CELEX: 62000CJ0012
Manquement d'État
Libre circulation des marchandises
Directive 73/241/CEE
Produits de cacao et de chocolat contenant des matières grasses autres que le beurre de cacao
Produits légalement fabriqués et commercialisés dans l'État membre de production sous la dénomination de vente 'chocolat'
Interdiction de commercialisation sous cette dénomination dans l'État membre de commercialisation

Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 14 janvier 2000, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 226 CE, un recours visant à faire constater que, en interdisant que les produits de cacao et de chocolat auxquels ont été ajoutées des matières grasses végétales autres que le beurre de cacao, et qui sont légalement fabriqués dans les États membres autorisant l'adjonction de ces matières, puissent être commercialisés en Espagne sous la dénomination sous laquelle ils sont commercialisés dans l'État membre de provenance, le royaume d'Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 30 du traité CE (devenu, après modification, article 28 CE).
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
2 La directive 73/241/CEE du Conseil, du 24 juillet 1973, relative au rapprochement des législations des États membres concernant les produits de cacao et de chocolat destinés à l'alimentation humaine (JO L 228, p. 23), indique, dans son quatrième considérant, «que le rapprochement des dispositions relatives à ces produits doit être réalisé et qu'il est nécessaire de fixer des définitions et des règles communes pour la composition, les caractéristiques de fabrication, le conditionnement et l'étiquetage, afin d'assurer la libre circulation desdits produits».
3 Le cinquième considérant de cette directive énonce «qu'il n'est pas possible d'harmoniser dans la présente directive toutes celles des dispositions applicables aux denrées alimentaires qui peuvent entraver les échanges concernant les produits de cacao et de chocolat, mais que le nombre des entraves qui subsistent de ce fait est destiné à se réduire au fur et à mesure que progressera l'harmonisation des dispositions nationales relatives aux denrées alimentaires».
4 Aux termes du septième considérant de la directive 73/241, «l'emploi, dans les produits de chocolat, de matière grasse végétale autre que le beurre de cacao est admis dans certains États membres et [...] il y est largement fait usage de cette autorisation; [...] il ne peut toutefois être décidé dès à présent des possibilités et des modalités de l'extension de l'utilisation de ces matières grasses à l'ensemble de la Communauté, étant donné que les informations économiques et techniques disponibles à ce jour ne permettent pas d'arrêter une position définitive et que, par conséquent, la situation devra être réexaminée à la lumière des évolutions futures».
5 L'article 1er de la directive 73/241 dispose:
«Au sens de la présente directive, on entend par produits de cacao et de chocolat les produits destinés à l'alimentation humaine définis à l'annexe I.»
6 L'article 10, paragraphe 1, de la directive 73/241 prévoit:
«Les États membres prennent toutes dispositions utiles pour que le commerce des produits visés à l'article 1er, conformes aux définitions et règles prévues dans la présente directive et son annexe I, ne puisse être entravé par l'application des dispositions nationales non harmonisées qui règlent la composition, les caractéristiques de fabrication, le conditionnement ou l'étiquetage de ces seuls produits ou des denrées alimentaires en général.»
7 L'article 14, paragraphe 2, sous a), de la directive 73/241 est libellé comme suit:
«La présente directive n'affecte pas les dispositions des législations nationales,
a) en vertu desquelles est actuellement admise ou interdite l'addition, aux différents produits de chocolat définis à l'annexe I, de matières grasses végétales autres que le beurre de cacao. Le Conseil décide, sur proposition de la Commission, au terme d'un délai de trois ans à compter de la notification de la présente directive, des possibilités et des modalités de l'extension de l'utilisation de ces matières grasses à l'ensemble de la Communauté».
8 L'annexe I, paragraphe 1, point 1.16, de la directive 73/241 définit le chocolat comme «le produit obtenu à partir de cacao en grains, de cacao en pâte, de cacao en poudre ou de cacao maigre en poudre et de saccharose, avec ou sans addition de beurre de cacao, et contenant, sous réserve des définitions de chocolat vermicelle, de chocolat aux noisettes gianduja et de chocolat de couverture, au moins 35 % de matière sèche totale de cacao, au moins 14 % de cacao sec dégraissé et 18 % de beurre de cacao, ces pourcentages étant calculés après déduction du poids des additions prévues aux paragraphes 5 à 8».
9 L'annexe I, paragraphe 7, sous a), premier alinéa, de la directive 73/241 est rédigé comme suit:
«Sans préjudice de l'article 14 paragraphe 2 sous a), les matières comestibles, à l'exception des farines, amidons et fécules, ainsi que des matières grasses et de leurs préparations ne provenant pas exclusivement du lait, peuvent être ajoutées au chocolat, au chocolat de ménage, au chocolat de couverture, au chocolat au lait, au chocolat de ménage au lait, au chocolat de couverture au lait et au chocolat blanc.»
10 Selon l'article 7, premier alinéa, de la directive 2000/36/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 juin 2000, relative aux produits de cacao et de chocolat destinés à l'alimentation humaine (JO L 197, p. 19), la directive 73/241 est abrogée avec effet au 3 août 2003.
11 La directive 2000/36 énonce, dans ses cinquième à septième considérants:
«(5) L'addition aux produits de chocolat de matières grasses végétales autres que le beurre de cacao est admise dans certains États membres jusqu'à 5 % au maximum.
(6) L'addition aux produits de chocolat de certaines matières grasses végétales autres que le beurre de cacao jusqu'à 5 % au maximum doit être admise dans tous les États membres. Ces matières grasses végétales doivent être des équivalents du beurre de cacao et donc être définies selon des critères techniques et scientifiques.
(7) Afin de garantir l'unicité du marché intérieur, tout produit de chocolat qui relève du champ d'application de la présente directive doit pouvoir circuler à l'intérieur de la Communauté sous les dénominations de vente qui résultent des dispositions de l'annexe I de la présente directive.»
12 L'article 2, paragraphes 1 et 2, de la directive 2000/36 prévoit:
«1. Les matières grasses végétales autres que le beurre de cacao définies et énumérées à l'annexe II peuvent être ajoutées dans les produits de chocolat définis à l'annexe I, partie A, points 3, 4, 5, 6, 8 et 9. Cette addition ne peut dépasser 5 % du produit fini, après déduction du poids total de toute autre matière comestible utilisée conformément à la partie B de l'annexe I, sans que soit réduite la teneur minimale en beurre de cacao ou en matière sèche totale de cacao.
