CELEX: 62002CJ0309
Tutela dell'ambiente
Libera circolazione delle merci
Imballaggi e rifiuti di imballaggio
Direttiva 94/62/CE
Obblighi di versamento di un deposito cauzionale e di ritiro per gli imballaggi monouso in funzione della percentuale complessiva di imballaggi riutilizzabili

La domanda di decisione pregiudiziale verte sull’interpretazione della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 20 dicembre
1994, 94/62/CE, sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio (GU L 365, pag. 10), e dell’art. 28 CE.
Tale domanda è stata proposta nell’ambito di un ricorso presentato dalla Radlberger Getränkegesellschaft mbH & Co. e dalla
S. Spitz KG, società austriache produttrici di bevande, contro il Land Baden-Württemberg.
Contesto normativo
La direttiva 94/62
La direttiva 94/62, ai sensi del suo art. 1, n. 1, ha lo scopo di armonizzare le misure nazionali in materia di gestione degli
imballaggi e dei rifiuti di imballaggio, sia per prevenirne e ridurne l’impatto sull’ambiente degli Stati membri e dei paesi
terzi ed assicurare così un elevato livello di tutela dell’ambiente, sia per garantire il funzionamento del mercato interno
e prevenire l’insorgere di ostacoli agli scambi nonché distorsioni e restrizioni alla concorrenza nella Comunità.
Ai sensi dell’art. 1, n. 2, tale direttiva prevede «misure intese, in via prioritaria, a prevenire la produzione di rifiuti
di imballaggio a cui si affiancano, come ulteriori principi fondamentali, il reimpiego degli imballaggi, il riciclaggio e
le altre forme di recupero dei rifiuti di imballaggio e, quindi, la riduzione dello smaltimento finale di tali rifiuti».
L’art. 5 della direttiva di cui trattasi dispone quanto segue:
«Gli Stati membri possono favorire sistemi di riutilizzo degli imballaggi che possono essere reimpiegati in modo ecologicamente
sano, in conformità con il Trattato».
L’art. 7 della direttiva 94/62 è del seguente tenore:
«1.

Gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che siano introdotti sistemi di:
a)
restituzione e/o raccolta degli imballaggi usati e/o dei rifiuti di imballaggio generati dal consumatore, da altri utenti
finali o dal flusso di rifiuti per smistarli verso le soluzioni di gestione dei rifiuti più appropriate;
b)
reimpiego o recupero, incluso il riciclaggio degli imballaggi e/o dei rifiuti di imballaggio raccolti,
al fine di conformarsi agli obiettivi definiti nella presente direttiva.
Questi sistemi sono aperti alla partecipazione degli operatori economici dei settori interessati e alla partecipazione delle
competenti autorità pubbliche. Essi si applicano anche ai prodotti importati in condizioni non discriminatorie, incluso quanto
attiene alle modalità previste e alle eventuali tariffe imposte per accedere a detti sistemi, e devono essere concepiti in
modo da evitare ostacoli agli scambi o distorsioni della concorrenza in conformità con il Trattato.
2.

Le misure di cui al paragrafo 1 costituiscono parte di una politica globale degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio
e prendono in considerazione, segnatamente, i requisiti in materia di tutela ambientale, di salute dei consumatori, di sicurezza
e di igiene; quelli in materia di tutela della qualità, dell’autenticità e delle caratteristiche tecniche delle merci imballate
e dei materiali utilizzati, nonché in materia di protezione di diritti di proprietà industriali e commerciali».
L’art. 18 della medesima direttiva è formulato nei termini seguenti:
«Gli Stati membri non possono ostacolare l’immissione sul mercato nel loro territorio di imballaggi conformi alle disposizioni
della presente direttiva».
La normativa nazionale
La Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen 21 agosto 1998 (regolamento relativo alla prevenzione
e al recupero dei rifiuti di imballaggi; BGBl. 1998 I, pag. 2379; in prosieguo: la «VerpackV») prevede diverse misure dirette
a prevenire e a ridurre l’impatto dei rifiuti di imballaggio sull’ambiente. Avendo segnatamente lo scopo di trasporre la direttiva
94/62, la VerpackV ha sostituito la Verordnung über die Vermeidung von Verpackungsabfällen 12 giugno 1991 (regolamento relativo
alla prevenzione dei rifiuti di imballaggio; BGBl. 1991 I, pag. 1234).
L’art. 6, nn. 1 e 2, della VerpackV prevede i seguenti obblighi:
«1.

Il distributore deve ritirare gratuitamente presso il punto vendita o nelle sue immediate vicinanze gli imballaggi di vendita
vuoti utilizzati dal consumatore finale, recuperarli, conformemente al punto 1 dell’allegato I, e soddisfare i criteri definiti
al punto 2 dell’allegato I. Gli obblighi di recupero possono essere soddisfatti anche mediante il reimpiego o il rinvio degli
imballaggi al distributore o al produttore, in applicazione del paragrafo 2. Il distributore deve attirare l’attenzione del
consumatore privato sulla possibilità di restituzione, prevista alla prima frase, mediante cartelli chiaramente visibili e
leggibili. L’obbligo imposto dalla prima frase è limitato ai tipi, alle forme e alle dimensioni degli imballaggi nonché agli
imballaggi di prodotti che compongono l’assortimento del distributore. Per i distributori che dispongono di superfici di vendita
inferiori a 200 m
, l’obbligo di ritiro è limitato agli imballaggi dei marchi commercializzati dal distributore. Nella vendita per corrispondenza,
tale ritiro deve essere garantito mediante adeguati punti di restituzione sufficientemente vicini al consumatore finale. La
possibilità di restituzione deve essere indicata all’atto della spedizione delle merci e nei cataloghi. Se gli imballaggi
per la vendita non provengono da consumatori privati, possono essere conclusi accordi in deroga riguardo al luogo di ritiro
e al regime delle spese. Ove i distributori non ottemperino agli obblighi imposti dalla prima frase, ritirando gli imballaggi
nel punto di consegna, essi devono garantirne l’osservanza mediante un sistema come quello previsto al paragrafo 3. Ai distributori
di imballaggi per i quali è esclusa la partecipazione ad un sistema come quello stabilito al paragrafo 3 si applicano, mutatis
mutandis, in deroga alla prima frase, gli obblighi di recupero previsti all’art. 4, n. 2.
