CELEX: 62006CJ0249
Traktatbrud
overtrædelse af artikel 307, stk. 2, EF
manglende vedtagelse af egnede foranstaltninger for at fjerne uoverensstemmelser mellem de bilaterale aftaler, indgået med tredjelande før medlemsstatens tiltrædelse af Den Europæiske Union, og EF-traktaten
aftaler vedrørende investeringer indgået af Kongeriget Sverige med Den Argentinske Republik, Republikken Bolivia, Republikken Côte d’Ivoire, Den Arabiske Republik Egypten, Det Særlige Administrative Område Hongkong, Republikken Indonesien, Folkerepublikken Kina, Republikken Madagaskar, Malaysia, Den Islamiske Republik Pakistan, Republikken Peru, Republikken Senegal, Den Demokratiske Socialistiske Republik Sri Lanka, Den Tunesiske Republik, Den Socialistiske Republik Vietnam, Republikken Yemen og eks-Jugoslavien

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har ved sit søgsmål nedlagt påstand om, at Domstolen fastslår, at Kongeriget Sverige ved ikke at bringe alle egnede midler i anvendelse for at fjerne uoverensstemmelser med hensyn til kapitaloverførselsbestemmelserne i investeringsaftaler med Den Argentinske Republik, Republikken Bolivia, Republikken Côte d’Ivoire, Den Arabiske Republik Egypten, Det Særlige Administrative Område Hongkong, Republikken Indonesien, Folkerepublikken Kina, Republikken Madagaskar, Malaysia, Den Islamiske Republik Pakistan, Republikken Peru, Republikken Senegal, Den Demokratiske Socialistiske Republik Sri Lanka, Den Tunesiske Republik, Den Socialistiske Republik Vietnam, Republikken Yemen og eks-Jugoslavien samt i artikel 57, stk. 2, EF, artikel 59 EF og artikel 60, stk. 1, EF har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 307, stk. 2, EF.
Retsforskrifter
Kongeriget Sverige indgik inden sin tiltrædelse af Den Europæiske Union bilaterale investeringsaftaler, som er trykt i
Sveriges internationella överenskommelser
(herefter »SÖ«), med Den Argentinske Republik (ikrafttrådt den 28.9.1992 (SÖ 1992:91)), Republikken Bolivia (ikrafttrådt den (SÖ 1992:19)), Republikken Côte d’Ivoire (ikrafttrådt den (SÖ 1966:31)), Den Arabiske Republik Egypten (ikrafttrådt den (SÖ 1979:1)), Det Særlige Administrative Område Hongkong (ikrafttrådt den (SÖ 1994:19)), Republikken Indonesien (ikrafttrådt den (SÖ 1993:68)), Folkerepublikken Kina (ikrafttrådt den (SÖ 1982:28)), Republikken Madagaskar (ikrafttrådt den (SÖ 1967:33)), Malaysia (ikrafttrådt den (SÖ 1979:17)), Den Islamiske Republik Pakistan (ikrafttrådt den (SÖ 1981:8)), Republikken Peru (ikrafttrådt den (SÖ 1994:22)), Republikken Senegal (ikrafttrådt den (SÖ 1968:22)), Den Demokratiske Socialistiske Republik Sri Lanka (ikrafttrådt den (SÖ 1982:16)), Den Tunesiske Republik (ikrafttrådt den (SÖ 1985:25)), Den Socialistiske Republik Vietnam (ikrafttrådt den (SÖ 1994:69)), Republikken Yemen (ikrafttrådt den (SÖ 1983:110)) og eks-Jugoslavien (ikrafttrådt den (SÖ 1979:29)).
Disse aftaler indeholder en klausul, hvorefter hver part sikrer den anden parts investorer fri overførsel af kapital uden ugrundet ophold forbundet med deres investering.
Den administrative procedure
Kommissionen stilede den 12. maj 2004 en åbningsskrivelse til Kongeriget Sverige, idet den fandt, at disse bilaterale aftaler kunne standse anvendelsen af restriktioner for kapital- og betalingsbevægelser, som Rådet for Den Europæiske Union kan vedtage i henhold til artikel 57, stk. 2, EF, artikel 59 EF og artikel 60, stk. 1, EF.
