CELEX: 61994CJ0233
Direktiv om indskudsgarantiordninger
Hjemmel
Begrundelsespligt
Subsidiaritetsprincip
Proportionalitet
Forbrugerbeskyttelse
Hjemlandstilsyn

Dommens præmisser
1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 18. august 1994 har Forbundsrepublikken Tyskland i medfoer af EF-traktatens artikel 173 anlagt sag med paastand om annullation af Europa-Parlamentets og Raadets direktiv 94/19/EF af 30. maj 1994 om indskudsgarantiordninger (EFT L 135, s. 5, herefter »direktivet«) og, subsidiaert, om annullation af direktivets artikel 4, stk. 1, andet afsnit, artikel 4, stk. 2, og artikel 3, stk. 1, foerste afsnit, andet punktum.
2 Direktivet er udstedt i henhold til EF-traktatens artikel 57, stk. 2, foerste og tredje punktum, og i overensstemmelse med fremgangsmaaden i traktatens artikel 189 B. Forbundsrepublikken Tyskland har i Raadet stemt imod vedtagelsen af direktivet.
3 Forud for direktivet forelaa Kommissionens henstilling 87/63/EOEF af 22. december 1986 om indfoerelse af indskudsgarantiordninger i Faellesskabet (EFT 1987 L 33, s. 16, herefter »Kommissionens henstilling«). Ifoelge henstillingens punkt 1, litra b), havde indskudsgarantiordningerne til formaal at beskytte indskydere i samtlige godkendte kreditinstitutter, herunder ogsaa indskydere i filialer af kreditinstitutter, hvis hjemsted er beliggende i andre medlemsstater.
4 Da henstillingen efter Kommissionens opfattelse ikke fuldt ud havde givet det oenskede resultat, fremlagde den den 14. april 1992 et forslag til Raadets direktiv om indskudsgarantiordninger (EFT C 163, s. 6).
5 Direktivets artikel 3 bestemmer :
»1. Hver medlemsstat sikrer, at der paa dens omraade indfoeres en eller flere indskudsgarantiordninger, som bliver officielt anerkendt. Undtagen under de omstaendigheder, der er naevnt i andet afsnit samt i stk. 4, maa intet kreditinstitut, der har faaet tilladelse i den paagaeldende medlemsstat i henhold til artikel 3 i (Raadets foerste) direktiv 77/780/EOEF (af 12.12.1977 om samordning af lovgivningen om adgang til at optage og udoeve virksomhed som kreditinstitut, EFT L 322, s. 30), tage imod indskud, medmindre det er medlem af en saadan ordning.
En medlemsstat kan dog fritage et kreditinstitut for kravet om at vaere tilsluttet en indskudsgarantiordning, hvis det paagaeldende institut er tilsluttet en ordning, der beskytter selve kreditinstituttet isaer ved at garantere dets likviditet og solvens, saaledes at indskyderne derved sikres en beskyttelse, der mindst svarer til den, som en indskudsgarantiordning yder, og som efter de kompetente myndigheders opfattelse opfylder foelgende betingelser:
- Ordningen eksisterer og er officielt anerkendt paa tidspunktet for dette direktivs vedtagelse.
- Ordningen har til formaal at undgaa, at indskud i kreditinstitutter, der er omfattet af ordningen, bliver indisponible, og den raader med henblik herpaa over tilstraekkelige midler.
-  Ordningen bestaar ikke af en garanti, der ydes et kreditinstitut af medlemsstaterne selv eller af deres lokale eller regionale myndigheder.
- Ifoelge ordningen er indskyderne sikret oplysninger paa de i artikel 9 fastlagte vilkaar.
Medlemsstater, som goer brug af denne mulighed, underretter Kommissionen herom; de meddeler isaer garantiordningernes karakteristika, hvilke kreditinstitutter der er omfattet af ordningerne, samt eventuelle senere aendringer af de fremsatte oplysninger. Kommissionen underretter Det Raadgivende Udvalg for Banklovgivning herom.
...
4. Hvis det er tilladt ifoelge national lovgivning, og hvis de kompetente myndigheder, der meddelte tilladelsen, har givet deres udtrykkelige samtykke, kan et kreditinstitut, der er ekskluderet af en indskudsgarantiordning, fortsat tage imod indskud, saafremt det foer eksklusionen har indfoert alternative garantiordninger, der sikrer indskyderne en beskyttelse af mindst samme stoerrelse og raekkevidde som den officielt anerkendte ordning.«
6 Artikel 4 bestemmer:
»1. Indskudsgarantiordninger, der indfoeres og officielt anerkendes i en medlemsstat i henhold til artikel 3, stk. 1, skal omfatte indskydere i filialer, som kreditinstitutter har oprettet i andre medlemsstater.
Indtil den 31. december 1999 maa hverken stoerrelsen eller raekkevidden, inklusive procentsatsen, af den ydede daekning overstige den maksimale stoerrelse og den maksimale raekkevidde af den daekning, som tilbydes af den tilsvarende garantiordning paa vaertslandets omraade.
Inden denne dato skal Kommissionen udarbejde en rapport paa grundlag af den indhoestede erfaring med anvendelsen af andet afsnit og skal vurdere behovet for at fortsaette disse arrangementer. Kommissionen skal i givet fald fremlaegge et forslag til direktiv for Europa-Parlamentet og Raadet om en forlaengelse af arrangementernes gyldighed.
2. Naar stoerrelsen og/eller raekkevidden, inklusive procentsatsen, af den daekning, der tilbydes af garantiordningen i vaertslandet, overstiger stoerrelsen og/eller raekkevidden af daekningen i den medlemsstat, hvor kreditinstituttet har faaet meddelt tilladelse, paaser vaertslandet, at der paa dets omraade findes en officielt anerkendt indskudsgarantiordning, som en filial kan tilslutte sig paa frivilligt grundlag for at supplere den garanti, som indskyderne allerede har i kraft af filialens medlemskab af hjemlandets ordning.
Den ordning, som filialen tilslutter sig, skal daekke den kategori af institutter, som filialen tilhoerer eller bedst kan henfoeres til i vaertslandet.
