CELEX: 61996CJ0147
Ricorso d'annullamento
Rifiuto della Commissione di iscrivere un paese d'oltremare nell'elenco provvisorio di paesi terzi previsto all'art. 23 della direttiva 92/46/CEE
Atto impugnabile

Motivazione della sentenza
1 Con ricorso depositato presso la cancelleria della Corte il 3 maggio 1996, il Regno dei Paesi Bassi ha chiesto, ai sensi dell'art. 173, primo comma, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 230, primo comma, CE), l'annullamento della decisione della Commissione, adottata in forma di lettera del 26 febbraio 1996, notificata al Primo ministro delle Antille olandesi (in prosieguo: la «lettera controversa»), con cui si rifiutava l'iscrizione di queste ultime sull'elenco provvisorio di paesi terzi redatto ai sensi dell'art. 23, n. 3, lett. a), della direttiva del Consiglio 16 giugno 1992, 92/46/CEE, che stabilisce le norme sanitarie per la produzione e la commercializzazione di latte crudo, di latte trattato termicamente e di prodotti a base di latte (GU L 268, pag. 1).
Normativa applicabile
2 Il capitolo II della direttiva 92/46 stabilisce requisiti per i prodotti comunitari destinati ad essere impiegati nella fabbricazione di prodotti a base di latte o di latte alimentare trattato termicamente. A tal fine, l'art. 3, n. 1, della detta direttiva fissa le condizioni che deve soddisfare il latte crudo destinato alla fabbricazione di tali prodotti. Viene in particolare previsto, al n. 1, lett. a), di tale norma, che gli Stati membri provvedano affinché il latte crudo sia utilizzato per la fabbricazione di prodotti a base di latte o di latte alimentare trattato termicamente soltanto se soddisfa il requisito di provenire da animali e da aziende controllati a intervalli regolari dalle autorità competenti.
3 Il capitolo III della direttiva 92/46 contiene disposizioni dirette a garantire che le importazioni di tali prodotti provenienti da paesi terzi per essere immessi sul mercato comunitario soddisfino gli stessi requisiti di protezione sanitaria.
4 A tal fine l'art. 22 della direttiva 92/46, che figura nel capitolo III di quest'ultima, dispone che «i requisiti applicabili alle importazioni provenienti da paesi terzi di latte crudo, latte trattato termicamente e prodotti a base di latte contemplati dalla presente direttiva devono essere almeno equivalenti a quelli previsti nel capitolo II per la produzione comunitaria».
5 Per quanto riguarda l'importazione di prodotti lattiero-caseari provenienti da paesi terzi, di cui all'art. 22 della direttiva 92/46, l'art. 23 di quest'ultima dispone:
«1. Ai fini dell'applicazione uniforme dell'articolo 22, si applicano le disposizioni dei paragrafi seguenti.
2. Possono essere importati nella Comunità soltanto il latte o i prodotti a base di latte:
a)  provenienti da un paese terzo incluso nell'elenco da compilare ai sensi del paragrafo 3, lettera a);
(...)
3. Conformemente alla procedura di cui all'articolo 31, sono definiti:
a)  l'elenco provvisorio dei paesi terzi in grado di fornire agli Stati membri e alla Commissione le garanzie equivalenti a quelle previste al capitolo II, per tutto il loro territorio o parti di esso, nonché l'elenco degli stabilimenti per i quali essi sono in grado di fornire garanzie.
Detto elenco provvisorio è redatto in base agli elenchi degli stabilimenti autorizzati e ispezionati dalle autorità competenti dopo che la Commissione si sia preventivamente assicurata della conformità di questi stabilimenti ai principi e alle norme generali contenuti nella presente direttiva;
b)  l'aggiornamento di tale elenco in base ai controlli previsti al paragrafo 4;
(...)
4. Esperti della Commissione e degli Stati membri effettuano controlli sul posto per accertare se le garanzie offerte dal paese terzo in merito alle condizioni di produzione e di commercializzazione possono considerarsi equivalenti a quelle applicate nella Comunità.
