CELEX: 62006CJ0387
Manquement d’État
Secteur des télécommunications
Article 8, paragraphes 1, 2, sous b), et 3, sous c), de la directive 2002/21/CE (directive ‘cadre’)
Article 8, paragraphes 1 et 4, de la directive 2002/19/CE (directive ‘accès’)
Réseaux et services de communications électroniques
Réseaux de téléphonie fixe et de téléphonie mobile
Terminaison des appels
Trafic entrant
Limitation des pouvoirs de l’autorité nationale de régulation des communications

Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en limitant le pouvoir de l’autorité
nationale de régulation des communications (ci-après l’«autorité règlementaire») de régir la terminaison des appels émis depuis
un réseau de communications électroniques fixe (ci-après un «réseau fixe») à destination d’un réseau de communications électroniques
mobile (ci-après un «réseau mobile») sur la base de l’article 43 de la loi sur le marché des communications [Viestintämarkkinalaki
(393/2003)] du 23 mai 2003 (ci-après la «loi sur le marché des communications»), la République de Finlande a manqué aux obligations
qui lui incombent en vertu:
–        de l’article 8, paragraphes 1, 2, sous b), et 3, sous c), de la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil,
du 7 mars 2002, relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (directive
«cadre») (JO L 108, p. 33, ci-après la «directive ‘cadre’»), et
–        de l’article 8, paragraphes 1 et 4, de la directive 2002/19/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative
à l’accès aux réseaux de communications électroniques et aux ressources associées, ainsi qu’à leur interconnexion (directive
«accès») (JO L 108, p. 7, ci-après la «directive ‘accès’»).

Le cadre juridique

La réglementation communautaire
L’article 8 de la directive «cadre» dispose:
«1.      Les États membres veillent, dans l’accomplissement des tâches de réglementation spécifiées dans la présente directive ainsi
que dans les directives particulières, à ce que les autorités réglementaires nationales prennent toutes les mesures raisonnables
visant à la réalisation des objectifs définis aux paragraphes 2, 3 et 4. Ces mesures sont proportionnées à ces objectifs.
Les États membres veillent à ce que les autorités réglementaires nationales, dans l’accomplissement des tâches de réglementation
spécifiées dans la présente directive ainsi que dans les directives particulières, notamment celles conçues pour assurer une
concurrence effective, tiennent le plus grand compte du fait qu’il est souhaitable que la réglementation technologique soit
neutre.
[…]
2.      Les autorités réglementaires nationales promeuvent la concurrence dans la fourniture des réseaux de communications électroniques,
des services de communications électroniques et des ressources et services associés, notamment:
[…]
b)      en veillant à ce que la concurrence ne soit pas faussée ni entravée dans le secteur des communications électroniques;
[…]
3.      Les autorités réglementaires nationales contribuent au développement du marché intérieur, notamment:
[…]
c)      en veillant à ce qu’il n’y ait pas, dans des circonstances analogues, de discrimination dans le traitement des entreprises
qui fournissent des réseaux et des services de communications électroniques, […]
[…]»
L’article 8 de la directive «accès» prévoit:
«1.      Les États membres veillent à ce que les autorités réglementaires nationales soient habilitées à imposer les obligations visées
aux articles 9 à 13.
[…]
4.      Les obligations imposées conformément au présent article sont fondées sur la nature du problème constaté, proportionnées et
justifiées au regard des objectifs énoncés à l’article 8 de la directive [«cadre»]. Ces obligations ne peuvent être imposées
qu’après la consultation prévue aux articles 6 et 7 de ladite directive.
[…]»
Les obligations visées aux articles 9 à 13 de la directive «accès» concernent, notamment, la transparence, la non-discrimination
entre opérateurs, la séparation comptable s’agissant de certaines activités dans le domaine de l’interconnexion et/ou de l’accès
ainsi que l’accès à des ressources de réseau spécifiques, le contrôle des prix et le système de comptabilisation des coûts.

