкнат от Италианската република при условията на евентуалност, за обосновка на така установената пречка пред свободите, гарантирани от членове 43 ЕО и 49 ЕО, свързана със защитата на обществения ред, следва да се припомни, че понятието за обществен ред предполага действителна и достатъчно сериозна заплаха, която засяга основен обществен интерес. Както всички дерогации от основен принцип на Договора, изключението за обществен ред трябва да се тълкува ограничително (вж. Решение по дело Комисия/Белгия, посочено по-горе, точка 28 и цитираната съдебна практика).
Не може да се счита обаче, че частните охранителни предприятия, установени в различни от Италианската република държави-членки, посредством упражняване на тяхното право на свободно установяване и на свободно предоставяне на услуги и посредством персонал, който не е положил клетва за вярност към Италианската република и към държавния глава, могат да създадат действителна и сериозна заплаха за основен обществен интерес.
От гореизложеното следва, че изискването за полагане на клетва, произтичащо от италианското законодателство, противоречи на членове 43 ЕО и 49 ЕО.
Следователно първото твърдение за нарушение, изтъкнато от Комисията, е обосновано.
По второто твърдение за нарушение на член 49 ЕО, изведено от изискване за лиценз с териториален обхват
Доводи на страните
Според Комисията въведеното по силата на член 134 от Консолидирания текст задължение за получаване на предварително разрешение, валидно за определена част от италианската територия, за обикновено случайно предоставяне на частни охранителни услуги представлява ограничение на свободното предоставяне на услуги по смисъла на член 49 ЕО.
Подобни ограничения могат да се обосноват единствено доколкото отговарят на императивни съображения от обществен интерес, и по-специално доколкото подобен обществен интерес не е защитен от нормите, на които доставчикът на услугите вече е подчинен в държавата-членка, в която е установен.
Главното искане на Италианската република е свързано с прилагането на дерогациите, предвидени в членове 45 ЕО и 55 ЕО.
При условията на евентуалност тя поддържа, че доколкото секторът на спорната дейност не е хармонизиран и доколкото към него не се прилага никакъв режим на взаимно признаване, администрацията на приемащата държава-членка си запазвала правото да предвиди изискване за вътрешно разрешение по отношение на предприятията, установени в други държави-членки.
На последно място Италианската република добавя, че при всички положения, за да прецени дали разрешението може да бъде дадено, в своята практика компетентната администрация отчитала изискванията, на които доставчиците на услуги вече били подчинени в своята държава на произход.
Съображения на Съда
Съгласно постоянна съдебна практика национална правна уредба, която за упражняването на дейност по предоставяне на услуги на национална територия от предприятие, установено в друга държава-членка, изисква издаването на административно разрешение, представлява ограничение на свободното предоставяне на услуги по смисъла на член 49 ЕО (вж. по-специално Решение от 9 август 1994 г. по дело Vander Elst,
C-43/93, Recueil, стр. I-3803
, точка 15, Решение по дело Комисия/Белгия, посочено по-горе, точка 35, Решение от 7 октомври 2004 г. по дело Комисия/Нидерландия,
C-189/03, Recueil, стр. I-9289
, точка 17 и Решение от 18 юли 2007 г. по дело Комисия/Италия,
C-134/05, Сборник, стр. I-6251
, точка 23).
Още повече, че ограничаването на териториалното приложно поле на разрешението, което на основание член 136 от Консолидирания текст задължава доставчика на услуги да иска разрешение във всяка от провинциите, в която възнамерява да упражнява своята дейност, като се има предвид, че Италия е разделена на 103 провинции, усложнява допълнително упражняването на свободата на предоставяне на услуги (вж. в този смисъл Решение от 21 март 2002 г. по дело Комисия/Италия,
C-298/99, Recueil, стр. I-3129
, точка 64).
Следователно законодателство като разглежданото по настоящото дело по принцип противоречи на член 49 ЕО и поради това е забранено от този член, освен ако не бъде обосновано по-специално с императивни съображения от обществен интерес, както и под условието да бъде пропорционално спрямо преследваната цел (вж. в този смисъл Решение от 18 юли 2007 г. по дело Комисия/Италия, посочено по-горе, точка 24).
В самото начало следва да се отбележи, че изискването за административно разрешение или за предварителен лиценз за упражняване на частна охранителна дейност може в това си качество да отговори на необходимостта от защита на обществения ред, предвид специфичното естество на споменатата дейност.
