CELEX: 62005CJ0278
Bescherming van werknemers bij insolventie van werkgever
Richtlijn 80/987/EEG
Uitvoering
Artikel 8
Voor een of meer bedrijfstakken geldende aanvullende stelsels van sociale voorzieningen
Ouderdomsuitkeringen
Bescherming van verkregen rechten
Omvang van bescherming
Aansprakelijkheid van lidstaat voor onjuiste uitvoering van richtlijn
Voorwaarden

Overwegingen van het arrest
1. Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 8 van richtlijn 80/987/EEG van de Raad van 20 oktober 1980 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever (PB L 283, blz. 23; hierna: „richtlijn”).
2. Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen C. M. Robins en 835 andere leden van twee particuliere bedrijfspensioenregelingen (hierna: „verzoekers in het hoofdgeding”) enerzijds, en de Secretary of State for Work and Pensions, die in het Verenigd Koninkrijk verantwoordelijk is voor werkgelegenheid en pensioenen, anderzijds, inzake de vermindering van hun rechten op ouderdomsuitkeringen als gevolg van de insolventie van hun werkgever.
Juridische context van het geding
Gemeenschapsregeling
3. Artikel 1, lid 1, van de richtlijn bepaalt:
„Deze richtlijn is van toepassing op uit arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen voortvloeiende aanspraken van werknemers tegenover werkgevers die in staat van insolventie in de zin van artikel 2, lid 1, verkeren.”
4. Artikel 2 van de richtlijn luidt:
„1. In de zin van deze richtlijn wordt een werkgever geacht in staat van insolventie te verkeren:
a) wanneer is verzocht om inleiding van een in de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen van de betrokken lidstaat neergelegde procedure die betrekking heeft op het vermogen van de werkgever ter gezamenlijke voldoening van diens schuldeisers en waarbij de in artikel 1, lid 1, bedoelde aanspraken in aanmerking kunnen worden genomen
en
b) wanneer de autoriteit die uit hoofde van de genoemde wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen bevoegd is,
– hetzij besloten heeft tot inleiding van de procedure,
– hetzij geconstateerd heeft dat de onderneming of de vestiging van de werkgever definitief is gesloten, en dat er gebrek aan voldoende activa is om inleiding van de procedure te rechtvaardigen.
2. Deze richtlijn doet geen afbreuk aan het nationale recht met betrekking tot de definitie van de termen ‚werknemer’, ‚werkgever’, ‚bezoldiging’, ‚verkregen recht’ of ‚recht in wording’.”
5. Overeenkomstig artikel 3 van de richtlijn treffen de lidstaten de nodige maatregelen opdat waarborgfondsen onder voorbehoud van artikel 4 de onvervulde aanspraken van de werknemers honoreren die voortvloeien uit arbeidsovereenkomsten of arbeidsverhoudingen en die betrekking hebben op het loon over de vóór een bepaalde datum vallende periode. Deze datum is naar keuze van de lidstaten een van de in lid 2 van voornoemd artikel 3 genoemde data.
6. Krachtens artikel 4, leden 1 en 2, van de richtlijn hebben de lidstaten de bevoegdheid om de in artikel 3 bedoelde betalingsverplichting van de waarborgfondsen te beperken tot de onvervulde aanspraken voor, naar gelang van het geval, drie maanden, achttien maanden of acht weken loon.
7. Ingevolge artikel 7 „[treffen] de lidstaten [...] de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat het niet-betalen aan hun verzekeringsinstellingen van door de werkgever vóór het intreden van diens insolventie verschuldigde premiebedragen uit hoofde van de nationale wettelijke stelsels van sociale zekerheid, het recht van de werknemer op prestaties ten aanzien van deze verzekeringsinstellingen niet nadelig beïnvloedt, voor zover de loonpremies op het uitgekeerde loon zijn ingehouden”.
8. Volgens artikel 8 „[vergewissen] de lidstaten [...] zich ervan dat de nodige maatregelen worden getroffen om de belangen van de werknemers en die van de personen die de onderneming of vestiging van de werkgever op de datum van het intreden van de insolventie van de werkgever reeds hebben verlaten, te beschermen met betrekking tot hun verkregen rechten of hun rechten in wording op ouderdomsuitkeringen, met inbegrip van uitkeringen aan nagelaten betrekkingen, uit hoofde van voor een of meer bedrijfstakken geldende aanvullende stelsels van sociale voorzieningen welke bestaan naast de nationale wettelijke stelsels van sociale zekerheid”.
9. In artikel 9 wordt verklaard dat de richtlijn geen afbreuk doet aan de bevoegdheid van de lidstaten om wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen toe te passen of in te voeren die gunstiger zijn voor de werknemers.
