CELEX: 62003CJ0189
Inadempimento di uno Stato
Libera prestazione dei servizi
Restrizioni
Imprese di vigilanza privata

Con il suo ricorso la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che, adottando nell’ambito della
legge sulle imprese private di vigilanza e d’investigazione disposizioni in forza delle quali:
–
un’impresa che intenda prestare servizi nel territorio dei Paesi Bassi dev’essere munita di un’autorizzazione, senza che siano
presi in considerazione gli obblighi ai quali il prestatore di servizi straniero già soggiace nello Stato membro di stabilimento,
e per tale autorizzazione sono richieste tasse;
–
il personale dirigente delle dette imprese di vigilanza dev’essere munito di un’autorizzazione, anch’essa soggetta al pagamento
di una tassa;
–
il personale di tali imprese distaccato dallo Stato membro di stabilimento nei Paesi Bassi deve disporre di un titolo di legittimazione
rilasciato dalle autorità dei Paesi Bassi;
–
il personale dev’essere in possesso di un diploma rilasciato da un istituto dei Paesi Bassi, mentre agli installatori di dispositivi
di allarme vengono imposte condizioni circa le loro qualificazioni professionali, senza che venga tenuto conto delle qualificazioni
conseguite in un altro Stato membro,
il Regno dei Paesi Bassi è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell’art. 49 CE, nonché delle direttive del
Consiglio 21 dicembre 1988, 89/48/CEE, relativa ad un sistema generale di riconoscimento dei diplomi di istruzione superiore
che sanzionano formazioni professionali di una durata minima di tre anni (GU L 19, pag. 16), e 18 giugno 1992, 92/51/CEE,
relativa ad un secondo sistema generale di riconoscimento della formazione professionale, che integra la direttiva 89/48/CEE
(GU L 209, pag. 25).
Ambito normativo
Nei Paesi Bassi l’attività delle imprese private di vigilanza e d’investigazione è disciplinata dalla Wet particuliere beveiligingsorganisaties
en recherchebureaus (legge sulle imprese private di vigilanza e d’investigazione), emanata il 24 ottobre 1997 (
Staatsblad
1997, pag. 500; in prosieguo: la «legge 1997»), dal Regeling particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (regolamento
sulle imprese private di vigilanza e d’investigazione) del 3 marzo 1999 (Stcrt. 1999, pag. 60; in prosieguo: il «regolamento
3 marzo 1999») e dalla Circulaire particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (circolare amministrativa sulle
imprese private di vigilanza e d’investigazione) del 16 marzo 1999 (Stcrt. 1999, pag. 60).
L’art. 2, n. 1, della legge 1997 dispone un divieto di esercizio dell’attività privata di vigilanza e d’investigazione, salva
autorizzazione del ministro competente. Ai termini del n. 2 del medesimo articolo, inoltre:
«Il ministro può concedere un’esenzione da tale divieto ad imprese di vigilanza ovvero d’investigazione, nel caso in cui il
carattere delle [loro] attività non richieda l’applicazione delle regole ai sensi o in ragione degli artt. 6-10. Tale esenzione
può essere subordinata a condizioni».
Dall’art. 7, n. 1, della detta legge risulta che anche l’assunzione di dirigenti da parte delle imprese private di vigilanza
richiede un’autorizzazione del ministro competente.
L’art. 9, n. 8, della detta legge 1997 prescrive alle imprese private di vigilanza e d’investigazione di provvedere affinché
il loro personale porti con sé, nello svolgimento delle rispettive attività, un titolo di legittimazione («legitimatiebewijs»),
conforme ad un modello stabilito dal ministro competente. Tale documento attesta, come emerge dal combinato disposto degli
artt. 7, n. 2, della legge 1997 e 13, n. 2, del regolamento 3 marzo 1999, che l’impresa corrispondente ha ricevuto la necessaria
autorizzazione amministrativa per assumere la persona che detiene il titolo di legittimazione.
Infine, ai sensi dell’art. 8 della legge 1997, il ministro competente stabilisce altresì, con riferimento a determinate categorie,
requisiti di formazione per il personale delle imprese private di vigilanza o d’investigazione. Tali imprese possono affidare
lo svolgimento dei loro compiti solo a persone che soddisfano i requisiti di formazione in materia. Al n. 2 di questo articolo
è disposto che:
«Il ministro può concedere un’esenzione da questa disposizione».