2. Les produits de chocolat qui, en vertu du paragraphe 1, contiennent des matières grasses végétales autres que le beurre de cacao peuvent être commercialisés dans tous les États membres, à condition que leur étiquetage, tel que prévu à l'article 3, soit complété par la mention suivante, attirant l'attention et clairement lisible: contient des matières grasses végétales en plus du beurre de cacao. Cette mention apparaît dans le même champ visuel que la liste des ingrédients, de manière bien distincte par rapport à cette liste, et doit figurer en caractères gras au moins aussi grands, à proximité de la dénomination de vente; nonobstant cette exigence, la dénomination de vente peut également figurer à un autre endroit.»
13 Enfin, selon l'article 8, paragraphes 1 et 2, de la directive 2000/36:
«1. Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à la présente directive avant le 3 août 2003. Ils en informent immédiatement la Commission.
2. Ces dispositions sont appliquées de manière à:
- autoriser la commercialisation des produits définis à l'annexe I s'ils répondent aux définitions et règles prévues par la présente directive, avec effet au 3 août 2003,
- interdire la commercialisation des produits non conformes à la présente directive, avec effet au 3 août 2003.
Toutefois, la commercialisation des produits non conformes à la présente directive, mais étiquetés avant le 3 août 2003 en conformité avec la directive 73/241/CEE du Conseil, est admise jusqu'à épuisement des stocks.»
14 Aux termes de l'article 14, second alinéa, de la directive 79/112/CEE du Conseil, du 18 décembre 1978, relative au rapprochement des législations des États membres concernant l'étiquetage et la présentation des denrées alimentaires destinées au consommateur final ainsi que la publicité faite à leur égard (JO 1979, L 33, p. 1), «les États membres veillent à interdire sur leur territoire le commerce de denrées alimentaires si les mentions prévues à l'article 3 et à l'article 4 paragraphe 2 ne figurent pas dans une langue facilement comprise par les acheteurs sauf si l'information de l'acheteur est assurée par d'autres mesures».
15 Le second alinéa de l'article 14 de la directive 79/112 a été supprimé par la directive 97/4/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 janvier 1997, modifiant la directive 79/112 (JO L 43, p. 21).
16 L'article 5, paragraphe 1, sous b) et c), de la directive 79/112, telle que modifiée par la directive 97/4, dispose:
«La dénomination de vente d'une denrée alimentaire est la dénomination prévue pour cette denrée dans les dispositions de la Communauté européenne qui lui sont applicables.
[...]
b) L'utilisation dans l'État membre de commercialisation de la dénomination de vente sous laquelle le produit est légalement fabriqué et commercialisé dans l'État membre de production est également admise.
Toutefois, lorsque l'application des autres dispositions de la présente directive, notamment celles prévues à l'article 3, n'est pas de nature à permettre aux consommateurs de l'État membre de commercialisation de connaître la nature réelle de la denrée et de la distinguer des denrées avec lesquelles ils pourraient la confondre, la dénomination de vente est accompagnée d'autres informations descriptives à faire figurer à proximité de celle-ci.
c) Dans des cas exceptionnels, la dénomination de vente de l'État membre de production n'est pas utilisée dans l'État membre de commercialisation lorsque la denrée qu'elle désigne s'écarte tellement, du point de vue de sa composition ou de sa fabrication, de la denrée connue sous cette dénomination, que les dispositions du point b) ne suffisent pas à assurer, dans l'État membre de commercialisation, une information correcte des consommateurs.»
17 La directive 79/112 a été abrogée par la directive 2000/13/CE du Parlement européen et du Conseil, du 20 mars 2000, relative au rapprochement des législations des États membres concernant l'étiquetage et la présentation des denrées alimentaires ainsi que la publicité faite à leur égard (JO L 109, p. 29). L'article 16, paragraphes 1 et 2, de cette dernière directive est libellé comme suit:
«1. Les États membres veillent à interdire sur leur territoire le commerce des denrées alimentaires pour lesquelles les mentions prévues à l'article 3 et à l'article 4, paragraphe 2, ne figurent pas dans une langue facilement comprise par le consommateur, sauf si l'information du consommateur est effectivement assurée par d'autres mesures, qui sont déterminées selon la procédure prévue à l'article 20, paragraphe 2, pour une ou plusieurs mentions d'étiquetage.
2. L'État membre où le produit est commercialisé peut, dans le respect des règles du traité, imposer sur son territoire que ces mentions d'étiquetage figurent au moins dans une ou plusieurs langues qu'il détermine parmi les langues officielles de la Communauté.»
La réglementation nationale
18 Le Real Decreto n° 822/1990, du 22 juin 1990 (BOE n° 154, du 28 juin 1990, p. 3399, ci-après le «décret royal 822/1990»), a approuvé la Reglamentación Técnico-Sanitaria para la elaboración, circulación y comercio del cacao y chocolate (réglementation technico-sanitaire pour l'élaboration, la circulation et le commerce du cacao et du chocolat).
19 L'article 2 de cette réglementation, intitulé «Définitions et dénominations», définit, à son paragraphe 16, le chocolat comme étant «[l]e produit obtenu à partir de cacao en grains, de cacao en pâte, de cacao en poudre ou de cacao maigre en poudre et de saccharose, avec ou sans addition de beurre de cacao, et contenant, sous réserve des définitions de chocolat vermicelle, de chocolat aux noisettes gianduja et de chocolat de couverture, au moins 35 % de matière sèche totale de cacao, au moins 14 % de cacao sec dégraissé et 18 % de beurre de cacao [...]».
20 Par ailleurs, l'article 4, paragraphe 1, de ladite réglementation, intitulé «Manipulations interdites», dispose:
«Dans les produits fèves de cacao, cacao en grains, pâte de cacao, tourteaux de cacao et cacao en poudre, il est interdit:
- d'employer des matières grasses autres que le beurre de cacao;
[...]»
