CELEX: 62006CJ0286
Traktatbrud
direktiv 89/48/EØF
arbejdstagere
anerkendelse af eksamensbeviser
ingeniør

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har i stævningen nedlagt påstand om, at det fastslås, at:
Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 89/48/EØF af 21. december 1988 om indførelse af en generel ordning for gensidig anerkendelse af eksamensbeviser for erhvervskompetencegivende videregående uddannelser af mindst tre års varighed (
EFT 1989 L 19, s. 16
), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/19/EF af 14. maj 2001 (
EFT L 206, s. 1
, herefter »direktiv 89/48«), særligt direktivets artikel 3, idet
—
det afviser at anerkende erhvervsmæssige kvalifikationer som ingeniør, der er opnået i Italien, og
—
betinger adgang til prøver med henblik på intern forfremmelse i den offentlige forvaltning for ingeniører, som er i besiddelse af erhvervsmæssige kvalifikationer opnået i en anden medlemsstat, af akademisk anerkendelse af disse kvalifikationer.
Det væsentlige retsspørgsmål i denne sag svarer til spørgsmålet rejst i den sag, der har givet anledning til dom af dags dato i sagen Kommissionen mod Grækenland (sag
C-274/05, Sml. I, s. 7969
). Disse sager vedrører begge spørgsmålet om, i hvilket omfang bestemmelserne i direktiv 89/48 kan påberåbes for at forpligte en medlemsstat til at anerkende eksamensbeviser, som en anden medlemsstats myndigheder udsteder efter studier gennemført på førstnævnte medlemsstats område.
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
Det fremgår af tredje og fjerde betragtning til direktiv 89/48, at direktivet har til formål at indføre en generel ordning for gensidig anerkendelse af eksamensbeviser med henblik på at lette de europæiske borgeres adgang til at udøve enhver form for erhvervsvirksomhed, som i værtslandet er gjort betinget af, at borgeren har gennemgået en post-gymnasial uddannelse, forudsat at de er i besiddelse af et eksamensbevis, som giver adgang til disse aktiviteter, bekræfter en uddannelse af mindst tre års varighed og er udstedt i en anden medlemsstat.
Femte betragtning til direktiv 89/48 har følgende ordlyd:
»For så vidt angår erhverv, for hvis udøvelse Fællesskabet ikke har fastsat et obligatorisk minimumskvalifikationsniveau, har medlemsstaterne fortsat ret til at fastsætte et sådant niveau med henblik på at sikre kvaliteten af denne virksomhed på deres område; en medlemsstat kan dog ikke uden at tilsidesætte de forpligtelser, der påhviler den i henhold til [artikel 10 EF], pålægge en EF-statsborger at erhverve kvalifikationer, som medlemsstaten sædvanligvis indskrænker sig til at fastsætte under henvisning til de eksamensbeviser, der udstedes inden for rammerne af statens eget nationale uddannelsessystem, når den pågældende allerede helt eller delvis har erhvervet disse kvalifikationer i en anden medlemsstat; de værtslande, i hvilke udøvelsen af et bestemt erhverv er lovreguleret, skal derfor tage hensyn til de kvalifikationer, der er erhvervet i en anden medlemsstat, og vurdere, om de svarer til de kvalifikationer, som landet selv kræver.«
Artikel 1, litra a), i direktiv 89/48 bestemmer:
»I dette direktiv forstås ved:
a)
eksamensbevis: ethvert eksamensbevis, certifikat eller andet kvalifikationsbevis eller samtlige sådanne eksamensbeviser, certifikater eller andre kvalifikationsbeviser under ét
—
som er udstedt af en kompetent myndighed i en medlemsstat, der er udpeget i overensstemmelse med denne stats love eller administrative bestemmelser
—
hvoraf det fremgår, at indehaveren med positivt resultat har gennemgået en post-gymnasial uddannelse af mindst tre års varighed eller af tilsvarende varighed på deltid, ved et universitet eller en anden højere læreanstalt eller ved en anden uddannelsesinstitution med tilsvarende uddannelsesniveau, og i påkommende tilfælde, at han med positivt resultat har gennemgået den erhvervsmæssige uddannelse, der kræves ud over den post-gymnasiale uddannelse, og
—
hvoraf det fremgår, at indehaveren besidder de erhvervsmæssige kvalifikationer, der er påkrævet for at få adgang til et lovreguleret erhverv i den pågældende medlemsstat eller til at udøve det
såfremt den uddannelse, som dette eksamensbevis, certifikat eller andet kvalifikationsbevis er udstedt for, overvejende har fundet sted i Fællesskabet, eller såfremt indehaveren har en erhvervserfaring af tre års varighed attesteret af den medlemsstat, som har anerkendt et eksamensbevis, certifikat eller andet kvalifikationsbevis udstedt i et tredjeland.
