CELEX: 61986CJ0088
Interpretação dos artigos 8.º, 13.º, n.º 1, e 16.º, n.º 2, do Regulamento n.º 517/72
Transporte em autocarro

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por despacho de 14 de Fevereiro de 1986, chegado ao Tribunal em 24 de Março seguinte, o College van Beroep voor het Bedrijfsleven apresentou, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, quatro questões prejudiciais relativas à interpretação do Regulamnto n.° 517/72, do Conselho, de 28 de Fevereiro de 1972, relativo à introdução de regras comuns para os serviços regulares especializados efectuados em autocarro entre os Estados-membros (JO L 67, p. 19).
2 Essas questões foram levantadas no âmbito de um recurso de anulação interposto para esse tribunal contra duas decisões relativas à criação de um serviço regular de autocarro entre Amsterdão e Londres, pedido pela empresa de transportes Snel en Co. BV (a seguir designada por "Snel"), com sede em Roterdão, em conformidade com os artigos 12.° e seguintes do Regulamento n.° 517/72, já citado. As duas decisões impugnadas são, por um lado, a decisão favorável ao pedido, comunicada em 17 de Novembro de 1983 pelo ministro dos Transportes e das Obras Públicas à Commissie Vervoervergunningen (comissão de licenças de transporte) e, por outro, a decisão desta, de 12 de Abril de 1984, de conceder a autorização requerida. O pedido de anulação foi formulado pela Bovo Tours BV e por Van Nood Touringcars BV, empresas concorrentes, sediadas respectivamente em Roelofarendsveen e em Amsterdão, e já titulares de uma autorização para explorar um serviço regular de autocarros entre as mesmas cidades.
3 Por decisão de 29 de Junho de 1984, o presidente do College van Beroep ordenou a suspensão provisória da executoriedade das decisões até que o tribunal proferisse decisão no processo principal. Em 14 de Fevereiro de 1986, esse tribunal declarou inadmissível o recurso contra a decisão de 17 de Novembro de 1983 e suspendeu a instância, apresentando ao Tribunal de Justiça as seguintes questões:
"1) Será correcto interpretar o n.° 2 do artigo 16.° do Regulamento (CEE) n.° 517/72 do Conselho, no sentido de que basta que um Estado-membro tenha introduzido na respectiva legislação nacional relativa à sua execução uma norma que ofereça aos interessados a possibilidade de apresentar por escrito, no prazo de 30 dias, objecções contra o pedido, colocado à disposição do público para consulta, antes de sobre ele ser tomada qualquer decisão?
(quer a resposta à primeira questão seja negativa ou afirmativa:)
2) As decisões sobre os pedidos de criação de um serviço regular tomadas de comum acordo pelos Estados-membros em cujo território são tomados ou largados os passageiros, na acepção do n.° 1 do artigo 13.° do regulamento, deverão ser consideradas, de acordo com uma interpretação correcta dessas disposições,
a) como decisão do Estado-membro no território do qual se encontra a sede da empresa que apresenta o pedido, decisão a adoptar somente após acordo com outros Estados-membros interessados,
ou
b) como decisão plurilateral de vários Estados-membros adoptada por acordo nos termos de uma concertação internacional,
ou
c) como decisão sui generis que, em razão do seu carácter e tendo em conta a possibilidade de decisão posterior no caso de inexistência de uma decisão a nível nacional, pode ser equiparada a um acto ou a uma decisão de uma instituição da Comunidade?
3) Se o Tribunal responder à segunda questão adoptando a última hipótese, essa decisão, tal como foi comunicada e fundamentada na ocorrência pelo ministro dos Transportes e das Obras Públicas neerlandês, na sua carta de 17 de Novembro de 1983, será então inválida por incompatibilidade com o artigo 190.° do Tratado CEE e/ou com o Regulamento (CEE) n.° 517/72, em especial com o seu artigo 8.°, e isto à luz das razões expostas acima?
