CELEX: 62009CJ0145
Volný pohyb osob
Směrnice 2004/38/ES
Článek 16 odst. 4 a čl. 28 odst. 3 písm. a)
Občan Unie, který se narodil a bydlí více než 30 let v hostitelském členském státě
Nepřítomnost na území hostitelského členského státu
Odsouzení pro trestný čin
Rozhodnutí o vyhoštění
Naléhavé důvody veřejné bezpečnosti

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 16 odst. 4 a čl. 28 odst. 3 písm. a) směrnice Evropského parlamentu
a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat
na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS,
75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS (Úř. věst L 158, s. 77, a opravy Úř. věst L 229, s. 35, a Úř. věst.
2005, L 197, s. 34; Zvl. vyd. 05/05, s. 46).
Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi Land Baden-Württemberg (spolková země Bádensko-Württembersko) a P. Tsakouridisem,
řeckým státním příslušníkem, ohledně rozhodnutí této spolkové země o ztrátě práva P. Tsakouridise na vstup a pobyt na území
Spolkové republiky Německo a hrozby vydání rozhodnutí o jeho vyhoštění.

Právní rámec

Směrnice 2004/38
Třetí bod odůvodnění směrnice 2004/38 uvádí:
„Občanství Unie by mělo představovat základní postavení státních příslušníků členských států při výkonu jejich práva volného
pohybu a pobytu. Je proto nezbytné kodifikovat a revidovat stávající nástroje Společenství, které se zaměřují samostatně na
zaměstnané osoby, osoby samostatně výdělečně činné a na studenty a další osoby bez zaměstnání, aby se právo volného pohybu
a pobytu všech občanů Unie zjednodušilo a posílilo.“
Podle dvacátého druhého bodu odůvodnění této směrnice:
„Smlouva umožňuje omezit právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států z důvodů veřejného pořádku, veřejné
bezpečnosti nebo veřejného zdraví. Pro užší vymezení okolností a procesních záruk, kterými je podmíněna možnost odepření vstupu
občanům Unie a jejich rodinným příslušníkům nebo možnost jejich vyhoštění, by touto směrnicí měla být nahrazena směrnice Rady
64/221/EHS ze dne 25. února 1964 o koordinaci zvláštních opatření týkajících se pohybu a pobytu cizích státních příslušníků,
která byla přijata z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví [(Úř. věst. 56, s. 850; Zvl. vyd.
05/01, s. 11), ve znění směrnice Rady 75/35/EHS ze dne 17. prosince 1974 (Úř. věst. 1975, L 14, s. 14; Zvl. vyd. 05/01, s. 174
)].“
Podle dvacátého třetího a dvacátého čtvrtého bodu odůvodnění směrnice 2004/38:
„(23) Vyhoštění občanů Unie a jejich rodinných příslušníků z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti představuje
opatření, které může vážně ohrozit osoby, jež se poté, co využily práv a svobod přiznaných jim Smlouvou (o ES) skutečně integrovaly
do hostitelského členského státu. Rozsah využití těchto opatření by tedy měl být omezen v souladu se zásadou přiměřenosti
tak, aby byl brán v potaz stupeň integrace dotyčných osob, délka jejich pobytu v hostitelském členském státě, jejich věk,
zdravotní stav, rodinné a ekonomické poměry a vazby na jejich zemi původu.
(24) Proto by s rostoucím stupněm integrace občanů Unie a jejich rodinných příslušníků v hostitelském členském státě měla
růst i úroveň jejich ochrany před vyhoštěním. Vůči občanům Unie, kteří na území hostitelského členského státu pobývají již
mnoho let, a zejména vůči těm, kteří se zde narodili a pobývali zde po celý svůj život, by vyhoštění mělo směřovat pouze z důvodu
výjimečných okolností souvisejících s veřejnou bezpečností. Těmito výjimečnými okolnostmi by mělo být navíc podmíněno také
vyhoštění nezletilých osob, aby byly v souladu s Úmluvou OSN ze dne 20. prosince 1989 o právech dítěte chráněny jejich vazby
na rodinu.“
Článek 16 této směrnice stanoví:
„1.      Právo trvalého pobytu v hostitelském členském státě mají občané Unie, kteří tam nepřetržitě legálně pobývají po dobu pěti
let. Toto právo není vázáno na splnění podmínek stanovených v kapitole III.
[…]
3.      Nepřetržitost pobytu není dotčena dočasnou nepřítomností po dobu nepřesahující celkem šest měsíců v roce, nepřítomností delšího
trvání z důvodu plnění povinné vojenské služby ani souvislou nepřítomností po dobu nejvýše dvanácti měsíců z důležitých důvodů,
například z důvodu těhotenství nebo narození dítěte, vážné nemoci, studia či odborné přípravy nebo vyslání do jiného členského
státu nebo třetí země zaměstnavatelem.
4.      Již nabyté právo trvalého pobytu může být ztraceno pouze z důvodu nepřítomnosti v hostitelském členském státě po dobu delší
než dva po sobě jdoucí roky.“
Článek 27 odst. 1 a 2 uvedené směrnice stanoví:
„1.      S výhradou této kapitoly smějí členské státy omezit svobodu pohybu a pobytu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků bez
ohledu na státní příslušnost z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví. Tyto důvody nesmějí být
uplatňovány k hospodářským účelům.