Med et eksamensbevis som defineret i første afsnit sidestilles ethvert eksamensbevis, certifikat eller andet kvalifikationsbevis eller samtlige sådanne eksamensbeviser, certifikater eller andre kvalifikationsbeviser under ét, som er udstedt af en kompetent myndighed i en medlemsstat, såfremt der er tale om beviser for en uddannelse, der har fundet sted i Fællesskabet, og i denne medlemsstat anerkendes af en kompetent myndighed som værende på tilsvarende niveau, og såfremt der i den pågældende medlemsstat til disse beviser er knyttet de samme rettigheder vedrørende adgang til og udøvelse af et lovreguleret erhverv.«
Artikel 2, stk. 1, i direktiv 89/48 bestemmer:
»Dette direktiv gælder for enhver EF-statsborger, der ønsker at udøve et lovreguleret erhverv som selvstændig eller lønmodtager i et værtsland.«
Artikel 3, stk. 1, i direktiv 89/48 bestemmer, at når der i værtsmedlemsstaten kræves et eksamensbevis for at få adgang til et bestemt erhverv, kan denne medlemsstat ikke under henvisning til manglende kvalifikationer nægte en statsborger i en medlemsstat adgang til dette erhverv, såfremt ansøgeren godtgør, at vedkommende har visse kvalifikationer, som nærmere anført i denne bestemmelse. Dette er bl.a. tilfældet, såfremt ansøgeren er i besiddelse af det eksamensbevis, som i en anden medlemsstat er foreskrevet som betingelse for adgang til dér at optage eller udøve det samme erhverv, og som er opnået i en medlemsstat.
Uanset artikel 3 er samme direktivs artikel 4 ikke til hinder for, at en værtsmedlemsstat i visse tilfælde, der er defineret i denne bestemmelse, kræver af ansøgeren, at han beviser, at han har erhvervserfaring af en vis varighed, at han gennemgår en prøvetid, der dog ikke må overstige tre år, eller at han består en egnethedsprøve (herefter »udligningsforanstaltninger«). Artikel 4 fastsætter visse regler og betingelser for de udligningsforanstaltninger, der kan kræves opfyldt for at kompensere for mangler i den uddannelse, som ansøgeren har fremlagt bevis for.
I henhold til artikel 8, stk. 1, i direktiv 89/48 accepterer værtsmedlemsstaten de attester og dokumenter, som medlemsstaternes kompetente myndigheder har udstedt, og som vedkommende skal fremlægge til støtte for sin ansøgning om tilladelse til at udøve det pågældende erhverv, som bevis for, at de i artikel 3 og 4 nævnte betingelser er opfyldt.
Nationale bestemmelser
Den spanske lovgivning om universitetseksamensbeviser sondrer mellem to typer eksamensbeviser, nemlig »officielle eksamensbeviser«, hvis gyldighed anerkendes på hele det nationale område, og som giver adgang til lovregulerede erhverv, og »specifikke eksamensbeviser«, som kan udstedes af de forskellige universiteter, men som navnlig ikke giver adgang til lovregulerede erhverv. Det pågældende område er reguleret ved organisk lov nr. 6/2001 af 21. december 2001 om universiteter (BOE nr. 307 af 24.12.2001, s. 49400).