21 Le Real Decreto n° 823/1990, du 22 juin 1990 (BOE n° 154, du 28 juin 1990, p. 3407, ci-après le «décret royal 823/1990»), a approuvé la Reglamentación Técnico-Sanitaria para la elaboración, circulación y comercio de productos derivados de cacao, derivados de chocolate y sucedáneos de chocolate (réglementation technico-sanitaire pour l'élaboration, la circulation et le commerce des produits dérivés du cacao, des produits dérivés du chocolat et des succédanés de chocolat).
22 L'article 2 de cette réglementation, intitulé «Définitions et dénominations», comporte, à son paragraphe 7, la définition suivante:
«Succédanés de chocolat: les préparations qui, réalisées sous un format ou un moulage spéciaux et susceptibles, de par leur présentation, aspect ou consommation, d'être confondues avec le chocolat, satisfont aux exigences spécifiques à ces préparations, établies par la réglementation pour l'élaboration, la circulation et le commerce du cacao et du chocolat [approuvée par le décret royal 822/1990], [...] sauf le remplacement total ou partiel du beurre de cacao par d'autres matières grasses végétales comestibles ou leurs fractions hydrogénées ou non hydrogénées, et une nette différenciation de l'étiquetage.»
La procédure précontentieuse
23 Le 9 octobre 1989, le gouvernement espagnol a notifié à la Commission, en application de la directive 83/189/CEE du Conseil, du 28 mars 1983, prévoyant une procédure d'information dans le domaine des normes et réglementations techniques (JO L 109, p. 8), le projet relatif aux décrets royaux 822/1990 et 823/1990, qui ont été ultérieurement adoptés.
24 Les réunions tenues et la correspondance échangée à la suite de cette notification ont fait apparaître que les autorités espagnoles interprètent le décret royal 822/1990 en ce sens que les produits auxquels ont été ajoutées des matières grasses végétales autres que le beurre de cacao, et qui sont fabriqués légalement dans les États membres autorisant l'addition de ces matières, ne peuvent pas être commercialisés en Espagne sous la dénomination «chocolat», sous laquelle ils sont commercialisés dans les États membres de production, mais uniquement sous la dénomination «succédané de chocolat».
25 Considérant qu'il s'agit d'une restriction apportée à la libre circulation de produits de cacao et de chocolat légalement fabriqués dans d'autres États membres, la Commission, après avoir mis le royaume d'Espagne en demeure de présenter ses observations, a, le 29 juillet 1998, adressé un avis motivé à cet État membre, l'invitant à se conformer à ses obligations résultant de l'article 30 du traité dans un délai de deux mois à compter de la notification de cet avis.
26 Le gouvernement espagnol a répondu, par lettre du 9 novembre 1998, que le décret royal 822/1990 était conforme à la directive 73/241 et que la solution du problème soulevé dans l'avis motivé résidait dans la modification de cette directive, qui était en cours à l'époque.
27 C'est dans ces conditions que la Commission a décidé d'introduire le présent recours.
Sur le fond
Argumentation des parties
28 À titre liminaire, la Commission précise que son recours vise les dispositions du décret royal 822/1990 en tant qu'elles sont interprétées par les autorités espagnoles comme interdisant la commercialisation en Espagne, sous la dénomination «chocolat», de produits de cacao et de chocolat légalement fabriqués et commercialisés dans d'autres États membres, lorsqu'ils contiennent des matières grasses végétales autres que le beurre de cacao.
29 La Commission indique que le chocolat contenant des matières grasses végétales autres que le beurre de cacao à concurrence de 5 % du poids total du produit est fabriqué sous la dénomination «chocolat» dans six États membres (le Danemark, l'Irlande, le Portugal, la Suède, la Finlande et le Royaume-Uni), qu'il est accepté sous cette dénomination dans tous les États membres, à l'exception de l'Espagne et de l'Italie, et qu'il figure sous ladite dénomination dans la directive 73/241.
30 La Commission fait également observer qu'un tel produit répond, quant aux ingrédients à base de cacao, aux normes de composition du «chocolat» fixées par la directive 73/241, l'addition de matières grasses autres que le beurre de cacao n'impliquant aucune réduction des teneurs minimales exigées par ladite directive.
31 Dans ces conditions, l'interprétation avancée par le gouvernement espagnol impliquerait une répartition des États membres en deux groupes, à savoir la zone de libre circulation du chocolat, constituée par les États membres qui acceptent la commercialisation sous la dénomination «chocolat» du chocolat contenant des matières grasses végétales autres que le beurre de cacao, et la zone où s'appliqueraient des règles sur la «pureté» du chocolat, constituée par les États membres qui non seulement n'autorisent pas la fabrication sur leur territoire de chocolat contenant des matières grasses végétales autres que le beurre de cacao, mais qui en interdisent également la commercialisation sous la dénomination «chocolat».
32 La Commission précise que le problème résulte de l'interprétation de la directive 73/241 préconisée par le gouvernement espagnol, et non pas de la directive elle-même. Elle soutient en effet que, la directive 73/241 n'ayant pas réglé définitivement la question de l'utilisation, dans l'ensemble de la Communauté, de matières grasses végétales autres que le beurre de cacao dans la fabrication des produits de cacao et de chocolat, une interprétation de cette directive selon laquelle celle-ci justifierait une réglementation nationale faisant obstacle à la commercialisation des produits de cacao et de chocolat contenant de telles matières grasses végétales, légalement fabriqués et commercialisés dans l'État membre de production dans le respect de ladite directive, ne saurait être admise. Partant, une telle réglementation nationale devrait être appréciée au regard de l'article 30 du traité.
33 À cet égard, la Commission estime que l'obligation découlant de la réglementation espagnole de commercialiser les produits en question sous la dénomination «succédané de chocolat» entrave de manière significative leur accès au marché espagnol, constituant ainsi une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative, contraire à l'article 30 du traité.
34 En effet, d'une part, l'obligation de modifier la dénomination de vente impliquerait des opérations supplémentaires de conditionnement et d'étiquetage, entraînant ainsi une majoration des frais de commercialisation en Espagne. D'autre part, le terme «succédané» serait péjoratif, car il se référerait toujours à un produit qui prétend en remplacer un autre sans réunir toutes les propriétés qui font la valeur du produit remplacé.
