CELEX: 62005CJ0134
Niet-nakoming
Vrij verrichten van diensten
Recht van vestiging
Buitengerechtelijke inning van geldvorderingen

De Commissie van de Europese Gemeenschappen verzoekt het Hof vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door de uitoefening
van de activiteit van buitengerechtelijke inning van geldvorderingen te onderwerpen aan een reeks voorwaarden, de verplichtingen
niet is nagekomen die krachtens de artikelen 43 EG en 49 EG op haar rusten.

Toepasselijke bepalingen
De eenvormige tekst van de wetten op de openbare veiligheid (Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), goedgekeurd bij
wetsbesluit nr. 773 van 18 juni 1931 (GURI nr. 146 van 26 juni 1931; hierna: „eenvormige tekst”), houdt de navolgende regeling
in.
Artikel 115 van de eenvormige tekst bepaalt:
„Het is niet toegestaan om zonder vergunning van de questore [lokale politieautoriteit] kantoren voor leningen op onderpand
of andere zakenkantoren te openen of te beheren, ongeacht het doel of de duur waarvoor zij zijn opgericht, zelfs in de vorm
van een verkoopkantoor, tentoonstellingsruimte, expositie, beurs of anderszins.
De vergunning is ook vereist voor de uitoefening van het beroep van makelaar of tussenpersoon.
De kantoren bedoeld in onderhavig artikel zijn met name de kantoren die gericht zijn op de verzameling van gegevens die door
middel van bulletins of met behulp van andere vergelijkbare middelen openbaar moeten worden gemaakt.
De vergunning is uitsluitend geldig voor de kantoorruimten die erin staan vermeld.
Vertegenwoordiging is toegestaan.”
Artikel 8 van de eenvormige tekst luidt:
„De vergunningen zijn persoonsgebonden: zij mogen in geen geval worden overgedragen of tot een verhouding van vertegenwoordiging
leiden, behalve in de gevallen uitdrukkelijk bij wet voorzien.
Ingeval vertegenwoordiging in de vergunning is toegestaan, moet de vertegenwoordiger voldoen aan de voorwaarden die voor de
verkrijging van de vergunning noodzakelijk zijn en moet hij door de politieautoriteit die de vergunning heeft afgegeven worden
erkend.”
Artikel 9 van de eenvormige tekst schrijft voor:
„Naast de bij wet opgelegde voorwaarden, moet elke houder van een vergunning de aanwijzingen opvolgen die de autoriteit voor
de openbare veiligheid in het algemeen belang geeft.”
Artikel 11 van de eenvormige tekst bepaalt:
„Onverminderd de bij wet per geval voorziene bijzondere voorwaarden, moeten vergunningen worden geweigerd in geval van:
1. personen die voor een opzettelijk gepleegd misdrijf zijn veroordeeld tot een vrijheidsstraf van meer dan drie jaar en niet
zijn gerehabiliteerd;
2. personen die een waarschuwing hebben ontvangen of ten aanzien van wie veiligheidsmaatregelen zijn genomen, en die als veelpleger,
beroepsmisdadiger of persoon met criminele neigingen zijn ingedeeld.
De vergunningen kunnen worden geweigerd aan personen die zijn veroordeeld voor misdrijven tegen de staat of de openbare orde,
voor geweldmisdrijven, voor diefstal, diefstal met geweldpleging, afpersing, gijzeling van personen met het oog op diefstal
of afpersing, geweld of verzet tegen het openbare gezag of aan ieder die niet in staat is om zijn goed gedrag te bewijzen.
De vergunningen moeten worden ingetrokken als de voorwaarden waaronder zij zijn verleend niet meer of gedeeltelijk niet meer
door de vergunninghouder worden vervuld of als zich omstandigheden voordoen of aan het licht komen, die zouden hebben geleid
tot weigering van de vergunning of de mogelijkheid daartoe zouden hebben geboden.”
Artikel 16 van de eenvormige tekst luidt:
„De ambtenaren en agenten van openbare veiligheid zijn bevoegd om te allen tijde de kantoorruimten die voor de vergunningplichtige
werkzaamheden worden gebruikt te betreden en toe te zien op de naleving van de bij wet, in de regelgeving of door de autoriteiten
opgelegde voorschriften.”
Artikel 120 van de eenvormige tekst bepaalt:
„De handelaren en kantoren bedoeld in de vorige artikelen zijn verplicht om een dagelijks bijgewerkt register van transacties
bij te houden, ingericht op een wijze die nader wordt bepaald bij de verordening, en om in hun kantoor permanent en duidelijk
zichtbaar op een mededelingenbord de aangeboden diensten en de daarbij behorende tarieven bekend te maken.
Deze handelaren mogen geen andere diensten verrichten dan op voornoemd bord aangegeven en ook geen hogere prijzen in rekening
brengen dan de aangegeven tarieven [...]”
Circulaire 559/C 22103.12015 van de minister van Binnenlandse Zaken van 2 juli 1996 (hierna: „circulaire”), gericht aan alle
questori van de Italiaanse Staat, vult enkele bepalingen van de eenvormige tekst aan en licht ze toe.
Deze circulaire bepaalt onder andere dat het noodzakelijk is om objectieve en homogene parameters vast te stellen om de toepassing
van sterk uiteenlopende tarieven in eenzelfde provincie te voorkomen.
Wat betreft de verenigbaarheid van het bedrijf van buitengerechtelijke inning van geldvorderingen met activiteiten die passen
in een ander regelgevend kader, preciseert de circulaire dat incassobureaus „gelden als bureaus die niet het recht hebben
om financiële handelingen te verrichten die onderworpen zijn aan wetsbesluit nr. 385/93 [inhoudende de eenvormige tekst van
de wetten op het bank‑ en kredietwezen (Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia) van 1 september 1993 (gewone
bijlage bij GURI nr. 230 van 30 september 1993; hierna: ‚wet op het bank‑ en kredietwezen’)]; welke handelingen uitsluitend
zijn voorbehouden aan financiële tussenpersonen die met dat doel zijn ingeschreven in het ad-hocregister van het ministerie
van Financiën”.