Artikel 34 i organisk lov nr. 6/2001 bestemmer:
»Udstedelse af universitetseksamensbeviser og de generelle retningslinjer for studieprogrammerne
1.   Universitetseksamensbeviser af officiel karakter, som er gyldige på hele det spanske område, generelle retningslinjer for de studieprogrammer, som skal gennemføres med henblik på opnåelse heraf, samt godkendelse af sådanne eksamensbeviser udstedes af regeringen enten af egen drift efter forudgående høring af universiteternes koordinationsråd eller efter forslag fra sidstnævnte.
2.   De i det foregående stykke nævnte eksamensbeviser, som er medtaget på listen over officielle universitetseksamensbeviser godkendt af regeringen, udstedes i kongens navn af rektor for det universitet, hvor eksamensbeviset er opnået.
3.   Universiteterne kan oprette undervisningsforløb, der fører til opnåelse af specifikke eksamensbeviser og titler samt undervisning som led i videreuddannelse. Disse eksamensbeviser og titler er uden den virkning, som lovbestemmelser giver de i stk. 1 nævnte eksamensbeviser.«
Anerkendelsesproceduren
I Spanien skal kongeligt dekret nr. 1665/1991 af 25. oktober 1991 om den generelle ordning for gensidig anerkendelse af eksamensbeviser for videregående uddannelser i EU-medlemsstaterne af mindst tre års varighed (BOE nr. 280 af 22.11.1991, s. 37916, herefter »kongeligt dekret om anerkendelse af eksamensbeviser«) gennemføre direktiv 89/48 i den nationale retsorden.
Artikel 2, stk. 1, i kongeligt dekret om anerkendelse af eksamensbeviser skal gennemføre artikel 2, stk. 1, i direktiv 89/48 i spansk ret og fastsætter følgende:
»Reglerne i dette kongelige dekret finder anvendelse på statsborgere i en af Den Europæiske Unions medlemsstater, der som indehavere af et eksamensbevis, der er udstedt i en stat i Unionen, ønsker at udøve et lovreguleret erhverv i Spanien som selvstændig eller lønmodtager, der kræver et uddannelsesforløb af mindst tre års varighed.«
Artikel 4, stk. 1, i dette kongelige dekret lyder som følger:
»I Spanien anerkendes med henblik på adgang til beskæftigelse inden for et lovreguleret erhverv eksamensbeviser opnået i andre medlemsstater, der giver ret til at udøve det samme erhverv i disse medlemsstater, med samme virkning som det tilsvarende spanske eksamensbevis.«
Artikel 1, litra a), i kongeligt dekret om anerkendelse af eksamensbeviser skal gennemføre artikel 1, litra a), i direktiv 89/48 i spansk ret, idet udtrykket »eksamensbevis« defineres således:
»Ethvert eksamensbevis, certifikat eller andet kvalifikationsbevis eller samtlige sådanne eksamensbeviser, certifikater eller andre kvalifikationsbeviser under ét, som er udstedt i en medlemsstat, og hvoraf det fremgår, at indehaveren med positivt resultat har gennemgået en post-gymnasial uddannelse af mindst tre års varighed eller af tilsvarende varighed på deltid, ved et universitet eller en anden højere læreanstalt eller ved en anden uddannelsesinstitution med et tilsvarende uddannelsesniveau, og i påkommende tilfælde, at han med positivt resultat har gennemgået den erhvervsmæssige uddannelse, der kræves ud over den post-gymnasiale uddannelse, og hvoraf det fremgår, at indehaveren besidder de erhvervsmæssige kvalifikationer, der er påkrævet for at få adgang til et lovreguleret erhverv i den pågældende medlemsstat, såfremt den uddannelse, som dette eksamensbevis er udstedt for, overvejende har fundet sted i Fællesskabet, eller såfremt indehaveren har en erhvervserfaring af tre års varighed attesteret af den medlemsstat, som har anerkendt dette eksamensbevis. […]«
I det kongelige dekrets artikel 1, litra b), defineres begrebet »lovreguleret erhverv« som følger:
»[den] eller [de samlede] former for erhvervsmæssig virksomhed, hvor der enten direkte eller indirekte kræves et eksamensbevis for at optage eller udøve denne virksomhed eller en form heraf, og som udgør et erhverv i en medlemsstat«.
