CELEX: 61989TJ0048
Funcionarios
Gastos de viaje para personas asimiladas a hijos a cargo
Requisitos de reembolso

Hechos que originan el recurso
Los catorce demandantes, funcionarios del Consejo, perciben las asignaciones establecidas por el Estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas (en lo sucesivo, «el Estatuto») para las personas asimiladas a hijos a cargo con arreglo al apartado 4 del artículo 2 del anexo VII de dicho Estatuto (en lo sucesivo, «el anexo»). Según los documentos obrantes en autos, hasta 1987 el Consejo procedió, conforme al artículo 8 del anexo, al pago de los gastos de viaje de estas personas desde el lugar de destino de los funcionarios demandantes a su lugar de origen, aunque las mismas no residiesen en el lugar de destino.
Mediante carta de 6 de mayo de 1988, la administración de la Secretaría General del Consejo informó a los funcionarios interesados que la autoridad facultada para proceder a los nombramientos (en lo sucesivo, «AFPN») había decidido aplicar una conclusión del órgano colegiado de jefes de administración, que consiste en no efectuar más el pago global de los gastos de viaje de las personas asimiladas a hijos a cargo, salvo que dichas personas residan en el lugar de destino del funcionario o en un radio de 50 km del lugar de destino.
Además, la carta determinaba que la decisión era aplicable a partir del 1 de enero de 1988 y que, en lo que atañe al cónyuge y a los hijos, la administración continuaría procediendo al pago de los gastos de viaje anual.
Cada uno de los demandantes presentó una reclamación, al amparo del apartado 2 del artículo 90 del Estatuto, contra la decisión comunicada en forma de carta en la que se les denegaba el reembolso de los gastos de viaje de las personas a su cargo, establecido en el apartado 1 del artículo 8 del anexo.
En sus reclamaciones, registradas entre el 24 de mayo y el 13 de julio de 1988, los demandantes alegaron que, a partir del momento en que el funcionario percibe la asignación familiar, tiene derecho al reembolso de los gastos de viaje de su cónyuge y de todas las personas a su cargo en el sentido del artículo 2 del anexo, sin diferenciar si éstas residen o no en el lugar de destino del funcionario.
Dichas reclamaciones se desestimaron mediante las respectivas decisiones del Secretario General del Consejo, de fecha 27 de julio de 1988. En estas decisiones, redactadas en forma de carta tipo, la AFPN afirmaba que, por una parte, la redacción del artículo 8 del anexo, así como el vínculo establecido por este artículo entre el derecho a asignación familiar y, por otra, el pago de los gastos de viaje de las personas asimiladas a hijos a cargo, justifican una interpretación estricta de las disposiciones de que se trata.
Procedimiento y pretensiones de las partes
En tales circunstancias, mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 28 de octubre de 1988, los demandantes solicitaron la anulación de la decisión por la que se deniega el reembolso de los gastos de viaje de las personas asimiladas a hijos a cargo que no residan en el lugar de destino.
Mediante auto de 15 de noviembre de 1989, el Tribunal de Justicia remitió el asunto al Tribunal de Primera Instancia, con arreglo al artículo 14 de la Decisión del Consejo de 24 de octubre de 1988 por la que se crea un Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas.
Mediante auto de 8 de diciembre de 1989, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Tercera) admitió la intervención de la Fédération de la fonction publique européenne (FFPE) en apoyo de las pretensiones de las partes demandantes.
Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba. Los representantes de las partes fueron oídos en sus informes orales y respondieron a las preguntas formuladas por el Tribunal en la vista del 3 de julio de 1990.
Las partes demandantes solicitan al Tribunal de Primera Instancia que:
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Acuerde la admisión del presente recurso y lo declare fundado.