4) Se, na resposta à segunda questão, o Tribunal não adoptar a hipótese visada na alínea c), será correcto interpretar o n.° 1 do artigo 8.° do regulamento no sentido de que é necessário entender pela expressão 'serviços de transporte de passageiros já existentes' unicamente os serviços regulares de transporte de pessoas em autocarro que fazem uso do mesmo itinerário e utilizam o mesmo meio de travessia da Mancha que os serviços regulares de transporte sobre os quais incide o pedido, ou será necessário incluir nela outras formas de transporte de pessoas em autocarro (seguindo um itinerário parcialmente diferente; utilizando um outro meio de travessia da Mancha), bem como o transporte de pessoas por via férrea?"
4 Para mais ampla exposição das normas comunitárias e nacionais aplicáveis, bem como das observações apresentadas ao Tribunal, remete-se para o relatório para audiência. Esses elementos do processo serão retomados a seguir apenas na medida do necessário para a fundamentação do Tribunal.
Quanto à natureza das decisões relativas à criação de um serviço regular ou de um serviço regular especializado efectuado em autocarro
5 Há que, em primeiro lugar, responder à segunda questão apresentada pelo tribunal nacional que incide sobre a natureza das decisões tomadas em relação aos pedidos de criação de um serviço regular efectuado em autocarro. O tribunal nacional visa, mais precisamente, saber se essas decisões constituem decisões das autoridades do Estado-membro competente nos termos do n.° 2 do artigo 12.° do Regulamento n.° 517/72, decisões que de acordo com o n.° 1 do artigo 16.°, apenas podem ser tomadas em conformidade com o acordo comum dos Estados-membros no território dos quais os passageiros são tomados e largados ou, tal sendo o caso, apenas em conformidade com a decisão da Comissão ou do Conselho visada no artigo 14.° do mesmo regulamento, ou antes se essas decisões são acordos internacionais ou decisões sui generis equiparáveis a um acto ou a uma decisão de uma instituição comunitária.
6 As recorrentes no processo principal, o Governo francês ee a Comissão sustentam que as decisões mencionadas no artigo 16.° do Regulamento n.° 517/72 são decisões das autoridades nacionais de que o acordo entre os Estados-membros constitui apenas uma condição. Para o Governo neerlandês, trata-se de decisões comuns dos Estados-membros tomadas em execução do regulamento. Para a Snel bem como para o Governo britânico, tais decisões têm a natureza de acordos internacionais. Este Governo admite todavia que algumas decisões sobre a criação de um serviço regular possam ser qualificadas como decisões internas das autoridades nacionais competentes.
7 Há que sublinhar que o n.° 1, do artigo 16.° do Regulamento n.° 517/72 dispõe:
"A autoridade competente do Estado-membro referido no n.° 2, do artigo 12.°, actuando em conformidade com o acordo comum referido no n.° 1, do artigo 13.° ou em conformidade com as decisões tomadas nos termos do artigo 14.°:
- concederá a autorização para a criação de um serviço regular ou de um serviço regular especializado,
- autorizará ou, no caso referido no n.° 2 do artigo 9.°, notificará o titular de uma autorização da alteração das condições às quais está sujeita a exploração de um serviço,
- renovará a autorização, ou
- rejeitará formalmente o pedido."
8 Resulta desta disposição que a decisão final é tomada pela autoridade nacional do Estado-membro em cujo território se encontra a sede da empresa requerente. A essa decisão não poderá ser negado o carácter de acto adoptado pela autoridade nacional pelo facto de só poder ser tomada no termo de um processo que implica o acordo prévio dos Estados-membros interssados ou, tal sendo o caso, uma decisão da Comissão ou do Conselho.
9 Esta interpretação não é contrariada pelo facto de o regulamento empregar em outros locais, os termos de "decisões tomadas de comum acordo pelos Estados-membros". Com efeito, lida em conjugação com o n.° 1 do artigo 16.°, essa expressão deve ser interpretada no sentido de que tais decisões, tal como, se for caso disso, a da Comissão ou do Conselho constituem apenas uma condição da decisão final que cabe às autoridades nacionais competentes.
10 Por conseguinte, há que responder à segunda questão que o n.° 1 do artigo 16.° do Regulamento n.° 517/72 deve ser interpretado no sentido de que as decisões sobre os pedidos de criação de um serviço regular ou de um serviço regular especializado efectuado em autocarro entre os Estados-membros constituem decisões de carácter nacional.