Medlemsstaten tilsendte ved skrivelse af 12. juli 2004 Kommissionen sine bemærkninger til nævnte åbningsskrivelse. Den gjorde gældende, at de anfægtede bestemmelser i de pågældende investeringsaftaler ikke er til hinder for overholdelsen af dens forpligtelser efter artikel 57, stk. 2, EF, artikel 59 EF og artikel 60 EF.
Kommissionen stilede den 21. marts 2005 en begrundet udtalelse til Kongeriget Sverige, idet den ikke fandt, at medlemsstatens argumenter var fyldestgørende, ligesom den i strid med forskrifterne i artikel 307, stk. 2, EF fandtes at have undladt at bringe egnede midler i anvendelse for at fjerne uoverensstemmelserne med hensyn til overførselsbestemmelserne i de omhandlede investeringsaftaler.
Ved skrivelse af 19. maj 2005 fremsendte Kongeriget Sverige sine bemærkninger til den begrundede udtalelse til Kommissionen. Medlemsstaten fastholdt sine argumenter i bemærkningerne til åbningsskrivelsen.
Kommissionen har besluttet at anlægge nærværende søgsmål, idet den fandt, at disse argumenter ikke kunne tilbagevise klagepunkterne ifølge den begrundede udtalelse.
Om søgsmålet
Begæringen om genåbning af den mundtlige forhandling
Ved skrivelse af 18. juli 2008 fremsendte Kongeriget Sverige for Domstolen begæring om genåbning af den mundtlige forhandling i henhold til procesreglementets artikel 61, idet Kommissionen retsstridigt havde fremsat nye klagepunkter under den mundtlige forhandling, og idet generaladvokatens forslag til afgørelse følgelig var støttet på faktiske omstændigheder og argumenter, som der ikke havde været mulighed for at drøfte behørigt mellem parterne.
Kommissionen havde nemlig for første gang gjort gældende, at det var uforeneligt med artikel 10 EF at opretholde de pågældende bilaterale investeringsaftaler.
Generaladvokaten har i punkt 33-43 og 71 i forslaget til afgørelse foreslået Domstolen at støtte det foreholdte traktatbrud på artikel 10 EF med samme vægt som med artikel 57, stk. 2, EF, artikel 59 EF og artikel 60, stk. 1, EF.
Det skal i den forbindelse først påpeges, at Domstolen af egen drift, på forslag af generaladvokaten eller på parternes begæring kan træffe bestemmelse om genåbning af den mundtlige forhandling i henhold til sit procesreglements artikel 61, såfremt den finder, at sagen er utilstrækkeligt oplyst, eller at den skal afgøres på grundlag af et argument, som ikke har været drøftet af parterne (jf. dom af 14.12.2004, sag
C-210/03, Swedish Match, Sml. I, s. 11893
, præmis 25, og af , sag
C-138/05, Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie, Sml. I, s. 8339
, præmis 23, samt kendelse af , sag
C-17/98, Emesa Sugar, Sml. I, s. 665
, præmis 18).
Dernæst udtales, at generaladvokaten i henhold til artikel 222, stk. 2, EF fuldstændig upartisk og uafhængigt offentligt skal fremsætte begrundede forslag til afgørelse af de sager, som i henhold til Domstolens statut kræver hans medvirken. Eftersom Domstolen hverken er bundet af generaladvokatens forslag til afgørelse eller af begrundelsen for hans resultat, er det ikke påkrævet at genåbne den mundtlige forhandling i henhold til procesreglementets artikel 61, hver gang generaladvokaten fremhæver et retligt forhold, der ikke har været genstand for drøftelse blandt parterne.
I det foreliggende tilfælde er der ikke grundlag for at tage begæringen om genåbning af den mundtlige forhandling til følge, da Domstolen finder, at sagen er tilstrækkeligt oplyst, og den ikke skal afgøres på grundlag af argumenter, som ikke har været drøftet af parterne, navnlig under retsmødet.