Le disposizioni dell’art. 8 della legge 1997 vengono in particolare concretizzate dagli artt. 5 e 11 del regolamento 3 marzo
1999. Ai sensi del n. 1 di tale art. 5, le imprese private di vigilanza possono affidare compiti di sorveglianza esclusivamente
a persone in possesso di uno specifico diploma, l’Algemeen Beveiligingsmedewerker, conferito da due istituti olandesi: la
Stichting Vakexamens voor de Particuliere Beveiligingsorganisaties e la Stichting Ecabo. Il n. 5 del medesimo articolo riconosce
come equipollenti numerosi altri diplomi, tutti egualmente conferiti da istituti dei Paesi Bassi.
Il suddetto regolamento prescrive, inoltre, all’art. 11, n. 1, che le imprese di vigilanza private possono affidare l’installazione
e la manutenzione dei dispositivi di allarme unicamente a persone in possesso di un diploma riconosciuto dal ministro competente.
Il n. 2 del medesimo articolo elenca come riconosciuti quattro diplomi in totale, conferiti tutti da istituti dei Paesi Bassi.
Procedimento precontenzioso
Ritenendo le condizioni poste dalla normativa nazionale controversa contrarie all’art. 49 CE nonché alle direttive 89/48 e
92/51, la Commissione ha instaurato un procedimento per inadempimento.
Dopo aver diffidato il Regno dei Paesi Bassi a svolgere osservazioni, la Commissione ha emesso un parere motivato, in data
11 dicembre 2001, invitando il suddetto Stato ad adottare i provvedimenti necessari per conformarsi ad esso entro due mesi
a decorrere dalla sua notifica. Poiché il governo dei Paesi Bassi non ha dato alcun seguito a tale parere, la Commissione
ha introdotto il presente ricorso.
Sul ricorso
A sostegno del suo ricorso la Commissione ha mosso, originariamente, quattro addebiti vertenti sulle condizioni poste dal
Regno dei Paesi Bassi per l’esercizio sul suo territorio di un’attività di vigilanza privata.
Trattasi, rispettivamente, delle seguenti censure:
–
incompatibilità con l’art. 49 CE dell’obbligo di un’autorizzazione preventiva, a pagamento, da parte delle autorità dei Paesi
Bassi, per le imprese private di vigilanza e d’investigazione aventi sede in un altro Stato membro, senza che siano presi
in considerazione gli obblighi ai quali tali imprese già soggiacciono nello Stato di origine;
–
incompatibilità con l’art. 49 CE dell’obbligo di un’autorizzazione similare per il personale dirigente delle dette imprese;
–
incompatibilità con l’art. 49 CE dell’obbligo di un titolo di legittimazione («legitimatiebewijs»), per il personale delle
dette imprese, rilasciato dalle autorità dei Paesi Bassi dietro pagamento di un corrispettivo, senza tener conto del fatto
che gli interessati in ogni caso devono essere in possesso di una carta d’identità o di un passaporto emessi dal proprio Stato
di appartenenza;
–
incompatibilità con l’art. 49 CE e con le direttive 89/48 e 92/51 dell’obbligo, per il personale delle dette imprese, di un
diploma rilasciato da un istituto dei Paesi Bassi e, per gli installatori di dispositivi di allarme, di qualificazioni particolari,
senza che sia tenuto conto di quelle già conseguite nello Stato di origine.
Nel corso dell’udienza la Commissione ha rinunciato agli atti per la parte del ricorso fondata sulla quarta censura, confermando
invece le prime tre. L’inadempimento denunciato dev’essere esaminato, allora, unicamente in base all’art. 49 CE.