2.      Opatření přijatá z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti musí být v souladu se zásadou přiměřenosti a musí být
založena výlučně na osobním chování dotyčné osoby. Předchozí odsouzení pro trestný čin samo o sobě přijetí takových opatření
neodůvodňuje.
Osobní chování dotyčného jednotlivce musí představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních
zájmů společnosti. Odůvodnění, která přímo nesouvisí s dotyčnou osobou nebo souvisejí s generální prevencí, nejsou přípustná.“
Podle článku 28 téže směrnice:
„1.      Před přijetím rozhodnutí o vyhoštění z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti vezme hostitelský členský stát v úvahu
skutečnosti, jako je délka pobytu dotyčné osoby na jeho území, věk, zdravotní stav, rodinné a ekonomické poměry, společenská
a kulturní integrace v hostitelském členském státě a intenzita vazeb na zemi původu.
2.      Hostitelský členský stát nesmí, s výjimkou závažných důvodů týkajících se veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti, vydat
rozhodnutí o vyhoštění proti občanům Unie nebo jejich rodinným příslušníkům bez ohledu na jejich státní příslušnost, kteří
mají právo trvalého pobytu na jeho území.
3.      Rozhodnutí o vyhoštění nesmí, s výjimkou naléhavých důvodů týkajících se veřejné bezpečnosti vymezených členskými státy, být
vydáno proti občanům Unie, kteří:
a)      posledních deset let měli pobyt v hostitelském členském státě; nebo
b)      jsou nezletilými osobami, kromě případů, kdy je vyhoštění v nejlepším zájmu dítěte, jak je stanoveno v Úmluvě OSN o právech
dítěte ze dne 20. listopadu 1989.“
Článek 32 odst. 1 směrnice 2004/38 stanoví:
„Osoby, kterým byl zakázán pobyt z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti, mohou po uplynutí přiměřené lhůty, která
závisí na okolnostech, avšak nejdéle po uplynutí tří let od vykonání pravomocného rozhodnutí o zákazu pobytu přijatého v souladu
s právem Společenství, podat žádost o zrušení zákazu pobytu odůvodněnou skutečnostmi nasvědčujícími tomu, že došlo k podstatné
změně okolností, kterými bylo rozhodnutí o zákazu pobytu odůvodněno.
Dotyčný členský stát rozhodne o této žádosti do šesti měsíců od jejího podání.“

Vnitrostátní právní úprava
Ustanovení § 6 zákona o volném pohybu občanů Unie (Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern) ze dne 30.
července 2004 (BGBl. 2004 I, s. 1950), ve znění zákona o změně zákona o spolkové policii a dalších zákonů (Gesetz zur Änderung
des Bundespolizeigesetzes und anderer Gesetze) ze dne 26. února 2008 (BGBl. 2008 I, s. 215, dále jen „FreizügG/EU“), stanoví:
„(1)      Aniž je dotčen § 5 odst. 5, o ztrátě práva dle § 2 odst. 1 může být rozhodnuto a potvrzení o právu pobytu na základě práva
Společenství nebo o dlouhodobém pobytu může být odebráno a pobytová karta nebo karta k dlouhodobému pobytu mohou být odňaty
pouze z důvodů veřejného pořádku, bezpečnosti a zdraví (čl. 39 odst. 3 a čl. 46 odst. 1 Smlouvy). Vstup na území lze odepřít
rovněž z výše uvedených důvodů. Důvod veřejného zdraví lze uplatnit, pouze pokud se nemoc projeví do tří měsíců po vstupu.
(2)      Odsouzení pro trestný čin samo o sobě nestačí k odůvodnění rozhodnutí nebo opatření podle odstavce 1. Pouze odsouzení pro
trestný čin, která dosud nebyla vymazána z centrálního rejstříku, mohou být vzata v úvahu a jen v rozsahu, v němž okolnosti,
z nichž tato odsouzení vycházejí, ukazují na osobní chování, které představuje skutečné ohrožení veřejného pořádku. Musí jít
o účinné a dostatečně závažné ohrožení základního zájmu společnosti.
(3)      Při přijetí rozhodnutí podle odstavce 1 musí být přihlédnuto zejména k délce pobytu dotyčné osoby v Německu, jejímu věku,
zdravotnímu stavu, rodinným a ekonomickým poměrům, společenské a kulturní integraci v Německu a intenzitě jejích vazeb na
zemi původu.
(4)      Po získání práva trvalého pobytu lze rozhodnout podle odstavce 1 pouze na základě závažných důvodů.
(5)      Pokud jde o občany Unie a jejich rodinné příslušníky, kteří měli posledních deset let pobyt na spolkovém území, a o nezletilé
osoby, lze vydat rozhodnutí podle odstavce 1 pouze z naléhavých důvodů veřejné bezpečnosti. Toto pravidlo se nepoužije na
nezletilé osoby, je-li ztráta práva pobytu v zájmu dítěte. O naléhavé důvody týkající se veřejné bezpečnosti jde pouze tehdy,
pokud byla dotčená osoba pravomocně odsouzena pro jeden nebo více úmyslně spáchaných trestných činů k trestu odnětí svobody
nebo trestu pro mladistvé v délce alespoň pěti let nebo pokud bylo při posledním pravomocném odsouzení nařízeno ochranné opatření,
je-li dotčena bezpečnost Spolkové republiky Německo nebo představuje-li dotyčná osoba teroristickou hrozbu.
