CELEX: 61996CJ0102
Fördragsbrott
Direktiven 64/433/EEG, 91/497/EEG och 89/662/EEG
Skyldighet att förse griskött med speciell märkning och att värmebehandla det

Domskäl
1 Europeiska gemenskapernas kommission har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 27 mars 1996, med stöd av artikel 169 i EG-fördraget väckt talan om fastställelse av att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 5.1 o och 6.1 b i rådets direktiv 64/433/EEG av den 26 juni 1964 om hygienproblem som påverkar handeln med färskt kött inom gemenskapen (EGT 121, 1964, s. 2012; svensk specialutgåva, område 3, volym 1, s. 89) i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/497/EEG av den 29 juli 1991 (EGT L 268, s. 69; svensk specialutgåva, område 3, volym 39, s. 58), jämförda med artiklarna 5.1, 7 och 8 i rådets direktiv 89/662/EEG av den 11 december 1989 om veterinära kontroller vid handeln inom gemenskapen i syfte att fullborda den inre marknaden (EGT L 395, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 31, s. 216) samt enligt artikel 30 i EG-fördraget, dels genom att anse att det föreligger en skyldighet att märka och värmebehandla slaktkroppar av okastrerade galtar redan då köttet, oavsett djurens vikt, enligt professor Claus modifierade immun-enzymtest uppvisar en androstenonhalt som överstiger 0,5 ìg/g, och dels genom att anse att kött som överskrider ett gränsvärde om 0,5 ìg/g androstenon skall anses avge en uttalad könslukt som medför att köttet är otjänligt som livsmedel.
2 Hygienvillkoren för handel med färskt kött inom gemenskapen är sedan direktiv 64/433 trädde i kraft föremål för en gemenskapsreglering. Sagda direktiv ändrades genom direktiv 91/497 för att beakta avskaffandet av de veterinära kontrollerna vid gränserna mellan medlemsstaterna inom gemenskapen och för att förstärka ursprungsstatens hälsoskyddsgarantier. I ändringsdirektivet specificeras i synnerhet villkoren för att visst kött skall kunna förklaras vara otjänligt som livsmedel eller för att det skall kunna underställas särskilda skyldigheter avseende märkning eller värmebehandling.
3 I artikel 5 i direktiv 64/433 i dess lydelse enligt direktiv 91/497 föreskrivs följande:
"1. Medlemsstaterna skall säkerställa att officiella veterinärer förklarar följande vara otjänligt som livsmedel:
...
o) Kött som avger en uttalad könslukt."
4 I artikel 6 i samma direktiv anges dessutom följande:
"1) Medlemsstaterna skall säkerställa följande:
b) Att kött
...
iii) utan att det påverkar de fall som avses i artikel 5.1 o från okastrerade galtar med en slaktvikt över 80 kg, såvida inte anläggningen med en metod som godkänts genom det förfarande som fastställs i artikel 16 eller, om det inte finns någon sådan metod, med en metod som godkänts av den behöriga myndigheten kan garantera att slaktkroppar som avger en uttalad galtlukt kan upptäckas
bär ett speciellt märke enligt /kommissionens/ beslut 84/371/EEG /av den 3 juli 1984 om fastställande av utformningen av den särskilda märkning av färskt kött som avses i artikel 5 a i direktiv 64/433 (EGT L 196, s. 46; svensk specialutgåva, område 3, volym 17, s. 231)/ och genomgår någon av de behandlingar som anges i /rådets/ direktiv 77/99/EEG /av den 21 december 1976 om hygienproblem som påverkar handeln med köttprodukter inom gemenskapen (EGT L 26, 1977, s. 85; svensk specialutgåva, område 3, volym 8, s. 56), direktiv senast ändrat genom rådets direktiv 89/662/EEG av den 11 december 1989 om veterinära kontroller vid handeln inom gemenskapen i syfte att fullborda den inre marknaden (EGT L 395, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 31, s. 216/.
...
g) Att den hantering som avses i föregående punkter utförs på ursprungsanläggningen eller vid annan anläggning som den officiella veterinären utser.
..."