(...)».
6 La procedura definita all'art. 31 della direttiva 92/46 prevede la consultazione del comitato veterinario permanente (in prosieguo: il «comitato veterinario»), istituito dalla decisione del Consiglio 15 ottobre 1968, 68/361/CEE (GU L 255, pag. 23). Ai sensi dei nn. 2 e 3 di tale norma:
«2. Il rappresentante della Commissione (...) presenta al comitato [veterinario] un progetto delle misure da adottare. Il comitato [veterinario] formula il proprio parere sulle misure entro un termine che il presidente può fissare in relazione all'urgenza della questione in esame. Il parere è formulato alla maggioranza di cui all'articolo 148, paragrafo 2 del trattato per l'adozione delle decisioni che il Consiglio deve prendere su proposta della Commissione. (...)
3. a)  La Commissione adotta le misure previste e le applica immediatamente quando esse sono conformi al parere del comitato [veterinario].
b)  Se le misure previste non sono conformi al parere del comitato [veterinario] o in mancanza di parere, la Commissione sottopone senza indugio al Consiglio una proposta in merito alle misure da prendere. Il Consiglio delibera a maggioranza qualificata.
(...)».
7 L'elenco provvisorio di cui all'art. 23, n. 3, lett. a), della direttiva 92/46 è stato adottato con la decisione della Commissione 31 gennaio 1994, 94/70/CE, che stabilisce l'elenco provvisorio dei paesi terzi dai quali gli Stati membri autorizzano le importazioni di latte crudo, di latte trattato termicamente e di prodotti a base di latte (GU L 36, pag. 5). Tale decisione è stata abrogata e sostituita dalla decisione della Commissione 27 luglio 1995, 95/340/CE (GU L 200, pag. 38). E' pacifico che le Antille olandesi, che mantengono relazioni speciali con il Regno dei Paesi Bassi e fanno parte dei paesi e territori d'oltremare (in prosieguo: i «PTOM»), non sono state iscritte negli elenchi stabiliti dalle dette decisioni.
8 Il regime dei PTOM è definito nella quarta parte del Trattato CE, intitolata «Associazione dei paesi e territori d'oltremare», che raggruppa, in particolare, gli artt. 131 (divenuto, in seguito a modifica, art. 182 CE), 132 (divenuto art. 183 CE), 133 (divenuto, in seguito a modifica, art. 184 CE), 134 e 135 (divenuti artt. 185 CE e 186 CE), nonché 136 (divenuto, in seguito a modifica, art. 187 CE).
9 Sulla base dell'art. 136, secondo comma, del Trattato, il Consiglio ha adottato una serie di decisioni relative all'associazione dei PTOM alla Comunità economica europea. La decisione del Consiglio 25 luglio 1991, 91/482/CEE, relativa all'associazione dei paesi e territori d'oltremare alla Comunità economica europea (GU L 263, pag. 1; in prosieguo: la «decisione PTOM»), è applicabile per un periodo di dieci anni a decorrere dal 1_ marzo 1990.
10 Nella terza parte della decisione PTOM, intitolata «Gli strumenti della cooperazione CEE-PTOM», il titolo I tratta della cooperazione commerciale e il regime generale degli scambi è disciplinato dal capitolo 1 del detto titolo, segnatamente dagli artt. 101-103.
11 In particolare, l'art. 102 dispone che la Comunità non applica all'importazione dei prodotti originari degli PTOM restrizioni quantitative o misure d'effetto equivalente.
12 Inoltre, l'art. 103 prevede:
«1.  L'articolo 102 non osta all'applicazione dei divieti o delle restrizioni all'importazione, all'esportazione o al transito giustificati da motivi di moralità pubblica, di ordine pubblico, di tutela della salute e della vita delle persone e degli animali o di preservazione dei vegetali...
2.  Detti divieti o restrizioni non devono comunque costituire un mezzo di discriminazione arbitraria né una restrizione dissimulata del commercio in generale.
(...)».