Investeringsaftalerne uforenelighed med traktaten
Parternes argumenter
Kommissionen er af den opfatttelse, at de pågældende aftalers mangel på bestemmelser, hvorved Kongeriget Sverige udtrykkeligt gives mulighed for at anvende foranstaltninger, som Rådet i givet fald vedtager i henhold til artikel 57 EF, 59 EF og 60 EF, kan gøre det mere vanskeligt, dvs. umuligt, for medlemsstaten at overholde sine fællesskabsretlige forpligtelser, og at denne ved ikke at have bragt egnede midler i anvendelse for at fjerne uoverensstemmelsen har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 307, stk. 2, EF.
Kommissionen har gjort gældende, at den nødvendige frist for opsigelse eller genforhandling af de pågældende aftaler medfører, at Kongeriget Sverige, såfremt Rådet har vedtaget restriktioner for kapital- og betalingsbevægelser, er folkeretligt forpligtet til i mellemtiden at fortsætte anvendelsen af de pågældende aftaler, herunder overførselsklausulen, i øvrigt i overensstemmelse med artikel 307, stk. 1, EF. Heraf følger, at Rådets foranstaltninger ikke vil finde ensartet anvendelse inden for Det Europæiske Fællesskab.
Kongeriget Sverige har, støttet af interventionerne fra Republikken Ungarn og Republikken Finland samt under retsmødet af Republikken Litauen, anført, at Kommissionen kun kunne godtgøre, at de anfægtede bestemmelser i de pågældende bilaterale aftaler medfører et retsbrud, såfremt den beviste, at Kongeriget Sverige som følge af de rettigheder, der blev sikret investorer fra tredjelande ved disse aftaler, ikke havde mulighed for at iværksætte de konkrete restriktive foranstaltninger indført i henhold til fællesskabsretten.
Den i artikel 307, stk. 2, EF foreskrevne situation vil således udelukkende forekomme efter den faktiske vedtagelse af foranstaltninger tilladt i henhold til de relevante bestemmelser og i tilfælde af, at folkerettens midler til at afhjælpe en uoverensstemmelse i et givent tilfælde mangler eller ikke virker. Det er således alene med henvisning til en konkret restriktiv foranstaltning, den reelle konflikt mellem foranstaltningen og den anfægtede aftale samt de eventuelle foranstaltninger for at fjerne denne konflikt, at Kommissionen i forhold til en konkret fællesskabsretsakt kan indlede et søgsmål støttet på artikel 307, stk. 2, EF.
Republikken Ungarn og Republikken Finland lægger vægt på de alvorlige følger, der kan opstå af Kommissionens standpunkt, hvorefter man ville kunne få fastslået et traktatbrud i henhold til artikel 307, stk. 2, EF i alle tilfælde, hvor en konvention indgået med et tredjeland enten før traktatens ikrafttræden eller før den pågældende medlemsstats tiltrædelse af Den Europæiske Union gælder på et område, hvor Fællesskabet endnu ikke har udøvet sine beføjelser ifølge traktaten, dvs. på et område, hvor det endnu ikke har lovgivet. En sådan fortolkning ville give artikel 307, stk. 2, EF en ubegrænset rækkevidde, hvilket ville være betænkeligt, henset såvel til retssikkerheden som til kompetencefordelingen mellem Fællesskabet og medlemsstaterne, ligesom det ville ødelægge den ved artikel 307, stk. 1 og 2, EF skabte balance.
En tidligere tredjelandskonventions fremtidige og eventuelle uforenelighed med afledt fællesskabsret er ikke omfattet af anvendelsesområdet for artikel 307 EF og kan kun muligvis fastslås, såfremt Rådet rent faktisk måtte udøve sine beføjelser inden for dette område.
Kongeriget Sverige har i den forbindelse gjort gældende, at medlemsstatens investeringsaftaler med Republikken Côte d’Ivoire og eks-jugoslavien ikke hæmmede restriktive foranstaltninger for kapitalbevægelserne truffet i forhold til disse lande, hvilket Kommissionen i øvrigt ikke bestrider.