5 Veterinära kontroller av färskt kött, som dittills hade utförts vid gränserna mellan medlemsstaterna, har genom direktiv 89/662 i allt väsentligt förlagts till ursprungslandet i syfte att fullborda den inre marknaden. Dessutom har detaljerade föreskrifter fastslagits för de kontroller som kan utföras i destinationslandet.
6 I artikel 5 i direktiv 89/662 föreskrivs följande:
"1. Mottagande medlemsstater skall vidta följande åtgärder:
a) Den behöriga myndigheten får på destinationsorten för varorna genom icke-diskriminerande veterinära stickprov kontrollera att de krav som uppställs i artikel 3 har uppfyllts. Provtagning får ske samtidigt.
När den behöriga myndigheten i den medlemsstat genom vilken varorna transiteras eller den medlemsstat till vilken varorna avsänts har fått uppgifter som ger anledning till misstanke om att gällande bestämmelser överträtts, får kontroller som innefattar kontroll av transportsättet också utföras under transporten av varor till medlemsstatens territorium.
..."
7 I artikel 7 i direktiv 89/662 anges därefter följande:
"1. Om den behöriga myndigheten i en medlemsstat i samband med den inspektion som utförs på destinationsorten eller under transporten konstaterar:
...
b) att varorna inte uppfyller de villkor som fastställts genom gemenskapens direktiv, eller nationella normer när ett beslut om de gemenskapsnormer som föreskrivits genom direktiven inte fattats, och förutsatt att hänsynen till människors och djurs hälsa tillåter det, låta avsändaren eller hans ombud välja mellan att
-  förstöra varorna eller
-  använda dem för något annat ändamål, däribland att sända tillbaka dem efter att ha inhämtat medgivande från den behöriga myndigheten i ursprungslandet.
..."
8 Slutligen föreskrivs i artikel 8.1 i direktiv 89/662 följande:
"1. I de fall som avses i artikel 7 skall den behöriga myndigheten i den mottagande medlemsstaten utan dröjsmål ta kontakt med de behöriga myndigheterna i den medlemsstat från vilken varorna avsänts. De sistnämnda myndigheterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder och meddela den behöriga myndigheten i den förstnämnda medlemsstaten vilka kontroller som utförts, vilka beslut som fattats och motiveringen för dessa."
9 Den 26 januari 1993 riktade förbundsministern för hälsovårdsfrågor ett memorandum (nedan kallat memorandumet) till de högsta veterinära myndigheterna i medlemsstaterna, i vilket han meddelade vilka krav som skall uppfyllas vid import av färskt kött till Tyskland. Genom meddelande av den 17 mars 1993 sände den tyska regeringen en kopia av memorandumet även till kommissionen.
10 I punkt 3 i memorandumet förklarades att den regel som föreskrivs i artikel 6.1 b i direktiv 64/433 i dess lydelse enligt direktiv 91/497
"i tysk rätt [har] införlivats på sådant sätt att oavsett viktgräns gäller ett gränsvärde om 0,5 ìg/g av androstenon. Om detta värde överskrids avger köttet en uttalad könslukt och är otjänligt som livsmedel i enlighet med artikel 5.1 o. Endast professor Claus immun-enzymtest erkänns som sådan särskild undersökning som gör det möjligt att påvisa förekomst av androstenon. Kött från okastrerade galtar som uppvisar högre värden får inte exporteras till Förbundsrepubliken Tyskland som färskt kött.
Enligt kommissionen och rådet (se den förklaring som skrevs in i rådets protokoll avseende artikel 6.1 b när direktiv 91/497/EEG antogs) skall artikel 7.1 b i direktiv 89/662/EEG tillämpas på samtliga partier griskött som kommer från andra medlemsstater. Oaktat kontrollstämplarna skall partierna griskött undersökas på destinationsorten för att kontrollera om detta gränsvärde har iakttagits och, om så inte är fallet, skall detta påtalas ..."