Ricorso
13 Nel suo ricorso il governo olandese fa valere che, fino a quando le Antille olandesi non figureranno nell'elenco provvisorio di paesi terzi di cui all'art. 23, n. 3, lett. a), della direttiva 92/46, i prodotti lattiero-caseari originari di tale paese non potranno essere ammessi all'importazione nella Comunità. Esso aggiunge di aver avviato, di conseguenza, discussioni informali con la Commissione e, in seguito, sollecitato una riunione di compartecipazione ai sensi dell'art. 234, secondo comma, della decisione PTOM. Tale compartecipazione rappresenta in sostanza una concertazione tra la Commissione, lo Stato membro da cui dipende un paese d'oltremare e le autorità locali di quest'ultimo. Secondo tale governo, nel corso della detta riunione, che si è svolta il 27 aprile 1995, le Antille olandesi hanno chiesto alla Commissione di inviare una missione di ispezione veterinaria il cui oggetto fosse quello di valutare la situazione sanitaria in tale paese d'oltremare.
14 In seguito, con lettera del 7 luglio 1995 il governo delle Antille olandesi ha formalmente invitato la Commissione a iscrivere le Antille olandesi nel citato elenco provvisorio.
15 Dopo uno scambio di corrispondenza tra il governo delle Antille olandesi e la Commissione, l'ispezione richiesta dal primo ha avuto luogo verso la fine del mese di novembre 1995. Al riguardo, è stata redatta una relazione (in prosieguo: la «relazione ispettiva») poi sottoposta al detto governo per osservazioni con lettera della Commissione del 29 gennaio 1996.
16 In seguito a tale comunicazione della relazione ispettiva, il 7 febbraio 1996 il governo delle Antille olandesi ha adottato una decisione ministeriale di portata generale («ministeriële beschikking», PB, 1996 n. 34; in prosieguo: la «decisione ministeriale») ai sensi dell'art. 6 del Landsverordening In- en Uitvoer (PB, 1968 n. 42). Secondo quanto sostiene il governo olandese, tale decisione è stata comunicata il giorno stesso alla Commissione con lettera del Primo ministro delle Antille olandesi. Il governo olandese sostiene altresì che tale decisione ministeriale vieta l'esportazione di prodotti lattiero-caseari dalle Antille olandesi verso il territorio doganale comunitario senza autorizzazione del Ministro della Sanità pubblica e dell'Igiene. Conformemente alla detta decisione, l'autorizzazione sarebbe accordata solo se la produzione è effettuata secondo i requisiti e in stabilimenti equivalenti a quelli descritti al capitolo II della direttiva 92/46 per la produzione comunitaria. Inoltre, tale autorizzazione sarebbe rilasciata solo per prodotti ottenuti con ingredienti provenienti dalla Comunità o da paesi terzi figuranti nell'elenco di cui all'art. 23, n. 3, lett. a), della direttiva 92/46. Per giunta, alle domande di autorizzazione dovrebbe essere allegato un certificato sanitario rilasciato dai servizi d'igiene delle Antille olandesi. Tale decisione ministeriale sarebbe entrata in vigore immediatamente.
17 Il comitato veterinario ha fatto menzione della relazione ispettiva durante la sua riunione del 13 e del 14 febbraio 1996, riunione in cui il rappresentante della Commissione ha verbalmente riferito sulla decisione ministeriale. Tuttavia, è pacifico che, in occasione di questa riunione, il comitato veterinario non ha emesso pareri in ordine alla domanda di iscrizione delle Antille olandesi nell'elenco provvisorio di paesi terzi previsto all'art. 23, n. 3, lett. a), della direttiva 92/46.
18 In risposta alla comunicazione della decisione ministeriale alla Commissione, quest'ultima ha inviato al Primo ministro delle Antille olandesi la lettera controversa, firmata dal Direttore generale dell'Agricoltura, avente il seguente tenore:
«Oggetto: Relazione relativa ad una missione veterinaria effettuata nelle Antille olandesi ai fini dell'eventuale autorizzazione delle importazioni nella Comunità di prodotti a base di latte
(...)
