CELEX: 61994CJ0278
Incumprimento de Estado
Discriminação indirecta em razão da nacionalidade
Filhos de trabalhadores migrantes
Vantagens sociais
Jovens trabalhadores à procura do primeiro emprego
Acesso aos programas especiais em matéria de emprego

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Mediante petição entregue na Secretaria do Tribunal de Justiça em 13 de Outubro de 1994, a Comissão das Comunidades Europeias propôs, nos termos do artigo 169. do Tratado CE, uma acção em que pedia a declaração de que, por um lado, ao exigir que os jovens trabalhadores à procura do primeiro emprego hajam terminado os respectivos estudos secundários num estabelecimento subvencionado ou reconhecido pelo Estado belga (ou por uma das suas comunidades) para beneficiar dos subsídios de inserção e, por outro, ao incitar simultaneamente as entidades patronais a contratarem os beneficiários daqueles subsídios de desemprego ao prever que o Estado tomará a seu cargo, em tal caso, as remunerações e contribuições sociais a eles referentes se se tratar de trabalhadores desempregados com subsídio de desemprego total, o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 48. do Tratado CE e 3. e 7. do Regulamento (CEE) n. 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade (JO L 257, p. 2).
2 A Comissão formula, assim, duas acusações referentes, uma, à concessão de "subsídios de inserção" belgas, e, outra, ao acesso a programas especiais em matéria de emprego.
A legislação belga
3 A legislação belga prevê a concessão aos jovens quando hajam terminado os seus estudos e se encontrem à procura do primeiro emprego subsídios de desemprego, designados "subsídios de inserção" que lhes permitem serem considerados como "em situação de desemprego total com subsídio" no sentido das normas regulamentadoras do emprego e do desemprego.
4 O artigo 124. do decreto real de 20 de Dezembro de 1963 dispõe que, "para beneficiarem dos subsídios de desemprego, os jovens trabalhadores à procura do primeiro emprego devem imperativamente ter terminado estudos completos do ciclo secundário superior ou do ciclo secundário inferior de formação técnica ou profissional, num estabelecimento instituído, reconhecido ou subvencionado pelo Estado, ou obtido, relativamente àqueles estudos, diploma ou certificado de fim de estudos perante o júri central...".
5 Este artigo foi substituído pelo artigo 36. do decreto real de 25 de Novembro de 1991 sobre a regulamentação do desemprego (Moniteur belge de 31.12.1991), que mantém as mesmas condições de concessão uma vez que dispõe:
"Para beneficiar dos subsídios de inserção, o jovem trabalhador deve preencher as condições seguintes:
1 deixar de estar sujeito à obrigação de frequência escolar;
2 a) ter terminado estudos completos do ciclo secundário superior ou do ciclo secundário inferior de formação técnica ou profissional num estabelecimento de ensino instituído, subvencionado ou reconhecido por uma Comunidade;
b) ter obtido, no júri competente de uma Comunidade, diploma ou certificado de estudos para os estudos referidos em na alínea a);
..."
6 Aliás, outras disposições reservam, nomeadamente, aos "trabalhadores em situação de desemprego total com subsídio", e por isso aos beneficiários de subsídios de inserção, o benefício de programas especiais para o início ou reinício da actividade profissional.
7 Trata-se, em primeiro lugar, da lei de 22 de Dezembro de 1977, sobre as propostas orçamentais de 1977-1978 (Moniteur belge de 24.12.1977, cujo artigo 81. , n.  1, constante da secção 3, sob a epígrafe "Quadro especial temporário", dispõe:
"O Estado pode tomar a seu cargo a remuneração e contribuições sociais referentes a trabalhadores ocupados por promotores de projectos para o cumprimento de tarefas que revistam interesse colectivo e sejam recrutados entre os trabalhadores à procura de emprego nas seguintes situações:
1 na situação de desemprego total com subsídio;
...
Os promotores de projectos podem ser o Estado, as províncias, as aglomerações, as federações de comunas, as associações de comunas..."