35 Se fondant tant sur la jurisprudence de la Cour que sur l'article 5, paragraphe 1, sous c), de la directive 79/112, telle que modifiée par la directive 97/4, la Commission soutient que l'interdiction d'utilisation de la dénomination de vente admise dans l'État membre de production ne peut se justifier que lorsque le produit en cause est tellement éloigné, de par sa composition ou sa fabrication, des caractéristiques des marchandises généralement connues sous cette même dénomination dans la Communauté qu'il ne peut plus être considéré comme appartenant à la même catégorie.
36 Or, selon la Commission, on ne saurait alléguer que l'addition de matières grasses végétales autres que le beurre de cacao à un produit de chocolat qui contient les teneurs minimales exigées par la directive 73/241 change substantiellement la nature du produit, au point que l'emploi de la dénomination «chocolat» créerait une confusion quant aux caractéristiques essentielles de celui-ci.
37 En outre, la Commission fait valoir que la réglementation espagnole ne saurait être justifiée par une exigence impérative tenant à la protection des consommateurs, puisqu'il existe en l'espèce d'autres mesures moins restrictives de la libre circulation des produits de cacao et de chocolat et garantissant la protection des intérêts des consommateurs, telle l'insertion dans l'étiquetage d'une indication neutre et objective, informant les consommateurs de la présence, dans le produit, de matières grasses végétales autres que le beurre de cacao.
38 Le gouvernement espagnol souligne que, s'il est d'accord avec la Commission sur le fait que la directive 73/241 n'a pas réglé la question de l'utilisation, à l'intérieur de la Communauté, de matières grasses végétales autres que le beurre de cacao dans la fabrication des produits de cacao et de chocolat, il déduit de la définition du chocolat figurant à l'annexe I, paragraphe 1, point 1.16, de cette directive que celle-ci a mis en place une harmonisation totale en ce qui concerne la composition des produits qui peuvent être commercialisés sous la dénomination «chocolat» et que les produits contenant des matières grasses végétales autres que le beurre de cacao ne sauraient être considérés comme conformes aux définitions et règles prévues par cette directive, au sens de l'article 10, paragraphe 1, de celle-ci.
39 Estimant dès lors que les produits contenant des matières grasses végétales autres que le beurre de cacao sont fabriqués conformément à la réglementation nationale de l'État membre de production, mais pas conformément à la directive 73/241, il conteste l'affirmation que l'interprétation qu'il préconise met en cause l'unicité du marché intérieur. En particulier, il soutient que, la question de l'utilisation de matières grasses végétales autres que le beurre de cacao relevant de la compétence des États membres, on ne saurait précisément parler d'un marché intérieur des produits de cacao et de chocolat qui contiennent ces autres matières grasses végétales. Dans ces conditions, il considère qu'il est loisible aux États membres d'édicter, le cas échéant, une interdiction de commercialisation, sur leur territoire, de tels produits sous la dénomination de vente «chocolat», lorsqu'ils ne sont pas conformes à leur réglementation nationale en la matière.
40 Cette interprétation serait d'ailleurs corroborée par le fait qu'il a fallu une réforme de la législation communautaire pour généraliser dans la Communauté la possibilité d'incorporer au chocolat des matières grasses végétales autres que le beurre de cacao et parvenir ainsi à ce que la Commission prétend imposer au royaume d'Espagne par le biais du présent recours en manquement.
41 Alléguant, par ailleurs, qu'il résulte de la jurisprudence de la Cour que l'interprétation du droit national antérieur ou postérieur à une directive doit se faire à la lumière de celle-ci et que toute juridiction nationale qui interprète et applique le droit national doit présumer que l'État membre a eu l'intention d'exécuter pleinement les obligations découlant de ladite directive, le gouvernement espagnol fait valoir qu'il y a lieu de présumer qu'il a eu l'intention de se conformer à la directive 73/241 et que l'interprétation de sa réglementation nationale est conforme à cette directive. Dans ces conditions, il estime que, si l'on admettait que ladite directive contient des dispositions contraires à la libre circulation des marchandises, la responsabilité devrait en être imputée au Conseil, en tant qu'auteur de la directive.
42 Le gouvernement espagnol conteste que sa réglementation nationale constitue une mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative, affirmant qu'il s'agit seulement d'une modalité de vente au sens de l'arrêt du 24 novembre 1993, Keck et Mithouard (C-267/91 et C-268/91, Rec. p. I-6097). Il fait valoir, en particulier, que les conditions posées par ledit arrêt sont remplies en l'espèce, puisque la réglementation espagnole qui régit la dénomination «succédané de chocolat», sous laquelle les produits de cacao et de chocolat contenant des matières grasses végétales autres que le beurre de cacao peuvent être commercialisés, concerne indistinctement les opérateurs nationaux et étrangers et affecte de la même manière la commercialisation des produits nationaux et celle des produits importés.
43 Le gouvernement espagnol considère que, en tout état de cause, l'accès au marché espagnol des produits en question n'est pas rendu plus difficile par sa réglementation nationale.
44 En premier lieu, il fait valoir que les termes «succédané de chocolat» sont neutres, en ce qu'ils se bornent à refléter une réalité objective, à savoir que les produits de cacao et de chocolat qui contiennent des matières grasses végétales autres que le beurre de cacao et ceux qui n'en contiennent pas ne sont pas les mêmes. Il ajoute que ces termes constituent en Espagne une dénomination traditionnelle et que, en l'absence d'une réglementation harmonisée applicable en la matière, la Commission, conformément au principe d'égalité, est tenue de respecter le caractère traditionnel des dénominations dans chaque État membre.
45 En second lieu, il soutient que l'obligation de changer la dénomination de vente des produits de cacao et de chocolat contenant des matières grasses végétales autres que le beurre de cacao n'augmente pas les frais de commercialisation en Espagne de ces produits, puisqu'il s'agit d'un coût déjà assumé par les importateurs afin que l'étiquetage soit établi dans une langue facilement comprise par les acheteurs.