3. Medlemsstaterne paaser, at der fastsaettes objektive og almindeligt anvendte betingelser, for filialers medlemskab af et vaertslands ordning i henhold til stk. 2. En filial kan kun blive optaget, hvis den opfylder de relevante forpligtelser i forbindelse med medlemskab, herunder navnlig betaling af alle bidrag og andre afgifter. Medlemsstaterne skal ved gennemfoerelsen af dette stykke foelge de ledende principper i bilag II.
4. Hvis en filial, der paa frivilligt grundlag er blevet tilsluttet en garantiordning, jf. stk. 2, undlader at opfylde de forpligtelser, der paahviler den som medlem af indskudsgarantiordningen, underrettes de kompetente myndigheder, der meddelte tilladelsen, og de traeffer i samarbejde med garantiordningen alle passende foranstaltninger for at sikre, at ovennaevnte forpligtelser bliver opfyldt.
Hvis disse foranstaltninger ikke foerer til, at filialen overholder ovennaevnte forpligtelser, kan garantiordningen efter en passende frist paa mindst tolv maaneder og efter at have indhentet samtykke fra de kompetente myndigheder, der meddelte tilladelsen, ekskludere filialen. Indskud, der foretages inden datoen for eksklusionen, er fortsat daekket af den frivillige ordning, indtil de forfalder. Indskydere skal underrettes om, at den supplerende daekning er bortfaldet.
5. Kommissionen aflaegger senest den 31. december 1999 rapport om, hvordan stk. 2, 3 og 4 fungerer, og foreslaar eventuelt aendringer hertil.«
7 Artikel 7 bestemmer foelgende:
»1. Indskudsgarantiordningerne sikrer, at en given indskyders samlede indskud er daekket op til 20 000 ECU, saafremt indskud bliver indisponible.
Indtil den 31. december 1999 kan medlemsstater, hvor indskud paa tidspunktet for direktivets vedtagelse ikke er daekket op til 20 000 ECU, opretholde det maksimumsbeloeb, som er fastsat i deres garantiordninger, idet dette beloeb dog skal vaere paa mindst 15 000 ECU.
2. Medlemsstaterne kan bestemme, at visse indskydere eller visse former for indskud udelukkes fra garantiordningen eller daekkes med et lavere beloeb. En liste over disse udelukkelser findes i bilag I.
3. Denne artikel er ikke til hinder for viderefoerelse eller vedtagelse af bestemmelser, der indebaerer en hoejere eller mere omfattende daekning af indskud. Indskudsgarantiordninger kan navnlig af sociale aarsager daekke visse former for indskud fuldstaendigt.
...«
8 Artikel 8, 9 og 10 fastsaetter betingelserne for udformningen af en indskudsgarantiordning.
Den principale paastand
9 Til stoette for den principale paastand om annullation af direktivet i dets helhed har forbundsregeringen gjort to anbringender gaeldende. For det foerste, at der er anvendt fejlagtig hjemmel for direktivet, og for det andet, at begrundelsespligten i EF-traktatens artikel 190 er tilsidesat.
Anbringendet om anvendelse af fejlagtig hjemmel for direktivet
10 Den tyske regering har anfoert, at traktatens artikel 57, stk. 2, foerste og tredje punktum, hvorefter Raadet og Parlamentet udsteder direktiver om samordning af medlemsstaternes love og administrativt fastsatte bestemmelser om adgangen til at optage og udoeve selvstaendig erhvervsvirksomhed, ikke kan vaere eneste hjemmel for direktivet. Ifoelge regeringen fremgaar det af foerste, anden, fjerde, sekstende og syttende betragtning til direktivet, at det ikke er begraenset til en regulering af bankernes virksomhed, men foerst og fremmest har til formaal at styrke beskyttelsen af indskyderne. Direktivet burde derfor ogsaa have vaeret udstedt i henhold til traktatens artikel 235. Da artikel 57 er en lex specialis-bestemmelse i forhold til artikel 100 A, finder sidstnaevnte ikke anvendelse i det foreliggende tilfaelde. Traktatens artikel 129 A, som specifikt vedroerer beskyttelsen af forbrugerne, herunder indskydere, indeholder ikke hjemmel for Raadet til - bortset fra foranstaltninger, der traeffes i henhold til artikel 100 A - at traeffe foranstaltninger, som henhoerer under de kategorier af retsakter, der er omhandlet i traktatens artikel 189.
11 Den tyske regering slutter heraf, at naar der ikke foreligger den i traktatens artikel 235 kraevede enstemmighed, er direktivet ikke forskriftsmaessigt vedtaget.
12 Hertil bemaerkes, at inden for rammerne af kompetencefordelingen i Faellesskabet skal valget af hjemmel for en retsakt foretages paa grundlag af objektive forhold, som Domstolen kan efterproeve. Saadanne forhold omfatter bl.a. retsakters formaal og indhold (jf. senest dom af 3.12.1996, sag C-268/94, Portugal mod Raadet, Sml. I, s. 6177, praemis 22).
13 I henhold til foerste betragtning til direktivet, hvori der henvises til de i traktaten fastsatte maal, der er mest generelt formuleret i dens artikel 2, er formaalet hermed at tilstraebe en harmonisk udvikling af kreditinstitutters virksomhed i hele Faellesskabet gennem ophaevelse af enhver begraensning af etableringsretten og den frie udveksling af tjenesteydelser, samtidig med at stabiliteten i banksystemet og beskyttelsen af indskyderne styrkes.
14 Ifoelge traktatens artikel 3, litra c), skal Faellesskabets virke indebaere oprettelse af et indre marked ved fjernelse af hindringerne for den frie bevaegelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital mellem medlemsstaterne. Dernaest bestemmer traktatens artikel 7 A, at Faellesskabet vedtager foranstaltninger med henblik paa oprettelse af det indre marked i henhold til bl.a. bestemmelserne i traktatens artikel 57, stk. 2.