Все пак съгласно установената съдебна практика пречка може да бъде обоснована единствено доколкото изтъкнатият обществен интерес вече не е защитен от нормите, на които доставчикът на услуги е бил подчинен в държавата-членка, в която е установен (вж. Решение от 26 януари 2006 г. по дело Комисия/Испания, посочено по-горе, точка 43).
Съответно не може да се счете за необходима за постигане на преследваната цел въведена от държава-членка мярка, която по същество повтаря проверки, вече извършени в държавата-членка, в която е установен доставчикът.
В случая като не предвижда за получаването на лиценз отчитането на изискванията, на които трансграничният доставчик на услуги вече е бил подчинен в държавата-членка, в която е установен, италианското законодателство надхвърля необходимото за постигане на преследваната от националния законодател цел, която е осигуряване на тесен контрол върху разглежданата дейност (вж. в този смисъл Решение по дело Комисия/Белгия, посочено по-горе, точка 38, Решение от 29 април 2004 г. по дело Комисия/Португалия,
C-171/02, Recueil, стр. I-5645
, точка 60, Решение по дело Комисия/Нидерландия, посочено по-горе, точка 18 и Решение от 18 юли 2007 г. по дело Комисия/Италия, посочено по-горе, точка 25).
Що се отнася до довода на Италианската република, според който съществува административна практика, при която, когато се произнася по искания за разрешения, компетентният орган отчита изискванията, предвидени в държавата-членка на произход, следва да се отбележи, че доказателства за тази практика не са представени. При всички положения от постоянната съдебна практика е видно, че обикновени административни практики, които по естеството си подлежат на промяна по волята на администрацията и са лишени от подходяща публичност, не биха могли да се считат за надлежно изпълнение на задълженията по Договора (вж. по-специално Решение по дело Комисия/Нидерландия, посочено по-горе, точка 19).
На последно място, както бе изложено в точка 44 от настоящото съдебно решение, изключенията, предвидени в членове 45 ЕО и 55 ЕО, не намират приложение в случая.
Следователно второто твърдение за нарушение, изведено от нарушението на член 49 ЕО поради изискването за териториален лиценз, при липса на изрична разпоредба в италианското законодателство, която да налага отчитане на изискванията, предвидени в държавата-членка по установяване, е обосновано.
По третото твърдение за нарушение на членове 43 ЕО и 49 ЕО, изведено от териториалния обхват на лиценза и вземането предвид, с оглед на издаването на споменатия лиценз, на броя и значението на вече действащите на разглежданата територия предприятия
От член 136 от Консолидирания текст е видно, както бе изложено в точка 59 от настоящото съдебно решение, че фактът, че дадено предприятие разполага с лиценз, му позволява да упражнява частна охранителна дейност единствено на територията, за която е бил издаден споменатият лиценз.
Освен това задължение на префекта е да прецени дали издаването на лицензи е удачно, предвид броя и значението на вече действащите на разглежданата територия предприятия.
Доводи на страните
Според Комисията посочените разпоредби съставляват необосновано и диспропорционално ограничение на свободата на установяване, както и, поради самия лиценз, на свободата на предоставяне на услуги.
Тя подчертава освен това, че при извършване на преценка на опасността, на която е изложен общественият ред вследствие на прекомерен брой предприятия, действащи в частния охранителен сектор на дадена територия, префектът създавал положение на правна несигурност за оператор от друга държава-членка, добавяйки освен това, че доказателства за сериозна и действителна заплаха за обществения ред и за обществената сигурност не били представени.
Италианската република потвърждава, че подобно териториално ограничение не противоречи на член 43 ЕО и че последното е пряко свързано с преценката за защита на обществения ред, която обуславя издаването на лиценз от префекта. Посочената преценка се основавала задължително на обстоятелства от чисто териториално значение, като познаване на организираната престъпност на дадена територия.
Тя изтъква на последно място, че трябва да се следи частните охранителни предприятия да не заместват публичната власт.
Съображения на Съда
Италианската република не оспорва, че териториалната ограниченост на лиценза представлява ограничение както на свободата на установяване, така и на свободното предоставяне на услуги по смисъла на практиката на Съда, посочена в точка 17 от настоящото решение. В своя защита тя изтъква като главно твърдение защитата на обществения ред и на обществената сигурност, подчертавайки във връзка с това, че частната охранителна дейност трябва да се извършва, без да е изложена на опасност от проникване на престъпни организации с местен характер.