Artikel 3 i kongeligt dekret om anerkendelse af eksamensbeviser bestemmer, at i dette dekret anses de i bilag I til nævnte dekret nævnte erhverv for »lovregulerede erhverv«. Heriblandt opregnes erhvervene vejbygningsingeniør (»ingeniero de caminos, canales y puertos«) og teknisk ingeniør ved offentlige anlægsarbejder (»ingeniero técnico de obras públicas«). Derimod er erhvervet som civilingeniør (»ingeniero civil«) ikke opregnet i dette bilag.
Godkendelsesproceduren
Proceduren for anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer, der er fastsat i kongeligt dekret om anerkendelse af eksamensbeviser, må ikke forveksles med den såkaldte »godkendelsesprocedure« for universitetseksamensbeviser. Førstnævnte procedure har til formål at kontrollere, om den pågældende person er eller ikke er i besiddelse af de kvalifikationer, som kræves for at udøve et bestemt lovreguleret erhverv. Derimod skal godkendelsesproceduren kontrollere det akademiske indhold, dvs. de faglige kundskaber, i det studieforløb, som er gennemført for at opnå et eksamensbevis.
Godkendelsesproceduren er reguleret ved kongeligt dekret nr. 285/2004 af 20. februar 2004 om regler vedrørende betingelserne for godkendelse og validering af udenlandske eksamensbeviser og højere videregående uddannelser (BOE nr. 55 af 4.3.2004, s. 8996, herefter »kongeligt dekret om godkendelse af eksamensbeviser«).
I artikel 3, litra a) og b), i kongeligt dekret om godkendelse af eksamensbeviser defineres begrebet godkendelse som følger:
»I dette kongelige dekret forstås ved:
a)
godkendelse af ækvivalens med et eksamensbevis fra fortegnelsen over officielle universitetseksamensbeviser: officiel anerkendelse af en uddannelse fuldført for at opnå et udenlandsk eksamensbevis, hvorved uddannelsen anerkendes som ligeværdig med den uddannelse, som kræves for at opnå et spansk eksamensbevis, der er anført i ovennævnte fortegnelse
b)
godkendelse af ækvivalens med en af de akademiske grader, som et spansk universitetsstudium er opbygget af: officiel anerkendelse af en uddannelse fuldført for at opnå et udenlandsk eksamensbevis, hvorved uddannelsen ligestilles med den uddannelse, som kræves for at opnå en akademisk grad, der svarer til et af de niveauer, som et spansk universitetsstudium er opbygget af, og ikke til et konkret eksamensbevis.«
I artikel 4, stk. 1, i kongeligt dekret om godkendelse af eksamensbeviser er virkningerne af en godkendelse præciseret således:
»Fra det tidspunkt, hvor godkendelsen meddeles, eller den relevante attest udstedes, gives det udenlandske eksamensbevis den samme virkning på det spanske område som det spanske eksamensbevis eller den spanske akademiske grad, hvormed det i overensstemmelse med gældende lovgivning er blevet godkendt som ligeværdigt.«
Artikel 22 i kongeligt dekret om godkendelse af eksamensbeviser, som har overskriften »Erhvervsmæssig anerkendelse af eksamensbeviser i Den Europæiske Union«, bestemmer:
»Erhvervsmæssig anerkendelse af eksamensbeviser for højere uddannelser udstedt af medlemsstaterne i Den Europæiske Union reguleres ved de procedurer, som er fastsat ved EF-direktiverne og den spanske lovgivning til gennemførelse heraf.«
Desuden er der i første tillægsbestemmelse til kongeligt dekret om godkendelse af eksamensbeviser, der har overskriften »EF-lovgivning«, en henvisning til fællesskabslovgivningen, der er formuleret således:
»Bestemmelserne i nærværende kongelige dekret finder anvendelse med forbehold af de bestemmelser på området, der er indeholdt i traktaten om Spaniens tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber, traktaten om Den Europæiske Union og den afledte fællesskabsret.«
Lovgivningen om ingeniørerhvervet i Spanien og Italien
Ingeniørerhvervet er et lovreguleret erhverv både i Spanien og Italien.