O artigo 84. prevê seguidamente:
"Salvo se as partes decidirem celebrar um contrato com duração indeterminada, os trabalhadores ocupados com base nas disposições da presente secção são abrangidos por um contrato de trabalho cuja duração é igual à prevista para a intervenção do Estado nas remunerações e contribuições sociais a elas referentes (sem todavia poder ultrapassar um ano).
..."
8 Trata-se, em segundo lugar, do Decreto real n.  123, de 30 de Dezembro de 1982, referente ao contrato de trabalhadores desempregados para determinados projectos de expansão económica em benefício de pequenas e médias empresas (Moniteur belge de 18.1.1983), que dispõe nomeadamente:
"Capítulo II ° Intervenção do Estado
2. n.  1: Dentro do limite dos créditos orçamentais, o Estado pode, durante um período máximo de dois anos, tomar a seu cargo, nos termos especificados no n.  2 do artigo 3. , as remunerações e quotizações sociais por elas devidas em relação aos trabalhadores referidos no artigo 5. , contratados para a realização de um projecto.
...
Capítulo III ° Os trabalhadores
5. Os empregos a que se refere o presente decreto apenas podem ser preenchidos por trabalhadores na situação de desemprego total com subsídio.
Para aplicação do presente artigo, são igualmente considerados na situação de desemprego total com subsídio os trabalhadores desempregados ocupados pelos poderes públicos, os trabalhadores ocupados no quadro especial temporário e os trabalhadores ocupados no terceiro circuito de trabalho."
A legislação comunitária
9 A Comissão baseia a respectiva acção no artigo 48. do Tratado, que se refere à livre circulação dos trabalhadores e proíbe qualquer discriminação em razão da nacionalidade no que diz respeito ao emprego, à remuneração e demais condições de trabalho, bem como no artigo 7. , n.  1, no que se refere às condições de atribuição de subsídios de inserção belgas, e no n.  1 do artigo 3. , no que se refere à acusação relativa ao acesso aos programas especiais de ocupação, do Regulamento n.  1612/68.
10 Nos termos do artigo 3. , n.  1, do referido Regulamento n.  1612/68:
"1. No âmbito do presente regulamento, não são aplicáveis as disposições legislativas, regulamentares ou administrativas, nem as práticas administrativas de um Estado-Membro:
° ...
° que, embora aplicáveis sem distinção da nacionalidade, tenham por objectivo ou efeito exclusivo ou principal afastar os nacionais dos outros Estados-Membros do emprego oferecido.
..."
11 O artigo 7. do Regulamento n.  1612/68 dispõe:
"1. O trabalhador nacional de um Estado-Membro não pode, no território de outros Estados-Membros, sofrer, em razão da sua nacionalidade, tratamento diferente daquele que é concedido aos trabalhadores nacionais no que respeita a todas as condições de emprego e de trabalho...
2. Aquele trabalhador beneficia das mesmas vantagens sociais e fiscais que os trabalhadores nacionais.
..."
Tramitação processual
12 A Comissão considera que a aplicação dos diferentes diplomas legais nacionais acima referidos tem como efeito afastar os jovens não belgas nacionais de outro Estado-Membro, que estejam à procura do seu primeiro emprego e que não tenham terminado os estudos secundários num estabelecimento subvencionado ou reconhecido pelo Estado belga (ou por uma das suas comunidades), por um lado, do benefício do subsídio de inserção previsto no artigo 124. do decreto real de 20 de Dezembro de 1963, e posteriormente pelo artigo 36. do decreto real de 25 de Novembro de 1991 e, por outro, do acesso aos programas especiais de início ou reinício de actividade profissional previstos nos artigos 81. ao 84. da lei de 22 de Dezembro de 1977 e 2 a 9 do Decreto real n.  123, de 30 de Dezembro de 1982.
13 Considerando que esta situação é contrária, no que respeita às vantagens sociais, aos artigos 48. do Tratado e 7. , n.  2, do Regulamento n.  1612/68 e, no que se refere ao acesso ao emprego, ao artigo 3. do mesmo regulamento, a Comissão, por carta de 21 de Maio de 1992 e nos termos do artigo do artigo 169. do Tratado, notificou o Governo belga para apresentar observações quanto ao incumprimento de que o acusava num prazo de dois meses.