15 Det foelger heraf, at foranstaltninger, der traeffes i henhold til sidstnaevnte bestemmelse, bidrager til at fjerne hindringerne for den frie bevaegelighed, der bl.a. kan vaere en foelge af forskelle mellem medlemsstaternes love og administrativt fastsatte bestemmelser om adgangen til at optage og udoeve selvstaendig erhvervsvirksomhed.
16 Domstolen har flere gange fastslaaet, at medlemsstaterne, naar der ikke foreligger samordning paa faellesskabsplan, under visse betingelser kan traeffe nationale foranstaltninger, hvormed der forfoelges et lovmaessigt formaal, som er foreneligt med traktaten, og som er begrundet i tvingende almene hensyn, der bl.a. omfatter forbrugerbeskyttelsen (jf. bl.a. dom af 4.12.1986, sag 205/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 3755).
17 Det foelger heraf, at medlemsstaterne under visse omstaendigheder kan traeffe eller opretholde foranstaltninger, der udgoer hindringer for den frie bevaegelighed. Det er navnlig saadanne hindringer, traktatens artikel 57, stk. 2, giver Faellesskabet mulighed for at fjerne ved en samordning af medlemsstaternes love og administrativt fastsatte bestemmelser om adgangen til at optage og udoeve selvstaendig erhvervsvirksomhed. Da der er tale om samordningsforanstaltninger, tager Faellesskabet de almene hensyn, som de enkelte medlemsstater forfoelger, i betragtning og vedtager et beskyttelsesniveau for disse hensyn, som forekommer acceptabelt i Faellesskabet.
18 Hvad angaar den foreliggende sag indeholder direktivet et paabud om, at alle kreditinstitutter skal tilsluttes en indskudsgarantiordning, der sikrer, at en indskyders samlede indskud i et kreditinstitut er daekket op til 20 000 ECU, saafremt indskuddene bliver indisponible. Dernaest omfatter indskudsgarantiordninger, der indfoeres i en medlemsstat i henhold til direktivets artikel 3, stk. 1, indskydere i filialer, som kreditinstitutter har oprettet i andre medlemsstater.
19 De mekanismer, der er indfoert ved direktivet, bevirker, at medlemsstaterne ikke kan paaberaabe sig indskyderbeskyttelse som begrundelse for at laegge hindringer i vejen for, at kreditinstitutter, der er godkendt i andre medlemsstater, driver virksomhed. Paa baggrund heraf, er det klart, at direktivet ophaever hindringer for den frie etableringsret og for fri udveksling af tjenesteydelser.
20 Det foelger heraf, at Parlamentet og Raadet med foeje har vedtaget direktivet med hjemmel i traktatens artikel 57, stk. 2, og at de ikke var forpligtet til at anvende en anden hjemmel.
21 Anbringendet om urigtig hjemmel maa derfor forkastes.
Anbringendet om tilsidesaettelse af begrundelsespligten
22 Forbundsregeringen har anfoert, at direktivet boer annulleres paa grund af tilsidesaettelse af begrundelsespligten i traktatens artikel 190. Direktivet indeholder ingen begrundelse for saa vidt angaar dets forenelighed med subsidiaritetsprincippet, der fremgaar af traktatens artikel 3 B, stk. 2. Den tyske regering har tilfoejet, at da dette princip begraenser Faellesskabets kompetence, og da Domstolen har kompetence til at efterproeve, at faellesskabslovgiver ikke overskrider sin kompetence, maa princippet vaere underkastet domstolskontrol. Ydermere medfoerer begrundelsespligten i artikel 190, at der skal tages hensyn til de vaesentlige faktiske og retlige overvejelser, som er grundlaget for retsakten; hertil hoerer ogsaa overholdelse af subsidiaritetsprincippet.
23 Hvad angaar det konkrete indhold af begrundelsespligten i forhold til subsidiaritetsprincippet har den tyske regering anfoert, at faellesskabsinstitutionerne detaljeret skal anfoere grundene til, at alene Faellesskabet - og ikke medlemsstaterne - har kompetence paa det paagaeldende omraade. I den foreliggende sag fremgaar det ikke af direktivet, hvorfor dets maal ikke i tilstraekkeligt grad kunne vaere opnaaet ved en foranstaltning, truffet af medlemsstaterne, og de grunde, der taler for en handling fra Faellesskabets side, er heller ikke anfoert.
24 Indledningsvis bemaerkes, at den sagsoegende regering ikke i forbindelse med dette anbringende haevder, at direktivet har tilsidesat subsidiaritetsprincippet, idet den alene goer indsigelse mod, at faellesskabslovgiver ikke har anfoert grundene til, at lovgivers handling er i overensstemmelse med dette princip.
25 Hvad angaar begrundelsespligten, der er knaesat i traktatens artikel 190, bemaerkes, at alle de paagaeldende retsakter skal indeholde en angivelse af grundene til, at institutionen har udstedt dem, saaledes at Domstolen kan udoeve sine kontrolbefoejelser, og saaledes at saavel medlemsstaterne som de beroerte borgere kan faa kendskab til, hvorledes faellesskabsinstitutionerne har anvendt traktaten (jf. bl.a. dom af 17.5.1994, sag C-41/93, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 1829, praemis 34).
26 Det bemaerkes, at Parlamentet og Raadet i anden betragtning til direktivet har udtalt, at der boer »tages hoejde for den situation, der kan opstaa, hvis indskud i et kreditinstitut, som har filialer i andre medlemsstater, bliver indisponible«, og at det er »noedvendigt, at der sikres et harmoniseret minimumsniveau for beskyttelse af indskud, uanset hvor i Faellesskabet indskuddet er foretaget«. Disse betragtninger viser, at faellesskabslovgiver er af den opfattelse, at formaalet med tiltaget bedst kunne gennemfoeres paa faellesskabsplan paa grund af dets tilsigtede omfang. Det samme raesonnement fremgaar ligeledes af tredje betragtning, hvorefter afgoerelsen om den kompetente indskudsgarantiordning i tilfaelde af, at en filial, der er beliggende i en anden medlemsstat end den, hvor kreditinstituttet har sit hjemsted, bliver insolvent, har virkninger uden for den enkelte medlemsstats graenser.