— Uddannelsessystemerne
Det spanske og det italienske uddannelsessystem ligner hinanden for så vidt angår kvalifikationerne på ingeniørområdet. I begge disse medlemsstater kan kvalifikationer som ingeniør opnås ved afslutningen af en post-gymnasial uddannelse af tre eller fem års varighed.
I Spanien sondres mellem universitetseksamensbevis som teknisk ingeniør (»ingeniero técnico«), der opnås efter tre års studier, og universitetseksamensbevis som ingeniør (»ingeniero«, herefter »egentlig ingeniør«), som opnås efter en femårig uddannelse. Indehavere af et eksamensbevis som teknisk ingeniør kan opnå et eksamensbevis som egentlig ingeniør, såfremt de med positivt resultat gennemfører de to sidste år af den uddannelse, der fører til sidstnævnte eksamensbevis.
I Italien sondres mellem universitetseksamensbeviser, der opnås efter tre års studier (»laurea triennale«) som attestation for en uddannelse som junioringeniør (»ingegnere junior«), og universitetseksamensbeviser, der udstedes efter to års yderligere studier for at blive ingeniør (»ingegnere«, herefter »egentlig ingeniør«). Sidstnævnte eksamensbevis, der tidligere blev betegnet »eksamensbevis for speciale« (»laurea specialistica«), kaldes efter en reform foretaget i 2004 nu for »laurea magistrale«.
— Betingelserne for adgangen til at optage og udøve ingeniørerhvervet i Spanien og Italien
I Spanien er adgangen til erhvervet som teknisk ingeniør henholdsvis egentlig ingeniør principielt betinget af, at ansøgeren er i besiddelse af et officielt universitetseksamensbevis i organisk lov nr. 6/2001’s forstand, svarende til det pågældende erhverv.
I Italien er adgangen til erhvervet som junioringeniør henholdsvis egentlig ingeniør betinget af, at ansøgeren er i besiddelse af det påkrævede universitetseksamensbevis samt har bestået en statseksamen (»esame di Stato«), svarende til det pågældende erhverv (artikel 4 i kongeligt dekret nr. 2537 af 23.10.1925 (
Gazzetta ufficiale
nr. 37 af 15.2.1926)). Denne statseksamen opfatter i henhold til artikel 47 og 48 i dekret fra republikkens præsident nr. 328 af 5. juni 2001 (almindeligt tillæg til GURI nr. 190 af 17.8.2001) mindst to skriftlige prøver, en mundtlig prøve og en praktisk prøve. De kandidater, som med positivt resultat består statseksamen, får autorisation til at udøve ingeniørerhvervet (»abilitazione all’esercizio della professione di ingegnere«).
Både i Spanien og i Italien stilles for at kunne udøve ingeniørerhvervet tillige krav om optagelse i en fagorganisations register. I Spanien kan man lade sig optage i forskellige fagorganisationer for ingeniører (colegios de ingenieros) alt efter speciale og regionalt område. I Italien fører Rådet for ingeniørernes fagorganisation (Consiglio dell’Ordine degli Ingegneri) et ingeniørregister i hver provins. Dette register er inddelt i to sektioner, sektion A for egentlige ingeniører og sektion B for junioringeniører. I begge disse medlemsstater består denne optagelse i en fagorganisations register af en simpel administrativ foranstaltning, der ikke i selv attesterer de pågældende personers faglige kvalifikationer, men som skal sikre, at visse faglige etiske regler overholdes.