Quanto à questão de saber em que medida deve ser assegurada às empresas de transporte a possibilidade de fazerem valer os seus interesses (n.° 2 do artigo 16.° do Regulamento n.° 517/72)
11 Pela primeira questão, o tribunal nacional visa, em substância, saber se uma regulamentação nacional que prevê a publicação dos pedidos de criação de um serviço regular ou de um serviço regular especializado que permite aos interessados apresentar observações, no prazo de 30 dias, antes de uma decisão ser tomada sobre o dito pedido, satisfaz a obrigação imposta aos Estados-membros pelo segundo parágrafo, do n.° 2, do artigo 16.° do Regulamento n.° 517/72, de acordo com o qual "os Estados-membros assegurarão às empresas de transporte, nessa qualidade, a possibilidade de fazerem valer os seus interesses, por meios adequados, em relação a essas decisões".
12 De acordo com as recorrentes no processo principal e com a Comissão, o n.° 2, do artigo 16.° do Regulamento n.° 517/72 impõe aos Estados-membros a previsão de um controlo a posteriori das decisões tomadas com base no n.° 1 do mesmo artigo. Os governos neerlandês, francês e britânico, tal como a Snel, sustentam que a disposição em causa é respeitada pela legislação de um Estado-membro que preveja a possibilidade de os interessados apresentarem as suas objecções dentro de prazo determinado, no que se refere aos pedidos de criação de serviços regulares tornados públicos.
13 Há, em primeiro lugar, que constatar que o texto do n.° 2, do artigo 16.° se limita a prever que as empresas de transporte, nessa qualidade, devam ter "a possibilidade de fazerem valer os seus interesses por meios adequados, em relação a essas decisões".
14 Esta disposição impõe apenas aos Estados-membros a obrigação de chegar a um resultado que consiste em dar às empresas da área de transportes em causa a possibilidade de fazerem valer os seus interesses deixando aos mesmos Estados a escolha dos processos mais adequados para realizar esse objectivo.
15 No que toca às empresas concorrentes que entendam opor-se à criação da linha por razões de ordem económica, satisfaz-se esse objectivo se lhes é reconhecida a faculdade de intervir no processo preparatório e de apresentar aí os seus argumentos. É nessa fase que a sua intervenção é, aliás, útil, pois permite discutir as considerações de oportunidade económica ligadas à criação da linha.
16 Nessas condições, não poderá deduzir-se do primeiro parágrafo, do n.° 2 do artigo 16.°, por força do qual a decisão nacional deve ser fundamentada, que as empresas concorrentes devem ter a possibilidade de interpor recurso a posteriori.
17 Por consequência há que responder à primeira questão que uma regulamentação nacional que preveja a publicação dos pedidos de criação de um serviço regular ou de um serviço regular especializado efectuado em autocarro e permita aos interessados apresentar as suas observações no prazo de 30 dias, antes de uma decisão ter sido tomada sobre os mesmos pedidos, satisfaz a obrigação imposta aos Estados-membros pelo segundo parágrafo do n.° 2 do artigo 16.° do Regulamento n.° 517/72.
No que toca à interpretação do n.° 1 do artigo 8.° do Regulamento n.° 517/72
18 Pela quarta questão, o tribunal nacional visa saber se a expressão "serviços de transporte de passageiros já existentes" constante do n.° 1, do artigo 8.° do Regulamento n.° 517/72 inclui todas as formas e modalidades de transporte, nomeadamente os serviços regulares por autocarro que utilizam um itinerário parcialmente diferente ou outro meio de travessia do mar, bem como o transporte de pessoas por via férrea.
19 As recorrentes no processo principal, o Governo francês e a Comissão sustentam que essa expressão deve ser interpretada em sentido extensivo, englobando todas as formas e modalidades de transporte de passageiros existentes no momento da apresentação do pedido e tenham importância para este. Para o Governo britânico a expressão não deve ser interpretada como uma referência a uma modalidade de transporte determinada ou a um itinerário preciso. O exame do pedido não deve limitar-se à questão de saber se existem ou não serviços que asseguram o trajecto em questão, mas analisar também se a concessão da autorização beneficiará os utentes, contribuindo para uma melhoria qualitativa ou quantitativa nas prestações de serviços de transporte de passageiros. A Snel e o Governo neerlandês consideram que a expressão visa unicamente os serviços regulares de transporte de passageiros por autocarro que utilizam o mesmo itinerário que os serviços regulares sobre os quais incide o pedido.
