CELEX: 61993CJ0255
Niet-nakoming
Verpakkingen voor vloeibare levensmiddelen
Omzetting van richtlijn in nationaal recht

Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 26 april 1993, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 169 EEG-Verdrag het Hof verzocht vast te stellen dat de Franse Republiek, door niet binnen de voorgeschreven termijnen de programma' s ter vermindering van de hoeveelheden en/of het volume van verpakkingen van vloeibare levensmiddelen in het definitief te verwijderen huisvuil, als bedoeld in artikel 3 van richtlijn 85/339/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende verpakkingen voor vloeibare levensmiddelen (PB 1985, L 176, blz. 18; hierna: "richtlijn"), vast te stellen en aan de Commissie mee te delen, de verplichtingen niet is nagekomen die krachtens die bepaling en het EEG-Verdrag op haar rusten.
2 Artikel 3, lid 1, van de richtlijn verplicht de Lid-Staten, programma' s op te stellen voor het verminderen van de hoeveelheden en/of het volume van verpakkingen van vloeibare levensmiddelen in het definitief te verwijderen huisvuil. Volgens lid 2 van dit artikel hebben de eerste programma' s betrekking op het tijdvak ingaande op 1 januari 1987, en worden zij vóór deze datum aan de Commissie meegedeeld. Luidens lid 3 worden zij vervolgens "regelmatig en ten minste om de vier jaar opnieuw bezien en bijgesteld, waarbij met name rekening wordt gehouden met de technische vooruitgang en de veranderende economische situatie".
3 Ingevolge artikel 4, lid 1, moeten de Lid-Staten in het kader van deze programma' s hetzij via wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, hetzij via vrijwillige overeenkomsten maatregelen treffen die er onder meer op gericht zijn, het opnieuw vullen en/of de recycling van verpakkingen voor vloeibare levensmiddelen te vergemakkelijken, de voorlichting aan de consument ter zake te bevorderen, de inzameling en verwerking van niet opnieuw vulbare verpakkingen te bevorderen, nieuwe verpakkingssoorten te ontwikkelen, alsook het aandeel van de opnieuw gevulde en/of gerecycleerde verpakkingen te handhaven en zo mogelijk te verhogen. Volgens artikel 5 zien de Lid-Staten erop toe, dat de consument wordt geïnformeerd over de mogelijkheid de verpakkingen opnieuw te vullen, en over de hoogte van het statiegeld.
4 Ten slotte moeten de Lid-Staten ingevolge artikel 7 de Commissie in kennis stellen van alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen alsmede van alle vrijwillige overeenkomsten bedoeld in artikel 4, lid 1, die voor de toepassing van de richtlijn zijn vastgesteld, onderscheidenlijk gesloten.
5 De termijn waarover de Lid-Staten beschikken om de maatregelen te treffen die nodig zijn om aan de richtlijn te voldoen, wordt in artikel 8 vastgesteld op 24 maanden na kennisgeving van de richtlijn.
6 De richtlijn werd op 3 juli 1985 ter kennis van de Franse regering gebracht. Omdat de in artikel 3 bedoelde programma' s haar niet waren meegedeeld, verzocht de Commissie de Franse regering bij brief van 22 juli 1987 overeenkomstig artikel 169 van het Verdrag, haar opmerkingen te maken.
7 In antwoord op deze aanmaningsbrief verklaarden de Franse autoriteiten in een brief van 22 september 1987, dat zij met het belanghebbende bedrijfsleven in onderhandeling waren over de programma' s ter vermindering van de hoeveelheden en het volume van verpakkingen voor vloeibare levensmiddelen. Bij brief van 16 maart 1988 zonden die autoriteiten de Commissie concepten van vrijwillige overeenkomsten. Van de overeenkomsten die op 9 mei 1988 tussen de overheid en vertegenwoordigers van het belanghebbende bedrijfsleven waren gesloten, werd aan de Commissie mededeling gedaan op 12 augustus 1988. Het ging om zes overeenkomsten betreffende zes verschillende soorten verpakkingen: glas, kunststof, staal, aluminium, geplastificeerd karton en retourglas.
8 Op 4 november 1988 vroeg de Commissie de Franse autoriteiten, of de op 16 maart 1988 ter kennis gebrachte concept-overeenkomsten inmiddels waren getekend. Op deze vraag kwam geen antwoord.
9 Op 2 oktober 1989 deed de Commissie de Franse regering een met redenen omkleed advies op grond van artikel 169 van het Verdrag toekomen, waarin zij haar verweet, haar niet in kennis te hebben gesteld van de in artikel 3 van de richtlijn bedoelde programma' s. Volgens de motivering van dit advies beantwoordden noch de in de brief van 22 september 1987 genoemde acties noch de concept-overeenkomsten aan het in die bepaling gehanteerde begrip "programma".
10 De Franse autoriteiten betoogden in hun antwoord van 26 oktober 1989, dat de meegedeelde vrijwillige overeenkomsten wel degelijk de door de richtlijn geëiste programma' s vormden. De Commissie heeft daarop het onderhavige beroep ingesteld.