11 Den 3 juni 1993 förelade kommissionen den tyska regeringen att inkomma med synpunkter inom två månader, eftersom den ansåg att Förbundsrepubliken Tysklands krav enligt punkt 3 i memorandumet stred mot direktiv 64/433 i dess lydelse enligt direktiv 91/497, mot direktiv 89/662 och mot artikel 30 i fördraget.
12 Genom skrivelse av den 23 augusti 1993 bestred den tyska regeringen kommissionens invändningar, men lyckades inte få institutionen att ändra uppfattning genom sina argument.
13 Den 5 oktober 1994 riktade kommissionen ett motiverat yttrande till Förbundsrepubliken Tyskland i vilket den gjorde gällande att sagda stat hade åsidosatt sina skyldigheter enligt ovannämnda direktiv och enligt artikel 30 i fördraget. Kommissionen uppmanade samtidigt Förbundsrepubliken Tyskland att vidta nödvändiga åtgärder för att rätta sig efter det motiverade yttrandet inom två månader från dess delgivning.
14 I sitt svar av den 16 mars 1995 åtog sig den tyska regeringen att för de övriga medlemsstaterna och för de högsta tyska veterinärmyndigheterna precisera att kontrollerna som avsåg de i punkt 3 i memorandumet angivna köttpartierna kunde utföras i enlighet med gemenskapsbestämmelserna på icke-diskriminerande sätt och endast i form av stickprov på destinationsorten.
15 Kommissionen tillfrågade de tyska tjänstegrenarna om hur arbetet med de utlovade åtgärderna fortskred.
16 I ett meddelande av den 14 februari 1996 bekräftade den tyska regeringen sina åtaganden enligt svarsskrivelsen till det motiverade yttrandet och föreslog att den skulle upplysa de övriga medlemsstaternas högsta veterinära myndigheter om vilka beslut som hade fattats för att genomföra memorandumet. Däremot förklarade den tyska regeringen att den inte var i stånd att rätta sig efter det motiverade yttrandet i fråga om punkt 3 i memorandumet. I det avseendet ifrågasatte den tyska regeringen att tysk praxis skulle strida mot gemenskapsrätten och åberopade tvingande konsumentskyddshänsyn, ett begrepp som enligt sagda regering var av sådan betydelse i Tyskland att det inte längre var politiskt möjligt att ändra det rådande rättsläget.
17 Under dessa omständigheter väckte kommissionen förevarande talan vid domstolen.
18 Kommissionen anser att de åtgärder som föreskrivs i punkt 3 i memorandumet strider mot artiklarna 5.1 o och 6.1 b i direktiv 64/433 i dess lydelse enligt direktiv 91/497, vilket enligt kommissionen har genomfört en fullständig harmonisering av de regler som är avsedda att lösa hälsoproblem i fråga om produktion och utsläppande på marknaden av färskt kött som är avsett som livsmedel och som kommer från de djurarter som anges i direktivet, med undantag för de områden som uttryckligen uteslutits från dess tillämpningsområde. Genomförandet av den harmonisering som åsyftas i dessa bestämmelser säkerställs enligt kommissionen genom artikel 8 i direktiv 89/662, i vilken föreskrivs ett gemenskapsförfarande som är avsett att lösa de svårigheter som följer av att det kan förekomma skillnader mellan de metoder som används i medlemsstaterna för att upptäcka slaktkroppar som avger en alltför uttalad könslukt. Enligt detta förfarande skulle kommissionen kontrollera den metod som ger upphov till tvivel och resultatet av kommissionens kontroll skulle vara bindande för de berörda medlemsstaterna.
19 Den tyska regeringen har bestridit att direktiv 64/433 i dess lydelse enligt direktiv 91/497 skulle genomföra en fullständig harmonisering av de i medlemsstaterna tillämpliga hygienbestämmelserna i fråga om kött, i synnerhet i fråga om griskött. Förbundsregeringen anser att det i varje fall inte föreligger någon harmonisering av de bestämmelser som avser fastställande av uttalad könslukt, vilka således skall bedömas mot bakgrund av artikel 30 i fördraget.