Precontentieuze procedure
Van mening dat sommige bepalingen van de eenvormige tekst, zoals toegelicht en aangevuld in de circulaire, onverenigbaar waren
met de artikelen 43 EG en 49 EG, heeft de Commissie de Italiaanse Republiek op 21 maart 2002 een aanmaning gezonden.
De Italiaanse autoriteiten hebben het bestaan van een inbreuk op genoemde artikelen van het EG-Verdrag niet betwist. Wel hebben
zij geantwoord dat zij een werkgroep de opdracht hadden gegeven om de regelgeving nauwgezet te onderzoeken met het oog op
een herziening.
Nadat zij genoemde autoriteiten had verzocht haar de resultaten van het onderzoek van de werkgroep mede te delen, ontving
de Commissie in de loop van de maand mei 2004 een brief waarin de voorbereiding van een wetsvoorstel tot wijziging van de
betrokken regelgeving werd aangekondigd.
Noch de inhoud van het voorstel, noch het tijdpad voor aanneming ervan werden echter medegedeeld, reden waarom de Commissie
de Italiaanse Republiek op 7 juli 2004 een met redenen omkleed advies heeft gezonden waarin zij deze lidstaat verzocht zich
binnen een termijn van twee maanden na ontvangst ervan naar dit advies te schikken. Aangezien de Commissie de situatie nog
steeds onbevredigend vond, heeft zij het onderhavige beroep ingesteld.

Het beroep
Ter ondersteuning van haar beroep voert de Commissie acht grieven aan tegen de voorwaarden en verplichtingen die de in Italië
van kracht zijnde regelgeving oplegt voor de uitoefening van de activiteit van buitengerechtelijke inning van geldvorderingen
in die lidstaat.
Deze grieven zijn achtereenvolgens:
–        onverenigbaarheid met artikel 49 EG van de voorwaarde van verkrijging van een vergunning van de questore;
–        onverenigbaarheid met de artikelen 43 EG en 49 EG van de territoriale beperking van de vergunning;
–        onverenigbaarheid met de artikelen 43 EG en 49 EG van de verplichting om binnen het vergunde gebied over kantoorruimte te
beschikken;
–        onverenigbaarheid met de artikelen 43 EG en 49 EG van de verplichting om volmacht te verlenen aan een vertegenwoordiger die
vergund is om het bedrijf van buitengerechtelijke inning van geldvorderingen uit te oefenen in een provincie waar de betrokkene
geen vergunning houdt;
–        onverenigbaarheid met artikel 49 EG van de verplichting om in de kantoren de diensten die ten behoeve van de klanten kunnen
worden verricht te afficheren;
–        onverenigbaarheid met de artikelen 43 EG en 49 EG van de aan de questore verleende bevoegdheid om in het algemeen belang nadere
aanwijzingen te geven met het oog op de zekerstelling van de openbare veiligheid;
–        onverenigbaarheid met de artikelen 43 EG en 49 EG van de beperking van de vrijheid om de tarieven vast te stellen, en
–        onverenigbaarheid met de artikelen 43 EG en 49 EG van het verbod om ook activiteiten bedoeld in de wet op het bank‑ en kredietwezen
uit te oefenen.

Eerste grief: onverenigbaarheid met artikel 49 EG van de voorwaarde van verkrijging van een vergunning van de questore
Argumenten van partijen
De Commissie betoogt dat de Italiaanse regelgeving, in zoverre zij aan de uitoefening van de activiteit van buitengerechtelijke
inning van geldvorderingen de voorwaarde van een vergunning van de questore verbindt, een beperking van de vrijheid van dienstverrichting
oplevert. Deze beperking is niet met artikel 49 EG verenigbaar omdat zij van toepassing is op marktdeelnemers uit andere lidstaten,
zonder dat rekening wordt gehouden met de naleving door deze marktdeelnemers van de verplichtingen die voortvloeien uit de
regelgeving ter bescherming van het openbaar belang in hun lidstaat van oorsprong.
De Italiaanse Republiek bevestigt in de eerste plaats dat de activiteit van buitengerechtelijke inning van geldvorderingen
van groot algemeen belang is. Dit feit zou rechtvaardigden dat artikel 115 van de eenvormige tekst zowel Italiaanse onderdanen
als onderdanen van de andere lidstaten verplicht om voor deze activiteit een vergunning te houden. Deze vergunning wordt afgegeven
door een questore.
De Italiaanse Republiek preciseert vervolgens dat de nationale regelgeving zonder onderscheid op Italiaanse onderdanen en
op onderdanen van andere lidstaten van toepassing is en geen voorwaarden, zoals de woonplaats, hanteert die tot indirecte
discriminatie van onderdanen van andere lidstaten in vergelijking met Italiaanse onderdanen zouden kunnen leiden. Zij benadrukt
het feit dat noch artikel 115 van de eenvormige tekst, noch de circulaire voorschrijft, zelfs niet impliciet, dat in het kader
van de procedure tot vergunningverlening geen rekening wordt gehouden met de rechtspositie van de belanghebbende in zijn lidstaat
van oorsprong.
In de praktijk is de situatie als volgt: eenieder die de activiteit van buitengerechtelijke inning van geldvorderingen, openbare
veilingen, public relations of relatiebureau wil uitoefenen, moet bij de questore een vergunning op grond van artikel 115
van de eenvormige tekst aanvragen. Dit verzoek wordt ingeleid door indiening van een op internet beschikbaar formulier, van
welk formulier een exemplaar aan het Hof is overgelegd ter terechtzitting van 5 oktober 2006, waarin de belanghebbende in
wezen verklaart dat hij niet onder een van de absolute weigeringsgronden van artikel 11 van de eenvormige tekst valt.