27 Dernaest har Parlamentet og Raadet i femte betragtning anfoert, at medlemsstaternes opfoelgning af Kommissionens henstilling ikke helt har givet det oenskede resultat. Faellesskabslovgiver har dermed fastslaaet, at formaalet med tiltaget ikke i tilstraekkelig grad kunne opnaas af medlemsstaterne.
28 Det fremgaar af disse betragtninger, at Parlamentet og Raadet i hvert fald har begrundet deres opfattelse af, at tiltaget var i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet, og at de derfor har overholdt begrundelsespligten, saaledes som den fremgaar af traktatens artikel 190. Der kan i denne sammenhaeng ikke stilles noget krav om, at princippet udtrykkeligt skal omtales.
29 Af disse grunde er der ikke i de faktiske omstaendigheder stoette for anbringendet om tilsidesaettelse af begrundelsespligten, og det maa saaledes forkastes.
Den subsidiaere paastand
30 Subsidiaert har forbundsregeringen nedlagt paastand om annullation af:
- Direktivets artikel 4, stk. 1, andet afsnit, hvorefter den daekning, der ydes indskydere i filialer, som kreditinstitutter har oprettet i andre medlemsstater end de, hvor instituttet er godkendt, ikke maa overstige den daekning, der tilbydes af den tilsvarende garantiordning paa vaertslandets omraade (herefter »udfoerselsforbuddet«).
- Artikel 4, stk. 2, hvorefter den medlemsstat, hvis indskudsgarantiordning overstiger stoerrelsen og/eller raekkevidden af daekningen i en anden medlemsstat, skal oprette en indskudsgarantiordning, som filialer af godkendte kreditinstitutter i denne anden stat kan tilslutte sig for at supplere deres garanti (herefter »supplerende daekning«), og
- direktivets artikel 3, stk. 1, foerste afsnit, andet punktum, som forpligter kreditinstitutterne til at vaere medlem af en indskudsgarantiordning (herefter »pligtmedlemskab«).
Artikel 4, stk. 1, andet afsnit
31 Den tyske regering har for det foerste gjort gaeldende, at »udfoerselsforbuddet« i direktivets artikel 4, stk. 1, andet afsnit, ikke er tilstraekkeligt begrundet.
32 For det andet er det i strid med traktatens artikel 57, stk. 2, hvis formaal er at lette adgangen til at optage og udoeve selvstaendig erhvervsvirksomhed i en anden medlemsstat.
33 For det tredje er det uforeneligt med Faellesskabets maal, der er fastsat i artikel 3, litra s), og artikel 129 A, at virkeliggoere et hoejt forbrugerbeskyttelsesniveau.
34 For det fjerde har regeringen gjort gaeldende, at »udfoerselsforbuddet« er i strid med proportionalitetsprincippet.
Anbringendet om tilsidesaettelse af begrundelsespligten
35 Forbundsregeringen har anfoert, at fjortende betragtning, der er eneste relevante betragtning i denne sammenhaeng, kun indeholder en generel begrundelse og ikke angiver grundene til, at Raadet og Parlamentet har anset det for noedvendigt, at stoerrelsen og raekkevidden af den daekning, som garantiordningerne tilbyder, ikke bruges som konkurrencemiddel. Institutionerne burde navnlig have praeciseret de omstaendigheder, som efter deres opfattelse kunne frembringe de markedsforstyrrelser, der er henvist til.
36 Under hensyn til den retspraksis, der er henvist til ovenfor i praemis 25, bemaerkes, at faellesskabsinstitutionerne har overholdt pligten til at begrunde »udfoerselsforbuddet«. De har nemlig i fjortende betragtning fremhaevet, at der kan forekomme markedsforstyrrelser som foelge af, at filialer af kreditinstitutter tilbyder hoejere daekning end kreditinstitutter, der har faaet meddelt tilladelse i vaertslandet, og har tilfoejet, at stoerrelsen og raekkevidden af den daekning, som garantiordningerne tilbyder, ikke boer bruges som konkurrencemiddel. Institutionerne har fastslaaet, at det var noedvendigt, i hvert faldt i begyndelsen, at bestemme, at stoerrelsen og raekkevidden af den daekning, som en ordning i hjemlandet tilbyder indskydere i filialer i en anden medlemsstat, ikke maa overstige stoerrelsen og raekkevidden af den daekning, som den tilsvarende ordning i vaertslandet tilbyder.
37 Disse bemaerkninger indeholder en klar begrundelse for, hvorfor lovgiver har vedtaget bestemmelsen i direktivets artikel 4, stk. 1, andet afsnit.
38 Anbringendet om tilsidesaettelse af begrundelsespligten maa saaledes forkastes.
Anbringendet om tilsidesaettelse af traktatens artikel 57, stk. 2
39 Forbundsregeringen har anfoert, at »udfoerselsforbuddet«, for saa vidt det paalaegger filialer at reducere garantidaekningen til niveauet i vaertsmedlemsstaten, medfoerer, at filialernes aktiviteter i denne medlemsstat goeres vanskeligere, endog umulige, og at forbuddet derfor er i strid med formaalet med artikel 57, stk. 2, som netop er at lette adgangen til at optage og udoeve selvstaendig virksomhed. »Udfoerselsforbuddet« vil ligeledes vaere en hindring i processen til at reducere forskellene mellem de nationale garantiordninger og derved endog vaere i strid med direktivets formaal, som er at indfoere indskudsgarantiordninger i alle medlemsstater og harmonisere de, der allerede findes. Disse formaal boer opnaas ved en minimumsharmonisering og en gensidig anerkendelse af nationale ordninger.
40 I denne sammenhaeng har forbundsregeringen anfoert, at den tyske indskudsgarantiordning, der finder anvendelse paa beskyttelsen af indskyderne i filialer i andre medlemsstater, ikke er anerkendt i disse stater, saaledes at beskyttelsesniveauet dér skal nedsaettes. Det heraf foelgende krav for tyske kreditinstitutter om at indfoere forskellige bidragssatser for filialer, der er beliggende i andre medlemsstater, medfoerer vaesentlige vanskeligheder og forhindrer endog, at kreditinstitutterne opretter et net af filialer i andre medlemsstater, saaledes som de goer, naar der ikke findes et »udfoerselsforbud«. Efter forbundsregeringens opfattelse er de italienske, danske og franske kreditinstitutter ligeledes beroert, da de ifoelge direktivet skal reducere beskyttelsesniveauet for indskud i filialer, der er beliggende i visse andre medlemsstater.