[…]“

Spor v původním řízení a předběžné otázky
Panagiotis Tsakouridis se narodil v Německu dne 1. března 1978. V roce 1996 získal diplom o ukončení středoškolského studia.
Od října 2001 je P. Tsakouridis držitelem časově neomezeného povolení k pobytu v tomto členském státě. Od března 2004 do poloviny
října téhož roku provozoval na ostrově Rhodos v Řecku stánek s palačinkami. Poté se vrátil do Německa, kde pracoval od prosince
2004. V polovině října 2005 se P. Tsakouridis vrátil zpět na ostrov Rhodos a znovu provozoval stánek s palačinkami. Dne 22. listopadu
2005 vydal Amtsgericht Stuttgart na P. Tsakouridise mezinárodní zatykač. Dotčený byl zadržen dne 19. listopadu 2006 na ostrově
Rhodos a poté byl dne 19. března 2007 převezen do Německa.
Trestní minulost P. Tsakouridise je následující. Amtsgericht Stuttgart-Bad Cannstatt jej odsoudil k několika peněžitým trestům,
a sice 14. října 1998 za držení nedovoleného předmětu, 15. června 1999 za kvalifikované ublížení na zdraví a 8. února 2000
za úmyslné ublížení na zdraví a útisk. Krom toho Amtsgericht Stuttgart odsoudil P. Tsakouridise dne 5. září 2002 k peněžitému
trestu za útisk a úmyslné ublížení na zdraví. Nakonec byl P. Tsakouridis dne 28. srpna 2007 odsouzen Landgericht Stuttgart
k trestu odnětí svobody v délce šesti let a šesti měsíců za nedovolený organizovaný obchod s omamnými látkami v množství větším
než malém v osmi případech.
Dne 19. srpna 2008 vydalo Regierungspräsidium Stuttgart, po vyslechnutí P. Tsakouridise, rozhodnutí o ztrátě jeho práva na
vstup a pobyt na území Německa a informovalo jej o tom, že může být vyhoštěn do Řecka, aniž stanovilo lhůtu pro dobrovolný
odjezd. Regierungspräsidium Stuttgart své rozhodnutí odůvodňuje tím, že rozsudkem Landgericht Stuttgart ze dne 28. srpna 2007
byla překročena hranice pěti let trestu odnětí svobody, takže dotčená opatření jsou odůvodněna „naléhavými důvody týkajícími
se veřejné bezpečnosti“ ve smyslu čl. 28 odst. 3 písm. a) směrnice 2004/38 a § 6 odst. 5 FreizügG/EU.
Podle Regierungspräsidium Stuttgart osobní chování P. Tsakouridise představuje skutečnou hrozbu pro veřejný pořádek. Jím spáchané
trestné činy v oblasti nedovoleného obchodu s omamnými látkami jsou velmi závažné a existuje konkrétní riziko opakování trestné
činnosti. Panagiotis Tsakouridis byl zjevně připravený se z finančních důvodů aktivně podílet na nelegálním obchodu s omamnými
látkami. Problémy osob závislých na drogách a společnosti obecně, které takový obchod přináší, mu byly lhostejné. Společnost
má základní zájem na účinném potírání kriminality spojené s nedovoleným obchodem s omamnými látkami, která je obzvláště společensky
škodlivá, a to všemi dostupnými prostředky.
Regierungspräsidium Stuttgart krom toho uvádí, že P. Tsakouridis nechtěl nebo nebyl schopen dodržovat platný právní řád. Trestnou
činnost páchal s výrazným kriminálním úmyslem. Případné vzorné chování po dobu výkonu trestu nedovoluje závěr o neexistenci
rizika opakování trestné činnosti. Vzhledem k tomu, že jsou naplněny nezbytné podmínky uplatnění § 6 FreizügG/EU, je rozhodnutí
v této věci v diskreční pravomoci úřadů. Soukromý zájem P. Tsakouridise na tom, aby neztratil právo na vstup a pobyt z důvodu
dlouhé doby jeho legálního pobytu, nepřevažuje nad podstatným veřejným zájmem na boji proti kriminalitě spojené s nedovoleným
obchodem s omamnými látkami. Pravděpodobnost, že se dotčený znovu dopustí obdobné trestné činnosti, je velmi vysoká.
Podle názoru Regierungspräsidium Stuttgart vzhledem k tomu, že P. Tsakouridis v posledních letech několik měsíců pobýval na
území členského státu svého původu, není důvodu očekávat, že po vyhoštění z Německa bude mít těžkosti s integrací. Nebezpečí
opakování trestné činnosti odůvodňuje také zásah do jeho práva na svobodný přístup na německý pracovní trh, které má jako
příslušník členského státu Unie. Neexistuje prostředek, který by byl méně omezující a tak vhodný, jako jsou nařízená opatření,
která nezasáhnou do již vybudovaného hospodářského existenčního zázemí.
Vzhledem k závažnosti zjištěných trestných činů je zásah do soukromého a rodinného života P. Tsakouridise odůvodněn vyšším
zájmem ochrany veřejného pořádku a zabránění dalším trestným činům ve smyslu článku 8 Evropské úmluvy na ochranu lidských
práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950, aniž jsou patrné rovnocenné soukromé či rodinné zájmy, které
by vyžadovaly, aby bylo z důvodu přiměřenosti upuštěno od vyhoštění.
