CELEX: 61989CJ0288
Frihet att tillhandahålla tjänster
Villkor för återutsändning av reklmaninslag som ingår i radio- och TV-program som sänds från andra medlemsstater

1 Genom beslut av den 30 augusti 1989, som inkom till domstolen den 19 september 1989, har rättsavdelningen vid Raad van State i Nederländerna ställt tre frågor om tolkningen av bestämmelserna i EEG-fördraget som rör friheten att tillhandahålla tjänster, för att kunna avgöra om det är förenligt med gemenskapsrätten att en nationell reglering fastställer villkoren för sändning via kabel av radio- och TV-program som sänds från andra medlemsstater och som innehåller reklaminslag som särskilt är riktade till den nederländska allmänheten.
2 Dessa frågor har uppkommit inom ramen för en tvist mellan tio kabelnätföretag och Commissariaat voor de Media, som är det organ som har till uppgift att utöva tillsyn över driften av kabelnäten, angående de villkor för sändning av reklaminslag som ingår i radio- eller TV-program som sänds från utlandet som föreskrivs i den nederländska lagen av den 21 april 1987 som reglerar radio- och TV-sändningar, radio- och TV-licenser samt presstöd (Staatsblad nr 249 av den 4.6.1987, nedan kallad "Mediawet"). Enligt kabelnätföretagen strider dessa villkor mot artikel 59 och följande i EEG-fördraget.
3 De ifrågavarande villkoren framgår av artikel 66 i Mediawet. I den artikeln föreskrivs följande:
"1.  Ett kabelnätföretag kan
a)  sända program som sänds av ett utländskt programföretag med hjälp av en radiosändare och som, för det mesta, kan mottas direkt med tillfredsställande kvalitet inom det område som omfattas av kabelnätet med hjälp av en vanlig individuell antenn,
b)  sända andra program än de som anges i punkt a och som sänds av ett utländskt programföretag eller en sammanslutning av sådana företag i överensstämmelse med den lagstiftning som är tillämplig i sändningslandet. Om dessa program innehåller reklaminslag är det endast tillåtet att sända dem om det framgår att reklaminslagen är producerade av en särskild juridisk person och om de klart kan identifieras som sådana och de är klart åtskilda från andra programdelar, de inte sänds på söndagar, dessa reklaminslag inte överskrider 5 % av den använda sändningstiden, programföretaget uppfyller villkoren i artikel 55.1 och alla inkomster används för programproduktion. Även om dessa villkor inte är uppfyllda kan dock ett sådant program sändas förutsatt att reklaminslagen inte särskilt riktar sig till den nederländska allmänheten.
...
2.  Vid tillämpningen av punkt 1 b skall reklaminslag under alla omständigheter anses särskilt rikta sig till den nederländska allmänheten om det sänds under eller omedelbart efter en del av ett program eller en hel grupp av program som är textade på nederländska eller en programdel på nederländska.
3.  Den behöriga ministern kan bevilja undantag från förbudet i punkt 1 b för program som sänds i Belgien och som riktar sig till den del av allmänheten i Belgien som talar nederländska."
4 Enligt ordalydelsen i artikel 55.1 i Mediawet får, i princip, "företag som har erhållit sändningstid inte medverka till att tredje man gör förtjänster".
5 Genom beslut av den 6 januari 1988 ålade Commissariaat voor de Media var och en av de tio kabelnätföretagen böter, eftersom de hade sänt program som sänts av utländska programföretag och som innehöll reklaminslag, helt eller delvis på nederländska, vilket inte uppfyllde villkoren i ovannämnda artikel 66.1 b.
6 Dessa kabelnätföretag väckte talan vid rättsavdelningen vid Raad van State och gjorde gällande att ovannämnda artikel 66.1 b i Mediawet stred mot artiklarna 56 och 59 i EEG-fördraget.