Overeenkomstig artikel 2 van wet nr. 241/90 houdende nieuwe voorschriften inzake de administratieve procedure en het recht
op toegang tot administratieve documenten (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai
documenti amministrativi) van 7 augustus 1990 (GURI nr. 192 van 18 augustus 1990, blz. 7), wordt deze verklaring binnen een
termijn van 30 dagen, te rekenen vanaf de indiening van het verzoek, onderzocht. Als er geen elementen zijn die bij de questore
twijfel over de juistheid van de verklaring oproepen, wordt de vergunning verleend. In het andere geval worden de noodzakelijk
geachte verificaties verricht. Daartoe richt de questore zich in voorkomend geval tot de autoriteiten van de lidstaat van
herkomst van de verzoeker. De inlichtingen of documenten die daarbij door die autoriteiten worden verstrekt, worden in het
onderzoek betrokken, zonder dat zij opnieuw worden onderzocht of anderszins in twijfel worden getrokken.
Beoordeling door het Hof
In de eerste plaats is het vaste rechtspraak van het Hof dat een nationale regeling die de verrichting van diensten op het
nationale grondgebied door een in een andere lidstaat gevestigde onderneming afhankelijk stelt van de afgifte van een vergunning
door de overheid, een beperking op het vrij verrichten van diensten in de zin van artikel 49 EG vormt (zie met name arresten
van 7 oktober 2004, Commissie/Nederland, C‑189/03, Jurispr. blz. I‑9289, punt 17, en 21 september 2006, Commissie/Oostenrijk,
C‑168/04, Jurispr. blz. I‑9041, punt 40).
Hieruit volgt dat een regeling zoals thans in geding in beginsel in strijd is met artikel 49 EG en dientengevolge door dat
artikel wordt verboden, tenzij zij haar rechtvaardiging vindt in onder meer dwingende redenen van algemeen belang.
Het Hof heeft reeds geoordeeld dat, door uit te sluiten dat rekening wordt gehouden met de verplichtingen waaraan de grensoverschrijdende
dienstverlener reeds is onderworpen in de lidstaat waar hij is gevestigd, een nationale regeling verder gaat dan noodzakelijk
is ter bereiking van het nagestreefde doel, namelijk het waarborgen van een strikt toezicht op die activiteiten (arrest van
29 april 2004, Commissie/Portugal, C‑171/02, Jurispr. blz. I‑5645, punt 60, en arrest Commissie/Nederland, reeds aangehaald,
punt 18).
Ter terechtzitting heeft de Italiaanse Republiek nauwgezet de praktijk in het kader van de verlening van vergunningen op grond
van artikel 115 van de eenvormige tekst uiteengezet. Deze praktijk, omschreven in de punten 21 en 22 van het onderhavige arrest,
houdt in werkelijkheid slechts in dat de belanghebbende wordt verzocht om door middel van een op internet beschikbaar formulier
een eenvoudige verklaring van „goed gedrag” in de zin van artikel 11 van de eenvormige tekst over te leggen, waarna de bevoegde
autoriteit over een termijn van 30 dagen beschikt om de inhoud van deze verklaring te verifiëren.
Het bestaan van de aldus omschreven praktijk is door de Commissie ter terechtzitting niet in twijfel getrokken en het Hof
beschikt niet over elementen op grond waarvan het daadwerkelijke bestaan van deze praktijk kan worden betwijfeld.
Aangezien het betrokken formulier met name op internet beschikbaar is, kan worden geconcludeerd dat het Italiaanse systeem
van verlening van vergunningen voor de activiteit van de buitengerechtelijke inning van geldvorderingen voldoende bekendheid
geniet.
Het vereiste van een verklaring van „goed gedrag” in de zin van artikel 11 van de eenvormige tekst gaat bepaald niet verder
dan het vereiste, documenten te verstrekken aan de bevoegde autoriteiten. Wanneer aan de dienstverlener wordt gevraagd om
te verklaren dat hij zich niet in een van de situaties bedoeld in dat artikel bevindt, zonder onderscheid te maken tussen
de situatie van een persoon die in Italië is gevestigd en die van een in een andere lidstaat gevestigde persoon, kan niet
worden volgehouden dat deze procedure geen rekening houdt met de eerbiediging door deze dienstverrichter van verplichtingen
die ingevolge de regelgeving van zijn staat van herkomst op hem rusten.
Bijgevolg kan niet worden geoordeeld dat de Italiaanse praktijk verder gaat dan noodzakelijk is ter bereiking van het nagestreefde
doel, te weten het waarborgen van een strikt toezicht op de uitoefening van de activiteit van buitengerechtelijke inning van
geldvorderingen. Bijgevolg is deze praktijk in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel.
Uit het voorgaande volgt dat de voorwaarde dat voor de uitoefening van de activiteit van de buitengerechtelijke inning van
geldvorderingen een voorafgaande vergunning noodzakelijk is, zoals die in de Italiaanse wettelijke regeling is voorzien en
in de praktijk ten uitvoer wordt gelegd, haar rechtvaardiging vindt in dwingende redenen van algemeen belang.
In die omstandigheden is de eerste grief van de Commissie ongegrond.

Zesde grief: onverenigbaarheid met de artikelen 43 EG en 49 EG van de aan de questore toekomende bevoegdheid om in het algemeen
belang nadere aanwijzingen te geven met het oog op de zekerstelling van de openbare veiligheid
Argumenten van partijen
Volgens de Commissie levert het feit dat de questore krachtens artikel 9 van de eenvormige tekst bevoegd is om nadere aanwijzingen
te geven naast die bij wet voorzien, welke de betrokken marktdeelnemers niet op voorhand bekend zijn, teneinde de openbare
veiligheid in het algemeen belang veilig te stellen, een schending van de artikelen 43 EG en 49 EG op.