Dne 17. září 2008 podal P. Tsakouridis proti rozhodnutí Regierungspräsidium Stuttgart ze dne 19. srpna 2008 žalobu k Verwaltungsgericht
Stuttgart, přičemž argumentoval tím, že větší část jeho rodiny žije v Německu. Krom toho z rozsudku Landgericht Stuttgart
ze dne 28. srpna 2007 vyplývá, že byl pouze podřízeným členem organizované skupiny. Vzhledem k tomu, že vyrostl v Německu
a absolvoval zde školní vzdělání, nepředstavuje nebezpečí ve smyslu § 6 odst. 1 FreizügG/EU. Krom toho udržuje úzké vztahy
se svým otcem, který žije v Německu a který ho pravidelně navštěvuje ve vězení. Policii se vydal dobrovolně, což ukazuje,
že po vykonání trestu již nebude představovat nebezpečí pro veřejný pořádek, takže rozhodnutí o ztrátě jeho práva na vstup
a práva na pobyt na německé území je nepřiměřené. Konečně, jeho matka, která se v současné době zdržuje u dcery v Austrálii,
se na jaře roku 2009 vrací trvale ke svému manželovi do Německa.
Rozsudkem ze dne 24. listopadu 2008 zrušil Verwaltungsgericht Stuttgart rozhodnutí Regierungspräsidium Stuttgart ze dne 19. srpna
2008. Podle uvedeného soudu odsouzení pro trestný čin samo o sobě nestačí k odůvodnění ztráty práva na vstup a pobyt občana
Unie; taková ztráta vyžaduje existenci závažného, skutečného a dostatečného rizika, které ohrožuje základní zájem společnosti,
ve smyslu § 6 odst. 2 FreizügG/EU. Krom toho v rámci provedení čl. 28 odst. 3 směrnice 2004/38 lze o ztrátě práv na vstup
a pobyt podle § 6 odst. 1 FreizügG/EU v takovém případě, jako je případ P. Tsakouridise, který pobýval na území Německa po
dobu delší než deset let, rozhodnout pouze na základě naléhavých důvodů veřejné bezpečnosti, jak vyplývá z § 6 odst. 5 první
věty uvedeného zákona. V tomto ohledu Verwaltungsgericht Stuttgart poukazuje na to, že P. Tsakouridis nepřišel o právo trvalého
pobytu z důvodu svých pobytů na ostrově Rhodos, přičemž uvedená první věta § 6 odst. 5 nevyžaduje nepřerušený pobyt po dobu
deseti let na území Německa.
Verwaltungsgericht Stuttgart rozhodl, že nejsou dány „naléhavé důvody týkající se veřejné bezpečnosti“ ve smyslu § 6 odst. 5
poslední věty FreizügG/EU, které by odůvodňovaly vyhoštění. Veřejná bezpečnost zahrnuje pouze vnitřní a vnější bezpečnost
členského státu, a je tedy užší než pojem „veřejný pořádek“, který zahrnuje rovněž vnitrostátní trestní pořádek. Z překročení
minimální trestní sazby uvedené v § 6 odst. 5 poslední větě FreizügG/EU nelze vyvozovat závěr o existenci naléhavých důvodů
veřejné bezpečnosti pro účely vyhoštění. Panagiotis Tsakouridis představuje možná závažné nebezpečí pro veřejný pořádek, ale
v žádném případě není dotčena existence státu a jeho institucí nebo přežití obyvatelstva. Takových skutečností se nadto Regierungspräsidium
Stuttgart ani nedovolával.
Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, k němuž bylo podáno odvolání proti rozsudku Verwaltungsgericht Stuttgart ze dne
24. listopadu 2008, se rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)      Má být pojem ,naléhavé důvody týkající se veřejné bezpečnosti‘ použitý v čl. 28 odst. 3 směrnice 2004/38 […] vykládán tak,
že důvodem pro vyhoštění mohou být pouze neodvratná ohrožení vnější nebo vnitřní bezpečnosti členského státu a že tato vnější
a vnitřní bezpečnost zahrnuje pouze existenci státu spolu s jeho podstatnými institucemi, jejich funkčnost, přežití obyvatelstva,
jakož i vnější vztahy a mírové soužití národů?
2)      Za jakých podmínek je možné zase ztratit zvýšenou ochranu před vyhoštěním podle čl. 28 odst. 3 písm. a) směrnice 2004/38 získanou
po desetiletém pobytu v hostitelském členském státě? Má se v této souvislosti uplatnit obdobně podmínka týkající se ztráty
práva trvalého pobytu podle čl. 16 odst. 4 této směrnice?
3)      V případě kladné odpovědi na druhou otázku a na otázku obdobného použití čl. 16 odst. 4 směrnice 2004/38: dochází ke ztrátě
zvýšené ochrany před vyhoštěním jen samotným uplynutím času, nezávisle na důvodech nepřítomnosti?
4)      Rovněž v případě kladné odpovědi na druhou otázku a otázku obdobného použití čl. 16 odst. 4 směrnice 2004/38: může nucený
návrat do hostitelského členského státu v rámci trestního řízení před uplynutím dvouletého období vést k zachování zvýšené
ochrany před vyhoštěním, i když po návratu nejprve po delší dobu nelze využívat základních svobod?“

K předběžným otázkám

Ke druhé až čtvrté otázce
Podstatou druhé až čtvrté otázky předkládajícího soudu, které je třeba přezkoumat nejprve, je, do jaké míry brání nepřítomnost
na území hostitelského členského státu během doby uvedené v čl. 28 odst. 3 písm. a) směrnice 2004/38, tedy během posledních
deseti let před rozhodnutím o vyhoštění dotčené osoby, tomu, aby se na uvedenou osobu vztahovala zvýšená ochrana podle tohoto
ustanovení.
