CELEX: 62002CJ0278
Agricultura
Organização comum de mercado
Carne de bovino
Restituições à exportação
Reembolso de montantes indevidamente recebidos
Instauração de procedimentos por irregularidades
Artigo 3.º do Regulamento (CE, Euratom) n.º 2988/95
Efeito directo
Prazo de prescrição
Interrupção da prescrição

Por despacho de 11 de Julho de 2002, apresentado no Tribunal de Justiça em 29 de Julho seguinte, o Berufungssenat I der Region
Linz bei der Finanzlandesdirektion für Oberösterreich submeteu, nos termos do artigo 234.° CE, duas questões prejudiciais
sobre a interpretação do artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento (CE, Euratom) n.° 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995,
relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (JO L 312, p. 1).
Estas questões foram submetidas no âmbito de um litígio que opõe a Herbert Handlbauer GmbH (a seguir «Handlbauer») ao Zollamt
Salzburg/Erstattungen (serviços aduaneiros de Salzburg/reembolsos, a seguir «Zollamt») a propósito da obrigação de reembolso
de um adiantamento sobre a restituição à exportação de um lote de carne de bovino concedido em 1996.
Enquadramento jurídico
Regulamentação comunitária
Protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias
O artigo 1.° do Regulamento n.° 2988/95 dispõe:
«1.

Para efeitos da protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, é adoptada uma regulamentação geral em matéria
de controlos homogéneos e de medidas e sanções administrativas relativamente a irregularidades no domínio do direito comunitário.
2.

Constitui irregularidade qualquer violação de uma disposição de direito comunitário que resulte de um acto ou omissão de um
agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral das Comunidades ou orçamentos geridos pelas Comunidades,
quer pela diminuição ou supressão de receitas provenientes de recursos próprios cobradas directamente por conta das Comunidades,
quer por uma despesa indevida.»
Nos termos do artigo 3.° do mesmo regulamento:
«1.

O prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade referida no
n.° 1 do artigo 1.º Todavia, as regulamentações sectoriais podem prever um prazo mais reduzido, que não pode ser inferior
a três anos.
O prazo de prescrição relativo às irregularidades continuadas ou repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade.
O prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa.
A prescrição do procedimento é interrompida por qualquer acto, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da
autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade. O prazo de prescrição corre de
novo a contar de cada interrupção.
Todavia, a prescrição tem lugar o mais tardar na data em que termina um prazo igual ao dobro do prazo de prescrição sem que
a autoridade competente tenha aplicado uma sanção, excepto nos casos em que o procedimento administrativo tenha sido suspenso
em conformidade com o n.° 1 do artigo 6.º
2.

O prazo de execução da decisão que aplica a sanção administrativa é de três anos. Este prazo corre desde o dia em que a decisão
se torna definitiva.
Os casos de interrupção e de suspensão são regidos pelas disposições pertinentes do direito nacional.
3.

Os Estados‑Membros conservam a possibilidade de aplicar um prazo mais longo que os previstos respectivamente nos n.
os
1 e 2.»
O artigo 4.° do Regulamento n.° 2988/95 trata da repetição das vantagens indevidamente obtidas nos termos seguintes:
«1.

Qualquer irregularidade tem como consequência, regra geral, a retirada da vantagem indevidamente obtida:
–
através da obrigação de pagar os montantes em dívida ou de reembolsar os montantes indevidamente recebidos,
–
através da perda total ou parcial da garantia constituída a favor do pedido de uma vantagem concedida ou aquando do recebimento
de um adiantamento.
2.

A aplicação das medidas referidas no n.° 1 limita‑se à retirada da vantagem obtida, acrescida, se tal se encontrar previsto,
de juros que podem ser determinados de forma fixa.
3.

Os actos relativamente aos quais se prove terem por fim obter uma vantagem contrária aos objectivos do direito comunitário
aplicável nas circunstâncias, criando artificialmente condições necessárias à obtenção dessa vantagem, têm como consequência,
consoante o caso, quer a não obtenção da vantagem quer a sua retirada.
4.

