CELEX: 62000TJ0254
Ajutoare de stat
Reduceri ale contribuțiilor sociale în favoarea întreprinderilor stabilite pe teritoriul Veneției și Chioggiei
Decizie prin care schema de ajutor este declarată incompatibilă cu piața comună și se dispune recuperarea ajutoarelor plătite
Admisibilitate
Legătură individuală
Condiții privind afectarea schimburilor intracomunitare și impactul asupra concurenței
Derogări în temeiul articolului 87 alineatul (3) literele (b)-(e) CE și al articolului 87 alineatul (2) litera (b) CE
Calificare drept ajutor nou sau ajutor existent
Principiul securității juridice, al protecției încrederii legitime, al egalității de tratament și al proporționalității
Obligația de motivare

Istoricul cauzei
A —
Schema de reducere a contribuțiilor sociale analizată
Decretul ministerial italian din 5 august 1994, notificat Comisiei, definește criteriile de atribuire a reducerilor contribuțiilor sociale prevăzute de dispozițiile menționate la articolul 59 din Decretul președintelui Republicii Italiene din 6 martie 1978 de instituire a unei scheme speciale de reducere a contribuțiilor sociale datorate de angajatori către Istituto Nazionale de la Previdenza Sociale (INPS, Institutul Național pentru Securitate Socială), în Mezzogiorno (Italia Meridională), pentru perioada cuprinsă între 1994 și 1996.
Prin Decizia 95/455/CE din 1 martie 1995 privind dispozițiile în materia reducerii, în Mezzogiorno, a contribuțiilor sociale care grevează întreprinderile și suportarea de către fisc a unora dintre aceste contribuții (
JO L 265, p. 23
), Comisia a declarat schema de reducere a contribuțiilor sociale menționată la punctul precedent drept compatibilă cu piața comună, sub rezerva respectării unui număr de condiții. Această decizie prevedea în special că autoritățile italiene trebuiau să comunice Comisiei dispozițiile adoptate pentru punerea în aplicare a planului de eliminare progresivă, impus prin aceeași decizie, a schemei de ajutor analizate.
Schema de reducere a contribuțiilor sociale din prezenta cauză a fost instituită prin legea italiană nr. 206/1995 de extindere, pentru anii 1995 și 1996, a schemei de ajutor prevăzute de Decretul ministerial din 5 august 1994, citat anterior, în ceea ce privește întreprinderile stabilite pe teritoriul insular al Veneției și al Chioggiei. Legea italiană nr. 30/1997 a prelungit această schemă, pentru anul 1997, în favoarea întreprinderilor stabilite atât în regiunile din Mezzogiorno, cât și pe teritoriul insular al Veneției și al Chioggiei.
Articolul 1 din Decretul ministerial din 5 august 1994 prevede o reducere generală a contribuțiilor sociale datorate de angajatori. În ceea ce privește articolul 2 din același decret, acesta prevede o scutire de la plata contribuțiilor sociale pentru locurile de muncă nou create în întreprinderi, pentru o perioadă de un an de la data angajării unui lucrător fără loc de muncă.
Din Decizia 2000/394/CE a Comisiei din 25 noiembrie 1999 privind măsurile de ajutor în favoarea întreprinderilor stabilite pe teritoriul Veneției și al Chioggiei, prevăzute de Legile nr. 30/1997 și nr. 206/1995 de instituire a unor reduceri ale contribuțiilor sociale (
JO 2000, L 150, p. 50
, denumită în continuare „decizia atacată”), reiese că, potrivit datelor furnizate de INPS pentru perioada analizată, cuprinsă între 1995 și 1997, reducerile contribuțiilor sociale acordate unor întreprinderi situate pe teritoriul Veneției și al Chioggiei, în temeiul articolului 1 din Decretul ministerial din 5 august 1994, s-au ridicat la 73 de miliarde de lire italiene (ITL) (37,7 milioane de euro) în medie pe an, repartizate între 1645 de întreprinderi. Scutirile acordate întreprinderilor situate pe teritoriul insular al Veneției și al Chioggiei în temeiul articolului 2 din acest decret s-au ridicat la 567 milioane ITL (292831 de euro) pe an, repartizate între 165 de întreprinderi.
B —
Procedura administrativă
Prin scrisoarea din 10 iunie 1997, autoritățile italiene au comunicat Comisiei Legea nr. 30/1997, menționată anterior, potrivit prevederilor Deciziei 95/455 (a se vedea punctul 2 de mai sus). Prin scrisoarea din 1 iulie 1997, urmată de o scrisoare de rapel din 28 august 1997, Comisia a solicitat informații suplimentare privind extinderea domeniului de aplicare al schemei de reducere a contribuțiilor sociale menționate anterior în favoarea întreprinderilor stabilite în Veneția și în Chioggia.
În lipsa unui răspuns, Comisia a comunicat Republicii Italiene, prin scrisoarea din 17 decembrie 1997, decizia sa de a deschide procedura prevăzută la articolul 88 alineatul (2) CE în privința ajutoarelor prevăzute de dispozițiile Legilor nr. 206/1995 și nr. 30/1997, care extindeau domeniul de aplicare al reducerilor contribuțiilor sociale prevăzute pentru Mezzogiorno la teritoriul insular al Veneției și al Chioggiei.
La 1 decembrie 1997, autoritățile italiene au suspendat schema de reducere a contribuțiilor sociale analizată.
Decizia de deschidere a procedurii a fost publicată în
Jurnalul Oficial al Comunităților Europene
din 18 februarie 1998. Prin scrisoarea din 17 martie 1998, reclamantul, Comitato „Venezia vuole vivere” (denumit în continuare „comitetul”), o asociație care grupează principalele organizații ale operatorilor industriali și comerciali din Veneția și care a fost constituită în urma deschiderii procedurii oficiale de investigare menționate anterior pentru a coordona acțiunile privind remedierea situației dezavantajoase a operatorilor stabiliți în Veneția, și-a prezentat observațiile și a transmis un raport, însoțit de un studiu realizat de Consorzio per la ricerca e la formazione (COSES, Consorțiul pentru cercetare și formare) în luna martie 1998 privind dificultățile întâmpinate de întreprinderile care activează pe teritoriul lagunei în raport cu cele stabilite pe continent. La 18 mai 1998, municipalitatea Veneția și-a prezentat de asemenea observațiile, însoțite de un prim studiu efectuat de COSES cu privire la același subiect, datând din luna februarie 1998. În observațiile sale, municipalitatea a subliniat că printre beneficiari se numărau întreprinderile municipale, însărcinate cu prestarea unui serviciu de interes economic general. Aceasta invoca în favoarea lor aplicarea articolului 86 alineatul (2) CE. Toate aceste observații au fost transmise Republicii Italiene.
Autoritățile italiene și-au prezentat observațiile prin scrisoarea din 23 ianuarie 1999. Prin scrisoarea din 10 iunie 1999, acestea au informat Comisia că susțineau observațiile transmise de municipalitatea Veneția.
Prin decizia din 23 iunie 1999, Comisia a solicitat Republicii Italiene să îi furnizeze toate documentele și informațiile necesare pentru a determina rolul întreprinderilor municipale și pentru a aprecia compatibilitatea măsurilor de reducere a contribuțiilor sociale analizate cu piața comună. Autoritățile italiene au răspuns prin scrisoarea din 27 iulie 1999. La 12 octombrie 1999 a avut loc la Bruxelles o reuniune între aceste autorități și reprezentanții Comisiei.
C —
Decizia atacată
În decizia atacată, Comisia a considerat că reprezintă ajutoare de stat compatibile cu piața comună reducerile contribuțiilor sociale prevăzute de legile menționate anterior, care fac trimitere la articolul 2 din Decretul ministerial din 5 august 1994, întrucât aceste reduceri au fost acordate unor întreprinderi stabilite pe teritoriul Veneției și al Chioggiei, care sunt fie întreprinderi mici și mijlocii (IMM) în sensul Cadrului comunitar pentru ajutoarele de stat pentru IMM (
JO 1996, C 213, p. 4
), fie întreprinderi stabilite într-o zonă abilitată să beneficieze de derogarea prevăzută la articolul 87 alineatul (3) litera (c) CE, fie întreprinderi care angajează categorii de lucrători care fac dovada dificultăților deosebite de inserție sau de reinserție pe piața muncii, potrivit Orientărilor privind ajutoarele pentru ocuparea forței de muncă [(
JO 1995, C 334, p. 4
; articolul 1 primul paragraf și considerentul (105) al deciziei atacate].
În legătură cu calificarea drept ajutoare de stat, Comisia declară în concluziile pe care le deduce din aprecierea măsurilor analizate în motivarea deciziei atacate [considerentul (110)] că măsurile care respectă regula
de minimis
nu intră în domeniul de aplicare al articolului 87 CE, cu excepția sectoarelor aflate sub incidența Tratatului CECO, precum și a sectoarelor construcțiilor navale, transporturilor, agriculturii și pescuitului, potrivit Comunicării Comisiei privind ajutoarele
de minimis
(
JO 1996, C 68, p. 9
).
Potrivit articolului 1 al doilea paragraf din decizia atacată, sunt incompatibile cu piața comună ajutoarele prevăzute la articolul 2 din Decretul ministerial din 5 august 1994, în cazul în care acestea au fost acordate unor întreprinderi care nu sunt IMM-uri și care nu sunt stabilite în zone abilitate să beneficieze de derogarea prevăzută la articolul 87 alineatul (3) litera (c) CE.
Potrivit articolului 2 din decizia atacată, reprezintă ajutoare de stat incompatibile cu piața comună reducerile contribuțiilor sociale prevăzute la articolul 1 din Decretul ministerial din 5 august 1994 acordate întreprinderilor stabilite pe teritoriul Veneției și al Chioggiei.
Potrivit articolului 3 din decizia atacată, ajutoarele acordate de Republica Italiană în favoarea întreprinderii municipale ASPIV (Azienda servizi publici idraulici e vari Venezia) și a Consorzio Venezia nuova sunt compatibile cu piața comună în temeiul derogării prevăzute la articolul 86 alineatul (2) CE și, respectiv, al derogării prevăzute la articolul 87 alineatul (3) litera (d) CE.
Articolul 4 din decizia atacată prevede că măsurile puse în aplicare de Republica Italiană în favoarea întreprinderilor municipale ACTV (Azienda del conzorzio trasporti veneziano) și AMAV (Azienda multiservizi ambientali Venezia) și a întreprinderii Panfido SpA nu constituie ajutoare în sensul articolului 87 CE.
La articolul 5 din decizia atacată, Comisia solicită Republicii Italiene recuperarea de la beneficiari a ajutoarelor incompatibile cu piața comună, menționate la articolul 1 al doilea paragraf și la articolul 2 din această decizie, care le-au fost acordate în mod ilegal.
Decizia atacată a fost publicată în
Jurnalul Oficial al Comunităților Europene
la 23 iunie 2000.
Procedura și concluziile părților
Prin cererile introductive depuse la grefa Tribunalului la 16 și, respectiv, la 18 septembrie 2000, reclamantele au introdus prezentele acțiuni.
Pe de altă parte, împotriva deciziei atacate au fost de asemenea introduse 56 de acțiuni de către alte reclamante, în termenele prevăzute.
Prin acte separate depuse la grefa Tribunalului la 19 ianuarie 2001, Comisia a ridicat excepții de inadmisibilitate în temeiul articolului 114 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Tribunalului.
Prin decizia din 25 ianuarie 2001, Tribunalul a trimis cauzele Camerei a doua extinse, potrivit articolului 51 alineatul (1) din Regulamentul de procedură.
Prin cererea depusă la grefa Tribunalului la 7 martie 2001, Republica Italiană a solicitat să intervină, în cauza T-270/00, în susținerea concluziilor reclamantei, Società italiana per il gas SpA (Italgas). Prin Ordonanța din 19 iunie 2001, președintele Camerei a doua extinse a admis această cerere de intervenție.
În cadrul măsurilor de organizare a procedurii prevăzute la articolul 64 din Regulamentul de procedură, Tribunalul, având în vedere complexitatea criteriilor de compatibilitate enunțate în decizia atacată, a invitat Republica Italiană să precizeze, pentru fiecare dintre reclamantele din prezentele cauze, precum și din cele 56 de cauze conexe menționate anterior, dacă se considera obligată, în temeiul articolului 5 din decizia atacată, să recupereze ajutoarele în litigiu plătite.
În urma răspunsurilor Republicii Italiene din 25 septembrie 2003 și din 24 martie 2004, Tribunalul a declarat 22 de acțiuni inadmisibile în totalitate și 6 acțiuni inadmisibile în parte, în ceea ce privește întreprinderile reclamante care nu justificau un interes de a exercita acțiunea în măsura în care autoritățile naționale competente consideraseră, cu ocazia punerii în aplicare a deciziei atacate, că aceste întreprinderi nu beneficiaseră de un ajutor incompatibil cu piața comună și supus unei obligații de recuperare, în temeiul acestei decizii (Ordonanțele Tribunalului din 10 martie 2005, Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia și alții/Comisia,
T-228/00, T-229/00, T-242/00, T-243/00, T-245/00-T-248/00, T-250/00, T-252/00, T-256/00-T-259/00, T-265/00, T-267/00, T-268/00, T-271/00, T-274/00-T-276/00, T-281/00, T-287/00 și T-296/00, Rec., p. II-787
, Confartigianato Venezia și alții/Comisia, T-266/00, Baglioni Hotels și Sagar/Comisia, T-269/00, Unindustria și alții/Comisia, T-273/00, și Principessa/Comisia, T-288/00).
La 12 mai 2005 a avut loc o întâlnire informală în prezența judecătorului raportor, cu participarea reprezentanților părților, în cele 37 de cauze în care acțiunea nu fusese declarată inadmisibilă în totalitate. Părțile reprezentate și-au prezentat observațiile și și-au manifestat acordul cu privire la alegerea a 4 cauze-pilot. În urma acestei întâlniri informale, prezentele cauze (T-254/00, T-270/00 și T-277/00) și cauza T-221/00 au fost desemnate drept cauze-pilot.
În 29 dintre celelalte cauze conexe, Tribunalul a dispus suspendarea procedurii la cererea comună a părților.
Prin Ordonanța din 12 septembrie 2005, președintele Camerei a doua extinse, după ascultarea părților, a dispus reunirea cauzelor T-254/00, T-270/00 și T-277/00 pentru buna desfășurare a procedurii scrise, a procedurii orale și în vederea pronunțării hotărârii, potrivit articolului 50 din Regulamentul de procedură.
Procedurile scrise cu privire la excepțiile de inadmisibilitate s-au încheiat prin depunerea, între 5 și 23 decembrie 2005, a observațiilor scrise ale reclamantelor în cele trei cauze conexate, precum și a observațiilor Republicii Italiene în cauza T-270/00.
Prin ordonanța din 18 mai 2006, Tribunalul (Camera a doua extinsă) a hotărât să unească examinarea excepțiilor de inadmisibilitate cu fondul. Procedura scrisă s-a încheiat la 23 februarie 2007 în cauzele T-254/00 și T-277/00 și la 26 noiembrie 2007 în cauza T-270/00.
Întrucât compunerea camerelor Tribunalului a fost modificată, judecătorul raportor a fost repartizat în Camera a șasea extinsă, căreia, în consecință, i-au fost repartizate prezentele cauze.
Întrucât domnul judecător T. Tchipev a fost împiedicat să judece, președintele Tribunalului l-a desemnat, în temeiul articolului 32 alineatul (3) din Regulamentul de procedură, pe domnul judecător N. Wahl pentru a completa camera.
Pe baza raportului judecătorului raportor, Tribunalul (Camera a șasea extinsă) a decis deschiderea procedurii orale. Comisia a prezentat documentele solicitate în termenul acordat.
Prin Ordonanța din 14 octombrie 2008, cauza T-221/00 a fost radiată ca urmare a renunțării reclamantei.
Reclamanta în cauza T-254/00 solicită Tribunalului:
—
anularea deciziei atacate;
—
în subsidiar, anularea articolului 5 din această decizie;
—
în continuare în subsidiar, anularea articolului 5 din decizia atacată în măsura în care obligația de recuperare pe care o prevede cuprinde ajutoarele alocate pe baza regulii
de minimis
; și/sau anularea acestui articol în măsura în care prevede plata unei dobânzi cu o rată superioară ratei plătite efectiv de reclamantă pentru propriile datorii;
—
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
Reclamanta în cauza T-270/00 solicită Tribunalului:
—
anularea articolelor 1 și 2 din decizia atacată, în măsura în care acestea declară incompatibile cu piața comună ajutoarele acordate sub forma scutirilor fiscale prevăzute de Decretul ministerial din 5 august 1994;
—
anularea articolului 5 din această decizie;
—
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
Reclamantele în cauza T-277/00 solicită Tribunalului:
—
anularea deciziei atacate în limitele interesului lor;
—
în subsidiar, anularea articolului 5 din decizia atacată în măsura în care impune o obligație de recuperare a cuantumului reducerilor contribuțiilor sociale în cauză și în măsura în care prevede majorarea acestui cuantum cu dobânzile pentru perioada analizată în decizia atacată;
—
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
Comisia solicită Tribunalului:
—
respingerea acțiunilor ca inadmisibile sau neîntemeiate;
—
obligarea reclamantelor la plata cheltuielilor de judecată.
Cu privire la admisibilitate
În susținerea excepției de inadmisibilitate, Comisia invocă lipsa calității procesuale active atât a societăților reclamante, cât și a comitetului. În prealabil, aceasta ridică o excepție de litispendență împotriva acțiunii introduse de comitet în cauza T-277/00.
A —
Cu privire la litispendența invocată în cauza T-277/00
1.
Argumentele părților
În susținerea excepției de inadmisibilitate ridicate împotriva acțiunii introduse de comitet în cauza T-277/00, Comisia a invocat identitatea în toate privințele a acestei acțiuni cu acțiunea pe care a formulat-o în cauza T-274/00. În plus, aceasta a susținut că prin prezenta acțiune în cauza T-277/00 se solicita anularea aceleiași decizii, iar acțiunea se întemeia pe motive în mare parte analoge celor invocate în cauza T-231/00. Acțiunea în cauza T-277/00 trebuia, prin urmare, să fie declarată inadmisibilă în măsura în care a fost introdusă de comitet, în parte din cauza litispendenței în ceea ce privește prezentarea de motive identice și în parte pentru încălcarea articolului 48 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, în ceea ce privește prezentarea de motive noi.
Comitetul obiectează că acțiunea sa este admisibilă.
2.
Aprecierea Tribunalului
Întrucât comitetul a renunțat la acțiunea sa în cauza T-274/00 (Ordonanța de radiere din 12 septembrie 2005, Comitato „Venezia vuole vivere”/Comisia, T-274/00), excepția de inadmisibilitate întemeiată pe litispendență păstrează numai un obiect în raport cu acțiunea introdusă în comun de Adriatica di navigazione SpA și de comitet în cauza T-231/00. Cu toate acestea, trebuie să se arate că acțiunea în cauza T-277/00 a fost introdusă de comitet împreună cu Coopservice – Servizi di fiducia Soc. Coop. rl, astfel încât, chiar dacă litispendența invocată ar fi fost stabilită, aceasta nu ar fi avut niciun efect asupra admisibilității acestei acțiuni în măsura în care a fost introdusă de Coopservice și în special asupra motivelor de fond examinate în prezenta cauză de Tribunal, întrucât acestea au fost invocate împreună de cele două reclamante. În aceste împrejurări, Tribunalul nu poate în principiu să fie obligat să examineze excepția de litispendență invocată în prezenta cauză de Comisie.
În orice caz, trebuie să se arate că acțiunea introdusă, printre alții, de către comitet în cauza T-277/00 și prin care se solicită anularea aceleiași decizii nu se întemeiază pe aceleași motive ca și cele invocate în susținerea acțiunii pe care o introdusese anterior în cauza T-231/00. Rezultă că nu sunt îndeplinite, în speță, condițiile impuse de jurisprudență pentru existența unei litispendențe (a se vedea în acest sens Ordonanța Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia și alții/Comisia, punctul 26 de mai sus, punctul 41 și jurisprudența citată). Într-adevăr, trebuie să se constate că o serie de motive, întemeiate pe încălcarea articolului 88 alineatul (3) CE, precum și a articolului 15 din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului [88] din Tratatul CE (
JO L 83, p. 1
, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 41) și pe încălcarea articolului 87 alineatul (2) litera (b) CE, a articolului 87 alineatul (3) litera (b) CE și a articolului 87 alineatul (3) litera (e) CE sunt invocate numai în cauza T-277/00.
În ceea ce privește, în special, motivul întemeiat pe încălcarea articolului 88 alineatul (3) CE și a articolului 15 din Regulamentul nr. 659/1999, menționat anterior, trebuie precizat că acest motiv, care urmărește stabilirea faptului că schema de ajutor analizată constituie un ajutor existent, se întemeiază pe pretinsa continuitate a Legilor nr. 206/1995 și nr. 30/1997 de instituire a acestei scheme de ajutor în raport cu o legislație anterioară care prevedea de asemenea, în anumite condiții, scutiri de la plata contribuțiilor sociale în favoarea întreprinderilor stabilite în anumite regiuni din Italia. În schimb, motivul întemeiat pe caracteristica de ajutor existent a schemei de ajutor analizate, invocat în cauza T-231/00, se bazează pe ideea distinctă că schema de ajutor respectivă nu a fost instituită, în ceea ce privește activitatea de cabotaj intern, decât după liberalizarea acestui sector prin dreptul comunitar, în 1999 (Hotărârea Tribunalului din 15 iunie 2000, Alzetta și alții/Comisia,
T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97-T-607/97, T-1/98, T-3/98-T-6/98 și T-23/98, Rec., p. II-2319
, punctele 143 și 167). Rezultă că argumentațiile comitetului invocate în cauzele T-231/00 și, respectiv, T-277/00, prin care se urmărește demonstrarea faptului că schema de ajutor în cauză reprezenta un ajutor existent, trebuie să fie analizate ca motive distincte.
Pe de altă parte, spre deosebire de interpretarea Comisiei, articolul 48 alineatul (2) din Regulamentul de procedură se opune numai invocării de motive noi pe parcursul procesului, cu excepția cazului în care acestea se bazează pe elemente de fapt și de drept care au apărut în cursul procedurii. Acest articol este lipsit de orice relevanță în scopul aprecierii admisibilității unei acțiuni având același obiect, între aceleași părți, dar întemeiată pe motive distincte de cele invocate într-o acțiune anterioară. Jurisprudența (a se vedea punctul 44 de mai sus) nu condiționează admisibilitatea unei astfel de acțiuni de apariția unor elemente de drept sau de fapt noi. Într-adevăr, litispendența reprezintă un obstacol pentru admisibilitatea unei acțiuni numai atunci când această acțiune opune aceleași părți, solicită anularea aceleiași decizii și se întemeiază pe aceleași motive ca și o acțiune anterioară.
Cauza de inadmisibilitate întemeiată pe excepția de litispendență trebuie, așadar, să fie respinsă.
B —
Cu privire la pretinsa absență a calității procesuale active a întreprinderilor reclamante în cauzele T-254/00, T-270/00 și T-277/00
1.
Argumentele părților
Comisia susține că întreprinderile reclamante nu sunt vizate individual de decizia atacată, în sensul articolului 230 al patrulea paragraf CE.
Potrivit Comisiei, beneficiarii unei scheme de ajutor nu sunt vizați individual de o decizie de constatare a incompatibilității acestei scheme și prin care se dispune recuperarea ajutoarelor plătite, întrucât o astfel de decizie are o aplicabilitate generală.
Comisia amintește că beneficiarii potențiali ai unei scheme de ajutor nu sunt vizați în mod individual de o decizie prin care această schemă este declarată incompatibilă cu piața comună. În plus, instanța comunitară ar fi declarat inadmisibilă acțiunea introdusă de un beneficiar al unei scheme de ajutor ilegale împotriva deciziei prin care Comisia declarase această schemă incompatibilă cu piața comună, dar nu impusese recuperarea ajutoarelor plătite (Hotărârea Curții din 2 februarie 1988, Kwekerij van der Kooy și alții/Comisia,
67/85, 68/85 și 70/85, Rec., p. 219
, punctul 15).
Or, potrivit Comisiei, impunerea unei obligații de recuperare nu modifică natura deciziei sale și nu permite, prin urmare, să se considere că beneficiarii schemei de ajutor sunt vizați individual.
În această privință, Hotărârea Curții din 19 octombrie 2000, Italia și Sardegna Lines/Comisia (
C-15/98 și C-105/99, Rec., p. I-8855
), ar trebui interpretată în lumina situației specifice a reclamantei, Sardegna Lines – Servizi Marittimi della Sardegna SpA. Aceasta ar fi beneficiat, în realitate, de un ajutor individual, acordat în mod formal în cadrul unei scheme de ajutor. Într-adevăr, schema de ajutor în cauză ar fi fost aplicabilă unui număr foarte restrâns de întreprinderi, iar Sardegna Lines ar fi beneficiat de o mare parte din ajutoarele plătite (cel puțin 9,6 miliarde ITL dintr-un total de 12697450000 ITL). Pe de altă parte, schema de ajutor menționată s-ar fi caracterizat printr-o largă putere discreționară de care dispuneau autoritățile naționale în vederea acordării ajutoarelor individuale în temeiul acestei scheme.
În mod similar, în Hotărârea din 29 aprilie 2004, Italia/Comisia (C-298/00 P, Rec., p. I-4087, punctul 39), Curtea ar fi admis că întreprinderile beneficiare ale schemei de ajutor în cauză erau vizate individual, în măsura în care Comisia cunoștea numărul de cereri reținute și cuantumul creditelor prevăzute pentru ajutoarele în cauză. În plus, această schemă de ajutor ar fi fost pusă în aplicare prin intermediul deciziilor individuale.
În ceea ce privește soluția reținută în Hotărârea Curții AELS din 21 iulie 2005, Fesil and Finnfjord și alții/Autoritatea AELS de Supraveghere (cauzele conexate E-5/04, E-6/04 și E-7/04), invocată de reclamanta Hotel Cipriani SpA, aceasta nu ar putea fi transpusă în prezenta cauză, în măsura în care normele privind raporturile dintre statele membre ale Asociației Europene a Liberului Schimb (AELS), Autoritatea de Supraveghere și Curtea AELS nu cuprind dispoziții asemănătoare articolului 234 CE, care să prevadă posibilitatea unei trimiteri preliminare pentru aprecierea validității actelor instituțiilor.
Pe de altă parte, în Ordonanța Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia și alții/Comisia, punctul 26 de mai sus (punctul 29 și următoarele), Tribunalul ar fi declarat inadmisibile anumite acțiuni, cu toate că a admis posibilitatea Comisiei de a contesta nerecuperarea de către statul membru în cauză a ajutoarelor plătite. Inadmisibilitatea acestor acțiuni nu ar fi depins, așadar, de recuperarea sau de nerecuperarea ajutoarelor de la reclamante. În sfârșit, în Hotărârea din 23 februarie 2006, Atzeni și alții (
C-346/03 și C-529/03, Rec., p. I-1875
, punctele 33 și 34), Curtea ar fi considerat că nu este evident faptul că ar fi admisibilă o acțiune în anulare introdusă de beneficiarii schemelor de ajutor destinate unor categorii de persoane definite în mod general împotriva unei decizii a Comisiei de impunere a recuperării ajutoarelor plătite.
Comisia consideră, prin urmare, că Hotărârile Italia și Sardegna Lines/Comisia, punctul 52 de mai sus, și Italia/Comisia, punctul 53 de mai sus, nu modifică o jurisprudență constantă, potrivit căreia acțiunile persoanelor fizice sau juridice împotriva deciziilor privind schemele de ajutor ar fi inadmisibile.
În această privință, Comisia admite totuși că, în cazul în care punerea în aplicare a schemei de ajutor analizate necesită adoptarea de măsuri individuale de aplicare care implică o putere de apreciere a autorității administrative competente, beneficiarii efectivi ai unei astfel de scheme pot fi considerați vizați individual de decizia Comisiei prin care se constată incompatibilitatea sa cu piața comună și se solicită recuperarea ajutoarelor plătite.
În prezenta cauză, reclamantele nu ar fi vizate individual de decizia atacată din două motive. Pe de o parte, reducerile contribuțiilor sociale analizate ar fi fost acordate în mod automat tuturor întreprinderilor stabilite pe teritoriul Veneției sau al Chioggiei.
Pe de altă parte, decizia atacată ar privi un număr nedeterminat și nedeterminabil de întreprinderi, în funcție de caracteristicile lor obiective, și anume faptul că acestea angajează salariați și își exercită activitatea într-o zonă geografică determinată. Chiar dacă, cu ocazia adoptării deciziei atacate, Comisia era, poate, în mod teoretic, astfel cum susțin reclamantele, în măsură să determine întreprinderile beneficiare cu ajutorul autorităților naționale, acesteia i-ar fi revenit sarcina de a examina schema de ajutor, iar nu fiecare caz de aplicare specific. Singura excepție ar fi privit întreprinderile municipale, a căror situație ar fi fost expusă în mod specific în observațiile municipalității Veneția, pe care guvernul italian și le-a însușit. Comisia ar fi analizat prin urmare situația specifică a acestor întreprinderi, care, spre deosebire de reclamante, ar fi din această cauză vizate individual de decizia atacată.
În schimb, întrucât Comisia nu a fost în măsură să stabilească, pe baza tabelelor furnizate de INPS, reducerile de care beneficiase, individual, fiecare întreprindere, aceasta nu ar fi putut să constate acordarea de ajutoare către fiecare dintre beneficiari. Prin urmare, statul membru în cauză ar fi însărcinat să identifice întreprinderile beneficiare obligate, în temeiul deciziei atacate, să restituie ajutoarele primite. Această identificare ar impune o analiză complexă, întemeiată pe o serie de criterii de apreciere. Într-adevăr, ar reveni autorităților naționale sarcina să aplice, în fiecare caz, individual, condițiile privind existența unui ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) CE, precum și criteriile enunțate în mod general și abstract în decizia atacată.
Un astfel de control ar trebui să fie efectuat de autoritățile naționale competente în cadrul unei colaborări loiale cu Comisia. În caz de divergență, Comisia ar putea sesiza Curtea în temeiul articolului 88 alineatul (2) al doilea paragraf CE. În ceea ce privește beneficiarii măsurii respective, acestora le-ar fi permis să conteste în fața instanței naționale eventualele decizii de recuperare adoptate împotriva lor, ridicând excepții de nelegalitate a deciziei Comisiei. Protecția lor jurisdicțională ar fi asigurată de articolul 234 CE.
Pentru toate aceste motive, spre deosebire de decizia examinată în Hotărârea Italia/Comisia, punctul 53 de mai sus, decizia atacată ar fi lăsat deschisă posibilitatea ca anumite reduceri ale contribuțiilor sociale analizate să nu fie calificate drept ajutor de stat sau să constituie ajutoare compatibile cu piața comună. Într-adevăr, în prezenta cauză, Comisia nu ar fi constatat acordarea ajutoarelor de stat către fiecare dintre beneficiari și nu ar fi identificat, așadar, întreprinderile obligate să restituie ajutoarele primite în cadrul schemei analizate.
Comisia deduce de aici că întreprinderile reclamante nu prezintă calități sau caracteristici specifice care ar fi fost evidențiate în decizia atacată și că acestea nu pot invoca un prejudiciu specific. Acestea nu pot să fie considerate, prin urmare, vizate individual de decizia atacată.
Reclamantele și Republica Italiană, care intervin în susținerea concluziilor Italgas și se alătură observațiilor sale, amintesc că întreprinderile reclamante au făcut obiectul unei decizii de recuperare a ajutoarelor primite, cu ocazia aplicării deciziei atacate. În împrejurări similare, instanța comunitară ar fi admis existența unei legături individuale.
În primul rând, ansamblul reclamantelor și Republica Italiană susțin că, în mod contrar susținerilor Comisiei, decizia atacată nu are un domeniu de aplicare general și abstract, întrucât beneficiarii efectivi ai unei scheme de ajutor constituie un cerc închis și sunt identificabili cu ocazia adoptării acestei decizii. Or, adoptarea unei decizii care prevede recuperarea ajutoarelor incompatibile, cu scopul de a le elimina efectele, ar implica verificarea în prealabil de către Comisie a efectelor acestor ajutoare. Reclamantele precizează în această privință că este suficient ca întreprinderile beneficiare să poată fi identificate de autoritățile naționale competente, în cadrul procedurii de recuperare. Beneficiarii efectivi ar putea fi considerați destinatari direcți ai deciziei Comisiei. Pe de altă parte, Hotel Cipriani și Italgas contestă că, în cadrul aplicării acestei decizii, autoritățile naționale sunt abilitate să verifice în fiecare caz, individual, dacă sunt îndeplinite condițiile de aplicare a articolului 87 alineatul (1) CE (a se vedea punctele 124 și 138 de mai jos).
În al doilea rând, Hotel Cipriani și Coopservice susțin de asemenea că o decizie a Comisiei privind o schemă de ajutor și prin care se impune recuperarea ajutoarelor plătite afectează individual interesele beneficiarilor actuali ai ajutorului și constituie în privința acestora un act cauzator de prejudiciu.
Toate reclamantele resping argumentul Comisiei potrivit căruia particularii ar beneficia de o protecție jurisdicțională efectivă în fața instanței naționale. Procedura trimiterii preliminare în fața Curții le-ar oferi posibilități mult mai reduse de a-și susține argumentele. În plus, nu ar fi garantat nici faptul că instanța națională va adresa Curții o întrebare preliminară.
Republica Italiană subliniază că reducerile contribuțiilor sociale analizate erau acordate întreprinderilor cu singura condiție ca acestea să fie stabilite pe teritoriul insular al Veneției sau al Chioggiei. În acest context, nu ar fi existat, cu ocazia adoptării deciziei atacate, nicio incertitudine privind identitatea beneficiarilor obligați să restituie ajutorul primit.
2.
Aprecierea Tribunalului
Comisia recunoaște în mod întemeiat existența, în prezenta cauză, a unei legături directe în sensul articolului 230 al patrulea paragraf CE. Aceasta subliniază că autoritățile italiene sunt obligate, în temeiul deciziei atacate, să elimine ajutoarele declarate incompatibile și să recupereze ajutoarele incompatibile acordate în mod ilegal. Comisia admite că aceste autorități nu dispun de nicio putere de apreciere în cadrul aplicării deciziei atacate.
În schimb, Comisia consideră că beneficiarii efectivi ai unei scheme de ajutor ilegale nu sunt, ca regulă generală, vizați individual de o decizie prin care se constată incompatibilitatea acestei scheme și se dispune recuperarea ajutoarelor plătite, întrucât o asemenea decizie se bazează în principiu pe o analiză generală și abstractă a schemei respective. Comisia explică pretinsa absență a unei legături individuale prin faptul că numărul de beneficiari nu ar fi determinabil. Cu ocazia aplicării deciziei prin care se dispune recuperarea ajutoarelor primite, statul membru în cauză ar fi, așadar, însărcinat să identifice întreprinderile beneficiare obligate să restituie aceste ajutoare.
Astfel, Comisia contestă, în primul rând, faptul că jurisprudența consacră calitatea procesuală activă a beneficiarilor efectivi ai unei scheme de ajutor împotriva deciziei prin care se constată incompatibilitatea acestei scheme și se dispune recuperarea ajutoarelor declarate incompatibile. Comisia sugerează restrângerea acestei calități procesuale active la cazurile în care schema de ajutor este pusă în aplicare prin intermediul deciziilor individuale (a se vedea punctul 56 de mai sus).
În al doilea rând, Comisia propune să se recunoască autorităților naționale, cu ocazia aplicării unei decizii prin care se constată incompatibilitatea unei scheme de ajutor ilegale, competența de a verifica în fiecare caz, individual, dacă sunt îndeplinite condițiile de aplicare a articolului 87 alineatul (1) CE privind exercitarea unei activități economice, afectarea schimburilor intracomunitare și impactul asupra concurenței.
Trebuie arătat, cu titlu prealabil, că o decizie a Comisiei privind o schemă de ajutor ilegală și prin care se impune recuperarea ajutoarelor plătite prezintă, astfel cum susține Comisia, o aplicabilitate generală față de beneficiarii efectivi ai acestei scheme, în măsura în care se aplică unor situații determinate în mod obiectiv și produce efecte juridice față de beneficiarii schemei respective vizați în mod general și abstract. Astfel, numai împrejurarea că beneficiarii efectivi ai unei astfel de scheme sunt identificabili nu determină nicio obligație pentru Comisie de a lua în considerare situația lor individuală. Prin urmare, o decizie privind o schemă de ajutor se întemeiază în principiu pe un control general și abstract al schemei de ajutor în cauză, care constituie în sine un act de aplicabilitate generală (a se vedea punctele 83, 209, 229 și 230 de mai jos). Această decizie are, prin urmare, o aplicabilitate distinctă de cea, de exemplu, a unei decizii adoptate în temeiul articolului 81 CE, care poate fi considerată drept un ansamblu de decizii individuale destinate întreprinderilor în cauză (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 14 septembrie 1999, Comisia/AssiDomän Kraft Products și alții,
C-310/97 P, Rec., p. I-5363
, punctele 39, 49 și 63). În particular, faptul că decizia Comisiei impune în mod general și abstract recuperarea ajutoarelor plătite nu este de natură să confere acestei decizii caracterul unui ansamblu de decizii individuale (a se vedea, prin analogie, Ordonanța Curții din 8 aprilie 2008, Saint-Gobain Glass Deutschland/Comisia,
C-503/07 P, Rep., p. I-2217
, punctul 72). În schimb, atunci când Comisia examinează situația individuală a anumitor beneficiari efectivi ai unei scheme de ajutor, decizia sa prezintă, față de aceștia, un caracter individual.
În plus, nu poate fi exclus ca, în anumite împrejurări, dispozițiile unui act cu aplicabilitate generală să poată viza individual anumite persoane fizice sau juridice, în cazul în care acestea sunt afectate din cauza anumitor calități care le sunt specifice sau de o situație de fapt care le caracterizează în raport cu orice altă persoană (Hotărârea Curții din 18 mai 1994, Codorniu/Consiliul,
C-309/89, Rec., p. I-1853
, punctele 19-21, Hotãrârea Tribunalului din 7 noiembrie 1996, Roquette Frères/Consiliul,
T-298/94, Rec., p. II-1531
, punctul 37, și Ordonanța Tribunalului din 11 septembrie 2007, Fels-Werke și alții/Comisia,