—
Anule:
a)
la decisión de la parte demandada por la que se deniega a los demandantes el reembolso de los gastos de viaje anual de las personas asimiladas a hijos a cargo mediante decisión anterior de la AFPN;
b)
la decisión de la parte demandada, notificada mediante carta de 6 de mayo de 1988, que modifica la interpretación del artículo 8 del anexo VII del Estatuto, en cuanto excluye del reembolso de gastos de viaje a las personas asimiladas a hijos a cargo, salvo que estas últimas residan en el lugar de destino del funcionario o en un radio de 50 km del lugar de destino;
c)
en la medida en que sea necesario, la decisión denegatoria explícita de la reclamación administrativa presentada individualmente por cada uno de los demandantes, decisión notificada a cada demandante mediante carta tipo de fecha 27 de julio de 1988.
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Condene en costas a la parte demandada, de conformidad con el apartado 2 del artículo 69 o bien con el párrafo 2 del apartado 3 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, así como al pago de los gastos necesarios efectuados por las partes con motivo del procedimiento y, en especial, los gastos realizados para designar domicilio, los de desplazamiento y estancia y los honorarios de Abogado, con arreglo a la letra b) del artículo 73 del mismo Reglamento.
La parte demandada solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
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Desestime el recurso por infundado.
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Condene en costas a los demandantes por no ser de cargo de la parte demandada con arreglo a las disposiciones del artículo 70 y del apartado 3 del artículo 95 del Reglamento de Procedimiento.
Sobre el fondo
En apoyo de su recurso, los demandantes invocan dos motivos basados, uno, en la infracción del artículo 8 del anexo y, otro, en la violación del principio de igualdad de trato y de no discriminación entre funcionarios.
La parte coadyuvante, que se adhiere al conjunto de las alegaciones de los demandantes en lo que atañe a la infracción del citado artículo 8, también alega que el acto impugnado en realidad constituye una decisión en el sentido del párrafo 1 del artículo 110 del Estatuto y que dicha decisión fue adoptada por la administración como medida de ejecución de una decisión anterior del órgano colegiado de jefes de administración. Esta decisión es ilegal porque emana de un órgano incompetente, no ha respetado las garantías esenciales de procedimiento establecidas en el párrafo 1 del artículo 110 del Estatuto, está desprovista de toda motivación, no se le dio una publicidad suficiente y, en general, constituye una desviación de procedimiento.
Durante la fase oral, la Institución demandada especificó que el acto impugnado no constituye una modificación del Estatuto ni la adopción de una disposición general para su ejecución, sino que define la postura de la AFPN sobre la aplicación del apartado 1 del artículo 8 del anexo a partir del año 1988. El Secretario General del Consejo comunicó verbalmente esta postura a la administración. Esta última, mediante carta de 6 de mayo de 1988, informó de ello únicamente a los funcionarios interesados que tuviesen una o más personas asimiladas a hijos a cargo que no residiesen en su lugar de destino. El Secretario General, al adaptar la práctica del Consejo a la conclusión del órgano colegiado de jefes de administración, actuó bajo su propia responsabilidad y no en ejecución de la decisión de dicho órgano colegiado.
A este respecto, en primer lugar, debe observarse que el razonamiento de la organización sindical coadyuvante se basa en una consideración errónea, según la cual la decisión impugnada se adoptó en virtud del párrafo 1 del artículo 110 del Estatuto, que se refiere a la adopción de disposiciones generales para la aplicación del Estatuto por cada institución. En realidad, se trata de una serie de decisiones individuales adoptadas por la AFPN, por las que se deniega el reembolso de los gastos de viaje correspondientes al año 1988. Estas decisiones fueron notificadas a los funcionarios interesados mediante la carta de 6 de mayo de 1988, que proviene de la administración de la Secretaría General del Consejo. La AFPN confirmó estas decisiones individuales denegando las reclamaciones presentadas individualmente por los demandantes.