7 Den nationella domstolen ansåg att det var nödvändigt att till domstolen hänskjuta tre frågor om tolkningen av artikel 59 och följande i fördraget. Dessa frågor har följande lydelse:
"1.  Skall artikel 59 i fördraget tolkas så, att det föreligger en förbjuden inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster, när det för kabelnätföretags sändning via kabelnät av program - med eller utan reklaminslag - som de erbjuds via kabel-, radio- eller satellitförbindelser från utlandet, i en nationell reglering för denna sändningsmetod föreskrivs sådana begränsande villkor som de som anges i artikel 66.1 b andra meningen i Mediawet, vilka tillämpas på samma sätt för liknande program som sänds från den berörda medlemsstatens territorium?
2.  Om bestämmelserna i fördraget om friheten att tillhandahålla tjänster är tillämpliga, krävs det då inte att en nationell reglering som den ovannämnda inte bara är förenlig med förbudet mot diskriminering, utan även att den är berättigad av hänsyn till allmänintresset och att den inte är oproportionerlig i förhållande till det eftersträvade målet?
3.  Om den andra frågan besvaras jakande, kan kulturpolitiska mål, som syftar till att bibehålla ett allsidigt och icke-kommersiellt radio- och TV-utbud och till att säkerställa att olika åsikter kan komma till tals i radio, TV och press, innebära att den anses berättigad i den mening som nämnts ovan?"
8 För en utförligare redogörelse för omständigheterna i tvisten vid den nationella domstolen, rättegångens förlopp och parternas yttranden hänvisas till förhandlingsrapporten. Handlingarna i målet i dessa delar återges i det följande endast i den mån domstolens argumentation kräver det.
Tillämpningsområdet för artikel 59 i EEG-fördraget
9 Den nationella domstolens frågor går ut på huruvida de villkor som föreskrivs i Mediawet för kabelnätföretags sändning av radio- eller TV-program som sänds från territoriet i andra medlemsstater omfattas av artikel 59 i fördraget och, om så är fallet, huruvida de kan vara berättigade.
10 I detta hänseende följder det av fast rättspraxis (senast i domarna av den 26 februari 1991 i mål C-154/89, Kommissionen mot Frankrike, punkt 12, Rec. s. I-659, i mål C-180/89, Kommissionen mot Italien, punkt 15, Rec. s. I-709, och i mål C-198/89, Kommissionen mot Grekland, punkt 16, Rec. s. I-727) att artikel 59 i fördraget i första hand kräver avskaffande av all diskriminering av den som tillhandahåller tjänster på grund av dennes nationalitet eller den omständigheten att denne är etablerad i en annan medlemsstat än den där tjänsten skall utföras.
11 Såsom domstolen har fastslagit i sin dom av den 26 april 1988 i mål 352/85, Bond van Adverteerders, punkterna 32 och 33 (Rec. s. 2085) är nationella regler som inte utan åtskillnad är tillämpliga på tjänster oavsett deras ursprung, endast förenliga med gemenskapsrätten om de kan hänföras till en uttrycklig undantagsbestämmelse, såsom artikel 56 i fördraget. Av samma dom framgår dessutom (punkt 34) att hänsyn av ekonomisk art inte kan utgöra sådana hänsyn till allmän ordning som avses i den artikeln.
12 I avsaknad av harmoniserade regler som är tillämpliga på tjänster, eller regler om likvärdighet, kan inskränkningar i den frihet som garanteras genom fördraget inom detta område dessutom härröra från tillämpningen av nationella regleringar - som gäller för alla personer som är etablerade på den ifrågavarande statens territorium - på personer som tillhandahåller tjänster och som är etablerade på en annan medlemsstats territorium, vilka redan måste uppfylla föreskrifterna i den statens lagstiftning.