41 Indledningsvis bemaerkes, at traktatens artikel 57, stk. 2, indeholder hjemmel for Parlamentet og Raadet til med henblik paa at fjerne hindringerne for den frie etableringsret og den frie udveksling af tjenesteydelser at udstede direktiver om adgangen til at optage og udoeve selvstaendig erhvervsvirksomhed. Det har imidlertid vist sig, at der forelaa en saadan hindring i form af de grundlaeggende forskelle i de indskudsgarantiordninger, der fandtes i de forskellige medlemsstater. Lovgivningerne vedroerende disse ordninger er derfor blevet samordnet for at lette kreditinstitutternes virksomhed paa faellesskabsplan.
42 Paa denne baggrund kan »udfoerselsforbuddet« ikke anses for at vaere i strid med artikel 57, stk. 2, alene fordi der forekommer situationer, der ikke er til fordel for godkendte kreditinstitutters filialer i en bestemt medlemsstat. En samordning kan nemlig medfoere, at erhvervsdrivende, der er etableret i en medlemsstat, mister fordele ved en national lovgivning, som i saerlig grad var til gunst for dem.
43 Dernaest er det korrekt, at »udfoerselsforbuddet« udgoer en undtagelse til den minimumssamordning og gensidige anerkendelse, som direktivet generelt tilstraeber. Det skal imidlertid bemaerkes, at under hensyn til de komplicerede sagsforhold og de forskelle, som bestod medlemsstaternes lovgivninger imellem, var Parlamentet og Raadet bemyndiget til gradvist at gennemfoere den noedvendige harmonisering (jf. hertil dom af 29.2.1996, sag C-193/94, Skanavi og Chryssanthakopoulos, Sml. I, s. 929, praemis 27).
44 Endelig bemaerkes, at ifoelge Kommissionens henstilling skulle indskudsgarantiordningerne i vaertslandet beskytte indskyderne i filialer af kreditinstitutter, hvis hjemsted var beliggende i andre medlemsstater. Dernaest blev spoergsmaalet om indskudsgarantiordninger ikke behandlet i Raadets andet direktiv 89/646/EOEF af 15. december 1989 om samordning af lovgivningen om adgang til at optage og udoeve virksomhed som kreditinstitut og om aendring af direktiv 77/780/EOEF (EFT L 386, s. 1, herefter »andet bankdirektiv«). Under disse omstaendigheder var det taenkeligt, at udoevelsen af bankvirksomhed for filialer af godkendte institutter i Tyskland hindres af forpligtelsen til at tilslutte sig en garantiordning i en anden medlemsstat, der er indfoert i overensstemmelse med Kommissionens henstilling. Direktivets artikel 4, stk. 1, andet afsnit, bidrager til at mindske denne hindring, idet den generelt reducerer indflydelsen fra vaertsmedlemsstatens garantiordninger til en simpel begraensning af maksimumsdaekningen for indskydere i filialer, der er oprettet af godkendte kreditinstitutter i andre medlemsstater i situationer, hvor denne overstiger 20 000 eller eventuelt 15 000 ECU. Denne begraensning er under alle omstaendigheder meget mindre byrdefuld end kravet om at underkaste sig forskellige lovgivninger vedroerende indskudsgarantiordningerne i forskellige vaertsmedlemsstater. Det foelger heraf, at artikel 4, stk. 1, andet afsnit, har lettet adgangen til at optage og udoeve bankvirksomhed i andre medlemsstater ogsaa for filialer af kreditinstitutter, der er godkendt i Tyskland.
45 Anbringendet om tilsidesaettelse af traktatens artikel 57, stk. 2, maa derfor forkastes.
Anbringendet om uforenelighed med maalet et hoejt forbrugerbeskyttelsesniveau, der er udtrykt i traktatens artikel 3, litra s), og artikel 129 A
46 Forbundsregeringen har anfoert, at forbrugerbeskyttelsen ifoelge traktatens artikel 3, litra s), er et bindende maal for Faellesskabet, og at der med artikel 129 A er tilfoejet et saerligt afsnit om »Forbrugerbeskyttelse« i traktaten. Det foelger desuden af foerste og sekstende betragtning til direktivet, at det skal oege beskyttelsen af indskyderne; denne er nemlig bedre, jo hoejere garantibeloebet er.
47 »Udfoerselsforbuddet« i artikel 4, stk. 1, andet afsnit, er ikke alene til ulempe for indskyderne i en medlemsstat med en lav minimumsdaekning, som har foretaget indskud i en filial af et kreditinstitut, der er godkendt i en medlemsstat, der kraever et hoejt beskyttelsesniveau, men ogsaa for de indskydere, som har foretaget indskud i en medlemsstat med et hoejt beskyttelsesniveau, og som oensker at flytte til en filial i en medlemsstat, hvor beskyttelsen er lavere. Den anfoerte bestemmelse er derfor i strid med traktatens maal.
48 I denne sammenhaeng er det tilstraekkeligt at fastslaa, at uanset at forbrugerbeskyttelsen er et af Faellesskabets maal, er den naturligvis ikke det eneste maal. Det er allerede anfoert, at direktivets formaal er at fremme den frie etableringsret og den frie udveksling af tjenesteydelser i banksektoren. Disse rettigheder skal naturligvis ledsages af et hoejt forbrugerbeskyttelsesniveau i Faellesskabet; traktaten indeholder dog ikke bestemmelser, der paalaegger faellesskabslovgiver at stadfaeste det hoejeste beskyttelsesniveau, der findes i en bestemt medlemsstat. Den reduktion af beskyttelsesniveauet, der saaledes kan ske i visse tilfaelde ved anvendelsen af direktivets artikel 4, stk. 1, andet afsnit, bringer ikke det med direktivet tilstraebte samlede resultat - nemlig en vaesentlig forbedring af indskyderbeskyttelsen i Faellesskabet - i fare.