La réglementation nationale
La loi sur le marché des communications, transpose partiellement en droit national les directives «cadre» et «accès» ainsi
que la directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil, du 7 mars 2002, relative à l’autorisation de réseaux et de
services de communications électroniques (directive «autorisation») (JO L 108, p. 21).
Le chapitre 5 de la loi sur le marché des communications traite des obligations relatives à l’interconnexion des exploitants
de réseaux de télécommunications.
L’article 43, figurant au chapitre 5 de ladite loi et intitulé «Redevance d’utilisation des réseaux de téléphonie», dans sa
rédaction en vigueur à partir du 1
er
mars 2005, prévoit:
«L’opérateur de télécommunications doit spécifier un prix distinct pour les redevances collectées auprès d’un autre opérateur
pour l’utilisation du réseau de téléphonie afin de créer une connexion si cette connexion est établie entre son réseau et
celui de l’autre opérateur (
trafic sortant
).
Il n’est toutefois pas nécessaire de spécifier un prix distinct pour le trafic sortant si la connexion est établie entre un
réseau mobile et un réseau fixe ou un autre réseau mobile, ou entre un réseau fixe et un autre réseau fixe dans la même zone,
sauf si la connexion a été établie à l’aide d’un indicatif ou d’une présélection.
L’opérateur de télécommunications doit spécifier un prix distinct pour les redevances collectées auprès d’un autre opérateur
pour l’utilisation du réseau de téléphonie afin de créer une connexion si cette connexion est établie entre le réseau de l’autre
opérateur et le sien (
trafic entrant
).
Il n’est toutefois pas nécessaire de spécifier un prix distinct pour le trafic entrant lorsque la connexion est établie à
partir d’un réseau fixe vers un réseau mobile, sauf si elle a été établie à l’aide d’un indicatif ou d’une présélection.»

La procédure précontentieuse
La Commission a engagé la procédure en manquement par l’envoi à la République de Finlande, respectivement les 1
er
avril 2004 et 19 avril 2005, d’une lettre de mise en demeure et d’une lettre de mise en demeure complémentaire. Après que
cet État membre eut répondu à ces dernières par lettres envoyées les 31 mai 2004 et 16 juin 2005, la Commission a émis à son
encontre, le 13 décembre 2005, un avis motivé.
Dans son avis motivé, la Commission a réitéré son opinion selon laquelle les articles 42 et 43 de la loi sur le marché des
communications étaient contraires, notamment, aux dispositions des directives «cadre» et «accès». La République de Finlande
a répondu à cet avis motivé par une lettre envoyée le 16 février 2006, dans laquelle elle a indiqué que l’article 42 de la
loi sur le marché des communications allait être abrogé. S’agissant de l’article 43 de ladite loi, la République de Finlande
a affirmé que cet article était compatible avec les dispositions desdites directives.
Considérant que la République de Finlande n’avait pas produit des pièces sur la base desquelles la législation finlandaise
aurait pu être considérée comme conforme aux directives «cadre» et «accès», la Commission a décidé d’introduire le présent
recours.