En segundo lugar, debe hacerse constar que la conclusión n
o
185/88, que las decisiones impugnadas tuvieron en cuenta, fue adoptada por los representantes de las administraciones de las instituciones, reunidos en lo que ellos mismos califican como «órgano colegial», en el marco de la «consulta regular entre las administraciones de las instituciones» establecida en el párrafo 3 del artículo 110 del Estatuto. Esta conclusión, adoptada para seguir una práctica administrativa uniforme sobre la interpretación del apartado 1 del artículo 8 del anexo, no tuvo por efecto vincular a la autoridad competente en lo que se refiere a la adopción de los actos individuales impugnados. En efecto, la AFPN actuó en ejercicio de la competencia que le confiere el apartado 1 del artículo 8 del anexo y las pretensiones contrarias de la parte coadyuvante no pueden justificarse por el mero hecho de que, en la carta de 6 de mayo de 1988, figure la frase «la AFPN decidió aplicar en el Consejo una conclusión del órgano colegiado de jefes de administración [...]».
Sobre el primer motivo
Los demandantes sostienen que el artículo 8 del anexo sólo supedita el reembolso global, en beneficio del funcionario, de los gastos de viaje de su cónyuge, de sus hijos y de las personas a su cargo al único requisito de que el funcionario tenga derecho a asignación familiar. En opinión de los demandantes, ninguna disposición estatutaria permite afirmar que una persona asimilada a un hijo a cargo no tenga exactamente los mismos derechos que el cónyuge y los hijos. El funcionario cuyo lugar de destino y lugar de origen se encuentren en Europa tiene derecho —una o dos veces cada año natural, según la distancia— al pago global de los gastos de viaje desde el lugar de destino al lugar de origen para sí mismo y, en su caso, para su cónyuge y para todas las personas a su cargo mencionadas en el artículo 2 del anexo. Los demandantes deducen de ello que las personas a cargo no están obligadas a residir en el lugar de destino del funcionario para que este último se beneficie del reembolso global de gastos de viaje.
Para llegar a esta conclusión, por una parte, los demandantes proceden a un análisis de los artículos 1 y 2 y del apartado 1 del artículo 7 en relación con los apartados 1 y 4 del artículo 8 del anexo, interpretando unos a la luz de los otros, y, por otra parte, contradicen la interpretación literal del citado artículo 8 que defiende la AFPN. Subrayan que, si se adoptase tal interpretación, sería necesario sacar todas las consecuencias que se imponen, aunque éstas fueran absurdas o incompatibles con la finalidad de dicho artículo. En particular, en lo que atañe al apartado 1 del artículo 7 y al apartado 1 del artículo 8 del anexo, los demandantes señalan que la primera de estas disposiciones exige que el cónyuge y las personas a cargo convivan habitualmente con el funcionario, mientras que la segunda sólo plantea como requisito que se tenga derecho a la asignación familiar, sin referencia alguna a un requisito de convivencia. Por otra parte, según los demandantes, es interesante destacar que el párrafo 2 del apartado 4 del citado artículo 8, relativo a los gastos de viaje de lós funcionarios cuyo lugar de origen y/o lugar de destino esté situado fuera de Europa, establece expresamente que, en caso de que no residan con el funcionario en el lugar de destino, sólo el cónyuge y los hijos a cargo tienen derecho al reembolso de estos gastos, excluyendo con ello a las personas asimiladas a un hijo a cargo. Los demandantes observan que, si los autores del Estatuto también hubiesen querido excluir a esta categoría de beneficiarios del reembolso de los gastos de viaje «en Europa», no habrían dejado de mencionarlo expresamente.