Nationaal rechtskader
De waarborg voor de bijdragen aan pensioenregelingen
10. Ingevolge de Employment Rights Act 1996 en de Pension Schemes Act 1993 (hierna: „PSA 1993”) verricht het Redundancy Payments Directorate voor rekening van de Secretary of State for Trade and Industry betalingen uit het National Insurance Fund (hierna: „NIF”) ter bescherming van de rechten van voormalige werknemers bij insolventie van hun werkgever. Het wordt dan in plaats van die werknemers schuldeiser in de tegen de werkgever ingeleide collectieve procedure.
11. Op grond van Section 124 van de PSA 1993 kunnen, indien de insolvente werkgever in gebreke blijft, „desbetreffende premiebijdragen” aan een pensioenregeling worden betaald uit middelen van het NIF.
12. De in Section 124, lid 2, van de PSA 1993 gedefinieerde „desbetreffende premiebijdragen” zijn bijdragen die zijn verschuldigd:
– door de werkgever voor eigen rekening; of
– voor rekening van een werknemer, op voorwaarde dat een met deze premies overeenkomend bedrag door de werkgever daadwerkelijk als werknemerspremie is ingehouden op het loon van de werknemer.
13. Het bedrag van de door een werkgever voor eigen rekening verschuldigde premiebijdragen wordt in Section 124, lid 3, van de PSA 1993 gedefinieerd als het laagste van de volgende bedragen:
– het in de twaalf maanden voorafgaande aan het intreden van insolventie van de werkgever verschuldigde bedrag dat op die datum nog niet was betaald;
– wanneer de uitkeringen van de regeling worden berekend aan de hand van het loon van een lid, het door een actuaris bevestigde bedrag dat nodig is om bij liquidatie te voldoen aan de financiële verplichtingen van de regeling ten behoeve van of met betrekking tot de werknemers van de vennootschap;
– 10 % van de totale loonsom die aan werknemers betaald of verschuldigd is in de twaalf maanden voorafgaande aan de datum van insolventie.
14. Volgens Section 124, lid 5, van de PSA 1993 bestaat het uit hoofde van onbetaalde premiebijdragen ten behoeve van een werknemer te vorderen bedrag uit de bedragen die in de twaalf maanden voorafgaande aan de datum van insolventie op het loon van de werknemer zijn ingehouden.
15. Section 177, lid 2, sub b, van de PSA 1993 bepaalt dat de door de Secretary of State verrichte betalingen worden gefinancierd uit middelen van het NIF. Section 127 bevat een subrogatiebepaling.
De Pensions Compensation Board en het Fraud Compensation Scheme
16. Sections 81 tot en met 86 van de Pensions Act 1995, zoals gewijzigd bij de Welfare Reform and Pensions Act 1999 (hierna: „PA 1995”), regelden de schadeloosstelling voor ouderdomsuitkeringen door de Pensions Compensation Board, wanneer de werkgever insolvent was en de waarde van de activa van het betrokken fonds was verminderd als gevolg van een strafbaar feit waarbij sprake was van leugenachtige berichtgeving, daaronder begrepen bedrieglijk opzet.
17. Vanaf september 2005 is deze regeling van schadeloosstelling door de Pensions Compensation Board, ook bij ontoereikendheid van de activa ten gevolge van fraude, krachtens de Sections 182 tot en met 189 van de Pensions Act 2004 (hierna: „PA 2004”) vervangen door het Fraud Compensation Scheme.
Afkoop van rechten in de algemene pensioenregeling
18. Krachtens Section 55 van de PSA 1993, zoals gewijzigd bij Section 141 van de PA 1995, alsmede de Occupational Pension Schemes (Contracting-out) (Amount required for Restoring State Scheme Rights and Miscellaneous Amendment) Regulations 1998 (SI 1998/1397), kunnen personen die zijn aangesloten bij regelingen die aan bepaalde voorwaarden voldoen, geheel of gedeeltelijk in hun rechten in de algemene pensioenregeling worden hersteld, wanneer een procedure tot liquidatie van de regeling waarbij zij aangesloten zijn niet eerder dan 6 april 1997 is aangevangen en deze regeling over onvoldoende middelen beschikt.
Houden van financiële middelen van de regeling in een onafhankelijk trustfonds
19. Ingevolge Section 592 van de Income and Corporations Taxes Act 1988 konden werkgevers en werknemers in aanmerking komen voor belastingverlagingen over de aan de regelingen betaalde bedragen, wanneer de pensioengelden werden ondergebracht in een onafhankelijk trustfonds en dus in geval van insolventie niet beschikbaar waren voor andere schuldeisers. Aanvullende pensioenregelingen kwamen deze verplichting doorgaans na wegens de verleende belastingverlagingen.