Що се отнася до съображенията, свързани с обществения ред, изтъкнати от Италианската република за обосновка на подобно ограничение и в светлината на постоянната практика на Съда, припомнена в точка 49 от настоящото съдебно решение, дори да се предположи, че може да се приеме опасността от проникване на споменатите организации, Италианската република нито поддържа, нито доказва, че единствено системата на териториалните лицензи е годна да отклони посочената опасност и да гарантира поддържането на обществения ред.
Италианската република не доказва, че за да не се застраши ефикасното контролиране на частните охранителни дейности, е необходимо издаването на разрешение за всяка провинция, в която предприятие от друга държава-членка възнамерява да развива посочените дейности на основание свободата на установяване или свободното предоставяне на услуги, като се има предвид, че сами по себе си споменатите дейности не водят до нарушаване на обществения ред.
В това отношение мерки, по-малко ограничителни от приетите от Италианската република, като например въвеждането на редовни административни проверки, освен изискването за неограничено териториално предварително разрешение, биха могли да осигурят сходен резултат и да гарантират контрола върху частната охранителна дейност, като се има предвид, че действието на споменатото разрешение може да бъде прекратено или оттеглено в случай на неизпълнение на задължения, възложени на частни охранителни предприятия или на нарушения на обществения ред.
На последно място доводът, според който с оглед избягване на възможността посочените предприятия да заменят органите по обществена сигурност е необходимо да не се позволява установяване на прекомерен брой чуждестранни предприятия с цел извършване на частна охранителна дейност или предлагане на техните услуги на италианския частен охранителен пазар, не може да се приеме именно поради липса на идентичност между разглежданата дейност и дейността, свързана с упражняването на публичната власт, както бе посочено в точка 40 от настоящото съдебно решение.
В резултат на това ограниченията на свободата на установяване и на свободното предоставяне на услуги, които произтичат от спорното законодателство, не са обосновани.
Следователно третото твърдение за нарушение на членове 43 ЕО и 49 ЕО поради териториалния обхват на лиценза е обосновано.
По четвъртото твърдение за нарушение на член 49 ЕО, изведено от изискването за място на дейност във всяка от провинциите, където се извършва частна охранителна дейност
От изпълнението на Консолидирания текст и на Правилника за изпълнение е видно, че за частните охранителни предприятия съществува задължение за място на дейност във всяка от провинциите, на чиято територия последните възнамеряват да извършват своята дейност.
Доводи на страните
Комисията поддържа, че посоченото задължение е ограничение на свободното предоставяне на услуги, което не се обосновава от никакво императивно съображение от обществен интерес.
Италианската република, която не оспорва разглежданата практика на префектите, както и ограничението на свободното предоставяне на услуги, което тя въвежда, изтъква, че задължението да се разполага с подобно място на дейност или помещения цели да гарантира по-специално разумна степен на близост между зоната на действие на специалните охранители, положили клетва, и упражняването на задълженията по ръководство, разпореждане и контрол на притежателя на лиценза.
Съображения на Съда
Следва да се припомни веднага, че според постоянната съдебна практика условието, съгласно което предприятие, извършващо дейност по опазване, трябва да притежава място на дейност в държавата-членка, в която се предоставя услугата, пряко противоречи на свободното предоставяне на услуги, доколкото прави невъзможно предоставянето на услуги в тази държава от доставчици, установени в други държави-членки (вж. по-специално Решение по дело Комисия/Белгия, посочено по-горе, точка 27, както и Решение от 18 юли 2007 г. по дело Комисия/Италия, точка 43 и цитираната съдебна практика).
Безспорно е, че разглежданата в настоящия случай практика представлява принципно забранена пречка пред свободното предоставяне на услуги, гарантирано с член 49 ЕО, както като цяло признава Италианската република.
Подобно ограничение обаче не може да се обоснове, ако не отговаря на изискванията, припомнени в точка 18 от настоящото съдебно решение, доколкото условието за място на дейност надхвърля необходимото за постигане на преследваната цел, която е осигуряване на ефикасен контрол върху частната охранителна дейност.