Endvidere har Republikken Ungarn stillet spørgsmål ved følgerne af Kommissionens skridt, idet medlemsstaterne med tredjelande har indgået ca. 1000 bilaterale investeringskonventioner med tilsvarende klausuler vedrørende overførsler, hvis forenelighed med fællesskabsretten Kommissionen aldrig har anfægtet.
Kongeriget Sverige, Republikken Litauen, Republikken Ungarn og Republikken Finland har i modsætning til Kommissionens opfattelse anført, at beskyttelsesforanstaltningerne omhandlet i artikel 57, stk. 2, EF, artikel 59 EF og artikel 60, stk. 1, EF kun kan iværksættes i helt konkrete undtagelsestilfælde, som ikke kunne forudses ved indgåelsen af de pågældende konventioner. Kongeriget Sverige ville således kunne anvende
rebus sic stantibus
-princippet for midlertidigt at ophæve bestemmelserne om overførselsfrihed, såfremt Fællesskabet vedtog beskyttelsesforanstaltninger i henhold til disse traktatbestemmelser.
De medlemsstater, der har afgivet indlæg, har gjort gældende, at Kommissionen ikke har bevist det påståede traktatbrud, og at den i henhold til Domstolens praksis ikke kan støtte sig på formodninger.
Domstolens bemærkninger
De forskellige pågældende investeringsaftaler, som Kongeriget Sverige har indgået, indeholder ligeartede bestemmelser, som sikrer fri overførsel uden unødigt ophold af betalinger i fri omsættelig kapital forbundet med en investering.
Således sikres navnlig fri overførsel af midler med henblik på investering samt af forvaltning og udvidelse af denne, ligesom det sikres, at udbyttet af denne investering kan sendes tilbage til oprindelseslandet, og at man frit kan overføre de nødvendige midler til tilbagebetaling af lån og midlerne fra afvikling eller salg af den nævnte investering.
Disse aftaler er således i overensstemmelse med artikel 56, stk. 1, EF, hvorefter »[…] alle restriktioner for kapitalbevægelser mellem medlemsstaterne indbyrdes og mellem medlemsstaterne og tredjelande [er] forbudt«, og artikel 56, stk. 2, EF, hvorefter »[…] alle restriktioner for betalinger mellem medlemsstaterne indbyrdes og mellem medlemsstaterne og tredjelande [er] forbudt«, ligesom aftalerne følger det formål, der søges opnået ved denne artikel.
Det er korrekt, at de EF-traktatbestemmelser, der tages sigte på ved Kommissionens søgsmål, giver Rådet beføjelser til under visse omstændigheder at begrænse kapital- og betalingsbevægelserne mellem medlemsstaterne og tredjelande, hvoriblandt indgår bevægelserne omfattet af de omtvistede overførselsklausuler.
De pågældende bestemmelser, som fremgår af artikel 57, stk. 2, EF, artikel 59 EF og artikel 60, stk. 1, EF, indfører med henblik på at beskytte Fællesskabets almene interesse og for at tillade Fællesskabet i givet fald at opfylde sine og medlemsstaternes internationale forpligtelser, undtagelser fra princippet om frie kapital- og betalingsbevægelser mellem medlemsstaterne samt mellem disse og tredjelande.
I henhold til artikel 57, stk. 2, EF kan Rådet, der træffer afgørelse med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen, vedtage visse restriktive foranstaltninger om kapitalbevægelser, bl.a. vedrørende direkte investeringer til eller fra tredjelande. Der kræves enstemmighed, når disse foranstaltninger er »et tilbageskridt« i fællesskabslovgivningen med hensyn til liberaliseringen af kapitalbevægelser til eller fra tredjelande.
I henhold til artikel 59 EF kan Rådet, der træffer afgørelse med kvalificeret flertal på forslag af Kommissionen og efter høring af Den Europæiske Centralbank, træffe beskyttelsesforanstaltninger, hvis kapitalbevægelser til eller fra tredjelande under ganske særlige omstændigheder »medfører eller truer med at medføre alvorlige vanskeligheder for Den Økonomiske og Monetære Unions funktion«, hvis sådanne foranstaltninger er strengt nødvendige og vedrører en periode »på højst seks måneder«.