20 I det avseendet medger den tyska regeringen att aktuell tysk praxis i förevarande fall skulle kunna anses utgöra ett hinder för handeln inom gemenskapen. Den anser icke desto mindre att hindret är motiverat dels av hänsyn till intresset att skydda människors hälsa i den mening som avses i artikel 36 i EG-fördraget, dels av tvingande hänsyn i den mening som avses i dom av den 20 februari 1979 i mål 120/78, Rewe-Zentral, kallat "Cassis de Dijon" (REG 1979, s. 649, punkt 8; svensk specialutgåva, volym 4, s. 377), närmare bestämt i fråga om konsumentskydd.
21 Det finns skäl att erinra om följande. Även om det är riktigt att tillämpningen av artikel 36 i fördraget gör det möjligt att upprätthålla restriktioner för den fria rörligheten för varor då dessa grundas på intresset att skydda djurs hälsa och liv, vilka utgör grundläggande krav som erkänns i gemenskapsrätten, är en sådan tillämpning inte längre möjlig då det i gemenskapsdirektiv föreskrivs harmonisering av sådana åtgärder som är nödvändiga för att fullfölja det särskilda mål som eftersträvas genom tillämpningen av artikel 36 (se bland annat dom av den 23 maj 1996 i mål C-5/94, Hedley Lomas, REG 1996, s. I-2553, punkt 18). Tillämpningen är heller inte möjlig då det är behovet av att skydda konsumenter som åberopas.
22 I ett sådant fall skall lämpliga kontroller utföras och skyddsåtgärder vidtagas inom de ramar som har föreskrivits i harmoniseringsdirektivet (se dom av den 5 oktober 1994 i mål C-323/93, Centre d'insémination de la Crespelle, REG 1994, s. I-5077, punkt 31; svensk specialutgåva, volym 16). Medlemsstaterna skall i detta hänseende visa varandra ett ömsesidigt förtroende vad beträffar de kontroller som utförs på deras respektive territorier (se senast dom av den 19 mars 1998 i mål C-1/96, Compassion in World Farming, REG 1998, s. I-1251, punkt 47).
23 Det skall således undersökas om direktiv 64/433 i dess lydelse enligt direktiv 91/497 jämfört med direktiv 89/662 föreskriver harmonisering av sådana åtgärder som är avsedda att upptäcka och bedöma galtlukt.
24 Såsom domstolen redan har fastslagit, gäller det vid tolkningen av en gemenskapsrättslig bestämmelse att ta hänsyn inte bara till bestämmelsens ordalydelse utan även att beakta sammanhanget och de mål som eftersträvas genom det regelverk i vilket bestämmelsen ingår (se bland annat domen i det ovannämnda målet Compassion in World Farming, punkt 49).
25 Vad för det första beträffar det sammanhang som de berörda bestämmelserna ingår i, skall det påpekas att det i andra, tredje och fjärde övervägandet i direktiv 64/433 hänvisas till hinder för handeln inom gemenskapen som följer av "att medlemsstaterna har olika hygienkrav rörande kött" samt till behovet av att undanröja dessa skillnader genom att hygienkraven i medlemsstaterna närmas till varandra. Enligt femte och sjätte övervägandet i direktiv 91/497 är dessutom anpassningen och utvidgningen av kraven i direktiv 64/433 till att gälla all köttproduktion en konsekvens av avskaffandet av de veterinära kontrollerna vid gränserna mellan medlemsstaterna i enlighet med direktiv 89/662.
26 Det skall dessutom påpekas att direktiv 64/433 har infört ett harmoniserat system för hälsoskyddskontroller som grundas på att de hälsoskyddsgarantier som krävs i de olika medlemsstaterna är likvärdiga och som samtidigt säkerställer hälsoskyddet och att produkterna behandlas likvärdigt. Systemet syftar till att förlägga hälsoskyddskontrollerna till den avsändande staten (se i det avseendet dom av den 6 oktober 1983 i de förenade målen 2/82-4/82, Delhaize Frères "Le Lion", REG 1983, s. 2973, punkt 11, och av den 15 december 1993 i de förenade målen C-277/91, C-318/91 och C-319/91, Ligur Carni m.fl., REG 1993, s. I-6621, punkt 25).