De ontvankelijkheid
11 De Franse regering concludeert primair tot niet-ontvankelijkheid van het beroep, en wel om twee redenen. In de eerste plaats zou de verweten niet-nakoming zijn geëindigd vóór de toezending van het met redenen omkleed advies van 2 oktober 1989. In de tweede plaats had de Commissie, door eerst in de fase van het verzoekschrift haar bezwaren tegen de vrijwillige overeenkomsten uiteen te zetten, het voorwerp van het geschil zoals dat uit de aanmaningsbrief en het met redenen omkleed advies viel af te leiden, uitgebreid.
12 Deze twee middelen kunnen niet worden aanvaard.
13 De gegrondheid van het eerste middel hangt ervan af, of de door de Franse autoriteiten ondernomen acties, die op 12 augustus 1988 aan de Commissie waren meegedeeld, programma' s in de zin van artikel 3 van de richtlijn zijn. Deze vraag betreft evenwel de grond van de zaak.
14 Het tweede middel is ongegrond. De in het verzoekschrift beschreven niet-nakoming bestaat er immers in, dat de Franse Republiek heeft nagelaten de in artikel 3 van de richtlijn bedoelde programma' s vast te stellen en mee te delen, twee grieven die overeenstemmen met die welke in de brief van 22 juli 1987 en het met redenen omkleed advies zijn geformuleerd.
15 Het beroep is derhalve ontvankelijk.
Ten gronde
16 In haar verzoekschrift stelt de Commissie allereerst, dat de richtlijn onderscheid maakt tussen "maatregelen" en "programma' s". De "maatregelen" in de zin van artikel 4, lid 1, van de richtlijn moeten immers door de Lid-Staat worden getroffen "in het kader van de in artikel 3 genoemde programma' s (...)". Dit onderscheid wordt bevestigd doordat er twee verschillende mededelingsregelingen bestaan, een voor de programma' s (artikel 3, lid 2) en een voor de maatregelen (artikel 7).
17 Volgens de Commissie vormen de door de Franse Republiek meegedeelde overeenkomsten ten hoogste maatregelen in de zin van artikel 4, lid 1. Anders dan ingevolge artikel 3 vastgestelde programma' s, bevatten deze overeenkomsten noch een verplichting voor de overheid, noch gekwantificeerde doelstellingen, noch een tijdschema, noch een lijst van de ter verwezenlijking van die doelstellingen te ondernemen acties.
18 De Franse Republiek daarentegen meent te hebben voldaan aan de verplichting programma' s in de zin van artikel 3 van de richtlijn vast te stellen, door de sluiting van vrijwillige overeenkomsten die voldoen aan de vereisten van de richtlijn en die dus kunnen bijdragen aan de verwezenlijking van de doelstellingen daarvan.
19 In de eerste plaats bevatten al die vrijwillige overeenkomsten volgens de Franse regering verplichtingen voor de overheid. In de tweede plaats eist de richtlijn, anders dan de Commissie stelt, geen gekwantificeerde verminderingsdoelstelling. In de derde plaats verplichten de vrijwillige overeenkomsten de bevoegde autoriteiten, een jaarbalans op te stellen aan de hand waarvan een comité toezicht moet houden op lopende acties en eventueel nieuwe kan voorstellen, hetgeen indirect de verplichting meebrengt om voor elke sector tijdschema' s op te stellen.
20 Om het geschil te beslechten, moet worden nagegaan, of de vrijwillige overeenkomsten waarop de Franse regering zich beroept, alle kenmerken vertonen van de in artikel 3 bedoelde verminderingsprogramma' s.
21 Dienaangaande moet allereerst worden vastgesteld, dat anders dan de Commissie stelt, de richtlijn de Lid-Staten niet verplicht eenzijdige verplichtingen aan te gaan.
22 In elk geval bevatten alle aan de Commissie meegedeelde vrijwillige overeenkomsten blijkbaar verplichtingen voor alle ondertekenende partijen, dus ook voor de Franse overheid. Op het gebied van de glazen verpakkingen levert de overheid haar bijdrage in verschillende vormen, zoals het bevorderen van de inzameling, technische bijstand aan plaatselijke overheden, en het opstellen van statistieken. Op het gebied van kunststofverpakkingen verplicht de overheid zich, de uitwisseling van informatie en de cooerdinatie van onderzoek en uitvoering tussen overheid en de industrie te vergemakkelijken, alsook de toekenning van de in deze sector voorziene overheidssteun. Op het gebied van de verpakkingen van staal, aluminium en geplastificeerd karton verplicht zij zich de betrekkingen met de plaatselijke overheden zoveel mogelijk te vergemakkelijken, met name investeringsprojecten voor recycling te begunstigen, en in het bijzonder de verlening van overheidssteun te vergemakkelijken. Op het gebied van retourglas ten slotte draagt de overheid met name zorg voor de vernieuwing en de naleving van de aanwijzingen betreffende het gebruik van statiegeldverpakkingen door particuliere instellingen.