Hvis en handling fra Fællesskabets side inden for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik skønnes nødvendig, kan Rådet i henhold til artikel 60, stk. 1, EF på forslag af Kommissionen træffe de »nødvendige hasteforanstaltninger« med hensyn til kapitalbevægelser og betalinger. En sådan handling kan være nødvendig for f.eks. at gennemføre en resolution fra De Forenede Nationers Sikkerhedsråd.
Det står fast, at de omtvistede aftaler ikke indeholder nogen bestemmelse, der hjemler disse muligheder, som Fællesskabet har, til at begrænse bevægelser af midler forbundet med investeringer. Det skal således undersøges, om Kongeriget Sverige som følge heraf var forpligtet til at anvende de egnede midler, som artikel 307, stk. 2, EF henviser til.
I medfør af artikel 307, stk. 1, EF berøres de rettigheder og forpligtelser, der følger af konventioner, som er indgået før en medlemsstats tiltrædelse mellem denne medlemsstat og en tredjestat, ikke af traktatens bestemmelser. Denne bestemmelse har i overensstemmelse med de folkeretlige principper til formål at præcisere, at anvendelsen af traktaten ikke berører den pågældende medlemsstats forpligtelse til at respektere tredjestaters rettigheder, som følger af en tidligere konvention, og at overholde sine deraf følgende forpligtelser (jf. bl.a. dom af 14.10.1980, sag
812/79, Burgoa, Sml. s. 2787
, præmis 8, af , sag
C-84/98, Kommissionen mod Portugal, Sml. I, s. 5215
, præmis 53, og af , sag
C-216/01, Budějovický Budvar, Sml. I, s. 13617
, præmis 144 og 145).
Artikel 307, stk. 2, EF forpligter medlemsstaterne til at anvende alle egnede midler med henblik på at fjerne den konstaterede uoverensstemmelse mellem en konvention, indgået inden deres tiltrædelse, og fællesskabsretten. I henhold til bestemmelsen bistår medlemsstaterne om fornødent hinanden i dette øjemed og indtager i påkommende tilfælde en fælles holdning.
Bestemmelserne i artikel 57, stk. 2, EF, artikel 59 EF og artikel 60, stk. 1, EF giver Rådet beføjelser til i visse bestemte tilfælde at begrænse kapital- og betalingsbevægelser mellem medlemsstaterne og tredjestater.
For at sikre de nævnte bestemmelsers effektive virkning er det nødvendigt, at foranstaltninger om begrænsning af de frie kapitalbevægelser, såfremt Rådet vedtager dem, straks kan anvendes i forhold til de stater, de vedrører, og som kan være en af de stater, der har indgået en af de omtvistede aftaler med Kongeriget Sverige.
Rådets beføjelser til ensidigt at vedtage restriktive foranstaltninger over for tredjestater inden for et område, som svarer til eller er forbundet med det, der er reguleret ved en tidligere aftale indgået mellem en medlemsstat og en tredjestat, afslører følgelig en uforenelighed med nævnte aftale, dels når denne ikke indeholder bestemmelser, der giver den pågældende medlemsstat mulighed for at udøve sine rettigheder og opfylde sine forpligtelser som medlem af Fællesskabet, og dels når heller ingen folkeretlig mekanisme tillader det.
I modsætning til, hvad Kongeriget Sverige har hævdet, forekommer de midler, det nævner, og som ifølge medlemsstaten skulle gøre det muligt at opfylde dens fællesskabsretlige forpligtelser, ikke at sikre, at det forholder sig således.
For det første er de frister, der er forbundet med alle internationale forhandlinger, og som er nødvendige for at genforhandle de pågældende aftaler, uforenelige med disse foranstaltningers effektive virkning.