As medidas previstas no presente artigo não são consideradas sanções.»
O artigo 5.° do mesmo regulamento enuncia as sanções administrativas a que podem conduzir as irregularidades intencionais
ou causadas por negligência, designadamente o pagamento de uma coima administrativa ou a privação total ou parcial de uma
vantagem.
Por fim, o artigo 8.° do Regulamento n.° 2988/95 prevê a obrigação de os Estados‑Membros adoptarem as medidas de controlo
necessárias para assegurar a regularidade das operações que envolvem os interesses financeiros das Comunidades, sendo a natureza
e a frequência dos controlos e verificação no local, bem como as respectivas regras de execução, determinadas, sempre que
necessário, por regulamentações sectoriais, a fim de assegurar uma aplicação uniforme das medidas em causa.
Regime das restituições à exportação para os produtos agrícolas
O artigo 11.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 3665/87 da Comissão, de 27 de Novembro de 1987, que estabelece regras comuns
de execução do regime das restituições à exportação para os produtos agrícolas (JO L 351, p. 1), na redacção dada pelo Regulamento
(CE) n.° 2945/94 da Comissão, de 2 de Dezembro de 1994 (JO L 310, p. 57), dispõe:
«Sempre que se verifique que, com vista à concessão de uma restituição à exportação, um exportador solicitou uma restituição
superior à aplicável, a restituição devida para a exportação em causa será a aplicável aos produtos efectivamente exportados,
diminuída de um montante correspondente:
a)
A metade da diferença entre a restituição solicitada e a restituição aplicável à exportação efectivamente realizada;
b)