2.

I produttori e i distributori sono tenuti a ritirare gratuitamente presso il punto di effettiva consegna gli imballaggi ritirati
dai distributori in applicazione del paragrafo 1, a recuperarli conformemente agli obblighi stabiliti al punto 1 dell’allegato I
e ad ottemperare agli obblighi stabiliti al punto 2 dell’allegato I. Gli obblighi di recupero possono essere soddisfatti anche
mediante il reimpiego degli imballaggi. Gli obblighi stabiliti dalla prima frase si limitano ai tipi, alle forme e alle dimensioni
degli imballaggi nonché agli imballaggi di prodotti messi in commercio, rispettivamente, dai fabbricanti e dai distributori.
Il paragrafo 1, frasi 8‑10, si applica mutatis mutandis».
Ai sensi del n. 3 dello stesso articolo, tali obblighi di ritiro e di recupero possono essere soddisfatti, in linea di principio,
mediante la partecipazione del produttore o del distributore ad un sistema globale di raccolta degli imballaggi di vendita
usati. Spetta all’autorità regionale competente verificare che tale sistema soddisfi i requisiti imposti dalla VerpackV quanto
al suo tasso di applicazione.
Ai sensi dell’art. 8, n. 1, della VerpackV, i distributori che commerciano prodotti alimentari liquidi confezionati in imballaggi
monouso per bevande sono tenuti a farsi versare dall’acquirente un deposito cauzionale per un importo minimo di EUR 0,25 per
ciascun imballaggio, inclusa l’imposta sul valore aggiunto. L’importo minimo del deposito cauzionale ammonta a EUR 0,50, inclusa
l’imposta sul valore aggiunto, quando il volume della confezione è superiore a 1,5 litri. Il deposito cauzionale deve essere
riscosso da ciascun distributore successivo, in ciascuna fase della commercializzazione, fino alla vendita al consumatore
finale. Ai sensi dell’art. 6, nn. 1 e 2, della VerpackV, il deposito cauzionale è rimborsato al momento della restituzione
degli imballaggi.
Ai sensi dell’art. 9, n. 1, della VerpackV, tale deposito cauzionale obbligatorio non si applica agli imballaggi per i quali
il produttore o il distributore è esente dall’obbligo di ritiro per effetto della partecipazione ad un sistema globale di
raccolta, quale quello indicato al detto art. 6, n. 3.
La VerpackV prevede tuttavia al suo art. 9, n. 2, le circostanze in base alle quali, per talune bevande, non si applica l’art. 6,
n. 3. Tale disposizione è formulata nei termini seguenti:
«Allorché, nel territorio in cui si applica il presente regolamento, la percentuale di bevande confezionate in imballaggi
riutilizzabili, che si tratti di birra, di acque minerali (ivi comprese le acque di fonte, le acque da tavola e le acque curative),
di bibite analcoliche gassate, di succhi di frutta (...) o di vino (...), scenda globalmente al di sotto del 72% nel corso
dell’anno civile, si deve procedere ad una nuova valutazione dei tassi pertinenti di imballaggi riutilizzabili per il periodo
di dodici mesi che segue l’annuncio che la percentuale [prescritta] di imballaggi riutilizzabili non è stata raggiunta. Qualora
sul territorio federale la percentuale degli imballaggi riutilizzabili sia inferiore alla percentuale menzionata alla prima
frase, si considera revocata in tutto il territorio nazionale la decisione a norma dell’art. 6, n. 3, con decorrenza dal primo
giorno del sesto mese civile che segue la pubblicazione di cui al n. 3, per le bevande per le quali la percentuale di imballaggi
riutilizzabili fissata nel 1991 (...) non sia stata raggiunta».
In conformità dell’art. 9, n. 3, della VerpackV, il governo tedesco pubblica ogni anno le percentuali pertinenti, di cui al
n. 2 del detto articolo, per le bevande confezionate in imballaggi vantaggiosi sotto il profilo ecologico. Ai sensi del n. 4
dello stesso articolo, l’autorità competente procede, su domanda o d’ufficio, ad una nuova valutazione conformemente all’art. 6,
n. 3, quando, dopo una decisione di revoca, sia stata nuovamente raggiunta la percentuale pertinente per le bevande confezionate
in tali imballaggi.
La causa principale e le questioni pregiudiziali
Le ricorrenti nella causa principale esportano in Germania, in confezioni monouso recuperabili, bevande analcoliche gassate,
succhi di frutta e altre bevande non gassate, nonché acque da tavola. Ai fini del recupero di tali imballaggi, esse hanno
aderito al sistema globale di raccolta dei rifiuti gestito dalla società «Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland AG»
e sono, per tale ragione, esonerate dall’obbligo di farsi versare il deposito cauzionale previsto dall’art. 8, n. 1, della
VerpackV per le bevande distribuite in Germania in imballaggi monouso.
Secondo un comunicato del governo tedesco in data 28 gennaio 1999 la percentuale di imballaggi per bevande riutilizzabili
è scesa nel 1997, per la prima volta, al di sotto del 72%, vale a dire al 71,33%. Essendo tale percentuale rimasta, in tutto
il territorio federale, al di sotto del 72% nel corso di due periodi consecutivi, ovvero tra il mese di febbraio 1999 e il
mese di gennaio 2000 e tra il mese di maggio 2000 e il mese di aprile 2001, il 2 luglio 2002 il detto governo, in applicazione
dell’art. 9, n. 3, della VerpackV, ha annunciato la riscossione, a partire dal 1º gennaio 2003, di un deposito cauzionale
obbligatorio sulle acque minerali, le birre e le bevande analcoliche. Ai sensi della VerpackV, le ricorrenti nella causa principale
sarebbero quindi tenute, a partire da tale data, a farsi versare il deposito cauzionale prescritto dall’art. 8, n. 1, di tale
normativa per la maggior parte dei loro imballaggi con riferimento alle bevande distribuite in Germania, quindi a ritirare
e recuperare gli imballaggi vuoti.