Всъщност контролът върху частната охранителна дейност по никакъв начин не е обусловен от наличието на място на дейност във всяка от провинциите на споменатата държава, на територията, на която предприятията възнамеряват да извършват своята дейност на основание свободното предоставяне на услуги. В това отношение разрешителен режим и задълженията, произтичащи от него, при условие че, както бе посочено в точка 62 от настоящото съдебно решение, условията, които трябва да се изпълнят за получаването на споменатото разрешение, не повтарят еквивалентни условия, вече изпълнени от трансграничния доставчик на услуги в държавата-членка по установяване, са достатъчни за постигане на целта, свързана с контрола върху частната охранителна дейност (вж. в този смисъл Решение от 11 март 2004 г. по дело Комисия/Франция,
C-496/01, Recueil, стр. I-2351
, точка 71).
В резултат на това следва да се приеме, че въвеждайки задължението за място на дейност във всяка от провинциите, в която се упражнява частна охранителна дейност, Италианската република не е изпълнила задълженията си по член 49 ЕО.
Следователно четвъртото твърдение за нарушение трябва да се приеме.
По петото твърдение за нарушение на член 49 ЕО, изведено от изискването за разрешение за персонала на частните охранителни предприятия
На основание член 138 от Консолидирания текст упражняването на дейността на специален охранител, положил клетва, се подчинява на определен брой условия. Освен това назначаването на специалните охранители трябва да бъде одобрено от префекта.
Доводи на страните
За Комисията въвеждането на подобно разрешение за персонала на частните охранителни предприятия, установени в държавите-членки, противоречи на член 49 ЕО, доколкото националното законодателство не отчита проверките, на които всеки специален охранител е подложен в държавата на произход.
Италианската република твърди, че посоченото твърдение можело да се разглежда единствено през призмата на свободното движение на работници. В допълнение тя повтаря защитния довод, който вече е представила на основание член 55 ЕО относно участието на заинтересованите лица в публичната власт.
Съображения на Съда
Съдът вече е отсъдил, че условието, според което членовете на персонала на частно охранително предприятие трябва да получат ново специално разрешение в приемащата държава, представлява необосновано ограничение на свободното предоставяне на услуги от това предприятие по смисъла на член 49 ЕО, доколкото не взема предвид вече осъществените в държавата-членка на произход контрол и проверки (посочените по-горе Решение по дело Комисия/Португалия, точка 66, Решение по дело Комисия/Нидерландия, точка 30 и Решение от 26 януари 2006 г. по дело Комисия/Испания, точка 55).
Всъщност такъв е случаят, що се отнася до Консолидирания текст. Следователно доколкото доводът на Италианската република относно прилагането на член 55 ЕО не е релевантен, както бе разкрито по-горе, петото твърдение за нарушение също е обосновано.
По шестото твърдение за нарушение на членове 43 ЕО и 49 ЕО, изведено от определянето на условия за наличен състав
Доводи на страните
Според Комисията член 257 от Правилника за изпълнение предвижда за всяко частно охранително предприятие условието за минимален и/или максимален наличен състав от специални охранители, положили клетва.
Тя посочва освен това три разрешения, издадени от префектите на различни провинции, които споменават броя на наетите от частните охранителни предприятия охранители.
Тя счита, че върху управлението на частните охранителни предприятия тегне твърде тежка принуда, доколкото, от една страна, точният брой на наличния състав във всяко седалище в дадена провинция е необходим елемент от искането за лиценз, и от друга страна, всяко изменение в наличния състав трябва да бъде разрешено от префекта. Подобна принуда съставлявала необоснована и диспропорционална пречка както пред упражняването на правото на установяване, така и пред свободното предоставяне на услуги.
Италианската република изтъква, че единственото задължение, въведено от текстовете, е свързано с необходимостта префектът да е уведомен за наличния състав, с оглед на осигуряването на възможност за органа по обществена сигурност да се информира относно броя на носещите оръжие лица, които предоставят услуги на дадена територия, с цел извършване на необходимите проверки.
Тя добавя, че дадените от префект разрешения, представени като примери от Комисията, вземат предвид единствено обявения от самите управители на частни охранителни предприятия наличен състав и не налагат сами по себе си никакво задължение.
Съображения на Съда
Безспорно е, че на основание член 257 от Правилника за изпълнение всяко отклонение или изменение в дейността на предприятието, по-специално изменение в броя на наетите охранители, трябва да бъде съобщено на префекта и разрешено от него. Следователно разрешението на префекта, необходимо за упражняване на частна охранителна дейност, се дава с оглед на списъка на наличния състав.