46 À cet égard, il rappelle que l'article 16 de la directive 2000/13 reconnaît à l'État membre où le produit est commercialisé la possibilité, déjà introduite dans la directive 79/112 par la directive 97/4, d'imposer sur son territoire, dans le respect des règles du traité, que les mentions obligatoires de l'étiquetage figurent au moins dans une ou plusieurs langues qu'il détermine parmi les langues officielles de la Communauté. C'est ainsi que, lors de la transposition dans l'ordre juridique espagnol de la directive 97/4, il aurait été exigé que les denrées alimentaires commercialisées en Espagne comportent un étiquetage sur lequel les mentions obligatoires sont en langue espagnole.
47 Il conclut donc que, si, lors du reconditionnement qui s'impose par ailleurs, le terme «chocolat» est remplacé par l'expression «succédané de chocolat», cela n'implique pas des frais supplémentaires pour la commercialisation des produits concernés.
48 Le gouvernement espagnol souligne que sa réglementation nationale trouve sa justification dans la protection des consommateurs, puisque son objectif consiste à veiller à la qualité du produit tel que le connaissent les consommateurs espagnols et tel qu'il répond à la définition figurant à l'annexe I, paragraphe 1, point 1.16, de la directive 73/241, qui ne fait pas référence aux matières grasses végétales autres que le beurre de cacao. Ce gouvernement soutient en effet, d'une part, qu'une mention sur l'étiquetage les informant de la présence de matières grasses végétales autres que le beurre de cacao ne signifierait rien pour les consommateurs espagnols, tandis que la dénomination traditionnelle «succédané de chocolat» les informe de façon satisfaisante, et, d'autre part, que l'addition de matières grasses végétales autres que le beurre de cacao altère le produit du point de vue, notamment, de sa qualité, de sa saveur, de sa consistance et de ses conditions de conservation.
49 En outre, ce gouvernement ne considère pas qu'il soit admissible d'étendre à l'ensemble de la Communauté, dans le cadre de la législation communautaire actuellement en vigueur, une exception qui est utilisée par les ordres juridiques internes de six États membres seulement, alors que la directive 73/241 a laissé aux États membres la liberté d'admettre ou d'interdire l'addition de matières grasses végétales autres que le beurre de cacao.
50 Enfin, le gouvernement espagnol fait valoir que, quand bien même il modifierait immédiatement sa réglementation nationale, afin de permettre, sur son territoire, la commercialisation sous la dénomination «chocolat» des produits de cacao et de chocolat contenant des matières grasses végétales autres que le beurre de cacao, l'article 8 de la directive 2000/36 ferait obstacle à ce que cette nouvelle réglementation entre en vigueur avant le 3 août 2003.
Appréciation de la Cour
Sur l'étendue de l'harmonisation réalisée par la directive 73/241
51 À titre liminaire, il y a lieu de constater que le grief de la Commission tiré du fait que la réglementation espagnole est incompatible avec le droit communautaire, dans la mesure où elle impose des restrictions à la libre circulation des produits de cacao et de chocolat contenant des matières grasses végétales autres que le beurre de cacao, soulève la question de l'étendue de l'harmonisation réalisée par la directive 73/241.
52 En effet, la Commission, qui considère que la question de l'utilisation de telles matières grasses végétales dans les produits de cacao et de chocolat n'a pas été harmonisée, en déduit que les éventuelles mesures restrictives de la libre circulation des produits qui contiennent de telles matières doivent être appréciées au regard de l'article 30 du traité.
53 En revanche, selon le gouvernement espagnol, la directive 73/241 a procédé à une harmonisation totale sur cette question précise, dans la mesure où elle énonce le principe de l'interdiction de l'utilisation de matières grasses végétales autres que le beurre de cacao dans la fabrication des produits de cacao et de chocolat, accordant simplement aux États membres la possibilité de déroger à ce principe et de maintenir en vigueur une législation admettant, sur leur territoire national, la production et la commercialisation sous la dénomination «chocolat» de produits contenant de telles matières grasses.
54 Ce gouvernement en conclut que ce sont uniquement les produits de cacao et de chocolat qui ne contiennent pas de matières grasses végétales autres que le beurre de cacao qui sont visés par la directive 73/241 et qui peuvent dès lors bénéficier du régime de libre circulation instauré par l'article 10, paragraphe 1, de celle-ci.
55 À cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, il y a lieu, pour l'interprétation d'une disposition de droit communautaire, de tenir compte non seulement des termes de celle-ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie (voir, notamment, arrêts du 19 septembre 2000, Allemagne/Commission, C-156/98, Rec. p. I-6857, point 50, et du 14 juin 2001, Kvaerner, C-191/99, Rec. p. I-4447, point 30).
56 S'agissant, tout d'abord, des objectifs poursuivis par les dispositions concernées et du contexte dans lequel elles s'inscrivent, il y a lieu de constater que la directive 73/241 n'a pas été destinée à réglementer définitivement la question de l'utilisation de matières grasses végétales autres que le beurre de cacao dans les produits de cacao et de chocolat qu'elle vise.
57 À cet égard, il convient de rappeler que ladite directive a été arrêtée par le Conseil statuant à l'unanimité sur le fondement de l'article 100 du traité CEE (devenu, après modification, article 100 du traité CE, lui-même devenu article 94 CE), relatif au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui ont une incidence directe sur l'établissement ou le fonctionnement du marché commun.
58 En particulier, en adoptant la directive 73/241, le législateur communautaire a entendu fixer, ainsi qu'il ressort du quatrième considérant de celle-ci, des définitions et des règles communes pour la composition, les caractéristiques de fabrication, le conditionnement et l'étiquetage des produits de cacao et de chocolat, afin d'assurer la libre circulation de ces produits à l'intérieur de la Communauté.
59 Toutefois, dans le septième considérant de la directive 73/241, le législateur communautaire a indiqué clairement que, eu égard aux disparités entre les réglementations des États membres et à l'insuffisance des informations économiques et techniques dont il disposait, il n'était pas en mesure, au moment de l'adoption de celle-ci, d'arrêter une position définitive sur la question de l'emploi de matières grasses végétales autres que le beurre de cacao dans les produits de cacao et de chocolat.