49 Af disse grunde skal anbringendet om, at artikel 4, stk. 1, andet afsnit, er uforeneligt med maalet, et hoejt forbrugerbeskyttelsesniveau, der er anfoert i traktatens artikel 3, litra s), og artikel 129 A, ligeledes forkastes.
Anbringendet om tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet
50 Forbundsregeringen har gjort gaeldende, at faellesskabslovgiver ogsaa i forbindelse med harmoniseringsforanstaltninger skal holde sig inden for sit skoen, som bl.a. er begraenset af proportionalitetsprincippet. Dette princip er imidlertid ikke blevet overholdt i den foreliggende sag.
51 Forbundsregeringen har i denne sammenhaeng anfoert, at »udfoerselsforbuddet« i direktivets artikel 4, stk. 1, andet afsnit, i princippet er uforeneligt med traktatens artikel 52, da det begraenser den fri etableringsret. Filialerne fratages nemlig et konkurrencemiddel i forhold til vaertsmedlemsstatens nationale banker i et saadant omfang, at kreditinstitutter i visse tilfaelde endog kan tvinges til af denne grund at afstaa fra at oprette et net af filialer i en anden medlemsstat.
52 Efter den tyske regerings opfattelse er »udfoerselsforbuddet« ikke noedvendigt for at naa direktivets maal, nemlig at forhindre de markedsforstyrrelser, der kan opstaa, saafremt kunderne traekker deres indskud i nationale kreditinstitutter ud for at overfoere dem til filialer af kreditinstitutter, der er godkendt i andre medlemsstater; der findes nemlig alternativer til dette forbud, som i mindre grad paavirker kreditinstitutternes virksomhed. Man havde saaledes f.eks. kunnet indfoere en beskyttelsesklausul til fordel for kreditinstitutter i medlemsstater, hvor indskyderbeskyttelsen er mindre omfattende, som kun tillader en indgriben i situationer, hvor en markedsforstyrrelse er naert forestaaende i en medlemsstat.
53 En saadan beskyttelsesklausul til anvendelse i krisesituationer ville dels vaere i overensstemmelse med den faellesskabsretlige laere om beskyttelsesforanstaltninger, dels vaere fuldstaendig tilstraekkelig i det foreliggende tilfaelde. Der er nemlig ikke grund til at frygte markedsforstyrrelser paa grund af indskydernes kapitaloverfoersel til filialer af godkendte banker i andre medlemsstater, idet direktivets artikel 9, stk. 3, begraenser anvendelsen af oplysninger vedroerende indskudsgarantiordningerne i reklameoejemed. Uden reklame faar indskyderne kun efterhaanden kendskab til, at der findes mere fordelagtige garantiordninger, og de foretager ikke alle omgaaende store udtraek, hvilket giver de paagaeldende myndigheder tid til at traeffe beskyttelsesforanstaltninger.
54 I denne sammenhaeng skal der henvises til Domstolens praksis, hvorefter det ved afgoerelsen af, om en faellesskabsbestemmelse er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, er afgoerende, om de midler, der bringes i anvendelse, er egnet til at virkeliggoere det tilstraebte maal og ikke gaar ud over, hvad der er noedvendigt for at virkeliggoere dette (jf. bl.a. dom af 12.11.1996, sag C-84/94, Det Forenede Kongerige mod Raadet, Sml. I, s. 5755, praemis 57).
55 Ved vurderingen af behovet for den paagaeldende foranstaltning skal det fremhaeves, at den situation, som faellesskabslovgiver har tilstraebt en regulering af, oekonomisk set er kompleks. Foer vedtagelsen af direktivet fandtes der ikke indskudsgarantiordninger i alle medlemsstater; desuden omfattede hovedparten af dem ikke indskyderne i filialer, som godkendte kreditinstitutter havde oprettet i andre medlemsstater. Faellesskabslovgiver skulle saaledes vurdere fremtidige og usikre virkninger af tiltaget. I denne forbindelse havde lovgiver et valg mellem en almindelig risikoforebyggelse og indfoerelsen af en punktuel beskyttelsesordning.
56 I en saadan situation kan Domstolen ikke saette sin vurdering i stedet for faellesskabslovgivers vurdering. Den kan kun forkaste lovgivers normative valg, saafremt dette er aabenbart forkert, eller saafremt de ulemper, der foelger heraf for visse erhvervsdrivende, er helt uforholdsmaessige i forhold til de fordele, der i oevrigt er forbundet hermed.
57 Det fremgaar af fjortende betragtning til direktivet, at Parlamentet og Raadet som udgangspunkt har valgt at hindre markedsforstyrrelser som foelge af, at filialer af kreditinstitutter tilbyder hoejere daekning end kreditinstitutter, der har faaet tilladelse i vaertsmedlemsstaten. Da muligheden for en saadan forstyrrelse ikke fuldstaendig kan udelukkes, har faellesskabslovgiver dermed i tilstraekkelig grad paavist, at man forfoelger et berettiget formaal. I oevrigt er den begraensning for de beroerte kreditinstitutters aktiviteter, som udgoeres af »udfoerselsforbuddet«, ikke aabenbart uforholdsmaessig.
58 Det foelger heraf, at anbringendet om tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet ligeledes maa forkastes.
59 Af disse grunde kan paastanden om annullation af direktivets artikel 4, stk. 1, andet afsnit, ikke tages til foelge.
Artikel 4, stk. 2
60 Ifoelge forbundsregeringen er kravet i direktivets artikel 4, stk. 2, om at optage filialer i vaertsmedlemsstatens garantiordning med henblik paa en supplering af daekningen i filialernes hjemland, i strid med princippet om hjemlandstilsyn og proportionalitetsprincippet.