T-28/07, p. II-98*
, punctul 60).
În acest context juridic, trebuie să se examineze poziția Comisiei, atât potrivit criteriilor jurisprudențiale de apreciere a existenței unei legături individuale, în sensul articolului 230 al patrulea paragraf CE, cât și potrivit sistemului de control prealabil al ajutoarelor de stat, astfel cum a fost instituit prin tratat și interpretat de jurisprudență. În acest scop, trebuie să se aprecieze mai întâi relevanța criteriului privind modalitățile de aplicare a schemei de ajutor în lumina jurisprudenței întemeiate pe Hotărârile Italia și Sardegna Lines/Comisia, punctul 52 de mai sus, și Italia/Comisia, punctul 53 de mai sus, precum și în raport cu sistemul de control al ajutoarelor de stat. Tribunalul va examina în continuare argumentația Comisiei privind întinderea competențelor statului membru în cauză în cadrul aplicării deciziei prin care se declară incompatibilă cu piața comună o schemă de ajutor ilegală și se dispune recuperarea ajutoarelor plătite.
a) Aprecierea criteriului privind modalitățile de aplicare a schemei de ajutor, în lumina jurisprudenței
În ceea ce privește, în primul rând, jurisprudența, trebuie arătat în prealabil că, în mod contrar afirmației Comisiei, Curtea nu a exclus calitatea procesuală activă a beneficiarilor efectivi ai unei scheme de ajutor ilegale împotriva unei decizii prin care această schemă este declarată incompatibilă și se dispune recuperarea ajutoarelor plătite. În această privință, Hotărârea Kwekerij Van der Kooy și alții/Comisia, punctul 50 de mai sus, invocată de Comisie, nu este relevantă. Într-adevăr, reiese din Concluziile avocatului general Sir Gordon Slynn prezentate în această cauză (Rec., p. 240) că în decizia respectivă Comisia nu prevăzuse o obligație de recuperare. Cu toate că, în ultimul considerent al acestei decizii, a rezervat posibilitatea unei recuperări într-un stadiu ulterior, aceasta a informat Curtea, în cadrul ședinței, că nu luase nicio măsură în acest sens.
În schimb, rezultă în mod clar din Hotărârile Italia și Sardegna Lines/Comisia, punctul 52 de mai sus, și Italia/Comisia, punctul 53 de mai sus, că, atunci când Comisia constată incompatibilitatea cu piața comună a unei scheme de ajutor ilegale și impune restituirea ajutoarelor plătite, toți beneficiarii efectivi ai acestei scheme sunt vizați individual de decizia Comisiei (a se vedea de asemenea Hotărârea Tribunalului din 29 septembrie 2000, CETM/Comisia,
T-55/99, Rec., p. II-3207
, punctul 25, Hotărârea Tribunalului din 12 septembrie 2007, Italia și Brandt Italia/Comisia,
T-239/04 și T-329/04, Rep., p. II-3265
, punctul 44, și Hotãrârea din 20 septembrie 2007, Salvat père & fils și alții/Comisia,
T-136/05, Rep., p. II-4063
, punctele 69-73).
Într-adevăr, contrar susținerilor Comisiei, nu reieșea din decizia examinată în Hotărârea Italia și Sardegna Lines/Comisia, punctul 52 de mai sus, că situația specifică a Sardegna Lines fusese luată în considerare de Comisie. În această decizie, Comisia se limitase să indice, în cadrul expunerii faptelor, că „aflase de existența schemei de ajutor în litigiu cu ocazia unei acțiuni privind un caz particular de aplicare a schemei menționate”. Chiar dacă se admite că situația Sardegna Lines era cunoscută de Comisie, trebuie să se constate, pe de o parte, că aceasta nu a menționat expres întreprinderea respectivă în decizia în cauză și, pe de altă parte, că nu a prezentat niciun element adecvat pentru a particulariza situația sa specifică. Dimpotrivă, Comisia a indicat numai cuantumul total al ajutorului acordat de la intrarea în vigoare a schemei de ajutor în cauză, pentru a acorda împrumuturile și leasingurile în cauză. Comisia a procedat apoi, pe acest temei, la o examinare generală și abstractă a schemei de ajutor analizate (a se vedea în special punctul VII din decizia în cauză). În aceste împrejurări, nu se poate deduce din Hotărârea Italia și Sardegna Lines/Comisia, citată anterior, că Curtea a considerat că situația individuală a Sardegna Lines fusese luată în considerare de Comisie. Dimpotrivă, opunând beneficiarii potențiali ai unei scheme de ajutor concepute în mod abstract beneficiarilor efectivi ai unei astfel de scheme aplicate în mod ilegal, Curtea a decis că Sardegna Lines era vizată individual „în calitatea sa de beneficiar efectiv al unui ajutor individual acordat în temeiul [schemei de ajutor în favoarea armatorilor sarzi] și a cărui restituire fusese dispusă de Comisie” (punctul 34 din hotărâre). Menționarea, citată anterior, a unui „ajutor individual” vizează în mod clar ajutorul acordat în favoarea Sardegna Lines în temeiul schemei de ajutor analizate. În mod contrar interpretării propuse de Comisie, aceasta nu poate fi înțeleasă ca referindu-se la luarea în considerare a situației individuale a Sardegna Lines de către această instituție, pentru motivul că schema de ajutor în cauză nu era de aplicabilitate automată.
Această analiză a Hotărârii Italia și Sardegna Lines/Comisia, punctul 52 de mai sus, este susținută de Concluziile avocatului general Alber prezentate în cauza Italia/Comisia, punctul 53 de mai sus (Rec., p. I-4092). În concluziile sale, avocatul general a respins, într-adevăr, argumentul Comisiei potrivit căruia schema de ajutor analizată în Hotărârea Italia și Sardegna Lines/Comisia, punctul 52 de mai sus, fusese pusă în aplicare prin intermediul deciziilor de aplicare discreționare ale autorităților naționale. Avocatul general a subliniat în această privință:
„[La punctul 34 din hotărâre], Curtea […] s-a întemeiat numai pe faptul că reclamanta Sardegna Lines era vizată în calitate de beneficiar al unui ajutor a cărui recuperare fusese dispusă de Comisie. Aceasta nu a menționat alte împrejurări care să individualizeze reclamanta, precum luarea în considerare a cauzei sale în cadrul procedurii administrative” (punctul 71 din concluzii).
În Hotărârea Italia/Comisia, punctul 53 de mai sus, Curtea a confirmat în mod clar soluția pe care o reținuse în Hotărârea Italia și Sardegna Lines/Comisia, punctul 52 de mai sus. Trebuie subliniat că schema de ajutor sectorial în discuție în cauza în care s-a pronunțat Hotărârea Italia/Comisia, punctul 53 de mai sus, privea un număr important de transportatori rutieri de mărfuri. Spre deosebire de Sardegna Lines, niciunul dintre transportatorii reclamanți nu se distingea de ceilalți beneficiari ai schemei de ajutor analizate prin importanța ajutoarelor primite sau printr-un rol specific în cursul procedurii administrative. Curtea a decis că întreprinderile reclamante se găseau într-o poziție diferită de cea a solicitanților, întrucât acestea erau vizate „în calitatea lor de beneficiari efectivi ai ajutoarelor individuale acordate în temeiul acestei scheme și a căror recuperare [fusese] dispusă de Comisie” (punctul 39 din hotărâre).
În plus, punctul 39, citat anterior, din Hotărârea Italia/Comisia, punctul 53 de mai sus, deși laconic, conține de asemenea precizări importante în ceea ce privește justificarea calității procesuale active a întreprinderilor care au beneficiat de o schemă de ajutor ilegală. Într-adevăr, Curtea subliniază în această hotărâre că decizia în cauză menționa „numărul cererilor reținute și cuantumul creditelor prevăzute pentru ajutoarele în cauză” în perioada considerată și deduce faptul că „existența beneficiarilor efectivi nu putea fi, așadar, ignorată de Comisie”. Astfel, aceasta distinge în mod expres situația beneficiarilor efectivi, care erau identificabili și a căror situație era afectată în mod deosebit prin ordinul de recuperare, de situația beneficiarilor potențiali.
În lumina, în special, a Concluziilor avocatului general Alber prezentate în cauza în care a fost pronunțată Hotărârea Italia/Comisia, punctul 79 de mai sus (punctele 74-85), punctul 39, citat anterior, din Hotărârea Italia/Comisia, punctul 53 de mai sus, poate fi înțeles, prin urmare, ca o recunoaștere a faptului că întreprinderile reclamante se caracterizau în raport cu orice alt operator prin aceea că reprezentau un cerc închis de persoane afectate în mod special de ordinul de recuperare. În particular, spre deosebire de beneficiarii potențiali ai unei scheme de ajutor, beneficiarii efectivi ai schemei de ajutor considerate constituiau un grup restrâns, întrucât această schemă încetase să fie pusă în aplicare înainte chiar de adoptarea deciziei atacate, astfel încât Comisia era, în principiu, în măsură să le identifice, cu ajutorul autorităților naționale, cu ocazia adoptării deciziei atacate. În mod contrar susținerilor Comisiei, Curtea nu a condiționat recunoașterea unei legături individuale de identificarea concretă a beneficiarilor schemei de ajutor considerate și de analiza situației lor individuale de către Comisie.
Trebuie subliniat că, deși o decizie privind o schemă de ajutor are o aplicabilitate generală, în măsura în care Comisia realizează o examinare generală și abstractă a acestei scheme (a se vedea punctul 73 de mai sus), o astfel de decizie se referă numai la o schemă de ajutor determinată. Aceasta nu face parte, așadar, din determinarea unei politici comunitare și nu are caracter normativ, dar se înscrie în cadrul aplicării normelor de drept comunitar, în acest caz, din domeniul ajutoarelor de stat, spre deosebire de actele de natură normativă care se aplică ansamblului operatorilor economici vizați (a se vedea, de exemplu, Hotărârea Curții din 14 februarie 1989, Lefebvre/Comisia,
206/87, Rec., p. 275
, Hotãrârea Roquette Frères/Consiliul, punctul 74 de mai sus, punctul 42, și Ordonanța Fels-Werke și alții/Comisia, punctul 74 de mai sus, punctele 61 și 63).
În acest context juridic, apartenența la un cerc închis de beneficiari efectivi ai unei scheme de ajutor, afectați în mod special de obligația de recuperare a ajutoarelor plătite impusă de Comisie statului membru în cauză, este suficientă pentru a particulariza acești beneficiari în raport cu orice altă persoană, potrivit jurisprudenței (a se vedea Hotărârea Curții din 15 iulie 1963, Plaumann/Comisia,
25/62, Rec., p. 197
,
). Individualizarea rezultă în acest caz din atingerea specifică adusă de ordinul de recuperare intereselor membrilor perfect identificabili ai acestui cerc închis.
În cazul în care calitatea procesuală activă a unui beneficiar efectiv al unei scheme de ajutor ar fi condiționată de examinarea situației sale individuale, această calitate procesuală activă ar depinde de alegerea Comisiei, în decizia atacată, de a realiza sau de a nu realiza o astfel de examinare individuală, pe baza informațiilor care i-au fost transmise în cursul procedurii administrative. Această soluție ar genera o incertitudine juridică, în măsura în care cunoașterea de către Comisie a situațiilor individuale concrete dezvăluie în mod frecvent coincidențe (a se vedea punctul 83 din Concluziile avocatului general Alber prezentate în cauza Italia/Comisia, punctul 79 de mai sus, punctul 83). În plus, în ipoteza în care un beneficiar ar contesta în fața Tribunalului lipsa examinării individuale a situației sale de către Comisie, în ceea ce privește, de exemplu, informațiile care o vizează furnizate acestei instituții în cursul procedurii administrative, admisibilitatea acțiunii sale ar fi legată de examinarea motivelor de fond. În acest context, complexitatea și caracterul greu previzibil al rezultatului examinării admisibilității ar contribui la creșterea insecurității juridice.
În sfârșit, trebuie amintit că acest criteriu al cercului închis ai cărui membri sunt afectați în mod special de o decizie a Comisiei a fost de asemenea reținut de Curte în Hotărârea din 22 iunie 2006, Belgia și Forum 187/Comisia (
C-182/03 și C-217/03, Rec., p. I-5479
, punctele 58-64). În ceea ce privește, în special, centrele de coordonare a căror autorizare era în curs, Curtea a considerat, în sensul Hotărârilor Italia și Sardegna Lines/Comisia, punctul 52 de mai sus, și Italia/Comisia, punctul 53 de mai sus, că aceste centre erau vizate individual în măsura în care erau „perfect identificabile la momentul adoptării deciziei, [întrucât au făcut obiectul unei acțiuni]” (Hotărârea Belgia și Forum 187/Comisia, citată anterior, punctul 61, și Concluziile avocatului general Léger prezentate în această cauză, Rec., p. I-5485, punctele 196 și 197). În ceea ce privește centrele ale căror cereri de reînnoire erau pendinte la momentul notificării deciziei atacate, Curtea a hotărât că acești beneficiari potențiali aveau calitate procesuală activă, în împrejurările specifice ale speței, pentru motivul că făceau parte dintr-un cerc închis ai cărui membri erau afectați în mod special de decizia în cauză, întrucât aceștia nu mai puteau obține reînnoirea autorizării (Hotărârea Belgia și Forum 187/Comisia, citată anterior, punctele 62 și 63, și Concluziile avocatului general Léger prezentate în această cauză, punctul 211).
În lumina ansamblului acestei jurisprudențe, criteriul întemeiat pe modalitățile de aplicare a schemei de ajutor, propus de Comisie, este lipsit de relevanță. În particular, lectura Hotărârilor Italia și Sardegna Lines/Comisia, punctul 52 de mai sus, și Italia/Comisia, punctul 53 de mai sus, nu permite identificarea niciunei luări în considerare de către Curte a împrejurării, invocată deja de Comisie în cauzele care au determinat pronunțarea acestor hotărâri, că schemele de ajutor analizate fuseseră aplicate în mod efectiv prin intermediul deciziilor administrative de aplicare implicând o putere discreționară. Pe de altă parte, trebuie să se noteze că Hotărârea CETM/Comisia, punctul 77 de mai sus, și Hotărârea Curții AELS Fesil and Finnfjord și alții/Autoritatea AELS de Supraveghere, punctul 54 de mai sus, priveau scheme de ajutor de care beneficiau în mod automat întreprinderile care îndeplineau condițiile impuse de aceste scheme. Din Hotărârea Curții AELS (punctul 46) rezultă că, în observațiile sale, Comisia arătase deja, împotriva admisibilității acțiunii, că schemele de ajutor analizate în Hotărârile Italia și Sardegna Lines/Comisia, punctul 52 de mai sus, și Italia/Comisia, punctul 53 de mai sus, nu se aplicau în mod automat întreprinderilor care îndeplineau anumite condiții, dar autorizau autoritățile naționale competente să acorde avantaje beneficiarilor prin intermediul actelor administrative ulterioare. Această distincție nu a fost considerată relevantă de Curtea AELS, după cum o atestă faptul că aceasta a adoptat motivarea concisă, dar clară a celor două hotărâri ale Curții menționate anterior.
În ceea ce privește Ordonanța Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia și alții/Comisia, punctul 26 de mai sus, invocată de Comisie (a se vedea punctul 55 de mai sus), reclamantele arată în mod întemeiat că aceasta nu este relevantă în scopul aprecierii calității procesuale active. Într-adevăr, în această ordonanță, Tribunalul nu a analizat calitatea procesuală activă a întreprinderilor respective, ci a declarat inadmisibile, din cauza lipsei interesului de a exercita acțiunea, acțiunile introduse de întreprinderi care fuseseră între timp excluse de la procedura de recuperare a ajutoarelor în cauză pusă în aplicare de autoritățile naționale în temeiul deciziei atacate. În această privință, trebuie amintit că, pentru a-și demonstra interesul de a exercita acțiunea la momentul introducerii acesteia, este suficient ca o întreprindere să indice în mod pertinent că a beneficiat de măsuri în temeiul schemei de ajutor analizate, susceptibile să fie vizate de declarația de incompatibilitate cu piața comună enunțată de Comisie în decizia în cauză. Nu revine Tribunalului sarcina de a se pronunța, în cadrul unei acțiuni împotriva unei decizii a Comisiei privind o schemă de ajutor, cu privire la aplicarea concretă a criteriilor enunțate în această decizie, cu scopul de a stabili dacă măsurile în cauză în favoarea unei întreprinderi determinate trebuie să fie considerate ajutoare incompatibile cu piața comună, în temeiul deciziei respective. Într-adevăr, revine autorităților naționale competente, în cadrul executării unei astfel de decizii, sarcina de a aplica în fiecare caz, individual, criteriile menționate anterior, sub controlul Comisiei.
În acest context, Ordonanța Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia și alții/Comisia, punctul 26 de mai sus, se limitează să excludă orice interes de a exercita acțiunea al unei întreprinderi reclamante atunci când, după introducerea acțiunii, se dovedește că, potrivit aprecierii autorităților naționale cu ocazia aplicării deciziei Comisiei, măsurile de care a beneficiat această întreprindere în temeiul schemei de ajutor în cauză nu sunt supuse unei obligații de recuperare, fie pentru că acestea nu intră, în temeiul deciziei, în domeniul de aplicare al articolului 87 alineatul (1) CE, fie pentru că acestea îndeplinesc criteriile de compatibilitate cu piața comună enunțate în decizia menționată. În această ordonanță (punctul 26), Tribunalul a respins, în particular, argumentul întreprinderilor în cauză privind competența Comisiei, în cadrul controlului aplicării deciziei sale de către statul membru vizat, de a obliga ulterior acest stat să procedeze la recuperarea pretinselor ajutoare de la aceste întreprinderi, tocmai pentru motivul că o astfel de împrejurare nu prezenta decât un caracter viitor și incert. În prezenta cauză, este însă cert că întreprinderile reclamante au făcut obiectul unei decizii de recuperare emise de autoritățile naționale, ceea ce confirmă interesul lor de a exercita acțiunea.
În Hotărârea Atzeni și alții, punctul 55 de mai sus, invocată de asemenea de Comisie, Curtea se limitează să precizeze că o trimitere preliminară având ca obiect aprecierea validității nu este inadmisibilă atunci când se referă la o decizie a Comisiei privind o schemă de ajutor, pentru că, potrivit articolului 230 al patrulea paragraf CE, calitatea procesuală activă a întreprinderilor în cauză presupune o analiză complexă și nu este, prin urmare, vădită. Această hotărâre se înscrie pe linia jurisprudenței având la bază Hotărârea Curții din 9 martie 1994, TWD Textilwerke Deggendorf (
C-188/92, Rec., p. I-833
), din care rezultă că o cauză de inadmisibilitate nu poate fi opusă invocării pe cale de excepție a nelegalității deciziei Comisiei, în fața instanței naționale, decât în situația în care în mod indiscutabil întreprinderile beneficiare ale ajutorului aveau dreptul să atace decizia Comisiei și fuseseră informate cu privire la acest drept (Hotărârea TWD Textilwerke Deggendorf, citată anterior, punctul 24, Hotărârea Curții din 12 decembrie 1996, Accrington Beef și alții,
C-241/95, Rec., p. I-6699
, punctele 15 și 16, și Hotărârea Curții din 11 noiembrie 1997, Eurotunnel și alții,
C-408/95, Rec., p. I-6315
, punctul 28). În plus, rezultă din Hotărârea Italia/Comisia, punctul 53 de mai sus (punctul 31), că deja Curtea a respins în mod implicit argumentul Comisiei potrivit căruia, dacă beneficiarilor efectivi ai unei scheme de ajutor li s-ar recunoaște calitatea procesuală activă pentru a introduce o acțiune împotriva deciziei Comisiei prin care această schemă este declarată incompatibilă și se impune recuperarea ajutoarelor plătite, orice trimitere preliminară privind recuperarea unor astfel de ajutoare ar fi declarată inadmisibilă în temeiul jurisprudenței având la bază Hotărârea TWD Textilwerke Deggendorf, citată anterior (a se vedea în această privință Concluziile avocatului general Alber prezentate în cauza Italia/Comisia, punctul 79 de mai sus, punctele 86-89). Pe de altă parte, trebuie adăugat că niște beneficiari efectivi nu pot fi în niciun caz împiedicați să invoce pe cale de excepție nelegalitatea deciziei Comisiei în fața instanței naționale atunci când, având în vedere împrejurările specifice ale speței sau complexitatea criteriilor enunțate în această decizie pentru definirea ajutoarelor declarate incompatibile cu piața comună, supuse obligației de recuperare, problema dacă acești beneficiari ar fi sau nu ar fi obligați să restituie ajutoarele analizate în temeiul deciziei Comisiei ridicase inițial, în mod rezonabil, anumite îndoieli, astfel încât interesul lor de a exercita acțiunea nu era vădit (Ordonanța gruppo ormeggiatori del porto de Venezia și alții/Comisia, punctul 26 de mai sus, punctul 31).
În prezenta cauză, reiese din decizia atacată [considerentul (13)] și nu este contestat de reclamante faptul că, precum în cauza în care s-a pronunțat Hotărârea Italia/Comisia, punctul 53 de mai sus, Comisia cunoștea numărul precis de întreprinderi beneficiare, precum și cuantumul total, pe de o parte, al reducerilor generale ale contribuțiilor sociale acordate în temeiul articolului 1 din Decretul ministerial din 5 august 1994 și, pe de altă parte, al scutirilor de la plata contribuțiilor sociale pentru noile locuri de muncă, acordate în temeiul articolului 2 din acest decret ministerial, în cursul perioadei analizate.
Rezultă că beneficiarii schemei de ajutor în cauză erau perfect identificabili la momentul adoptării deciziei atacate. În aceste împrejurări, rezultă din cele de mai sus că întreprinderile reclamante trebuie să fie considerate ca fiind vizate individual de această decizie.
Lectura jurisprudenței (a se vedea punctele 74-85 de mai sus) pe care se întemeiază această concluzie este confirmată de examinarea sistemului comunitar de control al ajutoarelor de stat, care se opune admiterii criteriilor și a argumentelor prezentate de Comisie, astfel cum rezultă din cuprinsul punctelor următoare.
b) Aprecierea criteriului întemeiat pe modalitățile de aplicare a schemei de ajutor, în lumina sistemului comunitar de control al ajutoarelor de stat
Examinarea sistemului comunitar de control al ajutoarelor de stat susține lipsa de relevanță a criteriului privind modalitățile de aplicare a schemei de ajutor, invocat de Comisie.
Dacă ar fi admis, acest criteriu ar conduce la o situație de incertitudine juridică pentru justițiabil, întrucât determinarea instanței competente s-ar face mai întâi în funcție de modalitățile de aplicare a schemei de ajutor analizate, apoi, dacă această schemă ar fi automat aplicabilă, în funcție de o eventuală examinare a situației individuale a anumitor beneficiari de către Comisie (a se vedea punctul 85 de mai sus). Or, un astfel de criteriu este lipsit de orice justificare în ceea ce privește condiția referitoare la existența unei legături individuale în sistemul comunitar de control al ajutoarelor de stat. Într-adevăr, modalitățile de aplicare a unei scheme de ajutor nu au niciun efect nici asupra posibilității Comisiei de a identifica beneficiarii, nici asupra controlului efectuat de această instituție, nici asupra domeniului de aplicare al obligației de recuperare pentru beneficiari.
În primul rând, rezultă din jurisprudență că beneficiarii efectivi ai unei scheme de ajutor sunt individualizați prin apartenența la cercul închis al persoanelor afectate în mod special de ordinul de recuperare (a se vedea punctele 77-84 de mai sus). Or, în măsura în care, în toate cazurile, acești beneficiari efectivi constituie chiar un cerc închis, aceștia sunt totuși perfect identificabili cu ocazia adoptării deciziei Comisiei, fie că schema este de aplicare automată, fie că este necesară adoptarea de măsuri individuale de aplicare.
În al doilea rând, având în vedere domeniul de aplicare general al oricărei scheme de ajutor, nimic nu justifică
a priori
variația naturii și a întinderii controlului Comisiei după cum această schemă prevede că ajutoarele sunt acordate automat sau prin intermediul unor măsuri de aplicare. Într-adevăr, în prezența unei scheme de ajutor ilegale, revine în principiu numai Comisiei obligația să examineze caracteristicile generale și abstracte ale acestei scheme (a se vedea punctul 73 de mai sus). În consecință, chiar dacă schema de ajutor a fost pusă în aplicare prin intermediul deciziilor individuale care implică o putere discreționară, Comisia nu este, cu toate acestea, obligată să efectueze o examinare caz cu caz a deciziilor de acordare și să aprecieze în special, în fiecare caz, individual, dacă sunt îndeplinite condițiile de aplicare a articolului 87 alineatul (1) CE.
În al treilea rând, în cadrul procedurii naționale de recuperare, împrejurarea că schema de ajutor a fost pusă în aplicare în mod automat sau prin intermediul deciziilor individuale nu are nicio consecință asupra domeniului de aplicare al deciziei Comisiei în privința beneficiarilor. Într-adevăr, în cele două ipoteze, autoritățile naționale sunt abilitate numai să aplice această decizie generală și abstractă. Nu le revine acestora sarcina de a verifica dacă sunt îndeplinite în fiecare caz, individual, condițiile de aplicare a articolului 87 alineatul (1) CE (a se vedea punctele 99-100 de mai jos).
În plus, faptul că ajutoarele au fost acordate prin decizii individuale de aplicare a schemei de ajutor nu reduce în mod necesar complexitatea aprecierilor care trebuie să fie efectuate de autorități în vederea aplicării deciziei Comisiei, în care deciziile individuale menționate anterior nu sunt, în principiu, luate în considerare (a se vedea punctul 97 de mai sus). În orice caz, întrucât autoritățile naționale se limitează întotdeauna să aplice decizia Comisiei, nivelul de complexitate a aprecierilor lor cu ocazia recuperării ajutoarelor nu constituie un criteriu relevant pentru a se stabili dacă beneficiarii efectivi sunt sau nu sunt vizați individual de această decizie. Argumentul privind complexitatea unor astfel de aprecieri, invocat deja de Comisie în cadrul recursului formulat de aceasta, care a determinat pronunțarea Hotărârii Italia/Comisia, punctul 53 de mai sus, a fost de altfel respins în mod implicit de Curte în această hotărâre.
c) Cu privire la competența invocată a autorităților naționale de a verifica în fiecare caz, individual, existența unui ajutor, în cadrul aplicării unui ordin de recuperare
Cu toate acestea, pentru a demonstra că beneficiarii efectivi ai unei scheme de ajutor nu sunt vizați individual de o decizie a Comisiei de constatare a incompatibilității acestei scheme și de impunere a recuperării ajutoarelor plătite, Comisia susține că, în cadrul aplicării acestei decizii, statul membru în cauză este competent nu numai să aplice criteriile enunțate în decizia atacată, ci și să verifice în fiecare caz, individual, dacă sunt îndeplinite condițiile de aplicare a articolului 87 alineatul (1) CE, având în vedere situația subiectivă a întreprinderii în cauză.
Cu toate acestea, Comisia nu furnizează nicio justificare în susținerea acestei teze, în afară de aceea că schema de ajutor analizată în prezenta cauză nu are caracter sectorial, ci se aplică tuturor întreprinderilor stabilite pe teritoriul insular al Veneției sau al Chioggiei, astfel încât Comisia nu putea aprecia în ce măsură condițiile de aplicare a articolului 87 alineatul (1) CE erau întrunite în fiecare dintre multiplele sectoare de activitate în cauză. Efectuarea acestui control ar fi, prin urmare, în sarcina statului membru în cauză.
Or, trebuie să se constate, cu titlu prealabil, că, pe de o parte, Comisia pare să sugereze astfel că, în cadrul aplicării unei decizii de constatare a incompatibilității unei scheme de ajutor multisectoriale și de impunere a recuperării ajutoarelor plătite, autoritățile naționale sunt abilitate în mod automat să verifice dacă sunt îndeplinite condițiile de aplicare a articolului 87 alineatul (1) CE în sectoarele de activitate economică în care Comisia nu a examinat impactul măsurilor analizate asupra schimburilor intracomunitare și a concurenței. Domeniul de aplicare al acestei competențe a autorităților naționale ar depinde astfel de întinderea examinării efectuate de Comisie, ea însăși dependentă de informațiile comunicate acestei instituții în cadrul procedurii administrative, astfel încât delimitarea competenței menționate anterior a autorităților naționale ar fi supusă unei incertitudini juridice (a se vedea punctul 85 de mai sus și punctele 229-234 de mai jos).
Pe de altă parte, în prezenta cauză, din decizia atacată rezultă că, din calificarea drept ajutor de stat, în sensul articolului 87 alineatul (1) CE, Comisia a exclus numai scutirile de la plata contribuțiilor sociale în cauză care respectă regula
de minimis
(a se vedea punctul 13 de mai sus). Într-adevăr, cu toate că dispozitivul deciziei atacate nu face nicio referire la regula
de minimis
, acesta nu poate fi separat de motivarea acestei decizii și trebuie, prin urmare, să fie interpretat în lumina și în contextul ansamblului de motive care au condus la adoptarea sa (a se vedea Hotărârea Curții din 15 mai 1997, TWD/Comisia,
C-355/95 P, Rec., p. I-2549
, punctul 21, și Hotărârea Alzetta și alții/Comisia, punctul 45 de mai sus, punctul 163). În consecință, în măsura în care Comisia declară, la considerentul (110) al deciziei atacate, că măsurile care respectă regula
de minimis
nu intră în domeniul de aplicare al articolului 87 CE, acestea nu sunt supuse obligației de recuperare impuse la articolul 5 din această decizie. Pe de altă parte, decizia atacată nu conține nicio indicație care să permită să fie excluse de la obligația de recuperare alte scutiri de la plata contribuțiilor sociale în cauză, pentru motivul că acestea nu ar constitui ajutoare de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) CE.
În acest context, teza susținută de Comisie, potrivit căreia, cu ocazia aplicării deciziei atacate, autoritățile naționale ar fi competente să verifice în fiecare caz, individual, dacă sunt îndeplinite condițiile de aplicare a articolului 87 alineatul (1) CE, nu găsește nicio confirmare în jurisprudență. În această privință, Comisia invocă în memoriul în apărare numai Hotărârea Curții din 7 martie 2002, Italia/Comisia (
C-310/99, Rec., p. I-2289
), din care rezultă că, în cadrul examinării motivului întemeiat pe motivarea insuficientă, Curtea a constatat că, atunci când a examinat caracteristicile schemei de ajutor analizate și și-a ilustrat analiza prin exemplul unuia dintre sectoarele de activitate vizate de această schemă, Comisia a stabilit corespunzător cerințelor legale că această schemă asigura un avantaj sensibil beneficiarilor în raport cu concurenții lor și era de natură să fie în principal în beneficiul întreprinderilor care participă la schimburile dintre statele membre (punctele 88-90 din hotărâre). Insistând asupra faptului că „[d]ecizia atacată nu trebuia să conțină o analiză a ajutoarelor acordate în cazuri individuale în temeiul acestei scheme”, Curtea a adăugat că „[n]umai la nivelul recuperării ajutoarelor [ar] fi necesar să se verifice situația individuală a fiecărei întreprinderi vizate” (punctul 91). În lipsa oricărei indicații în acest sens, nimic nu permite să se interpreteze această ultimă teză ca făcând referire la o examinare individuală a condițiilor de aplicare a articolului 87 alineatul (1) CE în cadrul procedurii de recuperare a ajutoarelor. Dimpotrivă, în contextul litigiului, reiese mai degrabă că Curtea s-a limitat să pună accentul pe caracterul suficient al analizei generale și abstracte a schemei de ajutor, efectuată în decizia Comisiei, subliniind că o examinare a situației individuale a beneficiarilor va fi necesară numai pentru recuperarea ajutoarelor în aplicarea tocmai a acestei decizii (a se vedea punctele 73 de mai sus și 209 de mai jos).
În plus, soluția susținută în prezenta cauză de Comisie este în contradicție cu jurisprudența constantă care asigură să nu se acorde ajutoarelor ilegale un tratament mai favorabil decât ajutoarelor notificate în mod legal. În special, s-a decis că, atunci când un ajutor nou a fost acordat fără a fi notificat în prealabil, Comisia nu este totuși obligată să stabilească existența unui efect real al acestui ajutor asupra schimburilor comerciale și a concurenței. Într-adevăr, o astfel de cerință ar favoriza statele membre care plătesc ajutoare cu încălcarea obligației de notificare în detrimentul celor care notifică ajutoarele în stadiul de proiect (a se vedea în special Hotărârea Tribunalului Alzetta și alții/Comisia, punctul 45 de mai sus, punctul 79).
Or, a admite că statul membru în cauză poate, în cadrul aplicării deciziei Comisiei privind o schemă de ajutor ilegală, să verifice în fiecare caz, individual, dacă sunt îndeplinite condițiile de aplicare a articolului 87 alineatul (1) CE ar însemna să se acorde acestui stat membru, în caz de încălcare a obligației sale de notificare, o putere care nu i-a fost recunoscută până în prezent de jurisprudență, întrucât o decizie a Comisiei a declarat o schemă de ajutor notificată ca fiind incompatibilă cu piața comună. În consecință, dacă s-ar admite teza Comisiei în prezenta cauză, numai recunoașterea competențelor similare ale statului în cauză în prezența unei decizii a Comisiei de declarare a unei scheme notificate drept incompatibilă cu piața comună ar permite evitarea pericolului unui tratament mai favorabil al ajutoarelor nenotificate.
În această privință, trebuie arătat că, punând capăt anumitor întrebări privind domeniul de aplicare al obligației de notificare enunțate la articolul 88 alineatul (3) CE, Curtea a stabilit că numai ajutoarele de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) CE sunt supuse procedurii de notificare (a se vedea Hotărârea Curții din 21 iulie 2005, Xunta de Galicia,
C-71/04, Rec., p. I-7419
, punctul 32). Potrivit aceleiași logici, în ceea ce privește măsurile acordate pentru a compensa costurile generate de executarea obligațiilor de serviciu public, rezultă din Hotărârea Curții din 24 iulie 2003, Altmark Trans și Regierungspräsidium Magdeburg, (
C-280/00, Rec., p. I-7747
, denumită în continuare „Hotărârea Altmark”, punctele 87 și 94), că asemenea măsuri nu intră sub incidența articolului 87 alineatul (1) CE și nu trebuie, din acest motiv, să fie notificate dacă îndeplinesc condițiile stabilite în această hotărâre. În schimb, instanța comunitară nu a fost solicitată până în prezent să se pronunțe dacă măsurile acordate, în temeiul unei scheme de ajutor, fie, de exemplu, unei entități care nu constituie o întreprindere în sensul articolului 87 alineatul (1) CE, fie, cu titlu de compensație, unei întreprinderi însărcinate cu executarea unor obligații de serviciu public în condițiile enunțate în Hotărârea Altmark, citată anterior, nu ar fi calificate drept ajutoare și ar putea, prin urmare, să fie puse în aplicare fără autorizarea Comisiei, chiar dacă această instituție ar fi declarat în prealabil că schema de ajutor este incompatibilă cu piața comună.
Trebuie subliniat că totuși competența statului membru în cauză, confirmată prin Hotărârea Xunta de Galicia, punctul 107 de mai sus, de a defini o măsură potrivit condițiilor de aplicare a articolului 87 alineatul (1) CE, pentru a stabili dacă aceasta este supusă obligațiilor de notificare și de respectare a efectului suspensiv enunțate la articolul 88 alineatul (3) CE, nu îi permite să se sustragă puterii de control conferite de tratat Comisiei, din moment ce aceasta din urmă a hotărât să deschidă procedura oficială de investigare prevăzută la articolul 88 alineatul (2) CE. Fie că este vorba despre controlul prealabil al unui ajutor notificat sau de controlul
a posteriori
al unui ajutor ilegal, acest control se referă în principiu atât la calificarea ajutorului, cât și, dacă este cazul, la compatibilitatea sa și este realizat, în principiu, de Comisie numai pe baza caracteristicilor generale ale schemei. Soluția preconizată în speță de Comisie ar prevedea, așadar, nu numai un transfer de putere important către statul membru în cauză, ci și o modificare a esenței controlului schemelor de ajutor, întrucât statul membru ar putea să ia în considerare în mod sistematic, cu ocazia aplicării deciziei Comisiei, situația individuală a fiecărui beneficiar pentru a califica măsura de care a beneficiat, în pofida constatării – realizate de această instituție – a incidenței schemei de ajutor în cauză asupra schimburilor intracomunitare și a concurenței. Or, chiar în prezența unei scheme multisectoriale, recunoașterea unei astfel de competențe nu se justifică în scopul aplicării clarificate a condițiilor enunțate la articolul 87 alineatul (1) CE. Într-adevăr, în cadrul examinării unei astfel de scheme de către Comisie, statul membru în cauză are posibilitatea, atrăgând motivat atenția acestei instituții asupra situației pieței în sectoare de activitate determinate, de a determina Comisia să verifice în particular dacă, în aceste sectoare, schema de ajutor este susceptibilă să afecteze schimburile intracomunitare și să denatureze concurența (a se vedea punctele 231-233 de mai jos). Pe de altă parte, revine statului membru în cauză obligația de a atrage atenția Comisiei, dacă este cazul, asupra situației individuale specifice a anumitor întreprinderi (a se vedea punctul 209 de mai jos).
În plus, soluția propusă de Comisie ar implica o modificare a mijloacelor sale de acțiune. Într-adevăr, în cazul în care Comisia ar considera că statul membru în cauză a săvârșit o eroare în cadrul aplicării articolului 87 alineatul (1) CE, în procedura de aplicare a deciziei prin care se dispune recuperarea ajutoarelor plătite, nu i-ar reveni sarcina de a redeschide procedura prevăzută la articolul 88 alineatul (2) primul paragraf CE, ci sarcina de a sesiza direct Curtea cu o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor în temeiul articolului 88 alineatul (2) al doilea paragraf CE.