Aangaande deze aanwijzingen, genoemd onder de titel „Waarschuwingen” in het formulier vermeld in punt 21 van onderhavig arrest,
merkt de Italiaanse Republiek op dat, aangezien de beoordelingsvrijheid van het bestuur duidelijk beperkt is door artikel 11
van de eenvormige tekst, de aanwijzingen bedoeld in artikel 9 van de eenvormige tekst ondergeschikt zijn. Bijgevolg worden
de belanghebbenden hierdoor niet werkelijk ontmoedigd om in Italië actief te zijn. Bovendien is het, gelet op veranderende
en onvoorziene omstandigheden, onvermijdelijk dat het bestuur zich genoodzaakt kan zien om van geval tot geval bijzondere
afwegingen te maken. Bijgevolg is het excessief om te vereisen dat de wet strikt alle criteria moet voorzien waaraan het bestuur
zich heeft te houden.
Beoordeling door het Hof
Het staat buiten twijfel dat, zoals de Italiaanse Republiek naar voren brengt, de autoriteit voor de nationale openbare veiligheid
een zekere bevoegdheid moet hebben om situaties van geval tot geval te beoordelen en dat zij genoodzaakt kan zijn om de vergunninghouders
aanwijzingen te geven zonder dat deze op voorhand al vaststaan.
Zoals volgt uit de bewoordingen van artikel 9 van de eenvormige tekst, moet op grond hiervan elke vergunninghouder de aanwijzingen
opvolgen die de autoriteit voor de openbare veiligheid hem in het algemeen belang meent te moeten geven.
Ook al preciseert deze bepaling niet, aan welke voorwaarden een persoon die de activiteit van de buitengerechtelijke inning
van geldvorderingen in Italië uitoefent kan worden onderworpen, de Commissie heeft niet aangetoond dat er een zodanige rechtsonzekerheid
heerst dat de toegang tot de Italiaanse markt voor diensten op het gebied van de buitengerechtelijke inning van geldvorderingen
daardoor ongunstig wordt beïnvloed.
De Commissie heeft immers geen enkel voorbeeld van de uitoefening van bedoelde beoordelingsbevoegdheid aangedragen op grond
waarvan zou kunnen worden staande gehouden dat de vestiging in Italië van ondernemingen die daar de activiteit van de buitengerechtelijke
inning van geldvorderingen willen uitoefenen en de uitoefening van deze activiteit in die lidstaat door ondernemingen die
in een andere lidstaat zijn gevestigd, zouden worden belemmerd.
Een belemmering van het vrij verrichten van diensten en van de vrijheid van vestiging kan niet worden afgeleid uit de enkele
omstandigheid dat de nationale autoriteit bevoegd is het rechtskader dat een economische activiteit beheerst op een gegeven
moment aan te vullen door aan de uitoefening van die activiteit naderhand aanvullende voorwaarden te verbinden.
Hieruit volgt dat ook de zesde grief ongegrond is.

Derde grief (gedeeltelijk) en vijfde grief: onverenigbaarheid met artikel 49 EG van de verplichtingen om in het vergunde gebied
over kantoorruimte te beschikken en daar de diensten die voor de klanten kunnen worden verricht te afficheren
Argumenten van partijen
De Commissie werpt op dat de verplichting van artikel 115, vierde alinea, van de eenvormige tekst om binnen het vergunde gebied
over kantoorruimte te beschikken, gelijk te stellen is met de eis dat de marktdeelnemer zich daar vestigt, hetgeen volgens
vaste rechtspraak van het Hof rechtstreeks indruist tegen het beginsel van het vrij verrichten van diensten zoals gewaarborgd
door artikel 49 EG. Hieruit volgt volgens de Commissie dat ook de verwante verplichting om de diensten die aan de klanten
kunnen worden aangeboden in die kantoorruimte te afficheren, zoals voorgeschreven door artikel 120 van de eenvormige tekst,
in strijd is met artikel 49 EG.
De Italiaanse Republiek meent dat de verplichting om in het vergunde gebied over kantoorruimte te beschikken gerechtvaardigd
is door de noodzaak om, in het algemeen belang, de autoriteit voor de openbare veiligheid in staat te stellen zich voor controledoeleinden
toegang te verschaffen tot de documenten die betrekking hebben op transacties in Italië. Bijgevolg is ook de verwante verplichting
om de diensten die verricht kunnen worden te afficheren, die geldt voor alle kantoren waarvan de activiteiten vergunningplichtig
zijn, verenigbaar met het door het Verdrag gewaarborgde vrij verrichten van diensten.
Beoordeling door het Hof
Volgens vaste rechtspraak druist het vereiste dat een dienstverlener gevestigd moet zijn in de lidstaat waar de dienst wordt
verricht, rechtstreeks in tegen het vrij verrichten van diensten, daar het in andere lidstaten gevestigde ondernemingen belet
in die staat diensten te verrichten (arrest van 14 december 2006, Commissie/Oostenrijk, C‑257/05, niet gepubliceerd in de
Jurisprudentie, punt 21 en aldaar aangehaalde rechtspraak). De Italiaanse Republiek betwist overigens niet dat de verplichting
om in het vergunde gebied over kantoorruimte te beschikken, een in beginsel verboden belemmering vormt van het door artikel 49
EG gewaarborgde vrij verrichten van diensten.