13 Enligt fast rättspraxis (senast i ovannämnda domar av den 26 februari 1991 i målen Kommissionen mot Frankrike, punkt 15, Kommissionen mot Italien, punkt 18, och Kommissionen mot Grekland, punkt 18) omfattas sådana inskränkningar av artikel 59 då tillämpningen av den nationella lagstiftningen på utländska personer som tillhandahåller tjänster inte är berättigad av tvingande hänsyn till allmänintresset, eller då de krav som föreskrivs i denna lagstiftning redan är uppfyllda genom de regler som gäller för dessa personer i den medlemsstat där de är etablerade.
14 Till de tvingande hänsyn till allmänintresset som domstolen redan har erkänt hör yrkesregler som är avsedda att skydda mottagarna av tjänsten (dom av den 18 januari 1979 i förenade målen 110/78 och 111/78, Van Wesemael, punkt 28, Rec. s. 35), skydd för immateriell äganderätt (dom av den 18 mars 1980 i mål 62/79, Coditel, Rec. s. 881), skydd för arbetstagare (dom av den 17 december 1981 i mål 279/80, Webb, punkt 19, Rec. s. 3305, dom av den 3 februari 1982 i förenade målen 62/81 och 63/81, Seco mot EVI, punkt 14, Rec. s. 223, dom av den 27 mars 1990 i mål C-113/89, Rush Portuguesa, punkt 18, Rec. s. I-1417), skydd för konsumenter (domar av den 4 december 1986 i mål 220/83, Kommissionen mot Frankrike, punkt 20, Rec. s. 3663, i mål 252/83, Kommissionen mot Danmark, punkt 20, Rec. s. 3713, i mål 205/84, Kommissionen mot Tyskland, punkt 30, Rec. s. 3755 och i mål 206/84, Kommissionen mot Irland, punkt 20, Rec. s. 3817, samt ovan nämnda domar av den 26 februari 1991 i målen Kommissionen mot Italien, punkt 20 och Kommissionen mot Grekland, punkt 21), bevarandet av det nationella historiska och konstnärliga arvet (ovan nämnda dom av den 26 februari 1991 i målet Kommissionen mot Italien, punkt 20), intresset av en ökad förståelse för platser och föremål av arkeologiskt, historiskt och konstnärligt värde samt bästa möjliga spridning av kunskaper om ett lands konst och kulturarv (ovan nämnda domar av den 26 februari 1991 i målen Kommissionen mot Frankrike, punkt 17, och Kommissionen mot Grekland, punkt 21).
15 Slutligen skall, enligt fast rättspraxis, tillämpningen av nationella regleringar på personer som tillhandahåller tjänster och som är etablerade i andra medlemsstater, vara sådan att den garanterar att det eftersträvade målet uppnås och får inte gå längre än vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. Det får med andra ord inte vara möjligt att erhålla samma resultat genom mindre ingripande regler (se ovannämnda domar av den 26 februari 1991 i målen Kommissionen mot Frankrike, punkterna 14 och 15, Kommissionen mot Italien, punkterna 17 och 18, samt Kommissionen mot Grekland, punkterna 18 och 19).
16 Det är mot bakgrund av dessa principer som det finns anledning att pröva huruvida en sådan bestämmelse som artikel 66.1 b i Mediawet, vilken enligt den nationella domstolen inte är diskriminerade, innebär inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster och, om så är fallet, huruvida dessa inskränkningar är berättigade.
Frågan om det föreligger inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster
17 Det skall inledningsvis konstateras att sådana villkor som föreskrivs i artikel 66.1 b andra meningen i Mediawet innebär en dubbel inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster. För det första hindrar de kabelnätföretag som är etablerade i en medlemsstat från att sända radio- eller TV-program som erbjuds av sändare som är etablerade i andra medlemsstater och som inte uppfyller dessa villkor. För det andra begränsar de möjligheterna för dessa sändare att i sina program ta med reklaminslag från annonsörer som är etablerade i den medlemsstat där sändningen tas emot om reklaminslagen särskilt är riktade till allmänheten i den staten.
18 Svaret på den nationella domstolens första fråga blir alltså följande. Villkor som de som föreskrivs i artikel 66.1 b andra meningen i Mediawet utgör sådana inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster som avses i artikel 59 i fördraget.