14 Por carta de 17 de Julho de 1992, o Governo belga contestou a existência de tal incumprimento.
15 Em 13 de Agosto de 1993, a Comissão comunicou ao Reino da Bélgica um parecer fundamentado.
16 Tendo o Governo belga, por carta de 12 de Janeiro de 1994, mantido a sua posição, a Comissão propôs a presente acção.
A posição da Comissão
17 Em resposta a uma questão escrita do Tribunal, a Comissão esclareceu que a acusação relativa à atribuição de subsídios de inserção se limitava aos filhos a cargo de trabalhadores migrantes comunitários residentes na Bélgica e tinha por base o artigo 7. do Regulamento n.  1612/68, ao passo que a referente ao acesso aos programas especiais de início ou reinício de actividade profissional visava todos os jovens "trabalhadores, nacionais de qualquer Estado-Membro, à procura do seu primeiro emprego", e tinha por base os artigos 48. do Tratado e 3. , n.  1, do Regulamento n.  1612/68. Sublinhava que era da maior importância distinguir as duas referidas acusações, nomeadamente no que se refere às categorias das pessoas visadas.
Quanto ao fundo
18 O Governo belga sustenta, a título liminar, que a Comissão não fez prova da infracção, não lhe sendo permitido basear-se em qualquer presunção. Segundo ele, competia demonstrar que as disposições em causa exclui uma percentagem proporcionalmente nitidamente mais elevada de jovens não belgas nacionais dos outros Estados-Membros.
19 A Comissão considera que tal exigência é contrária ao princípio da proibição de qualquer discriminação em razão da nacionalidade dos trabalhadores, consagrada no n.  2 do artigo 48. do Tratado. Segundo ela, resulta da jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que basta que a disposição em causa seja susceptível de ter efeito discriminatório para ser contrária ao direito comunitário, independentemente do número de pessoas atingidas. A Comissão considera que as disposições belgas em causa são de molde a produzir aquele efeito.
20 A este propósito, há que lembrar que uma disposição de direito nacional deve ser considerada indirectamente discriminatória quando susceptível, por sua própria natureza, de afectar sobretudo os trabalhadores migrantes face aos trabalhadores nacionais e envolver o risco, consequentemente, de desfavorecer mais especialmente os primeiros. Não é necessário que a disposição em causa afecte, na prática, uma proporção substancialmente mais importante de trabalhadores migrantes. Basta constatar que esta disposição é susceptível de produzir um tal efeito (v., nomeadamente, por último, o acórdão de 23 de Maio de 1996, O' Flynn, C-237/94, ainda não publicado na Colectânea, n.os 20 e 21).
Quanto à acusação referente à atribuição de subsídios de inserção
21 A Comissão censura ao Reino da Bélgica de não conceder aos filhos a cargo de trabalhadores migrantes comunitários residentes no seu território, e que estejam à procura do seu primeiro emprego, os subsídios de inserção concedidos aos jovens belgas que se encontram na mesma situação. Trata-se de uma discriminação indirecta baseada na nacionalidade, tendo em conta que estes jovens terminam mais raramente que os seus homólogos belgas os respectivos estudos em estabelecimentos subvencionados ou reconhecidos pelo Estado belga. A Comissão baseia-se no n.  2 do artigo 7. do Regulamento n.  1612/68, que prevê que os trabalhadores comunitários beneficiam das mesmas vantagens sociais que os trabalhadores nacionais e, no acórdão de 20 de Junho de 1985, Deak (94/84, Colect., p. 1873), em que o Tribunal de Justiça qualificou os subsídios de inserção belgas como vantagem social para efeitos daquele artigo. Considera, ao invés, que o acórdão de 1 de Dezembro de 1977, Kuyken (66/77, Recueil, p. 2311, Colect., p. 849), que não tinha por objecto o Regulamento n.  1612/68, mas o Regulamento (CEE) n.  1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade (JO L 149, p. 2; EE 05 F3 p. 53), não é pertinente. Acrescenta que impor aos filhos dos trabalhadores migrantes a obrigação de terminarem os seus estudos na Bélgica equivale a uma condição de residência prévia condenada pelo Tribunal de Justiça no acórdão de 10 de Março de 1993, Comissão/Luxemburgo (C-111/91, Colect., p. I-817). Invoca igualmente o efeito útil das disposições que prevêem a equiparação dos filhos de trabalhadores migrantes comunitários aos filhos de trabalhadores nacionais em matéria de ajuda à formação, quando proporcionada pelo Estado de que são nacionais (acórdão de 13 de Novembro de 1990, Di Leo, C-308/89, Colect., p. I-4185).