Podle judikatury Soudního dvora je účelem směrnice 2004/38 usnadnit výkon základního a osobního práva svobodně se pohybovat
a pobývat na území členských států, které je občanům Unie přiznáno přímo Smlouvou, a jejím cílem je zejména posílit uvedené
právo, takže těmto občanům nemůže na základě této směrnice příslušet méně práv než na základě aktů sekundárního práva, které
mění nebo zrušuje (viz rozsudky ze dne 25. července 2008, Metock a další, C‑127/08, Sb. rozh. s. I‑6241, body 59 a 82; jakož
i ze dne 7. října 2010, Lassal, C‑162/09, Sb. rozh. s. I‑0000, bod 30).
Z dvacátého třetího bodu odůvodnění směrnice 2004/38 vyplývá, že vyhoštění občanů Unie a jejich rodinných příslušníků z důvodů
veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti může vážně ohrozit osoby, jež se poté, co využily práv a svobod přiznaných jim
Smlouvou, skutečně integrovaly do hostitelského členského státu.
Proto, jak vyplývá z dvacátého čtvrtého bodu odůvodnění směrnice 2004/38, zavádí tato směrnice režim ochrany proti vyhoštění,
který je založen na stupni integrace dotčených osob v hostitelském členském státě, takže by s rostoucím stupněm integrace
občanů Unie a jejich rodinných příslušníků v hostitelském členském státě měla růst i úroveň jejich ochrany před vyhoštěním.
Z tohoto hlediska čl. 28 odst. 1 uvedené směrnice stanoví obecně, že před přijetím rozhodnutí o vyhoštění z důvodů veřejného
pořádku nebo veřejné bezpečnosti vezme hostitelský členský stát v úvahu skutečnosti, jako je délka pobytu dotyčné osoby na
jeho území, věk, zdravotní stav, rodinné a ekonomické poměry, společenská a kulturní integrace v hostitelském členském státě
a intenzita vazeb na zemi původu.
Podle odstavce 2 uvedeného článku proti občanům Unie nebo jejich rodinným příslušníkům bez ohledu na jejich státní příslušnost,
kteří mají právo trvalého pobytu na území hostitelského členského státu na základě článku 16 téže směrnice, nelze vydat rozhodnutí
o vyhoštění „s výjimkou závažných důvodů týkajících se veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti“.
Pokud jde o občany Unie, kteří měli posledních deset let pobyt v hostitelském členském státě, čl. 28 odst. 3 směrnice 2004/38
značně posiluje ochranu před vyhoštěním, když stanoví, že takové opatření nesmí být přijato s výjimkou „naléhavých důvodů
týkajících se veřejné bezpečnosti vymezených členskými státy“.
Článek 28 odst. 3 písm. a) směrnice 2004/38, který podmiňuje zvýšenou ochranu před vyhoštěním pobytem dotyčné osoby na území
dotčeného členského státu po dobu posledních deseti let před rozhodnutím o vyhoštění, však neříká nic o tom, jaké okolnosti
mohou vést k přerušení desetiletého pobytu pro účely získání nároku na zvýšenou ochranu před vyhoštěním podle tohoto ustanovení.
Předkládající soud vychází z předpokladu, že zvýšená ochrana se, podobně jako právo trvalého pobytu, získává po určité době
pobytu v hostitelském členském státě a může být následně ztracena, a má za to, že lze použít
per analogiam
kritéria stanovená v čl. 16 odst. 4 směrnice 2004/38.
I když je pravda, že dvacátý třetí a dvacátý čtvrtý bod odůvodnění směrnice 2004/38 hovoří o zvláštní ochraně osob, které
jsou skutečně integrovány v hostitelském členském státě, zejména pokud se tam narodily a pobývaly tam po celý svůj život,
nic to nemění na tom, že vzhledem ke znění čl. 28 odst. 3 směrnice 2004/38 je rozhodujícím kritériem to, zda občan Unie měl
pobyt v tomto členském státě po dobu posledních deseti let před rozhodnutím o vyhoštění.
Pokud jde o to, do jaké míry brání nepřítomnost na území hostitelského členského státu během doby uvedené v čl. 28 odst. 3
písm. a) směrnice 2004/38, tedy během posledních deseti let před rozhodnutím o vyhoštění dotyčné osoby, tomu, aby se na uvedenou
osobu vztahovala zvýšená ochrana, je třeba posoudit celkově situaci dotyčné osoby pokaždé v konkrétním okamžiku, kdy vyvstává
otázka vyhoštění.
Vnitrostátní orgány pověřené uplatňováním čl. 28 odst. 3 směrnice 2004/38 musí vzít v úvahu v každém jednotlivém případě všechny
rozhodující aspekty, zejména dobu trvání každé z nepřítomností dotyčné osoby v hostitelském členském státě, celkovou dobu
a frekvenci těchto nepřítomností, jakož i důvody, které měla dotyčná osoba k opuštění tohoto členského státu. Je totiž třeba
ověřit, zda tyto nepřítomnosti znamenají přesunutí centra osobních, rodinných nebo profesních zájmů dotyčné osoby do jiného
státu.