Deze belemmering kan niet worden gerechtvaardigd door de doelstelling die door de Italiaanse Republiek is ingeroepen.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof kunnen maatregelen die het vrij verrichten van diensten beperken, slechts hun rechtvaardiging
vinden in dwingende reden van algemeen belang indien zij noodzakelijk zijn ter bescherming van de belangen die zij moeten
waarborgen en voor zover de betrokken doelstellingen niet met minder beperkende maatregelen kunnen worden bereikt (zie in
die zin arrest van 14 december 2006, Commissie/Oostenrijk, reeds aangehaald, punt 23 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Voor het toezicht op de activiteiten van incassobureaus en op de documenten betreffende transacties die in Italië zijn verricht,
is geenszins noodzakelijk dat die bureaus in die lidstaat over kantoorruimte beschikken. Evenzo kunnen de diensten die door
deze bureaus worden aangeboden, ook op minder beperkende wijze ter kennis van de klanten worden gebracht dan door affichering
in de kantoorruimte die onder meer met dat doel moet worden betrokken, bijvoorbeeld door bekendmaking in een lokale krant
of door passende reclame.
Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de Italiaanse Republiek, door de personen die de activiteit van de buitengerechtelijke
inning van geldvorderingen willen uitoefenen te verplichten om in het vergunde gebied over kantoorruimte te beschikken en
in die kantoorruimte de diensten die voor de klant kunnen worden verricht te afficheren, de verplichtingen niet is nagekomen
die krachtens artikel 49 EG op haar rusten.

Tweede en vierde grief: onverenigbaarheid met de artikelen 43 EG en 49 EG van de territoriale beperking van de vergunning
tot uitoefening van de activiteit van de buitengerechtelijke inning van geldvorderingen en van de verplichting om in een provincie
waar de marktdeelnemer geen vergunning heeft tot uitoefening van die activiteit, een volmacht te verlenen aan een vertegenwoordiger
die wel over een vergunning beschikt; en derde grief: voor zover deze ziet op de onverenigbaarheid met artikel 43 EG van de
verplichting om in elke provincie over kantoorruimte te beschikken
Argumenten van partijen
De Commissie is van mening dat het feit dat de door de questore verleende vergunning enkel geldig is in de provincie waarvoor
deze laatste bevoegd is, een belemmering van zowel de vrijheid van vestiging als het vrij verrichten van diensten is. Aangezien
het Italiaanse grondgebied is verdeeld in 103 provincies, is het aantal vergunningen dat moet worden aangevraagd om op dat
grondgebied de activiteit van de buitengerechtelijke inning van geldvorderingen uit te kunnen oefenen een haast onoverkomelijk
obstakel voor een marktdeelnemer uit een andere lidstaat.
Volgens de Commissie kan deze beperking, die ook gevolgen heeft voor de vertegenwoordiging en de kantoorruimten waarover de
marktdeelnemer in elke provincie moet beschikken, niet haar rechtvaardiging vinden in dwingende redenen van algemene veiligheid,
meer bepaald een doeltreffender toezicht op de betrokken activiteiten.
De Commissie betoogt dat dit toezicht ook op nationaal vlak kan worden georganiseerd, mogelijkerwijze tezamen met bepaalde
controles op lokaal vlak, maar zonder dat het nodig is om de marktdeelnemers te verplichten om voor elke provincie waarin
zij actief zijn een vergunning te houden. Daarnaast zou dit toezicht ook doeltreffend kunnen worden verricht door uitwisseling
van informatie tussen de autoriteiten voor de openbare veiligheid van de verschillende provincies waar de marktdeelnemers
voornemens zijn hun bedrijf uit te oefenen.
Bovendien betwist de Commissie dat het Italiaanse stelsel geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken. Het aantal betrokken
bestuursorganen, gelet op alle noodzakelijke vergunningen, en het aantal te controleren kantoorruimten zouden zelfs contraproductief
kunnen zijn voor een doeltreffend toezicht.
De Italiaanse Republiek bestrijdt het standpunt van de Commissie. De betrokken activiteiten zijn vanwege hun specifieke aard
immers verbonden met de plaatselijke economische omstandigheden. Het is daarom onontbeerlijk dat de questore vóór de verlening
van de vergunning de situatie evalueert in het gebied waarvoor hij bevoegd is. Indien de vergunningen geografisch gezien een
ruimere geldigheid zouden hebben dan het grondgebied van de provincie waarin zij zijn aangevraagd, dan kan deze evaluatie
niet in de andere provincie worden uitgevoerd, terwijl de situatie daar wel anders zou kunnen zijn.
De Italiaanse Republiek voegt hieraan toe dat, aangezien wordt erkend dat op de betrokken activiteiten toezicht kan worden
uitgeoefend door een autoriteit van openbare veiligheid, zoals de Commissie ook niet betwist, het niet aan haar of aan het
Hof is om de concrete technische modaliteiten van dat toezicht vast te stellen.
De Italiaanse Republiek ziet niet in hoe het aantal organen dat bij dat toezicht betrokken is van invloed kan zijn op de vraag
of met een stelsel van toezicht het nagestreefde doel kan worden bereikt.
De Italiaanse Republiek concludeert dat het stelsel van territoriale vergunningen zijn rechtvaardiging vindt in dwingende
redenen van algemeen belang en in verhouding staat tot de nagestreefde doelstelling, ook al zijn andere stelsels denkbaar.
Beoordeling door het Hof
Op grond van de betrokken regelgeving kan een onderneming de activiteit van de buitengerechtelijke inning van geldvorderingen
enkel uitoefenen in de provincie waarin haar een vergunning is verleend. Voor andere provincies moet zij volmacht verlenen
aan een vertegenwoordiger. Bovendien kan een onderneming slechts een vergunning voor de uitoefening van deze activiteit in
andere provincies krijgen indien zij in elk van die provincies over kantoorruimte beschikt.