22 O Governo belga esclarece, desde logo, quanto aos subsídios de inserção, que a condição referente aos estudos é aplicável indistintamente a todos os cidadãos comunitários. Salienta que, no acórdão Deak, já referido, o jovem Deak, de nacionalidade húngara, preenchia a condição aqui em litígio uma vez que havia terminado os seus estudos na Bélgica onde trabalhava a sua mãe, de nacionalidade italiana. No entanto, o benefício do subsídio de inserção tinha-lhe sido recusado unicamente porque era nacional de um país terceiro. O Tribunal não se pronunciou, portanto, sobre a condição referente à obrigação de haver terminado os seus estudos na Bélgica.
23 O Governo belga sustenta, seguidamente, que, na prática, duas hipóteses se apresentam no caso a que a Comissão se refere. Ou o jovem não terminou ainda os seus estudos e fá-lo-á na Bélgica (era este o caso do jovem Deak), preenchendo assim a condição ora em litígio, o que lhe concede o direito aos subsídios de inserção. Na outra hipótese, havia terminado os estudos no seu país de origem e teria direito ou não aos subsídios de desemprego nesse país devido a tais estudos. Se tivesse direito a subsídio, a sua situação seria regida pelo Regulamento n.  1408/712, nomeadamente pelo seu artigo 67. Se não tivesse aquele direito no seu país de origem, não poderia esperar que o Governo belga lhos concedesse pelo simples facto de haver emigrado para a Bélgica. Segundo o Governo belga, é pelo menos paradoxal considerar que haverá um obstáculo à livre circulação dos trabalhadores por a Bélgica não conceder direitos que as pessoas a cargo destes trabalhadores não poderiam, de forma alguma, invocar no seu próprio país. É esta a hipótese objecto do acórdão Kuyken, já referido.
24 A este propósito, há, antes de mais, que afastar o acórdão Kuyken, já referido, que tinha por objecto apenas a eventual aplicação do Regulamento n.  1408/71.
25 Basta, de seguida, lembrar que, no acórdão posterior Deak, já referido, o Tribunal de Justiça, após ter salientado que o Regulamento n.  1408/71 não podia ser invocado para pedir a concessão de subsídios de inserção belgas (n.os 16 e 27), declarou que aqueles subsídios constituem uma vantagem social nos termos do n.  2 do artigo 7. do Regulamento n.  1612/68.
26 Esta conclusão não pode ser afectada pela circunstância de, no caso presente, os filhos a cargo dos trabalhadores migrantes que residam na Bélgica não terem terminado os seus estudos neste país, mas no país de origem, mesmo noutro Estado-Membro.
27 Finalmente, quanto ao carácter indistintamente aplicável da condição em litígio, resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que a regra da igualdade de tratamento constante tanto do artigo 48. do Tratado como do artigo 7. do Regulamento n.  1612/68 proíbe não apenas as discriminações ostensivas, com base na nacionalidade, mas também qualquer forma dissimulada de discriminação que, mediante aplicação de outros critérios de distinção, leve, na realidade, ao mesmo resultado (v., nomeadamente, os acórdão de 12 de Fevereiro de 1974, Sotgiu, 152/73, Recueil, p. 153, n.  11; de 21 Novembro de 1991, Le Manoir, C-27/91, Colect., p. I-5531, n.  10; de 10 de Março de 1993, Comissão/Luxemburgo, já referido, n.  9; de 23 de Fevereiro de 1994, Scholz, C-419/92, Colect., p. I-505, n. 7, e, muito recentemente, O' Flynn, C-237/94, já referido, n.  17).