Okolnost, že dotyčná osoba byla nuceně navrácena do hostitelského členského státu za účelem výkonu trestu odnětí svobody,
a doba strávená ve vazbě mohou být společně se skutečnostmi uvedenými v předchozím bodě vzaty v úvahu při celkovém posouzení,
které je nezbytné k určení, zda předtím vytvořené integrační vazby na hostitelský členský stát byly přerušeny.
Vnitrostátnímu soudu přísluší posoudit, zda je tomu tak v původním řízení. Kdyby dospěl k závěru, že nepřítomnost P. Tsakouridise
na území hostitelského členského státu nemůže zabránit tomu, aby se na něj vztahovala zvýšená ochrana, musel by poté přezkoumat,
zda je rozhodnutí o vyhoštění založeno na naléhavých důvodech veřejné bezpečnosti ve smyslu čl. 28 odst. 3 směrnice 2004/38.
Je třeba připomenout, že pro poskytnutí užitečné odpovědi vnitrostátnímu soudu, která mu umožní rozhodnout spor, jenž mu byl
předložen, může Soudní dvůr přihlédnout k právním normám Unie, na které se vnitrostátní soud ve svých předběžných otázkách
neodvolal (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 8. listopadu 2007, Gintec, C‑374/05, Sb. rozh. s. I‑9517, bod 48).
V případě, že by vnitrostátní soud dospěl k závěru, že osoba nacházející se v postavení P. Tsakouridise, který získal právo
trvalého pobytu v hostitelském členském státě, nesplňuje podmínku pobytu uvedenou v čl. 28 odst. 3 směrnice 2004/38, mohlo
by být vyhoštění případně ospravedlněno, jsou-li dány „závažné důvody týkající se veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti“,
jak stanoví čl. 28 odst. 2 směrnice 2004/38.
S ohledem na výše uvedené úvahy je na druhou až čtvrtou otázku třeba odpovědět tak, že čl. 28 odst. 3 písm. a) musí být vykládán
v tom smyslu, že za účelem určení, zda občan Unie měl pobyt v hostitelském členském státě po dobu posledních deseti let před
rozhodnutím o vyhoštění, což je rozhodujícím kritériem pro přiznání zvýšené ochrany, kterou toto ustanovení poskytuje, je
třeba vzít v úvahu v každém jednotlivém případě všechny rozhodující aspekty, zejména dobu trvání každé z nepřítomností dotyčné
osoby v hostitelském členském státě, celkovou dobu a frekvenci těchto nepřítomností, jakož i důvody, které měla dotyčná osoba
k opuštění tohoto členského státu a které mohou prokázat, zda tyto nepřítomnosti znamenají přesunutí centra osobních, rodinných
nebo profesních zájmů dotyčné osoby do jiného státu, či nikoliv.

K první otázce
S ohledem na odpověď na druhou až čtvrtou otázku je třeba chápat první otázku předkládajícího soudu tak, že její podstatou
je, zda a do jaké míry může kriminalita spojená s nedovoleným organizovaným obchodem s omamnými látkami spadat pod pojem „naléhavé
důvody týkající se veřejné bezpečnosti“ pro případ, že uvedený soud dospěje k závěru, že se na dotčeného občana Unie vztahuje
ochrana podle čl. 28 odst. 3 směrnice 2004/38, nebo pod pojem „závažné důvody týkající se veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti“
pro případ, že dospěje k závěru, že se na uvedeného občana vztahuje ochrana podle č. 28 odst. 2 této směrnice.
Ze znění článku 28 směrnice 2004/38, jakož i ze struktury tohoto ustanovení, jak je připomenuta v bodech 24 až 28 tohoto rozsudku,
vyplývá, že zákonodárce Unie tím, že v případě uvedeném v čl. 28 odst. 3 této směrnice podmínil jakékoliv vyhoštění existencí
„naléhavých důvodů“ veřejné bezpečnosti, což je pojem výrazně striktnější než pojem „závažné důvody“ ve smyslu odstavce 2
tohoto článku, zjevně zamýšlel omezit opatření založená na uvedeném odstavci 3 na „výjimečné okolnosti“, jak je uvedeno ve
dvacátém čtvrtém bodě odůvodnění uvedené směrnice.
Pojem „naléhavé důvody týkající se veřejné bezpečnosti“ totiž předpokládá nejen existenci zásahu do veřejné bezpečnosti, ale
rovněž to, aby takový zásah byl obzvláště závažný, což je vyjádřeno použitím výrazu „naléhavé důvody“.
V tomto kontextu je třeba vykládat i pojem „veřejné bezpečnosti“ uvedený v čl. 28 odst. 3 směrnice 2004/38.
Pokud jde o veřejnou bezpečnost, Soudní dvůr rozhodl, že zahrnuje jak vnitřní, tak vnější bezpečnost členského státu (viz
zejména rozsudky ze dne 26. října 1999, Sirdar, C‑273/97, Recueil, s. I‑7403, bod 17; ze dne 11. ledna 2000, Kreil, C‑285/98,
Recueil, s. I‑69, bod 17; ze dne 13. července 2000, Albore, C‑423/98, Recueil, s. I‑5965, bod 18, a ze dne 11. března 2003,
Dory, C‑186/01, Recueil, s. I‑2479, bod 32).