La ringrazio per la Sua lettera del 7 febbraio 1996 relativa alla questione in oggetto.
La Sua lettera (...) rende necessaria, da parte mia, le seguenti osservazioni:
Per quanto riguarda la Sua domanda diretta ad eliminare dalla relazione le considerazioni relative alla salute degli animali ed alla sanità pubblica ... tengo a sottolineare i seguenti punti:
(...)
Di conseguenza, non vi è alcuna ragione di eliminare detti elementi dalla relazione di missione. Poiché la Sua lettera mi è pervenuta troppo tardi, la relazione è stata presentata nella sua interezza agli Stati membri (...) in occasione della riunione del Comitato veterinario permanente del 14 febbraio 1996.
(...) Nella Sua lettera si precisava che una copia della decisione ministeriale [che fissa requisiti sanitari applicabili ai prodotti lattiero-caseari] era acclusa in allegato; sfortunatamente, per motivi ignoti, così non era. Le saremmo grati se potesse inviare copia di tale atto alla Commissione.
Ciononostante, è stato ritenuto necessario esporre dettagliatamente le misure che potrebbero essere adottate per far sì che la decisione ministeriale citata sia pienamente applicata ed evitare il rischio che prodotti non conformi ai requisiti europei siano utilizzati negli stabilimenti autorizzati (...)
(...)
Di conseguenza, non è opportuno, in questa fase, decidere l'inclusione delle Antille olandesi nell'elenco di cui alla direttiva, a meno che le autorità non possano fornire garanzie supplementari adeguate.
(...)
Attendo con interesse la Sua risposta.
(...)».
19 Il ricorso proposto dal governo olandese è diretto contro tale lettera, considerata da quest'ultimo come una decisione della Commissione in quanto recante rifiuto di iscrivere le Antille olandesi nell'elenco di cui all'art. 23, n. 3, lett. a), della direttiva 92/46.
20 A sostegno del proprio ricorso, il governo olandese fa valere sette motivi di annullamento attinenti alla violazione, rispettivamente, degli artt. 3, n. 1, lett. a), e 31 della direttiva 92/46 e, in via subordinata, dell'art. 190 del Trattato CE (divenuto art. 253 CE), dei principi del contraddittorio e della diligente preparazione degli atti comunitari, dell'art. 2, n. 2, dell'accordo sull'applicazione delle misure sanitarie e fitosanitarie che costituisce l'allegato 1 A dell'accordo istitutivo dell'Organizzazione mondiale del commercio, del principio di proporzionalità nonché dell'art. 103 della decisione PTOM.
21 Gli interventi della Repubblica francese e del Consiglio, che avevano chiesto di intervenire a sostegno delle conclusioni della Commissione, sono stati ammessi, rispettivamente, con ordinanze del presidente della Corte del 14 e del 19 novembre 1996.
Sulla ricevibilità
22 Con atto separato, depositato nella cancelleria della Corte il 5 luglio 1996, la Commissione ha sollevato, ai sensi dell'art. 91, n. 1, del regolamento di procedura, un'eccezione di irricevibilità in quanto la lettera controversa non può essere in alcun modo considerata come una presa di posizione definitiva della Commissione, bensì come un atto preparatorio che costituisce una tappa nell'iter procedurale diretto all'adozione di una decisione, atto che, conformemente ad una giurisprudenza consolidata della Corte, non produce effetti giuridici e, quindi, non è impugnabile sulla base dell'art. 173 del Trattato.
23 Invece, il governo olandese sostiene che la lettera controversa costituisce una decisione produttiva di effetti giuridici e, pertanto, un atto impugnabile che incide in modo negativo sugli interessi delle Antille olandesi, in quanto, da un lato, essa reca rigetto della domanda di iscrizione di queste ultime nell'elenco di cui all'art. 23, n. 3, lett. a), della direttiva 92/46 e, dall'altro, viene ostacolata l'esportazione di prodotti lattiero-caseari verso Stati membri della Comunità, mentre risulta dalla relazione ispettiva che tali prodotti sono trattati nelle Antille olandesi conformemente alle norme sanitarie stabilite dalla detta direttiva.