La institución demandada, en una primera parte de sus alegaciones, subraya que el derecho del funcionario a la asignación familiar, tal como resulta de las disposiciones del anexo, está sujeto a tres requisitos: a) estar casado, o b) tener uno o más hijos a su cargo, o c) asumir efectivamente cargas familiares respecto a otras personas que no sean el cónyuge y los hijos a cargo. El Consejo, invocando la sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de enero de 1984 (Erdini contra Consejo,
65/83, Rec. 1984, p. 211
) y la de 23 de marzo de 1988 (Mouriki contra Comisión,
248/87, Rec. 1988, p. 1721
), alega que no se puede conceder la asignación familiar al funcionario por lo que respecta a miembros de la familia a su cargo que no sean su cónyuge y sus hijos, salvo que estas personas convivan con este último. De esta manera, según el Consejo, el Estatuto establece una diferencia entre el derecho concedido al funcionario por el cónyuge y los hijos, con respecto a los cuales existe una presunción irrefragable de convivencia, y el concedido en atención a. otras personas que estén a su cargo. Además, el artículo 2 del anexo establece dos categorías de personas a cargo, a saber, por una parte, los hijos'y, por otra, las personas asimiladas a un hijo a cargo. El funcionario debe justificar que tiene la obligación legal de dar alimentos a estas personas. Por el contrario, no se exige dicha justificación para los hijos a su cargo.
En lo que atañe al apartado 1 del artículo 8 del anexo, el Consejo estima que esta disposición debe interpretarse en el sentido de que el pago global de los gastos de viaje debe efectuarse :
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Por lo que respecta al cónyuge y los hijos a cargo, basándose en la presunción de convivencia de la célula familiar en el lugar de destino del funcionario.
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En cuanto a las personas asimiladas a hijos a cargo, siempre que la persona asimilada resida en el lugar de destino del funcionario o en sus proximidades.
Según la institución demandada, tal interpretación se justifica por las siguientes razones. En primer lugar, el texto de la disposición controvertida se refiere a un viaje desde el lugar de destino del funcionario al lugar de origen y no en sentido inverso. En segundo lugar, el reembolso de los gastos de viaje tiene por objeto dar al funcionario los medios económicos para que vaya una o dos veces por año a su lugar de origen y pueda con ello mantener sus vínculos familiares, sociales y culturales. Para evitar el riesgo de que el funcionario no efectúe este viaje si no va acompañado por los miembros de su familia, el reembolso también se extiende a los gastos de estos últimos. En tercer lugar, la evolución de la citada jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al derecho a asignación familiar, que va en el sentido de una interpretación estricta, exige una interpretación análoga respecto del derecho al reembolso de los gastos de viaje, dado el vínculo estrecho que entre ambos derechos existe.
Antes de examinar el fundamento de los argumentos de las partes, es conveniente recordar el contenido de las disposiciones controvertidas en este litigio. Según el apartado 1 del artículo 67 del Estatuto, los complementos familiares consisten en: a) asignación familiar, b) asignación por hijos a cargo, c) asignación por escolaridad. Además, el artículo 71 del mismo Estatuto establece que, en las condiciones fijadas en el anexo VII, el funcionario tiene derecho al reembolso de los gastos en que hubiere incurrido en el ejercicio o con ocasión del ejercicio de sus funciones. Conforme a estas disposiciones, el anexo determina, en la sección 1 (artículos 1 a 3), los requisitos de concesión de los complementos familiares y las modalidades de su pago y, en la sección 3, subtítulo C (artículos 7 y 8), los requisitos de reembolso de los gastos de viaje.
En cuanto a la asignación familiar, el apartado 2 del artículo 1 del anexo establece que tienen derecho a la misma: «a) el funcionario casado; b) el funcionario viudo, divorciado, separado legalmente o soltero, que tenga uno o más hijos a su cargo según lo establecido en los apartados 2 y 3 del artículo 2; c) mediante decisión especial y motivada de la autoridad facultada para proceder a los nombramientos, adoptada sobre la base de documentos fehacientes, el funcionario que, aunque no reúna las condiciones previstas en los apartados a) y b) anteriores, asuma, sin embargo, efectivamente, cargas familiares». En cuanto a la asignación por hijo a cargo, el apartado 2 del artículo 2 del mencionado anexo establece que «serán considerados hijos a su cargo los legítimos, naturales o adoptivos del funcionario o de su cónyuge cuando sean mantenidos efectivamente por el funcionario [...]». Posteriormente, el apartado 4 del mismo artículo dispone que «excepcionalmente, podrán ser asimilados a hijos a su cargo, mediante decisión especial motivada de la autoridad facultada para proceder a los nombramientos, adoptada sobre la base de documentos fehacientes, las personas respecto a las cuales el funcionario tenga la obligación legal de dar alimentos y cuyo mantenimiento le imponga gastos importantes».