20. Sinds 6 april 2006 is het recht op belastingverlagingen niet langer gekoppeld aan de voorwaarde, dat de pensioengelden in een onafhankelijk trustfonds worden ondergebracht. Overeenkomstig Section 252, lid 2, van de PA 2004, in werking getreden op 23 september 2005, kunnen de trustees evenwel alleen financieringen van de regeling aanvaarden indien de pensioenregelingen zijn ondergebracht in een onafhankelijk trustfonds.
„Minimum Funding Requirement” (MFR) (minimum-financieringsvereiste) en vordering op de werkgever
21. Section 56 van de PA 1995 verplicht bedrijfspensioenregelingen, op bepaalde uitzonderingen na, te waarborgen dat de waarde van hun activa niet minder bedraagt dan de omvang van hun financiële verplichtingen, zoals bepaald aan de hand van het „Minimum Funding Requirement”.
22. Section 75 van de PA 1995 en de Occupational Pension Schemes (Deficiency on Winding Up etc.) Regulations 1996 (SI 1996/3128), zoals gewijzigd bij de Occupational Pension Schemes (Minimum Funding Requirement and Miscellaneous Amendments) Regulations 2002 (SI 2002/380) (hierna gezamenlijk: „tekortregelingen”), bepalen dat wanneer een onder Section 75 vallende inkomensgebonden bedrijfspensioenregeling wordt geliquideerd of wanneer de werkgever insolvent wordt in de zin van Section 75 en de waarde van de activa van de regeling op dat moment minder bedraagt dan de omvang van haar financiële verplichtingen, het met het verschil overeenkomende bedrag moet worden behandeld als een schuld van de werkgever aan de trustees van de regeling. Dit stelt de trustees in staat, over te gaan tot invordering van de schuld.
23. Per 6 april 2005 is Section 75 van de PA 1995 gewijzigd bij Section 271 van de PA 2004 en zijn de tekortregelingen vervangen door de Occupational Pension Schemes (Employer Debt) Regulations 2005 (SI 2005/678), gewijzigd bij de Occupational Pension Schemes (Employer Debt etc.) (Amendment) Regulations 2005 (SI 2005/2224). Inhoudelijk zijn de hie rvoor genoemde regelingen evenwel ongewijzigd gebleven.
24. Bovendien zijn bepaalde door werkgevers aan een bedrijfspensioenregeling of wettelijke pensioenregeling verschuldigde premiebijdragen preferente vorderingen van categorie 4 van de Insolvency Act 1986, bijlage 6. Hierbij gaat het met name om:
– premiebijdragen van werknemers aan een bedrijfspensioenregeling die in de vier maanden voorafgaande aan de datum van betrokken insolventie zijn ingehouden op het loon van de werknemer, maar door de werkgever nog niet zijn afgedragen aan de regeling, en
– premiebijdragen die de werkgever aan een bedrijfspensioenregeling in het kader van een „contracting-out” [mogelijkheid om in plaats van bij het State Earnings Pension Scheme (SERPS) – de verplichte aanvullende pensioenregeling – te worden aangesloten bij een bedrijfsregeling] verschuldigd is over een periode van twaalf maanden voorafgaande aan de datum van insolventie, wanneer deze premiebijdragen vallen onder de bepalingen inzake het gegarandeerde minimumpensioen (Section 8, lid 2, van de PSA 1993) of onder de krachtens deze regeling beschermde rechten (Section 10 van de PSA 1993).
Hoofdgeding
25. Verzoekers in het hoofdgeding zijn voormalige werknemers van de vennootschap ASW Limited, een vennootschap ten aanzien waarvan bij beslissing van 24 april 2003 een liquidatieprocedure is ingeleid.
26. Zij waren aangesloten bij de door deze vennootschap gefinancierde pensioenregelingen, te weten het ASW Pension Plan en het ASW Sheerness Steel Group Pension Fund (hierna: „pensioenregelingen”).
27. Deze pensioenregelingen vertonen de volgende kenmerken, die alle bedrijfspensioenregelingen met eindloonsysteem gemeen hebben:
– de uitkeringen, die als „eindloonuitkeringen” worden aangeduid, worden berekend op basis van het aantal dienstjaren, aan de hand van het laatstverdiende loon;
– de leden betalen een premiebijdrage, uitgedrukt in een percentage van hun loon, en de werkgever dient de premie bij te dragen die noodzakelijk is voor het behoud en de verstrekking van de uitkeringen. Dergelijke regelingen staan daarom bekend als „kostenbalans”-regelingen;
– de werkgever die de regelingen financiert, kan aankondigen dat hij zijn premiebijdragen staakt en liquidatie van de pensioenregelingen inleidt;
– zodra de pensioenregelingen zich in liquidatie bevinden, treden de bepalingen van Section 75 van de PA 1995, betreffende een wettelijke schuld van de vennootschap aan voornoemde pensioenregelingen, in werking.