Подобно изискване може да доведе непряко до забрана на увеличаването или намаляването на броя на наетите от частните охранителни предприятия лица.
Посоченото може да затрудни достъпа на чуждестранните оператори до италианския пазар на частни охранителни услуги. Всъщност предвид така въведените ограничения на организационните и ръководни правомощия на икономическия оператор, както и на техните последици по отношение на разходите, чуждестранните охранителни предприятия могат да бъдат възпрени да създават представителства или дъщерни дружества в Италия или да предлагат своите услуги на италианския пазар.
Относно мотивите, които Италианската република изтъква, за да обоснове тази пречка за свободите, гарантирани от членове 43 ЕО и 49 ЕО, следва да се констатира, че задължението за подчиняване на всяко изменение в дейността на предприятието на разрешение от префекта не може веднага да се квалифицира като неподходящо за постигане на определената му цел за ефикасност на контрола върху въпросните дейности (вж. в този смисъл Решение от 18 юли 2007 г. по дело Комисия/Италия, посочено по-горе, точка 59).
Италианската република обаче не представя достатъчно доказателства, че контролът при определянето на броя заети лица, изискван от действащото законодателство, е необходим за постигането на преследваната цел.
Следователно шестото твърдение за нарушение трябва да се приеме.
По седмото твърдение за нарушение на членове 43 ЕО и 49 ЕО, изведено от изискването за представяне на гаранция пред касата за влогове и депозити
По силата на член 137 от Консолидирания текст частните охранителни предприятия са длъжни да представят гаранция, чийто размер се определя от префекта, пред провинциалното подразделение на Министерство на финансите в полза на касата за влогове и депозити, във всяка от провинциите, в която имат разрешение да упражняват своята дейност. Посочената гаранция трябва да осигурява възможност за плащането на евентуални административни санкции в случай на неспазване на условията, уреждащи отпускането на лиценза.
Доводи на страните
За Комисията упоменатото условие налага допълнителна икономическа тежест за предприятията, чието главно седалище не е в Италия, доколкото италианският закон не взема предвид идентичното задължение, което може вече да е налице в държавата-членка на произход.
Италианската република отбелязва, че тъй като частната охранителна дейност не е предмет на общностна хармонизация, възможността установеното в друга държава-членка предприятие вече да е представяло в държавата-членка на произхода достатъчни гаранции пред аналогични на италианската каса за влогове и депозити кредитни институции, може да се отчита единствено във всеки конкретен случай.
Съображения на Съда
В областта на частната охранителна дейност Съдът вече е отсъдил, че задължението за представяне на гаранция пред каса за влогове и депозити може да засегне или да направи по-малко привлекателно упражняването на свободата на установяване и това на свободното предоставяне на услуги по смисъла на членове 43 ЕО и 49 ЕО, доколкото прави предоставянето на услуги или създаването на дъщерно дружество или на представителство по-скъпо за частните охранителни предприятия, установени в други държави-членки отколкото за установените в държавата-членка по местоназначение (вж. Решение от 26 януари 2006 г. по дело Комисия/Испания, посочено по-горе, точка 41).
Следва да се отбележи, че в случая задължението за представяне на гаранция трябва да бъде извършвано във всяка от провинциите, в които предприятието желае да упражнява своята дейност.
Подобна на тази пречка може да бъде обоснована единствено доколкото изтъкнатият общ интерес, а именно предоставяне на разположение на италианските власти на суми, които да гарантират изпълнението на публичноправните задължения, санкционирани от действащото национално законодателство, не е защитен преди това посредством нормите, на които доставчикът на услуги е подложен в държавата-членка, в която е установен.
В това отношение разглежданата италианска уредба изисква представянето на гаранции, без отчитане на евентуално вече представени такива в държавата-членка на произход.
От становището на Италианската република обаче е видно, че компетентните органи на префектурите вземат предвид в своята практика във всеки отделен случай гаранциите, представени пред финансови формирования на други държави-членки, аналогични на касата за влогове и депозити.
Посредством посочената практика самата Италианска република признава, че представянето на нова гаранция във всяка провинция, в която операторът от друга държава-членка възнамерява да упражнява своята дейност на основание свободата на установяване или свободното предоставяне на услуги, не е необходимо за постигане на преследваната цел.
При тези обстоятелства седмото твърдение за нарушение е обосновано.