23 In die omstandigheden kan niet worden geoordeeld, dat de in geding zijnde vrijwillige overeenkomsten geen verminderingsprogramma' s vormen in de zin van de richtlijn, op de enkele grond dat zij geen verplichting van de overheid bevatten.
24 Anders is het evenwel gesteld met de grief betreffende het ontbreken van gekwantificeerde doelstellingen en een nauwkeurig tijdschema.
25 Zoals de advocaat-generaal in punt 19 van zijn conclusie heeft uiteengezet, laat de richtlijn het weliswaar aan de Lid-Staten over, in welke volgorde en welk tempo zij hun concrete doelstellingen voor de vermindering van de hoeveelheden en/of het volume van de verpakkingen vastleggen, maar zijn zij, om die doelstellingen te bereiken, wel verplicht vóór 1 januari 1987 programma' s op te stellen en deze vervolgens regelmatig, ten minste om de vier jaar, opnieuw te bezien en bij te stellen. Daartoe moeten de Lid-Staten tijdig, namelijk vóór eind 1986, de Commissie laten weten, welke verplichtingen zij met het oog op de verwezenlijking van die doelstellingen zijn aangegaan en welke gekwantificeerde acties zij, eventueel te zamen met het bedrijfsleven en de industrie, op de betrokken gebieden denken te ondernemen. Slechts aan de hand van deze concrete kwantificering en een concreet tijdschema zal de Commissie dan immers kunnen beoordelen, of de ter uitvoering van artikel 4 voorgenomen maatregelen werkelijk bijdragen aan de verwezenlijking van de programma' s waarmee het doel van de richtlijn moet worden bereikt.
26 In casu moet worden vastgesteld, dat alleen de overeenkomst betreffende glas nauwkeurig gekwantificeerde doelstellingen omschrijft en dat de overige overeenkomsten enkel algemene bepalingen zonder cijfers bevatten. In die omstandigheden kan niet worden gezegd, dat aan de vereisten van artikel 3 is voldaan. Deze vereisten hebben immers betrekking op alle in artikel 2 genoemde verpakkingen, te weten glas, metaal, kunststof, papier en alle andere materialen.
27 Ten aanzien van de verplichting om een tijdschema op te stellen voor de verwezenlijking van de programma' s, moet worden opgemerkt, dat de geldigheid van ten minste vijf van de zes overeenkomsten is beperkt tot 30 maanden vanaf 10 mei 1988, de datum waarop zij zijn ondertekend, en dat zij niet automatisch kunnen worden verlengd, terwijl de zesde, inzake glas, na 31 december 1992 niet meer kan worden verlengd. Niets garandeert derhalve, dat de overeenkomsten regelmatig, ten minste om de vier jaar, opnieuw zullen worden bezien en bijgesteld overeenkomstig artikel 3, lid 3, van de richtlijn.
28 Gelet op een en ander moet worden geoordeeld, dat de in geding zijnde overeenkomsten niet de kenmerken vertonen van de in artikel 3 van de richtlijn bedoelde programma' s, en moet mitsdien worden vastgesteld, dat de Franse Republiek, door niet binnen de voorgeschreven termijnen de programma' s ter vermindering van de hoeveelheden en/of het volume van verpakkingen van vloeibare levensmiddelen in het definitief te verwijderen huisvuil, als bedoeld in artikel 3 van richtlijn 85/339, vast te stellen, de verplichtingen niet is nagekomen die krachtens die bepaling en het EEG-Verdrag op haar rusten.
29 Daarentegen behoeft het Hof, anders dan de Commissie concludeert, niet de niet-nakoming te onderzoeken die erin bestaat, dat de Franse Republiek de betrokken programma' s niet aan de Commissie heeft meegedeeld, aangezien zij die programma' s nu juist niet binnen de gestelde termijnen heeft vastgesteld.
30 Mitsdien moet worden vastgesteld, dat de Franse Republiek, door niet binnen de voorgeschreven termijnen de programma' s ter vermindering van de hoeveelheden en/of het volume van verpakkingen van vloeibare levensmiddelen in het definitief te verwijderen huisvuil, als bedoeld in artikel 3 van richtlijn 85/339, vast te stellen, de verplichtingen niet is nagekomen die krachtens die bepaling en het EEG-Verdrag op haar rusten.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
31 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Franse Republiek op het wezenlijke punt in het ongelijk is gesteld, moet zij in de kosten worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE
rechtdoende, verklaart:
1) Door niet binnen de voorgeschreven termijnen de programma' s ter vermindering van de hoeveelheden en/of het volume van verpakkingen van vloeibare levensmiddelen in het definitief te verwijderen huisvuil, als bedoeld in artikel 3 van richtlijn 85/339/EEG van 27 juni 1985 betreffende verpakkingen voor vloeibare levensmiddelen vast te stellen, is de Franse Republiek de verplichtingen niet nagekomen die krachtens die bepaling en het EEG-Verdrag op haar rusten.
2) De Franse Republiek wordt verwezen in de kosten.