28. De pensioenregelingen werden in juli 2002 beëindigd en bevinden zich in liquidatie. De trustees dienen thans de activa van de regelingen aan te wenden om de betaling van de door de leden opgebouwde pensioenrechten te waarborgen, met inachtneming van bepaalde voorrangscategorieën, neergelegd in de voorschriften van de pensioenregelingen, zoals gewijzigd bij wet. De activa van de pensioenregelingen moeten in de eerste plaats worden gebruikt om de uitkeringen te waarborgen van die leden die op de datum waarop de pensioenregelingen in liquidatie gingen een pensioen ontvingen, waarna de eventueel resterende activa dienen voor de uitkeringen van de leden die op genoemde datum nog geen pensioen ontvingen.
29. Volgens de meest recente schattingen van de aan de pensioenregelingen verbonden actuarissen zullen de activa ontoereikend zijn om alle uitkeringen van alle leden te dekken en zullen de uitkeringen van nog niet gepensioneerden derhalve worden gekort.
30. Van oordeel dat de in het Verenigd Koninkrijk geldende wetgeving hun niet het in artikel 8 van de richtlijn voorgeschreven beschermingsniveau biedt, hebben verzoekers in het hoofdgeding het Verenigd Koninkrijk, in de persoon van de Secretary of State for Work and Pensions, aangesproken tot vergoeding van de geleden schade.
31. De High Court of Justice of England and Wales, Chancery Division, heeft de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:
„1) Moet artikel 8 van [de] richtlijn [...] aldus worden uitgelegd dat de lidstaten met alle benodigde middelen dienen te verzekeren dat de uit hoofde van voor één of meer bedrijfstakken geldende aanvullende pensioenregelingen met eindloonsysteem verworven rechten van werknemers volledig door de lidstaten worden gefinancierd wanneer de particuliere werkgever insolvent raakt en de activa van de regelingen ontoereikend zijn om alle uitkeringen te financieren?
2) Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord: zijn de vereisten van artikel 8 naar behoren uitgevoerd door de in het Verenigd Koninkrijk geldende wettelijke regeling zoals hiervoor beschreven?
3) Indien de wettelijke bepalingen van het Verenigd Koninkrijk niet in overeenstemming zijn met artikel 8, aan de hand van welke maatstaf moet de nationale rechter dan toetsen of de daaruit voortvloeiende schending van het gemeenschapsrecht ernstig genoeg is om aansprakelijkheid voor schade met zich te brengen? Kan met name de loutere inbreuk op het gemeenschapsrecht volstaan voor de vaststelling van een voldoende ernstige schending of moet er tevens sprake zijn van een klaarblijkelijke en ernstige miskenning door de lidstaten van de grenzen van hun regelgevende bevoegdheden, dan wel dient een andere maatstaf te worden gehanteerd, en zo ja, welke?”
Eerste vraag
32. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 8 van de richtlijn aldus moet worden uitgelegd, dat bij insolventie van de werkgever en ontoereikendheid van de activa van de voor één of meer bedrijfstakken geldende aanvullende stelsels van sociale voorzieningen, de financiering van verkregen rechten op ouderdomsuitkeringen enerzijds moet worden gegarandeerd door de lidstaten zelf en anderzijds volledig dient te zijn.
Bij het Hof ingediende opmerkingen
33. Verzoekers in het hoofdgeding betogen dat de structuur van de richtlijn en de bewoordingen van artikel 8 ervan de lidstaten een resultaatsverplichting opleggen. Indien nodig, moeten de verkregen rechten dus volledig door de lidstaten worden gefinancierd.
34. Het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, het Koninkrijk der Nederlanden en de Commissie van de Europese Gemeenschappen zijn van oordeel dat artikel 8 van de richtlijn van de lidstaten niet verlangt dat zij de door de werknemers verkregen rechten in hun totaliteit waarborgen. De bepaling geeft de lidstaten een beoordelingsmarge.
Antwoord van het Hof
35. Vastgesteld moet worden dat de bewoordingen van artikel 8 van de richtlijn, voor zover hierin algemeen wordt bepaald dat de lidstaten „zich ervan [vergewissen] dat de nodige maatregelen worden getroffen”, de lidstaten niet verplicht om de rechten op uitkeringen die ingevolge de richtlijn moeten worden beschermd zelf te financieren.