По осмото твърдение за нарушение на член 49 ЕО, изведено от налагането на административен контрол върху цените
На основание член 257 от Правилника за изпълнение префектът е натоварен да одобрява тарифите на предприятията за всяка частна охранителна услуга. За всяко изменение на тарифите е необходимо разрешение при същите условия.
Освен това от циркулярно писмо № 559/C. 4770.10089. D на Министерство на вътрешните работи от 8 ноември 1999 г. е видно, че префектите определят законова тарифа за всеки вид услуга, както и марж на отклонение от последната, определен в проценти, в границите на който всяко предприятие може да избере собствената си тарифа за всяка услуга.
Префектите трябва да се уверят, че предложените тарифи съответстват на този марж, преди да ги одобрят. Ако посоченият марж не е спазен, управителите на предприятията трябва да обосноват определянето на тези несъответстващи тарифи, като задължение на префектите е да проверят дали предприятията могат да действат на тази основа. Ако последното условие не може да се установи със сигурност, тарифите не се одобряват и в резултат лицензът не може да бъде издаден.
Доводи на страните
Комисията счита, че посоченото законодателство не е съвместимо със свободното предоставяне на услуги. Предвид така осъществявания контрол върху цените, тарифите в Италия възпрепятствали доставчик на услуги, установен в друга държава-членка, да присъства на италианския пазар или да предлага своите услуги на цени, по-изгодни от тези на неговите конкуренти в Италия, или на последно място, да предлага по-скъпи, но с по-висока добавена стойност услуги, които съответно били по-конкурентоспособни.
Подобна правна уредба съставлявала мярка, която може да попречи на достъпа до пазара на частни охранителни услуги, като възпрепятства ефикасна ценова конкуренция.
Италианската република изтъква, че спорната правна уредба се обосновава от необходимостта да се избегне предоставянето на услуги на прекомерно ниски цени, което неизбежно водело до понижаване на качеството на услугите, в състояние да застраши по-специално защитата на основните интереси, свързани с обществената сигурност.
Съображения на Съда
Относно член 49 ЕО от постоянната съдебна практика е видно, че този член не допуска прилагане на каквато и да било национална правна уредба, вследствие на която предоставянето на услуги между държавите-членки се затруднява в по-голяма степен, отколкото предоставянето на услуги само в рамките на определена държава-членка (вж. Решение от 18 юли 2007 г. по дело Комисия/Италия, посочено по-горе, точка 70).
Така относно минималните задължителни тарифи Съдът вече се е произнесъл, че правна уредба, която забранява безусловно да се дерогират чрез споразумение минималните възнаграждения, определени с тарифа на адвокатските възнаграждения за услуги, които от една страна са от правно естество, а от друга страна са запазени за адвокатите, представлява ограничение на свободното предоставяне на услуги, предвидено в член 49 ЕО (вж. Решение от 5 декември 2006 г. по дело Cipolla и др.,
C-94/04 и C-202/04, Recueil, стр. I-11421
, точка 70 и Решение от 18 юли 2007 г. по дело Комисия/Италия, посочено по-горе, точка 71).
По настоящото дело посоченото в точка 117 от настоящото съдебно решение циркулярно писмо № 559/C. 4770.10089. D признава на префектите правомощия за вземане на решения за определяне на референтна тарифа и за одобряване на предложените от операторите тарифи, като липсата на одобряване съставлява пречка за издаването на лиценз.
Така въведеното ограничение на свободата за определяне на тарифите може да ограничи достъпа до италианския пазар на частни охранителни услуги на оператори, установени в други държави-членки и желаещи да предлагат своите услуги в тази държава. В действителност това ограничение от една страна лишава тези оператори от възможността чрез предлагането на цени, по-ниски от определените с наложена тарифа, да се конкурират по-ефикасно с икономическите оператори, трайно установени в Италия и поради това разполагащи с повече възможности за по-лесно намиране на клиенти от установените в чужбина икономически оператори (вж. в този смисъл Решение от 18 юли 2007 г. по дело Комисия/Италия, посочено по-горе, точка 72 и цитираната съдебна практика). От друга страна, същото това ограничение може да попречи на операторите, установени в други държави-членки, да включат в тарифата на своите услуги определени разходи, които установените в Италия операторите не са длъжни да понасят.
На последно място, маржът, оставен на операторите, не може да компенсира действието на така въведеното ограничение на свободата за определяне на тарифите.
В резултат посоченият следва да се квалифицира като ограничение на свободното предоставяне на услуги, гарантирано от член 49 ЕО.