Zelfs als deze regels zonder onderscheid van toepassing zijn op marktdeelnemers die in een Italiaanse provincie zijn gevestigd
en hun activiteiten naar andere provincies willen uitbreiden en op marktdeelnemers uit andere lidstaten die hun activiteit
in meerdere Italiaanse provincies willen uitoefenen, vormen zij niettemin voor iedere marktdeelnemer die niet in Italië is
gevestigd een ernstige belemmering voor de uitoefening van zijn activiteit in die lidstaat, die zijn toegang tot de markt
ongunstig beïnvloedt.
Voor zover deze regels van een uit een andere lidstaat afkomstige marktdeelnemer die zijn bedrijf in meerdere Italiaanse provincies
wil uitoefenen, verlangen dat hij, in plaats van één enkele vestiging op het Italiaanse grondgebied, in elke van deze provincies
over kantoorruimte beschikt, tenzij hij volmacht verleent aan een vertegenwoordiger die over een vergunning beschikt, plaatsen
zij hem in een nadelige positie ten opzichte van in Italië gevestigde marktdeelnemers die reeds in ten minste één provincie
over kantoorruimte beschikken en gewoonlijk gemakkelijker dan buitenlandse marktdeelnemers contacten kunnen leggen met marktdeelnemers
die in andere provincies over een vergunning beschikken, teneinde deze in voorkomend geval als vertegenwoordiger in te schakelen
(zie in die zin arrest van 5 oktober 2004, CaixaBank France, C‑442/02, Jurispr. blz. I‑8961, punten 12 en 13).
Aangaande de redenen die de Italiaanse Republiek heeft aangevoerd om deze belemmering van de door de artikelen 43 EG en 49
EG gewaarborgde vrijheden te rechtvaardigen, moet worden vastgesteld dat noch de territoriale beperking van de vergunning,
noch de verplichting om over kantoorruimte te beschikken in de provincie waarvoor een vergunning is afgegeven, voorshands
ongeschikt zijn ter bereiking van het ermee beoogde doel, te weten het waarborgen van een doeltreffend toezicht op de betrokken
activiteiten.
Niettemin gaan deze regels, zoals de Commissie aanvoert, verder dan noodzakelijk is voor de bereiking van dit doel, aangezien
dit ook met minder beperkende middelen kan worden bereikt.
Zoals reeds is vastgesteld in punt 27 van het onderhavige arrest, voorziet het Italiaanse stelsel in de afgifte van een territoriale
vergunning op basis van een verklaring van „goed gedrag” in de zin van artikel 11 van de eenvormige tekst. Als deze verklaring
is geverifieerd door de bevoegde autoriteit in de provincie waar zij is ingediend en deze autoriteit de belanghebbende een
vergunning heeft verleend, dan is er geen reden dat diezelfde verklaring bij de autoriteiten van andere provincies wordt ingediend.
Een door de questore van een provincie verleende vergunning zou moeten volstaan om de activiteit van de buitengerechtelijke
inning van geldvorderingen op het gehele Italiaanse grondgebied uit te oefenen, tenzij de verklaring op grond waarvan die
vergunning is verleend niet langer juist is, in welk geval de vergunninghouder dit zou moeten melden.
Voor zover de Italiaanse Republiek betoogt dat de erkenning door de bevoegde autoriteiten van een provincie van een door de
autoriteiten van een andere provincie verleende vergunning botst met het feit dat de verlening van een dergelijke vergunning
daarnaast ook nog afhangt van de beoordeling van de plaatselijke economische omstandigheden door de questore van elk van de
provincies, volstaat het eraan te herinneren dat volgens vaste rechtspraak elk systeem van voorafgaande goedkeuring gebaseerd
moet zijn op objectieve, niet-discriminatoire criteria, die voor de belanghebbende vooraf bekend moeten zijn (arresten van
13 mei 2003, Commissie/Spanje, C‑463/00, Jurispr. blz. I‑4581, punt 69 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 16 mei 2006,
Watts, C‑372/04, Jurispr. blz. I‑4325, punt 116). Nu een dergelijke beoordeling verstoken is van objectieve criteria waarmee
de betrokken ondernemingen vooraf bekend zijn, kan dit argument de niet-erkenning door de questore van een provincie van een
door de questore van een andere provincie verleende vergunning niet rechtvaardigen.
Derhalve moet worden vastgesteld dat de Italiaanse Republiek niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens
de artikelen 43 EG en 49 EG, door een onderneming voor de buitengerechtelijke inning van geldvorderingen die over een door
de questore van een provincie verleende vergunning voor de uitoefening van die activiteit beschikt, te verplichten om in elke
andere provincie waar zij actief wil worden een nieuwe vergunning aan te vragen, tenzij zij een volmacht verleent aan een
vertegenwoordiger die in deze provincie een vergunning houdt.
Wat betreft de verplichting voor de incassobureaus om in elke provincie waarin zij actief willen zijn over kantoorruimte te
beschikken, volstaat het eraan te herinneren dat, zoals uiteengezet in punt 46 van het onderhavige arrest, het voor het toezicht
op de activiteiten van deze ondernemingen en op de documenten betreffende de verrichte transacties, geenszins noodzakelijk
is dat die bureaus in die provincie over kantoorruimte beschikken.
Door ondernemingen voor de buitengerechtelijke inning van geldvorderingen te verplichten om over kantoorruimte te beschikken
in elke provincie waar zij actief willen zijn, is de Italiaanse Republiek derhalve ook de verplichtingen niet nagekomen die
krachtens artikel 43 EG op haar rusten.