36. De gebruikte bewoordingen laten de lidstaten een beoordelingsmarge met betrekking tot het met het oog op deze bescherming in te voeren mechanisme.
37. Een lidstaat kan derhalve bijvoorbeeld, in plaats van financiering door de overheid, een verzekeringsplicht ten laste van de werkgever invoeren of een waarborgfonds oprichten waarvan hij de wijze van financiering regelt.
38. Wat het door de richtlijn vereiste beschermingsniveau betreft, zij eraan herinnerd dat volgens de eerste overweging van de considerans ervan de voorzieningen die nodig zijn om werknemers bij insolventie van de werkgever te beschermen moeten worden getroffen „met inachtneming van de noodzaak van een evenwichtige economische en sociale ontwikkeling in de Gemeenschap”.
39. Aldus tracht de richtlijn de belangen van de werknemers te conciliëren met de behoeften van een evenwichtige sociaal-economische ontwikkeling.
40. Zij strekt ertoe, werknemers bij insolventie van hun werkgever van gemeenschapswege een minimum aan bescherming te bieden (arrest van 19 november 1991, Francovich e.a., gevoegde zaken C‑6/90 en C‑9/90, Jurispr. blz. I‑5357, punt 3), onverminderd, overeenkomstig artikel 9 ervan, gunstiger bepalingen die de lidstaten kunnen toepassen of invoeren.
41. De mate van bescherming die de richtlijn voor elk van de door haar ingevoerde specifieke waarborgen vereist, moet worden vastgesteld met inachtneming van de in de desbetreffende bepaling gebruikte termen, zo nodig uitgelegd in het licht van deze overwegingen.
42. Wat de waarborging betreft van de rechten op ouderdomsuitkeringen uit hoofde van aanvullende stelsels van sociale voorzieningen, kan artikel 8 van de richtlijn niet aldus worden uitgelegd dat het een volledige waarborging van de betrokken rechten vereist.
43. Evenals artikel 7 van de richtlijn, betreffende nationale wettelijke stelsels van sociale zekerheid, maar in tegenstelling tot de artikelen 3 en 4 van diezelfde richtlijn, inzake onvervulde loonaanspraken, bepaalt voornoemd artikel 8 niet uitdrukkelijk dat de lidstaten het beschermingsniveau kunnen begrenzen.
44. Uit het ontbreken van een uitdrukkelijke aanwijzing in die zin kan echter als zodanig, los van de bewoordingen van de betrokken bepaling, niet worden afgeleid dat de gemeenschapswetgever een verplichting tot waarborging van alle rechten op uitkeringen heeft willen invoeren.
45. In dit verband moet worden vastgesteld dat artikel 8 van de richtlijn, voor zover dit enkel in algemene termen voorschrijft dat de nodige maatregelen worden getroffen om de belangen van de betrokken personen „te beschermen”, de lidstaten voor de vaststelling van het beschermingsniveau een ruime beoordelingsmarge laat, die een verplichting tot volledige waarborging uitsluit.
46. Op de eerste vraag dient dus te worden geantwoord dat artikel 8 van de richtlijn aldus moet worden uitgelegd, dat bij insolventie van de werkgever en ontoereikendheid van de activa van de voor één of meer bedrijfstakken geldende aanvullende stelsels van sociale voorzieningen, de financiering van verkregen rechten op ouderdomsuitkeringen niet noodzakelijkerwijs hoeft te worden gewaarborgd door de lidstaten zelf, noch volledig hoeft te zijn.
Tweede vraag
47. Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 8 van de richtlijn zich verzet tegen een stelsel van bescherming als het in het hoofdgeding aan de orde zijnde.
Bij het Hof ingediende opmerkingen
48. Verzoekers in het hoofdgeding betogen dat toepassing van het betrokken nationale stelsel ertoe kan leiden dat de rechten op uitkering met 80 % worden gekort. Een dergelijk stelsel zou aan artikel 8 van de richtlijn elke praktische betekenis ontnemen. De vastgestelde bepalingen volstaan niet om aan de richtlijn volledig uitvoering te geven.
49. Volgens het Verenigd Koninkrijk volstaan de verschillende componenten van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde stelsel, zoals beschreven in de punten 10 tot en met 24 van het onderhavige arrest, om het door artikel 8 van de richtlijn vereiste minimum aan bescherming te verzekeren.