— Erhverv som vejbygningsingeniør og teknisk ingeniør ved offentlige anlægsarbejder i Spanien
Som det fremgår af artikel 4 i lov af 20. juli 1957 om bestemmelser til regulering af tekniske uddannelser (BOE nr. 187 af 22.7.1957, s. 607), skal personer, der ønsker at udøve erhverv som vejbygningsingeniør, normalt være indehaver af det officielle universitetseksamensbevis, jf. organisk lov nr. 6/2001, for vejbygningsingeniører, der udstedes af en af de spanske skoler, som uddanner vejbygningsingeniører. Dette eksamensbevis som egentlig ingeniør opnås efter fem års studier.
Adgang til dette erhverv gives også til indehavere af et eksamensbevis udstedt i en anden medlemsstat, der er anerkendt til erhvervsmæssige formål i overensstemmelse med kongeligt dekret om anerkendelse af eksamensbeviser, og til indehavere af et udenlandsk eksamensbevis, der er godkendt som ligeværdigt med det spanske eksamensbevis for vejingeniører i overensstemmelse med kongeligt dekret om godkendelse af eksamensbeviser.
I alle disse tilfælde skal de pågældende desuden være optaget i registret hos vejbygningsingeniørernes fagorganisation (Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos) for at kunne udøve dette erhverv. Optagelse er ikke betinget af, at der bestås en eksamen. Enhver person, som er besiddelse af det relevante eksamensbevis, og som opfylder de øvrige legale betingelser, har ret til at blive optaget i nævnte register.
Eksamensbeviset som teknisk bygningsingeniør (ingeniero técnico en construcciones civiles) er et officielt eksamensbevis i henhold til organisk lov nr. 6/2001, der attesterer en uddannelse af tre års varighed. Det giver adgang til det lovregulerede erhverv som teknisk ingeniør ved offentlige anlægsarbejder i Spanien. Indehavere af dette eksamensbevis kan opnå et eksamensbevis som vejbygningsingeniør, hvis de med positivt resultat gennemfører uddannelsen på det fjerde og femte studieår ved en af de spanske skoler, som uddanner vejbygningsingeniører.
— Civilingeniørerhvervet i Italien
En person, som ønsker at udøve civilingeniørerhvervet i Italien, skal normalt være indehaver af et »laurea magistrale«-universitetseksamensbevis som civilingeniør (laurea in Ingegneria Civile), der attesterer en uddannelse af fem års varighed, og have den autorisation til at udøve ingeniørerhvervet, som udstedes efter bestået statseksamen. I øvrigt skal den pågældende være optaget i ingeniørregistret i en provins, i det foreliggende tilfælde i sektion A.
Kravet om, at faglige titler opnået i en anden medlemsstat skal godkendes, før der gives adgang til prøver med henblik på intern forfremmelse i den offentlige tjeneste
Miljøministeriets bekendtgørelse MAM/1266/2003 af 9. maj 2003 (BOE nr. 123 af 23.5.2003, s. 19820) opslog en udvælgelsesprøve med henblik på intern forfremmelse til en stilling som overordnet teknisk tjenestemand i uafhængige organer under miljøministeriet (»técnicos facultativos superiores de organismos autónomos del Ministerio de Medio ambiente«).
Artikel 2 i bekendtgørelse MAM/1266/2003 havde som overskrift »Betingelser for ansøgere« og fastsatte:
»2.1.
For at kunne deltage i udvælgelsesprøverne skal ansøgeren i perioden fra dagen før fristen for ansøgningens indgivelse, og indtil vedkommende starter i tjenesten som karrieretjenestemand, opfylde følgende betingelser:
[…]
2.1.4.
Eksamensbeviser: være i besiddelse af eller have mulighed for at opnå en titel som kandidat, licentiat, ingeniør eller arkitekt. Er titlen opnået i udlandet, skal ansøgeren være i besiddelse af et certifikat, der attesterer, at titlen er godkendt.
[…]«
Dette krav fandt generel anvendelse ved udvælgelsesprøver afholdt med henblik på adgang til enheder eller stillinger i den almindelige statslige forvaltning.