Sur la recevabilité du recours
La République de Finlande soulève l’irrecevabilité du recours dans la mesure où la Commission a entendu viser les premier
à troisième alinéas de l’article 43 de la loi sur le marché des communications. Une telle situation porterait atteinte à ses
droits de la défense.
D’une part, ledit État membre considère que le recours ne porte que sur l’article 43, quatrième alinéa, de la loi sur le marché
des communications. Cette considération résulterait indiscutablement du fait que l’obligation de spécifier des prix de gros
pour le trafic entrant, à laquelle la Commission a limité son argumentation juridique, est régie uniquement par le quatrième
alinéa de l’article 43 de ladite loi, et non par les premier à troisième alinéas de cet article. Quant aux premier et deuxième
alinéas du même article 43, ils ne seraient liés ni directement ni indirectement à la tarification du trafic entrant. Il ajoute
que la Commission n’a pas non plus, dans la requête ou dans l’avis motivé, précisé dans quelle mesure les premier à troisième
alinéas dudit article pourraient limiter le pouvoir de l’autorité règlementaire de régir la terminaison des appels émis depuis
un réseau fixe à destination d’un réseau mobile.
D’autre part, le recours de la Commission ne saurait, s’agissant de l’article 43, quatrième alinéa, de la loi sur le marché
des communications, viser les connexions qui sont établies à l’aide d’un indicatif ou d’une présélection dès lors que ces
dernières sont exclues du champ de cette disposition.
À cet égard il convient de rappeler qu’il résulte de l’article 38, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure de la
Cour et de la jurisprudence y relative que toute requête introductive d’instance doit indiquer l’objet du litige et l’exposé
sommaire des moyens, et que cette indication doit être suffisamment claire et précise pour permettre à la partie défenderesse
de préparer sa défense et à la Cour d’exercer son contrôle. Il en découle que les éléments essentiels de fait et de droit
sur lesquels un recours est fondé doivent ressortir d’une façon cohérente et compréhensible du texte de la requête elle-même
et que les conclusions de cette dernière doivent être formulées de manière non équivoque afin d’éviter que la Cour ne statue
ultra petita ou bien n’omette de statuer sur un grief (voir arrêt du 26 avril 2007, Commission/Finlande, C‑195/04, Rec. p. I‑3351,
point 22 et jurisprudence citée).
Ainsi qu’il ressort des conclusions de la requête de la Commission, le présent recours porte sur le non-respect des articles
8, paragraphes 1, 2, sous b), et 3, sous c), de la directive «cadre» ainsi que 8, paragraphes 1 et 4, de la directive «accès»,
dans la mesure où la législation finlandaise limite le pouvoir de l’autorité règlementaire de régir la terminaison des appels
émis depuis un réseau fixe à destination d’un réseau mobile.
S’il est vrai que la Commission conclut, dans ledit recours, au manquement de la République de Finlande en raison de l’article
43 de la loi sur le marché des communications, elle développe néanmoins au soutien de cette conclusion des moyens dirigés
à l’encontre du seul quatrième alinéa de cet article, dans la mesure où l’infraction au droit communautaire y prend sa forme
définitive.
En expliquant le contexte dudit quatrième alinéa dans le cadre de l’article 43 de ladite loi qui établit un ensemble de règles
régissant la redevance d’utilisation des réseaux de téléphonie, la Commission n’a fait qu’exposer le système mis en place
par la loi sur le marché des communications. Il en résulte que, à cet égard, la requête de la Commission ne manque ni de clarté
ni de précision et qu’elle satisfait aux exigences de l’article 38, paragraphe 1, sous c), du règlement de procédure de la
Cour.
En ce qui concerne la question de savoir si le recours vise les connexions qui sont établies à l’aide d’un indicatif ou d’une
présélection, il convient de constater que les arguments développés par la Commission dans son recours excluent cette situation.
Or, bien que présentés dans le contexte de l’article 43 de la loi sur le marché des communications dans son ensemble, les
griefs de la Commission sont dirigés directement à l’encontre du quatrième alinéa dudit article. Compte tenu du fait que la
République de Finlande avait connaissance de l’argumentation de la Commission à l’encontre dudit alinéa, les droits de la
défense de cet État membre ne se trouvent pas lésés.
Il résulte de ce qui précède que le recours de la Commission tendant à faire constater la limitation du pouvoir de l’autorité
réglementaire résultant de l’article 43, quatrième alinéa, de la loi sur le marché des communications est  recevable.