Prin întinderea sa, soluția susținută în prezenta cauză de Comisie se distinge, prin urmare, de soluția rezultată în materie de servicii publice din Hotărârea Altmark, punctul 107 de mai sus, care lasă statelor membre sarcina de a aprecia măsurile care, acordate în schimbul realizării serviciilor de interes economic general, nu intră, în anumite condiții, în categoria ajutoarelor de stat și, în consecință, nu intră sub incidența obligației de notificare. Astfel de măsuri pot totuși să facă obiectul unui control
a posteriori
al Comisiei în cadrul procedurii oficiale de investigare prevăzute la articolul 88 alineatul (2) primul paragraf CE.
În stadiul actual al prevederilor comunitare privind ajutoarele de stat și al jurisprudenței, recunoașterea competenței statului membru în cauză de a aprecia în fiecare caz, individual, dacă sunt îndeplinite toate condițiile de aplicare a articolului 87 alineatul (1) CE, în cadrul aplicării unei decizii a Comisiei prin care o schemă de ajutor este declarată incompatibilă și se impune recuperarea ajutoarelor plătite, ar fi de natură să modifice radical domeniul de aplicare și eficacitatea controlului exercitat de Comisie în cadrul procedurii oficiale de investigare prevăzute la articolul 88 alineatul (2) CE, în cursul căreia această instituție procedează în mod normal la calificarea unui ajutor, înainte de a-l declara, dacă este cazul, incompatibil cu piața comună.
Rezultă din ansamblul considerațiilor precedente că întreprinderile reclamante au calitate procesuală activă pentru a introduce o acțiune împotriva deciziei atacate.
C —
Cu privire la presupusa lipsă a calității procesuale active a comitetului în cauza T-277/00
Potrivit Comisiei, comitetul, care grupează diverse asociații profesionale, nu a furnizat elemente care să permită să se dovedească faptul că una sau mai multe dintre aceste asociații era vizată individual de decizia atacată, în special în calitate de negociatoare în cadrul elaborării schemelor de ajutor examinate în decizia atacată. În plus, întreprinderile membre ale acestor asociații nu ar fi ele însele vizate în mod individual.
În această privință, trebuie arătat că, potrivit jurisprudenței, în măsura în care întreprinderea reclamantă Coopservice are calitate procesuală activă, nu este necesar să se examineze calitatea procesuală activă a comitetului (a se vedea Hotărârea Curții din 24 martie 1993, CIRFS și alții/Comisia,
C-313/90, Rec., p. I-1125
, punctul 31). Acțiunea introdusă de Coopservice și de comitet în cauza T-277/00 este, așadar, admisibilă.
În plus, în orice caz, trebuie adăugat că, în calitatea sa de organism care grupează asociații profesionale reprezentative ale întreprinderilor stabilite la Veneția sau la Chioggia și care au beneficiat numai din acest motiv de schema de ajutor analizată, comitetul este vizat direct și individual de decizia atacată, în măsura în care acționează în locul membrilor săi, care ar fi putut ei înșiși să introducă o acțiune care să fie declarată admisibilă (a se vedea Hotărârea Tribunalului din 6 iulie 1995, AITEC și alții/Comisia,
T-447/93-T-449/93, Rec., p. II-1971
, punctul 60).
Rezultă că prezentele acțiuni sunt admisibile în întregime.
Cu privire la fond
Reclamantele contestă decizia atacată în măsura în care, pe de o parte, aceasta califică măsurile în cauză drept ajutoare de stat incompatibile cu piața comună și, pe de altă parte, impune o obligație de recuperare a ajutoarelor plătite.
A —
Cu privire la calificarea pretins eronată a măsurilor în cauză drept ajutoare de stat incompatibile cu piața comună
Reclamantele invocă, în primul rând, o serie de motive întemeiate pe încălcarea articolului 87 alineatul (1) CE, a articolului 86 alineatul (2) CE și a principiului egalității de tratament, precum și pe lipsa motivării și pe caracterul contradictoriu al motivării. Acestea invocă, în al doilea rând, încălcarea articolului 87 alineatul (3) litera (c) CE, în al treilea rând, încălcarea articolului 87 alineatul (3) litera (d) CE, în al patrulea rând, încălcarea articolului 87 alineatul (3) litera (e) CE și, în al cincilea rând, încălcarea articolului 87 alineatul (3) litera (b) CE și a articolului 87 alineatul (2) litera (b) CE.
1.
Cu privire la pretinsa încălcare a articolului 87 alineatul (1) CE și a articolului 86 alineatul (2) CE, precum și a principiului egalității de tratament și cu privire la pretinsa lipsă a motivării și contradicție în motivare
a) Argumentele părților
Argumentele reclamantelor
— Cauza T-254/00
Reclamanta, Hotel Cipriani, invocă încălcarea articolului 87 alineatul (1) CE și lipsa de motivare a deciziei atacate.
În primul rând, aceasta susține că decizia atacată [considerentele (49), (50) și (58)] este afectată de o motivare insuficientă, rezultând din neluarea în considerare a caracterului local al pieței în cauză.
Potrivit reclamantei, Comisia este obligată să analizeze caracteristicile, modalitățile și conținutul măsurilor în cauză, astfel încât să poată să aprecieze efectele acestora asupra schimburilor comerciale și a concurenței, în temeiul unei examinări sectoriale.
De altfel, o limitare a obligației de motivare în privința schemelor de ajutor ar aduce atingere controlului complet al instanței comunitare în privința calificării unei măsuri în temeiul articolului 87 alineatul (1) CE.
În prezenta cauză, decizia atacată nu ar conține nicio trimitere, nici chiar sumară, la piețele produselor și ale serviciilor în cauză, nici la fluxurile de import sau de export și la poziția pe aceste piețe a întreprinderilor în cauză. În particular, nu s-ar menționa deloc sectorul hotelier și cel al alimentației publice.
În mod contrar susținerilor Comisiei, nu ar reveni autorităților italiene sarcina de a determina și de a aprecia situația fiecărui beneficiar, în cadrul procedurii de recuperare a ajutorului. Aceste autorități ar fi, într-adevăr, obligate să adopte automat concluziile formulate de Comisie în decizia atacată. Cu toate acestea, în prezenta cauză, cu ocazia aplicării deciziei atacate, autoritățile italiene ar fi trebuit, tocmai din cauza caracterului insuficient al motivării acestei decizii, să solicite Comisiei precizări pentru a putea determina întreprinderile care au beneficiat de măsurile care îndeplinesc criteriul afectării schimburilor intracomunitare (a se vedea răspunsurile Comisiei din 29 august și din 29 octombrie 2001, anexate la răspunsurile guvernului italian din 12 martie 2004 la întrebările Tribunalului).
În al doilea rând, reclamanta susține că a fost săvârșită de către Comisie o eroare vădită de apreciere și că aceasta a încălcat astfel articolul 87 alineatul (1) CE, întemeindu-se pe o prezumție „generală”, în loc să țină seama de caracterul local al pieței în cauză.
În cadrul ședinței, reclamanta a subliniat că Comisia nu putea să se bazeze pe o astfel de prezumție, din moment ce aceasta putea ști că măsurile considerate în favoarea anumitor categorii de întreprinderi nu erau susceptibile să afecteze schimburile intracomunitare și să aibă o influență asupra concurenței.
Or, caracterul local al activităților hoteliere și de alimentație publică ar fi fost confirmat în mod general în special prin Cadrul pentru ajutoarele de stat pentru întreprinderile din cartierele urbane defavorizate (JO 1997, C 146, p. 6). Într-adevăr, consumatorii ar alege un hotel în localitatea sau cel mai aproape posibil de localitatea de sejur.
În plus, în orice caz, piața hotelieră ar prezenta un caracter specific la Veneția. Datorită puterii de atracție a acestui oraș, întreprinderile hoteliere din Veneția nu s-ar afla în concurență cu întreprinderi din același sector stabilite în alte orașe. Criteriul de alegere al consumatorilor nu ar fi reprezentat de preț, ci de localizarea hotelurilor. Măsurile respective nu ar fi, prin urmare, susceptibile să aibă o influență, chiar potențială, asupra schimburilor între statele membre și asupra concurenței.
În prezenta cauză, Comisia ar fi dispus de informațiile necesare privind în special particularitățile sectorului hotelier din Veneția, îndeosebi datorită participării comitetului la procedura administrativă. În plus, informațiile privind sectoarele în cauză și numărul de întreprinderi beneficiare i-ar fi fost transmise de autoritățile italiene [a se vedea considerentele (6) și (13) ale deciziei atacate]. În orice caz, Comisiei i-ar fi revenit sarcina de a solicita acestor autorități informații suplimentare cu privire la situația diferiților beneficiari, potrivit procedurilor prevăzute de Regulamentul nr. 659/1999, fără a recurge în mod obligatoriu la o somație.
În aceste condiții, decizia atacată ar fi în plus incomprehensibilă și contradictorie, în măsura în care Comisia a ținut seama numai de dimensiunea locală a anumitor servicii colective.
În al treilea rând, Comisia ar fi săvârșit o eroare vădită de apreciere și ar fi încălcat astfel articolul 87 alineatul (1) CE, întrucât nu a ținut seama de costurile suplimentare suportate de întreprinderile care activează în Veneția, pentru a aprecia dacă măsurile în cauză erau de natură să confere un avantaj economic efectiv beneficiarilor lor. În plus, tot cu privire la acest aspect, decizia atacată ar fi insuficient motivată.
Costurile suplimentare menționate anterior ar fi cuprinse între 8 și 12 % din cifra de afaceri a întreprinderilor în cauză, potrivit raportului cabinetului de experți din 8 septembrie 2000 prezentat de reclamantă. În mod contrar afirmațiilor Comisiei, acestea ar fi fost evaluate în raport cu puncte de referință concrete și obiective.
Aceste costuri suplimentare nu s-ar datora unor factori macroeconomici privind, de exemplu, costul creditului, fiscalitatea sau condițiile de schimb, ci numai faptului că activitatea este exercitată la Veneția. Costurile nu ar fi decât parțial compensate prin măsurile în cauză, ceea ce ar explica de altfel faptul că prețurile practicate de Hotel Cipriani sunt mai ridicate decât cele aplicate în mod normal de hotelurile situate în alte zone.
— Cauza T-270/00
Reclamanta, Italgas, arată că autoritățile italiene furnizaseră Comisiei datele privind scutirile fiscale în cauză repartizate pe sectoare. În consecință, ar fi revenit acestei instituții sarcina de a realiza o examinare de ansamblu, chiar sumară, a impactului previzibil al măsurilor analizate asupra schimburilor intracomunitare și a concurenței în sectoarele de activitate în cauză.
În plus, Orientările din 12 decembrie 1995 privind ajutoarele pentru ocuparea forței de muncă ar prevedea în mod expres că măsurile în favoarea ocupării forței de muncă „care privesc activități care nu fac obiectul schimburilor comerciale între statele membre (de exemplu, serviciile de proximitate, anumite inițiative locale de ocupare a forței de muncă)” nu intră în domeniul de aplicare al articolului 87 alineatul (1) CE.
În aceste condiții, reclamanta susține în primul rând că decizia atacată este afectată de o lipsă de motivare, în măsura în care aceasta nu conține o examinare suficientă a faptelor.
Reclamanta contestă faptul că, în deciziile privind schemele de ajutor, Comisia se poate referi la „scenariul cel mai nefavorabil” (worst case scenario). Dacă o astfel de decizie ar examina numai ipoteza cea mai nefavorabilă și ar fi totuși însoțită de o obligație de recuperare cu aplicabilitate generală, ar trebui să se precizeze ce autoritate, în ce împrejurări și pe baza căror criterii ar putea determina dacă ipoteza avută în vedere s-a concretizat și pentru care operatori sau categorii de operatori.
În cadrul ședinței, reclamanta a subliniat că, atunci când Comisia examinează o schemă de ajutor, aceasta dispune de o competență exclusivă de a aplica dispozițiile materiale ale articolului 87 CE. Într-adevăr, în sistemul actual de control comunitar al ajutoarelor de stat, Comisia nu ar fi avut posibilitatea de a-și delega competențele de apreciere discreționare autorităților naționale. Decizia sa ar trebui, prin urmare, să conțină motivarea necesară pentru a permite instanței comunitare să își exercite controlul asupra acestei decizii, iar autorităților naționale să pună în executare ordinul de recuperare sub controlul instanței naționale, căreia i-ar reveni numai sarcina de a asigura respectarea deciziei Comisiei.
În prezenta cauză, reclamanta susține că decizia atacată nu conținea elementele necesare pentru a fi aplicată în privința Italgas. Pentru a solicita restituirea pretinsului ajutor, autoritățile naționale s-ar fi întemeiat, prin urmare, pe aprecierea conținută în scrisoarea Comisiei din 29 octombrie 2001, menționată anterior. Or, în măsura în care o astfel de apreciere este ulterioară adoptării deciziei atacate, aceasta nu ar putea să determine în mod util o trimitere preliminară în fața Curții.
În aceste condiții, a admite posibilitatea Comisiei de a se întemeia pe prezumții în prezența unei scheme de ajutor ar conduce la o slăbire a obligației sale de examinare diligentă și imparțială și, în consecință, la o diminuare a posibilității de a contesta decizia Comisiei.
În al doilea rând, Comisia ar fi săvârșit o eroare vădită de apreciere și ar fi încălcat astfel articolul 87 alineatul (1) CE refuzând să țină seama de caracterul compensatoriu al măsurilor în cauză fără a realiza măcar o analiză sumară a condițiilor pieței.
În prezenta cauză, în cadrul procedurii administrative, autoritățile italiene, bazându-se pe raportul COSES, ar fi invocat costurile suplimentare suportate de întreprinderile care activează pe insulele din lagună. Autoritățile ar fi considerat că aceste întreprinderi se găsesc într-o situație comparabilă, în ceea ce privește în special volatilitatea muncii, cu cea a întreprinderilor din Mezzogiorno. Într-adevăr, reducerile contribuțiilor sociale analizate ar avea ca scop unic să compenseze, cel puțin parțial, condițiile nefavorabile de pe piața muncii în zona lagunară și să frâneze astfel exodul întreprinderilor către continent. Întrucât aceste măsuri sunt destinate în mod legitim alinierii costurilor suportate de întreprinderile în cauză la cele suportate de întreprinderile stabilite pe continent, costurile suplimentare ar trebui să fie evaluate prin referire la costurile de pe continent. În orice caz, decizia atacată ar fi lipsită de motivare cu privire la acest punct, în măsura în care Comisia nu a demonstrat că aceste costuri suportate de întreprinderile din lagună se înscriau în media comunitară.
În al treilea rând, motivarea deciziei atacate ar fi insuficientă, ar conține contradicții vădite și ar prezenta un caracter discriminatoriu în ceea ce privește aplicarea articolului 87 alineatul (1) CE, în special în raport cu articolul 86 CE.
Într-adevăr, în legătură cu întreprinderile municipale, Comisia ar fi verificat în mod individual dacă erau îndeplinite condițiile de aplicare a articolului 87 alineatul (1) CE.
În schimb, Comisia nu ar fi analizat situația ansamblului celorlalte întreprinderi, care s-ar fi aflat în esență într-o situație analogă celei a întreprinderilor municipale. Această diferență de tratament nu s-ar justifica prin faptul că fusese invocată o derogare, în temeiul articolului 86 alineatul (2) CE, în favoarea întreprinderilor municipale.
Insuficienta motivare, contradicția în motivare și încălcarea principiului egalității de tratament ar fi și mai vădite în ceea ce privește societatea Italgas. Într-adevăr, în perioada analizată (1995-1996), sectorul distribuției de gaze naturale la nivel urban, în care activa societatea Veneziana Gas, care a fost ulterior absorbită de Italgas, nu era liberalizat. În lipsa totală a schimburilor comerciale și a concurenței, scutirile obținute de Veneziana Gas nu ar fi fost, prin urmare, susceptibile să afecteze schimburile intracomunitare și libera concurență. Într-adevăr, liberalizarea pieței gazelor ar fi fost inițiată la nivel comunitar prin Directiva 98/30/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 22 iunie 1998 privind regulile comune pentru piața internă în sectorul gazelor naturale (
JO L 204, p. 1
). În plus, în cursul perioadei analizate, Veneziana Gas ar fi beneficiat de un monopol legal comunal, sub forma unei scheme de concesiune exclusivă, pentru distribuția și pentru furnizarea de gaze naturale pe teritoriul comunei Veneția.
În plus, distribuția de gaze naturale la nivel comunal ar fi reprezentat un serviciu de interes economic general. Răspunderea funcționării acestui serviciu ar fi fost atribuită societății Veneziana Gas printr-un act de autoritate al administrației comunale datând din 1970, care indica în mod clar natura și durata obligațiilor de serviciu public, precum și teritoriul local vizat. Acest act ar fi prevăzut stabilirea de către autoritățile competente a tarifelor aplicabile, potrivit unor parametri uniformi pentru întreaga Italie.
Pentru a evalua costurile suplimentare cărora ar fi trebuit să le facă față Veneziana Gas, costurile suportate de această societate ar fi trebuit, în mod logic, să fie comparate cu cele ale altor întreprinderi cărora li se aplică același sistem tarifar, definit la nivel național.
În prezenta cauză, situația societății Veneziana Gas la momentul considerat ar fi fost asimilabilă în special celei a întreprinderii municipale ASPIV. Or, în decizia atacată, Comisia ar fi constatat că scutirile acordate ASPIV, însărcinată cu serviciul de gestiune a ciclului integrat de apă, erau destinate exclusiv compensării costurilor suplimentare care rezultă din îndeplinirea misiunii de serviciu public încredințată acestei întreprinderi.
Republica Italiană, intervenientă în susținerea concluziilor Italgas, susține că, având în vedere cuantumul relativ redus al scutirilor în cauză, Comisia ar fi trebuit să identifice sectoarele vizate și să stabilească motivat care dintre ele se caracterizau printr-o concurență intensă. În prezenta cauză, Comisia nu ar fi contestat afirmațiile autorităților italiene și ale terților interesați, potrivit cărora întreprinderile stabilite în zona lagunară a Veneției exercitau în general fie activități de serviciu public locale, fie activități artizanale sau comerciale strâns legate de teritoriul insular, astfel încât acestea nu erau în concurență cu întreprinderile stabilite în afara acestui teritoriu.
În plus, guvernul italian menționează caracterul compensatoriu al măsurilor analizate. Guvernul italian se întemeiază în special pe Hotărârea din 5 octombrie 1999, Franța/Comisia (
C-251/97, Rec., p. I-6639
, punctele 40-47), în care Curtea a hotărât că faptul că reduceri ale cotizațiilor sociale urmăresc să compenseze costurile suplimentare suportate de întreprinderile din anumite sectoare în urma acordurilor colective nu le poate face să nu fie calificate drept ajutoare de stat. Ar rezulta
a contrario
că, în cazul în care cauzele costurilor suplimentare nu rezultă din libera alegere efectuată de întreprinderea în cauză în privința avantajelor obținute în anumite domenii în schimbul concesiunilor acceptate în alte domenii, măsurile de compensare a acestor costuri suplimentare „nedorite” nu pot fi considerate drept ajutoare de stat. Or, în speță, costurile suplimentare invocate ar fi în mod necesar suportate de toate întreprinderile care activează în zona insulară. Compensarea lor parțială prin măsurile considerate nu poate, prin urmare, să fie considerată un ajutor de stat.
— Cauza T-277/00
Reclamantele, Coopservice și comitetul, invocă încălcarea articolului 87 alineatul (1) CE și a obligației de motivare.
În primul rând, măsurile în cauză ar prezenta un caracter compensatoriu în privința contribuției întreprinderilor prezente pe teritoriul lagunei la conservarea patrimoniului arhitectural și cultural al Veneției. Potrivit raportului COSES, menționat anterior, acestea ar reprezenta 2,9 % din cifra de afaceri a întreprinderilor beneficiare, în timp ce costurile suplimentare care rezultă din localizarea lor în Veneția ar atinge 9,5 % din această cifră de afaceri. Necesitatea de a compensa costurile suplimentare suportate de operatori în regiunile insulare ar fi fost de altfel admisă, în special în Declarația nr. 30 privind regiunile insulare, anexată actului final al Tratatului de la Amsterdam, și la articolul 130 A din Tratatul CE (devenit articolul 158 CE).
În prezenta cauză, Comisia nu ar fi demonstrat că în costurile suportate de întreprinderile care activau pe continent, la care s-au referit autoritățile italiene pentru comparație, era reflectată o realitate mai favorabilă decât cea a mediei comunitare, în timp ce costurile suportate de întreprinderile din lagună erau, dimpotrivă, conforme mediei comunitare.
Pe de altă parte, Comisia ar fi încălcat – atunci când a verificat dacă măsurile în cauză constituiau ajutoare de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) CE – preeminența normelor privind coeziunea economică și socială asupra celor privind concurența. Comisia ar fi acordat prioritate celei de a doua categorii, cu încălcarea articolului 2 UE. Or, măsurile considerate aveau ca obiectiv, potrivit reclamantelor, să permită îndeplinirea obiectivelor definite la articolul 2 menționat anterior.
În al doilea rând, reclamanta invocă cuantumul redus al scutirilor de la plata contribuțiilor sociale de care ar fi beneficiat în medie fiecare dintre operatorii în cauză. Aceasta susține că majoritatea întreprinderilor care au beneficiat de măsurile analizate își exercitau activitatea la un nivel exclusiv local. În această privință, reclamanta menționează în special întreprinderile care activează în sectorul hotelier, al transportului local sau al curățeniei. Excluderea întreprinderilor care activează numai la nivelul local din domeniul de aplicare al articolului 87 alineatul (1) CE ar fi fost confirmată de asemenea de Comisie nu numai, de exemplu, în Orientările privind ajutoarele pentru ocuparea forței de muncă, citate anterior, și în Comunicarea privind Cadrul comunitar pentru ajutoarele de stat pentru IMM-uri, citată anterior, ci chiar în decizia atacată [considerentele (90), (91) și (93)], în ceea ce privește anumite întreprinderi municipale.
În acest context, decizia atacată ar fi de asemenea afectată de o contradicție de motivare și de o încălcare a principiului egalității de tratament.
În această privință, reclamantele, bazându-se pe documentele prezentate de Comisie la solicitarea Tribunalului, au subliniat echivalența informațiilor și a cererilor privind neaplicarea articolului 87 alineatul (1) CE, transmise Comisiei în cursul procedurii administrative, în ceea ce privește, pe de o parte, întreprinderile municipale și, pe de altă parte, anumite sectoare de activitate locale.
Într-adevăr, comuna Veneția nu ar fi identificat întreprinderile în privința cărora solicita o derogare în temeiul articolului 86 alineatul (2) CE și nu ar fi invocat caracterul local al pieței pe care activau acestea. Totuși, Comisia ar fi constatat în decizia atacată că scutirile de la plata contribuțiilor sociale în favoarea întreprinderilor municipale ACTV și AMAV și a întreprinderii Panfido nu constituiau ajutoare de stat, din cauza caracterului local al piețelor în cauză. Or, în observațiile lor din 23 ianuarie 1999, autoritățile italiene ar fi furnizat lista sectoarelor în care întreprinderile nu erau susceptibile să participe la schimburi comerciale, cuprinzând sectorul construcțiilor, al comerțului, sectorul hotelier, precum și serviciile de interes economic general. În plus, tabelele INPS, menționate anterior, anexate la aceste observații, ar fi inventariat numărul de întreprinderi beneficiare și numărul de lucrători vizați, pe sectoare de activitate. Mai mult, în observațiile din 17 martie 1998, comitetul ar fi subliniat că natura specifică, în principal locală, a activităților exercitate de cea mai mare parte a întreprinderilor beneficiare împiedica stabilirea acestor întreprinderi pe o piață caracterizată printr-o concurență puternică și avea drept consecință că și un eventual efect asupra volumului schimburilor comerciale între statele membre ar fi fost în orice caz minim. În sfârșit, raportul COSES din martie 1998 ar analiza în special sectorul comerțului, sectorul hotelier, sectorul serviciilor și al activităților artizanale, cum ar fi industria sticlei de Murano, în care piețele se limitează la centrul istoric sau cel mult la teritoriul comunei Veneția.
În aceste condiții, Comisia ar fi trebuit să solicite informații suplimentare întreprinderilor celor mai importante, prin intermediul, de exemplu, al unei somații a autorităților italiene, astfel cum a făcut pentru întreprinderile municipale.
În prezenta cauză, reclamantele consideră că situația societății Coopservice era analogă celei a AMAV [considerentul (93) al deciziei atacate], în măsura în care cele două întreprinderi exercitau aceeași activitate de gestiune a serviciilor de curățenie și de întreținere, la un nivel exclusiv local.
Pe de altă parte, decizia atacată ar fi lipsită de motivare. Aceasta nu ar conține nicio analiză a impactului măsurilor analizate asupra schimburilor intracomunitare și a concurenței, ci s-ar întemeia numai pe prezumții.
În al treilea rând, reclamantele invocă încălcarea articolului 86 alineatul (2) CE. Acestea susțin că Coopservice furnizează servicii de curățenie și de întreținere unor entități publice și private din orașul Veneția, în vederea îndeplinirii unui interes general.
Argumentele Comisiei
Comisia amintește că, în cadrul examinării unei scheme de ajutor, se poate limita la studierea caracteristicilor generale ale acestei scheme. Aceasta ar trebui să se bazeze pe scenariul cel mai nefavorabil (worst case scenario), atât pentru a califica schema în cauză, cât și, dacă este cazul, pentru a aprecia compatibilitatea sa cu piața comună.
În speță, faptul că autoritățile italiene au furnizat Comisiei date repartizate pe sectoare, indicând în special numărul de întreprinderi teoretic vizate de schemă, nu ar modifica temeinicia acestei abordări. Într-adevăr, Comisia nu și-ar fi putut întemeia evaluarea pe aceste date specifice colectate de autoritățile italiene după punerea ilegală în aplicare a schemei de ajutor analizate fără a acorda statului membru respectiv avantajul unei analize concrete
ex post
.
Luând în considerare informațiile de care dispunea, Comisia ar fi verificat corespunzător cerințelor legale, în decizia atacată [considerentul (49)], respectarea tuturor condițiilor de aplicare a articolului 87 alineatul (1) CE.
Obligația de a realiza o evaluare a situației individuale a fiecărui beneficiar ar reveni autorităților naționale, în cadrul aplicării deciziei atacate.
Comisia amintește în această privință că autoritățile și instanțele naționale trebuie să respecte aprecierea incompatibilității schemei de ajutor efectuată de Comisie, fără a aduce atingere posibilității instanței de a adresa Curții o întrebare privind validitatea în temeiul articolului 234 CE. În schimb, cu ocazia recuperării ajutoarelor plătite, autoritățile naționale ar trebui să se asigure că, în fiecare caz, individual, măsura constituie efectiv un ajutor, că este vorba despre un ajutor nou și că acesta nu a fost declarat compatibil în temeiul unui regulament de exceptare sau al altei decizii a Comisiei.
În orice caz, Comisia contestă faptul că scutirile de la plata contribuțiilor sociale în cauză de care au beneficiat reclamantele nu au avut niciun efect asupra schimburilor comerciale dintre statele membre. Activitatea de cazare în hoteluri din Veneția ar putea intra în anumite cazuri într-un circuit care face obiectul schimburilor comerciale între statele membre. În ceea ce privește piața furnizării de servicii de curățenie la scară industrială, în cadrul căreia activează Coopservice, ar putea prezenta un interes și pentru întreprinderile nenaționale, în special în cazul în care misiunile încredințate au o valoare economică semnificativă. În sfârșit, nu există nicio îndoială că Italgas, care își exercită activitățile pe piața energiei, se află în concurență cu operatorii din alte state membre.
Pe de altă parte, Comisia consideră că măsurile analizate nu prezintă caracterul compensatoriu care să permită să fie excluse din domeniul de aplicare al articolului 87 alineatul (1) CE.
b) Aprecierea Tribunalului
Reclamantele susțin că în prezenta cauză nu sunt îndeplinite condițiile de aplicare a articolului 87 alineatul (1) CE privind acordarea unui avantaj economic, afectarea schimburilor intracomunitare și efectul asupra concurenței. Acestea susțin că schema de ajutor analizată prezenta un caracter compensatoriu și, prin urmare, nu conferea niciun avantaj beneficiarilor săi. În plus, Comisia nu ar fi dovedit că această schemă era susceptibilă să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre și să exercite un efect asupra concurenței. În plus, decizia atacată ar fi afectată de o motivare insuficientă sau de o lipsă de motivare în ceea ce privește condițiile de aplicare a articolului 87 alineatul (1) CE menționate anterior.
În plus, Italgas (cauza T-270/00) și Coopservice, precum și comitetul (cauza T-277/00) susțin că decizia atacată este discriminatorie și contradictorie, în măsura în care Comisia a realizat o examinare a situației individuale numai a întreprinderilor municipale. Această decizie ar încălca de asemenea articolul 86 alineatul (2) CE.
Se impune gruparea ansamblului acestor motive întemeiate pe încălcarea articolului 87 alineatul (1) CE, a obligației de motivare și a principiului egalității de tratament, astfel încât să fie examinate mai întâi în legătură cu pretinsa lipsă a acordării unui avantaj, rezultând din caracterul pretins compensatoriu al măsurii considerate, apoi în legătură cu pretinsa lipsă de afectare a schimburilor intracomunitare și cu lipsa impactului asupra concurenței.
Cu privire la lipsa invocată a avantajului, din cauza caracterului pretins compensatoriu al măsurilor analizate
Pentru a constitui un ajutor de stat, în sensul articolului 87 alineatul (1) CE, o măsură trebuie, mai ales, să fie de natură să confere un avantaj, în beneficiul exclusiv al anumitor întreprinderi sau al anumitor sectoare de activitate. Acest articol vizează într-adevăr ajutoarele care denaturează sau amenință să denatureze concurența „prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri”.
În cauza de față, măsura respectivă constă în scutiri de la plata contribuțiilor sociale în favoarea tuturor întreprinderilor stabilite pe teritoriul Veneției și al Chioggiei. Reclamantele nu contestă caracterul selectiv al acestor scutiri, care rezultă în speță din specificitatea regională (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 6 septembrie 2006, Portugalia/Comisia,
C-88/03, Rec., p. I-7115
).
În plus, nu poate fi negat că scutirile de la plata contribuțiilor sociale în cauză reduc costurile care grevează în mod normal bugetul unei întreprinderi și conferă datorită acestui fapt un avantaj financiar beneficiarilor lor în raport cu întreprinderile plătitoare de impozit (a se vedea Hotărârea Curții din 15 martie 1994, Banco Exterior de España,
C-387/92, Rec., p. I-877
, punctele 13 și 14).
Cu toate acestea, reclamantele consideră că schema de scutiri de la plata contribuțiilor sociale în cauză nu conferă niciun avantaj beneficiarilor săi, în măsura în care ar prezenta un caracter compensatoriu.
În această privință, ansamblul reclamantelor susține că scutirile de la plata contribuțiilor sociale în cauză se limitează la compensarea parțială a dezavantajelor structurale reprezentate de costurile suplimentare suportate de întreprinderile care activează pe insulele din lagună. În plus, Italgas (cauza T-270/00) și Coopservice, precum și comitetul (cauza T-277/00) arată că aceste scutiri reprezentau o compensare parțială a gestiunii serviciilor de interes economic general care ar fi fost în sarcina celor două întreprinderi reclamante.
Cu privire la pretinsa compensare a dezavantajelor structurale (cauzele T-254/00, T-270/00 și T-277/00)
Potrivit reclamantelor și Republicii Italiene, intervenientă în susținerea concluziilor prezentate de Italgas, scutirile de la plata contribuțiilor sociale analizate nu ar conferi niciun avantaj concurențial întreprinderilor beneficiare, ci ar compensa în parte o situație concurențială nefavorabilă. Într-adevăr, întreprinderile stabilite pe insulele din lagună ar suporta costuri suplimentare, legate în special de achiziția și de întreținerea clădirilor, având în vedere chiriile și prețurile ridicate de cumpărare, constrângerile legate de umiditate și de mareea puternică („aqua alta”) și obligațiile impuse de necesitatea de a conserva patrimoniul istoric și peisagistic, precum și costuri suplimentare pentru transportul și transbordarea stocurilor și a mărfurilor. În plus, din cauza caracterului turistic al Veneției, costurile bunurilor și ale serviciilor ar fi de asemenea mai ridicate.
O asemenea argumentare fusese deja prezentată de autoritățile italiene, precum și de municipalitatea Veneția și de comitet, pe baza a două studii ale COSES, în cadrul procedurii administrative (a se vedea punctul 9 de mai sus).
În decizia atacată [considerentele (52)-(54)], Comisia contestă această argumentație pentru motivul că prin caracterul compensatoriu al unei măsuri nu se exclude faptul că aceasta constituie un ajutor de stat, dar acest caracter poate, în anumite cazuri, să fie luat în considerare pentru a evalua compatibilitatea ajutorului cu piața comună. Aceasta explică, în esență, faptul că tratatul nu vizează să asigure o egalitate teoretică perfectă între întreprinderi. Acestea ar activa pe o piață reală, iar nu pe o piață perfectă, unde condițiile cărora le sunt supuse ar fi în întregime identice. Mai mult, costurile suplimentare invocate nu ar fi fost calculate în raport cu costurile medii ale întreprinderilor europene, ci în raport cu costurile pe care întreprinderile în cauză nu ar fi trebuit să le suporte în cazul delocalizării pe continent.
Această analiză a Comisiei este conformă cu jurisprudența. Într-adevăr, în Hotărârea din 29 aprilie 2004, Italia/Comisia, punctul 53 de mai sus (punctul 61), Curtea, confirmând Hotărârea Alzetta și alții/Comisia, punctul 45 de mai sus, a amintit că împrejurarea că un stat membru caută să apropie, prin măsuri unilaterale, condițiile de concurență care există într-un anumit sector economic de cele din alte state membre nu poate înlătura caracterul de ajutor al acestor măsuri. În această cauză, dezavantajul invocat era legat în special de situarea geografică ce expunea, în special, beneficiarii schemei de ajutor regional în cauză concurenței unor operatori, stabiliți în țări terțe, care ar fi beneficiat de ajutoare de stat și de o fiscalitate mai puțin apăsătoare (Hotărârea Alzetta și alții/Comisia, punctul 45 de mai sus, punctele 64 și 101).
În mod contrar susținerilor Hotel Cipriani, această jurisprudență nu urmărește numai măsurile destinate să compenseze un dezavantaj concurențial legat de factori macroeconomici cum ar fi costul creditului, fiscalitatea sau condițiile de schimb.
În această privință, trebuie amintit că, de altfel ca în ansamblul dreptului comunitar al concurenței, normele tratatului privind ajutoarele de stat urmăresc să asigure nu o concurență perfectă, ci o concurență efectivă sau eficace, după cum subliniază Comisia în decizia atacată (a se vedea punctul 181 de mai sus).
În aceste condiții, compensarea dezavantajelor structurale permite numai să se respingă calificarea ca ajutor de stat în anumite situații specifice. În primul rând, potrivit unei jurisprudențe consacrate, un avantaj acordat unei întreprinderi, în vederea corectării unei situații concurențiale nefavorabile, nu constituie un ajutor de stat în sensul articolului 87 alineatul (1) CE atunci când este justificat din motive economice și atunci când nu introduce discriminări între operatorii economici stabiliți în diferite state membre. În acest tip de situație, instanța comunitară aplică în realitate criteriul operatorului privat în economia de piață (Hotărârea Alzetta și alții/Comisia, punctul 45 de mai sus, punctul 99). Acesta era, de exemplu, cazul unui tarif preferențial pentru gazul natural, acordat horticultorilor care cultivă în sere de către o societate, Gasunie, controlată de autoritățile olandeze, în măsura în care acest tarif era justificat obiectiv de necesitatea de a practica prețuri competitive în raport cu alte surse de energie, în contextul pieței relevante (Hotărârea Kwekerij van der Kooy și alții/Comisia, punctul 50 de mai sus, punctul 30).
În al doilea rând, reiese de asemenea din jurisprudență că nu constituie un ajutor de stat, în sensul articolului 87 alineatul (1) CE, un avantaj conferit unei întreprinderi și care reduce sarcinile care grevează în mod normal bugetul său, atunci când acest avantaj urmărește să remedieze faptul că întreprinderea beneficiară este expusă unor contribuții suplimentare care rezultă dintr-un regim derogatoriu, care nu sunt aplicate întreprinderilor concurente supuse dreptului comun în condiții normale de piață. În Hotărârea din 23 martie 2006, Enirisorse (
C-237/04, Rec., p. I-2843
, punctul 32), Curtea a stabilit astfel că o lege italiană care limitează dreptul la rambursare în caz de retragere excepțională exercitat de asociații Sotacarbo SpA – și care reduce din această cauză o contribuție pe care aceasta ar fi trebuit în mod normal să o suporte – se limita, în realitate, să neutralizeze avantajul acordat asociatului Enirisorse SpA sub forma unei posibilități excepționale de retragere, derogatorie de la dreptul comun. Curtea deduce de aici că această lege nu avea deloc ca efect crearea unui avantaj economic în sensul articolului 87 alineatul (1) CE în beneficiul societății Sotacarbo.