[…].»
Segundo o n.° 3 do mesmo artigo:
«Sem prejuízo da obrigação de pagar o montante negativo referido no quarto parágrafo do n.° 1, em caso de pagamento indevido
de uma restituição, o beneficiário será obrigado a reembolsar os montantes indevidamente recebidos – o que inclui qualquer
sanção aplicável nos termos do primeiro parágrafo do n.° 1 –, aumentados dos juros calculados em função do período decorrido
entre o pagamento e o reembolso […]»
Por outro lado, o Regulamento (CEE) n.° 4045/89 do Conselho, de 21 de Dezembro de 1989, relativo aos controlos, pelos Estados‑Membros,
das operações que fazem parte do sistema de financiamento pelo Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola, Secção «Garantia»,
e que revoga a Directiva 77/435/CEE (JO L 388, p. 18), prevê, no seu artigo 2.°, a obrigação de os Estados‑Membros procederem
anualmente a controlos de um certo número de empresas que efectuem operações abrangidas pelo referido sistema de financiamento.
Esse número é estabelecido, designadamente, em função da importância das empresas e de outros factores de risco de irregularidades.
Código Aduaneiro Comunitário
O artigo 221.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.º 2913/92 do Conselho, de 12 de Outubro de 1992, que estabelece o Código Aduaneiro
Comunitário (JO L 302, p. 1, a seguir «CAC»), dispõe:
«O montante dos direitos deve ser comunicado ao devedor, de acordo com modalidades adequadas, logo que o respectivo registo
de liquidação seja efectuado.»
Segundo o n.° 3 do mesmo artigo:
«A comunicação ao devedor não se poderá efectuar após o termo de um prazo de três anos a contar da data de constituição da
dívida aduaneira. Todavia, se, em virtude de um acto passível de procedimento judicial repressivo, as autoridades aduaneiras
não puderam determinar o montante exacto dos direitos legalmente devidos, a referida comunicação será efectuada, na medida
em que as disposições em vigor o prevejam após o termo desse prazo de três anos.»
Regulamentação nacional
A Ausfuhrerstattungsgesetz (lei austríaca relativa às restituições à exportação, BGBl. 1994/660, a seguir «AEG») prevê, no
seu § 5, a repetição das restituições indevidamente concedidas. Embora não estabeleça directamente o prazo de prescrição desse
reembolso, o seu § 1, n.° 5, remete, quanto a este ponto, para as disposições aplicáveis em matéria aduaneira.
A este respeito, o § 74, n.° 2, da Zollrechts‑Durchführungsgesetz (lei relativa à execução dos direitos aduaneiros, BGBl. I,
1998/13, a seguir «ZollR‑DG»), na sua versão aplicável no momento dos factos, dispõe:
«Relativamente aos direitos de importação e de exportação, o prazo de prescrição é de três anos a contar da data de constituição
da dívida. Quanto aos direitos de importação e de exportação ilegalmente não pagos, esse prazo é de dez anos, desde que as
autoridades aduaneiras, na sequência de um ilícito financeiro do qual apenas possam conhecer um tribunal ou secção, não consigam
identificar ou não possam identificar com exactidão a dívida nos três anos seguintes à sua constituição. Para as restantes
prestações pecuniárias, o prazo de prescrição é fixado nos termos das disposições comuns em matéria de direitos.»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
Em 3 de Setembro de 1996, a Handlbauer exportou para a Hungria um lote de 958 peças de carne de bovino congelada, com um peso
total de 19 912,36 quilos. Por esta operação beneficiou, em 24 de Setembro de 1996, de um adiantamento sobre a restituição
de 202 769 ATS. A garantia concedida relativamente a este adiantamento foi liberada em 12 de Dezembro de 1996.
Em 20 de Dezembro de 1999, a Handlbauer foi informada de que o departamento de controlo externo e inspecção das empresas do
Hauptzollamt (serviços alfandegários principais) Linz (Áustria) iria proceder a um controlo das exportações efectuadas no
ano de 1996 no domínio da organização de mercado da carne de bovino e da carne de suíno. Resulta do despacho de reenvio que
a Handlbauer foi incluída entre as empresas a inspeccionar nos termos do Regulamento n.° 4045/89 porque já nas exportações
de 1995 se tinham verificado várias irregularidades.
No decurso dos controlos efectuados em 2000, verificou‑se que, em numerosos casos, a origem comunitária da carne exportada
em 1996 não estava demonstrada.
Consequentemente, por decisão de 20 de Janeiro de 2001, o Zollamt, nos termos das disposições conjugadas do § 5 da AEG e do
artigo 11.°, n.° 3, do Regulamento n.° 3665/87, exigiu ao Handlbauer o reembolso do adiantamento sobre a restituição e aplicou‑lhe
uma sanção de 101 384 ATS, nos termos do artigo 11.°, n.° 1, alínea a), do mesmo regulamento.
Na sequência da rejeição do seu recurso administrativo desta decisão, a Handlbauer interpôs um recurso no órgão jurisdicional
de reenvio, invocando o termo do prazo de prescrição de três anos, referido simultaneamente no artigo 221.°, n.° 3, do CAC
e no § 74, n.° 2, da ZollR‑DG. Esta situação não foi alterada pelo Regulamento n.° 2988/95, o qual constitui somente uma regulamentação
geral para os Estados‑Membros não susceptível de produzir directamente efeitos desfavoráveis para os operadores nem de constituir
uma base jurídica para as sanções.
Segundo a Handlbauer, o prazo de prescrição começou a correr em 24 de Setembro de 1996, data da concessão da restituição à
exportação, ou mesmo em 12 de Dezembro de 1996, data da liberação da garantia. Ora, o reembolso da referida restituição e
a sanção correspondente foram decididos em 20 de Janeiro de 2001.
Em resposta, o Zollamt fez referência ao artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2988/95, que é directamente aplicável e prevê
um prazo de prescrição de quatro anos susceptível de ser interrompido por controlos, tais como os efectuados na Handlbauer.
Foi nestas condições que o Berufungssenat I der Region Linz bei der Finanzlandesdirektion für Oberösterreich decidiu suspender
a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as questões prejudiciais seguintes:
«1)
O Regulamento […] n.° 2988/95 […] é directamente aplicável nos Estados‑Membros, particularmente no domínio das organizações
de mercados (restituição à exportação), caso tenham sido praticadas irregularidades?
O artigo 3.°, n.° 1, do referido regulamento, que estabelece um prazo de prescrição de quatro anos para o combate a irregularidades,
é directamente aplicável pelas autoridades alfandegárias dos Estados‑Membros?
2)
A notificação de um controlo aduaneiro a uma empresa deve ser considerado, em relação aos responsáveis dessa empresa, um acto
de instrução ou de instauração de um procedimento por irregularidade, que interrompe o prazo de prescrição de quatro anos
estabelecido pelo artigo 3.°, n.° 1, do referido regulamento, quando a fiscalização, efectuada nos termos do Regulamento (CEE)
n.° 4045/89, é levada a cabo tanto devido aos riscos conhecidos na generalidade como à frequência das acções que prejudicam
os interesses financeiros das Comunidades Europeias na implementação da política agrícola comum?»
No decurso do processo, o Tribunal de Justiça foi informado de que, na sequência da entrada em vigor da Abgaben‑Rechtsmittel‑Reformgesetz
(lei relativa à reforma dos meios de recurso em matéria fiscal, BGBl. I 2002/97), o Unabhängiger Finanzsenat, Außenstelle
Klagenfurt (Áustria) passsou a ser o órgão jurisdicional competente para decidir no processo principal.
Quanto à primeira questão
Na sua primeira questão, formulada em duas partes que há que examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta,
essencialmente, se o artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2988/95 é directamente aplicável nos Estados‑Membros, mesmo no
domínio das restituições à exportação de produtos agrícolas, apesar da existência de disposições nacionais aduaneiras que
prevêem um prazo de prescrição mais curto.
A este respeito, importa recordar que, devido à sua própria natureza e à sua função no sistema das fontes do direito comunitário,
as disposições dos regulamentos produzem, em geral, efeitos imediatos nas ordens jurídicas nacionais, sem que seja necessário
as autoridades nacionais tomarem medidas de aplicação (acórdão de 17 de Maio de 1972, Leonesio, 93/71, Colect., p. 93, n.° 5).
É verdade que algumas das suas disposições podem não obstante necessitar, para a sua execução, da adopção de medidas de aplicação
pelos Estados‑Membros (acórdão de 11 de Janeiro de 2001, Monte Arcosu, C‑403/98, Colect., p. I‑103, n.° 26).
Contudo, não é esse o caso do artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2988/95, que, ao fixar, em matéria de procedimentos, um
prazo de prescrição de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade, não deixa qualquer margem de apreciação
aos Estados‑Membros nem exige da parte destes a adopção de medidas de execução.
A circunstância de regulamentações sectoriais poderem prever prazos de prescrição mais reduzidos, que, no entanto, não podem
ser inferiores a três anos, nos termos do artigo 3.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n° 2988/95, ou de os Estados‑Membros
poderem, nos termos do n.° 3 do mesmo artigo, prever prazos mais longos não é susceptível de pôr em causa a aplicabilidade
imediata do artigo 1.°, n.° 1, do referido regulamento, na hipótese de, precisamente, tais regras derrogatórias não existirem
nas regulamentações comunitárias sectoriais ou nacionais.
Ora, no momento dos factos do processo principal, nenhuma disposição comunitária sectorial previa, no domínio das restituições
à exportação de produtos agrícolas, um prazo de prescrição mais reduzido para o reembolso dos montantes não devidos. Do mesmo
modo, resulta dos autos que nenhuma disposição austríaca previa, nessa mesma época, um prazo de prescrição superior a quatro
anos.
A Handlbauer e a Comissão consideram, no entanto, que o artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2988/95 não diz respeito à repetição
das vantagens financeiras indevidamente recebidas. Segundo a Handlbauer, esta disposição diz respeito, exclusivamente, às
sanções penais a aplicar em caso de irregularidade, enquanto a Comissão considera que essa disposição abrange unicamente as
medidas que prevêem uma sanção administrativa nos termos do artigo 5.° do mesmo regulamento.
A este propósito, há que recordar que o artigo 1.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2988/95 institui uma «regulamentação geral em
matéria de controlos homogéneos e de medidas e sanções administrativas relativamente a irregularidades no domínio do direito
comunitário», e isso, como resulta do terceiro considerando do referido regulamento, a fim de «combater em todos os domínios
os actos lesivos dos interesses financeiros das Comunidades».
O artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2988/95 fixa, em matéria de procedimentos, um prazo de prescrição que se conta a partir
da data em que foi praticada a irregularidade, a qual, segundo o artigo 1.°, n.° 2, do mesmo regulamento, consiste em «[q]ualquer
violação de uma disposição de direito comunitário que resulte de um acto ou omissão de um agente económico que tenha ou possa
ter por efeito lesar o orçamento geral das Comunidades […]».
Como observaram os Governos austríaco e do Reino Unido, essa definição abrange tanto as irregularidades intencionais ou causadas
por negligência que possam, nos termos do artigo 5.° do Regulamento n.° 2988/95, dar origem a uma sanção administrativa como
as irregularidades que tenham unicamente como consequência a retirada da vantagem indevidamente recebida, nos termos do artigo
4.° do mesmo regulamento.
De onde resulta que o artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2988/95 é aplicável quer às irregularidades referidas no artigo
5.° quer às referidas no artigo 4.° do referido regulamento, que prejudiquem os interesses financeiros das Comunidades.
Consequentemente, há que responder à primeira questão que o artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2988/95 é directamente aplicável