24 La Repubblica francese e il Consiglio, intervenienti nel procedimento, non hanno preso posizione sulla ricevibilità del ricorso.
25 Per decidere sulla fondatezza dell'eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione, si deve anzitutto ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, costituiscono atti o decisioni che possono essere oggetto di un'azione di annullamento, ai sensi dell'art. 173 del Trattato, solo i provvedimenti destinati a produrre effetti giuridici vincolanti idonei a incidere sugli interessi di chi li impugna (v., in particolare, ordinanze 8 marzo 1991, cause riunite C-66/91 e C-66/91 R, Emerald Meats/Commissione, Racc. pag. I-1143, punto 26; 13 giugno 1991, causa C-50/90, Sunzest/Commissione, Racc. pag. I-2917, punto 12, e sentenza 5 ottobre 1999, causa C-308/95, Paesi Bassi/Commissione, Racc. pag. I-6513, punto 26).
26 E' d'altra parte pacifico che, allorché si tratta di atti la cui elaborazione ha luogo in varie fasi, in particolare al termine di un procedimento interno, da questa stessa giurisprudenza risulta che, in linea di principio, costituiscono atti impugnabili solamente quei provvedimenti che stabiliscono in modo definitivo la posizione della Commissione o del Consiglio al termine di tale procedura, con esclusione dei provvedimenti provvisori destinati a preparare la decisione finale (v. sentenza 11 novembre 1981, causa 60/81, IBM/Commissione, Racc. pag. 2639, punto 10). Inoltre, secondo la stessa giurisprudenza, l'atto non idoneo a produrre effetti giuridici e neppure inteso a spiegare tali effetti non può formare oggetto di ricorso di annullamento (v., in particolare, sentenza 27 marzo 1980, causa 133/79, Sucrimex e Westzucker/Commissione, Racc. pag. 1299; ordinanza 17 maggio 1989, causa 151/88, Italia/Commissione, Racc. pag. 1255, punto 22, e sentenza Paesi Bassi/Commissione, citata, punto 27).
27 Ora, per stabilire se un atto impugnato produca simili effetti, occorre tener conto della sua sostanza (v. citata sentenza IBM/Commissione, punto 9).
28 Nel caso di specie, risulta anzitutto dalla prima parte della lettera controversa che la Commissione risponde alla domanda delle Antille olandesi relativa alla soppressione di talune considerazioni figuranti nella relazione ispettiva. Infatti, l'autore della lettera controversa, dopo aver commentato la detta domanda, conclude che non vanno soppressi gli elementi contestati della relazione ispettiva e informa il governo delle Antille olandesi che, a causa della tardiva ricezione della sua lettera del 7 febbraio 1996, la relazione ispettiva era stata presentata al comitato veterinario in occasione della riunione di quest'ultimo del 13 e del 14 febbraio 1996.
29 Per quanto riguarda tale parte della lettera di cui trattasi, occorre constatare che essa non rientra nell'oggetto della controversia, che attiene soltanto al rifiuto della Commissione di iscrivere le Antille olandesi nell'elenco provvisorio di paesi terzi di cui all'art. 23, n. 3, lett. a), della direttiva 92/46.
30 Occorre poi rilevare come nella lettera controversa la Commissione sostenga, senza essere contraddetta su tale punto dal governo olandese, che la decisione ministeriale che richiedeva, secondo quest'ultimo, un'autorizzazione del Ministro della Sanità pubblica e dell'Igiene per l'esportazione dei prodotti lattiero-caseari verso la Comunità, a pena di divieto, non si trovava allegata alla lettera inviata dal governo delle Antille olandesi alla Commissione il 7 febbraio 1996. Come asserito da quest'ultima, essa non era in grado, alla data di invio della lettera controversa, di valutare il contenuto della detta decisione ministeriale.