50. Het voegt hieraan toe dat krachtens Section 286 van de PA 2004 en de Financial Assistance Scheme Regulations 2005 (SI 2005/1986) per 1 september 2005 een financiële-bijstandsregeling, het Financial Assistance Scheme (hierna: „FAS”), is ingevoerd. Op grond van deze regeling hebben bepaalde leden van pensioenregelingen recht op bijstand bij insolventie van de werkgever. Zij is van toepassing op bedrijfspensioenregelingen ten aanzien waarvan tussen 1 januari 1997 en 5 april 2005 een liquidatieprocedure is ingeleid. Zij vult de ouderdomsuitkeringen aan tot circa 80 % van het verwachte pensioen.
51. Ook Ierland en het Koninkrijk der Nederlanden zijn van oordeel dat bepalingen zoals die welke het Verenigd Koninkrijk heeft vastgesteld een passende omzetting van de richtlijn vormen.
52. De Commissie merkt op dat, wat verzoekers in het hoofdgeding betreft, het bestaande stelsel niet heeft verhinderd dat hun rechten aanzienlijk zijn gekort. Deze situatie is moeilijk verenigbaar met het doel van artikel 8 van de richtlijn.
53. Volgens haar is het moeilijk om precies vast te stellen tot welk beschermingsniveau deze bepaling verplicht. Het beschermingsniveau dat verzoekers in het hoofdgeding genieten acht zij evenwel ontoereikend.
Antwoord van het Hof
54. Volgens niet bestreden gegevens in het dossier, ontvangen twee van de verzoekers in het hoofdgeding respectievelijk slechts 20 en 49 % van de uitkering waarop zij recht hebben.
55. Nu een verplichting tot volledige waarborging van de rechten op uitkering ontbreekt, moet worden onderzocht welk minimumniveau van bescherming de richtlijn vereist.
56. Anders dan de artikelen 3 en 4 van de richtlijn, waarvan de bewoordingen, niettegenstaande de aan de lidstaten gelaten beoordelingsmarge, de mogelijkheid bieden om de met betrekking tot onvervulde loonaanspraken vereiste minimumwaarborg vast te stellen (zie arrest Francovich e.a., reeds aangehaald, punten18-20), bevat noch artikel 8 van de richtlijn noch enige andere bepaling ervan elementen op grond waarvan het minimumniveau dat vereist is voor de bescherming van de rechten op uitkeringen uit hoofde van aanvullende stelsels van sociale voorzieningen met nauwkeurigheid kan worden bepaald.
57. Gelet op de door de gemeenschapswetgever tot uitdrukking gebrachte wil moet echter worden geconstateerd dat bepalingen van nationaal recht die in bepaalde situaties ertoe kunnen leiden dat slechts 20 of 49 % van de rechten van een werknemer, dat wil zeggen minder dan de helft van deze rechten is gewaarborgd, niet beantwoorden aan de definitie van de in artikel 8 van de richtlijn gebruikte term „beschermen”.
58. Voor 2004 heeft het Verenigd Koninkrijk de Commissie de volgende niet bestreden cijfers overgelegd:
– voor ongeveer 65 000 personen die bij pensioenregelingen waren aangesloten zijn de verwachte uitkeringen voor meer dan 20 % gekort;
– voor ongeveer 35 000 van hen, dus bijna 54 % van de gehele groep, zijn deze uitkeringen voor meer dan 50 % gekort.
59. Derhalve moet worden geconcludeerd dat een stelsel zoals dat is ingevoerd door de wetgeving van het Verenigd Koninkrijk, de in de richtlijn voorgeschreven bescherming niet verzekert en artikel 8 ervan niet correct uitvoert.
60. Aan deze conclusie wordt niet afgedaan doordat per 1 september 2005 een regeling als het FAS is ingevoerd, ook al is deze van toepassing op liquidatieprocedures die tussen 1 januari 1997 en 5 april 2005 zijn ingeleid.
61. Uit niet bestreden gegevens in het dossier blijkt namelijk dat het FAS:
– bij de regeling aangesloten personen die op 14 mei 2004 meer dan drie jaar verwijderd waren van hun pensioenleeftijd, niet dekt;
– slechts ten goede komt aan ongeveer 11 000 van de 85 000 niet-gepensioneerde personen die bij de betrokken regelingen zijn aangesloten, dat wil zeggen minder dan 13 % van de gehele groep.
62. Op de tweede vraag dient dus te worden geantwoord dat artikel 8 van de richtlijn zich verzet tegen een beschermingsstelsel als het in het hoofdgeding aan de orde zijnde.
Derde vraag
63. Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of, voor het geval artikel 8 van de richtlijn niet correct is uitgevoerd, de betrokken lidstaat wegens deze enkele schending aansprakelijk kan worden gesteld, of dat daartoe moet worden vastgesteld dat deze lidstaat de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid kennelijk en ernstig heeft overschreden.