Zevende grief: de onverenigbaarheid met de artikelen 43 EG en 49 EG van de beperking van de vrijheid om tarieven vast te stellen
Argumenten van partijen
De Commissie betoogt dat de bepalingen van de tot de questori gerichte circulaire die aangeven dat objectieve en homogene
parameters moeten worden vastgesteld om te voorkomen dat de tarieven binnen eenzelfde provincie te zeer uiteenlopen, onvoldoende
doorzichtig en voorspelbaar zijn. Zij vormen een belemmering van de vrijheden van de artikelen 43 EG en 49 EG, die buitenlandse
deelnemers zwaarder treft dan Italiaanse marktdeelnemers.
Daarenboven betoogt de Commissie dat deze bepalingen niet beantwoorden aan het doel van bescherming van de openbare veiligheid.
Zij brengt in dit verband de rechtspraak in herinnering volgens welke de rechtvaardigingsgronden die een lidstaat kan aanvoeren
vergezeld moeten gaan van een analyse van de geschiktheid en de evenredigheid van de betrokken beperkende maatregel. De Italiaanse
Republiek heeft op dit punt geen overtuigende argumenten aangevoerd.
Volgens de Italiaanse Republiek wordt de betrokken marktdeelnemers niet de vrijheid ontnomen om de tarieven vast te stellen.
De circulaire bevat slechts een aanbeveling aan de questori, die wordt verzocht lijsten met tarieven, gebaseerd op objectieve
elementen, zoals de kosten of de verhouding tussen vraag en aanbod van de betrokken dienst, aan de marktdeelnemers ter kennis
te brengen. Deze aanwijzingen hebben tot doel te voorkomen dat een ongebreidelde concurrentie op de prijs van de diensten
zou ontstaan, wat een bron voor verstoring van de openbare veiligheid in deze sector zou kunnen zijn.
Beoordeling door het Hof
Aangaande artikel 49 EG is het vaste rechtspraak dat dit artikel zich verzet tegen de toepassing van iedere nationale regeling
die ertoe leidt dat het verrichten van diensten tussen lidstaten moeilijker wordt dan de verrichting van diensten binnen één
lidstaat (zie arrest van 8 september 2005, Mobistar en Belgacom Mobile, C‑544/03 en C‑545/03, Jurispr. blz. I‑7723, punt 30
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zo heeft het Hof op het punt van verplichte minimumtarieven reeds geoordeeld dat een wettelijke regeling op grond waarvan
het absoluut verboden is om bij overeenkomst af te wijken van de minimumhonoraria die zijn vastgesteld bij een tariefregeling
voor diensten van advocaten, welke diensten van gerechtelijke aard zijn en zijn voorbehouden aan advocaten, het vrij verrichten
van diensten in de zin van artikel 49 EG beperkt (arrest van 5 december 2006, Cipolla e.a., C‑94/04 en C‑202/04, Jurispr.
blz. I‑11421, punt 70).
Een dergelijk verbod belet immers de in een andere lidstaat gevestigde marktdeelnemers om, door lagere tarieven te bieden
dan waartoe de opgelegde tarieven verplichten, doeltreffender te concurreren met de marktdeelnemers die reeds duurzaam in
die lidstaat zijn gevestigd en bijgevolg vergeleken met in het buitenland gevestigde ondernemers over meer mogelijkheden beschikken
om klanten aan zich te binden (zie in die zin arrest Cipolla e.a., reeds aangehaald, punt 59, en, naar analogie, arrest CaixaBank
France, reeds aangehaald, punt 13).
Voorts beperkt een dergelijk verbod de keuze van de afnemers van de diensten in kwestie in de betrokken lidstaat, aangezien
zij geen beroep kunnen doen op de diensten van buitenlandse marktdeelnemers die in die lidstaat hun diensten aanbieden voor
een lagere prijs dan de minimumprijzen die in bedoelde tariefregeling zijn vastgesteld (zie in die zin arrest Cipolla e.a.,
reeds aangehaald, punt 60).
Dienaangaande moet echter worden opgemerkt dat in het arrest Cipolla e.a., reeds aangehaald, het verbod dat als een belemmering
in de zin van artikel 49 EG is gekwalificeerd, voortkwam uit een wettelijke regeling die in nauwkeurige en absolute termen
elke afwijking bij overeenkomst van een opgelegd tarief verbood, terwijl het in casu slechts gaat om een simpele aanwijzing
in een tot de questori gerichte circulaire, die door de Italiaanse regering wordt gekwalificeerd als „aanbeveling” en enkel
een verzoek bevat om „objectieve en homogene parameters” vast te stellen.
Bovendien moet worden vastgesteld dat, zoals de Commissie ook zelf opmerkt in haar verzoekschrift, de Italiaanse autoriteiten
niet hebben aangegeven welke maatregelen op grond van de aanwijzing in de circulaire van 1996 zijn genomen. Bijgevolg is het
zelfs niet zeker dat er tarieflijsten voor incassobureaus bestaan.
Uit het voorgaande volgt dat de Commissie het bestaan van een beperking van het door artikel 49 EG gewaarborgde vrij verrichten
van diensten niet heeft aangetoond.
Hetzelfde geldt voor de onderhavige grief voor zover deze is ontleend aan onverenigbaarheid met artikel 43 EG van de beperking
van de vrijheid om tarieven vast te stellen.
In die omstandigheden moet de zevende grief in zijn geheel ongegrond worden verklaard.

Achtste grief: onverenigbaarheid met de artikelen 43 EG en 49 EG van het verbod om ook de activiteiten bedoeld in de wet op
het bank‑ en kredietwezen uit te oefenen
Argumenten van partijen
De Commissie is van mening dat de onverenigbaarheid van de uitoefening van de activiteit van de buitengerechtelijke inning
van geldvorderingen met die van andere activiteiten, zoals voorzien in de circulaire, voor bank‑ en kredietinstellingen uit
andere lidstaten neerkomt op een met de artikelen 43 EG en 49 EG strijdig verbod om in Italië de activiteit van de buitengerechtelijke
inning van geldvorderingen uit te oefenen.