Il 23 maggio 2002 le ricorrenti nella causa principale hanno proposto dinanzi al Verwaltungsgericht Stuttgart un ricorso contro
il Land Baden-Württemberg nel quale sostengono che il regime delle percentuali di imballaggi riutilizzabili, previsto dalla
VerpackV, e gli obblighi di deposito cauzionale e di ritiro ad esso afferenti, sono contrari agli artt. 1, nn. 1 e 2, 5, 7
e 18 della direttiva 94/62 nonché all’art. 28 CE. La Repubblica federale di Germania è stata chiamata in causa.
Secondo il giudice del rinvio, partendo dall’interpretazione avanzata dalle ricorrenti nella causa principale, secondo la
quale l’art. 1, n. 2, della direttiva 94/62 presuppone un’equiparazione tra il reimpiego degli imballaggi e il loro recupero,
si pone la questione se il sistema della VerpackV sia compatibile con la direttiva di cui trattasi, nei limiti in cui tale
sistema rende più difficile la commercializzazione di imballaggi monouso qualora la percentuale di imballaggi riutilizzabili
scenda al di sotto di una determinata soglia. Tale giudice fa osservare che i produttori stabiliti in un altro Stato membro
sono esposti a spese più elevate rispetto ai produttori tedeschi qualora decidano di commercializzare le loro bevande in imballaggi
riutilizzabili. Esso sottolinea che, secondo le ricorrenti nella causa principale, fintantoché sia sospeso l’obbligo di farsi
versare un deposito cauzionale, la normativa tedesca incide già sulla situazione dei produttori stabiliti in un altro Stato
membro in quanto i produttori tedeschi tenderebbero ad escludere gli imballaggi monouso dal loro assortimento di bevande per
evitare che la percentuale di imballaggi riutilizzabili scenda al di sotto del 72%.
Pertanto il Verwaltungsgericht Stuttgart ha deciso di sospendere il giudizio e di proporre alla Corte le seguenti questioni
pregiudiziali:
«1)
Se l’art. 1, n. 2, della direttiva 94/62 (...) debba essere interpretato nel senso che vieta agli Stati membri di favorire
sistemi di riutilizzo degli imballaggi per bevande rispetto a imballaggi monouso recuperabili, escludendo – allorché a livello
federale la percentuale di imballaggi riutilizzabili scenda al di sotto del 72% – la possibilità di dispensa dal prescritto
obbligo di ritiro, di gestione e di versamento di deposito cauzionale con riferimento agli imballaggi vuoti monouso per bevande,
accordata per la loro partecipazione ad un sistema di ritiro e di gestione, per quanto riguarda le bevande per le quali la
percentuale di imballaggi riutilizzabili sia scesa al disotto della quota constatata nel 1991.
2)
Se l’art. 18 della direttiva [94/62] debba essere interpretato nel senso che vieta agli Stati membri di ostacolare la messa
in circolazione di bibite confezionate in imballaggi monouso recuperabili, escludendo – allorché a livello federale la percentuale
di imballaggi riutilizzabili scende al di sotto del 72% – la possibilità di dispensa dal prescritto obbligo di ritiro, di
gestione e di versamento di deposito cauzionale con riferimento agli imballaggi vuoti monouso per bevande, accordata per la
loro partecipazione ad un sistema di ritiro e di gestione, per quanto riguarda le bevande per le quali la percentuale di imballaggi
riutilizzabili sia scesa al disotto della quota constatata nel 1991.
3)
Se l’art. 7 della direttiva [94/62] debba essere interpretato nel senso che conferisce ai produttori ed ai distributori di
bevande confezionate in imballaggi monouso il diritto di aderire ad un sistema di ritiro e di gestione degli imballaggi usati,
già in funzione, affinché siano così soddisfatti gli obblighi di legge consistenti nel farsi versare un deposito cauzionale
sugli imballaggi monouso e nel farsi carico del ritiro dei vuoti.
4)
Se l’art. 28 CE debba essere interpretato nel senso che vieta agli Stati membri di adottare una normativa secondo la quale,
nel caso in cui, a livello federale, la percentuale degli imballaggi scenda al di sotto del 72%, è esclusa la possibilità
di dispensa dal prescritto obbligo di ritiro, di gestione e di versamento di deposito cauzionale con riferimento agli imballaggi
vuoti monouso per bevande, accordata per la loro partecipazione ad un sistema di ritiro e di gestione, per quanto riguarda
le bevande per le quali la percentuale di imballaggi riutilizzabili sia scesa al disotto della quota constatata nel 1991».
Le domande di riapertura del dibattimento
Con lettere pervenute alla cancelleria della Corte, rispettivamente, il 14 e il 17 giugno 2004, il governo tedesco e il convenuto
nella causa principale hanno chiesto alla Corte di disporre la riapertura del dibattimento, in applicazione dell’art. 61 del
regolamento di procedura.
A sostegno della sua domanda il governo tedesco sostiene che le conclusioni presentate il 6 maggio 2004 dall’avvocato generale
contengono una serie di elementi che non sono stati oggetto della fase scritta e della trattazione orale e dai quali risulta
una valutazione inesatta degli argomenti da esso fatti valere dinanzi alla Corte. Analogamente, nella sua domanda, il convenuto
nella causa principale sostiene che le dette conclusioni affrontano taluni elementi che non sono stati oggetto di dibattimento
e riguardo ai quali la Corte non è stata quindi sufficientemente edotta.
Va in proposito ricordato che la Corte può, d’ufficio o su proposta dell’avvocato generale, o anche su domanda delle parti,
ordinare la riapertura della fase orale, ai sensi dell’art. 61 del suo regolamento di procedura, se essa ritiene necessari
ulteriori chiarimenti o se la causa deve essere decisa sulla base di un argomento che non è stato dibattuto dalle parti (v.
sentenze 10 febbraio 2000, cause riunite C‑270/97 e C‑271/97, Deutsche Post, Racc. pag. I‑929, punto 30; 19 febbraio 2002,
causa C‑309/99, Wouters e a., Racc. pag. I‑1577, punto 42; 18 giugno 2002, causa C‑299/99, Philips, Racc. pag. I‑5475, punto 20,
e 12 dicembre 2002, causa C‑273/00, Sieckmann, Racc. pag. I‑11737, punto 22).
Nella fattispecie, tuttavia, la Corte, sentito l’avvocato generale, considera di disporre di tutti gli elementi ad essa necessari
per risolvere le questioni poste e che tali elementi sono stati oggetto della trattazione svoltasi dinanzi ad essa.
Occorre pertanto respingere le domande del governo tedesco e del convenuto nella causa principale dirette alla riapertura
del dibattimento.
Questioni pregiudiziali
La ricevibilità delle questioni pregiudiziali
Il convenuto nella causa principale sostiene che la Corte deve dichiarare le questioni pregiudiziali irricevibili, giacché
il ricorso nella causa principale è irricevibile in quanto diretto contro il Land Baden-Württemberg. Infatti, non disponendo
in materia di alcuna competenza legislativa o regolamentare propria, quest’ultimo si limiterebbe a dare esecuzione alla normativa
federale. Secondo tale convenuto, il ricorso avrebbe dovuto esser proposto contro lo Stato federale dinanzi al giudice competente
in materia, ovvero il Verwaltungsgericht Berlin. In procedimenti paralleli, diversi organi giurisdizionali amministrativi
tedeschi avrebbero già dichiarato l’irricevibilità di ricorsi analoghi.
In proposito va ricordato che, tenuto conto della ripartizione delle funzioni tra i giudici nazionali e la Corte, non spetta
a quest’ultima verificare se l’ordinanza di rinvio sia stata adottata in modo conforme alle norme nazionali di organizzazione
giudiziaria e di procedura (v. sentenze 3 marzo 1994, cause riunite C‑332/92, C‑333/92 e C‑335/92, Eurico Italia e a., Racc.
pag. I‑711, punto 13; 16 settembre 1999, causa C‑435/97, WWF e a., Racc. pag. I‑5613, punto 33, e 3 ottobre 2000, causa C‑371/97,
Gozza e a., Racc. pag. I‑7881, punto 30). La Corte deve attenersi al provvedimento di rinvio emesso da un giudice di uno Stato
membro, fintantoché esso non sia stato revocato a seguito dell’esperimento di rimedi giurisdizionali eventualmente previsti
dal diritto nazionale (sentenza 14 gennaio 1982, causa 65/81, Reina, Racc. pag. 33, punti 7 e 8).
Nella fattispecie risulta dall’ordinanza di rinvio che il Verwaltungsgericht Stuttgart ritiene il ricorso nella causa principale
perlomeno parzialmente ricevibile.
Peraltro, è pacifico che sussiste un nesso diretto tra, da un lato, le quattro questioni pregiudiziali relative all’interpretazione
degli artt. 2, n. 1, 7 e 18 della direttiva 94/62 e dell’art. 28 CE, sollevate per consentire al giudice del rinvio di valutare
la compatibilità della normativa tedesca di cui trattasi con le dette disposizioni, e, dall’altro, l’oggetto del ricorso principale,
diretto a far dichiarare che le ricorrenti non sono tenute a sottomettersi agli obblighi di un deposito cauzionale e di ritiro
individuale dei loro imballaggi monouso.
Ne consegue che la domanda di decisione pregiudiziale è ricevibile.
Sulla prima questione
Con la sua prima questione il giudice del rinvio chiede in sostanza se l’art. 1, n. 2, della direttiva 94/62 osti a che uno
Stato membro favorisca sistemi di reimpiego degli imballaggi, mediante l’applicazione di un sistema quale quello previsto
agli artt. 8, n. 1, e 9, n. 2, della VerpackV.
Va in proposito ricordato che, pur se l’art. 1, n. 2, della direttiva 94/62 prevede «in via prioritaria» misure dirette a
prevenire la produzione di rifiuti di imballaggio, esso enumera, quali «ulteriori principi fondamentali», il reimpiego degli
imballaggi, il riciclaggio e le altre forme di recupero dei rifiuti di imballaggio.
L’ottavo ‘considerando’ della direttiva di cui trattasi enuncia che, «in attesa di risultati scientifici e tecnologici in
materia di processi di recupero, la riutilizzazione e il riciclaggio vanno considerati come processi preferibili in relazione
al loro impatto sull’ambiente; che ciò presuppone pertanto l’istituzione negli Stati membri di sistemi che garantiscano la
restituzione degli imballaggi usati e/o dei rifiuti di imballaggio; che valutazioni del ciclo di vita devono essere portate
a termine il più presto possibile per giustificare una precisa gerarchia tra gli imballaggi riutilizzabili, riciclabili e
recuperabili».
Risulta da quanto precede che la direttiva 94/62 non crea una gerarchia tra il reimpiego degli imballaggi, da un lato, e il
recupero dei rifiuti di imballaggio, dall’altro.
Si deve tuttavia osservare che l’art. 5 della direttiva 94/62 consente agli Stati membri di adottare misure dirette a favorire
sistemi di reimpiego degli imballaggi che possono essere riutilizzati senza nuocere all’ambiente.
Risulta dalla formulazione stessa del detto art. 5 che siffatta politica di promozione del reimpiego degli imballaggi è autorizzata
solo in quanto conforme al Trattato.
Quindi le misure adottate da uno Stato membro in applicazione dell’art. 5 della direttiva menzionata devono rispettare non
solo i criteri derivanti dalle altre disposizioni di quest’ultima, in particolare dall’art. 7, menzionato dalla terza questione
pregiudiziale, ma anche gli obblighi risultanti dalle disposizioni del Trattato, in particolare dall’art. 28 CE, menzionato
dalla quarta questione pregiudiziale.
La prima questione va di conseguenza risolta dichiarando che l’art. 1, n. 2, della direttiva 94/62 non osta a che gli Stati
membri adottino misure dirette a favorire i sistemi di reimpiego degli imballaggi.
Tenuto conto di quanto precede, occorre risolvere anzitutto la terza e la quarta questione pregiudiziale.
La terza questione
Con la sua terza questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’art. 7 della direttiva 94/62 accordi ai produttori
e ai distributori di bevande confezionate in imballaggi monouso recuperabili e autorizzati a liberarsi dei loro obblighi di
farsi versare un deposito cauzionale e di ritirare i vuoti grazie alla partecipazione ad un sistema globale di raccolta degli
imballaggi, il diritto di continuare a partecipare a siffatto sistema globale al fine di adempiere i loro obblighi di legge.
Occorre ricordare che la direttiva 94/62 impone agli Stati membri, con il suo art. 7, n. 1, di adottare le misure necessarie
a garantire che siano introdotti, da un lato, la restituzione e/o la raccolta degli imballaggi usati e/o dei rifiuti di imballaggio
e, dall’altro, il reimpiego o il recupero degli imballaggi o dei rifiuti di imballaggio raccolti. Sempre secondo detta disposizione,
tali sistemi devono essere aperti alla partecipazione degli operatori economici dei settori interessati e alla partecipazione
delle competenti autorità pubbliche, devono applicarsi anche ai prodotti importati in condizioni non discriminatorie e devono
essere concepiti in modo da evitare, in conformità con il Trattato, ostacoli agli scambi o distorsioni della concorrenza.
L’art. 7, n. 2, della direttiva 94/62 prescrive che le misure di cui al n. 1 dello stesso articolo costituiscono parte di
una politica globale degli imballaggi e dei rifiuti di imballaggio e devono prendere in considerazione, segnatamente, i requisiti
in materia di tutela ambientale e di salute dei consumatori, di sicurezza e di igiene, quelli in materia di tutela della qualità,
dell’autenticità e delle caratteristiche tecniche delle merci imballate e dei materiali utilizzati, nonché in materia di protezione
dei diritti di proprietà industriale e commerciale.
Il detto art. 7 lascia agli Stati membri la facoltà di scegliere, per quanto riguarda gli imballaggi monouso, tra un sistema
di deposito cauzionale e di ritiro individuale, da un lato, e un sistema globale di raccolta degli imballaggi, dall’altro,
ovvero di optare per una combinazione dei due sistemi a seconda del tipo di prodotti, purché i sistemi scelti abbiano lo scopo
di smistare gli imballaggi verso le soluzioni di gestione dei rifiuti più appropriate e si inseriscano nell’ambito di una
politica che si applica a tutti gli imballaggi e a tutti i rifiuti di imballaggio.
Tale disposizione non conferisce ai produttori e ai distributori interessati alcun diritto di continuare a partecipare ad
un determinato sistema di gestione dei rifiuti di imballaggio.
La direttiva 94/62 non osta, infatti, a che uno Stato membro preveda modifiche ai sistemi di gestione dei rifiuti di imballaggio
istituiti nel suo territorio così da garantire la soluzione di gestione dei rifiuti più appropriata.
Anche se la direttiva 94/62 consente quindi ad uno Stato membro di prevedere la sostituzione, in funzione delle circostanze,
di un sistema di raccolta degli imballaggi in prossimità della residenza dei consumatori o dei punti vendita con un sistema
di deposito cauzionale e di ritiro individuale, è tuttavia necessario che la detta sostituzione rispetti taluni criteri.
Da un lato, il nuovo sistema deve essere parimenti idoneo a raggiungere gli obiettivi della direttiva 94/62. Più in particolare,
quando il nuovo sistema è, come nella fattispecie, un sistema che prevede un deposito cauzionale e il ritiro individuale,
lo Stato membro considerato deve far sì che vi sia un numero sufficiente di punti di restituzione affinché i consumatori che
hanno acquistato prodotti confezionati in imballaggi monouso versando un deposito cauzionale possano recuperarne l’importo
anche senza tornare al luogo d’acquisto iniziale.
In proposito, è importante osservare che l’art. 6, n. 1, prima frase, della VerpackV dispone che il distributore è tenuto
a ritirare gratuitamente gli imballaggi di vendita al punto di consegna effettiva o nelle immediate vicinanze («am Ort der
tatsächlichen Übergabe oder in dessen unmittelbarer Nähe»). Benché le frasi successive del detto paragrafo aggiungano talune
precisazioni, in particolare per quanto riguarda i limiti di tale obbligo a seconda delle caratteristiche degli imballaggi
interessati e a seconda della superficie di vendita del distributore considerato, resta pur sempre il fatto che la portata
dell’obbligo di ritiro non sembra priva di ambiguità.
D’altro lato, il passaggio al nuovo sistema deve avvenire senza soluzione di continuità e senza mettere a rischio la possibilità
per gli operatori economici dei settori interessati di partecipare effettivamente al nuovo sistema fin dall’entrata in vigore
di quest’ultimo. Va in proposito constatato che l’art. 7, n. 1, della direttiva 94/62 impone a ciascuno Stato membro di garantire
ai produttori e ai distributori interessati, in qualsiasi momento e senza discriminazioni, l’accesso ad un sistema di gestione
dei rifiuti di imballaggio
È compito quindi dello Stato membro che procede alla sostituzione del sistema esistente di gestione dei rifiuti di imballaggio
con un altro sistema garantire che i produttori e i distributori interessati dispongano di un termine ragionevole per il passaggio
al nuovo sistema in modo da poter adeguare i loro metodi produttivi nonché le loro catene di distribuzione alle esigenze del
nuovo sistema.
La terza questione va dunque risolta dichiarando che l’art. 7 della direttiva 94/62, pur non conferendo ai produttori e ai
distributori interessati alcun diritto di continuare a partecipare ad un determinato sistema di gestione dei rifiuti di imballaggio,
osta alla sostituzione di un sistema globale di raccolta di tali rifiuti con un sistema di deposito cauzionale e di ritiro
individuale quando il nuovo sistema non sia parimenti idoneo a raggiungere gli obiettivi della direttiva di cui trattasi o
il passaggio a questo nuovo sistema non avvenga senza soluzione di continuità e senza mettere in pericolo la possibilità per
gli operatori economici dei settori interessati di partecipare effettivamente al nuovo sistema fin dall’entrata in vigore
di quest’ultimo.