Frågan om dessa inskränkningar kan vara berättigade
19 Såsom kommissionen med rätta har påpekat kan dessa villkor hänföras till två olika kategorier. För det första villkor som rör sändarnas struktur. De måste anförtro reklamproduktionen åt en juridisk person som är oberoende i förhållande till den som tillhandahåller program, de måste använda alla sina reklamintäkter till programproduktion och de får inte göra det möjligt för tredje man att göra förtjänster. För det andra villkor som är hänförliga till själva reklaminslagen. De skall klart kunna identifieras som sådana, de skall vara klart åtskilda från andra programdelar, de får inte överskrida 5 % av sändningstiden och de får inte sändas på söndagar.
20 För att kunna besvara den nationella domstolens andra och tredje fråga, som i huvudsak går ut på huruvida sådana inskränkningar kan vara berättigade, finns det anledning att undersöka dessa villkor var för sig.
A - Villkor som rör strukturen hos programföretag som är etablerade i andra medlemsstater
21 Vad beträffar villkoren som rör strukturen hos programföretag som är etablerade i andra medlemsstater, så har den nederländska regeringen förklarat att dessa villkor är identiska med de som nederländska programföretag skall uppfylla. Följaktligen motsvarar kravet på att reklaminslag måste vara producerade av en juridisk person som är oberoende i förhållande till producenterna av programmen förbudet i Mediawet för nationella programföretag att sända kommersiell reklam, eftersom sådana sändningar förbehålls stiftelsen för radio- och TV-reklam "Stichting Etherreclame" (nedan kallad "STER"). Skyldigheten för sändare från andra medlemsstater att inte bidra till att tredje man gör förtjänster syftar till att säkerställa att sändningarna bevarar den icke-kommersiella karaktär som Mediawet vill bibehålla för de nationella programföretagens vidkommande. Slutligen syftar kravet på att reklamintäkterna skall förbehållas programproduktion, till att erbjuda sändare i andra medlemsstater medel som åtminstone motsvarar de som finns inom det nationella systemet, där merparten av reklamintäkterna från STER täcker kostnaderna för radio- och TV-verksamheten.
22 Den nederländska regeringen har gjort gällande att dessa inskränkningar är berättigade av tvingade hänsyn till kulturpolitiken inom den audiovisuella sektorn. Den har förklarat att målet för denna politik är att säkerställa yttrandefriheten för de olika sociala, kulturella, religiösa och filosofiska åsikter som förekommer i Nederländerna, så att denna frihet kan utövas i press, radio och TV. Detta mål skulle kunna äventyras om annonsörerna fick för mycket inflytande över programinnehållet.
23 En kulturpolitik som beskrivs på detta sätt kan förvisso utgöra sådana tvingande hänsyn till allmänintresset som berättigar inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster. Bibehållandet av den mångfald som denna nederländska politik skall säkerställa har i själva verket samband med den yttrandefrihet som garanteras genom artikel 10 i Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som är en av de grundläggande rättigheter som garanteras inom gemenskapsrättens rättsordning (dom av den 14 maj 1974 i mål 4/73, Nold, punkt 13, Rec. s. 491).
24 Det skall dock konstateras att det inte nödvändigtvis finns något samband mellan en sådan kulturpolitik och villkoren avseende de utländska programföretagens struktur. För att säkerställa mångfalden inom den audiovisuella sektorn är det således inte på något vis nödvändigt att den nationella lagstiftningen förpliktar programföretag som är etablerade i andra medlemsstater att anpassa sig till den nederländska modellen om de vill sända program som innehåller reklaminslag riktade till den nederländska allmänheten. För att säkerställa den mångfald som den vill bibehålla kan den nederländska regeringen mycket väl begränsa sig till att utforma lämpliga regler för sina egna programföretag.