Bij het Hof ingediende opmerkingen
64. Volgens verzoekers in het hoofdgeding is voor het bestaan van een voldoende gekwalificeerde schending van het gemeenschapsrecht slechts een kennelijke en ernstige miskenning door een lidstaat van de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid vereist in de zin van het arrest van 5 maart 1996, Brasserie du pêcheur en Factortame (C‑46/93 en C‑48/93, Jurispr. blz. I‑1029, punt 55), indien de lidstaat over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikte.
65. Zij merken op dat in de onderhavige zaak artikel 8 van de richtlijn de lidstaat een duidelijke resultaatsverplichting oplegt, zodat het Verenigd Koninkrijk niet over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikte.
66. Zij stellen voor het in de arresten van 23 mei 1996, Hedley Lomas (C‑5/94, Jurispr. blz. I‑2553, punt 28), 8 oktober 1996, Dillenkofer e.a. (C‑178/94, C‑179/94 en C‑188/94–C‑190/94, Jurispr. blz. I‑4845, punt 25), en 18 januari 2001, Stockholm Lindöpark (C‑150/99, Jurispr. blz. I‑493, punt 40), geformuleerde beginsel toe te passen volgens hetwelk, wanneer de betrokken lidstaat niet de keuze heeft gehad tussen meerdere wetgevende mogelijkheden en slechts een zeer beperkte of in het geheel geen beoordelingsmarge had, reeds de enkele inbreuk op het gemeenschapsrecht een voldoende gekwalificeerde schending kan vormen.
67. Huns inziens vormt de onjuiste uitvoering van artikel 8 van de richtlijn derhalve een schending die voldoende gekwalificeerd is voor aansprakelijkstelling van de lidstaat.
68. Het Verenigd Koninkrijk, Ierland en de Commissie verklaren dat voor aansprakelijkheid van de lidstaat moet zijn voldaan aan de in het arrest Brasserie du pêcheur en Factortame, reeds aangehaald, geformuleerde voorwaarde dat sprake is van een kennelijke en ernstige overschrijding door deze lidstaat van de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid. Aan deze voorwaarde is in het hoofdgeding niet voldaan.
Antwoord van het Hof
69. Volgens vaste rechtspraak (zie met name reeds aangehaalde arresten Brasserie du pêcheur en Factortame, punt 51, en Hedley Lomas, punt 25; arresten van 4 juli 2000, Haim, C‑424/97, Jurispr. blz. I‑5123, punt 36, en 4 december 2003, Evans, C‑63/01, Jurispr. blz. I‑14447, punt 83), is een lidstaat slechts aansprakelijk voor door een schending van het gemeenschapsrecht aan particulieren berokkende schade, indien:
– de geschonden rechtsregel ertoe strekt aan particulieren rechten toe te kennen;
– er sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending;
– er een rechtstreeks causaal verband bestaat tussen de niet-nakoming van de op de staat rustende verplichting en de door de benadeelde personen geleden schade.
70. De voorwaarde van een voldoende gekwalificeerde schending van het gemeenschapsrecht impliceert een kennelijke en ernstige overschrijding door de lidstaat van de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid. Tot de daartoe in aanmerking te nemen elementen behoren met name de mate van duidelijkheid en nauwkeurigheid van de geschonden regel en de omvang van de beoordelingsmarge die de geschonden regel de nationale instanties laat (arrest Brasserie du pêcheur en Factortame, reeds aangehaald, punten 55 en 56).
71. Wanneer de lidstaat evenwel niet de keuze had tussen verschillende wetgevende mogelijkheden en slechts een zeer beperkte of in het geheel geen beoordelingsmarge had, kan de enkele inbreuk op het gemeenschapsrecht een voldoende gekwalificeerde schending vormen (zie arrest Hedley Lomas, reeds aangehaald, punt 28).
72. De beoordelingsmarge van de lidstaat vormt derhalve een belangrijk criterium om vast te stellen of zich een voldoende ernstige schending van het gemeenschapsrecht voordoet.
73. Deze marge hangt in ruime mate af van de mate van duidelijkheid en nauwkeurigheid van de geschonden regel.
74. Uit het onderzoek van de eerste vraag blijkt, dat artikel 8 van de richtlijn door de algemene bewoordingen waarin het is gesteld de lidstaten een ruime beoordelingsmarge geeft voor de bepaling van het niveau van bescherming van de rechten op uitkeringen.
75. Derhalve kan een lidstaat slechts aansprakelijk worden gesteld voor de onjuiste omzetting van deze bepaling, indien komt vast te staan dat deze staat zich schuldig heeft gemaakt aan een kennelijke en ernstige overschrijding van de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid.