Anbringendet om tilsidesaettelse af princippet om hjemlandstilsyn
61 Den sagsoegende regering har gjort gaeldende, at faellesskabslovgiver paa det tidspunkt, da direktivet blev vedtaget, allerede var bundet af princippet om hjemlandstilsyn. Dette princip, der blev endeligt knaesat ved det andet bankdirektiv, som medlemsstaterne var forpligtet til at gennemfoere foer den 1. januar 1993, var allerede i 1985 i Kommissionens hvidbog blevet betegnet som et afgoerende middel til at harmonisere og samordne nationale bestemmelser paa omraadet for finansielle tjenesteydelser. Hvidbogen blev udtrykkeligt godkendt af Det Europaeiske Raad i 1985.
62 Parlamentet og Raadet har efter den tyske regerings opfattelse tilsidesat dette princip ved at vedtage artikel 4, stk. 2. Saafremt der goeres brug af den supplerende daekning, henhoerer tilsynet med bankerne, kontrolkompetencen og indskudsgarantierne ikke laengere udelukkende under hjemlandets administration eller garantiordning, men er delt mellem hjemlandet og vaertsmedlemsstaten. Konsekvensen heraf er, at vaertsmedlemsstatens indskudsgarantiordning, der baerer risikoen for filialens insolvens, paa grund af det andet bankdirektiv er forhindret i i tilstraekkeligt omfang at kontrollere filialens likviditet og solvens.
63 Forbundsregeringen har dernaest anfoert, at faellesskabslovgiver ved udoevelsen af sine befoejelser ifoelge Domstolens praksis ikke kan fravige sin tidligere fremgangsmaade uden begrundelse.
64 Indledningsvis bemaerkes, at det ikke er blevet godtgjort, at faellesskabslovgiver har indfoert princippet om hjemlandstilsyn paa bankrettens omraade i den hensigt systematisk at lade alle andre regler paa omraadet vaere betinget heraf. Dernaest, da der ikke er tale om et princip, der er knaesat i traktaten, kan faellesskabslovgiver fravige det, saafremt han ikke tilsidesaetter de beroertes berettigede forventning. Da der endnu ikke paa faellesskabsplan var lovgivet om indskudsgarantier, forelaa der ikke en saadan berettiget forventning.
65 Af disse grunde maa anbringendet om tilsidesaettelse af princippet om hjemlandstilsyn forkastes.
Anbringendet om tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet
66 Ifoelge forbundsregeringen er direktivets artikel 4, stk. 2, i strid med proportionalitetsprincippet, fordi den foranstaltning, direktivet indeholder, ikke er uomgaengeligt noedvendig for at naa det fastsatte maal.
67 I denne sammenhaeng har forbundsregeringen anfoert, at vaertsmedlemsstatens indskudsgarantiordninger skal daekke forskellen mellem en mindre daekning i hjemlandet og den hoejere daekning, der findes i vaertsmedlemsstaten, og endog i visse tilfaelde den samlede garanti.
68 Den supplerende daekning kan saaledes indebaere vaesentlige risici for vaertsmedlemsstatens indskudsgarantiordninger, da de er forpligtet til at holde indskyderne skadesloese, selv om vaertsmedlemsstaten ikke laengere er i stand til i tilstraekkelig grad at kontrollere filialens likviditet og solvens og dermed forhindre eller undgaa, at en filial af et udenlandsk kreditinstitut eventuelt gaar konkurs. Disse risici kan paa ingen maade lades ude af betragtning under hensyn til, at hver garantiordning i henhold til de ledende principper i direktivets bilag II kan kraeve fremsendelse af alle relevante oplysninger og har ret til at kontrollere disse oplysninger i samarbejde med hjemlandets tilsynsmyndigheder. Hjemlandets tilsynsmyndigheder er nemlig ikke forpligtet til at fremsende de noedvendige oplysninger.
69 Det er forbundsregeringens opfattelse, at en bestemmelse, hvorefter hjemlandets indskudsgarantiordninger yder filialer, der er etableret i en anden medlemsstat, en supplerende daekning, saaledes at de naar op paa vaertsmedlemsstatens garantiniveau, ville have vaeret en mindre indgribende alternativ loesning. Fordelen ved en saadan ordning, som i oevrigt er omtalt i direktivets trettende betragtning som et alternativ til den supplerende daekning, bestaar i, at risikoen for insolvens - og dermed forpligtelsen til at holde indskyderne skadesloese - ikke overfoeres til vaertsmedlemsstatens garantisystem, men forbliver i hjemlandet, som har vaesentlig bedre tilsynsmuligheder.
70 Det bemaerkes, at direktivets artikel 4, stk. 2, ifoelge trettende betragtning har til formaal at afhjaelpe de ulemper, der foelger af, at der inden for samme territorium anvendes forskellige garantisatser, og at der skabes ulige konkurrencevilkaar for henholdsvis nationale kreditinstitutter og filialer af kreditinstitutter med hjemsted i andre medlemsstater. Dernaest har faellesskabslovgiver i sekstende betragtning anfoert, at der boer tages hensyn til omkostningerne ved finansieringen af ordningerne, og at det forekommer rimeligt at fastsaette den harmoniserede minimumsgaranti til 20 000 ECU. Ifoelge direktivets artikel 7 kan dette minimumsbeloeb fraviges indtil den 31. december 1999, idet daekningen indtil denne dato kan begraenses til 15 000 ECU.
71 Det foelger af de naevnte betragtninger og bestemmelser, at faellesskabslovgiver ikke har villet belaste de hjemlande for haardt, som endnu ikke havde en indskudsgarantiordning, eller hvis ordning foreskrev en lavere daekning. Under disse omstaendigheder kunne de ikke paalaegges den risiko, der er forbundet med en hoejere daekning som foelge af en bestemt vaertsmedlemsstats politiske valg. Det af den sagsoegende regering anfoerte alternativ med en tvungen supplerende daekning ved hjaelp af hjemlandenes ordninger ville saaledes ikke have kunnet foere til det tilsigtede maal.