Sulla prima e sulla seconda censura
Argomenti delle parti
La Commissione sostiene che, anche se la tutela dei consumatori può eventualmente giustificare talune restrizioni alla libera
prestazione dei servizi in tale settore, l’obbligo posto alle imprese in questione stabilite in un altro Stato membro e intenzionate
ad offrire i propri servizi nei Paesi Bassi, da un lato, e ai loro dirigenti, dall’altro, di essere muniti di un’autorizzazione
preventiva non costituisce, invero, una misura appropriata. In particolare, la normativa nazionale controversa non terrebbe
conto degli obblighi ai quali i prestatori di servizi stranieri già soggiacciono nello Stato membro di stabilimento (v. sentenza
9 marzo 2000, causa C‑355/98, Commissione/Belgio, Racc. pag. I‑1221) e importerebbe spese supplementari ingiustificate (v.
sentenza 9 agosto 1994, causa C‑43/93, Vander Elst, Racc. pag. I‑3803).
Il governo dei Paesi Bassi contesta l’inadempimento riguardo ai suddetti punti. Pur ammettendo che le condizioni e gli obblighi
denunciati dalla Commissione sono suscettibili di ostacolare la libera prestazione dei servizi, esso è dell’opinione che tali
restrizioni siano giustificate dall’interesse generale e, in particolare, dalla necessità di tutelare clienti e cittadini
contro eventuali abusi delle imprese private di vigilanza e d’investigazione. Le dette misure costituirebbero strumenti adeguati
e proporzionati per proteggere tali persone contro pratiche illegali e disoneste. In tale contesto sarebbe di peculiare importanza
esaminare intenti e antecedenti del personale dirigente delle imprese di vigilanza e d’investigazione; diversamente sarebbe
ben poco il valore degli accertamenti sull’affidabilità delle stesse imprese. Peraltro i costi della concessione delle diverse
autorizzazioni e attestazioni non sarebbero smodati.
Anche se non contiene disposizioni che esplicitamente stabiliscano in quale modo si debba tener conto delle qualificazioni
che un’impresa privata di vigilanza o i suoi dirigenti abbiano conseguito nello Stato di stabilimento, la legislazione dei
Paesi Bassi ne permetterebbe, nondimeno, nell’ambito di una domanda di autorizzazione ministeriale, quale prevista all’art. 2,
n. 2, della legge 1997, la presa in considerazione. In mancanza di un’armonizzazione a livello comunitario degli obblighi
a carico delle imprese di cui trattasi, sarebbe in pratica molto difficile determinare in quale misura i diversi obblighi
imposti dai singoli Stati membri equivalgano a quelli posti dai Paesi Bassi.
Giudizio della Corte
Secondo una giurisprudenza costante della Corte, una normativa nazionale che subordina l’esercizio di prestazioni di servizi
sul territorio nazionale da parte di un’impresa avente sede in un altro Stato membro al rilascio di un’autorizzazione amministrativa
costituisce una restrizione alla libera prestazione dei servizi ai sensi dell’art. 49 CE (v., in particolare, sentenze Vander
Elst, cit., punto 15, e Commissione/Belgio, cit., punto 35).
Trattando di normative analoghe a quella oggetto della prima censura della Commissione, e in presenza di argomenti simili
a quelli sostenuti dal governo dei Paesi Bassi, la Corte ha statuito che una siffatta restrizione non può essere giustificata
poiché, escludendo che si tenga conto degli obblighi ai quali il prestatore di servizi transfrontaliero è già assoggettato
nello Stato membro nel quale è stabilito, va oltre, in ogni caso, quanto necessario per raggiungere lo scopo perseguito, che
è quello di garantire uno stretto controllo sulle dette attività (sentenze Commissione/Belgio, cit., punti 36-38, e 29 aprile
2004, causa C‑171/02, Commissione/Portogallo, Racc. pag. I‑5645, punto 60). Identica conclusione s’impone per quanto riguarda
la normativa oggetto della seconda censura della Commissione, vale a dire relativamente all’obbligo per i dirigenti delle
imprese in questione di essere muniti di un’autorizzazione.
In merito all’argomento del governo dei Paesi Bassi vertente sull’esistenza di una prassi amministrativa che tiene conto,
nell’ambito dell’art. 2, n. 2, della legge 1997, degli obblighi posti dallo Stato membro di origine, occorre notare che il
detto governo non è stato in grado di dimostrare con la dovuta precisione l’esistenza di tale prassi. In ogni caso, per giurisprudenza
costante, semplici prassi amministrative, per natura modificabili a piacimento dall’amministrazione e prive di adeguata pubblicità,
non possono essere considerate valido adempimento degli obblighi del Trattato CE (v., in particolare, sentenza 9 marzo 2000,
causa C‑358/98, Commissione/Italia, Racc. pag. I‑1255, punto 17).