60 Il convient encore de préciser que, ainsi qu'il ressort du dossier, la référence faite, dans le même considérant, à certains États membres dans lesquels l'emploi de ces autres matières grasses végétales était à cette époque non seulement autorisé, mais, de surcroît, largement répandu, visait trois États membres qui avaient adhéré à la Communauté peu de temps avant l'adoption de la directive 73/241, à savoir le royaume de Danemark, l'Irlande et le Royaume-Uni, et qui autorisaient traditionnellement l'addition aux produits de cacao et de chocolat fabriqués sur leur territoire de telles matières grasses végétales à concurrence de 5 % du poids total.
61 Dans ces conditions, le Conseil s'est borné à instaurer, en ce qui concerne l'utilisation de matières grasses végétales autres que le beurre de cacao, un régime provisoire, destiné à être réexaminé, conformément à l'article 14, paragraphe 2, sous a), seconde phrase, de la directive 73/241, au terme d'un délai de trois ans à compter de la notification de celle-ci.
62 C'est à la lumière de ces éléments qu'il convient d'analyser tant le texte que l'économie des dispositions de la directive 73/241 relatives à l'utilisation de matières grasses végétales autres que le beurre de cacao dans les produits de cacao et de chocolat qu'elle vise.
63 Tout d'abord, il y a lieu de relever que l'interdiction de l'addition, aux différents produits de cacao et de chocolat définis à l'annexe I de la directive 73/241, de matières grasses et de leurs préparations ne provenant pas exclusivement du lait, prévue à l'annexe I, paragraphe 7, sous a), de celle-ci, vaut «sans préjudice de l'article 14, paragraphe 2, sous a)».
64 Or, ledit article 14, paragraphe 2, sous a), prévoit expressément que la directive 73/241 n'affecte pas les législations nationales admettant ou interdisant l'addition de matières grasses végétales autres que le beurre de cacao.
65 Il ressort donc clairement de cette dernière disposition que, en ce qui concerne l'utilisation de ces autres matières grasses végétales, la directive 73/241 ne vise pas à établir un régime d'harmonisation totale, dans lequel des règles communes se substitueraient entièrement aux règles nationales existantes en la matière, puisqu'elle autorise explicitement les États membres à prévoir des règles nationales différentes de la règle commune qu'elle prévoit elle-même.
66 En outre, eu égard à son libellé, cette disposition ne saurait être interprétée en ce sens qu'elle ne prévoit qu'une simple dérogation au principe de l'interdiction de l'addition, aux produits visés, de matières grasses végétales autres que le beurre de cacao figurant à l'annexe I, paragraphe 7, sous a), de la directive 73/241.
67 En effet, d'une part, la disposition de l'article 14, paragraphe 2, sous a), de la directive 73/241 se réfère non seulement aux législations nationales admettant l'addition de matières grasses végétales autres que le beurre de cacao, mais également à celles qui interdisent cette addition.
68 D'autre part, cette disposition énonce que le Conseil devra décider ultérieurement des possibilités et des modalités de l'extension de l'utilisation de ces matières grasses à l'ensemble de la Communauté, ce qui atteste que le législateur communautaire n'envisageait que la possibilité d'admettre ou de refuser une telle extension, et non pas celle d'interdire ladite utilisation à l'ensemble de la Communauté.
69 Il résulte donc à la fois du texte et de l'économie de la directive 73/241 qu'elle énonce une règle commune, à savoir l'interdiction prévue à l'annexe I, paragraphe 7, sous a), et instaure, par son article 10, paragraphe 1, la liberté de circulation pour les produits conformes à cette règle, tout en accordant aux États membres, par son article 14, paragraphe 2, sous a), la faculté de prévoir des règles nationales autorisant l'ajout de matières grasses végétales autres que le beurre de cacao dans les produits de cacao et de chocolat fabriqués sur leur territoire.
Sur l'applicabilité de l'article 30 du traité
70 Il ressort de l'analyse qui précède que, contrairement à l'argumentation soutenue par le gouvernement espagnol, les produits de cacao et de chocolat contenant des matières grasses non visées à l'annexe I, paragraphe 7, sous a), de la directive, mais dont la fabrication et la commercialisation sous la dénomination «chocolat» sont autorisées dans certains États membres dans le respect de celle-ci, ne sauraient être privés du bénéfice de la libre circulation des marchandises garantie par l'article 30 du traité au seul motif que d'autres États membres imposent sur leur territoire la fabrication des produits de cacao et de chocolat selon la règle de composition commune prévue à l'annexe I, paragraphe 7, sous a), de cette directive (voir, par analogie, arrêt du 12 octobre 2000, Ruwet, C-3/99, Rec. p. I-8749, point 44).
71 En effet, ainsi qu'il résulte d'une jurisprudence constante, l'article 30 du traité vise à interdire toute réglementation des États membres susceptible d'entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, le commerce intracommunautaire (arrêt du 11 juillet 1974, Dassonville, 8/74, Rec. p. 837, point 5).
72 En particulier, conformément à l'arrêt du 20 février 1979, Rewe-Zentral, dit «Cassis de Dijon» (120/78, Rec. p. 649), l'article 30 du traité prohibe les obstacles à la libre circulation des marchandises résultant, en l'absence d'harmonisation des législations nationales, de l'application à des marchandises en provenance d'autres États membres, où elles sont légalement fabriquées et commercialisées, de règles relatives aux conditions auxquelles doivent répondre ces marchandises (telles que celles qui concernent leur dénomination, leur forme, leurs dimensions, leur poids, leur composition, leur présentation, leur étiquetage, leur conditionnement), même si ces règles sont indistinctement applicables aux produits nationaux et aux produits importés (voir, notamment, arrêts Keck et Mithouard, précité, point 15; du 6 juillet 1995, Mars, C-470/93, Rec. p. I-1923, point 12, et Ruwet, précité, point 46).
73 Il en résulte que cette prohibition s'applique également aux obstacles à la commercialisation des produits dont la fabrication ne fait pas l'objet d'une harmonisation intégrale, mais qui sont fabriqués en conformité avec des règles nationales dont l'existence est expressément permise par la directive d'harmonisation. Dans un tel cas, une interprétation contraire reviendrait à autoriser les États membres à cloisonner leur marché national pour ce qui concerne les produits non visés par les règles communautaires d'harmonisation, en contradiction avec l'objectif de libre circulation poursuivi par le traité (voir, par analogie, arrêt Ruwet, précité, point 47).