Denne praksis blev siden kodificeret ved bekendtgørelse APU/423/2005 af 22. februar 2005 fra ministeren for offentlig forvaltning om fælles regler for udvælgelsesprøver med henblik på indtræden i eller adgang til enheder eller stillinger i den almindelige statslige forvaltning (BOE nr. 48 af 25.2.2005, s. 6993).
Overskriften på afsnit 7 i bekendtgørelse APU/423/2005 er »Betingelser for ansøgere«, og heri fastsættes:
»1.   For at kunne deltage i en udvælgelsesprøve skal ansøgeren i perioden fra dagen før fristen for ansøgningens indgivelse, og indtil vedkommende starter i tjenesten som karrieretjenestemand, opfylde følgende deltagelsesbetingelser samt de betingelser, som er indeholdt i de relevante bestemmelser:
[…]
1.3.
Eksamensbeviser: være i besiddelse af eller kunne opnå det eksamensbevis, der kræves for den pågældende enhed eller stilling i overensstemmelse med de bestemmelser, som vil blive fastsat i det specifikke grundlag for hver prøveindkaldelse. Er titlen opnået i udlandet, skal ansøgeren være i besiddelse af et certifikat, der attesterer, at titlen er godkendt.
[…]«
Den administrative procedure
Klager til Kommissionen
Kommissionen modtog adskillige klager over, at de spanske kompetente myndigheder, i det foreliggende tilfælde ministeriet for logistik og transport (Ministerio de Fomento), havde meddelt afslag på ansøgninger indgivet i henhold til kongeligt dekret om anerkendelse af eksamensbeviser for at få anerkendt erhvervsmæssige kvalifikationer som ingeniør opnået i Italien med henblik på at udøve vejbygningsingeniørerhvervet i Spanien.
Klagerne er indehavere af et officielt eksamensbevis, jf. organisk lov 6/2001, som teknisk bygningsingeniør, udstedt af Alicante universitet (Spanien), og af et universitetseksamensbevis som »civilingeniør«, der er et egentligt eksamensbevis i organisk lov 6/2001’s forstand.
I henhold til en rammesamarbejdsaftale indgået mellem Alicante universitet og Marches polytekniske universitet (Italien) bliver studier til »ingénierie civile«, hvortil førstnævnte universitet giver adgang, koordineret og kontrolleret af sidstnævnte.
Under anvendelse af denne rammeaftale har Marches polytekniske universitet over for klagerne anerkendt, at de to ovennævnte spanske universitetseksamensbeviser og det italienske universitetseksamensbevis som civilingeniør (»laurea in ingegneria civile«) er ligeværdige, og har følgelig udstedt dem et eksamensbevis som civilingeniør. Umiddelbart efter at have fået dette eksamensbevis bestod klagerne med positivt resultat den statseksamen i Italien, som fører til den autorisation til at udøve ingeniørerhvervet, der også indebærer en ret til at udøve erhvervet som civilingeniør i denne medlemsstat.
Efterfølgende ansøgte klagerne ministeriet for logistik og transport om anerkendelse af de i Italien opnåede erhvervsmæssige kvalifikationer med henblik på at kunne udøve erhvervet som vejbygningsingeniør i Spanien. Nævnte ministerium gav afslag på disse ansøgninger, idet det anførte, at da klagernes fulde universitetsuddannelse var blevet givet i Spanien, kunne hverken kongeligt dekret om anerkendelse af eksamensbeviser eller direktiv 89/48 finde anvendelse.
En af klagerne fik i øvrigt afslag på sin ansøgning om at gå op til en af prøve med henblik på intern forfremmelse afholdt af miljøministeriet (»Ministerio de Medio ambiente«) med den begrundelse, at i henhold til bekendtgørelse MAM/1266/2003 skal personer, som har et udenlandsk eksamensbevis, først have dette godkendt i overensstemmelse med kongeligt dekret om godkendelse af eksamensbeviser.
Åbningsskrivelsen og den begrundede udtalelse
Kommissionen fandt, at den spanske lovgivning ikke var i overensstemmelse med direktiv 89/48, og fremsendte derfor den 22. december 2004 en åbningsskrivelse til Kongeriget Spanien, som de spanske myndigheder besvarede den 22. februar 2005.