Ne discende che la condizione della previa autorizzazione imposta alle imprese private di vigilanza e d’investigazione nonché
ai loro dirigenti, quale prevista dalla vigente legislazione dei Paesi Bassi, non può essere giustificata da motivi di interesse
generale in quanto non ha tenuto conto degli obblighi ai quali le dette imprese e persone già soggiacciono nello Stato di
origine.
Ciò considerato, le prime due censure della Commissione sono fondate.
Sulla terza censura
Argomenti delle parti
La Commissione sostiene che anche l’obbligo di possedere un documento di legittimazione rilasciato dalle autorità dei Paesi
Bassi, imposto al personale delle imprese private di vigilanza e d’investigazione aventi sede in un altro Stato membro, costituisce
un ostacolo alla libera prestazione di servizi da parte delle dette imprese. Si tratterebbe di una condizione sproporzionata,
atteso che tale personale distaccato dev’essere in ogni caso in possesso di una carta d’identità o di un passaporto emessi
dallo Stato membro di origine (v. sentenza Commissione/Belgio, cit., punto 40).
Peraltro, le autorità dei Paesi Bassi applicherebbero il detto obbligo in maniera generalizzata, senza tener conto di eventuali
controlli preventivi già operati nello Stato membro di origine.
Il governo dei Paesi Bassi fa valere che tale obbligo rappresenta un’importante garanzia per la qualità e l’affidabilità dei
servizi prestati dalle imprese in questione, soprattutto per i cittadini che si trovino confrontati alle attività del personale
di queste. Il titolo di legittimazione, oltre a svolgere una funzione identificativa, certificherebbe anche che il suo portatore
è competente ad esercitare attività di vigilanza o d’investigazione nel territorio dei Paesi Bassi, laddove un passaporto
o una carta d’identità non fornirebbero nessuna indicazione sulle competenze dell’interessato. Di conseguenza, solo il titolo
di legittimazione costituirebbe uno strumento adeguato e proporzionato di tutela dei cittadini contro eventuali interventi
illegali.
In ogni caso, sarebbe sempre possibile una deroga ministeriale, conformemente all’art. 8, n. 2, della legge 1997.
Il corrispettivo richiesto per il rilascio di un titolo di legittimazione varrebbe, tra l’altro, solamente a coprire le spese
di emissione e non sarebbe eccessivo.
Giudizio della Corte
Al riguardo risulta dalla giurisprudenza della Corte che va considerato una restrizione alla libera prestazione dei servizi
anche l’obbligo fatto ai membri del personale di un’impresa privata di vigilanza o d’investigazione di essere in possesso
di un documento d’identificazione rilasciato dalle autorità dello Stato membro di prestazione dei servizi. Le formalità che
implica l’ottenimento di tale documento d’identificazione possono, infatti, rendere più onerosa la prestazione di servizi
transfrontalieri (v. sentenza Commissione/Belgio, cit., punto 39).
Quanto a un’eventuale giustificazione di tale misura per ragioni di tutela dei cittadini, quali invocate dal governo dei Paesi
Bassi, la Commissione ha giustamente sottolineato che il personale delle imprese in questione che si reca in un altro Stato
membro dev’essere comunque in possesso di una carta d’identità o di un passaporto e che tali documenti bastano a permetterne
l’identificazione (v. sentenza Commissione/Belgio, cit., punto 40).
Il governo dei Paesi Bassi ha fatto altresì valere che, oltre a svolgere una funzione d’identificazione della persona interessata,
il detto titolo risponde anche ad una funzione di legittimazione della stessa in quanto ne certifica la gamma di competenze.
Non sarebbe escluso, infatti, che, sotto tale profilo, il possesso di un titolo siffatto possa rafforzare la fiducia dei cittadini
nel personale delle imprese private di vigilanza e d’investigazione.