20 Os n.os 1 e 2 do artigo 8.° dispõem que:
"1. A análise de um pedido de criação de um serviço regular ou de um serviço regular especializado tem por fim determinar se o serviço de tráfego a que o pedido se refere não está já assegurado de forma satisfatória, tanto quantitativa como qualitativamente, pelos serviços de transporte de passageiros já existentes.
2. Aquando da análise referida no n.° 1 serão tomadas em consideração nomeadamente:
a) as necessidades actuais e previsíveis de transporte que o requerente pretende satisfazer;
b) no caso dos serviços regulares, a situação do mercado de transporte de passageiros nas zonas em questão."
21 Tanto a letra do citado artigo 8.° como a sua finalidade impõem uma interpretação extensiva da expressão "serviços de transporte de passageiros já existentes".
22 Com efeito, o n.° 2 exige que seja especificamente tomada em consideração, na análise do pedido, a situação do mercado de transporte de passageiros nas zonas em questão. Ora, a noção de mercado de transporte abrange todas as formas e modalidades deste.
23 Aliás, o artigo 8.° visa, como se diz no quinto considerando do regulamento "garantir o bom funcionamento dos serviços com custos mínimos para a colectividade..." e, por isso, "importa, por um lado, adaptar a oferta às necessidades específicas de transporte nas relações de tráfego a servir e, por outro, pôr em prática uma coordenação eficaz dos serviços de transporte de passageiros nas regiões em causa". Este objectivo não seria atingido se, aquando da análise do pedido de criação de um serviço regular ou de um serviço regular especializado não se devesse tomar em consideração, para apreciar as necessidades de transporte, o conjunto das formas e modalidades deste, nomeadamente os outros serviços regulares em autocarro que utilizam um itinerário parcialmente diferente ou um outro meio de travessia do mar, bem como o transporte de pessoas por via férra.
24 Há, por isso, que responder à quarta questão que a expressão "serviços de transporte de passageiros já existentes", do n.° 1, do artigo 8.° do Regulamento n.° 517/72 abrange todas as formas e modalidades de transporte, designadamente os outros serviços regulares em autocarro que utilizam itinerário parcialmente diferente ou outro meio de travessia do mar, bem como o transporte de pessoas por via férrea.
25 Face à resposta dada à segunda questão apresentada pelo tribunal nacional, não há que responder à terceira.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
26 As despesas efectuadas pelos governos neerlandês, francês e britânico bem como pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações perante o Tribunal, não podem ser objecto de reembolso. Revestindo o processo, em relação às partes no processo principal, o carácter de um incidente suscitado pelo tribunal nacional, cabe a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL ,
pronunciando-se sobre as questões submetidas pelo College van Beroep, por decisão de 14 de Fevereiro de 1986,
declara:
1) O n.° 1, do artigo 16.° do Regulamento n.° 517/72 deve ser interpretado no sentido de que as decisões sobre os pedidos de criação de um serviço regular ou de um serviço regular especializado efectuado em autocarro entre os Estados-membros constituem decisões de carácter nacional.
2) Uma regulamentação nacional que preveja a publicação dos pedidos de criação de um serviço regular ou de um serviço regular especializado efectuado em autocarro e permita aos interessados apresentar as suas observações no prazo de 30 dias, antes de ser tomada uma decisão sobre osmesmos pedidos, satisfaz a obrigação imposta aos Estados-membros pelo segundo parágrafo do n.° 2 do artigo 16.° do Regulamento n.° 517/72.
3) A expressão "serviços de transporte de passageiros já existentes" do n.° 1, do artigo 8.° do Regulamento n.° 517/72 abrange todas as formas e modalidades de transporte, designadamente os outros serviços regulares por autocarro que utilizam itinerário parcialmente diferente ou outro meio de travessia do mar, bem como o transporte de pessoas por via férrea.