76. Om te bepalen of aan die voorwaarde is voldaan, dient de nationale rechter bij wie een schadevordering aanhangig is, rekening te houden met alle elementen die de aan hem voorgelegde situatie kenmerken (arrest van 30 september 2003, Köbler, C‑224/01, Jurispr. blz. I‑10239, punt 54).
77. Die elementen zijn onder meer, behalve de mate van duidelijkheid en nauwkeurigheid van de geschonden regel en de omvang van de beoordelingsmarge die de geschonden regel de nationale instanties laat, de vraag of al dan niet opzettelijk een schending is begaan of schade is veroorzaakt, de vraag of een eventuele onjuiste rechtsopvatting al dan niet verschoonbaar is, en de omstandigheid dat de handelwijze van een gemeenschapsinstelling heeft kunnen bijdragen tot het verzuim, de vaststelling of de instandhouding van met het gemeenschapsrecht strijdige nationale maatregelen of praktijken (zie reeds aangehaalde arresten Brasserie du pêcheur en Factortame, punt 56, en Köbler, punt 55).
78. In de onderhavige zaak zal de verwijzende rechter rekening moeten houden met de mate van duidelijkheid en nauwkeurigheid van artikel 8 van de richtlijn aangaande het vereiste beschermingsniveau.
79. In dit verband zij erop gewezen dat noch partijen in het hoofdgeding, noch de lidstaten die opmerkingen hebben ingediend, noch de Commissie in staat zijn geweest om nauwkeurig aan te geven welk minimumniveau aan bescherming de richtlijn naar hun oordeel vereist indien moet worden aangenomen dat deze geen volledige waarborging verlangt.
80. Zoals in punt 56 van het onderhavige arrest is vastgesteld, bevat bovendien noch artikel 8 van de richtlijn, noch enige andere bepaling ervan elementen op grond waarvan het vereiste minimumniveau voor de bescherming van de rechten op uitkeringen nauwkeurig kan worden bepaald.
81. De verwijzende rechter zal ook rekening kunnen houden met verslag COM(95) 164 def. van de Commissie van 15 juni 1995 (niet bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen ) over de tenuitvoerlegging van de richtlijn door de lidstaten, dat is aangevoerd in de bij het Hof ingediende opmerkingen en waarin de Commissie (blz. 52) tot de conclusie kwam dat „de verschillende [door het Verenigd Koninkrijk] vastgestelde voorschriften aan de vereisten van artikel 8 [van de richtlijn] lijken te voldoen”. Zoals de advocaat-generaal in punt 98 van haar conclusie opmerkt, kan een dergelijke formulering, hoe voorzichtig ook, de betrokken lidstaat namelijk hebben gesterkt in zijn standpunt met betrekking tot de uitvoering van de richtlijn.
82. Op de derde vraag dient dus te worden geantwoord dat, voor het geval artikel 8 van de richtlijn onjuist is uitgevoerd, de betrokken lidstaat slechts aansprakelijk kan worden gesteld indien komt vast te staan dat deze staat zich schuldig heeft gemaakt aan een kennelijke en ernstige overschrijding van de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid.
Verzoek om beperking van de werking in de tijd van het onderhavige arrest
83. Het Verenigd Koninkrijk en Ierland hebben het Hof, voor het geval het een voor verzoekers in het hoofdgeding gunstige uitlegging aan de richtlijn geeft, verzocht de werking in de tijd van zijn arrest te beperken tot de procedures die zijn ingeleid vóór de datum van zijn uitspraak.
84. Gelet op de antwoorden op de gestelde drie vragen, zijn er geen termen aanwezig om aan dit verzoek gevolg te geven.
Kosten
85. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Dictum
Het Hof van Justitie (Tweede kamer) verklaart:
1) Artikel 8 van richtlijn 80/987/EEG van de Raad van 20 oktober 1980 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever, moet aldus worden uitgelegd dat bij insolventie van de werkgever en ontoereikendheid van de activa van de voor één of meer bedrijfstakken geldende aanvullende stelsels van sociale voorzieningen, de financiering van verkregen rechten op ouderdomsuitkeringen niet noodzakelijkerwijs hoeft te worden gewaarborgd door de lidstaten zelf, noch volledig hoeft te zijn.
2) Artikel 8 van richtlijn 80/987 verzet zich tegen een beschermingsstelsel als het in het hoofdgeding aan de orde zijnde.
3) Voor het geval artikel 8 van richtlijn 80/987 onjuist is uitgevoerd, kan de betrokken lidstaat slechts aansprakelijk worden gesteld indien komt vast te staan dat deze staat zich schuldig heeft gemaakt aan een kennelijke en ernstige overschrijding van de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid.