CELEX: 62005CJ0393
2092/91/EGK rendelet
Mezőgazdasági termékek ökológiai termelése
Ellenőrző magánszervezetek
A szolgáltatásnyújtás helye szerinti tagállamban telephellyel vagy tartós infrastruktúrával rendelkezés követelménye
Igazolások
A közhatalom gyakorlásában való részvétel
EK 55. cikk
Fogyasztóvédelem

Keresetlevelében az Európai Közösségek Bizottsága annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy az Osztrák Köztársaság – mivel a más tagállamokban letelepedett és elismert, az ökológiai termelésből származó mezőgazdasági termékeket ellenőrző magánszervezetektől (a továbbiakban: magánszervezetek) megköveteli, hogy ausztriai telephellyel vagy tartós infrastruktúrával rendelkezzenek, hogy tevékenységüket Ausztriában folytathassák – nem teljesítette az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit.
Jogi háttér
A közösségi szabályozás
A mezőgazdasági termékek ökológiai termeléséről, valamint a mezőgazdasági termékeken és élelmiszereken erre utaló jelölésekről szóló 2092/91/EGK rendeletnek az állattenyésztésre történő kiterjesztését célzó kiegészítéséről szóló, 1999. július 19-i 1804/99/EK rendelettel (
HL L 222., 1. o.
; magyar nyelvű különkiadás 15. kötet, 4. fejezet, 297. o.) módosított, a mezőgazdasági termékek ökológiai termeléséről, valamint a mezőgazdasági termékeken és élelmiszereken erre utaló jelölésekről szóló, 1991. június 24-i 2092/91/EGK tanácsi rendelet (HL 198., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. kötet, 2. fejezet, 39. o., a továbbiakban: a 2092/91 rendelet) az ökológiai termelésnek, a mezőgazdasági termékek ökológiai termelési módszereivel kapcsolatos ellenőrzési eljárásoknak, valamint az ily módon előállított termékek tanúsításának minimumszabályait határozza meg. E rendelet értelmében az ott meghatározott követelményeknek megfelelő termékeken különösen címkézés útján fel lehet tüntetni az „Ökológiai termelés – EK ellenőrzési rendszer” megjelölést.
A rendelet 1., 2. és 4. cikke az érintett termékeket, valamint az ökológiai termelési módszerekre utaló jelzéseket sorolja fel, valamint meghatározza a különböző fogalmakat. A 2092/91 rendelet 3. cikke akként rendelkezik, hogy e rendeletet az egyéb közösségi vagy a közösségi szabályozásnak megfelelő nemzeti rendelkezések sérelme nélkül kell alkalmazni. A 2092/91 rendelet 5. cikke azon feltételeket határozza meg, amelyek között a termék címkéjén és reklámanyagaiban utalni lehet az ökológiai termelési módszerekre, a 2092/91 rendelet 6. cikke pedig az „ökológiai termelési módszer” fogalma alá tartozó termelési szabályokat sorolja fel.
A 2092/91 rendelet 8. cikke a következőképpen szól:
„(1)   Minden gazdasági szereplő, aki, illetőleg amely forgalmazás céljából az 1. cikkben meghatározott termékeket állít elő, dolgoz fel, vagy harmadik országból importál, köteles:
a)
ilyen tevékenységéről értesíteni annak a tagállamnak az illetékes hatóságát, amelyben a tevékenységet végzi; az értesítés tartalmazza a IV. mellékletben meghatározott információkat;
b)
vállalkozását alávetni a 9. cikkben említett ellenőrzési rendszernek.
(2)   A tagállamok az értesítések fogadására kijelölnek egy hatóságot vagy szervezetet.
A tagállamok rendelkezhetnek bármely olyan kiegészítő információ rendelkezésre bocsátásáról, amelyet az érintett gazdasági szereplők eredményes felügyelete szempontjából szükségesnek tartanak.
(3)   Az illetékes hatóság gondoskodik arról, hogy az érdekelt feleknek rendelkezésére álljon az ellenőrzési rendszer hatálya alá tartozó gazdasági szereplők nevét és címét tartalmazó naprakész jegyzék.”
A 2092/91 rendelet 9. cikke szerint:
„(1)   A tagállamok létrehoznak egy olyan ellenőrzési rendszert, amelyet egy vagy több kijelölt ellenőrző hatóság és/vagy elismert magánszervezet működtet, és amely az 1. cikk szerinti termékeket előállító vagy feldolgozó gazdasági szereplőket ellenőrzi.
(2)   A tagállamok meghozzák azokat az intézkedéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy az e rendelet előírásainak megfelelő és az ellenőrzés költségeihez hozzájárulást fizető gazdasági szereplők számára az ellenőrzési rendszer elérhetővé váljék.
(3)   Az ellenőrzési rendszer legalább a III. mellékletben meghatározott elővigyázatossági és ellenőrző intézkedések alkalmazását foglalja magában.
(4)   A magánszervezetek által működtetett ellenőrzési rendszer alkalmazása céljából a tagállamok kijelölik az ilyen szervezetek elismerésére és felügyeletére hatáskörrel rendelkező hatóságot.
(5)   Az ellenőrzést végző magánszervezetek elismerése során a következőket kell figyelembe venni:
a)
a követendő szabványos ellenőrzési eljárás [helyesen: a szervezet követendő szabványos ellenőrzési eljárása], amely tartalmazza azon ellenőrző és elővigyázatossági intézkedések részletes ismertetését, amelyeknek az ellenőrzött gazdasági szereplők tekintetében történő alkalmazását a szervezet vállalja;
b)
a szervezet által szabálytalanság és/vagy jogsértés esetén alkalmazni kívánt szankciók;
c)
a megfelelő erőforrások – képzett munkaerő, ügyintézési és technikai eszközök – megléte, az ellenőrzés terén szerzett tapasztalat és a megbízhatóság;
d)
az ellenőrző szervezetnek az ellenőrzött gazdasági szereplőkkel szembeni elfogulatlansága.
(6)   Az ellenőrző szervezet elismerését követően az illetékes hatóság:
a)
gondoskodik az ellenőrző szervezet által végrehajtott ellenőrzések objektivitásáról;
b)
meggyőződik az ellenőrzések eredményességéről;
c)
tudomást szerez a megállapított szabálytalanságokról és/vagy jogsértésekről és az alkalmazott szankciókról;
d)
visszavonja az ellenőrző szervezet engedélyét, amennyiben a szervezet nem tesz eleget az a) és a b) pontban említett követelményeknek, vagy már nem teljesíti az (5) bekezdésben szereplő feltételeket, vagy nem teljesíti a (7), a (8), a (9) és a (11) bekezdésben megállapított követelményeket.
(6a)   A tagállamok 1996. január 1-je előtt minden, e cikk rendelkezéseivel összhangban elismert, illetve kijelölt ellenőrző szervezet, illetve hatóság részére kódszámot adnak ki. Erről értesítik a többi tagállamot és a Bizottságot; a Bizottság a kódszámokat a 15. cikk utolsó albekezdésében említett jegyzékben teszi közzé.
(7)   Az (1) bekezdésben említett ellenőrző hatóság és elismert ellenőrző magánszervezetek:
a)
gondoskodnak arról, hogy az ellenőrzésük alatt álló vállalkozások tekintetében legalább a III. mellékletben meghatározott ellenőrző és elővigyázatossági intézkedéseket alkalmazzák;
b)
az ellenőrzési tevékenységük során tudomásukra jutott információkat és adatokat a kérdéses vállalkozás képviselőjén és az illetékes hatóságokon kívül más személy számára nem fedik fel.
(8)   Az elismert ellenőrző szervezetek:
a)
felügyelet céljából lehetővé teszik az illetékes hatóság számára az irodáikba és létesítményeikbe történő belépést, továbbá minden információt és segítséget megadnak, amelyet az illetékes hatóság az e rendelet szerinti kötelezettségeinek teljesítéséhez szükségesnek tart;
b)
a tagállam illetékes hatóságának minden év január 31-ig megküldik az előző év december 31-én ellenőrzésük alatt álló gazdasági szereplők jegyzékét, és az említett hatósághoz összefoglaló éves jelentést nyújtanak be.
(9)   Az (1) bekezdésben említett ellenőrző hatóság és ellenőrző szervezetek:
a)
gondoskodnak arról, hogy amennyiben az 5., a 6. vagy a 7. cikk, illetve a III. melléklet intézkedései tekintetében szabálytalanság megállapítására kerül sor, az ökológiai termelési módszerre utaló, a 2. cikkben előírt jelölésnek az adott szabálytalanság által érintett teljes készletről, illetve terméksorról való eltávolítása megtörténjen;
b)
amennyiben nyilvánvaló vagy hosszú távú hatást kiváltó jogsértés megállapítására kerül sor, az érintett gazdasági szereplőt a tagállam illetékes hatóságával egyeztetett időtartamra eltiltják az ökológiai termelési módszerre utaló jelöléssel ellátott termékek forgalmazásától.
[…]
(11)   1998. január 1-jétől kezdődő hatállyal, az (5) és a (6) bekezdés rendelkezéseinek sérelme nélkül, az elismert ellenőrző szervezeteknek meg kell felelniük az 1989. június 26-i EN 45011 szabványban foglalt feltételek szerint megállapított követelményeknek.
[…]”
A 2092/91 rendelet 10. cikke előírja az e rendelet 9. cikkében meghatározott ellenőrzési rendszernek alávetett termékek címkéjén az V. mellékletnek megfelelő jelölés és/vagy logó feltüntetését; e tekintetben a hivatkozott rendelet 10. cikkének (3) bekezdése az ugyanazon rendelet 9. cikke (9) bekezdésében rögzítettekkel megegyező végrehajtási kötelezettségeket ír elő az ellenőrző magánszervezetekkel szemben.
A 2092/91 rendeletnek az általános végrehajtási szabályokra vonatkozó 10a. cikke értelmében:
„(1)   Amennyiben valamely tagállam egy másik tagállamból érkező és a 2. cikkben és/vagy az V. mellékletben szereplő jelöléssel ellátott termékben e rendelet alkalmazása tekintetében szabálytalanságot vagy jogsértést állapít meg, arról tájékoztatja az ellenőrző hatóságot kijelölő, illetve az ellenőrző szervezetet elismerő tagállamot, valamint a Bizottságot.
(2)   A tagállamok minden szükséges intézkedést és lépést megtesznek a 2. cikkben és/vagy az V. mellékletben szereplő jelölések használatával kapcsolatos visszaélések megelőzése érdekében.”
A 2092/91 rendelet III. melléklete a rendelet 8. és a 9. cikkben meghatározott ellenőrzési rendszer keretében elvégzendő ellenőrzés minimumkövetelményeit és elővigyázatossági intézkedéseket határozza meg.
E melléklet 9. pontjának második albekezdésében, valamint 10. pontjában található általános rendelkezések különösen azt írják elő, hogy az ellenőrző magánszervezet megkövetelheti az ellenőrzött vállalkozástól, hogy az olyan terméket, amelyről gyanítható, hogy nem felel meg ennek a rendeletnek, átmenetileg ne hozza forgalomba az ökológiai termelési módszerre utaló jelölésekkel, továbbá e szervezetek jogosultak az adott piaci szereplő valamennyi létesítményébe belépni, valamint a nyilvántartásokba és a kapcsolódó bizonylatokba betekinteni.
A nemzeti szabályozás
Az Osztrák Köztársaság a 2092/91 rendelet 9. cikke (1) bekezdésének megfelelően az ökológiai termelésből származó mezőgazdasági termékek ellenőrzésére olyan rendszert hozott létre, amelyet magánszervezetek működtetnek. Ausztriában az e rendeletet alkalmazó, és a jogvita tárgyát képező közigazgatási gyakorlat alapján ahhoz, hogy valamely magánszervezet ellenőrzési tevékenységet végezhessen, köteles Ausztria területén olyan telephellyel rendelkezni, amely a hivatkozott rendeletben előírt képzett munkaerővel, ügyintézési és technikai eszközökkel kapcsolatos követelményeknek megfelel, még akkor is, ha e szervezetet egy másik tagállamban már elismerték, és ebből következően e másik tagállamban már rendelkezik telephellyel.
Az élelmiszerekről szóló 1975. évi törvény (Lebensmittelgesetz 1975, BGBl. 86/1975; a továbbiakban: LMG) 35. §-a úgy rendelkezik, hogy a magánszervezetek elismerése és felügyelete a Landeshauptmänner (tartományi elöljárók) hatáskörébe tartozik. Az LMG 10. §-ának (4) bekezdése értelmében továbbá a tartományi elöljárók a magánszervezetek javaslatára többek között a 2092/91 rendelet 9. cikke (9) bekezdésének b) pontjában meghatározott tiltó intézkedéseket hoznak.
A pert megelőző eljárás
Egy Németországban elismert és letelepedett magánszervezet panaszát követően a Bizottság két információkérést intézett az osztrák hatóságokhoz a más tagállamokban elismert magánszervezetekkel szemben annak érdekében előírt feltételek tekintetében, hogy Ausztria területén tevékenységüket folytathassák. Az információkérések különösen arra vonatkoztak, hogy e magánszervezeteknél követelmény-e, hogy ausztriai telephellyel vagy tartós infrastruktúrával rendelkezzenek. A kapott válaszok tükrében az Osztrák Köztársasághoz intézett 2000. november 8-i felszólító levelében a Bizottság felvetette e követelménynek az EK 49. cikkel való összeegyeztethetősége kérdését.
Az osztrák hatóságoknak az e levélre adott válaszára figyelemmel a Bizottság 2002. október 16-án indokolással ellátott véleményt intézett az Osztrák Köztársasághoz, amelyben felszólította arra, hogy az e vélemény kézbesítését követő két hónapon belül tegyen eleget kötelezettségeinek. E véleményben a Bizottság azt állította, hogy a más tagállamokban elismert és letelepedett magánszervezetekkel szemben előírt azon követelmény, hogy ausztriai telephellyel vagy tartós infrastruktúrával kell rendelkezniük, ellentétes az EK 49. cikkel, és ugyan minden tagállamnak jogában áll arról megbizonyosodni, hogy e szervezetek a székhelyük szerinti tagállamban valóban elismertek-e, e célnak egy rövidített engedélyezési eljárás is megfelel.
2002. december 23-i válaszában az Osztrák Köztársaság azt a választ adta, hogy a magánszervezetek tevékenysége az EK 49. cikktől az EK 45. cikk első albekezdésével együttesen értelmezett EK 55. cikkben szabályozott eltérésnek minősül. Az Osztrák Köztársaság másodlagosan fenntartotta előzőleg kifejtett álláspontját, vagyis azt, hogy az ökológiai termelésből származó mezőgazdasági termékek termelőinek és fogyasztóinak érdekében áll, hogy a magánszervezetek ausztriai telephellyel vagy tartós infrastruktúrával rendelkezzenek, annak érdekében, hogy az osztrák hatóságok ellenőrizni tudják, hogy e szervezetek milyen körülmények között végzik ellenőrzési tevékenységüket.
Mivel a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a helyzet továbbra sem kielégítő, benyújtotta a jelen keresetet.
A keresetről
A felek érvei
A Bizottság úgy ítéli meg, hogy a jogvita tárgyát képező osztrák közigazgatási gyakorlat a 2092/91 rendelet által harmonizált terület hatálya alá tartozik. Ezzel kapcsolatosan hangsúlyozza, hogy az Európai Unió Tanácsa e rendelet elfogadásakor nem hivatkozott az EGK-Szerződés 55. cikkével (módosítást követően az EK-Szerződés 55. cikke, jelenleg EK 45. cikk) együttes olvasatban az EGK-Szerződés 66. cikkére (módosítást követően az EK-Szerződés 66. cikke, jelenleg EK 55. cikk), és ezért az ökológiai termékek ellenőrzése és címkézése nem képez az EK 49. cikkben szabályozott szolgáltatás szabadsága elvének alkalmazása alóli kivételt képező tevékenységet.
Ezt a következtetést egyébiránt több olyan tényező is megerősíti, amelyek azt bizonyítják, hogy a magánszervezetek tevékenysége a Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében nem minősül a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételnek; e tekintetben a Bizottság a
2/74. sz. Reyners-ügyben 1974. június 21-én hozott ítéletre [EBHT 1974., 631. o.
] hivatkozik.
Egyrészt az ellenőrző szervezet és az ellenőrzött gazdasági szereplő közötti jogviszony – amely alapján az ellenőrző szervezet egyszerű megfelelőségi igazolást bocsát ki az ellenőrzött szereplő részére, vagy azt megtagadja – kizárólag magánjogi jellegű.
Másrészt az ökológiai termelési módszer feltüntetésére vonatkozó, valamely gazdasági szereplőhöz intézett tiltást, valamint a 2092/91 rendelet 9. cikkének (9) bekezdésében, illetve 10. cikkének (3) bekezdésében a szabálytalanságok megállapítása esetére előírt intézkedéseket végsősoron csak az erre hatáskörrel rendelkező hatóságok, illetve bíróságok írhatják elő, maguk a magánszervezetek nem. Ráadásul az ökológiai termelés feltüntetésének megtiltása nem akadálya annak, hogy az érintett termékeket hagyományos módon forgalmazzák.
A jogvita tárgyát képező közigazgatási gyakorlatnak a szolgáltatásnyújtás szabadságának elvével való összeegyeztethetőségével kapcsolatosan a Bizottság elismeri, hogy az osztrák hatóságok jogosultak megbizonyosodni arról – például egyszerűsített engedélyezési eljárás keretében –, hogy a magánszervezetek a székhelyük szerinti tagállamban valóban elismertek-e. Annak megkövetelése azonban, hogy a magánszervezeteknek állandó telephellyel kell rendelkezniük Ausztria területén, egyrészt korlátozza az EK. 49. cikkben megfogalmazott szolgáltatásnyújtás szabadságát, mivel e követelmény a szolgáltatást az ezzel járó költségek miatt kevésbé vonzóvá teheti olyan magánszervezetek számára, amelyek már valamely másik tagállamban letelepedtek, másrészt figyelmen kívül hagyja azt a tényt, hogy az adott szervezet az elismerés helye szerinti tagállamban eleget tett a 2092/91 rendeletben előírt feltételeknek. Márpedig a másik tagállamban kibocsátott engedély biztosítja, hogy az adott magánszervezet rendelkezik azzal a megfelelő szakértelemmel, tapasztalattal és eszközökkel, amelyek szükségesek ahhoz, hogy Ausztriában ellenőrzési szolgáltatásokat végezzen.
Azzal kapcsolatosan, hogy az osztrák kormány arra hivatkozott, miszerint szükséges, hogy a fogyasztók védelmében ellenőrizni lehessen a magánszervezetek által végzett ellenőrzések objektivitását és eredményességét, a Bizottság hangsúlyozza, hogy a 2092/91 rendelet külön szankciókat ír elő azon esetre, ha a magánszervezetek az ellenőrzés feltételeit nem tartják be, és kizárólag az elismerés helye szerinti tagállam hatáskörrel rendelkező hatóságai jogosultak különösen a 2092/91 rendelet 9. cikkének (5) (7)–(9), és (11) bekezdésében meghatározott intézkedéseket meghozni.
Az Osztrák Köztársaság a maga részéről nem vitatja, hogy a más tagállamokban letelepedett és elismert magánszervezetekkel szemben felállított azon követelmény, hogy ahhoz, hogy e szervezetek Ausztriában is végezhessék tevékenységüket, ezen országban is telephellyel kell rendelkezniük, sértheti az EK 49. cikkben biztosított szolgáltatásnyújtás szabadságát.
Mindemellett fenntartja, hogy a magánszervezeteknek a 2092/91 rendeletben meghatározottak szerinti tevékenysége az EK 45. cikk első bekezdésével együttesen értelmezett EK 55. cikk értelmében a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételnek minősül.
Az osztrák kormány ezt az álláspontot a 2092/91 rendelet különböző rendelkezéseire alapozza.
Így a hivatkozott rendelet 10. cikke kimondja, hogy a magánszervezetek megfelelőségi igazolást állítanak ki. Márpedig az osztrák államigazgatási jog szerint a közokiratok kiállítása nem pusztán közigazgatási szolgáltatás, hanem közhatalmi aktus. Az ökológiai termelési módszer feltüntetése megtiltásának hatálya ugyancsak meghatározó, mivel bizonyos esetekben ez egyenértékű lehet forgalmazás megtiltásával.
Egyébiránt a 2092/91 rendelet III. mellékletével együttesen olvasott 9. cikkének (3) bekezdésében a magánszervezetek javára elismert széles ellenőrzési jogkör a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételt bizonyítja. E tekintetben az a tény, hogy a magánszervezetek foglalkoznak az ellenőrzések adminisztratív és technikai részeivel, és magánjogi szerződést kötnek azon gazdasági szereplőkkel, amelyeket ellenőriznek – amint az a Bíróság ítélkezési gyakorlatából, és különösen a
C-55/93. sz. van Schaik-ügyben 1994. október 5-én hozott ítélet [EBHT 1994., I-4837. o.
] 16. pontjából kiderül –, egyáltalán nem befolyásolja tevékenységük minősítését.
Az Osztrák Köztársaság továbbá azt állítja, hogy a 2092/91 rendelet nem harmonizálja a magánszervezetek ellenőrzési és engedélyezési eljárásának minden részletét, ezért minden tagállam jogosult arra, hogy azon szervezeteket, amelyek a területén kívánják a fent hivatkozott szolgáltatást nyújtani, olyan feltételeknek vesse alá, amelyek lehetővé teszik az erre hatáskörrel rendelkező hatóságok részére, hogy a rendeletben előírt felügyeleti és felülvizsgálati intézkedéseket e szervezetek felett végrehajthassák. Márpedig nehéz, sőt, lehetetlen e felügyeletet gyakorolni, amennyiben a szóban forgó szervezetek a szolgáltatásnyújtás szerinti tagállamban nem rendelkeznek állandó telephellyel. Ezt a követelményt az ökológiai termelésből származó mezőgazdasági termékek fogyasztóinak védelme különösen indokolja.
A Bíróság álláspontja
Elöljáróban meg kell jegyezni, hogy amennyiben a tagállamok azt a rendszert választották, amelyben az ökológiai termelésből származó termékek ellenőrzését elismert magánszervezetek végzik, a 2092/91 rendelet meghatározza e szervezetek eljárásának és elismerésének feltételeit, az általuk alkalmazandó ellenőrzési módszereket, valamint azon felügyeleti eljárást, amely alá az elismerés szerinti tagállamban tartoznak. E rendelet azonban nem tartalmaz az e szervezetek által az elismerés helye szerinti tagállamtól eltérő tagállamban nyújtandó ellenőrzési szolgáltatásokra vonatkozó rendelkezéseket.
Igaz ugyan, hogy olyan ágazatokban, amelyek nem képezik teljes közösségi szintű harmonizáció tárgyát, a tagállamoknak főszabály szerint fennmarad a hatáskörük az említett tevékenységek folytatására vonatkozó feltételek meghatározására, ám ennek során hatáskörüket a Szerződés által biztosított alapvető szabadságok tiszteletben tartásával kell gyakorolniuk (lásd a
C-514/03. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2006. január 26-án hozott ítélet [EBHT 2006., I-963. o.
] 23. pontját, valamint a
C-257/05. sz., Bizottság kontra Ausztria ügyben 2006. december 14-én hozott ítélet [EBHT 2006., I-134. o.
] 18. pontját).
A jelen ügyben az a kérdés merül fel, hogy az Osztrák Köztársaság jogvita tárgyát képező közigazgatási gyakorlatban előírt követelmény, miszerint azon magánszervezeteknek is telephellyel kell rendelkezniük Ausztria területén, amelyeket egy másik tagállamban már elismertek, és ebből következően e másik tagállamban már rendelkeznek telephellyel, összeegyeztethető-e az EK 49. cikkel.
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint ugyanis a szolgáltatásnyújtás szabadsága korlátozásának tekintendő minden olyan intézkedés, amely e szabadságok gyakorlását tiltja, zavarja, vagy kevésbé vonzóvá teszi (lásd a
C-452/04. sz. Fidium Finanz ügyben 2006. október 3-án hozott ítélet [EBHT 2006., I-9521. o.
] 46. pontját).
Ennélfogva a jogvita tárgyát képező közigazgatási gyakorlatban a telephellyel kapcsolatosan előírt követelmény ellentétes a szolgáltatásnyújtás szabadságával, mivel az Osztrák Köztársaság területén lehetetlenné teszi, hogy a csupán más tagállamokban telephellyel rendelkező magánszervezetek a szóban forgó szolgáltatást nyújtani tudják (lásd analógia útján a
C-355/98. sz., Bizottság kontra Belgium ügyben 2000. március 9-én hozott ítélet [EBHT 2000., I-1221. o.
] 27. pontját, valamint a hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
Következésképpen azt kell megvizsgálni, hogy a Szerződésben szabályozott eltérések, vagy a közérdeken alapuló kényszerítő okok indokolhatják-e a jogvita tárgyát képező közigazgatási gyakorlatot.
Ezzel kapcsolatosan az Osztrák Köztársaság – amely nem vitatja, hogy a követelmény a szolgáltatásnyújtás szabadsága korlátozásának minősül – elsődlegesen azzal érvel, hogy a magánszervezetek tevékenysége az EK 45. cikk első bekezdésével együttesen értelmezett EK 55. cikk értelmében a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételnek minősül, másodlagosan pedig azzal, hogy a jogvita tárgyát képező közigazgatási gyakorlatot a fogyasztók védelme indokolja.
Az érvelés első részéről szólva emlékeztetni kell, hogy EK 45. cikk első bekezdésével együttesen olvasott EK 55. cikket, mint a szolgáltatásnyújtás szabadságának alapvető elve alóli kivételt, úgy kell értelmezni, hogy alkalmazási köre arra korlátozódjon, ami feltétlenül szükséges azon érdekek védelméhez, amelyeket e rendelkezések a tagállamok részére védeni engednek (lásd e tekintetben a
C-451/03. sz. Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti ügyben 2006. március 30-án hozott ítélet [EBHT 2006., I-2941. o.
] 45. pontját, valamint a hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
Így az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az e cikkekben meghatározott eltérési lehetőséget azokra a tevékenységekre kell korlátozni, amelyek önmagukban véve is a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételnek minősülnek (lásd a fenti pontban hivatkozott Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti ítélet 46. pontját és a hivatkozott ítélkezési gyakorlatot), ami kizárja, hogy az olyan szerv részére – amely a végleges döntés meghozatalával ténylegesen közhatalmat gyakorol – végzett, pusztán kisegítő, illetve előkészítő feladatok a fenti kivétel értelmében a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételnek minősüljenek (a
C-42/92. sz. Thijssen-ügyben 1993. július 13-án hozott ítélet [EBHT 1993., I-4047. o.
] 22. pontja).
A 2092/91 rendeletből következően a magánszervezetek tevékenysége, valamint e tevékenységek gyakorlásának módja a következőképpen írható le.
Először is a magánszervezetek a 2092/91 rendelet 9. cikke (3) bekezdése értelmében a rendelet III. mellékletében meghatározott ellenőrzési és elővigyázatossági intézkedéseket hajtják végre.
Másodszor, a hivatkozott rendelet 9. cikke (9) bekezdése a) és b) pontjának értelmében e szervezetek az általuk végzett ellenőrzésből következtetéseket vonnak le, oly módon, hogy az általuk ellenőrzött gazdasági szereplők által forgalmazott termékek tekintetében adott esetben megengedik az ökológiai termelési módszerre utaló jelölés használatát, és nyilvánvaló vagy hosszú távú hatást kiváltó jogsértés esetén az érintett gazdasági szereplőt a tagállam erre hatáskörrel rendelkező hatóságával egyeztetett időtartamra eltiltják az ökológiai termelési módszerre utaló jelöléssel ellátott termékek forgalmazásától.
Harmadszor, a 2092/91 rendelet 9. cikke (6) bekezdésének c) pontja, valamint 8. cikkének a) és b) pontja értelmében a szóban forgó szervezetek tevékenységükről az elismerésükre és felügyeletükre hatáskörrel rendelkező hatóságot tájékoztatják, valamint a megállapított szabálytalanságokról, jogsértésekről és az alkalmazott szankciókról értesítik, neki minden szükséges tájékoztatást megadnak, továbbá az említett hatósághoz az ellenőrzésük alatt álló gazdasági szereplők jegyzékét évente megküldik, és összefoglaló éves jelentést nyújtanak be. Egyébiránt a hivatkozott 9. cikk (8) bekezdésének a) pontja úgy rendelkezik, hogy a magánszervezetek felügyelet céljából lehetővé teszik azon hatáskörrel rendelkező hatóság számára az irodáikba és létesítményeikbe történő belépést, amelyhez tartoznak, továbbá minden információt és segítséget megadnak, amelyet a szóban forgó hatóság a feladatainak teljesítéséhez szükségesnek tart.
Ugyan e tényezőkből az derül ki, hogy a magánszervezetek tevékenysége nem korlátozódik pusztán az ökológiai termelésből származó mezőgazdasági termékek megfelelősége ellenőrzésének megszervezésére, hanem e tevékenység olyan jogosítványok gyakorlását is magában foglalja, amelyek arra vonatkoznak, hogy ezen ellenőrzésekből következtetéseket vonjanak le, mindamellett hangsúlyozni kell, hogy a 2092/91 rendelet előírja, hogy e szervezetek tevékenységét a hatáskörrel rendelkező hatóság ellenőrzi. Így e rendelet 9. cikkének (4) bekezdése az említett szervezeteket a szóban forgó hatóságok felügyelete alá helyezi. Más rendelkezések mellett a 9. cikk (6) bekezdése e felügyelet gyakorlásának módját határozza meg, előírva különösen, hogy a szóban forgó hatóságok – az elismerés kiadására, illetve visszavonására vonatkozó jogkörükön felül – gondoskodnak a magánszervezetek által végrehajtott ellenőrzések objektivitásáról, és meggyőződnek az ellenőrzések eredményességéről. Ezen túlmenően a hivatkozott rendelet 9. cikke (8) bekezdésének a) pontja előírja, hogy e szervezetek felügyelet céljából kötelesek lehetővé tenni az erre hatáskörrel rendelkező hatóságok számára az irodáikba és létesítményeikbe történő belépést.
Látható tehát, hogy a magánszervezetek azon hatáskörrel rendelkező hatóságok aktív felügyelete alatt végzik tevékenységüket, amelyek végsősoron felelősek e szervezetek ellenőrzéséért és döntéseiért, amint azt a hatáskörrel rendelkező hatóságoknak a jelen ítélet előbbi pontjában felsorolt kötelezettségei is bizonyítják. Ezt a következtetést egyébként az élelmiszerekről szóló 1975. évi törvény által a magánszervezetek felügyeletére létrehozott rendszer is alátámasztja, amely úgy rendelkezik, hogy – felügyeleti hatóságokként – a Landeshauptmänner (tartományi elöljárók) hozzák meg a 2092/91 rendelet 9. cikke (9) bekezdésének b) pontjában felsorolt intézkedéseket, mivel a magánszervezetek e területen csupán javaslattételi joggal rendelkeznek. Ebből következően a 2092/91 rendelet által a felügyeleti hatósághoz képest a magánszervezetekre ruházott kisegítő, illetve előkészítő szerep az EK 45. cikk első bekezdésével együttesen értelmezett EK 55. cikk értelmében nem minősülhet a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételnek.
Az Osztrák Köztársaság azonban azt állítja, hogy az a tény, hogy a magánszervezetek megfelelőségi igazolásokat állítanak ki, az osztrák államigazgatási jog szerint közhatalmi aktusnak minősül. Egyébiránt a szóban forgó szervezetek feladatuk elvégzése érdekében – különösen részükre engedélyezett ellenőrzési és szankcionáló hatáskör tekintetében – az általános jogon túlmutató jogosítványokkal rendelkeznek.
E tekintetben hangsúlyozni kell egyrészt – amint arra a jelen ítélet 35. pontjában is emlékeztettünk –, hogy az EK 45. cikk első bekezdésével együttesen értelmezett EK 55. cikket, mint a szolgáltatásnyújtás szabadságának alapvető elve alóli kivételt úgy kell értelmezni, hogy alkalmazási köre arra korlátozódjon, ami feltétlenül szükséges azon érdekek védelméhez, amelyeket e rendelkezések a tagállamok részére védeni engednek.
Másrészt a 2092/91 rendelettel ugyan nem ellentétes az, hogy a tagállamok a magánszervezetek részére ellenőrzési feladatuk elvégzése érdekében közhatalmi jogosítványokat biztosítsanak, sőt, olyan tevékenységeket bízzanak rájuk, amelyek önmagukban a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételnek minősülnek, a Bíróság ítélkezési gyakorlatából azonban kitűnik, hogy az EK 45. és EK 55. cikkben megengedett kivételnek egy teljes szakmára való kiterjesztését nem lehet elfogadni akkor, ha a közhatalom gyakorlásának esetlegesen részét képező tevékenységek elválaszthatóak az adott szakmai tevékenységek együttesétől (az EK 45. cikk tekintetében lásd a fent hivatkozott Reyners-ítélet 47. pontját).
Márpedig emlékeztetni kell arra, hogy – amint azt már a jelen ítélet 42. pontjában megállapítottuk – a magánszervezeteknek a 2092/91 rendeletben meghatározott tevékenysége önmagában nem minősül a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételnek, így minden más, kiegészítő tevékenységük, amely ilyen részvételnek minősül, szükségszerűen elválasztható az adott szakmai tevékenységek együttesétől.
Végül meg kell jegyezni, hogy a 2092/91 rendelet által létrehozott ellenőrzési rendszert meg kell különböztetni az Osztrák Köztársaság által elméletének alátámasztása érdekében hivatkozott, a gépjárművek és pótkocsijuk műszaki vizsgálatáról szóló tagállami jogszabályok közelítéséről szóló, 1976. december 29-i 77/143/EGK irányelv (
HL L 47., 47. o.
) által létrehozott rendszertől, amely a fent hivatkozott van Schaik-ítélethez vezető ügy tárgyát képezte.
Míg ugyanis a Bíróság a fent hivatkozott ítélet 22. pontjában megállapította, hogy az ellenőrzési feltételek harmonizációjának részleges jellege miatt a 77/143 irányelv nem kötelezte az összes tagállamot arra, hogy – tekintettel a sokféle vizsgálati módszerre és eljárásra – a területén nyilvántartásba vett gépjárművek tekintetében elismerje a más tagállamokban kiállított forgalmi engedélyeket, ki kell emelni, hogy a 2092/91 rendelet tizenharmadik preambulumbekezdésében is megfogalmazott célja egy olyan, az ökológiai termelési módszerekre utaló jelöléssel ellátott termékeket ellenőrző rendszer létrehozása, amely megfelel azon minimális közösségi követelményeknek, amelyek feljogosítanak a közösségi megfelelőségi jelölés használatára.
Ezért, amennyiben a 2092/91 rendelet az érintett ökológiai termékek megfelelőségi jelölését harmonizálja, az Osztrák Köztársaság nem hivatkozhat eredményesen a fent hivatkozott van Schaik-ítéletre.
Mivel az Osztrák Köztársaság a jelen ügyben nem hivatkozhat eredményesen az EK 55. cikkre, a fenti tagállam által kifejtett második – a jogvita tárgyát képező közigazgatási gyakorlat fogyasztóvédelmi szempontú indokolására vonatkozó – érvelést kell megvizsgálni.
Az Osztrák Köztársaság különösen azt állítja, hogy azon követelmény, miszerint a magánszervezeteknek ausztriai telephellyel vagy tartós infrastruktúrával kell rendelkezniük, elengedhetetlen ahhoz, hogy az osztrák hatóságok megbizonyosodhassanak arról, hogy az Ausztria területén ellenőrzési szolgáltatásokat végző magánszervezetek ténylegesen rendelkeznek-e a 2092/91 rendelet által előírt vizsgálatok elvégzéséhez szükséges infrastruktúrával és munkaerővel.
Előzetesen jelezni kell, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében a fogyasztóvédelem érdekében indokolt lehet a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozása (lásd e tekintetben különösen a
C-34/95–C-36/95. sz. De Agostini és TV-Shop egyesített ügyekben 1997. július 9-én hozott ítélet [EBHT 1997., I-3843. o.
] 53. pontját; a
C-243/01. sz. Gambelli és társai ügyben 2003. november 6-án hozott ítélet [EBHT 2003., I-13031. o.
] 67. pontját, valamint a
C-338/04., C-359/04. és C-360/04. sz. Placanica és társai egyesített ügyekben 2007. március 6-án hozott ítélet [EBHT 2007., I-1891. o.
] 46. pontját).
Mindazonáltal gondoskodni kell arról, hogy az e célból hozott intézkedések ne lépjék túl az objektíve szükséges mértéket (lásd e tekintetben a
C-496/01. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben 2004. március 11-én hozott ítélet [EBHT 2004., I-2351. o.
] 68. pontját).
Márpedig a más tagállamokban elismert magánszervezetekkel szemben előírt azon követelmény, hogy ausztriai telephellyel kell rendelkezniük ahhoz, hogy tevékenységüket Ausztria területén folytathassák, túllép azon a mértéken, amely objektíve szükséges a fogyasztók védelmével kapcsolatos célkitűzés eléréséhez.
Emlékeztetni kell ugyanis arra, hogy a 2092/91 rendelet a szóban forgó szervezetek felügyeletének minimális követelményeit írja elő. E követelmények az összes tagállamban alkalmazandók, és így biztosított, hogy a valamely tagállamban elismert és Ausztriában ellenőrzési szolgáltatásokat végző magánszervezet megfelel különösen a hivatkozott rendeletben előírt különböző követelményeknek, és ebből következően a fogyasztók védelme is biztosított.
Ennélfogva az, hogy a jogvita tárgyát képező közigazgatási gyakorlat azt követeli meg a más tagállamokban elismert magánszervezetektől, hogy ausztriai telephellyel rendelkezzenek annak érdekében, hogy az osztrák hatóságok felügyeletet gyakorolhassanak tevékenységük felett, kizárja azon kötelezettségek és felügyeleti intézkedések figyelembevételét, amelyek az elismerés szerinti tagállamban e szervezetekkel szemben már egyébként is alkalmazandók.
Márpedig az osztrák hatóságoknak módjukban állna, hogy a 2092/91 rendelet értelmében megkövetelt biztosítékokat és a fogyasztóvédelmet kevésbé korlátozó intézkedésekkel érjék el.
Egyrészt a szóban forgó hatóságok megkövetelhetnék a más tagállamokban elismert magánszervezetektől, hogy mielőtt bármiféle szolgáltatást végeznének, bizonyítsák, hogy a székhelyük szerint tagállamban valóban elismertek, és ténylegesen rendelkeznek az Ausztria területén nyújtani kívánt szolgáltatásokhoz megkövetelt infrastruktúrával, illetve munkaerővel. E bizonyítékokat a székhely szerinti tagállamnak az érintett magánszervezet tevékenységének felügyeletével megbízott hatóságai is megerősíthetik.
Másrészt amennyiben az érintett magánszervezetek által Ausztriában elvégzett ellenőrzések során szabálytalanságot kellene megállapítani, a 2092/91 rendelet 10a. cikke olyan tagállamok közötti információcsere-rendszert ír elő, amely lehetővé teszi az osztrák hatóságok számára, hogy e szabálytalanságról az érintett magánszervezetek felett felügyeletet gyakorló ellenőrző hatóságokat tájékoztassák annak érdekében, hogy az utóbbi hatóságok meghozhassák a szükséges intézkedéseket, vagyis például az érintett szervezet helyiségeiben ellenőrzést tartsanak, és ha szükséges, visszavonják e szervezet elismerését.
Ezért meg kell állapítani, hogy a jogvita tárgyát képező közigazgatási gyakorlat által előírt követelmény nem arányos az Osztrák Köztársaság által hivatkozott fogyasztóvédelmi célkitűzéssel.
A fentiekből következően az Osztrák Köztársaság, mivel a más tagállamokban elismert magánszervezetektől megköveteli, hogy ausztriai telephellyel rendelkezzenek, hogy ott ellenőrzési szolgáltatásokat végezhessenek, nem teljesítette az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit.
A költségekről
Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §-a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Az Osztrák Köztársaságot, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.

A fenti indokok alapján a Bíróság (első tanács) a következőképpen határozott:

1)
Az Osztrák Köztársaság – mivel a más tagállamokban elismert, az ökológiai termelésből származó mezőgazdasági termékeket ellenőrző magánszervezetektől megköveteli, hogy ausztriai telephellyel rendelkezzenek, hogy ott ellenőrzési szolgáltatásokat végezhessenek – nem teljesítette az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit.

2)
A Bíróság az Osztrák Köztársaságot kötelezi a költségek viselésére.

Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: német.