nos Estados‑Membros, mesmo no domínio das restituições à exportação de produtos agrícolas, na falta de regulamentação comunitária
sectorial que preveja um prazo mais curto, mas não inferior a três anos, ou de regulamentação nacional que fixe um prazo de
prescrição mais longo.
Quanto à segunda questão
Na segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, essencialmente, se o artigo 3.°, n.° 1, terceiro parágrafo,
do Regulamento n.° 2988/95 deve ser interpretado no sentido de que a notificação do controlo aduaneiro à empresa em questão
constitui um acto de instrução ou de instauração de um procedimento por irregularidade, susceptível de interromper o prazo
de prescrição referido no n.° 1, primeiro parágrafo, do mesmo artigo.
Segundo a Handlbauer, os princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança legítima impõem que somente os actos
de instrução e de instauração de um procedimento que se baseiem numa suspeita concreta de irregularidade possam interromper
a prescrição nos termos do artigo 3.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95. Em contrapartida, os controlos
na acepção do artigo 8.° do mesmo regulamento, que englobam as verificações efectuadas nas empresas nos termos do Regulamento
n.° 4045/89, não podem ter este efeito. Quanto muito poderiam conduzir à prática de actos de instrução e de instauração de
procedimentos interruptivos da prescrição.
O Governo austríaco considera que, no caso em apreço, a prescrição foi, de qualquer forma, interrompida, nos termos do artigo
3.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95, pelos controlos efectuados na Handlbauer.
A Comissão considera que a notificação de um controlo nos termos do Regulamento n.° 4045/89, destinado a detectar eventuais
irregularidades específicas, constitui já em si mesmo um acto que interrompe a prescrição. Com efeito, o artigo 3.°, n.° 1,
terceiro parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95 não exige que o acto de instrução diga respeito a uma irregularidade específica,
uma vez que esta só pode ser constatada na sequência do controlo.
A este respeito, importar sublinhar que os prazos de prescrição têm, em geral, por função garantir a segurança jurídica (v.
acórdão de 15 de Julho de 1970, ACF Chemiefarma/Comissão, 41/69, Colect. 1969‑1970, p. 447, n.° 19). Essa função não é plenamente
cumprida, como observou o advogado‑geral nos n.
os
82 e seguintes das suas conclusões, se o prazo de prescrição referido no artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2988/95 pudesse
ser interrompido por qualquer acto de controlo, de ordem geral, da administração nacional, sem qualquer relação com suspeitas
de irregularidades relativas a operações circunscritas com suficiente precisão.
No caso em apreço, resulta dos autos que a notificação à Handlbauer do controlo decidido nos termos do Regulamento n.° 4045/89
dizia respeito, indistintamente, a todas as exportações que esta empresa tinha efectuado em 1996 no âmbito das organizações
comuns de mercados da carne de bovino e da carne de suíno. Essa notificação, que não incluía qualquer indicação sobre as suspeitas
de irregularidades suficientemente determinadas, não podia, enquanto tal, interromper o prazo de prescrição para o reembolso
da restituição concedida em 24 de Setembro de 1996.
Incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se os actos subsequentes praticados pelas autoridades nacionais no âmbito
ou na sequência do controlo notificado em 20 de Dezembro de 1999 diziam respeito a uma ou mais irregularidades específicas
envolvendo as exportações para as quais a restituição em causa tinha sido concedida e eram susceptíveis, consequentemente,
de interromper o prazo de prescrição relativo ao reembolso da referida restituição.
Tendo em conta o exposto, há que responder à segunda questão que o artigo 3.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95
deve ser interpretado no sentido de que a notificação de controlo aduaneiro à empresa em causa só constitui um acto de instrução
ou de instauração de um procedimento por irregularidade susceptível de interromper o prazo de prescrição referido no n.° 1,
primeiro parágrafo, do mesmo artigo, se as operações sobre as quais recaem as suspeitas forem circunscritas pelo acto com
suficiente precisão.
Quanto às despesas
As despesas efectuadas pelos Governos austríaco e do Reino Unido, e pela Comissão, que apresentaram observações ao Tribunal,
não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante
o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),
pronunciando‑se sobre as questões submetidas pelo Berufungssenat I der Region Linz bei der Finanzlandesdirektion für Oberösterreich,
por despacho de 11 de Julho de 2002, declara:
1)
O artigo 3.°, n.° 1, do Regulamento (CE, Euratom) n.° 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção
dos interesses financeiros das Comunidades Europeias, é directamente aplicável nos Estados‑Membros, mesmo no domínio das restituições
à exportação de produtos agrícolas, na falta de regulamentação comunitária sectorial que preveja um prazo mais curto, mas
não inferior a três anos, ou de regulamentação nacional que fixe um prazo de prescrição mais longo.
2)
O artigo 3.°, n.° 1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.° 2988/95 deve ser interpretado no sentido de que a notificação
de controlo aduaneiro à empresa em causa só constitui um acto de instrução ou de instauração de um procedimento por irregularidade
susceptível de interromper o prazo de prescrição referido no n.° 1, primeiro parágrafo, do mesmo artigo, se as operações sobre
as quais recaem as suspeitas forem circunscritas pelo acto com suficiente precisão.
Timmermans
Cunha Rodrigues
Puissochet
Schintgen
Colneric
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 24 de Junho de 2004.
O secretário
O presidente da Segunda Secção
R. Grass
C. W. A. Timmermans
–
Língua do processo: alemão.