27 Vad för det andra beträffar de berörda bestämmelsernas målsättning, skall det erinras om att direktiv 64/433 i dess lydelse enligt direktiv 91/497 är avsett att reglera hygienkraven för produktion och utsläppande på marknaden av färskt kött. Vad beträffar direktiv 89/662 fastslås i detta regler för veterinära kontroller vid handeln inom gemenskapen. I huvudsak gäller att dessa kontroller, som innan direktivet antogs utfördes vid gränserna mellan medlemsstaterna, förlades inom det färska köttets ursprungsland. Sagda direktiv tillhör de åtgärder som syftar till att successivt upprätta den inre marknaden.
28 Vad närmare bestämt beträffar reglerna om metoder för att upptäcka slaktkroppar som avger en uttalad könslukt, skall det medges att den metod som föreskrivs i artikel 6.1 b iii i direktiv 64/433 i dess lydelse enligt direktiv 91/497 ännu inte har utarbetats. I bestämmelsen föreskrivs emellertid dessutom att om en sådan metod saknas, skall en metod som har godkänts av den behöriga myndigheten tillämpas. Det framgår även av artikel 6.1 g i samma direktiv att den hantering som avses i föregående punkter i princip skall utföras på ursprungsanläggningen. När slutligen de kontroller som har utförts i ursprungslandet har lett till en annan bedömning av frågan huruvida köttet uppfyller hygienkraven än den bedömning som följer av stickprovskontroller i destinationslandet, föreskrivs i artikel 8 i direktiv 89/662 ett särskilt förfarande för att komma till rätta med dessa skillnader.
29 Det framgår således av bestämmelserna i direktiv 64/433 i dess lydelse enligt direktiv 91/497 jämförda med bestämmelserna i direktiv 89/662 att de åtgärder som syftar till att upptäcka om kött från okastrerade galtar avger en uttalad könslukt har harmoniserats i gemenskapslagstiftningen.
30 Följaktligen skall det undersökas om Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 5.1 o och 6.1 b i direktiv 64/433 i dess lydelse enligt direktiv 91/497 jämförda med artiklarna 5.1, 7 och 8 i direktiv 89/662 samt enligt artikel 30 i fördraget med anledning av de villkor som anges i punkt 3 i memorandumet.
31 För det första skall i det avseendet erinras om att medlemsstaterna enligt artikel 5.1 o i direktiv 64/433 i dess lydelse enligt direktiv 91/497 skall säkerställa att kött som avger en uttalad könslukt skall förklaras vara otjänligt som livsmedel av officiella veterinärer. Det framgår dessutom av artikel 6.1 b iii i samma direktiv att endast kött från okastrerade galtar med en slaktvikt över 80 kg skall bära det speciella märke som föreskrivs i beslut 84/371 och genomgå värmebehandling i enlighet med föreskrifterna i direktiv 77/99. Dessa krav gäller dessutom endast när anläggningen inte kan garantera att slaktkroppar som avger en uttalad galtlukt kan upptäckas med en gemensam metod eller, om en sådan inte finns, med en metod som har godkänts av den behöriga myndigheten i ursprungslandet.
32 Det framgår av handlingarna i målet att de tyska myndigheterna kräver att även kött från galtar med en slaktvikt under 80 kg skall märkas och värmebehandlas. Dessutom kräver myndigheterna denna behandling oavsett om myndigheten i ursprungslandet tillämpar en metod som är lämplig för att avgöra om kött avger en uttalad könslukt och erkänner endast det immun-enzymtest som anges i punkt 3 i memorandumet som sådan särskild metod som gör det möjligt att påvisa förekomst av androstenon, vilket enligt dessa myndigheter ger upphov till galtlukten.
33 Kommissionens talan skall således bifallas med avseende på åsidosättandet av artiklarna 5.1 o och 6.1 b iii i direktiv 69/433 i dess lydelse enligt direktiv 91/497.