Що се отнася до доводите, изтъкнати от Италианската република за обосновка на посоченото ограничение, споменатата държава-членка не е представила доказателства за положителните последици на режима за определяне на цените нито върху качеството на предоставяните на потребителите услуги, нито върху обществената сигурност.
При тези условия следва да се заключи, че осмото твърдение за нарушение е обосновано.
Предвид изложеното, следва да се приеме, че предвиждайки в Консолидирания текст, че:
—
дейността на специален охранител може да се упражнява единствено след предварителното полагане на клетва за вярност към Италианската република, Италианската република не е изпълнила задълженията си по членове 43 ЕО и 49 ЕО,
—
частната охранителна дейност може да се упражнява от доставчици на услуги, установени в друга държава-членка единствено след издаване на разрешение с териториален обхват от префекта, без да се вземат предвид изискванията, на които посочените доставчици вече са били подложени в тяхната държава-членка на произход, Италианската република не е изпълнила задълженията си по член 49 ЕО,
—
посоченото разрешение е с ограничена териториална валидност и неговото издаване зависи от отчитането на броя и значението на частните охранителни предприятия, вече действащи на въпросната територия, Италианската република не е изпълнила задълженията си по членове 43 ЕО и 49 ЕО,
—
частните охранителни предприятия трябва да имат място на дейност във всяка провинция, в която упражняват своята дейност, Италианската република не е изпълнила задълженията си по член 49 ЕО;
—
служителите на предприятията трябва да имат индивидуално разрешение за упражняване на частна охранителна дейност, без да се отчитат вече извършените в държавата-членка на произход контрол и проверки, Италианската република не е изпълнила задълженията си по член 49 ЕО;
—
частните охранителни предприятия трябва да разполагат с минимален и/или максимален наличен състав, за да получат разрешение, Италианската република не е изпълнила задълженията си по членове 43 ЕО и 49 ЕО;
—
същите предприятия трябва да представят гаранция пред местната каса за влогове и депозити, Италианската република не е изпълнила задълженията си по членове 43 ЕО и 49 ЕО, и
—
цените на частните охранителни услуги се определят в разрешението на префекта спрямо предварително установени граници, Италианската република не е изпълнила задълженията си по член 49 ЕО.
По съдебните разноски
По смисъла на член 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждането на Италианска република и последната е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.

По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:

1)
Като предвижда в Консолидирания текст на законите за обществената сигурност (Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), одобрен с Кралски указ № 773 от 18 юни 1931 г., изменен, че:
—
дейността на специален охранител може да се упражнява единствено след предварителното полагане на клетва за вярност към Италианската република, Италианската република не е изпълнила задълженията си по членове 43 ЕО и 49 ЕО,
—
частната охранителна дейност може да се упражнява от доставчици на услуги, установени в друга държава-членка, единствено след издаване на разрешение от Prefetto с териториален обхват, без да се вземат предвид изискванията, на които посочените доставчици вече са били подложени в своята държава-членка на произход, Италианската република не е изпълнила задълженията си по член 49 ЕО,
—
посоченото разрешение е с ограничена териториална валидност и неговото издаване зависи от отчитането на броя и значението на частните охранителни предприятия, вече действащи на въпросната територия, Италианската република не е изпълнила задълженията си по членове 43 ЕО и 49 ЕО,
—
частните охранителни предприятия трябва да имат място на дейност във всяка провинция, в която упражняват своята дейност, Италианската република не е изпълнила задълженията си по член 49 ЕО,
—
служителите на предприятията трябва да имат индивидуално разрешение за упражняване на частна охранителна дейност, без да се отчитат вече извършените в държавата-членка на произход контрол и проверки, Италианската република не е изпълнила задълженията си по член 49 ЕО,
—
частните охранителни предприятия трябва да разполагат с минимален и/или максимален наличен състав, за да получат разрешение, Италианската република не е изпълнила задълженията си по членове 43 ЕО и 49 ЕО,
—
същите предприятия трябва да представят гаранция пред местната каса за влогове и депозити, Италианската република не е изпълнила задълженията си по членове 43 ЕО и 49 ЕО, и
—
цените на частните охранителни услуги се определят в разрешението на Prefetto спрямо предварително установени граници, Италианската република не е изпълнила задълженията си по член 49 ЕО.

2)
Осъжда Италианската република да заплати съдебните разноски.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: италиански.