31 Tale constatazione è suffragata da tre ulteriori elementi che risultano dalla lettera controversa: anzitutto, il fatto che questa contiene una domanda di invio, da un lato, di una copia della decisione ministeriale e, dall'altro, di informazioni relative alla sua applicazione; poi, le riserve espresse dalla Commissione quando precisa nella detta lettera che «non è opportuno, in questa fase, decidere sull'inclusione delle Antille olandesi a meno che le autorità non possano fornire garanzie supplementari adeguate»; infine, la formula che figura alla fine di tale lettera mostra chiaramente che il suo firmatario attendeva una risposta. Alla luce di tali elementi, la Commissione asserisce che alla data dell'invio della lettera controversa essa non disponeva neppure dei dati necessari per adottare una decisione con piena cognizione di causa per quanto riguarda l'iscrizione delle Antille olandesi nell'elenco di cui all'art. 23, n. 3, lett. a), della direttiva 92/46.
32 Al riguardo, occorre aggiungere, come riconosce il governo olandese tanto nelle sue osservazioni sull'eccezione di irricevibilità quanto nella sua risposta ad un quesito scritto posto dalla Corte, che il governo delle Antille olandesi ha informato la Commissione circa il modo in cui la decisione ministeriale era applicata soltanto con una lettera del 20 maggio 1996, cioè in una data successiva alla lettera controversa che costituisce l'atto impugnato.
33 Inoltre, secondo il governo olandese, il fatto che il comitato veterinario abbia menzionato la relazione ispettiva in occasione della sua riunione del 13 e del 14 febbraio 1996 significa che la Commissione riteneva di essere in grado di formarsi un'opinione definitiva e, pertanto, sulla base di essa, di adottare una decisione. Infatti, a parere del governo olandese, risulta dalla direttiva 92/46 che il comitato veterinario può essere consultato solo se la Commissione ha deciso la propria posizione in merito alla questione sottoposta al comitato stesso.
34 Al riguardo, basti rilevare che la relazione ispettiva è stata semplicemente menzionata in occasione della citata riunione del comitato veterinario, in una fase preliminare all'adozione di una decisione. Infatti, è pacifico che la presentazione di tale relazione al comitato veterinario è avvenuta senza che il rappresentante della Commissione sottoponesse a quest'ultimo, conformemente all'art. 31, n. 2, della direttiva 92/46, un progetto di misure da adottare e senza che tale comitato formulasse un parere a maggioranza qualificata, in applicazione della stessa disposizione. Di conseguenza, la mancanza tanto di un progetto di misure da adottare quanto di un parere del comitato veterinario rivela che, alla data della presentazione della relazione ispettiva a tale comitato, la Commissione non aveva ancora deciso una posizione definitiva.
35 Di conseguenza, è giocoforza constatare che la lettera controversa ha un mero carattere preparatorio e, pertanto, non è idonea a produrre effetti giuridici né è intesa a spiegare tali effetti. Essa non può quindi costituire una decisione definitiva tale da formare oggetto di un ricorso di annullamento, poiché una siffatta decisione può essere adottata solo dopo la formulazione del proprio parere da parte del comitato veterinario.
36 Poiché non ha prodotto alcun effetto giuridico vincolante per quanto attiene all'iscrizione delle Antille olandesi sull'elenco provvisorio di paesi terzi redatto ai sensi dell'art, 23, n. 3, lett. a), della direttiva 92/46, la lettera controversa non può costituire un atto giuridico impugnabile ai sensi della giurisprudenza citata ai punti 25 e 26 della presente sentenza.
37 Ne risulta che il ricorso dev'essere dichiarato irricevibile.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
38 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, il Regno dei Paesi Bassi, rimasto soccombente, va condannato alle spese. D'altronde, ai sensi dell'art. 69, n. 4, primo comma, dello stesso regolamento, gli Stati membri e le istituzioni intervenuti nella causa sopportano le proprie spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
(Quinta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è irricevibile. 2) Il Regno dei Paesi Bassi è condannato alle spese.
3) La Repubblica francese e il Consiglio dell'Unione europea sopporteranno le proprie spese.