En cuanto a los gastos de viaje, el apartado 1 del artículo 7 del anexo establece que el funcionario tiene derecho al reembolso de los gastos de viaje ocasionados por él mismo, su cónyuge y las personas a su cargo que vivan habitualmente con él, con motivo de su ingreso en el servicio, del cese definitivo de sus funciones y con motivo de cualquier otro traslado. Finalmente, el artículo 8 de dicho anexo determina, en su apartado 1, que «el funcionario tendrá derecho para sí mismo y, si tiene derecho a asignación familiar, para su cónyuge y las personas a su cargo, según las condiciones del artículo 2, al pago de una suma global equivalente a los gastos de viaje desde su lugar de destino al lugar de origen, tal cómo se define en el artículo 7, en las condiciones siguientes:
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una vez cada año natural, si la distancia por ferrocarril entre el lugar de destino y el lugar de origen es superior; a 50 e inferior a 725 kilometros;
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dos veces cada año natural, si la distancia por ferrocarril entre el lugar de destino y el lugar de origen es al menos de 725 kilometros [...]».
Las modalidades de pago, global o excepcionalmente mediante presentación de documentos justificativos, están establecidas en los apartados 2 y 3, el caso especial de un viaje fuera de Europa está regulado por el apartado 4 del mismo artículo.
Según la citada disposición del apartado 1 del artículo 8 del anexo, el funcionario tiene derecho al reembolso de los gastos de viaje anual o semestral para sí mismo y, si tiene derecho a asignación familiar, para su cónyuge y todas las personas a su cargo que menciona el artículo 2 del anexo.
Según la redacción de la disposición controvertida, el reembolso se refiere a los gastos de viaje «desde su lugar de destino al lugar de origen». El reembolso de los gastos de viaje en sentido inverso, desde el lugar de origen (o desde otro lugar) al lugar de destino, sólo está previsto en el caso particular de que el lugar de origen y/o el lugar de destino esté situado fuera de Europa. Por consiguiente, una interpretación literal de la disposición aplicable aboga en favor de la solución adoptada por la administración, a saber, que las personas asimiladas a un hijo a cargo deben residir en el lugar de destino del funcionario para que éste tenga derecho al reembolso de los gastos de viaje anual o semestral de dichas personas al lugar de origen.
Esta interpretación, conforme al tenor literal del artículo 8 del anexo, está corroborada por la finalidad del Estatuto cuando concede el reembolso de los gastos de viaje. En efecto, esta disposición estatutaria tiene por finalidad permitir que el funcionario y las personas a su cargo viajen a su lugar de origen, al menos una vez por año, para allí mantener los vínculos familiares, sociales y culturales. A este respecto, debe subrayarse que la posibilidad que tiene el funcionario de mantener sus relaciones personales con el lugar de sus intereses principales constituye un principio general del Derecho de la función pública europea (sentencia del Tribunal de Justicia de 2 de mayo de 1985, De Angelis contra Comisión,
144/84, Rec. 1985, p. 1301
).
Si el Estatuto prevé el reembolso de los gastos de viaje incluso para las personas que sólo forman parte de la familia del funcionario entendida en un sentido amplio, lo hace con la finalidad de permitir este viaje a todos los miembros de la familia que se hayan visto obligados a abandonar su lugar de origen con motivo del ingreso del funcionario comunitario en el servicio. Desde este enfoque, la prestación controvertida no puede ser considerada como un complemento familiar, cuyo objetivo sería aliviar al funcionario de los gastos producidos por las personas asimiladas a un hijo a su cargo. En realidad, se trata de un pago destinado a cubrir los gastos en que incurre el funcionario con ocasión del ejercicio de sus funciones. Se confirma el carácter de la prestación de que se trata por el hecho de que la disposición que a ella se refiere está incluida en la sección 3 del anexo, que fija los requisitos de aplicación del principio de base enunciado en el artículo 71 del Estatuto.