For det andet har muligheden for at anvende andre midler i henhold til folkeretten, såsom ophævelse af aftalen, eller eventuelt opsigelse af de pågældende aftaler eller af visse af deres bestemmelser, for usikker en virkning til at sikre, at Rådets foranstaltninger kan anvendes effektivt.
Det står fast, at Kongeriget Sverige i de sager, Kommissionen har behandlet, ikke inden for den af denne fastsatte frist i den begrundede udtalelse har taget skridt i forhold til de berørte tredjestater for at fjerne den risiko, som anvendelsen af investeringsaftalerne med tredjestater kan skabe for konflikt med de foranstaltninger, Rådet kan vedtage i henhold til artikel 57, stk. 2, EF, artikel 59 EF og artikel 60, stk. 1, EF.
Det skal, som det fremgår af dommen afsagt dags dato i sagen Kommissionen mod Østrig (sag C-205/06, trykt i nærværende Samling af Afgørelser), tilføjes, at uoverensstemmelser med traktaten, som investeringsaftalerne med tredjestater medfører, og som hindrer anvendelsen af restriktioner for kapital- og betalingsbevægelserne, som Rådet kan vedtage i henhold til artikel 57, stk. 2, EF, artikel 59 EF og artikel 60, stk. 1, EF, ikke er begrænset til den sagsøgte medlemsstat i den foreliggende sag.
Der skal følgelig peges på, at medlemsstaterne efter artikel 307, stk. 2, EF om fornødent bistår hinanden for at fjerne de konstaterede uoverensstemmelser og i påkommende tilfælde indtager en fælles holdning. Som led i det ansvar, der påhviler Kommissionen i henhold til artikel 211 EF for at overvåge anvendelsen af traktatens bestemmelser, tilkommer det denne at tage ethvert initiativ, der kan lette, at de berørte medlemsstater bistår hinanden, samt at de nævnte medlemsstater indtager en fælles holdning.
På grundlag af det anførte skal det fastslås, at Kongeriget Sverige ved ikke at bringe egnede midler i anvendelse for at fjerne de uoverensstemmelser med hensyn til kapitaloverførselsbestemmelserne, som findes i investeringsaftalerne med Den Argentinske Republik, Republikken Bolivia, Republikken Côte d’Ivoire, Den Arabiske Republik Egypten, Det Særlige Administrative Område Hongkong, Republikken Indonesien, Folkerepublikken Kina, Republikken Madagaskar, Malaysia, Den Islamiske Republik Pakistan, Republikken Peru, Republikken Senegal, Den Demokratiske Socialistiske Republik Sri Lanka, Den Tunesiske Republik, Den Socialistiske Republik Vietnam, Republikken Yemen og eks-Jugoslavien, har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 307, stk. 2, EF.
Sagens omkostninger
I medfør af procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Kongeriget Sverige tilpligtes at betale sagens omkostninger, og da sidstnævnte har tabt sagen, bør det pålægges medlemsstaten at betale sagens omkostninger. I henhold til samme artikels stk. 4, første afsnit, bærer Republikken Litauen, Republikken Ungarn og Republikken Finland, der er interveneret i sagen, deres egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Store Afdeling):

1)
Kongeriget Sverige har ved ikke at bringe egnede midler i anvendelse for at fjerne de uoverensstemmelser med hensyn til kapitaloverførselsbestemmelserne, som findes i investeringsaftalerne med Den Argentinske Republik, Republikken Bolivia, Republikken Côte d’Ivoire, Den Arabiske Republik Egypten, Det Særlige Administrative Område Hongkong, Republikken Indonesien, Folkerepublikken Kina, Republikken Madagaskar, Malaysia, Den Islamiske Republik Pakistan, Republikken Peru, Republikken Senegal, Den Demokratiske Socialistiske Republik Sri Lanka, Den Tunesiske Republik, Den Socialistiske Republik Vietnam, Republikken Yemen og eks-Jugoslavien, tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 307, stk. 2, EF.

2)
Kongeriget Sverige betaler sagens omkostninger.

3)
Republikken Litauen, Republikken Ungarn og Republikken Finland bærer deres egne omkostninger.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: svensk.