La quarta questione
Con la sua quarta questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’art. 28 CE osti ad una normativa nazionale, quale
quella prevista agli artt. 8, n. 1, e 9, n. 2, della VerpackV, che fa dipendere dalla percentuale degli imballaggi riutilizzabili
sul mercato interessato la possibilità per i produttori ed i distributori che utilizzano imballaggi monouso di liberarsi,
mediante la partecipazione ad un sistema globale di raccolta, dei loro obblighi di deposito cauzionale e di ritiro nonché
di recupero.
L’applicabilità dell’art. 28 CE
Secondo il governo tedesco, non può sussistere un conflitto tra l’art. 28 CE e la normativa nazionale di cui trattasi, giacché,
riguardo al reimpiego degli imballaggi, la direttiva 94/62, in particolare i suoi artt. 5, 9 e 18, avrebbero quale scopo ed
effetto di procedere ad un’armonizzazione completa della materia considerata.
Alla luce della circostanza che qualsiasi misura nazionale in un settore che costituisce oggetto di un’armonizzazione esaustiva
a livello comunitario deve essere valutata in rapporto alle disposizioni di tale misura di armonizzazione e non di quelle
del diritto primario (v. sentenze 12 ottobre 1993, causa C‑37/92, Vanacker e Lesage, Racc. pag. I‑4947, punto 9; 13 dicembre
2001, causa C‑324/99, DaimlerChrysler, Racc. pag. I‑9897, punto 32, e 11 dicembre 2003, causa C‑322/01, Deutscher Apothekerverband,
Racc. pag. I‑14887, punto 64), si deve quindi stabilire se l’armonizzazione attuata mediante la direttiva 94/62 escluda l’esame
della compatibilità della normativa nazionale di cui trattasi con l’art. 28 CE.
In proposito, si deve rilevare che, per quanto riguarda il reimpiego degli imballaggi, l’art. 5 della direttiva 94/62 si limita
a consentire agli Stati membri di favorire, in conformità del Trattato, sistemi di reimpiego degli imballaggi idonei ad essere
riutilizzati senza nuocere all’ambiente.
Oltre alla definizione della nozione di «reimpiego» degli imballaggi, a talune disposizioni generali sulle misure di prevenzione
dei rifiuti di imballaggio e alle disposizioni relative ai sistemi di ritiro, di raccolta e di recupero, che compaiono rispettivamente
agli artt. 3, punto 5, 4 e 7, la direttiva 94/62 non regola, con riferimento agli Stati membri che intendono avvalersi della
facoltà accordata dal suo art. 5, l’organizzazione di sistemi che favoriscano gli imballaggi riutilizzabili.
Contrariamente a quanto avviene per la marcatura e l’identificazione degli imballaggi e per i requisiti essenziali concernenti
la composizione e la riutilizzabilità o la recuperabilità di questi ultimi, disciplinati dagli artt. 8-11 e dall’allegato II
della direttiva 94/62, l’organizzazione dei sistemi nazionali destinati a favorire il reimpiego degli imballaggi non è quindi
oggetto di una completa armonizzazione.
Tali sistemi possono essere quindi valutati alla stregua delle disposizioni del Trattato relative alla libera circolazione
delle merci.
L’art. 5 della direttiva 94/62 consente peraltro agli Stati membri di favorire sistemi di reimpiego degli imballaggi solo
«in conformità con il Trattato».
Quanto all’art. 18 della stessa direttiva, occorre rilevare che, per la parte in cui tale disposizione si limita a garantire
la libera circolazione, nel territorio degli Stati membri, di imballaggi che corrispondono ai requisiti relativi alla marcatura,
alla composizione e alla riutilizzabilità e recuperabilità di questi ultimi, essa non osta neppure a che sistemi nazionali
di gestione dei rifiuti di imballaggio siano valutati alla luce dell’art. 28 CE quando sono atti ad incidere sulle condizioni
di commercializzazione dei prodotti interessati.
La sussistenza di un ostacolo per gli scambi
Occorre valutare se l’art. 28 CE osti ad una normativa nazionale, quale quella controversa nella causa principale, che consente
ai produttori ed ai distributori che utilizzano imballaggi monouso di liberarsi dei loro obblighi di versamento di un deposito
cauzionale e di ritiro partecipando ad un sistema globale di raccolta, in funzione dell’evoluzione sul mercato tedesco della
proporzione globale delle bevande confezionate in imballaggi monouso nonché della proporzione delle bevande considerate che
sono in commercio con tali imballaggi sullo stesso mercato.
In proposito, va anzitutto osservato che tale normativa è indistintamente applicabile tanto ai prodotti nazionali quanto ai
prodotti provenienti da altri Stati membri e che essa prevede i medesimi obblighi in materia di versamento di un deposito
cauzionale e di ritiro per i produttori stabiliti in altri Stati membri e per i produttori nazionali.
In secondo luogo, contrariamente alla percentuale massima di bevande che potevano essere messe in commercio in imballaggi
non approvati, controversa nella causa conclusasi con la sentenza 20 settembre 1988, causa C‑302/86, Commissione/Danimarca
(Racc. pag. I‑4607), nella causa principale le percentuali non limitano la quantità di prodotti che possono essere importati
in un certo tipo di imballaggio. Infatti, la VerpackV non vieta l’immissione in commercio di prodotti confezionati in imballaggio
monouso oltre le percentuali indicate, ma prevede unicamente che il superamento di tali percentuali comporti un mutamento
del sistema di gestione degli imballaggi monouso.
Si deve tuttavia constatare che gli artt. 8, n. 1, e 9, n. 2, della VerpackV, pur applicandosi, è vero, a tutti i produttori
e i distributori che esercitano la loro attività sul territorio nazionale, non incidono allo stesso modo sulla commercializzazione
delle bevande prodotte in Germania e su quella delle bevande provenienti da altri Stati membri.
Infatti, anche se il passaggio da un sistema di gestione degli imballaggi ad un altro comporta, in generale, costi per quanto
riguarda la marcatura o l’etichettatura dei di imballaggi, una normativa, quale quella controversa nella causa principale,
che impone ai produttori e ai distributori che utilizzano imballaggi monouso di sostituire la loro partecipazione ad un sistema
globale di raccolta con l’adozione di un sistema di deposito cauzionale e di ritiro individuale comporta per ciascun produttore
e distributore che utilizzi detti imballaggi costi supplementari legati all’organizzazione del ritiro degli imballaggi, al
rimborso degli importi del deposito cauzionale e all’eventuale compensazione di tali importi tra distributori.
Ebbene, è pacifico che i produttori stabiliti al di fuori della Germania utilizzano in maniera considerevolmente maggiore
imballaggi monouso rispetto ai produttori tedeschi.
In proposito, il giudice del rinvio fa osservare che il ricorso a imballaggi riutilizzabili comporta normalmente per un produttore
di bevande stabilito in un altro Stato membro costi superiori a quelli sopportati da un produttore tedesco, giacché i costi
connessi all’organizzazione di un sistema di deposito cauzionale e al trasporto sono maggiori laddove il produttore sia stabilito
ad una certa distanza dai punti di vendita.
Ne consegue che la sostituzione, per quanto riguarda gli imballaggi monouso, di un sistema globale di raccolta degli imballaggi
con un sistema di deposito cauzionale e di ritiro individuale è atta ad ostacolare l’immissione in commercio sul mercato tedesco
di bevande importate da altri Stati membri (v., in questo senso, per quanto riguarda gli imballaggi per bevande riutilizzabili,
sentenza Commissione/Danimarca, cit., punto 13).
In proposito è priva di pertinenza la circostanza che le disposizioni controverse prevedano obblighi di deposito cauzionale
e di ritiro individuale per gli imballaggi monouso senza vietare le importazioni di bevande confezionate con tali imballaggi
e che, inoltre, sussiste la possibilità per i produttori di ricorrere a imballaggi riutilizzabili. Infatti, una misura idonea
ad ostacolare le importazioni deve essere considerata misura d’effetto equivalente ad una restrizione quantitativa anche qualora
l’ostacolo sia di lieve entità e sussistano altre possibilità di smercio dei prodotti (sentenza 5 aprile 1984, cause riunite
177/82 e 178/82, Van de Haar e Kaveka de Meern, Racc. pag. 1797, punto 14).
In questa situazione, non è pertinente affermare, come fa il governo tedesco, che, per il periodo precedente all’introduzione
degli obblighi di deposito cauzionale e di ritiro individuale, l’aumento delle importazioni in Germania di acque minerali
naturali confezionate in imballaggi monouso dimostra l’assenza di discriminazione nei confronti dei produttori di bevande
stabiliti in altri Stati membri. Infatti, quand’anche fosse rilevabile nel mercato tedesco, tale tendenza non è atta a smentire
la circostanza che gli artt. 8 e 9 della VerpackV costituiscono, per i produttori di bevande stabiliti in altri Stati membri,
un ostacolo all’immissione in commercio dei loro prodotti in Germania.
Contrariamente a quanto sostengono il convenuto nella causa principale e il governo tedesco, gli artt. 8 e 9 della VerpackV
non possono essere equiparati a disposizioni nazionali che limitano o vietano talune «modalità di vendita», ai sensi della
sentenza 24 novembre 1993, cause riunite C‑267/91 e C‑268/91, Keck e Mithouard (Racc. pag. I‑6097, punto 16 e segg.).
Infatti la Corte ha considerato che la necessità, derivante dalle norme controverse, di modificare l’imballaggio o l’etichettatura
dei prodotti importati esclude che si possa parlare di misure attinenti alle modalità di vendita ai sensi della citata sentenza
Keck e Mithouard (v. sentenze 3 giugno 1999, causa C‑33/97, Colim, Racc. pag. I‑3175, punto 37; 16 gennaio 2003, causa C‑12/00,
Commissione/Spagna, Racc. pag. I‑459, punto 76, e 18 settembre 2003, causa C‑416/00, Morellato, Racc. pag. I‑9343, punto 29).
Orbene, come è stato osservato al punto 64 della presente sentenza, la sostituzione della partecipazione ad un sistema globale
di raccolta con la creazione di un sistema di deposito cauzionale e di ritiro individuale costringe i produttori interessati
a modificare talune indicazioni sui loro imballaggi.
In ogni caso, dato che non incidono allo stesso modo l’immissione in commercio delle bevande prodotte in Germania e quella
delle bevande provenienti da altri Stati membri, le disposizioni della VerpackV non possono essere escluse dall’ambito di
applicazione dell’art. 28 CE (v. sentenza Keck e Mithouard, cit. punti 16 e 17).
Le giustificazioni relative alla tutela ambientale
Si deve poi esaminare se, come affermano il convenuto nella causa principale e il governo tedesco, una normativa come quella
prevista agli artt. 8, n. 1, e 9, n. 2, della VerpackV possa essere giustificata da motivi relativi alla tutela ambientale.
Secondo una giurisprudenza costante, misure nazionali atte ad ostacolare gli scambi intracomunitari possono essere giustificate
da esigenze imperative attinenti alla tutela ambientale purché siano proporzionate all’obiettivo perseguito (sentenze Commissione/Danimarca,
cit., punti 6 e 9, e 14 luglio 1998, causa C‑389/96, Aher-Waggon, Racc. pag. I‑4473, punto 20).
In proposito, si deve constatare che l’obbligo di creare un sistema di versamento di un deposito cauzionale e di restituzione
degli imballaggi vuoti è un elemento indispensabile di un regime inteso a garantire la riutilizzazione degli imballaggi (sentenza
Commissione/Danimarca, cit., punto 13).
Per quanto riguarda gli imballaggi non riutilizzabili, si deve rilevare che, come affermano il convenuto nella causa principale
e il governo tedesco, la creazione di un sistema di deposito cauzionale e di ritiro individuale è idonea ad aumentare la percentuale
di restituzione degli imballaggi vuoti e porta ad una raccolta differenziata dei rifiuti d’imballaggio, contribuendo così
al recupero di questi ultimi. Inoltre, poiché il versamento di un deposito cauzionale induce il consumatore a restituire gli
imballaggi vuoti nei punti vendita, esso contribuisce alla riduzione dei rifiuti abbandonati nella natura.
Infine, in quanto la normativa controversa nella causa principale fa dipendere l’entrata in vigore del nuovo sistema di gestione
dei rifiuti di imballaggio dalla percentuale degli imballaggi riutilizzabili sul mercato tedesco, essa crea una situazione
in cui ciascun aumento delle vendite di bevande confezionate in imballaggi monouso su tale mercato rafforza la probabilità
che si arrivi ad un cambiamento di sistema. Nei limiti in cui tale normativa induce i produttori ed i distributori interessati
a far ricorso ad imballaggi riutilizzabili, essa contribuisce alla riduzione dei rifiuti da eliminare, che costituisce uno
degli obiettivi generali della politica di tutela dell’ambiente.
Tuttavia, perché una normativa di questo tipo sia conforme al principio di proporzionalità, si deve accertare se i mezzi da
essa predisposti siano idonei a conseguire lo scopo perseguito e non eccedano quanto è necessario per raggiungere detto scopo
(v. sentenza 14 luglio 1998, causa C‑284/95, Safety Hi-Tech, Racc. pag. I‑4301, punto 57).
In proposito occorre rilevare che una normativa nazionale, per soddisfare tale criterio, deve consentire ai produttori ed
ai distributori interessati, prima dell’entrata in vigore del sistema di deposito cauzionale e di ritiro individuale, di adeguare
i loro metodi produttivi nonché la gestione dei rifiuti di imballaggio monouso alle prescrizioni del nuovo sistema. Naturalmente,
anche se uno Stato membro può lasciare che siano detti produttori e distributori a istituire tale sistema, organizzando il
ritiro degli imballaggi, il rimborso degli importi del deposito cauzionale e l’eventuale compensazione di questi ultimi tra
distributori, resta compito dello Stato membro di cui trattasi garantire che, al momento del cambiamento del sistema di gestione
dei rifiuti di imballaggio, tutti i produttori o distributori interessati possano effettivamente partecipare ad un sistema
operativo.
Si deve constatare che una normativa, quale la VerpackV, che fa dipendere dal tasso di reimpiego degli imballaggi la creazione
di un sistema di deposito cauzionale e di ritiro individuale, certamente vantaggioso sotto il profilo ecologico, risponde
al principio di proporzionalità solo se, nell’incoraggiare il reimpiego degli imballaggi, offre ai produttori ed ai distributori
interessati un ragionevole periodo transitorio per adeguarvisi e garantisce che, al momento del mutamento del sistema di gestione
dei rifiuti di imballaggio, tutti i produttori o distributori interessati possano effettivamente partecipare ad un sistema
operativo.
È compito del giudice nazionale pronunciarsi sulla questione se il cambiamento del sistema di gestione dei rifiuti di imballaggio,
quale previsto agli artt. 8, n. 1, e 9, n. 2 della VerpackV, consenta ai produttori ed ai distributori interessati di partecipare
ad un sistema operativo alle condizioni sopra menzionate.
Si deve quindi risolvere la quarta questione dichiarando che l’art. 28 CE osta ad una normativa nazionale, quale quella enunciata
agli artt. 8, n. 1, e 9, n. 2, della VerpackV, quando essa annuncia la sostituzione di un sistema globale di raccolta dei
rifiuti di imballaggio con un sistema di deposito cauzionale e di ritiro individuale senza che i produttori ed i distributori
interessati dispongano di un ragionevole termine transitorio per adeguarvisi e sia loro garantito che, al momento del cambiamento
del sistema di gestione dei rifiuti di imballaggio, essi possano effettivamente partecipare ad un sistema operativo.
La seconda questione
Alla luce della soluzione fornita per la quarta questione, non è più necessario risolvere la seconda questione.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nella causa principale il procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale,
cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute per sottoporre osservazioni alla Corte, diverse da quelle delle
dette parti, non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara:
1)
L’art. 1, n. 2, direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 20 dicembre 1994, 94/62/CE, sugli imballaggi e i rifiuti
di imballaggio, non osta a che gli Stati membri adottino misure dirette a favorire i sistemi di reimpiego degli imballaggi.
2)
L’art. 7 della direttiva 94/62, pur non conferendo ai produttori e ai distributori interessati alcun diritto di continuare
a partecipare ad un determinato sistema di gestione dei rifiuti di imballaggio, osta alla sostituzione di un sistema globale
di raccolta di tali rifiuti con un sistema di deposito cauzionale e di ritiro individuale quando il nuovo sistema non sia
parimenti idoneo a raggiungere gli obiettivi della direttiva di cui trattasi o il passaggio a questo nuovo sistema non avvenga
senza soluzione di continuità e senza mettere in pericolo la possibilità per gli operatori economici dei settori interessati
di partecipare effettivamente al nuovo sistema fin dall’entrata in vigore di quest’ultimo.
3)
L’art. 28 CE osta ad una normativa nazionale, quale quella enunciata negli artt. 8, n. 1, e 9, n. 2, della Verordnung über
die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen 21 agosto 1998 (regolamento relativo alla prevenzione e al recupero
dei rifiuti di imballaggi), quando essa annuncia la sostituzione di un sistema globale di raccolta dei rifiuti di imballaggio
con un sistema di deposito cauzionale e di ritiro individuale senza che i produttori ed i distributori interessati dispongano
di un ragionevole termine transitorio per adeguarvisi e sia loro garantito che, al momento del cambiamento del sistema di
gestione dei rifiuti di imballaggio, essi possano effettivamente partecipare ad un sistema operativo.
Firme
–
Lingua processuale: il tedesco.