În aceeași linie de idei, în Hotărârea din 16 martie 2004, Danske Busvognmænd/Comisia (
T-157/01, Rec., p. II-917
, punctul 57), Tribunalul a stabilit că, în cadrul privatizării unei întreprinderi de transport cu autobuzul, Combus A/S, nu constituia un ajutor de stat plata de către Regatul Danemarcei a unei remunerații unice în beneficiul funcționarilor care erau angajați de această societate, în compensație pentru renunțarea lor la drepturile care decurg din statutul lor de funcționari cu ocazia trecerii la statutul de agent contractual al Combus. Tribunalul a admis, într-adevăr, în această privință, că măsura în cauză viza înlocuirea statutului privilegiat și costisitor al funcționarilor angajați de Combus cu un statut de agent contractual comparabil cu cel al angajaților altor întreprinderi de transport cu autobuzul și, prin urmare, eliminarea dezavantajului structural al Combus, rezultând din statutul privilegiat al funcționarilor, în raport cu concurenții săi privați. În schimb, în Hotărârea Franța/Comisia, punctul 149 de mai sus (punctele 46 și 47), invocată de Republica Italiană, Curtea a hotărât că faptul că măsurile de stat respective erau destinate să compenseze costurile suplimentare pe care întreprinderile din anumite sectoare și le-ar fi asumat în urma încheierii și a punerii în aplicare a acordurilor colective de ramură nu putea să le excludă de la calificarea drept ajutoare de stat, pentru motivul că acordurile pe care le încheie partenerii sociali alcătuiesc un ansamblu care este rezultatul unui compromis pentru care fiecare parte face concesii în anumite domenii în schimbul avantajelor din alte domenii, astfel încât, în împrejurările din respectiva cauză, era imposibil de evaluat cu precizia necesară costul final al unor astfel de acorduri pentru întreprinderi. În mod contrar susținerilor Republicii Italiene, elementul decisiv în această hotărâre nu rezida în caracterul consensual al acordurilor colective în cauză, ci în echilibrul costurilor finale suportate de partenerii sociali și în imposibilitatea de a evalua în mod precis costul acestor acorduri pentru întreprinderi.
În speță, rezultă în mod vădit din natura lor că scutirile de la plata contribuțiilor sociale în cauză, care urmăresc să compenseze în mod parțial dezavantajele structurale legate de costurile suplimentare suportate de întreprinderi din cauza stabilirii lor pe insulele din lagună (a se vedea punctul 179 de mai sus), nu sunt justificate nici de considerații economice obiective, nici de cerințe legate de coerența regimului juridic aplicabil și de echilibrul drepturilor și al contribuțiilor – având în vedere dreptul comun căruia îi sunt supuse întreprinderile concurente –, precum cele care au fost luate în considerare în jurisprudența examinată la punctele precedente.
Pe de altă parte, spre deosebire de împrejurările în cauză în Hotărârile Enirisorse, punctul 186 de mai sus, și Danske Busvognmaend/Comisia, punctul 187 de mai sus, nu există în speță o legătură directă între schema de scutire de la plata contribuțiilor sociale în cauză și obiectivele invocate, urmărind, în prezenta cauză, compensarea costurilor suplimentare legate de problemele structurale specifice care rezultă din situarea lagunară a Veneției și a Chioggiei. În particular, scutirile de la plata contribuțiilor sociale în cauză, prevăzute în favoarea ansamblului de întreprinderi stabilite în Veneția sau în Chioggia și vizând facilitarea ocupării forței de muncă prin reducerea contribuțiilor sociale ale angajatorilor, nu vizează în mod specific compensarea dezavantajelor structurale invocate, cum ar fi costurile suplimentare legate, de exemplu, de achiziția și de întreținerea clădirilor sau de constrângerile rezultând din umiditate și din mareea puternică (a se vedea punctul 179 de mai sus). În această privință, nu s-a stabilit că sectoarele cele mai afectate de dezavantajele structurale invocate sunt cele care generează cele mai multe locuri de muncă și beneficiază din această cauză cel mai mult de compensarea parțială a costurilor lor suplimentare. Cu privire la acest punct, reclamantele, bazându-se pe studiile COSES, menționate anterior, invocă totuși volatilitatea muncii pe teritoriul insular. Studiul COSES din luna februarie 1998 (punctul 1.2.4) confirmă în mod efectiv că, din cauza insularității, întreprinderile sunt deseori constrânse să suporte cheltuielile de deplasare și de masă pentru angajații lor și sunt expuse întârzierilor acestora sau absențelor lor din cauza ceții sau a fenomenului de maree puternică. Cu toate acestea, chiar dacă se admite această explicație, nu este mai puțin adevărat că trebuie să existe o legătură directă între cuantumul costurilor suplimentare suportate și cel al compensației, chiar dacă aceasta este numai parțială, după cum arată reclamantele.
Or, în prezenta cauză, elementele invocate de reclamante nu permit să se prezume existența unui raport direct între costurile suplimentare suportate efectiv și cuantumul ajutorului primit de diverși operatori, în principalele sectoare de activitate economică. În particular, reclamantele nu au furnizat niciun element care să permită să se prezume că cea mai mare parte a sectoarelor de activitate sunt expuse într-o măsură comparabilă dezavantajelor economice invocate, legate de insularitate. În această privință, reiese, dimpotrivă, din studiul COSES din luna februarie 1998 (punctul 1.1.3) că activitățile legate de turism și anumite sectoare comerciale pot contrabalansa dezavantajele legate de insularitate prin imaginea atractivă (il forte richiamo di immagine) a Veneției. Studiul COSES din luna martie 1998 (punctul 1.3) arată în particular că, pentru hoteluri, localizarea în centrul istoric al Veneției sau pe insulele din lagună poate oferi o mare libertate în stabilirea prețurilor și poate reprezenta un avantaj concurențial semnificativ. În sectorul hotelier, de exemplu, costurile suplimentare suportate sunt compensate astfel prin prețuri mai ridicate, după cum a arătat de altfel Hotel Cipriani.
În consecință, chiar dacă se presupune că, mai general, atunci când o măsură este destinată să compenseze anumite dezavantaje structurale specifice, o astfel de compensație poate, în anumite cazuri, să fie luată în considerare pentru a se stabili dacă această măsură conferă un avantaj economic beneficiarilor săi, trebuie să se constate că în prezenta cauză nu sunt îndeplinite condițiile pentru luarea în considerare a unei astfel de compensații.
În plus, în orice caz, trebuie să se constate că, în speță, autoritățile italiene și terții interesați s-au referit la costurile suportate de întreprinderile stabilite pe continent, după cum a subliniat Comisia în decizia atacată (a se vedea punctul 181 de mai sus). Or, contrar susținerilor reclamantelor, numai dezavantajele structurale specifice care determină costuri suplimentare în raport cu o situație „tip” la care operatorii economici sunt în mod normal susceptibili să fie expuși pe o piață caracterizată prin condiții de concurență efectivă (a se vedea punctul 184 de mai sus) pot fi luate în considerare în cadrul aprecierii existenței unui avantaj în sensul articolului 87 alineatul (1) CE, astfel cum a arătat Comisia în decizia atacată. În prezenta cauză, simplul fapt că întreprinderile stabilite în Veneția sau în Chioggia sunt expuse unor costuri suplimentare în raport cu cele pe care acestea le-ar suporta dacă s-ar muta pe continent nu permite să se considere că schema în cauză nu le conferă niciun avantaj și nu introduce în acest mod o discriminare față de concurenții lor în Italia sau în alte state membre. Cu privire la acest punct, Comisia nu și-a depășit, așadar, limitele puterii sale de apreciere atunci când a considerat că aprecierea costurilor suplimentare trebuia să se facă în raport cu costurile medii ale întreprinderilor comunitare.
În plus, revenea autorităților naționale sau terților interesați sarcina de a prezenta, în cadrul procedurii administrative, dovada costurilor suplimentare ce se pretinde că au fost suportate în raport cu costurile medii ale întreprinderilor comunitare, cu scopul de a stabili existența dezavantajelor structurale specifice care justifică măsura de compensare în cauză. În consecință, contrar susținerilor reclamantelor, nu ar reveni Comisiei sarcina de a demonstra că aceste costuri suportate de întreprinderile care activează pe continent, invocate de autoritățile italiene pentru comparație, reprezentau o situație mai favorabilă decât cea corespunzătoare costurilor medii ale întreprinderilor comunitare, care nu îi fuseseră comunicate în cursul procedurii administrative.
Rezultă din cele ce precedă că reclamantele nu au stabilit că a fost săvârșită de către Comisie o eroare vădită de apreciere atunci când a considerat că, în pofida scopului său privind compensarea parțială a dezavantajelor structurale legate de insularitate, schema de scutire de la plata contribuțiilor sociale în cauză conferea un avantaj concurențial beneficiarilor săi.
În acest context, argumentul Coopservice și al comitetului, potrivit căruia Comisia ar fi trebuit să țină seama de Declarația nr. 30 privind regiunile insulare, anexată actului final al Tratatului de la Amsterdam, și de normele coeziunii economice și sociale pentru a aprecia existența unui avantaj concurențial (a se vedea punctele 153 și 155 de mai sus) trebuie să fie respins. Este suficient să se amintească, în această privință, că articolul 87 alineatul (1) CE nu distinge în funcție de cauzele sau de obiectivele unei măsuri de reducere a sarcinilor care grevează în mod normal o întreprindere, ci definește această măsură în funcție de efectele sale (Hotărârea Curții din 2 iulie 1974, Italia/Comisia,
173/73, Rec., p. 709
, punctul 27, și Hotărârea din 17 iunie 1999, Belgia/Comisia, cunoscută sub numele „Maribel bis/ter”,
C-75/97, Rec, p. I-3671
, punctul 25). O măsură care urmărește să compenseze un dezavantaj structural nu poate, prin urmare, numai în temeiul scopului său, să nu intre în domeniul de aplicare al articolului 87 alineatul (1) CE, dacă această măsură conferă un avantaj beneficiarilor săi în sensul acestui articol. Or, în speță, rezultă din examinarea care precedă că, și în cazul în care schema de scutire de la plata contribuțiilor sociale în cauză urmărea să compenseze parțial dezavantajele structurale specifice legate de situarea insulară a Veneției și a Chioggiei, reclamantele nu au stabilit că, din cauza caracterului său compensatoriu, această schemă nu acorda niciun avantaj concurențial beneficiarilor săi și nu introducea, așadar, nicio discriminare între operatorii economici. Pe de altă parte, trebuie să se observe că obiectivele de coeziune economică și socială invocate de reclamante pot fi luate în considerare în scopul unei declarații de compatibilitate a schemei de ajutor cu piața comună, dacă sunt îndeplinite condițiile unei astfel de derogări definite în tratat și în normele de aplicare a acestuia.
Pentru toate aceste motive, Comisia nu a încălcat dispozițiile articolului 87 alineatul (1) CE atunci când a considerat, în decizia atacată, că acea compensare a dezavantajelor structurale invocate de Republica Italiană și de terții interesați care participaseră la procedură nu era de natură să excludă faptul că aceste măsuri constituie un ajutor de stat.
În plus, decizia atacată este motivată suficient cu privire la acest aspect (a se vedea punctul 181 de mai sus). Rezultă, într-adevăr, că, potrivit estimării Comisiei, compensarea dezavantajelor structurale invocate prin intermediul măsurii în cauză nu excludea acordarea unui avantaj în sensul articolului 87 alineatul (1) CE și că, în orice caz, existența costurilor suplimentare în raport cu o situație „tip”, în prezența condițiilor de concurență efective, nu fusese stabilită în speță.
Rezultă că motivele întemeiate pe încălcarea articolului 87 alineatul (1) CE și pe lipsa de motivare, invocate în legătură cu pretinsa compensare a dezavantajelor structurale, trebuie să fie respinse ca neîntemeiate.
Cu privire la compensarea invocată a gestiunii de servicii publice (cauzele T-270/00 și T-277/00)
În cauza T-270/00, Italgas susține că, în cadrul acordării ajutoarelor analizate, Veneziana Gas, care a fost ulterior absorbită de Italgas, era însărcinată cu serviciul de interes economic general al distribuției de gaze în comuna Veneția. Veneziana Gas ar fi trebuit să beneficieze, prin urmare, de derogarea prevăzută la articolul 86 alineatul (2) CE.
Reclamanta reproșează în esență Comisiei faptul că s-a limitat, în decizia atacată, la luarea în considerare a situației individuale a întreprinderilor municipale, în favoarea cărora autoritățile italiene solicitaseră o derogare în temeiul articolului 86 alineatul (2) CE. Abținându-se să procedeze la o examinare individuală similară în ceea ce privește celelalte întreprinderi care se găsesc în situații analoge, Comisia ar fi încălcat principiul nediscriminării și ar fi motivat decizia atacată în mod contradictoriu. Reclamanta arată în special că, astfel cum a admis, la considerentul (92) al deciziei atacate, caracterul compensatoriu al scutirilor de la plata contribuțiilor sociale analizate în favoarea societății ASPIV, însărcinată cu realizarea serviciului de interes economic general de gestiune a ciclului integrat al apei, Comisia ar fi trebuit să ia în considerare în această decizie costurile suplimentare care rezultă pentru Veneziana Gas din îndeplinirea misiunii sale de serviciu public pe teritoriul lagunei.
În cauza T-277/00, Coopservice și comitetul susțin de asemenea că această societate era însărcinată cu prestarea unui serviciu de interes economic general.
Comisia obiectează că, în timpul procedurii administrative, nu i-a fost furnizată nicio informație privind situația individuală a întreprinderilor reclamante.
În această privință, trebuie arătat cu titlu prealabil că examinarea ansamblului observațiilor autorităților italiene și ale terților interesați care își prezentaseră poziția, și anume comitetul și municipalitatea Veneția, adresate Comisiei în cursul procedurii administrative și prezentate de această instituție la cererea Tribunalului, precum și examinarea celor două rapoarte COSES confirmă că nu s-a atras atenția Comisiei asupra costurilor suplimentare suportate de Veneziana Gas sau de întreprinderile de întreținere și de curățenie, cum ar fi Coopservice. Deși este adevărat că, în observațiile din 23 ianuarie 1999, autoritățile italiene au menționat, fără mai multe precizări, serviciile de interes economic general printre sectoarele în care întreprinderile nu erau susceptibile, potrivit acestor autorități, să participe la schimburi comerciale, acestea nu au menționat totuși niciuna dintre aceste întreprinderi și nu au furnizat nici cea mai mică indicație care ar fi permis ca acestea să fie identificate sau să se determine activitățile de serviciu public vizate.
În schimb, este cert pentru părți că Republica Italiană și municipalitatea Veneția au solicitat o derogare în temeiul articolului 86 alineatul (2) CE în favoarea întreprinderilor municipale. Contrar susținerilor din cadrul ședinței ale reclamantelor, aceste întreprinderi municipale, care sunt în număr limitat, erau clar identificate prin chiar statutul lor în observațiile depuse la Comisie. În particular, acestea au fost desemnate nominal în observațiile guvernului italian din 27 iulie 1999, care preciza sectoarele lor de activitate respective și condițiile de exercitare a acestor activități.
În afara întreprinderilor municipale, singurele indicații comunicate Comisiei în cursul procedurii administrative pentru a susține caracterul compensatoriu al schemei de ajutor analizate ar viza costurile suplimentare care grevează în general întreprinderile care își exercită activitatea pe insulele din lagună. În niciun moment nu a fost invocată situația specifică a Veneziana Gas sau cea a întreprinderilor de curățenie precum Coopservice.
Cu toate acestea, potrivit Italgas, costurile suplimentare suportate de Veneziana Gas, în raport cu costurile suportate de celelalte întreprinderi de distribuție a gazelor cărora li se aplică același sistem tarifar definit la nivel național, ar fi trebuit să fie luate în considerare pentru a aprecia caracterul compensatoriu al scutirilor de la plata contribuțiilor sociale analizate în privința acestei întreprinderi.
Italgas susține în această privință că aplicarea metodei tarifare unice conducea la stabilirea de tarife de furnizare a gazelor naturale diferențiate pe zone, în funcție de un cost standard și de parametri uniformi pentru toată Italia, care nu luau în considerare cadrul real în care se efectua distribuția de gaze în zona lagunară și costurile suplimentare suportate efectiv de Veneziana Gas.
În această privință, trebuie amintit mai întâi că, atunci când Comisia decide să deschidă o procedură oficială de investigare, revine statului membru în cauză și beneficiarilor măsurii analizate obligația de a prezenta argumentele care urmăresc să demonstreze că măsura în cauză nu constituie un ajutor sau că aceasta este compatibilă cu piața comună, obiectul procedurii oficiale de investigare fiind chiar acela de a aduce clarificări Comisiei cu privire la ansamblul datelor cauzei (a se vedea în acest sens Hotărârea Tribunalului din 18 noiembrie 2004, Ferriere Nord/Comisia,
T-176/01, Rec., p. II-3931
, punctul 93). În special, în scopul obținerii aprobării pentru ajutoare noi sau modificate, prin derogare de la prevederile tratatului, statului membru vizat îi revine sarcina, în temeiul obligației sale de colaborare față de Comisie, de a furniza toate elementele care să permită acestei instituții să verifice că sunt îndeplinite condițiile derogării (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 28 aprilie 1993, Italia/Comisia,
C-364/90, Rec., p. I-2097
, punctul 20, Hotărârea Tribunalului din 15 iunie 2005, Regione autonoma della Sardegna/Comisia,
T-171/02, Rec., p. II-2123
, punctul 129, și Hotărârea Tribunalului din 6 aprilie 2006, Schmitz-Gotha Fahrzeugwerke/Comisia,
T-17/03, Rec., p. II-1139
, punctul 48).
Pe de altă parte, în prezența unei scheme de ajutor, Comisia nu este obligată, în principiu, să efectueze o analiză a ajutoarelor acordate în cazuri individuale (a se vedea punctul 73 de mai sus). Aceasta se poate limita să studieze caracteristicile generale ale schemei în cauză fără a fi obligată să examineze fiecare caz particular de aplicare (a se vedea Hotărârea Curții Italia și Sardegna Lines/Comisia, punctul 52 de mai sus, punctul 51, Hotărârea Curții din 29 aprilie 2004, Grecia/Comisia,
C-278/00, Rec., p. I-3997
, punctul 24, Hotărârea Curții din 15 decembrie 2005, Italia/Comisia,
C-66/02, Rec., p. I-10901
, punctele 91 și 92, și Hotărârea Curții din 15 decembrie 2005, Unicredito Italiano,
C-148/04, Rec., p. I-11137
, punctele 67 și 68).
Cu toate acestea, potrivit jurisprudenței, Comisia trebuie, în interesul unei bune administrări a normelor fundamentale ale tratatului ce privesc ajutoarele de stat, să procedeze, în cadrul articolului 88 CE, la o examinare diligentă și imparțială a măsurii de ajutor în cauză (Hotărârea Curții din 2 aprilie 1998, Comisia/Sytraval și Brink’s France,
C-367/95 P, Rec., p. I-1719
, punctul 62, și Hotărârea Tribunalului din 6 martie 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale și Land Nordrhein-Westfalen/Comisia,
T-228/99 și T-233/99, Rec., p. II-435
, punctul 167). În particular, într-o procedură oficială de investigare, principiul bunei administrări, care face parte dintre principiile generale ale statului de drept comune tradițiilor constituționale ale statelor membre, impune Comisiei să respecte principiul egalității de tratament între părțile interesate (a se vedea în acest sens Ordonanța președintelui Tribunalului din 4 aprilie 2002, Technische Glaswerke Ilmenau/Comisia,
T-198/01 R, Rec., p. II-2153
, punctul 85).
În acest cadru juridic, recunoașterea eventuală a unei obligații a Comisiei de a aprecia în mod individual situația anumitor beneficiari, în cadrul unei examinări a unei scheme de ajutor, este legată, pe de o parte, de respectarea obligațiilor procedurale ale Comisiei, respectiv ale statului membru în cauză, și, pe de altă parte, de conținutul informațiilor specifice privind beneficiarii respectivi comunicate Comisiei de autoritățile naționale sau de terții interesați.
În particular, potrivit jurisprudenței, Comisia este abilitată să adopte o decizie pe baza informațiilor disponibile dacă statul membru în cauză, încălcând obligația de cooperare care rezultă de la articolul 10 CE, nu îi furnizează informațiile pe care i le-a solicitat pentru a analiza calificarea măsurii analizate potrivit dispozițiilor articolului 87 alineatul (1) CE și pentru a aprecia, dacă este cazul, compatibilitatea ajutorului cu piața comună. Cu toate acestea, înainte de a adopta o astfel de decizie, Comisia trebuie să ordone statului membru să îi furnizeze, în termenul pe care aceasta îl stabilește, toate documentele, informațiile și datele necesare pentru a-i permite să își exercite controlul. Numai în cazul în care statul membru omite, în pofida ordinului Comisiei, să furnizeze informațiile solicitate, aceasta poate încheia procedura și poate adopta, dacă este cazul, o decizie în care se constată existența unui ajutor și compatibilitatea sau incompatibilitatea acestui ajutor cu piața comună în temeiul elementelor de care dispune (a se vedea în acest sens Hotărârea Tribunalului din 19 octombrie 2005, Freistaat Thüringen/Comisia,
T-318/00, Rec., p. II-4179
, punctul 73, și Hotărârea Tribunalului din 12 septembrie 2007, Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Comisia,
T-68/03, Rep., p. II-2911
, punctul 36 și jurisprudența citată).
Aceste principii au fost confirmate la articolul 5 alineatele (2) și (3), la articolul 10 alineatul (3) și la articolul 13 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999. În particular, acest din urmă articol prevede că, în cazul în care un stat membru nu respectă un ordin de furnizare a informațiilor, decizia Comisiei de încheiere a procedurii oficiale de investigare în temeiul articolului 7 din acest regulament se adoptă pe baza informațiilor disponibile.
În speță, Comisia s-a achitat în întregime de obligațiile sale procedurale, atât în ceea ce privește statul membru în cauză, cât și beneficiarii schemei de ajutor analizate, în calitatea lor de terți interesați. Într-adevăr, terții interesați au fost invitați să își prezinte observațiile în privința schemei de ajutor analizate printr-o comunicare publicată în Jurnalul Oficial din 18 februarie 1998, în temeiul articolului 88 alineatul (2) CE. Această comunicare relua textul scrisorii prin care Comisia a informat Republica Italiană cu privire la decizia sa de a deschide procedura oficială și în care aceasta a somat-o să îi furnizeze în special toate documentele, informațiile și datele pe care le-ar considera utile pentru aprecierea acestei cauze. Prin scrisoarea din 17 martie 1998, comitetul a transmis Comisiei un raport însoțit de studiul COSES datând din luna martie 1998. Municipalitatea Veneția și-a prezentat observațiile Comisiei prin scrisoarea din 18 mai 1998. Aceasta arăta în scrisoare că întreprinderile municipale erau însărcinate cu prestarea unui serviciu public și invoca aplicarea articolului 86 alineatul (2) CE. Întreprinderile reclamante nu au prezentat observații. Observațiile menționate anterior ale comitetului și ale municipalității Veneția au fost transmise guvernului italian, care și-a adresat comentariile Comisiei prin scrisoarea din 23 ianuarie 1999 și s-a alăturat cererii de derogare în temeiul articolului 86 alineatul (2) CE în favoarea întreprinderilor municipale, prin scrisoarea din 10 iunie 1999. Prin Decizia din 23 iunie 1999, Comisia, considerând că Republica Italiană nu îi furnizase toate informațiile necesare pentru a evalua măsurile în favoarea întreprinderilor municipale, a somat-o să îi furnizeze toate documentele, informațiile și datele necesare pentru a aprecia compatibilitatea acestor măsuri cu piața comună în temeiul articolului 86 alineatul (2) CE. Autoritățile italiene au răspuns prin scrisoarea din 27 iulie 1999, menționată anterior.
În aceste condiții, în lipsa celei mai mici informații privind întreprinderile reclamante în observațiile și în documentele comunicate Comisiei (a se vedea punctele 207 și 209 de mai sus), nu se poate reproșa acestei instituții că s-a abținut să examineze situația lor individuală.
În particular, în lipsa oricărei informații cu privire la acest aspect, nu revenea Comisiei sarcina de a verifica dacă scutirile de la plata contribuțiilor sociale în cauză acordate Veneziana Gas și Coopservice reprezentau compensația financiară a obligațiilor de serviciu public și nu le conferea, din această cauză, niciun avantaj în sensul articolului 87 alineatul (1) CE.
În această privință, trebuie observat că decizia atacată este anterioară Hotărârii Curții din 22 noiembrie 2001, Ferring (
C-53/00, Rec., p. I-9067
, punctul 27) și Hotărârii Altmark (punctul 107 de mai sus), ceea ce explică faptul că, la considerentul (92) al acestei decizii, Comisia a examinat compensația gestiunii unui serviciu public de către întreprinderea municipală ASPIV, în temeiul derogării prevăzute la articolul 86 alineatul (2) CE, iar nu în cadrul aprecierii condițiilor de aplicare a articolului 87 alineatul (1) CE.
Cu toate acestea, criteriile enunțate în Hotărârea Altmark, punctul 107 de mai sus, rezultând dintr-o interpretare a articolului 87 alineatul (1) CE, sunt pe deplin aplicabile situației de fapt și de drept din prezenta cauză, astfel cum se prezenta aceasta Comisiei la momentul adoptării deciziei atacate (a se vedea în acest sens Hotărârea Tribunalului din 12 februarie 2008, BUPA și alții/Comisia, T-289/03, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 158). Totuși, în măsura în care această decizie a fost adoptată cu mai mulți ani înaintea hotărârii, ar trebui, dacă este cazul, să se examineze dacă abordarea de ansamblu a Comisiei, în decizia atacată, este compatibilă cu esența criteriilor enunțate în Hotărârea Altmark, punctul 107 de mai sus, mai degrabă decât să se procedeze la o aplicare literală a acestor criterii (a se vedea în acest sens Concluziile avocatului general Sharpston prezentate în cauza în care a fost pronunțată Hotărârea din 1 iulie 2008, Chronopost și La Poste/Ufex și alții,
C-341/06 P și C-342/06 P, Rep., p. I-4777
, punctul 94).
În prezenta cauză, Italgas invocă de altfel Hotărârea Curții din 27 noiembrie 2003, Enirisorse, (
C-34/01-C-38/01, Rec., p. I-14243
, punctele 31-40), care reia condițiile enunțate în Hotărârea Altmark, punctul 107 de mai sus.
Cu toate acestea, întrucât Comisia nu era obligată, având în vedere informațiile disponibile, să examineze situația individuală a Veneziana Gas și a Coopservice (a se vedea punctul 215 de mai sus), trebuie să se constate că decizia atacată nu încalcă în această privință articolul 87 alineatul (1) CE și nu este afectată nici de o încălcare a principiului nediscriminării, nici de o contradicție în motivare, în sensul că aceasta se limitează să examineze situația individuală a întreprinderilor municipale.
Pentru toate aceste motive, ansamblul motivelor și argumentelor reclamantelor și ale Republicii Italiene privind caracterul pretins compensatoriu al măsurii analizate trebuie să fie respins ca neîntemeiat.
Cu privire la pretinsa lipsă a afectării schimburilor comerciale dintre statele membre și a impactului asupra concurenței
Potrivit reclamantelor și Republicii Italiene, care intervine în susținerea Italgas, revine Comisiei obligația de a examina dacă schema de ajutor analizată era susceptibilă să afecteze schimburile intracomunitare și să aibă un impact asupra concurenței, în principalele sectoare de activitate în cauză. Reclamantele reproșează în special Comisiei că a omis să ia în considerare caracterul local al piețelor relevante. Decizia atacată ar fi, prin urmare, insuficient motivată și ar încălca articolul 87 alineatul (1) CE. În plus, ținând seama numai de caracterul local al activității întreprinderilor municipale, Comisia ar fi încălcat principiul nediscriminării și ar fi motivat decizia atacată în mod contradictoriu.
Decizia atacată prevede în considerentul (49):
„[C]oncurența și schimburile comerciale dintre statele membre sunt denaturate din cauză că reducerile contribuțiilor sociale sunt acordate tuturor întreprinderilor, printre care și întreprinderi care exercită activități economice care fac obiectul schimburilor comerciale între aceste state. Pe baza informațiilor furnizate de autoritățile italiene, se constată că întreprinderile beneficiare activează în special în sectoare care fac obiectul unor schimburi intensive, cum ar fi, de exemplu, sectorul manufacturier și cel al serviciilor”.
Având în vedere această motivare succintă, trebuie să se constate – astfel cum arată reclamantele – că, pornind de la datele privind anumite sectoare care i-au fost transmise de autoritățile naționale, Comisia s-a întemeiat în speță pe o prezumție generală în măsura în care schema de ajutor în cauză cuprindea ansamblul sectoarelor de activitate dintr-o zonă geografică determinată.
Trebuie verificat dacă o asemenea abordare poate fi considerată conformă dispozițiilor articolului 87 alineatul (1) CE și obligației de motivare.
Pentru a demonstra obligația Comisiei de a proceda la o analiză a piețelor relevante, reclamantele invocă în special Hotărârea Curții din 14 octombrie 1987, Germania/Comisia (
248/84, Rec., p. 4013
), Hotărârea Curții din 24 octombrie 1996, Germania și alții/Comisia, cunoscută sub numele „Bremer Vulkan” (
C-329/93, C-62/95 și C-63/95, Rec., p. I-5151
), Hotărârea Curții Maribel bis/ter, punctul 195 de mai sus, Hotărârea Curții Italia și Sardegna Lines/Comisia, punctul 52 de mai sus, Hotărârea Curții din 7 martie 2002, Italia/Comisia, punctul 101 de mai sus, Hotărârea Tribunalului Alzetta și alții/Comisia, punctul 45 de mai sus, și Hotărârea Tribunalului din 6 septembrie 2006, Italia și Wam/Comisia, atacată cu recurs (
T-304/04 și T-316/04, Rec., p. II-64
*).
Rezultă din examinarea jurisprudenței că cerințele privind motivarea și analiza de către Comisie a impactului unei măsuri de ajutor asupra schimburilor comerciale dintre statele membre și asupra concurenței variază, în mod logic, în funcție de natura, individuală sau generală, a acestei măsuri.
În ceea ce privește ajutoarele individuale, instanța comunitară verifică dacă motivarea deciziei atacate se întemeiază pe elemente concrete pentru a stabili că măsura examinată este susceptibilă să afecteze schimburile intracomunitare și să aibă un efect asupra concurenței, cum ar fi, în special, dimensiunea întreprinderii beneficiare, activitățile sale de export, cuantumul ajutorului (Hotărârea Curții din 17 septembrie 1980, Philip Morris Holland/Comisia,
730/79, Rec., p. 2671
, punctele 10 și 11). Aceasta impune realizarea de către Comisie a unei analize economice concrete a situației pieței (Hotărârea Bremer Vulkan, punctul 226 de mai sus, punctul 53, Hotărârea Tribunalului din 22 februarie 2006, Le Levant 001 și alții/Comisia,
T-34/02, Rec., p. II-267
, punctele 123 și 124, și Hotărârea Tribunalului Italia și Wam/Comisia, punctul 226 de mai sus, punctul 73).
În cadrul examinării schemelor de ajutor sectoriale, Comisia nu poate nici să se limiteze la o analiză abstractă. Instanța comunitară verifică de asemenea că aceasta s-a întemeiat pe elemente concrete, privind, de exemplu, caracteristicile schemei de ajutor sau ale pieței relevante, pentru a aprecia impactul ajutorului (a se vedea, de exemplu, Hotărârea Alzetta și alții/Comisia, punctul 45 de mai sus, punctul 87, și Hotărârea Italia și Sardegna Lines/Comisia, punctul 52 de mai sus, punctul 69, în care Curtea a anulat decizia atacată pentru motivare insuficientă, deoarece Comisia omisese să ia în considerare absența liberalizării sectorului de cabotaj cu insulele din Marea Mediterană, în cursul perioadei în cauză).
În schimb, în legătură cu schemele de ajutor multisectoriale, reiese din jurisprudență că Comisia se poate limita să studieze caracteristicile programului în cauză pentru a aprecia dacă, din cauza cuantumurilor sau a procentelor ridicate ale ajutoarelor, a caracteristicilor investițiilor susținute sau a altor modalități pe care le prevede acest program, acesta asigură un avantaj sensibil beneficiarilor în raport cu concurenții lor și este de natură să profite în principal unor întreprinderi care participă la schimburile comerciale dintre statele membre (a se vedea în acest sens Hotărârea, Germania/Comisia, punctul 226 de mai sus, punctul 18, Hotărârea Maribel bis/ter, punctul 195 de mai sus, punctul 48, și Hotărârea din 7 martie 2002, Italia/Comisia, punctul 104 de mai sus, punctele 89 și 91).
Rezultă de aici că, în cazul unei scheme de ajutor aplicabile, ca în prezenta cauză, tuturor întreprinderilor stabilite pe un teritoriu determinat, nu se poate impune Comisiei să demonstreze, pe baza unei examinări, chiar sumare, a situației piețelor, un efect previzibil al acestei scheme asupra schimburilor intracomunitare și a concurenței, în ansamblul sectoarelor de activitate vizate.
În această privință, trebuie într-adevăr să se amintească faptul că, în materie de ajutoare de stat, împărțirea sarcinii probei este subordonată respectării obligațiilor procedurale care le revin Comisiei și, respectiv, statului membru vizat în cadrul exercitării de către această instituție a atribuțiilor de care dispune pentru a determina statul membru să îi furnizeze toate informațiile necesare (a se vedea Hotărârea Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Comisia, punctul 212 de mai sus, punctul 35).
În particular, revine statului membru în cauză, în temeiul obligației sale de colaborare cu Comisia, și terților interesați, invitați în mod adecvat să își prezinte observațiile potrivit articolului 88 alineatul (2) CE, sarcina de a-și susține argumentele și de a furniza Comisiei toate informațiile de natură să clarifice ansamblul datelor cauzei (a se vedea punctul 208 de mai sus).
Tocmai în temeiul argumentelor și al datelor care i-au fost astfel prezentate, Comisia este obligată – pentru respectarea obligațiilor sale procedurale (a se vedea punctul 212 de mai sus) – să verifice cu diligență și imparțialitate în special dacă măsura analizată este de natură să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre și să aibă un efect asupra concurenței. Într-adevăr, nu există nicio obligație pentru Comisie de a examina din oficiu și prin evaluare care sunt elementele de fapt sau de drept ce ar fi putut să îi fie prezentate în cursul procedurii administrative (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 2 aprilie 1998, Comisia/Sytraval și Brink’s France, punctul 210 de mai sus, punctul 60, și Hotărârea Tribunalului din 14 ianuarie 2004, Fleuren Compost/Comisia (
T-109/01, Rec., p. II-127
, punctul 49).
În consecință, în prezența unei scheme de ajutor multisectoriale, Comisia este obligată numai să controleze, pe baza unor elemente concrete, dacă, în anumite sectoare determinate, măsura analizată îndeplinește cele două condiții menționate anterior pentru aplicarea articolului 87 alineatul (1) CE, atunci când i-au fost furnizate informații relevante suficiente în acest scop în cursul procedurii administrative. În lipsa unor informații suficiente, Comisia poate, în conformitate cu jurisprudența, să recurgă la o prezumție întemeiată pe analiza caracteristicilor unei scheme de ajutor considerate (a se vedea punctul 230 de mai sus).
Pe de altă parte, potrivit unei jurisprudențe constante, problema dacă motivarea unei decizii îndeplinește cerințele articolului 253 CE trebuie să fie apreciată nu numai în temeiul modului său de redactare, ci și al contextului său, precum și al ansamblului normelor juridice care reglementează materia respectivă. Deși Comisia nu este obligată să răspundă, în motivarea unei decizii, la toate punctele de fapt și de drept invocate de statul membru în cauză sau de persoanele interesate în cursul procedurii administrative, aceasta trebuie totuși să țină seama de toate împrejurările și de toate elementele relevante ale respectivei cauze, pentru a permite instanței comunitare să își exercite controlul de legalitate și să aducă la cunoștința atât a statelor membre, cât și a resortisanților interesați condițiile în care a aplicat tratatul (a se vedea în acest sens Hotărârea Tribunalului din 25 iunie 1998, British Airways și alții/Comisia, (
T-371/94 și T-394/94, Rec., p. II-2405
punctul 94 și jurisprudența citată).
Rezultă că întinderea obligației de motivare a Comisiei, în prezența unei scheme de ajutor multisectoriale, depinde, în ceea ce privește, în special, impactul acestei scheme asupra schimburilor intracomunitare și a concurenței, de datele și de elementele comunicate acestei instituții în contextul procedurii administrative.
În sfârșit, legalitatea deciziei Comisiei trebuie să fie apreciată numai în funcție de elementele de care dispunea aceasta la momentul adoptării deciziei, iar nu în temeiul argumentelor de fapt necunoscute de această instituție și care nu i-ar fi fost semnalate în cursul procedurii administrative (a se vedea Hotărârea Tribunalului Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Comisia, punctul 212 de mai sus, punctele 72 și 73).