Al riguardo, anche se il titolo di legittimazione vale senz’altro ad attestare competenze e onorabilità professionale del
personale delle imprese di vigilanza e d’investigazione provenienti da altri Stati membri e attive nei Paesi Bassi, un obbligo
del genere costituisce una restrizione che va ben oltre quanto necessario a raggiungere lo scopo perseguito, in quanto non
viene tenuto conto dei controlli e delle verifiche eventualmente già effettuati nello Stato membro di origine e che appunto
attesterebbero competenze e onorabilità degli interessati (v., in tal senso, sentenza Commissione/Portogallo, cit., punto
66).
Per quanto riguarda l’esenzione ministeriale invocata in proposito dal governo dei Paesi Bassi, è sufficiente constatare,
come ha osservato l’avvocato generale ai paragrafi 54-58 delle conclusioni, che dall’art. 8, n. 2, della legge 1997 non risulta
esplicitamente che la possibilità di esenzione, rimessa alla discrezionalità dell’amministrazione, trovi comunque applicazione
anche per il riconoscimento, nell’ambito del rilascio del titolo di legittimazione in parola, di qualificazioni professionali
conseguite in altri Stati membri. La detta norma non può dunque giustificare l’obbligo di possedere un titolo siffatto.
Ne deriva che anche la terza censura della Commissione è fondata, in quanto non si è tenuto conto, relativamente all’obbligo
controverso, dei controlli ai quali i prestatori di servizi transfrontalieri già soggiacciono nello Stato membro di origine.
Alla luce di quanto precede occorre allora constatare che, adottando nell’ambito della legge 1997, disposizioni in forza delle
quali:
–
un’impresa che intenda prestare servizi nel territorio dei Paesi Bassi nonché i suoi dirigenti devono essere muniti di un’autorizzazione
e sono imposte spese per tale autorizzazione, senza che siano presi in considerazione gli obblighi ai quali il prestatore
di servizi straniero già soggiace nello Stato membro di stabilimento, e
–
il personale di tali imprese distaccato dallo Stato di stabilimento nei Paesi Bassi deve disporre di un titolo di legittimazione
rilasciato dalle autorità dei Paesi Bassi, senza che tuttavia sia tenuto conto, quanto all’obbligo controverso, dei controlli
ai quali i prestatori di servizi transfrontalieri già soggiacciono nello Stato membro di origine,
il Regno dei Paesi Bassi è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell’art. 49 CE.
Sulle spese
Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta
domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, il Regno dei Paesi Bassi, rimasto sostanzialmente soccombente contro le
prime tre censure della Commissione, dev’essere condannato alle spese ad esse relative. Per quanto riguarda la quarta censura,
cui la Commissione ha rinunciato in udienza, le parti non hanno fatto domanda di spese. Occorre dunque applicare in proposito
l’art. 69, n. 5, terzo comma, del regolamento di procedura, ai cui sensi ciascuna delle parti sopporta le proprie spese. Ne
consegue che il Regno dei Paesi Bassi dev’essere condannato ai tre quarti delle spese sostenute dalla Commissione e che, per
il resto, ciascuna delle parti deve sopportare le proprie spese.
Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara e statuisce:
1)
Adottando, nell’ambito della legge sulle imprese private di vigilanza e d’investigazione 24 ottobre 1997, disposizioni in
forza delle quali:
–
un’impresa che intenda prestare servizi nel territorio dei Paesi Bassi nonché i suoi dirigenti devono essere muniti di un’autorizzazione
e sono imposte spese per tale autorizzazione, senza che siano presi in considerazione gli obblighi ai quali il prestatore
di servizi straniero già soggiace nello Stato membro di stabilimento, e
–
il personale di tali imprese distaccato dallo Stato di stabilimento nei Paesi Bassi deve disporre di un titolo di legittimazione
rilasciato dalle autorità dei Paesi Bassi, senza che tuttavia sia tenuto conto, quanto all’obbligo controverso, dei controlli
ai quali i prestatori di servizi transfrontalieri già soggiacciono nello Stato membro di origine,
il Regno dei Paesi Bassi è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell’art. 49 CE.
2)
Il Regno dei Paesi Bassi è condannato ai tre quarti delle spese sostenute dalla Commissione delle Comunità europee. Per il
resto, ciascuna delle parti sopporterà le proprie spese.
Firme
–
Lingua processuale: l'olandese.