72 Det skal tilfoejes, saaledes som generaladvokaten har anfoert i punkt 136-146 i forslaget til afgoerelse, at der til den pligt, vaertsmedlemsstaten er paalagt, er knyttet flere betingelser, der skal lette dens opgave. Vaertsmedlemsstaten kan saaledes i henhold til artikel 4, stk. 3, paalaegge filialer, som oensker at tilslutte sig en af dens garantiordninger, at betale et bidrag og ifoelge punkt a) i bilag II til direktivet kraeve oplysninger om disse filialer af hjemlandet. Dernaest har direktivets artikel 4, stk. 4, til formaal at sikre, at de forpligtelser, der paahviler en saadan filial som medlem af indskudsgarantiordningen, overholdes. Det foelger af disse forskellige bestemmelser, at artikel 4, stk. 2, ikke medfoerer en overdreven belastning af vaertsmedlemsstaternes garantiordninger.
73 Under hensyn til ovenstaaende maa anbringendet om tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet forkastes.
74 Det foelger heraf, at paastanden om annullation af direktivets artikel 4, stk. 2, ikke kan tages til foelge.
Artikel 3, stk. 1, foerste afsnit, andet punktum
75 Forbundsregeringen har anfoert, at pligtmedlemskabet efter direktivets artikel 3, stk. 1, foerste afsnit, andet punktum, er i strid med traktatens artikel 3 B og det almindelige proportionalitetsprincip.
76 Regeringen har indledningsvis gjort gaeldende, at proportionalitetsprincippet, der er knaesat i traktatens artikel 3 B, stk. 3, er blevet konkretiseret bl.a. i konklusionerne fra Det Europaeiske Raad i Edinburgh vedroerende denne bestemmelse, idet det fastslaas, at Faellesskabet bestraeber sig paa, naar det traeffer lovgivningsmaessige foranstaltninger, at tage hensyn til gaengs national praksis, og at de af Faellesskabet trufne foranstaltninger skal give medlemsstaterne valget mellem forskellige maader, hvorpaa maalene med foranstaltningerne kan naas.
77 Efter den tyske regerings opfattelse har Parlamentet og Raadet ved udarbejdelsen af direktivets artikel 3, stk. 1, foerste afsnit, andet punktum, ikke taget hensyn til den tyske ordning som en »gaengs national praksis« som omhandlet i Det Europaeiske Raads retningslinjer. Siden 1976 har der saaledes i Tyskland eksisteret en indskudsgarantifond under de tyske bankers Bundesverband; det er frivilligt at vaere medlem heraf, og ordningen har altid fungeret godt.
78 Det pligtmedlemskab, der kraeves efter direktivet, giver heller ikke medlemsstaterne »valget mellem forskellige maader« ved gennemfoerelsen af direktivet, som f.eks. anvendelse af en frivillig indskudsgarantiordning. I denne sammenhaeng er det den tyske regerings opfattelse, at da en frivillig tilslutning udgoer en fordel for kreditinstitutterne rent konkurrencemaessigt, vil de tilslutte sig en indskudsgarantiordning uden statslig tvang. I oktober 1993 var der saaledes i Tyskland kun fem kreditinstitutter med et ud fra et helhedssynspunkt ubetydeligt indskudsvolumen, der ikke var tilsluttet en saadan ordning.
79 Endelig indebaerer et pligtmedlemskab, at kreditinstitutterne paalaegges en uforholdsmaessig byrde. Indskyderbeskyttelsen kan, saaledes som den tyske ordning beviser, gennemfoeres ved hjaelp af andre mindre begraensende foranstaltninger, som f.eks. en pligt for en bank til at underrette sine kunder om, at den er tilsluttet en indskudsgarantiordning.
80 Indledningsvis bemaerkes, uden at det er noedvendigt at fastslaa praecist, hvilken retlig karakter konklusionerne fra Det Europaeiske Raad i Edinburgh har, som den sagsoegende regering har paaberaabt sig i denne sammenhaeng, at naar faellesskabslovgiver foretager en samordning, kan der ikke tages hensyn til enhver »gaengs national praksis«.
81 For det andet er Forbundsrepublikken Tyskland aabenbart paa dette omraade den eneste medlemsstat, der betegner en frivillig tilslutning til en indskudsgarantiordning som en garantiordning.
82 For det tredje er det ubestridt, at faellesskabslovgiver har fundet det noedvendigt at sikre et samordnet minimumsniveau for indskudsgarantier, uanset hvor disse finder sted i Faellesskabet. Under hensyn til dette behov og det forhold, at der i visse medlemsstater ikke fandtes en indskudsgarantiordning, kan der ikke goeres indsigelse mod, at faellesskabslovgiver har indfoert et pligtmedlemskab, uanset hvor godt en frivillig tilslutningsordning fungerer i Tyskland.
83 Hertil kommer, at den sagsoegende regering selv har oplyst, at der i oktober 1993 kun var fem ud af 300 kreditinstitutter, der ikke var tilsluttet en indskudsgarantiordning. Foelgerne af pligtmedlemskabet begraenser sig saaledes til at paalaegge disse faa kreditinstitutter at blive medlem og kan derfor ikke anses for uforholdsmaessige.
84 Af de samme grunde kan der ikke goeres indsigelse mod, at faellesskabslovgiver ikke har givet mulighed for at vaelge en alternativ loesning til pligtmedlemskabet, der bl.a. kunne bestaa i en pligt for kreditinstitutterne til at underrette kunderne om en eventuel tilslutning. En saadan pligt ville nemlig ikke medfoere, at maalet, der bestaar i at sikre et harmoniseret minimumsgarantiniveau for alle indskud, naas.
85 Det foelger heraf, at paastanden om annullation af direktivets artikel 3, stk. 1, foerste afsnit, andet punktum, ikke kan tages til foelge.
86 Det foelger af alle de ovenfor anfoerte betragtninger, at de sagsoegte maa frifindes.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
87 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, saafremt der er nedlagt paastand herom. Da Europa-Parlamentet og Raadet for Den Europaeiske Union har nedlagt en saadan paastand, og da Forbundsrepublikken Tyskland har tabt sagen, boer den paalaegges at betale sagens omkostninger. I medfoer af artikel 69, stk. 4, foerste afsnit, baerer Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, der er interveneret i sagen, sine egne omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1) Europa-Parlamentet og Raadet for Den Europaeiske Union frifindes.
2) Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger.
3) Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber baerer sine egne omkostninger.