În prezenta cauză, trebuie, așadar, să se aprecieze în lumina datelor disponibile, care fuseseră comunicate Comisiei de autoritățile italiene, de comitet și de municipalitatea Veneția în cursul procedurii administrative și care au fost prezentate de Comisie la cererea Tribunalului, dacă această instituție a stabilit corespunzător cerințelor legale că scutirile de la plata contribuțiilor sociale în cauză erau de natură să afecteze schimburile intracomunitare și să aibă un impact asupra concurenței și dacă decizia atacată este suficient motivată cu privire la acest punct.
În prezenta cauză, astfel cum au subliniat reclamantele în cadrul ședinței, autoritățile italiene au arătat, în scrisoarea din 23 ianuarie 1999, că întreprinderile care activează în sectoarele construcțiilor, comerțului, hotelier și al serviciilor de interes economic general nu erau susceptibile să participe la schimburi comerciale. Această afirmație nu era totuși susținută de niciun argument juridic sau de fapt. În particular, tabelele INPS, anexate la această scrisoare și avute în vedere în decizia atacată [considerentul (6)], conțineau numai informații privind punerea în aplicare a măsurilor în cauză, repartizate pe sectoare de activitate și pe ani, privind numărul și dimensiunea întreprinderilor beneficiare, precum și numărul lucrătorilor vizați. Acestea nu cuprindeau, pe de altă parte, niciun element și nicio informație care să permită să fie determinat caracterul strict local al piețelor, în special în sectoarele vizate de autoritățile italiene în scrisoarea menționată anterior.
Caracterul local, în special al sectoarelor de activitate în care operează întreprinderile reclamante, nu reieșea nici din observațiile comitetului din 17 martie 1998 și din studiile COSES, în particular studiul datând din luna martie 1998, care cuprindea o analiză a situației concurențiale în special în sectorul comerțului legat de turism, în sectorul hotelier și al alimentației publice, al serviciilor și al artizanatului tradițional, cum ar fi cel al sticlei de Murano. Într-adevăr, numai concurența cu operatorii stabiliți pe continent era examinată în acest studiu, în ceea ce privește ansamblul sectoarelor studiate. În schimb, problema impactului măsurii în cauză asupra schimburilor intracomunitare și asupra poziției concurențiale a beneficiarilor în raport cu operatorii stabiliți în alte state membre sau în alte zone din Italia nu era abordată în acest studiu. Pe de altă parte, nu erau analizate sectoarele serviciilor de întreținere și de curățenie, în care activează Coopservice, și cel al distribuției de gaze, unde activa Veneziana Gas. În legătură în special cu serviciile, studiul menționat anterior se referea numai în mod general la „sectorul terțiar” (punctul 1.4).
Reiese de aici că observațiile și documentele comunicate Comisiei în cursul procedurii administrative nu cuprindeau niciun element și nicio informație concretă de natură să atragă atenția acestei instituții asupra situației specifice a anumitor sectoare și să îi permită în special să stabilească faptul că, în aceste sectoare, scutirile de la plata contribuțiilor sociale în cauză nu erau susceptibile să afecteze schimburile intracomunitare și să aibă un impact asupra concurenței.
În aceste împrejurări, nu ar reveni Comisiei, care s-a achitat pe deplin de obligațiile sale procedurale (a se vedea punctul 214 de mai sus), sarcina de a obține informații suplimentare de la autoritățile naționale pentru a verifica dacă erau îndeplinite condițiile de aplicare a articolului 87 alineatul (1) CE privind afectarea schimburilor intracomunitare și efectul asupra concurenței în diversele sectoare de activitate în cauză, și în special în cel hotelier, al distribuției de gaze naturale și al serviciilor de întreținere și de curățenie, în care activează întreprinderile reclamante.
În această privință, contrar susținerilor din cadrul ședinței ale întreprinderilor reclamante, situația lor și cea a celorlalți beneficiari ai schemei de ajutor în cauză se distinge de cea a întreprinderilor municipale, care fuseseră identificate și în privința cărora fuseseră furnizate informații precise Comisiei în cursul procedurii administrative (a se vedea punctul 202 de mai sus). Motivele întemeiate pe încălcarea principiului nediscriminării și pe caracterul contradictoriu al motivării trebuie, prin urmare, să fie respinse.
În plus, în măsura în care reiese din documentele transmise Comisiei că această instituție nu dispunea de nicio informație concretă privind specificitatea sectoarelor lor de activitate, reclamantele nu pot invoca această specificitate pentru a demonstra că activează pe o piață strict locală sau – în ceea ce privește Italgas – că sectorul distribuției de gaze nu era deschis concurenței în cursul perioadei analizate.
Pe de altă parte, nu pot fi admise argumentele reclamantelor privind cuantumul redus al ajutorului în cauză și faptul că cea mai mare parte a întreprinderilor beneficiare își exercitau activitatea la un nivel exclusiv local.
Într-adevăr, importanța relativ scăzută a unui ajutor sau dimensiunea relativ modestă a întreprinderii beneficiare nu exclude
a priori
eventualitatea ca schimburile comerciale dintre statele membre să fie afectate. În particular, un ajutor de o importanță relativ scăzută este de natură să afecteze astfel de schimburi atunci când sectorul în care activează întreprinderile care beneficiază de acesta se caracterizează printr-o concurență intensă. Astfel, atunci când un sector este caracterizat printr-un număr ridicat de mici întreprinderi, un ajutor, chiar relativ modest pe plan individual, dar deschis în mod potențial ansamblului sau unei mari părți dintre întreprinderile din sector, poate avea repercusiuni asupra schimburilor comerciale dintre statele membre (a se vedea, de exemplu, Hotărârea Xunta de Galicia, punctul 107 de mai sus, punctele 41-43 și jurisprudența citată). Mai mult, în prezenta cauză, Comisia a exclus în mod expres, în decizia atacată, măsurile care respectă regula
de minimis
din domeniul de aplicare al articolului 87 alineatul (1) CE (a se vedea punctul 103 de mai sus).
În mod similar, chiar dacă se presupune că cea mai mare parte a întreprinderilor beneficiare își exercitau activitatea numai la nivel local, ceea ce nu a fost stabilit, această împrejurare nu ar fi în niciun caz relevantă. Potrivit unei jurisprudențe constante, un ajutor poate fi de natură să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre și să denatureze concurența chiar dacă întreprinderile beneficiare care se află în concurență cu producătorii din alte state membre își exercită activitatea exclusiv la nivel local. Într-adevăr, atunci când un stat membru acordă un ajutor unei întreprinderi, producția internă poate fi menținută sau majorată, cu consecința că șansele întreprinderilor stabilite în alte state membre de a-și exporta produsele către piața acestui stat membru sunt reduse (a se vedea în acest sens Hotărârea din 7 martie 2002, Italia/Comisia, punctul 104 de mai sus, punctul 84, Hotărârea Xunta de Galicia, punctul 107 de mai sus, punctul 40, Hotărârea din 15 decembrie 2005, Italia/Comisia, punctul 209 de mai sus, punctul 117, și Hotărârea Alzetta și alții/Comisia, punctul 45 de mai sus, punctul 91).
Pentru toate aceste motive, având în vedere, pe de o parte, caracteristicile schemei de ajutor acordate, care prevede scutiri de la plata contribuțiilor sociale în favoarea ansamblului întreprinderilor stabilite în Veneția sau în Chioggia și, pe de altă parte, elementele și datele care au fost comunicate Comisiei în cursul procedurii administrative, această instituție nu a încălcat articolul 87 alineatul (1) CE când a prezumat că o asemenea schemă profita unor întreprinderi care activează în sectoare ce fac obiectul unor schimburi comerciale intensive, cum ar fi sectorul manufacturier sau cel al serviciilor, fără a se referi, chiar și în mod sumar, la piețe precise și fără a se întemeia pe caracteristici concrete ale unora dintre aceste piețe.
În plus, Comisia, motivând astfel decizia atacată (a se vedea punctul 223 de mai sus), a arătat în mod succint dar clar motivele pentru care scutirile de la plata contribuțiilor sociale în cauză erau susceptibile să afecteze schimburile intracomunitare și să aibă un impact asupra concurenței.
Contrar susținerilor reclamantelor, această motivare era suficientă pentru a permite autorităților italiene să identifice întreprinderile obligate, în temeiul acestei decizii, să restituie ajutoarele primite. Într-adevăr, astfel cum s-a hotărât deja (a se vedea punctele 100-111 de mai sus), nu revine acestor autorități, în cadrul aplicării deciziei atacate, sarcina de a verifica în fiecare caz, individual, dacă erau îndeplinite condițiile de aplicare a articolului 87 alineatul (1) CE.
Rezultă că decizia atacată era suficientă în sine și nu a necesitat și nici nu a făcut obiectul unei motivări suplimentare. În această privință, răspunsurile Comisiei din 29 august și din 29 octombrie 2001, invocate de reclamante, la solicitările de clarificare privind modalitățile de aplicare a acestei decizii care îi fuseseră adresate de autoritățile naționale se înscriau numai în cadrul cooperării loiale între această instituție și autoritățile naționale.
Din ansamblul celor menționate anterior rezultă că motivele întemeiate pe încălcarea articolului 87 alineatul (1) CE și pe lipsa de motivare trebuie să fie respinse ca neîntemeiate.
2.
Cu privire la pretinsa încălcare a articolului 87 alineatul (3) litera (c) CE și la lipsa de motivare invocată
a) Argumentele părților
Argumentele reclamantelor
— Cauza T-254/00
Reclamanta, Hotel Cipriani, arată că articolul 87 alineatul (3) litera (c) CE trebuie să fie interpretat potrivit obiectivelor de coeziune economică și socială consacrate la articolul 2 CE și puse în aplicare în special prin articolul 158 CE și următoarele. Într-adevăr, realizarea unei piețe unice și protecția concurenței nu ar constitui un scop în sine, ci ar urmări realizarea obiectivelor esențiale ale tratatului. Ajutoarele regionale ar constitui un instrument esențial pentru realizarea acestor obiective, care nu ar fi „apanajul” fondurilor structurale. Ar reveni, așadar, Comisiei, în cadrul puterii sale discreționare, sarcina de a aplica dispozițiile privind ajutoarele regionale în mod flexibil, prevăzând în anumite cazuri soluții diferențiate, cu scopul de a ține seama de specificitatea obiectivă a situațiilor analizate, pentru a garanta efectul util al acestor dispoziții și realizarea scopului lor.
În prezenta cauză, ar fi îndeplinite condițiile unei derogări în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c) CE. În particular, decizia atacată ar fi afectată de o eroare vădită de apreciere și de o lipsă de motivare, în sensul că aceasta exclude totalitatea teritoriului Veneției din domeniul de aplicare al acestei derogări.
În primul rând, reclamanta susține că măsurile în cauză, destinate să protejeze structura socioeconomică a orașului Veneția, sunt în deplină concordanță cu obiectivele schemei comunitare de ajutoare regionale. Într-adevăr, o parte din teritoriul Veneției, în special insulele din lagună – printre care insula Giudecca, unde se găsește hotelul Cipriani –, figurează printre regiunile italiene care pot beneficia de intervenții în temeiul obiectivului nr. 2 al Fondurilor structurale, precum și pe lista regiunilor italiene admise să beneficieze de derogarea prevăzută la articolul 87 alineatul (3) litera (c) CE.
În plus, întregul teritoriu al Veneției ar intra în domeniul de aplicare al Cadrului comunitar pentru ajutoarele de stat pentru întreprinderile din cartierele urbane defavorizate, citat anterior (punctul 127 de mai sus), întrucât ar fi cuprins în inițiativa comunitară „URBAN” (punctul 7 din Cadru). Acest teritoriu ar îndeplini, în plus, celelalte criterii alternative de eligibilitate. Contrar afirmațiilor Comisiei [considerentul (72) al deciziei atacate], acest Cadru ar fi fost conceput ca un instrument destinat să completeze celelalte scheme comunitare care urmăresc protejarea coeziunii economice și sociale și al căror caracter parțial și inadecvat ar fi fost recunoscut de către Comisie (punctul 1 din Cadru). Ar răspunde astfel necesității de a lua în considerare alți indicatori socioeconomici, proprii realităților intraurbane (punctul 7 din Cadru). În prezenta cauză, aplicarea, în cazul Veneției, a criteriilor speciale cum sunt cele prevăzute în Cadru, menționate anterior, ar fi justificată în mod obiectiv prin costurile suplimentare legate de insularitate și prin riscul de a transforma Veneția într-un „oraș-muzeu”, lipsit de o structură economică și socială autentică. În comunicarea din 22 mai 2002 cu privire la expirarea acestui Cadru comunitar, Comisia ar fi subliniat de altfel că ajutoarele în favoarea cartierelor defavorizate pot fi considerate compatibile „după caz și în funcție de împrejurările specifice ale proiectului de ajutor, direct în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c) CE”.
În consecință, din cauza insularității, situația Veneției ar prezenta o specificitate absolută, care ar fi justificat o abordare mai suplă din partea Comisiei în ceea ce privește aplicarea articolului 87 alineatul (3) litera (c) CE, astfel cum Parlamentul European ar fi solicitat în mod expres în rezoluția din 16 aprilie 1999 cu privire la situația de criză din Veneția (
JO C 219, p. 511
).
În al doilea rând, reclamanta susține că măsurile în cauză nu au compensat decât într-o proporție foarte redusă costurile suplimentare, a căror existență nu ar fi contestată de Comisie în decizia atacată [considerentul (78)]. Astfel, acestea ar fi proporționale cu obiectivul de dezvoltare regională urmărit și, prin urmare, nu ar aduce modificări condițiilor schimburilor comerciale într-o măsură care contravine interesului comun.
A fortiori
, aceeași ar fi situația pentru sectorul hotelier și pentru cel al alimentației publice.
— Cauza T-270/00
Reclamanta, Italgas, amintește că, pentru a evita să trateze situații analoge în mod discriminatoriu, Comisia este obligată să aplice articolul 87 alineatul (3) litera (c) CE potrivit unor criterii obiective, pe care aceasta le definește în general ea însăși în comunicări interpretative care conferă practicii sale continuitatea și previzibilitatea impuse de principiul securității juridice. Aceste comunicări nu ar permite totuși să se stabilească o listă exhaustivă a intervențiilor susceptibile să beneficieze de derogarea regională vizată la acest articol. Așadar, acestea nu ar scuti Comisia să verifice dacă alte intervenții, destinate să remedieze problemele locale specifice, merită să fie autorizate în temeiul acestui articol. Tribunalul ar fi hotărât în această privință că unele măsuri care nu fac parte din cadrele comunitare privind aplicarea articolului 87 alineatul (3) litera (c) CE sunt totuși susceptibile să beneficieze de derogarea prevăzută la acest articol, în cazul în care condițiile schimburilor comerciale nu sunt afectate într-o măsură contrară interesului comun (Hotărârea Tribunalului din 4 aprilie 2001, Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia/Comisia,
T-288/97, Rec., p. II-1169
, punctul 72).
Această interpretare ar reieși de asemenea din Cadrul comunitar pentru ajutoarele de stat pentru întreprinderile din cartierele urbane defavorizate, menționat anterior, în care Comisia ar fi admis că anumite împrejurări locale specifice – chiar dacă nu îndeplinesc criteriile structurale definite în Orientările privind ajutoarele de stat cu destinație regională publicate în 1998 (
JO C 74, p. 9
, denumite în continuare „Orientările din 1998”) – justifică totuși autorizarea acordării unui ajutor de stat în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c) CE. În acest Cadru (punctele I și III), Comisia ar fi pus accentul pe neadecvarea Orientărilor menționate anterior pentru a răspunde dificultăților legate de costurile suplimentare suportate de întreprinderi în cartierele urbane defavorizate.
În prezenta cauză, Comisia ar fi omis să ia în considerare aceleași criterii de apreciere pentru a recunoaște existența unei situații excepționale specifice Veneției, care, deși nu este avută în vedere în Cadrul menționat anterior, ar fi justificat autorizarea unei intervenții de stat în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c) CE. Or, autoritățile italiene și comuna Veneția ar fi invocat, în cursul procedurii administrative, posibilitatea unei astfel de autorizări, având în vedere situația unică a zonei lagunare, pentru care ar fi solicitat o soluție ad-hoc, independent de datele furnizate de indicatorii structurali obișnuiți și de schema de ajutor cu destinație regională, a cărei aplicare sau modificare nu ar fi fost solicitată de acestea.
Cu toate acestea, în decizia atacată [considerentul (74)], Comisia s-ar fi limitat să invoce lipsa „elementelor noi” de natură să justifice derogarea solicitată, fără a arăta totuși motivele pentru care aceasta considera că elementele prezentate de autoritățile italiene nu erau suficiente pentru a justifica o astfel de derogare.
În plus, reclamanta arată că ajutoarele în litigiu au fost acordate înainte de reforma introdusă prin Orientările privind ajutoarele de stat cu destinație regională din 1998. În acest context, Comisia nu ar fi indicat motivele juridice și de fapt ale refuzului său de a autoriza derogarea solicitată. Aceasta nu ar explica motivul pentru care criteriile definite în Orientările în vigoare la acel moment se opuneau luării în considerare a situației specifice a Veneției, în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c) CE.
Or, potrivit jurisprudenței, Comisia ar fi obligată să ia în considerare toate împrejurările relevante pentru aprecierea compatibilității unui ajutor în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c) CE (Hotărârea Curții Philip Morris Holland/Comisia, punctul 225 de mai sus, punctul 17, Hotărârea Curții din 21 martie 1990, Belgia/Comisia, cunoscută sub numele „Tubemeuse”,
C-142/87, Rec., p. I-959
, punctul 56, și Hotărârea Tribunalului din 11 iulie 2002, HAMSA/Comisia,
T-152/99, Rec., p. II-3049
, punctul 48). Decizia Comisiei ar trebui să conțină un raționament care să poată fi înțeles de destinatarii săi (a se vedea Hotărârea Curții din 10 iulie 1986, Belgia/Comisia,
40/85, Rec., p. 2321
, punctul 21).
În prezenta cauză, decizia atacată ar fi, în consecință, afectată de o gravă lipsă de motivare, din cauza neluării în considerare a observațiilor guvernului italian și ale părților interesate. Această lipsă de motivare ar fi mai vădită având în vedere Declarația nr. 30 privind regiunile insulare, anexată la Actul final al Tratatului de la Amsterdam, care prevede că legislația comunitară trebuie să țină seama de handicapurile structurale legate de insularitatea lor și că pot fi adoptate „măsuri specifice” în favoarea acestor regiuni. Or, în decizia atacată [nota nr. 30 de la considerentul (78)], Comisia s-ar fi limitat să indice că pretinsele dificultăți structurale invocate nu ar fi legate de insularitatea lagunei și nu ar constitui, prin urmare, inconveniente structurale vizate de Declarația nr. 30 menționată anterior.
Pe de altă parte, reclamanta subliniază că scutirile în litigiu constituie măsuri de ajutor pentru ocuparea forței de muncă ce extind asupra teritoriilor Veneției și Chioggiei principiile care ghidează politica privind ocuparea forței de muncă în Mezzogiorno. Împrejurarea că Veneția nu îndeplinește criteriile definite la punctul 22 din Orientările privind ajutoarele pentru ocuparea forței de muncă nu s-ar opune aplicării în favoarea sa a unei derogări regionale în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c) CE. Într-adevăr, Comisia ar avea în continuare libertatea să își modifice practica în mod evolutiv, cu condiția de a respecta criteriile amintite anterior în cazurile expres menționate de Orientările care le prevăd. Comisia ar putea, în special, să aplice prin analogie altor cazuri principiile care inspiră aceste Orientări, independent de adoptarea unei comunicări privind soluționarea în mod precis a respectivei cauze.
În sfârșit, decizia atacată ar fi în orice caz afectată de o eroare de drept, întrucât aceasta prevede, la articolul 1 al doilea paragraf, că ajutoarele prevăzute la articolul 2 din Decretul ministerial din 5 august 1994 constituie ajutoare incompatibile cu piața comună, dacă au fost acordate unor întreprinderi care nu sunt IMM-uri și care nu sunt stabilite în zone abilitate să beneficieze de derogarea prevăzută la articolul 87 alineatul (3) litera (c) CE. Într-adevăr, întrucât aceste ajutoare au ca scop crearea de noi locuri de muncă, acestea ar trebui să beneficieze, în temeiul punctului 20 din Orientările privind ajutoarele pentru ocuparea forței de muncă, de derogarea prevăzută la articolul 87 alineatul (3) litera (c) CE, dacă este vorba despre ajutoare destinate să „faciliteze dezvoltarea anumitor activități”. În acest context, ajutoarele destinate creării de noi locuri de muncă ar trebui să fie declarate compatibile chiar și atunci când au fost acordate unor întreprinderi localizate în afara zonelor susceptibile să beneficieze de derogarea regională menționată la articolul citat anterior.
Republica Italiană, intervenientă în susținerea concluziilor Italgas, arată că însăși Comisia a admis, în memoriul în apărare (punctul 191), că instrumentul derogării regionale prevăzut la articolul 87 alineatul (3) litera (c) CE putea răspunde în mod adecvat cerințelor de tipul celor care au fost prezentate de Italgas în legătură cu Veneția, fără a fi necesar să se creeze reglementări ad-hoc. Or, această poziție ar fi fost apărată de autoritățile italiene în cursul procedurii administrative. Cu toate acestea, Comisia, fără a contesta totuși argumentele acestor autorități în legătură cu degradarea ireversibilă a structurii economice din zonele lagunei, nu ar fi luat în considerare cererea lor privind aplicarea unei derogări în temeiul articolului menționat anterior, în ceea ce privește partea insulară și lagunară a Veneției. Decizia atacată [considerentul (74)] ar fi afectată, prin urmare, de o lipsă de motivare. În plus, temerea Comisiei de a determina un număr important de cereri de derogare analoge nu ar fi întemeiată, având în vedere în special specificitatea zonei insulare și lagunare a Veneției.
— Cauza T-277/00
Reclamantele, Coopservice și comitetul, susțin că decizia atacată este afectată de o eroare de motivare și de o lipsă de motivare, în măsura în care Comisia nu ține seama – atunci când examinează dacă schema analizată este susceptibilă să beneficieze de o derogare regională în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c) CE – de caracterul insular al teritoriului Veneției și al Chioggiei, care ar justifica acordarea măsurilor în cauză. În particular, Comisia ar respinge fără justificare și în mod eronat Declarația nr. 30 din Tratatul de la Amsterdam. Or, ar reieși din această declarație că insularitatea justifică autorizarea ajutorului în temeiul unei prezumții privind inconvenientele structurale care afectează regiunile insulare numai din cauza insularității lor.
Argumentele Comisiei
Comisia susține că, din cauza caracterului său derogatoriu, articolul 87 alineatul (3) litera (c) CE trebuie să fie interpretat în mod restrictiv. Caracterul excepțional al derogărilor regionale ar reieși cu claritate din Orientările privind ajutoarele de stat cu destinație regională din 1998 (punctul 1 al patrulea paragraf), menționate anterior, care au înlocuit Comunicarea Comisiei privind metoda de aplicare a articolului [87] alineatul (3) literele (a) și (c) CE ajutoarelor regionale (
JO 1998, C 212, p. 2
, denumită în continuare „Comunicarea din 12 august 1988”). Normele enunțate în aceste Orientări ar fi obligatorii pentru Comisie.
Comisia amintește în această privință că zonele din fiecare stat membru admise să beneficieze de derogarea regională figurează în harta ajutoarelor cu destinație regională aprobată de această instituție pe baza criteriilor comune și a unui proiect notificat de statul membru, potrivit procedurii stabilite în respectivele Orientări din 1998 (în special punctul 3.10).
În prezenta cauză, schema de ajutor analizată ar fi destinată de asemenea întreprinderilor stabilite în zone care nu pot beneficia de derogarea prevăzută la articolul 87 alineatul (3) litera (c) CE. Astfel cum indicase Comisia în decizia atacată [considerentul (68)], această împrejurare ar fi fost suficientă pentru a justifica faptul că această schemă nu poate beneficia de o derogare regională. Într-adevăr, în cadrul examinării unei scheme de ajutor, Comisia nu ar fi obligată să analizeze situația individuală a fiecărei întreprinderi beneficiare. În consecință, contrar susținerilor Hotel Cipriani, decizia atacată nu ar fi afectată de o lipsă de motivare întrucât Comisia nu a luat în considerare faptul că această reclamantă era stabilită într-o zonă care putea beneficia de derogarea regională.
În plus, din aceste motive, Comisia ar fi refuzat în mod întemeiat să admită cererea autorităților italiene de obținere a autorizației schemei de ajutor respective în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c) CE din cauza situației locale specifice a Veneției, caracterizată prin necesitatea de a evita depopularea orașului, declinul activităților sale industriale și transformarea sa în oraș-muzeu, și prin natura pretins compensatorie a măsurilor analizate [considerentul (67) al deciziei atacate].
Pe de altă parte, Comisia contestă faptul că Veneția intră în domeniul de aplicare al Cadrului comunitar pentru ajutoarele de stat pentru întreprinderile din cartierele urbane defavorizate.
În plus, Comisia observă că o reglementare ad-hoc privind Veneția nu este în niciun caz necesară pentru a răspunde cerințelor invocate de Italgas. În speță, Republica Italiană ar fi cea care a hotărât să nu includă totalitatea teritoriului Veneției în propunerea sa privind lista zonelor care pot fi admise să beneficieze de derogările regionale prevăzute la articolul 87 alineatul (3) litera (c) CE.
În plus, Comisia arată că a indicat, în decizia atacată [considerentele (73) și (74)], motivele pentru care nu avea intenția de a modifica metoda de aplicare a acestui articol pentru a-l adapta la situația Veneției, astfel cum făcuse, cu ocazia extinderii Comunității, în ceea ce privește Suedia și Finlanda.
În sfârșit, Comisia contestă teza susținută de Italgas, potrivit căreia schema de ajutor analizată ar prevedea măsuri în favoarea ocupării forței de muncă analoge cu cele enunțate de reglementarea privind Mezzogiorno, care ar fi fost extinse asupra teritoriilor Veneției și Chioggiei.
În ceea ce privește argumentul referitor la conformitatea măsurilor respective cu principiul proporționalității, invocat de Hotel Cipriani, acesta s-ar referi la o situație individuală și la un sector de activitate determinat, care nu ar fi supuse examinării de către Comisie în cadrul aprecierii unei scheme de ajutor.
b) Aprecierea Tribunalului
Trebuie amintit, cu titlu introductiv, că, în decizia atacată [considerentele (60)-(63) și articolul 1 primul paragraf], Comisia, bazându-se pe punctele 20, 21 și 23 din Orientările privind ajutoarele pentru ocuparea forței de muncă, care privesc numai ajutoarele pentru ocuparea forței de muncă ce nu sunt legate de o investiție (punctul 10 din Orientări), a declarat compatibile cu piața comună, în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c) CE, scutirile de la plata contribuțiilor sociale pentru crearea de locuri de muncă prevăzute la articolul 2 din Decretul ministerial din 5 august 1994, în cazul în care aceste scutiri au fost acordate unor întreprinderi care sunt fie IMM-uri, fie întreprinderi stabilite într-o zonă abilitată să beneficieze de derogarea prevăzută la articolul 87 alineatul (3) litera (c) CE, fie întreprinderi care au recrutat anumite categorii de lucrători care făceau dovada unor dificultăți deosebite în ceea ce privește inserția sau reinserția pe piața muncii.
În schimb, Comisia a considerat, la articolul 1 al doilea paragraf și la articolul 2 din decizia atacată, că scutirile de la plata contribuțiilor sociale pentru crearea de locuri de muncă noi care nu îndeplinesc una dintre cele trei condiții alternative menționate anterior, precum și reducerile generale ale contribuțiilor sociale prevăzute la articolul 1 din Decretul ministerial din 5 august 1994, care vizează menținerea locurilor de muncă [considerentele (64) și (65) ale deciziei atacate], nu îndeplinesc criteriile enunțate în Orientările privind ajutoarele pentru ocuparea forței de muncă (punctul 22), menționate anterior, pentru a fi autorizate în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c) CE ca ajutoare sectoriale destinate să faciliteze dezvoltarea anumitor activități fără a aduce atingere condițiilor schimburilor comerciale într-o măsură care contravine interesului comun.
În considerentele (67)-(78) ale deciziei atacate, Comisia a verificat dacă scutirile menționate la punctul precedent puteau să beneficieze de o derogare regională, în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (a) sau (c) CE, ca ajutoare cu destinație regională, în lipsa posibilității de a beneficia de o derogare sectorială în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c) CE, ca ajutoare pentru ocuparea forței de muncă. Comisia s-a întemeiat în mod expres în această privință pe Comunicarea din 12 august 1988, care era aplicabilă în cursul perioadei analizate, cuprinsă între 1995 și 1 decembrie 1997, dată începând cu care schema de ajutor în cauză a fost suspendată [a se vedea considerentul (69) al deciziei atacate].
Această metodă a fost înlocuită ulterior, înainte de adoptarea deciziei atacate, la 25 noiembrie 1999, de Orientările privind ajutoarele de stat cu destinație regională, care au fost adoptate la 16 decembrie 1997 în temeiul „măsurilor utile” prevăzute la articolul 88 alineatul (1) CE (Hotărârea Curții din 18 iunie 2002, Germania/Comisia,
C-242/00, Rec., p. I-5603
, punctul 30) și au fost publicate în
Jurnalul Oficial al Comunităților Europene
din 10 martie 1998.
Prin urmare, trebuie să se verifice dacă Orientările menționate, publicate în 1998, erau aplicabile în prezenta cauză. În această privință, trebuie observat că aceste Orientări (punctul 6.1) prevăd că Comisia va aprecia compatibilitatea ajutoarelor cu destinație regională cu piața comună în temeiul respectivelor Orientări începând de la adoptarea lor. Acestea precizează totuși că proiectele de ajutor notificate înainte de comunicarea către statele membre a Orientărilor respective vor fi apreciate pe baza criteriilor în vigoare la momentul notificării. Or, în speță, schema de ajutor în cauză fusese pusă în aplicare în mod ilegal începând din 1995. În plus, dispozițiile Legii nr. 30/1997 de prelungire a acestei scheme, pentru 1997, în favoarea întreprinderilor stabilite pe teritoriul Veneției și al Chioggiei, precum și în regiunile din Mezzogiorno au fost comunicate Comisiei prin scrisoarea din 10 iunie 1997, în temeiul Deciziei Comisiei din 1 martie 1995 de autorizare în anumite condiții a schemei de reducere a contribuțiilor sociale în Mezzogiorno, menționată anterior, iar nu ca o notificare formală a unui proiect de ajutor în favoarea întreprinderilor din Veneția și din Chioggia potrivit articolului 88 alineatul (3) CE, în măsura în care schema de ajutor analizată era deja pusă în aplicare. O asemenea comunicare nu poate fi calificată, așadar, drept o notificare care permite aplicarea criteriilor în vigoare la momentul acestei notificări, în temeiul punctului 6.1 din Orientările citate anterior. Cu toate acestea, în temeiul dispozițiilor tranzitorii prevăzute la punctele 6.2 și 6.3 din aceste Orientări, Comisia putea, în anumite condiții, pe de o parte, să deroge de la dispozițiile respectivelor Orientări în ceea ce privește examinarea eligibilității listelor regiunilor asistate și să continue să se bazeze în această privință pe metoda definită în Comunicarea din 12 august 1988, menționată anterior. Pe de altă parte, Comisia putea de asemenea să deroge, în anumite condiții, de la dispozițiile acestor Orientări privind examinarea compatibilității intensității ajutoarelor și a plafoanelor de cumul.
Prin urmare, Comisia era abilitată să se întemeieze, în decizia atacată, pe harta regiunilor care pot beneficia de o derogare regională, precum și pe plafoanele de intensitate a ajutoarelor și pe plafoanele de cumul, stabilite potrivit metodei pentru aplicarea articolului 87 alineatul (3) literele (a) și (c) CE, definită în Comunicarea din 12 august 1988 menționată anterior. În ceea ce privește celelalte elemente, erau aplicabile Orientările publicate în 1998.
Pe de altă parte, astfel cum a amintit Tribunalul în Hotărârea HAMSA/Comisia, punctul 265 de mai sus, punctele 201 și 202), reiese din Comunicarea din 12 august 1988 (punctul 6 primul paragraf), menționată anterior, și a fost confirmat și dezvoltat în Orientările privind ajutoarele de stat cu destinație regională publicate în 1998 (punctele 1, 4.1 și 4.11), menționate anterior, că ajutoarele regionale, susceptibile să beneficieze de o derogare în temeiul articolului 87 alineatul (3) literele (a) și (c) CE, au ca obiect fie o investiție productivă, fie crearea de locuri de muncă legate de realizarea unei investiții. În schimb, ajutoarele pentru funcționare pot fi autorizate numai în mod excepțional, în temeiul articolului 87 alineatul (3) literele (a) sau (c) CE (punctul 6 al doilea paragraf din Comunicarea din 12 august 1988, menționată anterior, și punctele 4.15-4.17 din Orientările publicate în 1998, menționate anterior). Chiar dacă ar trebui să se considere că dispozițiile privind ajutoarele pentru crearea de locuri de muncă legate de realizarea unei investiții și cele privind ajutoarele pentru funcționare cuprinse în Orientările publicate în 1998 nu se aplică
ratione temporis
– ceea ce este contrazis de punctul 6.1, citat anterior, care prevede că Orientările sunt aplicabile de la adoptarea lor, cu excepția dispozițiilor tranzitorii prevăzute de punctele 6.2 și 6.3, citate anterior –, nu ar fi mai puțin adevărat că importanța criteriului legăturii cu o investiție și caracterul excepțional al ajutoarelor pentru funcționare reies cu claritate din Comunicarea din 1988. În plus, o asemenea interpretare a Comunicării din 1988 se impune în măsura în care aceasta este pe deplin conformă cu obiectivul urmărit prin derogările regionale în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c) CE, privind facilitarea dezvoltării anumitor regiuni economice fără a modifica în mod nefavorabil condițiile schimburilor comerciale într-o măsură care contravine interesului comun.
În decizia atacată [considerentele (68) și (69)], Comisia amintește, prin urmare, în mod întemeiat că, în Comunicarea din 1988 privind metoda de aplicare a articolului [87] alineatul (3) literele (a) și (c) CE ajutoarelor regionale, menționată anterior, erau stabilite criteriile de eligibilitate a unei zone pentru o derogare regională în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c) CE, tipurile de ajutor care puteau fi acordate, precum și intensitatea ajutoarelor. În acest context, Comisia a considerat că măsurile analizate nu puteau beneficia de o astfel de derogare din două motive. În primul rând, aceasta a arătat că numai o parte din teritoriul orașului Veneția era cuprins în lista regiunilor italiene care pot beneficia de derogarea regională prevăzută la articolul 87 alineatul (3) litera (c) CE. Comisia a arătat în al doilea rând că, potrivit comunicării menționate, un ajutor cu destinație regională are ca obiect fie investiții productive, fie crearea de locuri de muncă legate de investiție. Întrucât scutirile în cauză în favoarea creării de locuri de muncă constituiau ajutoare pentru funcționare, acestea puteau fi acordate numai potrivit punctelor 4.15-4.17 din Orientări, cu respectarea unor condiții foarte riguroase, unor întreprinderi care activează în regiuni care beneficiază de derogarea prevăzută la articolul 87 alineatul (3) litera (a) CE, printre care nu se află Veneția și Chioggia. Prin urmare, Comisia a considerat că acestea nu puteau fi calificate drept măsuri cu destinație regională [a se vedea considerentele (68)-(70) ale deciziei atacate]. În cele din urmă, în legătură cu obiectivul dezvoltării regionale invocat, Comisia a arătat că, ținând seama de caracteristicile schemei de ajutor analizate, nu exista nicio legătură între această schemă și dificultățile structurale invocate [considerentul (78)].
Comisia a respins apoi, în decizia atacată [considerentele (71)-(77)], argumentele care fuseseră invocate de autoritățile italiene, de comitet și de municipalitatea Veneția în favoarea aplicării unor criterii mai flexibile decât cele enunțate în Comunicarea din 1988, menționată anterior. În particular, Comisia a contestat că ar fi aplicat norme de excepție de la criteriile enunțate în această comunicare, în special în Cadrul comunitar pentru ajutoarele de stat pentru întreprinderile din cartierele urbane defavorizate din 14 mai 1997, în Comunicarea din 20 decembrie 1994 privind o modificare a metodei de aplicare a articolului 87 alineatul (3) litera (c) CE ajutoarelor cu destinație regională în perspectiva aderării țărilor nordice (
JO 1994, C 364, p. 8