El argumento contrario de los demandantes, según el cual las personas a cargo gozan exactamente de los mismos derechos que se conceden a los hijos a cargo, se basa, en principio, en la concepción equivocada de que la prestación de que se trata constituye un complemento familiar.
Por lo demás, la comparación de las disposiciones del apartado 1 del artículo 7 y del apartado 4 del artículo 8, por una parte, con el apartado 1 del artículo 8, por otra, a la que proceden los demandantes, no permite deducir argumentos válidos. En efecto, dado que cada una de estas disposiciones regula diferentemente casos específicos, sería posible deducir argumentos que valdrían tanto en favor de una interpretación como de otra.
De las consideraciones precedentes resulta que el funcionario que tenga derecho a asignación familiar se beneficia del reembolso de los gastos de viaje para las personas asimiladas a un hijo a cargo, siempre que éstas residan la mayor parte del año en el lugar de destino del funcionario o en un perímetro definido, según el caso, en función de la situación urbana y de los medios de transporte. Por consiguiente, procede desestimar el primer motivo del recurso de los demandantes, que se basa en una interpretación errónea del apartado 1 del artículo 8 del anexo, en el sentido de que permite el reembolso de los gastos de viaje controvertidos también en el supuesto de que las personas a cargo residan en el lugar de origen.
Sobre el segundo motivo
Los demandantes sostienen que la decisión adoptada por la administración tiene como consecuencia tratar diferentemente a los hijos a cargo y a las personas que les están asimiladas, si bien, por definición, todas estas personas deben tener los mismos derechos y ventajas. La decisión impugnada quebranta con ello el principio de igualdad de trato y de no discriminación entre funcionarios.
La parte demandada observa que la nueva interpretación adoptada por la AFPN no implica una discriminación entre funcionarios, porque los derechos conferidos al funcionario por el Estatuto en razón de sus hijos se distinguen claramente de aquellos derechos que le son conferidos en razón de personas asimiladas a un hijo a cargo. Esta diferencia de trato se justifica por la presunción de convivencia que resulta del propio carácter de la célula familiar.
Según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, si bien el principio general de igualdad figura entre los principios fundamentales del Derecho comunitario, sólo se aplica a personas que se encuentren en situaciones idénticas o comparables (véase, por ejemplo, la sentencia de 16 de octubre de 1980, Hochstrass contra Tribunal de Justicia,
147/79, Rec. 1980, pp. 3005 y ss., especialmente p. 3019
). De lo que se deduce que, en este asunto, el motivo basado en la violación de este principio debe desestimarse por infundado, debido principalmente a que los hijos del funcionario, que forman parte de la célula familiar interpretada en sentido estricto y para quienes existe una presunción de convivencia, no se encuentran en las mismas condiciones que las personas asimiladas a un hijo a cargo, que sólo pertenecen a la familia en un sentido amplio.
De todo lo que antecede resulta que debe desestimarse el recurso.
Costas
A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, aplicable
mutatis mutandis
al Tribunal de Primera Instancia en virtud del párrafo 3 del artículo 11 de la citada Decisión del Consejo de 24 de octubre de 1988, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así se hubiere solicitado. Sin embargo, según el artículo 70 de dicho Reglamento, las instituciones soportarán los gastos en que hubieren incurrido en los recursos de los agentes de las Comunidades.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Tercera)
decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
Cada parte cargará con sus propias costas.

Saggio
Yeraris
Vesterdorf
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 26 de septiembre de 1990.
El Secretario
H. Jung
El Presidente
C. Yeraris
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.