28 São, assim, nomeadamente, proibidas as condições indistintamente aplicáveis que possam ser mais facilmente preenchidas pelos trabalhadores nacionais que pelos trabalhadores migrantes. Assim, no acórdão Comissão/Luxemburgo, já referido, o Tribunal considerou, n. 10, que era esse o caso da condição de residência da mãe no território do Grão-Ducado durante um ano antes do nascimento do filho, sendo uma condição deste tipo, efectivamente, mais facilmente preenchida por um nacional luxemburguês que por um nacional de um outro Estado-Membro.
29 Tal é igualmente o caso da condição em litígio, que se assemelha a uma condição de residência prévia, mais facilmente preenchida pelos filhos de nacionais belgas que pelos de um nacional de um outro Estado-Membro.
30 A circunstância de esta condição se aplicar igualmente aos jovens belgas que terminem os seus estudos secundários fora da Bélgica não é de molde a modificar a aquela opinião.
31 Por isso, esta acusação merece acolhimento.
Quanto à acusação referente aos programas especiais de início ou reinício da actividade profissional
32 Respondendo a pergunta escrita do Tribunal, a Comissão esclareceu que esta acusação se referia a todos os jovens nacionais comunitários à procura de um primeiro emprego e tinha por base os artigos 48. do Tratado e 3. , n.  1, do Regulamento n.  1612/68.
33 No seu entender, as disposições conjugadas dos artigos 81. a 84. da lei de 22 de Dezembro de 1977 e 2. a 9. do Decreto real n.  123 de 30 de Dezembro de 1982 são contrárias à livre circulação dos trabalhadores, a saber, aos artigos 48. do Tratado e 3. do Regulamento n.  1612/68, na medida em que incitam as entidades patronais belgas a contratar, entre os jovens, de preferência os que beneficiarem de subsídios de inserção, e que serão, em maioria, jovens belgas, tendo em conta a condição da concessão destes subsídios e segundo a qual devem ter terminado os seus estudos secundários num estabelecimento belga reconhecido.
34 A Comissão baseia-se no princípio do livre acesso aos postos de trabalho efectivamente oferecidos nos Estados-Membros, constante do artigo 48. do Tratado e posto em prática pelo Regulamento n.  1612/68, nomeadamente no título I, intitulado "Do acesso ao emprego", cujo artigo 1. prevê que "os nacionais de um Estado-Membro... têm o direito de aceder a uma actividade assalariada e de a exercer no território de outro Estado-Membro...". Considera que há discriminação indirecta ao exigir destes jovens que hajam terminado os seus estudos secundários num estabelecimento belga reconhecido. A aplicação conjugada das diferentes disposições têm assim, segundo ela, no mínimo, o efeito principal de excluir os nacionais de outros Estados-Membros do emprego oferecido, nos termos do n.  1, segundo travessão, do artigo 3. do Regulamento n. 1612/68.
35 O Governo belga sustenta que, surgindo o direito às prestações no fim dos estudos, não cabe no âmbito da livre circulação dos trabalhadores, pelo menos quando considerada um direito próprio, fora de qualquer eventual relação com um pai trabalhador migrante. Sustenta que a situação do jovem trabalhador migrante é regida, no aspecto dos subsídios de desemprego, pelo Regulamento n.  1408/71 e, por isso, terá de satisfazer as condições neste previstas. Considera, por fim, que os programas especiais fazem parte da política social dos Estados-Membros, que releva da respectiva competência, de forma que dispõem, na matéria, nos termos de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, de uma liberdade de apreciação razoável quanto à natureza das medidas de protecção e modalidades da sua aplicação. Efectivamente, trata-se, neste caso, concretamente, da aplicação do aspecto positivo e preventivo do seguro de desemprego e o Governo belga insiste sobre a diferença fundamental que existe entre o mercado de emprego normal e o, excepcional e limitado, que é constituído pelas medidas para a reabsorção do desemprego. Invoca igualmente o princípio da subsidiariedade.