) și în Decizia din 1 martie 1995 privind dispozițiile în materia reducerii, în Mezzogiorno, a contribuțiilor sociale care grevează întreprinderile și de suportare de către fisc a unora dintre aceste contribuții (a se vedea punctul 2 de mai sus).
Susținând argumentația invocată în fața Comisiei în cadrul procedurii administrative, reclamantele și Republica Italiană, interveniente în susținerea Italgas, susțin că decizia atacată încalcă articolul 87 alineatul (3) litera (c) CE și este insuficient motivată, în sensul că nu ar fi fost luate în considerare în mod adecvat de către Comisie dificultățile specifice legate în special de insularitatea care caracterizează teritoriul Veneției, în scopul acordării unei derogări regionale în favoarea scutirilor de la plata contribuțiilor sociale declarate incompatibile în decizia atacată.
Trebuie amintit că, potrivit jurisprudenței, Comisia se bucură, în scopul aplicării articolului 87 alineatul (3) litera (c) din tratat, de o largă putere de apreciere, a cărei exercitare implică evaluări complexe de ordin economic și social, care trebuie să fie efectuate într-un context comunitar. Controlul jurisdicțional aplicat exercitării acestei puteri de apreciere se limitează la verificarea respectării normelor de procedură și de motivare, precum și la controlul exactității materiale a faptelor reținute și al absenței erorilor de drept, a erorilor vădite în aprecierea faptelor sau a abuzului de putere (Hotărârea Curții din 13 februarie 2003, Spania/Comisia,
C-409/00, Rec., p. I-1487
, punctul 93, și Hotărârea Tribunalului din 14 octombrie 2004, Pollmeier Malchow/Comisia,
T-137/02, Rec., p. II-3541
, punctul 52).
În plus, chiar din textul articolului 87 alineatul (3) litera (c) CE și al articolului 88 CE rezultă că ajutoarele vizate de prima dintre aceste două dispoziții „pot” fi considerate de Comisie ca fiind compatibile cu piața comună. Prin urmare, chiar dacă revine întotdeauna Comisiei sarcina de a se pronunța cu privire la compatibilitatea cu piața a ajutoarelor de stat asupra cărora își exercită controlul, deși acestea nu i-au fost notificate, Comisia nu este obligată să declare astfel de ajutoare drept compatibile cu piața comună (Hotărârea Spania/Comisia, punctul 290 de mai sus, punctul 94 și Hotărârea Pollmeier Malchow /Comisia, punctul 290 de mai sus, punctul 53).
Comisia își poate impune orientări pentru exercitarea puterii sale de apreciere prin acte precum cadrele, comunicările sau orientările, în măsura în care aceste acte conțin norme indicative privind abordarea ce trebuie urmată de această instituție și nu se îndepărtează de prevederile tratatului. Atunci când Comisia adoptă astfel de acte, destinate să precizeze, cu respectarea tratatului, criteriile pe care intenționează să le aplice în cadrul exercitării puterii sale de apreciere, rezultă de aici o autolimitare a acestei puteri, în sensul că îi revine sarcina de a se conforma normelor orientative pe care și le-a impus ea însăși. În acest context, revine Tribunalului sarcina de a verifica dacă aceste norme au fost respectate de către Comisie (a se vedea Hotărârea Tribunalului din 1 decembrie 2004, Kronofrance/Comisia,
T-27/02, Rec., p. II-4177
, punctul 79 și jurisprudența citată; a se vedea de asemenea Hotărârile Spania/Comisia, punctul 290 de mai sus, punctul 95, și Pollmeier Malchow/Comisia, punctul 290 de mai sus, punctul 54).
În cadrul puterii sale de apreciere în temeiul articolului 87 alineatul (3) CE, Comisia își păstrează puterea de a modifica sau de a abroga cadrele, comunicările sau orientările dacă împrejurările impun acest lucru. În plus, aceste acte privesc un sector delimitat și sunt motivate de grija de a urma o politică pe care aceasta a stabilit-o (Hotărârea Tribunalului din 30 aprilie 1998, Vlaams Gewest/Comisia,
T-214/95, Rec., p. II-717
, punctul 89).
În particular, rezultă din jurisprudență că Comisia nu poate fi considerată ca lipsindu-se de puterea de a recunoaște compatibilitatea ajutoarelor direct în temeiul articolului 87 alineatul (3) CE, dacă aceasta nu a luat poziție în mod explicit cu privire la problema în cauză în comunicarea, în orientările sau în cadrul relevant. Aceasta este situația, în special, atunci când cadrul aplicabil nu interzice în mod expres sau nu are drept obiect să interzică tipul de ajutor acordat în speță (a se vedea în acest sens Hotărârea Tribunalului din 20 septembrie 2007, Fachvereinigung Mineralfaserindustrie/Comisia,
T-375/03, Rep., p. II-121*
, punctele 143 și 144).
Rezultă de asemenea din jurisprudență că astfel de cadre, comunicări sau orientări nu pot fi interpretate având în vedere numai modul lor de redactare. Acestea trebuie să fie interpretate în lumina articolului 87 CE și a obiectivului vizat de această dispoziție, și anume acela al unei concurențe nedenaturate pe piața comună. În Hotărârea Kronofrance/Comisia, punctul 292 de mai sus (punctul 89), Tribunalul a arătat că interpretarea dată Cadrului multisectorial al ajutoarelor cu destinație regională în favoarea marilor proiecte de investiții putea fi înțeleasă în sensul, invocat de Comisie, în care, în scopul evaluării factorului privind situația concurenței, examinarea criteriului privind o piață în declin nu este autorizată decât în subsidiar, atunci când datele privind cota de utilizare a capacităților sectorului în cauză sunt insuficiente. Cu toate acestea, Tribunalul a considerat că acest Cadru trebuia să fie înțeles în sensul că, în cazul în care datele privind utilizarea capacităților sectorului în cauză nu conduc la concluzia că acest sector suferă de o supracapacitate structurală, Comisia trebuie să examineze dacă piața relevantă este în declin, întrucât această interpretare este singura conformă cu obiectivul unei concurențe nedenaturate.
În aceeași ordine de idei, Tribunalul a decis, în Hotărârea Pollmeier Malchow/Comisia, punctul 290 de mai sus, că dispozițiile Recomandării din 3 aprilie 1996 a Comisiei privind definiția IMM-urilor trebuiau să fie interpretate în lumina obiectivului criteriului independenței economice. Deși aceste dispoziții prevăzuseră în esență că întreprinderile nedeținute în proporție de 25 % sau mai mult de una sau mai multe întreprinderi care nu corespund definiției IMM-urilor erau considerate independente, Tribunalul a considerat că aceste dispoziții nu modificaseră puterea de apreciere a Comisiei de a determina dacă întreprinderile care fac parte dintr-un grup constituiau o unitate economică în scopul aplicării schemei de ajutoare de stat (a se vedea în special punctele 58-63 din hotărâre).
Pe de altă parte, trebuie amintit că, potrivit articolului 253 CE, Comisia trebuie să își motiveze deciziile, inclusiv pe cele prin care refuză să declare ajutoarele compatibile cu piața comună în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c) CE. Or, motivarea impusă de articolul 253 CE trebuie să indice cu claritate și în mod neechivoc raționamentul autorității comunitare autoare a actului incriminat, astfel încât să permită persoanelor interesate să cunoască justificările măsurii adoptate și, dacă este cazul, să își apere drepturile, iar instanței să își exercite controlul (a se vedea Hotărârea Spania/Comisia, punctul 290 de mai sus, punctele 95 și 98).
În prezenta cauză, trebuie, așadar, să se verifice dacă motivarea deciziei atacate (a se vedea punctele 287 și 288 de mai sus) poate fi considerată suficientă și dacă, având în vedere argumentația părților, Comisia nu și-a depășit limitele puterii de apreciere de care dispune în cadrul comunicărilor, al orientărilor și al cadrelor relevante, în lumina jurisprudenței care a fost amintită.
Mai întâi, în legătură cu argumentul Hotel Cipriani, potrivit căruia dispozițiile privind ajutoarele naționale cu destinație regională ar trebui să fie interpretate în mod flexibil în lumina obiectivelor de coeziune economică și socială, Comisia subliniază în mod întemeiat că instituirea unei concurențe nedenaturate pe piața internă [articolul 3 alineatul (1) litera (g) și articolele 81-89 CE], pe de o parte, și întărirea coeziunii economice și sociale [articolul 3 alineatul (1) litera (k) CE și articolele 158 CE-162 CE], pe de altă parte, constituie două politici distincte și autonome ale Comunității. Fondurile structurale constituie principalul instrument al celei de a doua dintre aceste politici, în timp ce derogările regionale prevăzute la articolul 87 alineatul (3) literele (a) și (c) CE fac parte din politica comunitară a concurenței, iar limitele acestora se regăsesc în necesitatea de a evita orice distorsionare excesivă care ar fi contrară interesului comun. Complementaritatea acestor două politici în materie de ajutoare regionale, care reieșea de altfel deja din Comunicarea din 12 august 1988 (al patrulea paragraf din preambul), menționată anterior, nu implică totuși nicio ierarhie între obiectivele urmărite de cele două politici. Împrejurarea, indicată la considerentul (3) al Regulamentului nr. 1628/2006 al Comisiei din 24 octombrie 2006 de aplicare a articolelor 87 și 88 din tratat ajutoarelor naționale pentru investițiile regionale (
JO L 302, p. 29
, Ediție specială, 08/vol. 5, p. 54), regulament de exceptare pe categorii invocat de Hotel Cipriani, că ajutoarele de stat cu destinație regională ameliorează coeziunea economică, socială și teritorială a statelor membre și a Comunității în ansamblul său nu ar putea, așadar, să aibă un impact asupra interpretării normelor care reglementează ajutoarele de stat cu destinație regională. În particular, Comisia nu este obligată, în exercitarea puterii sale de apreciere, să aplice aceste reguli în mod mai flexibil pentru a face să prevaleze obiectivele politicii de coeziune economică și socială asupra celor ale politicii de concurență. În practică, Orientările privind ajutoarele de stat cu destinație regională publicate în 1998 conțin de altfel o dispoziție specifică (punctul 3.10.5) prin care se urmărește favorizarea coerenței ajutoarelor de stat cu destinație regională cu Fondurile structurale, garantând în același timp respectarea anumitor condiții enunțate în aceste orientări.
În continuare trebuie examinate argumentele privind cadrele, comunicările și orientările invocate de reclamante pentru a demonstra că, în prezenta cauză, Comisia era obligată să declare scutirile de la plata contribuțiilor sociale analizate drept compatibile cu piața comună, în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c) CE.
În primul rând, astfel cum arată Comisia în decizia atacată [considerentul (72)], Cadrul pentru ajutoarele de stat pentru întreprinderile din cartierele urbane defavorizate nu vizează acordarea de derogări regionale, ci acordarea de derogări sectoriale în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c) CE. Într-adevăr, deși este adevărat că, în legătură cu intensitatea dificultăților care justifică acordarea unei derogări în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c) CE, punctul 13 din acest cadru prevede că aceste cartiere urbane defavorizate prezintă dificultăți de o intensitate comparabilă cu regiunile asistate în temeiul articolului menționat anterior, atât pe plan socioeconomic, cât și pe planul handicapurilor și al costurilor suplimentare suportate de întreprinderile care sunt situate pe teritoriul acestora, se subliniază totuși la punctul 10 că problemele întâmpinate de întreprinderile din aceste cartiere urbane defavorizate sunt probleme de natură în esență locală, care nu justifică o intervenție de tip regional deschisă marilor întreprinderi. În plus, potrivit punctului 5, caracterul neadaptat al normelor care reglementează ajutoarele regionale rezultă în particular, pe de o parte, din criteriile de eligibilitate a zonelor admisibile și, pe de altă parte, din imposibilitatea de a face ca întreprinderile existente să beneficieze de un ajutor regional în afara unei operațiuni de investiții.
Pe de altă parte, unul dintre criteriile alternative – definite la punctul 7 din Cadrul menționat anterior – de eligibilitate a zonelor pentru ajutoare de stat pentru întreprinderile din cartierele urbane defavorizate constă în selecționarea zonelor în temeiul inițiativei comunitare în favoarea zonelor urbane, denumită inițiativa URBAN, adoptată în cadrul Fondurilor structurale în temeiul articolului 11 din Regulamentul (CEE) nr. 2082/93 al Consiliului din 20 iulie 1993 de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 4253/88 de aplicare a Regulamentului (CEE) nr. 2052/88 în ceea ce privește coordonarea colaborării între diferite fonduri structurale, pe de o parte, și între acestea și cele ale Băncii Europene de Investiții și ale altor instrumente financiare existente, pe de altă parte (
JO L 193, p. 24
) și al articolului 3 alineatul (2) din Regulamentul (CEE) nr. 2083/93 al Consiliului din 20 iulie 1993 de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 4254/88 de aplicare a Regulamentului (CEE) nr. 2052/88 privind Fondul european de dezvoltare regională (
JO L 193, p. 34
). Comunicarea către statele membre privind stabilirea Orientărilor pentru programele operaționale pe care statele membre sunt invitate să le adopte în cadrul inițiativei URBAN (
JO 1994, C 180, p. 6
) prevede, la punctul 14, că un ajutor comunitar sub formă de împrumuturi sau de subvenții poate fi acordat în cadrul inițiativei URBAN în favoarea programelor de dezvoltare integrate pentru o parte definită și limitată geografic a unei zone urbane în dificultate. În această privință, reiese din Cadrul pentru ajutoarele de stat pentru întreprinderile din cartierele urbane defavorizate (punctul 2.1) că acesta vizează în special ajutoarele de stat destinate să completeze eforturile fondurilor structurale.
Trebuie subliniat că, potrivit punctului 4 din acest Cadru, handicapurile economice care determină ca întreprinderile să evite cartierele urbane defavorizate se explică în mod concret prin „costurile suplimentare directe sau indirecte legate de stabilirea în aceste zone (furt, nivelul primelor de asigurare, vandalism…), precum și prin handicapurile structurale proprii acestor cartiere (dificultatea de a găsi forță de muncă calificată dispusă să lucreze în acel loc, reducerea globală a activității economice, lipsa și degradarea infrastructurilor publice, insecuritatea, dificultățile financiare ale autorităților locale, probleme de «imagine de marcă»)”. Acest Cadru nu privește decât ajutoarele pentru micile întreprinderi care exercită o activitate de natură locală (punctul 11) și menționează, în anexa 1, activitățile eligibile, printre care figurează în special sectorul hotelier și cel al alimentației publice. Printre „activitățile nevizate” menționate în această anexă se numără în special distribuția de gaze.
În prezenta cauză, trebuie subliniat că schema de ajutor analizată este, în schimb, în beneficiul ansamblului întreprinderilor stabilite în Veneția și în Chioggia. Această schemă nu prevede nicio limitare a domeniului său de aplicare material.
În plus, deși Hotel Cipriani afirmă că teritoriul Veneției se află, în special în temeiul inițiativei URBAN (a se vedea punctul 299 de mai sus), în domeniul de aplicare al Cadrului menționat anterior, nu se poate susține în mod valabil și niciuna dintre reclamante nu pretinde, de altfel, că schema de ajutor analizată îndeplinește criteriile specifice definite în acest Cadru. Un astfel de Cadru este, prin urmare, lipsit de orice relevanță în prezenta cauză. În această privință, Comisia susține într-adevăr în mod întemeiat că, în ceea ce privește Cadrul menționat anterior, acesta nu constituie un exemplu de intervenție care derogă de la criteriile de aplicare a articolului 87 alineatul (3) litera (c) CE, care ar fi fost justificată de condiții unice și excepționale. Dimpotrivă, Comisia definește criterii generale aplicabile tuturor cartierelor urbane defavorizate, în scopul acordării unei derogări sectoriale. În aceste condiții, contrar poziției reclamantelor, împrejurarea că, în acest Cadru comunitar, Comisia a luat în considerare dificultățile economice specifice cartierelor urbane defavorizate nu permite să se considere că aceasta ar fi trebuit să țină seama, în scopul acordării unei derogări în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c) CE, de problemele particulare existente în Veneția, invocate de reclamante, care nu au nicio legătură cu dificultățile cartierelor urbane defavorizate.
În al doilea rând, reclamantele și Republica Italiană nu pot reproșa în mod întemeiat Comisiei faptul că nu a ținut seama de specificitatea problemelor structurale legate de insularitate, invocate de autoritățile italiene și de părțile interesate în cursul procedurii administrative, pentru a acorda o derogare regională în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c) CE, pentru motivul că schema de ajutor analizată ar fi în concordanță cu obiectivele de dezvoltare regională urmărite de schema de ajutoare regionale și ar fi proporțională.
Desigur, rezultă din jurisprudență (a se vedea punctele 294-296 de mai sus) că – astfel cum susțin reclamantele și Republica Italiană – Comisia este abilitată, în exercitarea puterii sale discreționare, să ia în considerare situații specifice în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c) CE, fără a fi necesar să modifice în acest scop schema de ajutoare regionale care rezultă din comunicări și din orientările aplicabile sau să creeze o reglementare ad-hoc. Într-o asemenea ipoteză, revine Comisiei sarcina de a pune în balanță efectele benefice ale ajutorului și efectele sale negative asupra condițiilor schimburilor comerciale și asupra menținerii unei concurențe nedenaturate (a se vedea Hotărârea Philip Morris Holland/Comisia, punctul 225 de mai sus, punctele 24 și 26, și Hotărârea Alzetta și alții/Comisia, punctul 45 de mai sus, punctul 129).
Cu toate acestea, în prezenta cauză, argumentele invocate de reclamante și de Republica Italiană nu permit să se stabilească faptul că au fost depășite de către Comisie limitele puterii sale de apreciere atunci când s-a întemeiat, în considerentele (68) și (69) ale deciziei atacate (a se vedea punctul 287 de mai sus), pe criteriile de apreciere definite în Comunicarea din 12 august 1988 și în Orientările publicate în 1998.
În particular, reclamantele nu au demonstrat că a fost săvârșită de către Comisie o eroare vădită de apreciere atunci când a considerat că situația Veneției nu prezenta elemente noi și atunci când s-a bazat, în consecință, pe împrejurarea că ajutoarele analizate nu erau legate de o investiție, pentru a refuza să le autorizeze în temeiul derogării regionale (a se vedea punctul 288 de mai sus). În plus, nu se contestă de către reclamante și de către Republica Italiană că numai anumite zone de pe teritoriul Veneției erau cuprinse în lista regiunilor admise să beneficieze de o derogare regională în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c) CE. Cu privire la acest ultim punct, trebuie totuși să se arate că, în mod contrar afirmațiilor Comisiei, această împrejurare nu excludea în sine ansamblul teritoriului Veneției de la beneficiul unei derogări regionale. Cu toate acestea, în zonele eligibile, caracterul de ajutor pentru funcționare al ajutoarelor analizate era suficient pentru a justifica refuzul Comisiei de a le autoriza în temeiul ajutoarelor regionale.
Pe de altă parte, trebuie să fie respins motivul invocat de Italgas și de Republica Italiană, potrivit căruia Comisia, limitându-se să invoce, în decizia atacată [considerentul (74)], lipsa elementelor noi susceptibile să justifice acordarea derogării ad-hoc solicitate, nu și-a motivat în mod suficient respingerea argumentelor întemeiate pe situația unică a zonei lagunare a Veneției, invocată de autoritățile italiene și de terții interesați în cursul procedurii administrative.
Într-adevăr, în considerentul (74) al deciziei atacate, Comisia a expus motivele pentru care nu intenționa să modifice în prezenta cauză metoda de aplicare a articolului 87 alineatul (3) litera (c) CE din 12 august 1988 pentru a o adapta la cazul vizat, astfel cum făcuse în perspectiva extinderii Comunității în privința Suediei și a Finlandei. Cu această ocazie, Comisia modificase, într-adevăr, prin Decizia din 1 iunie 1994, metoda menționată anterior, prevăzând în esență un criteriu suplimentar de eligibilitate a zonelor pentru o derogare regională și posibilitatea de a autoriza ajutoare destinate să compenseze în parte costurile suplimentare de transport, pentru a ține seama de particularitățile geografice noi pentru Comunitatea Europeană (localizare în nordul extrem, condiții climatice aspre, distanțe interne foarte lungi, densitate redusă a populației în anumite părți ale teritoriului), care nu fuseseră luate în considerare ca probleme de bază în cadrul elaborării metodei (a se vedea Comunicarea Comisiei din 20 decembrie 1994, menționată anterior, adresată statelor membre și altor persoane interesate privind o modificare adusă titlului II din Comunicarea din 12 august 1988. Întrucât a explicat că situația Veneției nu prezenta elemente noi și că schema de ajutor analizată era de natură să perturbe sistemul de ajutoare în vigoare – întrucât era vorba despre ajutoare pentru funcționare acordate într-o regiune care nu prezenta probleme acute de coeziune economică și socială –, Comisia a motivat, prin urmare, în mod suficient refuzul de a se îndepărta, în prezenta cauză, de criteriile enunțate în metoda aplicabilă.
În al treilea rând, trebuie de asemenea să fie respinsă teza susținută de Italgas, potrivit căreia Comisia ar fi fost abilitată să se îndepărteze, printre altele, de criteriile enunțate la punctul 22 din Orientările privind ajutoarele pentru ocuparea forței de muncă, în ceea ce privește scutirile generale de la plata contribuțiilor sociale privind menținerea ocupării forței de muncă prevăzute la articolul 1 din Decretul ministerial din 5 august 1994. Într-adevăr, în timp ce aceste Orientări se raportează la derogări sectoriale în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c) CE, reclamanta se limitează să invoce Decizia 95/455 a Comisiei din 1 martie 1995, menționată anterior, în care Comisia acordase o derogare regională în privința scutirilor de la plata contribuțiilor sociale aplicabile în Mezzogiorno, în împrejurări total diferite de cele din prezenta cauză, astfel cum arată în decizia atacată [considerentele (75) și (76)]. În această decizie din 1995 [considerentul (14)], Comisia constatase că ajutoarele pentru funcționare prevăzute la articolul 1 din Decretul ministerial din 5 august 1994 îndeplineau, în alte regiuni decât Abbruzzi și Molise, toate condițiile pentru a beneficia de derogarea regională în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (a) CE. În schimb, în ceea ce privește Abbruzzi și Molise, care nu mai îndeplineau aceste condiții, Comisia ținuse seama de faptul că aceste două regiuni fuseseră acoperite de derogarea în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (a) CE până la 31 decembrie 1993. Prin urmare, Comisia a considerat că, deși articolul 87 alineatul (3) litera (c) CE nu vizează ajutoarele pentru funcționare, era oportun și compatibil cu piața comună, fără a modifica în mod nefavorabil condițiile schimburilor comerciale într-o măsură care contravine interesului comun, să fie autorizate aceste ajutoare, care erau însoțite de un plan de anulare progresivă, ca măsuri de însoțire cu caracter temporar, de natură să favorizeze adaptarea întreprinderilor din regiune la regimul mai puțin favorabil prevăzut la articolul 87 alineatul (3) litera (c) CE. În Decizia 94/455 [considerentul (15)], Comisia justificase această derogare de la criteriile enunțate în Comunicarea din 12 august 1988 printr-un „principiu general de luare în considerare a unei particularități obiective a unor situații necomparabile cu cele din regiunile susceptibile de o derogare în temeiul articolului [87] alineatul (3) litera (c) CE”.
În al patrulea rând, contrar susținerilor Italgas, Comisia s-a conformat pe deplin criteriilor pe care le-a stabilit în Orientările privind ajutoarele pentru ocuparea forței de muncă, menționate anterior, declarând drept incompatibile cu piața comună scutirile de la plata contribuțiilor sociale pentru crearea de locuri de muncă prevăzute la articolul 2 din Decretul ministerial din 5 august 1994, întrucât aceste scutiri nu fuseseră acordate nici unor IMM-uri, nici unor întreprinderi stabilite într-o zonă eligibilă pentru acordarea de ajutoare cu destinație regională, nici unei întreprinderi de inserție. Într-adevăr, Comisia a indicat în mod clar, la punctul 2 din aceste Orientări, criteriile potrivit cărora va aprecia dacă un ajutor pentru crearea de locuri de muncă poate beneficia de o derogare sectorială în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c) CE. Or, printre aceste criterii figurează cele trei condiții alternative menționate anterior, printre care în special cea privind localizarea întreprinderii beneficiare într-o zonă eligibilă pentru acordarea de ajutoare cu destinație regională. În măsura în care Italgas nu prezintă niciun element care să permită să fie pusă sub semnul întrebării coerența acestor trei criterii alternative cu obiectivele derogărilor sectoriale în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (c) CE privind ajutoarele destinate să faciliteze dezvoltarea anumitor activități economice când acestea nu modifică în mod nefavorabil condițiile schimburilor comerciale într-o măsură care contravine interesului comunitar, trebuie să se considere că, potrivit unei jurisprudențe consacrate (a se vedea punctul 292 de mai sus), Comisia era obligată să se conformeze criteriilor indicative pe care chiar aceasta și le impusese. În orice caz, nu se poate reproșa Comisiei că a aplicat aceste criterii, întrucât nici nu s-a demonstrat și nici nu s-a susținut motivat că acestea nu sunt compatibile cu obiectivul urmărit de derogările sectoriale (a se vedea,
a contrario
, Hotărârea Pollmeier Malchow/Comisia, punctul 290 de mai sus).
Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, motivele întemeiate pe încălcarea articolului 87 alineatul (3) litera (c) CE și pe lipsa de motivare trebuie să fie respinse ca neîntemeiate.
3.
Cu privire la încălcarea invocată a articolului 87 alineatul (3) litera (d) CE și a principiului egalității de tratament, precum și la pretinsa lipsă de motivare și contradicție în motivare
a) Argumentele părților
Argumentele reclamantei
— Cauza T-254/00
Reclamanta, Hotel Cipriani, contestă motivele refuzului Comisiei de a acorda o derogare culturală. Aceasta susține că studiul COSES, prezentat de comitet, a confirmat caracterul general al constrângerilor care rezultă, în Veneția, din reglementarea italiană privind protecția bunurilor culturale și a mediului. Acest studiu ar fi indicat cu precizie costurile suplimentare rezultând pentru Veneția din astfel de constrângeri, în raport cu costurile determinate de constrângerile analoge în contexte de mediu diferite. Reclamanta invocă în special constrângerile impuse prin legea italiană nr. 1089/39, care introdusese o schemă de protecție a bunurilor de interes istoric și artistic și, în ceea ce privește în special Veneția, prin Decretul nr. 791/73 al președintelui Republicii, care introduce dispoziții particulare privind intervențiile de restaurare și de curățare a imobilelor de interes arhitectural, istoric și artistic. Aceasta adaugă faptul că, în plus, comitetul propusese să furnizeze informațiile suplimentare pe care Comisia le considera necesare. În aceste condiții, dacă era adevărat că anumite întreprinderi nu erau supuse constrângerilor suplimentare menționate anterior, Comisia ar fi fost obligată numai să excludă din derogarea culturală întreprinderile care nu sunt supuse acestor constrângeri, întemeindu-se pe toate elementele de informație necesare.
Reclamanta arată apoi că, în raport cu importanța costurilor suplimentare, cuantumul limitat al reducerilor contribuțiilor sociale în cauză, care erau în plus descrescătoare până la eliminarea totală a acestora, era prin urmare proporțional. În prezenta cauză, decizia atacată ar fi cea care ar încălca principiul proporționalității.
Comisia ar fi acordat de altfel o derogare culturală pentru Consorzio Venezia Nuova fără a controla legătura dintre scopul cultural al acestui organism și cuantumul ajutoarelor acordate. Sub acest aspect, decizia atacată ar fi prin urmare contradictorie și contrară principiului egalității de tratament.
Activitatea hotelieră a reclamantei, ale cărei imobile ar fi supuse regimului extrem de constrângător aplicabil în centrul istoric, ar fi strâns legată de identitatea imobilelor pe care le exploatează și a căror destinație originară ar trebui să fie menținută în temeiul Decretului nr. 791/1973, menționat anterior. Angajarea în acest scop de personal în număr suficient ar răspunde astfel necesității de a păstra aspectul și rolul istoric al acestor imobile în oraș.
— Cauza T-277/00
Reclamantele, Coopservice și comitetul, critică faptul că existența constrângerilor generale privind în mod specific teritoriul lagunei și urmărind conservarea în special a patrimoniului arhitectural și a mediului a fost ignorată de către Comisie. În particular, Comisia nu ar fi ținut seama de constrângerile impuse în special prin Decretul nr. 962/1973 al președintelui Republicii, pentru a asigura „salvarea cadrului peisagistic, istoric, arheologic și artistic al orașului Veneția și al lagunei sale”, potrivit obiectivelor stabilite prin legea italiană nr. 171/1973, precum și prin legea italiană nr. 431/1985 privind urmărirea obiectivelor primare de protejare a mediului. Astfel, Comisia ar fi examinat numai constrângerile directe privind protecția bogățiilor arhitecturale și imobiliare, vizate de Legea nr. 1089/39. În schimb, aceasta ar fi ignorat constrângerile„indirecte”, care urmăresc protejarea condițiilor privind mediul, cadrul, perspectiva și iluminarea imobilelor supuse constrângerilor directe.
Scutirile de la plata contribuțiilor sociale analizate ar avea drept scop promovarea culturii și conservarea patrimoniului. În plus, acestea ar fi proporționale cu costurile suplimentare care decurg din constrângerile menționate anterior și nu ar modifica în mod nefavorabil condițiile schimburilor comerciale intracomunitare și ale concurenței. Cu privire la aceste două aspecte, motivarea deciziei atacate ar fi eronată și insuficientă.
Argumentele Comisiei
Comisia răspunde că nu a făcut decât să aplice articolul 87 alineatul (3) litera (d) CE. Aceasta ar fi constatat astfel lipsa unei legături reale între avantajul acordat și costurile suplimentare privind conservarea patrimoniului, pe care acest avantaj urmărește să le compenseze.
b) Aprecierea Tribunalului
În primul rând, Tribunalul arată că nu a fost stabilit că toate întreprinderile care beneficiază de reduceri ale contribuțiilor sociale în cauză suportă costurile suplimentare legate de conservarea patrimoniului. În particular, împrejurarea, invocată de Hotel Cipriani, că interesul arhitectural, istoric și artistic poate fi determinat „pentru ansambluri de imobile definite în funcție de parametri raportați la traseul străzilor, al piețelor și al canalelor”, astfel cum a indicat comitetul, nu dovedește că toate imobilele exploatate de întreprinderile beneficiare ale reducerilor contribuțiilor sociale analizate sunt supuse unor astfel de costuri suplimentare.
În această privință, trebuie observat că Comisia nu dispunea de informațiile necesare pentru a stabili, în decizia atacată, o distincție între întreprinderile care exploatează imobile supuse constrângerilor legate de protecția patrimoniului și cele care nu exploatează acest tip de imobile.
Mai general, din observațiile și din documentele care i-au fost transmise în cursul procedurii administrative reiese că Comisia nu dispunea de nicio informație relevantă pentru a fi în măsură să aprecieze domeniul de aplicare al eventualelor constrângeri arhitecturale și culturale invocate de Hotel Cipriani, de Coopservice și de comitet și să examineze posibilitatea de a acorda, dacă este cazul, o derogare în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (d) CE. În particular, din decizia atacată [considerentul (79)] reiese, fără a fi contestat de reclamante, faptul că guvernul italian nu a solicitat niciodată o derogare culturală, ci numai a apărat caracterul de ajutor regional al scutirilor de la plata contribuțiilor sociale în cauză. Pe de altă parte, studiul COSES din luna februarie 1998 (punctul 3.3), menționat anterior, comunicat Comisiei de municipalitatea Veneția, se limitează să stabilească lista legilor și a textelor de reglementare aplicabile Veneției în materie de mediu, de construcții și de urbanism. Cu toate că nu se poate contesta că unele dintre aceste legi sau texte de reglementare impun constrângeri „cu caracter istoric și artistic”, astfel cum susțin reclamantele, importanța și domeniul de aplicare al unor astfel de constrângeri nu sunt specificate. În plus, marea parte a reglementării citate se raportează mai general la constrângeri de ordin urbanistic, de mediu sau peisagistic, care nu sunt, în principiu, luate în considerare în temeiul promovării culturii și al conservării patrimoniului, prevăzute la articolul 87 alineatul (3) litera (d) CE. În ceea ce privește studiul COSES din luna martie 1998 (punctele 1.2 și 1.5), comunicat Comisiei de către comitet, acesta nu cuprinde nicio indicație privind costurile suportate de întreprinderile stabilite în Veneția sau în Chioggia în legătură directă cu protecția patrimoniului.
În al doilea rând, trebuie observat că modalitățile de aplicare a scutirilor de la plata contribuțiilor sociale în cauză nu permit să se garanteze proporționalitatea acestor măsuri cu obiectivul urmărit prin derogarea invocată, astfel cum arată Comisia în decizia atacată [considerentul (81)]. Într-adevăr, reclamantele nu contestă faptul că, având în vedere modalitățile de acordare a ajutorului, nu există ca regulă generală nicio legătură între, pe de o parte, cuantumul scutirilor fiscale acordate unei întreprinderi legat de numărul de persoane angajate și, pe de altă parte, tipul sau dimensiunea imobilelor exploatate de această întreprindere și, în consecință, costurile suplimentare suportate în legătură cu protecția patrimoniului.
În ceea ce privește situația Hotel Cipriani, invocată în speță, trebuie constatat că reclamanta nu poate invoca argumente de fapt privind situația sa specifică, în măsura în care aceste argumente nu fuseseră prezentate Comisiei în cursul procedurii administrative.
În schimb, trebuie observat că examinarea individuală, în decizia atacată, a ajutoarelor acordate Consorzio Venezia Nuova se explică prin faptul că aceasta este una dintre întreprinderile municipale în legătură cu care autoritățile italiene furnizaseră informații detaliate. Pe baza unor astfel de informații, Comisia a considerat că ajutoarele acordate acestei întreprinderi, al cărei obiect statutar îl reprezenta realizarea de intervenții decise de stat pentru a asigura conservarea patrimoniului istoric, artistic și arhitectural al Veneției, aveau un scop cultural.
Pentru toate aceste motive, nu trebuie să se considere că, în prezenta cauză, Comisia a încălcat principiul nediscriminării și a depășit limitele puterii sale de apreciere abținându-se de a lua în considerare situația individuală în special a Hotel Cipriani și considerând, în mod general, că pretinsele constrângeri nu justificau acordarea unei derogări culturale.
Rezultă că motivele întemeiate pe încălcarea articolului 87 alineatul (3) litera (d) CE și pe obligația de motivare trebuie, prin urmare, să fie respinse ca neîntemeiate.
4.
Cu privire la pretinsa încălcare a articolului 87 alineatul (3) litera (e) CE
a) Argumentele părților
În cauza T-277/00, reclamantele, Coopservice și comitetul, sunt de părere că decizia atacată [considerentul (84)] încalcă articolul 87 alineatul (3) litera (e) CE și că motivarea sa este insuficientă și contradictorie, în măsura în care Comisia consideră că nu poate nici măcar să prevadă posibilitatea de a aplica derogarea prevăzută de acest articol. Reclamantele susțin că urmărirea unor scopuri de interes general privind conservarea patrimoniului cultural venețian justifică o astfel de derogare.
Comisia contestă aceste argumente.
b) Aprecierea Tribunalului
Articolul 87 alineatul (3) litera (e) CE vizează „celelalte categorii de ajutoare stabilite prin decizie a Consiliului, care hotărăște cu majoritate calificată, la propunerea Comisiei”. Prin urmare, este suficient să se constate, astfel cum arată Comisia, că nu exista nicio decizie ad-hoc a Consiliului, adoptată în temeiul acestui articol, care să permită autorizarea schemei de ajutor în cauză.
Prin urmare, prezentul motiv trebuie să fie respins ca neîntemeiat.
5.
Cu privire la încălcarea invocată a articolului 87 alineatul (3) litera (b) CE, a articolului 87 alineatul (2) litera (b) CE și a articolului 253 CE, precum și cu privire la pretinsa insuficiență și contradicție a motivării
a) Argumentele părților
În cauza T-277/00, reclamantele, Coopservice și comitetul, critică în primul rând Comisia pentru că a exclus în mod eronat și fără motivare faptul că salvarea orașului Veneția constituia un proiect important de interes european comun, în sensul articolului 87 alineatul (3) litera (b) CE. Decizia atacată ar fi contradictorie cu privire la acest punct, în măsura în care Comisia ar fi recunoscut, pe de altă parte, importanța extremă a conservării Veneției și ar fi admis, prin urmare, compatibilitatea ajutoarelor acordate către Consorzio Venezia Nuova [considerentul (96)].