34 För det andra anser kommissionen att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 5.1, 7 och 8 i direktiv 89/662 genom att de tyska myndigheterna, i stället för att tillämpa professor Claus modifierade immun-enzymtest inom ramen för stickprovskontroller, såsom de har rätt till enligt artikel 5.1 a i direktiv 89/662, ensidigt har förklarat att denna metod är obligatorisk i samtliga fall och har vägrat att erkänna att importerat griskött som har kontrollerats enligt den danska skatol-metoden uppfyller de föreskrivna hygienkraven, utan att inleda det förfarande som har inrättats genom artikel 8 i direktiv 89/662.
35 Förbundsrepubliken Tyskland har för sin del gjort gällande att i frånvaro av en harmoniserad lagstiftning kan varje medlemsstat ensidigt föreskriva ett gränsvärde för könslukt och att griskött som överskrider detta skall anses otjänligt som livsmedel. I det avseendet har Förbundsrepubliken Tyskland påpekat att den skatol-metod som de danska myndigheterna använder sig av är olämplig ur vetenskaplig synvinkel.
36 Det skall erinras om att, såsom redan har konstaterats i punkt 29 ovan, bestämmelserna om de åtgärder som avser att upptäcka om kött från okastrerade galtar avger en uttalad könslukt har harmoniserats på gemenskapsnivå.
37 När Förbundsrepubliken Tyskland inom ramen för de tillåtna kontrollerna och i enlighet med sina egna metoder konstaterade att det importerade köttet avgav en uttalad könslukt som gjorde det otjänligt som livsmedel, vilka omständigheter beskrivs i artikel 7.1 b i direktiv 89/662, borde den således ha inlett det förfarande som föreskrivs i artikel 8 i samma direktiv och utan dröjsmål ha tagit kontakt med den behöriga myndigheten i den avsändande medlemsstaten, i förevarande fall Konungariket Danmark.
38 Medlemsstaterna ges nämligen enligt artikel 8 i direktiv 89/662 inte någon rätt att välja om de skall inleda det i artikeln föreskrivna förfarandet.
39 Enligt kommissionen har de tyska behöriga myndigheterna inte tillämpat det i artikel 8 föreskrivna förfarandet. Den tyska regeringen har bestridit detta påstående men utan att bevisa att den faktiskt har inlett förfarandet.
40 Kommissionens talan skall således bifallas med avseende på artiklarna 5.1, 7 och 8 i direktiv 89/662.
41 Det skall således fastställas att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 5.1 o och 6.1 b i direktiv 64/433/EEG i dess lydelse enligt direktiv 91/497/EEG samt enligt artiklarna 5.1, 7 och 8 i direktiv 89/662/EEG, dels genom att kräva märkning och värmebehandling av slaktkroppar av okastrerade galtar då köttet, oavsett djurens vikt, enligt professor Claus modifierade immun-enzymtest uppvisar en androstenonhalt som överstiger 0,5 ìg/g, dels genom att anse att kött som överskrider ett gränsvärde om 0,5 ìg/g androstenon skall anses avge en uttalad könslukt som medför att köttet är otjänligt som livsmedel.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
42 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Förbundsrepubliken Tyskland har tappat målet, skall den ersätta rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(sjätte avdelningen)
följande dom:
43 Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 5.1 o och 6.1 b i rådets direktiv 64/433/EEG av den 26 juni 1964 om hygienproblem som påverkar handeln med färskt kött inom gemenskapen i dess ändrade lydelse enligt rådets direktiv 91/497/EEG av den 29 juli 1991 samt enligt artiklarna 5.1, 7 och 8 i rådets direktiv 89/662/EEG av den 11 december 1989 om veterinära kontroller vid handeln inom gemenskapen i syfte att fullborda den inre marknaden, dels genom att kräva märkning och värmebehandling av slaktkroppar av okastrerade galtar då köttet, oavsett djurens vikt, enligt professor Claus modifierade immun-enzymtest uppvisar en androstenonhalt som överstiger 0,5 ìg/g, dels genom att anse att kött som överskrider ett gränsvärde om 0,5 ìg/g androstenon skall anses avge en uttalad könslukt som medför att köttet är otjänligt som livsmedel.
44 Förbundsrepubliken Tyskland skall ersätta rättegångskostnaderna.