25 Villkoren som rör utländska programföretags struktur kan därför inte objektivt sett anses vara nödvändiga för att garantera allmänintresset av att bibehålla en nationell radio- och TV-verksamhet som är allsidig.
B - Villkoren som rör reklaminslagen
26 Den nederländska regeringen har, i motsättning till kommissionens ståndpunkt, gjort gällande att det inte föreligger någon diskriminering varken när det gäller förbudet mot att sända reklaminslag på vissa dagar, begränsningen av inslagens varaktighet eller villkoret att de skall vara möjliga att identifiera som sådana och att åtskilja från övriga programdelar. De tjänster som STER tillhandahåller är föremål för samma inskränkningar. I detta avseende har den nederländska regeringen hänvisat till artikel 39 i Mediawet. Av den artikeln framgår att Commissariaat voor de Media tilldelar STER sändningstid som finns tillgänglig på det nationella nätet och att denna tilldelning skall ske på ett sådant sätt att de nationella programföretagens program inte avbryts. Slutligen framgår det av samma artikel att ingen sändningstid skall tilldelas på söndagar.
27 I detta sammanhang finns det anledning att inledningsvis understryka att det kan vara berättigat av tvingande hänsyn till allmänintresset med inskränkningar avseende sändning av reklaminslag, t.ex. förbud mot reklam för vissa produkter eller på vissa dagar, begränsning av reklaminslagens varaktighet eller frekvens, eller inskränkningar som syftar till att förhindra att lyssnarna eller tittarna förväxlar kommersiella reklaminslag med andra programdelar. Sådana inskränkningar kan föreskrivas för att skydda konsumenterna mot alltför många kommersiella reklaminslag eller för att, utifrån kulturpolitiska syften, bibehålla en viss programkvalitet.
28 Det skall vidare påpekas att de ifrågavarande inskränkningarna enbart rör marknaden för reklaminslag som särskilt är riktade till den nederländska allmänheten. Den marknaden var också den enda som omfattades av förbudet mot reklam i Kabelregeling, vilket föranledde de frågor som hänsköts till domstolen för förhandsavgörande i målet Bond van Adverteerders (se ovannämnda dom av den 26 april 1988). Även om reklaminslagen rör produkter som kan konsumeras i Nederländerna, gäller dessa inskränkningar endast om inslagen sänds i samband med program på nederländska eller program som är textade på nederländska. Dessa inskränkningar kan dessutom upphävas när det gäller program på nederländska som sänds i Belgien och som riktar sig till den del av den belgiska allmänheten som talar nederländska.
29 Till skillnad från Kabelregeling, föreskriver inte längre de bestämmelser i Mediawet som den nationella domstolen hänvisar till, att STER skall förbehållas alla intäkter som härrör från reklaminslag som särskilt riktar sig till den nederländska allmänheten. Genom att reglera sändning av sådana reklaminslag begränsar de dock den konkurrens som STER kan bli utsatt för på denna marknad från utländska programföretag. De resulterar följaktligen i att - även om i mindre omfattning än enligt Kabelregeling - STER:s intäkter skyddas och har därför samma syfte som den tidigare regleringen. Såsom domstolen fastslog i domen av den 26 april 1988 i ovannämnda mål Bond Van Adverteerders, punkt 34, kan detta syfte inte berättiga inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster.
30 Svaret på den nationella domstolens andra och tredje fråga blir således följande. Sådana inskränkningar som de ifrågavarande är inte berättigade av tvingade hänsyn till allmänintresset.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
31 De kostnader som har förorsakats den nederländska regeringen och kommissionen, som har inkommit med yttrande till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
-angående de frågor som genom beslut av den 30 augusti 1989 förts vidare av rättsavdelningen vid Raad van State i Nederländerna - följande dom:
1)  Villkor som de som föreskrivs i artikel 66.1 b andra meningen i Mediawet utgör sådana inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster som avses i artikel 59 i EEG-fördraget.
2)  De ifrågavarande inskränkningarna är inte berättigade av tvingade hänsyn till allmänintresset.