36 A este propósito, há que concluir que a categoria de pessoas visada pela acção da Comissão, no que respeita às condições de acesso aos programas especiais de início ou de reinício da actividade profissional, abrange os jovens nacionais de um Estado-Membro que hajam terminado os seus estudos secundários e que, sem ser membros da família de um trabalhador migrante que exerça a sua actividade profissional na Bélgica, estão à procura do seu primeiro emprego neste país.
37 Deve averiguar-se, desde logo, se a legislação em causa se insere na liberdade de acesso ao emprego, nos precisos termos em que é garantida pelos artigos 48. do Tratado e 3. , n.  1, do Regulamento n.  1612/68, cuja violação é alegada pela Comissão.
38 Deve observar-se que, como sublinhou o Governo belga, estes programas especiais constituem o aspecto activo do seguro de desemprego. Assim, nos termos do artigo 87. da lei de 22 de Dezembro de 1977, os trabalhadores que beneficiem de tais programas são remunerados pelo Office nacional de l' emploi (Serviço Nacional do Emprego), que é considerado a sua entidade patronal para efeitos de aplicação da legislação fiscal e de segurança social (incluindo as referentes aos acidentes de trabalho e doenças profissionais). Da mesma forma, no quadro do Decreto real n.  123, de 30 de Dezembro de 1982, o Estado, quando intervém, toma a seu cargo 50%, 75% ou 100% das remunerações e contribuições sociais a elas referentes.
39 Do que precede resulta que os programas especiais em causa, que, tendo em conta as respectivas especificidades, estão ligados ao ramo do desemprego, ultrapassam o domínio do acesso ao emprego propriamente dito, na dimensão abrangida pelo título I do Regulamento n.  1612/68, nomeadamente no n.  1 do seu artigo 3. , invocado pela Comissão.
40 Ora, a aplicação do direito comunitário relativo à livre circulação dos trabalhadores, em relação a uma legislação nacional referente ao subsídio de desemprego, exige, da parte da pessoa que a invoque, que tinha já acedido ao mercado do trabalho através do exercício de uma actividade profissional real e efectiva que lhe haja conferido a qualidade de trabalhador no sentido comunitário (v., nomeadamente, a propósito da concessão de uma bolsa de estudos, o acórdão de 21 de Junho de 1988, Brown, 197/86, Colect., p. 3205, n.  21; a propósito da concessão de uma ajuda financeira pública, acórdão de 26 de Fevereiro de 1992, Raulin, C-357/89, Colect., p. I-1027, n.  10). Por definição, tal não é o caso de jovens à procura de um primeiro emprego.
41 Em consequência, a segunda acusação não tem fundamento.
42 À luz do conjunto das considerações que antecedem, há que dar como assente que, ao exigir, como condição para a concessão dos subsídios de inserção, que os filhos a cargo de trabalhadores migrantes comunitários residentes na Bélgica hajam terminado os estudos secundários num estabelecimento subvencionado ou reconhecido pelo Estado belga ou por uma das suas comunidades, o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 48. do Tratado e 7. do Regulamento n.  1612/68. Quanto ao mais, a acção deve ser considerada improcedente.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
43 Nos termos do artigo 69. , n.  3, do Regulamento de Processo, o Tribunal pode repartir as despesas ou decidir que cada parte suporte as suas se forem vencidas num ou vários dos seus pedidos. Considerando que a acção proposta pela Comissão apenas em parte foi considerada procedente, cada parte suportará as respectivas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)
decide:
1) Ao exigir, como condição para a concessão dos subsídios de inserção, que os filhos a cargo dos trabalhadores migrantes comunitários residentes na Bélgica hajam terminado os seus estudos secundários num estabelecimento subvencionado ou reconhecido pelo Estado belga ou por uma das suas comunidades, o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 48. do Tratado CE e 7. do Regulamento (CEE) n.  1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade.
2) A acção é julgada improcedente na parte restante.
3) Cada parte suportará as respectivas despesas.