74 L'objection du gouvernement espagnol selon laquelle sa réglementation nationale constitue une modalité de vente et, par conséquent, échappe, conformément à l'arrêt Keck et Mithouard, précité, à l'application de l'article 30 du traité doit également être écartée.
75 À cet égard, il convient de rappeler que, au point 16 de l'arrêt Keck et Mithouard, précité, la Cour a précisé que n'est pas apte à entraver directement ou indirectement, actuellement ou potentiellement, le commerce entre États membres, au sens de la jurisprudence Dassonville, précitée, l'application à des produits en provenance d'autres États membres de dispositions nationales qui limitent ou interdisent certaines modalités de vente, pourvu qu'elles s'appliquent à tous les opérateurs concernés exerçant leur activité sur le territoire national, et pourvu qu'elles affectent de la même manière, en droit comme en fait, la commercialisation des produits nationaux et de ceux en provenance d'autres États membres.
76 Or, la nécessité de modifier l'emballage ou l'étiquette des produits importés exclut qu'il s'agisse de modalités de vente au sens de l'arrêt Keck et Mithouard, précité (arrêt du 3 juin 1999, Colim, C-33/97, Rec. p. I-3175, point 37).
77 Dans ces conditions, il y a lieu de conclure que les exigences se rapportant à l'étiquetage et au conditionnement des produits de cacao et de chocolat contenant des matières grasses végétales autres que le beurre de cacao, qui découlent de la réglementation espagnole, ne relèvent pas de l'exception visée par l'arrêt Keck et Mithouard, précité.
78 Il convient dès lors d'examiner si et dans quelle mesure l'article 30 du traité s'oppose à la réglementation espagnole, qui interdit la commercialisation, sur le territoire national, de produits de cacao et de chocolat contenant des matières grasses végétales autres que le beurre de cacao sous la dénomination de vente «chocolat» sous laquelle ils sont légalement fabriqués et commercialisés dans l'État membre de production.
79 À cet égard, il y a lieu de relever que, ainsi qu'il ressort de la jurisprudence de la Cour, si une interdiction telle que celle découlant de la réglementation espagnole, qui implique l'obligation d'utiliser une autre dénomination de vente que celle utilisée dans l'État membre de production, n'exclut pas, de façon absolue, l'importation dans l'État membre concerné de produits originaires d'autres États membres, elle est néanmoins susceptible de rendre leur commercialisation plus difficile et, par conséquent, d'entraver les échanges entre les États membres (voir, en ce sens, notamment, arrêts du 26 novembre 1985, Miro, 182/84, Rec. p. 3731, point 22; du 14 juillet 1988, Smanor, 298/87, Rec. p. 4489, point 12; du 22 septembre 1988, Deserbais, 286/86, Rec. p. 4907, point 12, et du 5 décembre 2000, Guimont, C-448/98, Rec. p. I-10663, point 26).
80 En effet, il y a lieu de constater que, en l'espèce, l'interdiction d'utilisation de la dénomination de vente «chocolat» sous laquelle les produits de cacao et de chocolat contenant des matières grasses végétales autres que le beurre de cacao sont légalement fabriqués dans l'État membre de production peut contraindre les opérateurs concernés à conditionner ces produits de façon différente en fonction du lieu de leur commercialisation et à supporter par conséquent des frais supplémentaires de conditionnement. Il apparaît donc qu'elle est de nature à entraver le commerce intracommunautaire (voir, en ce sens, arrêts précités Mars, point 13, et Ruwet, point 48).
81 Par ailleurs, à supposer même que, comme le soutient le gouvernement espagnol, l'obligation de changer la dénomination de vente n'entraîne pas nécessairement des frais supplémentaires de conditionnement, on ne saurait méconnaître que la dénomination «succédané de chocolat», imposée en l'occurrence, est susceptible d'avoir une influence négative sur la façon dont les produits concernés sont perçus par le consommateur, dans la mesure où elle implique qu'il s'agit de produits de substitution, aboutissant ainsi à leur dépréciation.
82 Or, selon une jurisprudence constante, l'obligation imposée aux producteurs d'utiliser des dénominations inconnues ou moins appréciées par le consommateur est susceptible de rendre la commercialisation des produits concernés plus difficile et, par conséquent, d'entraver les échanges entre les États membres (voir, en ce sens, arrêts précités Miro, point 22, Smanor, points 12 et 13, et Guimont, point 26).
83 Quant à la question de savoir si une telle réglementation peut néanmoins être conforme au droit communautaire, il convient de rappeler la jurisprudence constante selon laquelle les entraves au commerce intracommunautaire résultant de disparités des dispositions nationales doivent être acceptées dans la mesure où de telles dispositions sont indistinctement applicables aux produits nationaux et aux produits importés et qu'elles peuvent être justifiées comme étant nécessaires pour satisfaire à des exigences impératives tenant, notamment, à la protection des consommateurs. Cependant, pour que de telles dispositions puissent être admises, il faut qu'elles soient proportionnées à l'objectif poursuivi et que cet objectif ne puisse pas être atteint par des mesures restreignant d'une manière moindre les échanges intracommunautaires (voir, notamment, arrêts Mars, précité, point 15; du 26 novembre 1996, Graffione, C-313/94, Rec. p. I-6039, point 17; Ruwet, précité, point 50, et Guimont, précité, point 27).
84 Dans ce contexte, la Cour a déjà jugé qu'il est légitime pour un État membre de veiller à ce que les consommateurs soient correctement informés sur les produits qui leur sont offerts et de leur donner ainsi la possibilité d'opérer leur choix en fonction de cette information (voir, notamment, arrêts du 23 février 1988, Commission/France, 216/84, Rec. p. 793, point 11, et Smanor, précité, point 18).
85 En particulier, selon la jurisprudence de la Cour, les États membres peuvent, dans le but d'assurer la défense des consommateurs, exiger des intéressés de modifier la dénomination d'une denrée alimentaire lorsqu'un produit présenté sous une certaine dénomination est tellement différent, du point de vue de sa composition ou de sa fabrication, des marchandises généralement connues sous cette même dénomination au sein de la Communauté qu'il ne saurait être considéré comme relevant de la même catégorie (voir, notamment, arrêts Deserbais, précité, point 13; du 12 septembre 2000, Geffroy, C-366/98, Rec. p. I-6579, point 22, et Guimont, précité, point 30).