Soudní dvůr rovněž rozhodl, že veřejná bezpečnost může být dotčena zásahem do funkčnosti základních institucí a veřejných
služeb, jakož i přežití obyvatelstva, stejně jako nebezpečím vážného narušení vnějších vztahů nebo mírového soužití národů
anebo zásahem do vojenských zájmů (viz zejména rozsudky ze dne 10. července 1984, Campus Oil a další, 72/83, Recueil, s. 2727,
body 34 a 35; ze dne 17. října 1995, Werner, C‑70/94, Recueil, s. I‑3189, bod 27; Albore, uvedený výše, bod 22, a ze dne 25.
října 2001, Komise v. Řecko, C‑398/98, Recueil, s. I‑7915, bod 29).
Z toho však nevyplývá, že takové cíle, jako je boj proti kriminalitě spojené s nedovoleným organizovaným obchodem s omamnými
látkami, jsou nutně z uvedeného pojmu vyloučeny.
Nedovolený organizovaný obchod s omamnými látkami představuje rozšířenou trestnou činnost, která využívá značných hospodářských
a operativních prostředků a má velmi často nadnárodní charakter. S ohledem na ničivé účinky kriminality spojené s tímto nedovoleným
obchodem rámcové rozhodnutí Rady 2004/757/SVV ze dne 25. října 2004, kterým se stanoví minimální ustanovení týkající se znaků
skutkových podstat trestných činů a sankcí v oblasti nedovoleného obchodu s drogami (Úř. věst. L 335, s. 8), v prvním bodě
svého odůvodnění uvádí, že nedovolený obchod s drogami ohrožuje zdraví, bezpečnost a kvalitu života občanů Evropské unie stejně
jako legální hospodářskou činnost, stabilitu a bezpečnost členských států.
Vzhledem k tomu, že drogová závislost představuje pohromu pro jednotlivce a hospodářské a společenské nebezpečí pro lidstvo
(viz v tomto smyslu zejména rozsudek ze dne 26. října 1982, Wolf, 221/81, Recueil, s. 3681, bod 9, jakož i rozsudek ESLP,
Aoulmi v. Francie, ze dne 17. ledna 2006, § 86), nedovolený organizovaný obchod s omamnými látkami může mít totiž takovou
intenzitu, že může přímo ohrožovat klid a fyzickou bezpečnost obyvatelstva jako celku nebo jeho velké části.
Je třeba dodat, že čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38 zdůrazňuje, že osobní chování dotyčného jednotlivce musí představovat skutečné
a aktuální závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti nebo dotčeného členského státu, že předchozí odsouzení
pro trestný čin samo o sobě neodůvodňuje přijetí opatření z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti a že odůvodnění
takových opatření, která přímo nesouvisí s dotyčnou osobou nebo souvisejí s generální prevencí, nejsou přípustná.
Vyhoštění tedy musí být založeno na individuálním přezkumu každého jednotlivého případu (viz zejména výše uvedený rozsudek
Metock a další, bod 74) a může být odůvodněno naléhavými důvody týkajícími se veřejné bezpečnosti ve smyslu čl. 28 odst. 3
směrnice 2004/38 pouze tehdy, pokud je vzhledem k výjimečné závažnosti ohrožení takové opatření nezbytné k ochraně zájmů,
k jejichž zajištění směřuje, za předpokladu, že tohoto cíle nelze dosáhnout méně striktními opatřeními, s ohledem na dobu
pobytu občana Unie v hostitelském členském státě, a zejména na závažné negativní důsledky, které může mít takové opatření
pro občany Unie, kteří jsou v hostitelském členském státě skutečně integrováni.
Při uplatňování směrnice 2004/38 je třeba konkrétně poměřit na jedné straně výjimečnost hrozby zásahu do veřejné bezpečnosti
z důvodu osobního chování dotčené osoby, posuzované případně v době, kdy dojde k vyhoštění (viz zejména rozsudek ze dne 29. dubna
2004, Orfanopoulos a Oliveri, C‑482/01 a C‑493/01, Recueil, s. I‑5257, body 77 až 79), z hlediska zejména zákonem stanovených
a uložených trestů, míry zapojení do trestné činnosti, rozsahu škody a případně tendence k opakování trestné činnosti (viz
v tomto smyslu zejména rozsudek ze dne 27. října 1977, Bouchereau, 30/77, Recueil, s. 1999, bod 29), a na druhé straně riziko
ohrožení znovuzačlenění občana Unie do společnosti ve státě, kde je skutečně integrován, jež je nejen v zájmu dotyčného, ale
rovněž v obecném zájmu Evropské unie, jak uvedl generální advokát v bodě 95 svého stanoviska.
Uložený trest musí být vzat v úvahu jako část tohoto souboru faktorů. Odsouzení k trestu odnětí svobody v délce pěti let nemůže
vést k rozhodnutí o vyhoštění, jak je stanoveno ve vnitrostátní právní úpravě, bez zohlednění skutečností popsaných v předchozím
bodě, což přísluší ověřit vnitrostátnímu soudu.
V rámci tohoto posouzení je třeba vzít v úvahu základní práva, jejichž dodržování Soudní dvůr zajišťuje, jelikož důvodů obecného
zájmu se lze dovolávat k odůvodnění vnitrostátního opatření, které může narušit výkon volného pohybu osob, pouze pokud dotčené
opatření zohledňuje taková práva (viz zejména výše uvedený rozsudek Orfanopoulos a Oliveri, body 97 až 99), a zejména právo
na respektování soukromého a rodinného života, jak je stanoveno v článku 7 Listiny základních práv Evropské unie a v článku
8 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (viz zejména rozsudek ze dne 5. října 2010, McB, C‑400/10 PPU,
Sb. rozh. s. I‑0000, bod 53, a rozsudek ESLP, Maslov v. Rakousko [GC], ze dne 23. června 2008,
Sbírka rozsudků a rozhodnutí
2008, § 61 a násl.).