Mocht de circulaire door de Italiaanse autoriteiten anders worden uitgelegd, dan nog levert de litigieuze bepaling een inbreuk
op bedoelde artikelen op wegens haar zeer dubbelzinnige bewoordingen. Bedoelde marktdeelnemers kunnen immers niet duidelijk
en nauwkeurig bepalen of zij in Italië al dan niet de activiteit van de buitengerechtelijke inning van geldvorderingen mogen
uitoefenen. Volgens vaste rechtspraak van het Hof volstaat dit om een schending van gemeenschapsrecht vast te stellen.
De Italiaanse Republiek wijst deze beweringen van de hand. De circulaire zou slechts in herinnering brengen dat de activiteit
van de buitengerechtelijke inning van geldvorderingen geen onderdeel is van de activiteit van de inning van spaartegoeden
en kredieten die door de wet op het bank‑ en kredietwezen wordt geregeld en dat bijgevolg de vergunning om de eerste activiteit
uit te oefenen niet tevens een vergunning voor de uitoefening van de tweede activiteit inhoudt.
Ook als er van uit moet worden gegaan dat de term „onverenigbaar” in de circulaire oneigenlijk is gebruikt, kan volgens deze
lidstaat redelijkerwijze niet worden getwijfeld aan het feit dat een persoon die een vergunning houdt voor beide activiteiten,
deze ook tegelijk kan uitoefenen.
Beoordeling door het Hof
In de eerste plaats gaat de circulaire enkel in op de bevoegdheden van incassobureaus op het gebied van de financiële verrichtingen
die door de wet op het bank‑ en kredietwezen worden beheerst, en niet op het verbod voor bank‑ en kredietinstellingen om in
Italië de activiteit van de buitengerechtelijke inning van geldvorderingen te verrichten.
In de tweede plaats moet worden opgemerkt dat, zoals de Italiaanse Republiek betoogt, uit de in punt 11 van het onderhavige
arrest weergegeven tekst van de circulaire volgt dat deze enkel bevestigt dat de vergunning om de activiteit van buitengerechtelijke
inning van geldvorderingen te verrichten, niet automatisch het recht geeft om de door de wet op het bank‑ en kredietwezen
geregelde activiteiten te verrichten.
Aangezien de circulaire geen rechtsonzekerheid creëert over de uitoefening van de activiteit van de buitengerechtelijke inning
van geldvorderingen ten opzichte van die van de activiteiten in de zin van de wet op het bank‑ en kredietwezen, is er geen
van sprake van een belemmering van de door artikel 49 EG gewaarborgde vrijheid ten aanzien van buitenlandse marktdeelnemers
wat betreft de uitoefening van het bedrijf van de buitengerechtelijke inning van geldvorderingen in Italië.
Bijgevolg is de achtste grief van de Commissie ongegrond.
Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat de Italiaanse Republiek, door in het kader van de eenvormige tekst elke
onderneming die de activiteit van de buitengerechtelijke inning van geldvorderingen uitoefent te verplichten:
–        om, ook al is de onderneming houder van een door de questore van een provincie afgegeven vergunning, een nieuwe vergunning
aan te vragen in elke andere provincie waar zij haar activiteit wil uitoefenen, tenzij zij volmacht verleent aan een in die
andere provincie vergunde vertegenwoordiger, de verplichtingen niet is nagekomen die krachtens de artikelen 43 EG en 49 EG
op haar rusten;
–        om in het vergunde gebied over kantoorruimte te beschikken en daar de diensten te afficheren die voor de klanten kunnen worden
verricht, de verplichtingen niet is nagekomen die krachtens artikel 49 EG op haar rusten;
–        om over kantoorruimte te beschikken in elke provincie waarin zij haar activiteit wil uitoefenen, de verplichtingen niet is
nagekomen die krachtens artikel 43 EG op haar rusten.
Het beroep moet voor het overige worden verworpen.

Kosten
Volgens artikel 69, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering kan het Hof de proceskosten over de partijen verdelen of
beslissen dat elke partij haar eigen kosten zal dragen, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk
worden gesteld.
Aangezien in de onderhavige zaak de Commissie en de Italiaanse Republiek elk op sommige punten van hun conclusies in het ongelijk
zijn gesteld, moet worden beslist dat elke partij haar eigen kosten zal dragen.
Het Hof van Justitie (Eerste kamer) verklaart:
1)
De Italiaanse Republiek is, door in het kader van de eenvormige tekst van de wetten op de openbare veiligheid (Testo unico
delle leggi di pubblica sicurezza), goedgekeurd bij wetsbesluit nr. 773 van 18 juni 1931, iedere onderneming die de activiteit
van buitengerechtelijke inning van geldvorderingen uitoefent te verplichten:
–
om, ook al is de onderneming houder van een door de questore van een provincie afgegeven vergunning, een nieuwe vergunning
aan te vragen in elke andere provincie waar zij haar activiteit wil uitoefenen, tenzij zij volmacht verleent aan een in die
andere provincie vergunde vertegenwoordiger, de verplichtingen niet nagekomen die krachtens de artikelen 43 EG en 49 EG op
haar rusten;
–
om in het vergunde gebied over kantoorruimte te beschikken en daar de diensten te afficheren die voor de klanten kunnen worden
verricht, de verplichtingen niet nagekomen die krachtens artikel 49 EG op haar rusten;
–
om over kantoorruimte te beschikken in elke provincie waarin zij haar activiteit wil uitoefenen, de verplichtingen niet nagekomen
die krachtens artikel 43 EG op haar rusten.
2)
Het beroep wordt verworpen voor het overige.
3)
De Commissie van de Europese Gemeenschappen en de Italiaanse Republiek dragen elk hun eigen kosten.
ondertekeningen
*
Procestaal: Italiaans.