Sur le fond du recours
À titre liminaire, il convient de souligner que l’article 43 de la loi sur le marché des communications traite de la redevance
d’utilisation des réseaux de téléphonie et qu’il est intégré au chapitre 5 de cette loi, relatif aux obligations d’interconnexion
d’un opérateur de télécommunications. Ledit article ne traite donc pas des compétences de l’autorité réglementaire.
Par son recours en manquement, la Commission demande à la Cour de constater que les pouvoirs de l’autorité réglementaire sont
limités du seul fait que l’article 43, quatrième alinéa, de la loi sur le marché des communications prévoit pour le trafic
entrant une exception à l’obligation de fixer un prix distinct pour les terminaisons d’appel en ce qui concerne les connexions
établies à partir d’un réseau fixe vers un réseau mobile hormis celles établies à l’aide d’un indicatif ou d’une présélection.
Une telle restriction des pouvoirs de ladite autorité serait contraire aux directives «cadre» et «accès».
Pour vérifier si les compétences de l’autorité réglementaire sont effectivement restreintes du fait des dispositions de l’article
43, quatrième alinéa, de la loi sur le marché des communications, il y a lieu d’examiner l’ensemble du dispositif de cette
loi définissant les pouvoirs de cette autorité.
Cependant, en l’espèce, il apparaît que, si la Commission a certes expliqué l’existence d’une exception à l’obligation de
fixer un prix distinct pour les terminaisons d’appel en ce qui concerne les connexions d’un réseau fixe vers un réseau mobile,
elle n’a toutefois pas procédé à un examen circonstancié des pouvoirs de l’autorité réglementaire. Il s’ensuit qu’elle n’a
pas identifié ni démontré à suffisance de droit dans quelle mesure les dispositions de l’article 43, quatrième alinéa, de
la loi sur le marché des communications affectent les pouvoirs de cette autorité.
À cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, dans le cadre d’un recours en manquement, il
incombe à la Commission d’établir l’existence du manquement allégué. C’est elle qui doit apporter à la Cour les éléments nécessaires
à la vérification par celle-ci de l’existence de ce manquement (voir en ce sens, notamment, arrêt du 20 octobre 2005, Commission/Royaume‑Uni,
C‑6/04, Rec. p. I‑9017, point 75 et jurisprudence citée).
Or, pour les raisons exposées aux points 23 et 24 du présent arrêt, force est de constater que la Commission n’a pas démontré
en quoi l’article 43, quatrième alinéa, de la loi sur le marché des communications comporterait une limitation des pouvoirs
de l’autorité réglementaire de sorte que cette dernière ne pourrait pas, conformément à l’article 8, paragraphe 1, de la directive
«cadre», prendre toutes les mesures raisonnables visant à la réalisation des objectifs définis, notamment, aux paragraphes
1, deuxième alinéa, 2, sous b), et 3, sous c), dudit article 8.
Le même constat s’impose s’agissant des griefs de la Commission tendant à faire constater, d’une part, que l’autorité réglementaire
n’est pas habilitée, conformément à l’article 8, paragraphe 1, de la directive «accès», à imposer les obligations visées aux
articles 9 à 13 de cette directive et, d’autre part, que cette autorité ne peut pas imposer, aux opérateurs d’une puissance
significative sur le marché, des obligations fondées sur la nature du problème constaté, conformément au paragraphe 4 dudit
article 8.
Il résulte de tout ce qui précède que la Cour ne dispose pas des éléments suffisants lui permettant d’apprécier le bien-fondé
de la violation du droit communautaire reprochée à la République de Finlande.
Le recours doit en conséquence être rejeté.

Sur les dépens
En vertu de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il
est conclu en ce sens.
Il convient de relever que la République de Finlande n’a pas demandé la condamnation de la Commission aux dépens. Par conséquent,
chacune des parties supportera ses propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) déclare et arrête:
1)
Le recours est rejeté.
2)
La Commission des Communautés européennes et la République de Finlande supportent chacune leurs propres dépens.
Signatures
*
Langue de procédure: le finnois.