Při posouzení, zda je plánovaný zásah přiměřený sledovanému legitimnímu cíli, v daném případě ochraně veřejné bezpečnosti,
je třeba vzít v úvahu zejména charakter a závažnost spáchaného trestného činu, dobu pobytu dotyčného v hostitelském členském
státě, dobu, která uplynula od spáchání trestného činu, a chování dotyčného během této doby, jakož i pevnost sociálních, kulturních
a rodinných vazeb k hostitelskému členskému státu. Pokud jde o občana Unie, který strávil větší část svého dětství a mládí,
ne-li celé dětství a mládí, v hostitelském členském státě, je třeba uvést k odůvodnění vyhoštění velmi pádné důvody (viz v tomto
smyslu zejména výše uvedený rozsudek Maslov v Rakousko, § 71 až 75).
Vzhledem k tomu, že Soudní dvůr rozhodl, že členský stát může za účelem ochrany veřejného pořádku považovat užívání omamných
látek za nebezpečí pro společnost, které může odůvodnit zvláštní opatření vůči cizincům porušujícím právní předpisy týkající
se omamných látek (viz rozsudky ze dne 19. ledna 1999, Calfa, C‑348/96, Recueil, s. I‑11, bod 22, jakož i Orfanopoulos a Oliveri,
uvedený výše, bod 67), je třeba každopádně učinit závěr, že nedovolený organizovaný obchod s omamnými látkami tím spíše spadá
pod pojem „veřejný pořádek“, jak jej zmiňuje čl. 28 odst. 2 směrnice 2004/38.
Předkládajícímu soudu přísluší při zohlednění všech výše uvedených skutečností ověřit, zda chování P. Tsakouridise spadá pod
„závažné důvody týkající se veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti“ ve smyslu čl. 28 odst. 2 směrnice 2004/38, nebo pod
„naléhavé důvody týkající se veřejné bezpečnosti“ ve smyslu čl. 28 odst. 3 této směrnice a zda zamýšlené vyhoštění respektuje
výše uvedené podmínky.
S ohledem na výše uvedené úvahy je na první otázku třeba odpovědět tak, že v případě, že předkládající soud dospěje k závěru,
že se na dotčeného občana Unie vztahuje ochrana podle čl. 28 odst. 3 směrnice 2004/38, musí být toto ustanovení vykládáno
v tom smyslu, že boj proti kriminalitě spojené s nedovoleným organizovaným obchodem s omamnými látkami může spadat pod pojem
„naléhavé důvody týkající se veřejné bezpečnosti“, které mohou odůvodnit vyhoštění občana Unie, jenž měl v hostitelském členském
státě pobyt po dobu posledních deseti let. V případě, že předkládající soud dospěje k závěru, že se na dotčeného občana Unie
vztahuje ochrana podle čl. 28 odst. 2 směrnice 2004/38, musí být toto ustanovení vykládáno v tom smyslu, že boj proti kriminalitě
spojené s nedovoleným organizovaným obchodem s omamnými látkami spadá pod pojem „závažné důvody týkající se veřejného pořádku
nebo veřejné bezpečnosti“.

K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu
před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření
Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:
1)
Článek 28 odst. 3 písm. a) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich
rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení
směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS, musí být
vykládán v tom smyslu, že za účelem určení, zda občan Unie měl pobyt v hostitelském členském státě po dobu posledních deseti
let před rozhodnutím o vyhoštění, což je rozhodujícím kritériem pro přiznání zvýšené ochrany, kterou toto ustanovení poskytuje,
je třeba vzít v úvahu v každém jednotlivém případě všechny rozhodující aspekty, zejména dobu trvání každé z nepřítomností
dotyčné osoby v hostitelském členském státě, celkovou dobu a frekvenci těchto nepřítomností, jakož i důvody, které měla dotyčná
osoba k opuštění tohoto členského státu a které mohou prokázat, zda tyto nepřítomnosti znamenají přesunutí centra osobních,
rodinných nebo profesních zájmů dotyčné osoby do jiného státu, či nikoliv.
2)
V případě, že předkládající soud dospěje k závěru, že se na dotčeného občana Unie vztahuje ochrana podle čl. 28 odst. 3 směrnice
2004/38, musí být toto ustanovení vykládáno v tom smyslu, že boj proti kriminalitě spojené s nedovoleným organizovaným obchodem
s omamnými látkami může spadat pod pojem „naléhavé důvody týkající se veřejné bezpečnosti“, které mohou odůvodnit vyhoštění
občana Unie, jenž měl v hostitelském členském státě pobyt po dobu posledních deseti let. V případě, že předkládající soud
dospěje k závěru, že se na dotčeného občana Unie vztahuje ochrana podle čl. 28 odst. 2 směrnice 2004/38, musí být toto ustanovení
vykládáno v tom smyslu, že boj proti kriminalitě spojené s nedovoleným organizovaným obchodem s omamnými látkami spadá pod
pojem „závažné důvody týkající se veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti“.
Podpisy.
*
Jednací jazyk: němčina.