86 En revanche, dans le cas d'une différence de moindre importance, un étiquetage adéquat doit suffire à fournir les renseignements nécessaires à l'acheteur ou au consommateur (voir, notamment, arrêts du 13 novembre 1990, Bonfait, C-269/89, Rec. p. I-4169, point 15; du 9 février 1999, Van der Laan, C-383/97, Rec. p. I-731, point 24; Geffroy, précité, point 23, et Guimont, précité, point 31).
87 Il importe dès lors de vérifier si l'addition aux produits de cacao et de chocolat de matières grasses végétales autres que le beurre de cacao entraîne une modification substantielle de leur composition, de sorte qu'ils ne présentent plus les caractéristiques auxquelles s'attendent les consommateurs en achetant des produits portant la dénomination «chocolat» et qu'un étiquetage fournissant une information appropriée quant à leur composition ne saurait être considéré comme suffisant pour éviter toute confusion dans l'esprit des consommateurs.
88 À cet égard, il convient de constater que l'élément caractéristique des produits de cacao et de chocolat au sens de la directive 73/241 est la présence de certaines teneurs minimales en cacao et en beurre de cacao.
89 En particulier, il y a lieu de rappeler que, conformément à l'annexe I, paragraphe 1, point 1.16, de la directive 73/241, les produits entrant dans la définition du chocolat, au sens de cette directive, doivent contenir au moins 35 % de matière sèche totale de cacao, au moins 14 % de cacao sec dégraissé et 18 % de beurre de cacao.
90 En effet, les pourcentages fixés par la directive 73/241 constituent des teneurs minimales qui doivent être respectées par tout produit de chocolat fabriqué et commercialisé sous la dénomination «chocolat» dans la Communauté, indépendamment de la question de savoir si la réglementation de l'État membre de production autorise ou non l'addition de matières grasses végétales autres que le beurre de cacao.
91 En outre, il convient de souligner que, dès lors que la directive 73/241 permet expressément aux États membres d'autoriser l'utilisation, dans la fabrication de produits de cacao et de chocolat, de matières grasses végétales autres que le beurre de cacao, il ne saurait être allégué que les produits auxquels ces matières ont été ajoutées, dans le respect de cette directive, sont dénaturés au point de ne plus relever de la même catégorie que ceux qui ne contiennent pas de telles matières.
92 Il y a donc lieu d'admettre que l'addition de matières grasses végétales autres que le beurre de cacao à des produits de cacao et de chocolat qui respectent les teneurs minimales exigées par la directive 73/241 ne saurait avoir pour effet de changer substantiellement la nature de ces produits, au point de les transformer en des produits différents.
93 Il s'ensuit que l'insertion dans l'étiquetage d'une indication neutre et objective informant les consommateurs de la présence, dans le produit, de matières grasses végétales autres que le beurre de cacao suffirait pour assurer une information correcte des consommateurs.
94 Dans ces conditions, l'obligation de changer la dénomination de vente de ces produits, qui est imposée par la réglementation espagnole, n'apparaît pas nécessaire à la satisfaction de l'exigence impérative tenant à la protection des consommateurs.
95 Il résulte de ce qui précède que ladite réglementation, en tant qu'elle impose l'obligation de modifier la dénomination des produits qui sont légalement fabriqués et commercialisés dans d'autres États membres sous la dénomination de vente «chocolat» au seul motif qu'ils contiennent des matières grasses végétales autres que le beurre de cacao, est incompatible avec l'article 30 du traité.
96 Enfin, il convient de rejeter comme inopérant l'argument avancé par le gouvernement espagnol selon lequel, en tout état de cause, en vertu de l'article 8 de la directive 2000/36, il lui serait interdit de mettre en vigueur, avant le 3 août 2003, une nouvelle réglementation permettant la commercialisation sur son territoire des produits de cacao et de chocolat contenant des matières grasses végétales autres que le beurre de cacao sous la dénomination «chocolat».
97 En effet, ainsi qu'il ressort d'une jurisprudence constante, une réglementation de droit dérivé, tel l'article 8 de la directive 2000/36, ne saurait être interprétée comme autorisant les États membres à introduire ou à maintenir en vigueur des conditions qui seraient contraires aux règles du traité relatives à la libre circulation des marchandises (voir, en ce sens, notamment, arrêts du 9 juin 1992, Delhaize et Le Lion, C-47/90, Rec. p. I-3669, point 26; du 2 février 1994, Verband Sozialer Wettbewerb, dit «Clinique», C-315/92, Rec. p. I-317, point 12, et du 11 juillet 1996, Bristol-Myers Squibb e.a., C-427/93, C-429/93 et C-436/93, Rec. p. I-3457, point 27).
98 Eu égard à l'ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de conclure que, en interdisant que les produits de cacao et de chocolat respectant les teneurs minimales fixées à l'annexe I, paragraphe 1, point 1.16, de la directive 73/241 auxquels ont été ajoutées des matières grasses végétales autres que le beurre de cacao, et qui sont légalement fabriqués dans les États membres autorisant l'addition de ces matières, puissent être commercialisés en Espagne sous la dénomination sous laquelle ils sont commercialisés dans l'État membre de production, le royaume d'Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 30 du traité.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
99 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du royaume d'Espagne et celui-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR (sixième chambre)
déclare et arrête:
1) En interdisant que les produits de cacao et de chocolat respectant les teneurs minimales fixées à l'annexe I, paragraphe 1, point 1.16, de la directive 73/241/CEE du Conseil, du 24 juillet 1973, relative au rapprochement des législations des États membres concernant les produits de cacao et de chocolat destinés à l'alimentation humaine, auxquels ont été ajoutées des matières grasses végétales autres que le beurre de cacao, et qui sont légalement fabriqués dans les États membres autorisant l'addition de ces matières, puissent être commercialisés en Espagne sous la dénomination sous laquelle ils sont commercialisés dans l'État membre de production, le royaume d'Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 30 du traité CE (devenu, après modification, article 28 CE).
2) Le royaume d'Espagne est condamné aux dépens.