În al doilea rând, Comisia ar fi exclus de asemenea în mod eronat și fără motivare derogarea prevăzută la articolul 87 alineatul (2) litera (b) CE în ceea ce privește calamitățile naturale. Or, „acqua alta” (mareea puternică) ar reprezenta o calamitate naturală din cauza, pe de o parte, a extremei gravități a efectelor sale asupra structurii economice și sociale a orașului și a caracterului său repetitiv și, pe de altă parte, a consecințelor devastatoare atunci când acest fenomen se manifestă cu o amploare excepțională.
Comisia contestă această argumentație.
b) Aprecierea Tribunalului
În primul rând, trebuie să se considere că Comisia susține în mod întemeiat că schema de ajutor în cauză nu poate fi considerată ca fiind strâns legată de un proiect important de interes european. Într-adevăr, aceasta nu a fost înființată în scopul salvării Veneției, dar are ca scop reducerea contribuțiilor sociale care grevează în mod normal bugetul întreprinderilor stabilite pe teritoriul Veneției sau al Chioggiei. Această schemă vizează astfel, în esență, ameliorarea competitivității acestor întreprinderi. Or, potrivit jurisprudenței, o măsură de ajutor nu poate beneficia de derogarea prevăzută la articolul 87 alineatul (3) litera (b) CE decât dacă aceasta nu avantajează în principal operatorii economici dintr-un stat membru, ci reprezintă un avantaj pentru Comunitate în ansamblul său (Hotărârea Unicredito Italiano, punctul 209 de mai sus, punctele 72-78, și Hotărârea Italia/Comisia, punctul 209 de mai sus, punctele 139 și 140).
Respingând, în decizia atacată [considerentul (97)], calificarea drept „proiect de interes comun” în sensul articolului 87 alineatul (3) litera (b) CE, Comisia nu și-a depășit, prin urmare, limitele puterii sale de apreciere. Pe de altă parte, contrar susținerilor reclamantelor, decizia atacată nu cuprinde în această privință nicio contradicție în motivare în măsura în care ajutoarele plătite Consorzio Venezia Nuova nu au fost autorizate în temeiul articolului 87 alineatul (3) litera (b) CE (a se vedea punctul 327 de mai sus).
În plus, Comisia a motivat decizia atacată corespunzător cerințelor legale, arătând că schema de ajutor în cauză nu se referă la un proiect important de interes comun și nici nu este destinată să remedieze o perturbare gravă a economiei unui stat membru.
În al doilea rând, trebuie arătat că reducerile contribuțiilor sociale considerate sunt proporționale cu fondul de salarii și nu urmăresc să repare pagube provocate de calamități naturale sau de alte evenimente extraordinare, astfel cum prevede articolul 87 alineatul (2) litera (b) CE. Pe de altă parte, Comisia amintește că, potrivit unei practici constante, în domeniul agricol, pagubele legate de condițiile meteorologice nefavorabile nu pot fi asimilate pagubelor provocate de catastrofe naturale în sensul articolului 87 alineatul (2) litera (b) CE decât în cazul în care depășesc praguri determinate în raport cu producția normală. Astfel de criterii nu pot fi transpuse în ceea ce privește fenomenul de „aqua alta” la Veneția.
În aceste condiții, trebuie să se considere că limitele puterii de apreciere a Comisiei nu au fost depășite atunci când aceasta a considerat, în decizia atacată [considerentul (99)], că fenomenul de „acqua alta” la Veneția nu putea fi considerat drept o calamitate naturală sau un eveniment extraordinar în sensul articolului 87 alineatul (2) litera (b) CE. În plus, decizia atacată este suficient motivată cu privire la acest aspect.
Rezultă că prezentele motive trebuie să fie respinse ca neîntemeiate.
B —
Cu privire la neregularitatea invocată a obligației de recuperare a ajutoarelor, impusă la articolul 5 din decizia atacată
Reclamantele dezvoltă două serii de motive în susținerea concluziilor lor privind anularea obligației de recuperare impuse la articolul 5 din decizia atacată. În primul rând, acestea invocă încălcarea articolului 15 din Regulamentul nr. 659/1999, precum și nerespectarea principiilor securității juridice, protecției încrederii legitime și egalității de tratament, în legătură cu calificarea pretins eronată a măsurilor în cauză drept ajutoare noi. În al doilea rând, decizia atacată, prin faptul că dispune recuperarea ajutoarelor în litigiu, ar încălca articolul 14 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999 și principiile proporționalității, securității juridice, egalității de tratament și protecției încrederii legitime, precum și normele de drept tranzitorii și obligația de motivare.
1.
Cu privire la încălcarea invocată a articolului 15 din Regulamentul nr. 659/1999, precum și a principiilor securității juridice, protecției încrederii legitime și egalității de tratament, în legătură cu calificarea pretins eronată a măsurilor în cauză drept ajutoare noi
a) Argumentele părților
Argumentele reclamantelor
— Cauza T-254/00
Reclamanta, Hotel Cipriani, amintește că investigația a fost inițiată de Comisie în 1997 în legătură cu reducerile contribuțiilor sociale în discuție în prezenta cauză. În acest context, articolul 15 din Regulamentul nr. 659/1999, privind asigurarea securității juridice, ar fi limitat puterea de investigație și de decizie a Comisiei la ajutoarele acordate începând cu 1987, care ar fi singurele susceptibile să facă obiectul unei recuperări la expirarea termenului de prescripție prevăzut la acest articol.
Or, Hotel Cipriani ar beneficia în special, cel puțin din 1972, de reduceri ale contribuțiilor sociale prevăzute pe întreg teritoriul național prin alte legi decât Legile nr. 206/1995 și nr. 30/1997, pe care se întemeiază Comisia. Reclamanta invocă în această privință reducerile contribuțiilor sociale în favoarea întreprinderilor artizanale și industriale cu mai puțin de 300 de salariați instituite prin Legea nr. 590/1971 și extinse la întreprinderile hoteliere prin Legea nr. 463/1972. Reclamanta adaugă că beneficiază de asemenea de reduceri ale anumitor contribuții sociale prevăzute de Legea nr. 102/1977, care sunt aplicabile pe întreg teritoriul național întreprinderilor artizanale și industriale în temeiul Legii 102/1977 și care au fost extinse la întreprinderile hoteliere prin Legea nr. 573/1977.
Reducerile contribuțiilor sociale în discuție în prezenta cauză ar reprezenta, așadar, ajutoare existente, în sensul articolului 15 alineatul (3) din Regulamentul nr. 659/1999, iar nu ajutoare noi care ar fi fost instituite prin Legile nr. 206/1995 și nr. 30/1997, examinate de Comisie în decizia atacată.
Chiar dacă se admite că reclamanta a beneficiat de reduceri ale contribuțiilor sociale în cauză în temeiul Legilor nr. 206/1995 și nr. 30/1997, ceea ce reclamanta contestă, aceste măsuri ar trebui să fie considerate ajutoare existente începând cel puțin din anii 1972 și 1978. Într-adevăr, pe de o parte, aceste legi ar prevedea o simplă extindere în timp și în spațiu a ajutoarelor existente, instituite prin Legea nr. 1089/1968, care prevedea reduceri ale contribuțiilor sociale în favoarea întreprinderilor din Mezzogiorno, extinse la teritoriul Veneției prin Legea nr. 171/1973 și la sectorul hotelier prin Legea nr. 502/1978, precum și prin Legea nr. 463/1972, menționată anterior. Pe de altă parte, reclamanta ar fi beneficiat începând cu 1978 de scutiri prevăzute de reglementarea privind zonele defavorizate („aree depresse”).
Contrar susținerilor Comisiei, ar exista o continuitate juridică între schema de ajutor în cauză și ajutoarele existente menționate anterior, în măsura în care acestea nu ar fi făcut obiectul unor modificări substanțiale. Cu toate că aceste ajutoare au fost instituite prin legi diferite, ar fi vorba totuși despre aceeași reducere a contribuțiilor sociale, a cărei aplicare pe teritoriile Veneției și Chioggiei era prevăzută de Legea nr. 171/1973, astfel cum a fost interpretată prin Legea nr. 502/1978. Această analiză ar fi confirmată prin articolul 5 bis din Legea nr. 206/1995, care prevede că dispozițiile vizate la articolul 23 din Legea nr. 171/1973 și la articolul 3 din Legea nr. 502/1978 trebuie să fie interpretate în sensul că reducerile contribuțiilor sociale pe care le prevăd continuă să fie acordate potrivit criteriilor definite prin Decretul ministerial din 5 august 1994. Ar rezulta de aici că Legile nr. 206/1995 și nr. 30/1997 se limitează să confirme aplicabilitatea, pe teritoriile Veneției și Chioggiei, a reducerilor contribuțiilor prevăzute deja anterior, fără a modifica elementele esențiale ale schemei, și anume beneficiarii, forma intervenției și gradul acesteia.
În acest context juridic, având în vedere dispozițiile articolului 15 alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 659/1999, beneficiarii schemei de scutiri de la plata contribuțiilor sociale în cauză ar fi putut să aibă o încredere legitimă în legalitatea și în compatibilitatea cu piața comună a acestor scutiri. Într-adevăr, termenul de prescripție ar fi început să curgă în 1973, dacă nu mai devreme. În această privință, reclamanta susține că articolul 15 alineatul (2) din Regulamentul nr. 659/1999, care prevede că termenul de prescripție începe să curgă din ziua în care ajutorul ilegal este acordat beneficiarului, trebuie să fie interpretat în sensul că, în cazul unei scheme de ajutor, actul prin care se acordă ajutorul coincide cu adoptarea legii care a instituit această schemă. Scadențele lunare de plată a contribuțiilor sociale considerate nu ar fi relevante, întrucât acestea ar face parte numai din punerea în aplicare a acestei legi (a se vedea Hotărârea Tribunalului din 30 aprilie 2002, Government of Gibraltar/Comisia,
T-195/01 și T-207/01, Rec., p. II-2309
, punctul 130).
În plus, în mod eronat Comisia ar fi considerat implicit măsurile în cauză drept ajutoare noi, supuse ca atare unei obligații de notificare în temeiul articolului 88 alineatul (3) CE.
În cele din urmă, decizia atacată ar determina o încălcare a principiului egalității de tratament în privința reclamantei, în raport cu hotelurile stabilite pe restul teritoriului italian, care ar continua să beneficieze de reduceri ale contribuțiilor sociale.
— Cauza T-277/00
Reclamantele, Coopservice și comitetul, susțin de asemenea că măsurile în cauză, prevăzute de Legile nr. 206/1995 și nr. 30/1997, constituie ajutoare existente în sensul articolelor 1 și 15 din Regulamentul nr. 659/1999, care nu sunt supuse obligației de notificare în temeiul articolului 88 alineatul (3) CE. În temeiul articolului 15 din Regulamentul nr. 659/1999, aceste ajutoare nu ar fi susceptibile să facă obiectul unei recuperări. Reclamantele susțin că legislația privind reducerile contribuțiilor sociale în favoarea întreprinderilor din Mezzogiorno își găsește originea în Legea nr. 1089/1968, care instituie o simplă schemă de scutiri a căror dată de expirare era stabilită inițial pentru 31 decembrie 1972. Domeniul de aplicare al acestei scheme ar fi fost extins, pentru a cuprinde Veneția și Chioggia, prin Legea nr. 171/1973. Schema de ajutor instituită prin Legea nr. 1089/1968 ar fi rămas în vigoare până la 30 iunie 1994. Aceasta ar fi fost parțial înlocuită prin Decretul ministerial din 5 august 1994 de instituire a unui sistem de scutiri „unic”, care reunea diversele scutiri prevăzute de Legea nr. 1089/1968, precum și o scutire anuală totală pentru noile locuri de muncă. Cu toate acestea, voința legiuitorului, concretizată în Legea nr. 171/1973, de a acorda întreprinderilor care activează în centrele istorice ale Veneției și Chioggiei anumite avantaje, identice cu cele acordate întreprinderilor care activează în centrul și în sudul Italiei, nu s-ar fi schimbat. Într-adevăr, elementele esențiale ale schemei nu ar fi fost modificate. Această schemă ar viza în continuare aceiași destinatari, s-ar justifica prin aceleași motive, referitoare la condițiile specifice centrelor istorice ale Veneției și Chioggiei, și s-ar întemeia pe același mecanism pentru a determina ajutorul, și anume trimiterea la legislațiile în vigoare în centrul și în sudul Italiei.
Prin urmare, ar exista o continuitate în ceea ce privește condițiile și modalitățile de aplicare a măsurilor prevăzute în special de Legea nr. 171/1973 și de Legile nr. 206/1995 și nr. 30/1997. În lipsa modificării substanțiale, prin aceste ultime două legi, a măsurilor prevăzute de Legea nr. 171/1973, reducerile contribuțiilor sociale în discuție în prezenta cauză nu ar constitui ajutoare noi. Singurele modificări aduse prin Legile nr. 206/1995 și nr. 30/1997 ar fi redus avantajul acordat anterior beneficiarilor măsurilor în cauză și nu ar putea, prin urmare, să fie considerate drept substanțiale.
Pe de altă parte, reclamantele contestă teza Comisiei potrivit căreia data la care a fost instituită schema de ajutor ar fi nerelevantă pentru a determina punctul de plecare al termenului de prescripție prevăzut la articolul 15 alineatul (2) din Regulamentul nr. 659/1999. Acestea susțin că ajutorul acordat în temeiul unei scheme de ajutor se concretizează la data la care întreprinderea în cauză este admisă pentru a beneficia de această schemă, iar nu în cadrul executării, în fiecare lună, a obligației de a plăti ajutorul deja acordat.
În prezenta cauză, Comisia ar fi omis să aprecieze legătura dintre schema de ajutor în cauză, aplicabilă din luna iulie 1994, și schema care fusese instituită prin Legea nr. 171/1973. Decizia atacată ar fi afectată, prin urmare, de o încălcare a articolului 15 din Regulamentul nr. 659/1999 și de o lipsă de motivare, întrucât aceasta califică în mod implicit schema de ajutor în cauză drept ajutor nou.
Argumentele Comisiei
Comisia contestă această argumentație.
b) Aprecierea Tribunalului
În măsura în care dispozițiile articolului 15 din Regulamentul nr. 659/1999, care prevede un termen de prescripție, sunt considerate ca fiind de natură procedurală, acestea erau imediat aplicabile tuturor procedurilor pendinte în fața Comisiei cu ocazia intrării în vigoare a acestui regulament, la 16 aprilie 1999 (Hotărârea Tribunalului din 10 aprilie 2003, Scott/Comisia,
T-366/00, Rec., p. II-1763
, punctul 51). Întrucât decizia atacată a fost adoptată la 25 noiembrie 1999, trebuie să se examineze dacă, în prezenta cauză, acest termen de prescripție expirase, astfel încât schema de ajutor în cauză să fie considerată un ajutor existent în temeiul articolului 15 alineatul (3) din acest regulament.
Trebuie amintit în prealabil că măsurile prin care se urmărește instituirea sau modificarea ajutoarelor constituie ajutoare noi (Hotărârea Curții din 9 octombrie 1984, Heineken Brouwerijen,
91/83 și 127/83, Rec., p. 3435
, punctele 17 și 18, și Hotărârea Curții din 9 august 1994, Namur-Les assurances du crédit,
C-44/93, Rec., p. I-3829
, punctul 13). În particular, atunci când modificarea afectează schema inițială chiar în esența ei, această schemă se transformă într-o schemă de ajutor nouă. În schimb, atunci când modificarea nu este esențială, numai modificarea ca atare este susceptibilă să fie calificată drept ajutor nou (Hotărârea Government of Gibraltar/Comisia, punctul 349 de mai sus, punctele 109 și 111).
În speță, trebuie să se constate că Legea nr. 206/1995, prin extinderea la întreprinderile stabilite pe teritoriul Veneției și al Chioggiei a scutirilor de la plata contribuțiilor sociale prevăzute pentru Mezzogiorno de Decretul ministerial din 5 august 1994, și Legea nr. 30/1997, prin prelungirea schemei în 1997, au instituit o schemă nouă specifică, aplicabilă exact pe teritoriul Veneției și al Chioggiei.
În această privință, argumentele prezentate de reclamante pentru a demonstra că schema de ajutor în cauză nu reprezenta decât o simplă extindere temporală și teritorială a ajutoarelor existente nu rezistă unei examinări. În primul rând, trebuie arătat că, potrivit afirmației Comisiei, care nu este contrazisă de reclamante, Legea nr. 463/1972, invocată de Hotel Cipriani, prelungea până la 30 iunie 1973 reducerile contribuțiilor sociale prevăzute de Legea nr. 590/1971 în favoarea întreprinderilor artizanale, a IMM-urilor și a întreprinderilor hoteliere. Aceste reduceri ale contribuțiilor nu ar mai fi acordate începând cu 1 iulie 1973 și nu ar avea, prin urmare, nicio legătură cu ajutoarele examinate în decizia atacată, care au fost plătite între 1995 și 1997. Aceeași ar fi situația pentru reducerile contribuțiilor sociale prevăzute de Legile nr. 502/1978, nr. 102/1977 și nr. 573/1977, aplicabile până la 31 decembrie 1981.
În al doilea rând, Decretul ministerial din 5 august 1994, menționat anterior, la care se referă Legile nr. 30/1997 și nr. 206/1995, avea drept obiect o „nouă schemă de reducere a contribuțiilor sociale în teritoriile din Mezzogiorno”. Acesta instituia, prin urmare, o nouă schemă de ajutor pentru Mezzogiorno. Legea nr. 206/1995 a extins această nouă schemă la întreprinderile din Veneția și din Chioggia, iar Legea nr. 30/1997 a modificat condițiile de acordare a acestei noi scheme.
În aceste condiții, chiar dacă se presupune că schema de ajutor în cauză, prevăzută inițial prin Legea nr. 206/1995, s-ar fi limitat să extindă o schemă de ajutor existentă la beneficiari noi, fără a aduce, de altfel, modificări substanțiale schemei existente, această extindere, separabilă de schema inițială, constituie un ajutor nou, supus obligației de notificare (a se vedea Hotărârea Government of Gibraltar/Comisia, punctul 349 de mai sus, punctele 109 și 110).
Rezultă de aici că decizia atacată, de impunere a recuperării ajutoarelor incompatibile cu piața comună, plătite în temeiul Legilor nr. 206/1995 și nr. 30/1997, a intervenit, în orice caz, înainte de expirarea termenului de prescripție stabilit la articolul 15 din Regulamentul nr. 659/1999.
În plus, în orice caz, contrar susținerilor reclamantelor, termenul de prescripție prevăzut la articolul 15 din Regulamentul nr. 659/1999 nu a început să curgă decât la data la care a fost plătit ajutorul ilegal. În cazul unei scheme de ajutor instituite cu mai mult de zece ani înainte de prima întrerupere a prescripției, ajutoarele ilegale și incompatibile acordate în temeiul acestei scheme în cursul ultimilor zece ani sunt, prin urmare, supuse recuperării (a se vedea Hotărârea Government of Gibraltar/Comisia, punctul 349 de mai sus, punctul 130).
În consecință, în prezenta cauză, chiar dacă se presupune că exista o continuitate între schema de ajutor analizată și schemele anterioare, fapt care este contrazis de examinarea faptelor, termenul de prescripție de zece ani nu a expirat în niciun caz înainte de adoptarea deciziei atacate, în 1999, în ceea ce privește ajutoarele vizate de această decizie, care fuseseră plătite între 1995 și 1997.
În sfârșit, este cert că, în cursul procedurii administrative, guvernul italian nu a susținut niciodată că schema în cauză reprezenta un ajutor existent și nici nu a contestat calificarea ca ajutor nou reținută de Comisie în decizia sa de a deschide procedura de investigare. De altfel, nici terții interesați nu au furnizat în această privință argumente relevante. Astfel, nu poate fi reproșat acestei instituții că nu a verificat dacă schema în cauză trebuia să fie calificată drept ajutor existent sau ajutor nou (Hotărârea Curții din 10 mai 2005, Italia/Comisia, C-400/99, Rec., p. I-3657, punctul 51).
Din ansamblul acestor argumente rezultă că prezentele motive trebuie să fie respinse ca neîntemeiate.
2.
Cu privire la încălcarea invocată a articolului 14 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, a principiilor proporționalității, securității juridice, egalității de tratament și protecției încrederii legitime, precum și a normelor de drept tranzitorii și a obligației de motivare
a) Argumentele părților
Argumentele reclamantelor
— Cauza T-254/00
Reclamanta, Hotel Cipriani, susține în subsidiar că, și în cazul în care se presupune că termenul de prescripție stabilit la articolul 15 din Regulamentul nr. 659/1999 nu s-a scurs, ceea ce aceasta contestă, obligația de recuperare a ajutoarelor în cauză impusă în decizia atacată nu respectă principiile proporționalității și egalității de tratament și că aceasta este, prin urmare, contrară și articolului 14 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/99, potrivit căruia Comisia nu solicită recuperarea ajutorului în cazul în care aceasta ar contraveni unui principiu general de drept comunitar. Într-adevăr, impunerea unei obligații de recuperare nu ar rezulta în mod automat din declarația de incompatibilitate. Ar reveni Comisiei sarcina de a examina împrejurările excepționale care caracterizează prezenta cauză, cu scopul de a verifica dacă impunerea unei astfel de obligații este conformă cu principiul proporționalității.
În speță, Comisia ar fi respins fără motivare suficientă argumentele prezentate de autoritățile italiene împotriva recuperării ajutoarelor în cauză.
Situația examinată în prezenta cauză s-ar caracteriza printr-un grad ridicat de incertitudine juridică. Într-adevăr, ar fi posibil ca reducerile contribuțiilor sociale acordate întreprinderilor care exercită o activitate economică pe o piață pur locală să nu fie de natură să afecteze schimburile intracomunitare și concurența. În plus, eliminarea schemei de ajutor în cauză la 30 noiembrie 1997 și lipsa participării terților interesați la procedură ar susține lipsa unui efect al acestei scheme asupra funcționării pieței. Obligația de recuperare ar fi prin urmare disproporționată.
În replică, reclamanta arată că, în contextul menționat anterior, aceasta putea în mod legitim să se aștepte ca situația sa să fie apreciată, potrivit principiului general al egalității de tratament, în mod asemănător cu cea a întreprinderilor municipale. Această încredere legitimă s-ar opune în speță recuperării contribuțiilor sociale în cauză.
În sfârșit, rata de referință reținută în decizia atacată pentru calculul dobânzilor la sumele de recuperat ar fi ilegală în măsura în care excedează ratei dobânzii aplicate întreprinderii în cauză pentru propriile datorii, în cursul perioadei considerate. Într-adevăr, ar fi contrar scopului recuperării, care urmărește să restabilească situația în care întreprinderea s-ar fi găsit dacă nu ar fi beneficiat de ajutorul analizat.
— Cauza T-270/00
Reclamanta, Italgas, susține mai întâi că aprecierea împrejurărilor invocate de autoritățile italiene în susținerea cererii lor prin care se solicită să nu se procedeze la recuperarea ajutoarelor analizate este de competența instanțelor naționale.
În continuare, reclamanta critică Comisia pentru că nu a respectat principiul neretroactivității normelor de fond atunci când s-a întemeiat, în decizia atacată, pe articolul 14 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999. Acest regulament ar fi intrat în vigoare la 16 aprilie 1999, în timp ce ajutoarele în cauză nu au fost acordate decât până în 1997. Or, articolul 14 alineatul (1), menționat anterior, ar cuprinde o normă de fond care modifică criteriile pe care Comisia își poate întemeia o eventuală decizie de a nu solicita statului membru în cauză să recupereze ajutoarele analizate. Într-adevăr, în cadrul regimului anterior, Comisia s-ar fi bucurat de o putere discreționară (Hotărârea Curții din 17 iunie 1999, Belgia/Comisia,
C-75/97, Rec., p. I-3671
, punctul 82). Aceasta ar fi putut astfel să țină seama de consecințele economice și sociale ale unui eventual ordin de recuperare. În schimb, în temeiul articolului 14 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, Comisia nu poate renunța să solicite recuperarea ajutorului decât în cazul în care această recuperare ar fi contrară unui principiu general de drept comunitar.
În consecință, articolul 5 din decizia atacată ar fi afectat de o eroare de drept.
În plus, în lipsa,
ratione temporis
, a unei obligații a Comisiei de a impune recuperarea ajutorului în temeiul articolului 14 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, decizia atacată ar fi eronată și insuficient motivată, întrucât aceasta solicită în mod general și fără distincție recuperarea ajutoarelor plătite, fără a verifica cu o certitudine suficientă, pe baza unei analize aprofundate a tuturor împrejurărilor relevante, că măsura în cauză era de natură să afecteze schimburile intracomunitare și concurența.
Republica Italiană, intervenientă în susținerea Italgas, susține observațiile acesteia. Republica Italiană adaugă faptul că specificitatea situației de fapt prezentă în speță și incertitudinea juridică ce rezultă de aici, precum și lipsa observațiilor din partea terților interesați ar fi trebuit să determine Comisia să verifice în mod concret dacă recuperarea ajutoarelor în cauză era necesară pentru a restabili situația concurențială anterioară. Această întrebare, discutată în mod amplu în cursul procedurii administrative, nu ar fi fost examinată în decizia atacată.
— Cauza T-277/00
Reclamantele, Coopservice și comitetul, susțin că obligația de recuperare impusă în decizia atacată este contrară principiilor protecției încrederii legitime și securității juridice, precum și principiului proporționalității.
În primul rând, în legătură cu principiile protecției încrederii legitime și securității juridice, împrejurarea că, în ceea ce privește întreprinderile municipale ACTV, Panfido și AMAV, Comisia consideră că nu sunt îndeplinite condițiile pentru aplicarea articolului 87 alineatul (1) CE ar arăta că, potrivit acestei instituții, măsurile în cauză nu constituie în sine ajutoare ilegale. Pe de altă parte, Comisia ar fi definit criterii de compatibilitate pentru a fi aplicate de statul membru vizat. Trimiterea la această procedură națională cu scopul de a stabili, în temeiul unei examinări individuale aprofundate și complexe, dacă un ajutor este ilegal implică, potrivit reclamantelor, că această constatare a nelegalității produce numai efecte
ex nunc
. În consecință, beneficiarilor acestor măsuri nu li se poate refuza protecția încrederii legitime.
În plus, reducerile contribuțiilor sociale în cauză ar fi fost prevăzute într-o reglementare națională datând din 1973. În acest context, ar fi excesiv să se impună beneficiarilor acestor măsuri obligația de a se informa cu privire la procedura comunitară, cu atât mai mult cu cât aceștia constituie o categorie numeroasă și nedeterminată. După treizeci de ani de existență, această schemă de ajutor ar trebui să fie prezumată cunoscută în cadrul comunitar, chiar dacă nu a făcut obiectul unei notificări formale.
În al doilea rând, obligația de recuperare a ajutoarelor în cauză ar fi contrară principiului proporționalității, întrucât aceste măsuri ar fi exercitat o influență derizorie asupra schimburilor, în timp ce rambursarea lor ar reprezenta o sarcină extrem de apăsătoare pentru beneficiarii acestora.
Pentru toate aceste motive, Comisia ar fi încălcat articolul 14 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, precum și obligația de motivare, abținându-se să verifice dacă recuperarea ajutoarelor în cauză nu era contrară unui principiu general de drept comunitar.
În sfârșit, reclamantele consideră că decizia atacată este contrară, de asemenea, principiului protecției încrederii legitime în măsura în care aceasta prevede că suma ajutoarelor de rambursat trebuie să fie majorată cu dobânzi calculate pe baza ratei de referință utilizate pentru calculul echivalentului-subvenție în cadrul ajutoarelor cu destinație regională. În plus, alegerea metodei de plată a dobânzilor nu ar fi motivată.
Argumentele Comisiei
Comisia contestă această argumentație.
b) Aprecierea Tribunalului
Trebuie arătat, cu titlu introductiv, că articolul 14 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999 consacră ca regulă generală obligația Comisiei de a recupera ajutoarele ilegale care au fost declarate incompatibile cu piața comună. Într-adevăr, potrivit acestei prevederi, numai în cazul în care recuperarea ajutoarelor ar contraveni unui principiu general de drept comunitar Comisia nu trebuie să solicite recuperarea acestora. Pe de altă parte, trebuie amintit de asemenea în prealabil că, în mod contrar susținerilor Italgas (a se vedea punctul 373 de mai sus), articolul 87 CE și următoarele, articolul 14 din Regulamentul nr. 659/1999, precum și principiile protecției încrederii legitime, securității juridice și proporționalității nu se pot opune unei măsuri naționale care solicită restituirea unui ajutor în temeiul unei decizii a Comisiei care a calificat acest ajutor drept incompatibil cu piața comună și a cărui examinare în lumina acelorași dispoziții și principii generale nu a dezvăluit elemente de natură să afecteze validitatea (Hotărârea Unicredito Italiano, punctul 209 de mai sus, punctul 125).
În acest context, nu poate fi admisă obiecția prezentată de Italgas, potrivit căreia decizia atacată ar încălca principiul neretroactivității normelor, în măsura în care, pentru a impune o obligație de recuperare, aceasta s-ar întemeia pe articolul 14 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, care ar prevedea o normă de fond nouă. În acest sens, trebuie arătat că, în decizia atacată [considerentele (100)-(103)], Comisia nu s-a referit exclusiv la obligația impusă la articolul 14 alineatul (1) din acest regulament. Aceasta s-a întemeiat de asemenea în mod expres pe jurisprudența anterioară, care a fost de altfel consacrată în mod formal la articolul 14 alineatul (1) menționat anterior, care nu introduce, în această privință, nicio normă nouă.
Într-adevăr, chiar înainte de intrarea în vigoare a Regulamentului nr. 659/1999, eliminarea unui ajutor ilegal pe calea recuperării era, potrivit unei jurisprudențe constante, consecința logică a constatării nelegalității sale (Hotărârea Tubemeuse, punctul 265 de mai sus, punctul 66, și Hotărârea din 14 ianuarie 1997, Spania/Comisia,
C-169/95, Rec., p. I-135
, punctul 47). În particular, Curtea a hotărât că, în afara unor împrejurări excepționale, Comisia nu poate depăși limitele puterii sale discreționare atunci când solicită statului membru să recupereze ajutoarele ilegale, întrucât recuperarea nu urmărește decât restabilirea situației anterioare (a se vedea Hotărârea Maribel bis/ter, punctul 226 de mai sus, punctul 66).
În consecință, chiar dacă trebuie să se admită că, în principiu, articolul 14 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999 nu era aplicabil în mod formal în prezenta cauză în măsura în care conține o normă de fond, această împrejurare nu poate vicia obligația de recuperare impusă în decizia atacată, în măsura în care, potrivit jurisprudenței menționate la punctul precedent, Comisia a considerat că recuperarea era necesară pentru a restabili situația anterioară, eliminând avantajele de care beneficiaseră întreprinderile respective în temeiul schemei de ajutor în cauză.
În particular, contrar susținerilor reclamantelor, obligația de recuperare a ajutoarelor analizate nu poate fi considerată disproporționată în raport cu obiectivele dispozițiilor tratatului în materie de ajutoare de stat, în măsura în care aceasta este consecința logică a nelegalității și urmărește restabilirea situației anterioare.
În această privință, împrejurarea că cea mai mare parte a întreprinderilor beneficiare și-ar fi exercitat activitatea la nivel local, ceea ce nu a fost stabilit, nu ar fi permis în orice caz eliminarea oricărui efect al scutirilor de la plata contribuțiilor sociale în cauză asupra schimburilor comerciale și a concurenței, astfel cum s-a stabilit deja (a se vedea punctele 246-248 de mai sus). În mod similar, lipsa participării terților interesați la procedura administrativă nu arată că beneficiarii acestor scutiri nu beneficiaseră de un avantaj concurențial semnificativ care trebuia să fie eliminat pentru a restabili situația anterioară.
În acest context, contrar susținerilor Hotel Cipriani, Comisia a ținut seama în mod corespunzător, în decizia atacată [considerentul (103)], de observațiile formulate de autoritățile italiene în susținerea cererii lor de a nu proceda la recuperarea ajutoarelor incompatibile.
În legătură cu motivul întemeiat pe încălcarea principiului protecției încrederii legitime, invocat de Hotel Cipriani, precum și de Coopservice și de comitet, trebuie amintit că, potrivit jurisprudenței, beneficiarul unui ajutor ilegal nu poate avea o încredere legitimă în legalitatea acordării acestui ajutor (a se vedea Hotărârea Curții Unicredito Italiano, punctul 209 de mai sus, punctele 104 și 108-111, și Hotărârea din 22 aprilie 2008, Comisia/Salzgitter,
C-408/04 P, Rep., 2008, p. I-2767
, punctul 104). În prezenta cauză, schema de ajutor analizată nu fusese notificată și recuperarea ajutoarelor reprezenta, prin urmare, un risc previzibil. În această privință, împrejurarea, invocată de Coopservice și de comitet, potrivit căreia recuperarea se efectuează în cadrul procedurii naționale de aplicare a deciziei Comisiei este lipsită de relevanță.
Pe de altă parte, reclamantele nu invocă nicio împrejurare extraordinară în mod obiectiv care să permită stabilirea faptului că obligația de recuperare în litigiu este contrară principiului securității juridice, astfel cum impune jurisprudența (a se vedea Hotărârea Comisia/Salzgitter, punctul 392 de mai sus, punctul 107). În particular, argumentele privind continuitatea în timp a normelor de acordare a scutirilor de la plata contribuțiilor sociale în favoarea întreprinderilor stabilite în Veneția sau în Chioggia au fost deja respinse de Tribunal ca neîntemeiate (a se vedea punctul 362 de mai sus). În plus, în orice caz, o astfel de continuitate nu ar fi reprezentat în sine o împrejurare extraordinară de natură să atragă nelegalitatea unei decizii a Comisiei de impunere a recuperării ajutoarelor în cauză cu respectarea termenului de prescripție prevăzut la articolul 15 din Regulamentul nr. 659/1999.
În ceea ce privește motivul întemeiat pe încălcarea principiului egalității de tratament, invocat de Hotel Cipriani, trebuie amintit că decizia atacată nu conține nicio constatare a caracterului individual, cu excepția aprecierii situației întreprinderilor municipale, efectuată pe baza datelor care fuseseră transmise Comisiei de autoritățile naționale și de municipalitatea Veneția. Întrucât, în schimb, nicio informație privind situația individuală a Hotel Cipriani nu a fost comunicată Comisiei în cursul procedurii administrative, decizia atacată nu poate prezenta un caracter discriminatoriu în privința reclamantei în raport cu întreprinderile municipale.
În ceea ce privește argumentele Hotel Cipriani, respectiv ale Coopservice și ale comitetului, vizând demonstrarea neregularității modului de calcul al dobânzilor aplicate sumelor de recuperat, acestea trebuie de asemenea să fie respinse. În această privință, trebuie observat în prealabil că, deși este adevărat că prevederea de la articolul 14 alineatul (2) din Regulamentul nr. 659/1999, potrivit căreia Comisia stabilește o rată a dobânzii adecvată, constituie o normă de fond și nu era, din această cauză, aplicabilă în mod formal în prezenta cauză, această dispoziție nu introduce totuși nicio regulă nouă.
În prezenta cauză, este suficient să se constate că rata dobânzii stabilită în decizia atacată (articolul 5 al doilea paragraf), care trimite la rata de referință utilizată pentru calculul echivalentului-subvenție în cadrul ajutoarelor cu destinație regională, este conformă cu scopul recuperării și nu poate, prin urmare, să fie analizată ca imprevizibilă.
Mai mult, nu ar reveni Comisiei sarcina de a motiva mai mult alegerea acestei rate de referință, în decizia atacată. În particular, simpla împrejurare că această rată ar fi, astfel cum se susține, superioară celei aplicate datoriilor Hotel Cipriani nu permite să se considere că nu este reprezentativă pentru ratele dobânzilor practicate pe piață (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 24 septembrie 2002, Falck și Acciaierie di Bolzano/Comisia,
C-74/00 P și C-75/00 P, Rec., p. I-7869
, punctul 159). Pe de altă parte, în orice caz, această reclamantă nu poate invoca situația sa individuală, din moment ce aceasta nu a fost adusă la cunoștința Comisiei în cursul procedurii administrative, astfel cum s-a decis deja (a se vedea în special punctele 211 și 215 de mai sus).
Rezultă de aici că reclamantele nu au demonstrat că rata stabilită în decizia atacată nu era adecvată, în sensul că ar fi depășit ceea ce era necesar pentru a elimina avantajele care rezultă pentru beneficiarii scutirilor de la plata contribuțiilor sociale în cauză.
Pentru toate aceste argumente, motivele întemeiate pe pretinsa încălcare a articolului 14 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, a principiilor proporționalității, securității juridice, egalității de tratament și protecției încrederii legitime, precum și a normelor de drept tranzitorii și a obligației de motivare trebuie să fie respinse ca neîntemeiate.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 87 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât reclamantele au căzut în pretenții, se impune obligarea acestora, conform concluziilor Comisiei, la plata cheltuielilor de judecată, inclusiv, în ceea ce privește reclamantele în cauza T-277/00, cele aferente procedurii privind măsurile provizorii.
În temeiul articolului 87 alineatul (4) primul paragraf din Regulamentul de procedură, statele membre care intervin în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată. Rezultă că Republica Italiană suportă propriile cheltuieli de judecată.

Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a șasea extinsă)
declară și hotărăște:

1)
Respinge acțiunile.

2)
Hotel Cipriani SpA, Società italiana per il gas SpA (Italgas), Coopservice — Servizi di fiducia Soc. coop. rl și Comitato „Venezia vuole vivere” suportă, în afară de propriile cheltuieli de judecată, pe cele efectuate de Comisie. Coopservice și Comitato „Venezia vuole vivere” suportă, de asemenea, totalitatea cheltuielilor de judecată efectuate în cadrul procedurii privind măsurile provizorii.

Meij
Vadapalas
Wahl
Prek
Ciucă
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 28 noiembrie 2008.
Semnături
Cuprins

Istoricul cauzei

A — Schema de reducere a contribuțiilor sociale analizată

B — Procedura administrativă

C — Decizia atacată

Procedura și concluziile părților

Cu privire la admisibilitate

A — Cu privire la litispendența invocată în cauza T-277/00

1. Argumentele părților

2. Aprecierea Tribunalului

B — Cu privire la pretinsa absență a calității procesuale active a întreprinderilor reclamante în cauzele T-254/00, T-270/00 și T-277/00

1. Argumentele părților

2. Aprecierea Tribunalului

a) Aprecierea criteriului privind modalitățile de aplicare a schemei de ajutor, în lumina jurisprudenței

b) Aprecierea criteriului întemeiat pe modalitățile de aplicare a schemei de ajutor, în lumina sistemului comunitar de control al ajutoarelor de stat

c) Cu privire la competența invocată a autorităților naționale de a verifica în fiecare caz, individual, existența unui ajutor, în cadrul aplicării unui ordin de recuperare

C — Cu privire la presupusa lipsă a calității procesuale active a comitetului în cauza T-277/00

Cu privire la fond

A — Cu privire la calificarea pretins eronată a măsurilor în cauză drept ajutoare de stat incompatibile cu piața comună

1. Cu privire la pretinsa încălcare a articolului 87 alineatul (1) CE și a articolului 86 alineatul (2) CE, precum și a principiului egalității de tratament și cu privire la pretinsa lipsă a motivării și contradicție în motivare

a) Argumentele părților

Argumentele reclamantelor

— Cauza T-254/00

— Cauza T-270/00

— Cauza T-277/00

Argumentele Comisiei

b) Aprecierea Tribunalului

Cu privire la lipsa invocată a avantajului, din cauza caracterului pretins compensatoriu al măsurilor analizate

Cu privire la pretinsa compensare a dezavantajelor structurale (cauzele T-254/00, T-270/00 și T-277/00)

Cu privire la compensarea invocată a gestiunii de servicii publice (cauzele T-270/00 și T-277/00)

Cu privire la pretinsa lipsă a afectării schimburilor comerciale dintre statele membre și a impactului asupra concurenței

2. Cu privire la pretinsa încălcare a articolului 87 alineatul (3) litera (c) CE și la lipsa de motivare invocată

a) Argumentele părților

Argumentele reclamantelor

— Cauza T-254/00

— Cauza T-270/00

— Cauza T-277/00

Argumentele Comisiei

b) Aprecierea Tribunalului

3. Cu privire la încălcarea invocată a articolului 87 alineatul (3) litera (d) CE și a principiului egalității de tratament, precum și la pretinsa lipsă de motivare și contradicție în motivare

a) Argumentele părților

Argumentele reclamantei

— Cauza T-254/00

— Cauza T-277/00

Argumentele Comisiei

b) Aprecierea Tribunalului

4. Cu privire la pretinsa încălcare a articolului 87 alineatul (3) litera (e) CE

a) Argumentele părților

b) Aprecierea Tribunalului

5. Cu privire la încălcarea invocată a articolului 87 alineatul (3) litera (b) CE, a articolului 87 alineatul (2) litera (b) CE și a articolului 253 CE, precum și cu privire la pretinsa insuficiență și contradicție a motivării

a) Argumentele părților

b) Aprecierea Tribunalului

B — Cu privire la neregularitatea invocată a obligației de recuperare a ajutoarelor, impusă la articolul 5 din decizia atacată

1. Cu privire la încălcarea invocată a articolului 15 din Regulamentul nr. 659/1999, precum și a principiilor securității juridice, protecției încrederii legitime și egalității de tratament, în legătură cu calificarea pretins eronată a măsurilor în cauză drept ajutoare noi

a) Argumentele părților

Argumentele reclamantelor

— Cauza T-254/00

— Cauza T-277/00

Argumentele Comisiei

b) Aprecierea Tribunalului

2. Cu privire la încălcarea invocată a articolului 14 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999, a principiilor proporționalității, securității juridice, egalității de tratament și protecției încrederii legitime, precum și a normelor de drept tranzitorii și a obligației de motivare

a) Argumentele părților

Argumentele reclamantelor

— Cauza T-254/00

— Cauza T-270/00

— Cauza T-277/00

Argumentele Comisiei

b) Aprecierea Tribunalului

Cu privire la cheltuielile de judecată
(
*1
)	Limba de procedură: italiana.