Da Kommissionen ikke anså de spanske myndigheders forklaring for tilfredsstillende, fremsatte den den 5. juli 2005 en begrundet udtalelse, som medlemsstaten besvarede ved skrivelse af 20. september 2005.
Kommissionen fandt fortsat ikke medlemsstatens forklaringer tilfredsstillende og besluttede derfor at anlægge dette søgsmål.
Om søgsmålet
Det første klagepunkt: manglende anerkendelse af kvalifikationer opnået i Italien efter en uddannelse givet i Spanien
Med det første klagepunkt har Kommissionen gjort gældende, at klagerne overfylder alle betingelserne for at anvende direktiv 89/48, og at de spanske myndigheder følgelig var forpligtede til at give klagerne adgang til vejingeniørerhvervet i Spanien. Ved at nægte klagerne adgang til dette erhverv har Kongeriget Spanien tilsidesat sine forpligtelser i henhold til nævnte direktivs artikel 3.
Ifølge Kommissionen kan den omstændighed, at klagernes uddannelse udelukkende er givet i Spanien, ikke ændre herved. Direktiv 89/48 kræver ikke, at uddannelsen er givet i en anden medlemsstat end værtsmedlemsstaten. Kommissionen finder, at det følger af artikel 1, litra a) og b), sammenholdt med artikel 2 og 3 i direktiv 89/48, at direktivet finder anvendelse, når den medlemsstat, hvori ansøgeren ønsker at udøve det pågældende erhverv, er en anden end den, hvori det påberåbte eksamensbevis er udstedt, og dette gælder, uanset hvor ansøgeren har fulgt den uddannelse, som var nødvendig for at få eksamensbeviset.
Kongeriget Spanien har anfægtet dette klagepunkt, idet det har henvist til to fundamentale begrundelser, som gør det berettiget ikke at forpligte det til at anerkende klagernes eksamensbeviser, nemlig når de personer, som ansøger om anerkendelse af deres beviser, har gennemført hele deres uddannelse i Spanien, og når disse personer ønsker at opnå denne anerkendelse for også at udøve det pågældende erhverv i Spanien. For det første har Kongeriget Spanien gjort gældende, at bestemmelserne i direktiv 89/48 ikke finder anvendelse, når alle de relevante omstændigheder relaterer sig til en enkelt medlemsstat. For det andet har Kongeriget Spanien påberåbt sig Domstolens retspraksis, hvorefter borgerne ikke kan gøre fællesskabsretten gældende med henblik på at muliggøre svig eller misbrug.
Ved vurderingen af dette klagepunkt bemærkes, at begrebet »eksamensbevis«, som defineret i artikel 1, litra a), i direktiv 89/48, udgør grundpillen i den generelle ordning for anerkendelse af eksamensbeviser for videregående uddannelser, som dette direktiv har fastsat.
Artikel 3, stk. 1, litra a), i direktiv 89/48 giver, med forbehold af direktivets artikel 4, enhver ansøger, som er indehaver af et »eksamensbevis« i dette direktivs forstand, der giver vedkommende adgang til at udøve et lovreguleret erhverv i en medlemsstat, ret til at udøve samme erhverv i enhver anden medlemsstat.
For så vidt angår vurderingen af de kvalifikationer, som klagerne har påberåbt sig, bemærkes for det første, at »eksamensbeviset« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 1, litra a), i direktiv 89/48, kan bestå af flere forskellige beviser.
Dernæst bemærkes for så vidt angår betingelsen i artikel 1, litra a), andet led, i direktiv 89/48, at det er åbenbart, at klagerne opfylder denne betingelse, hvorefter indehaveren med positivt resultat skal have gennemgået en post-gymnasial uddannelse af mindst tre års varighed ved et universitet. Det fremgår således af de studiebeviser, som klagerne har fået udstedt af Alicante universitet, at de med positivt resultat har gennemgået en post-gymnasial uddannelse af fem års varighed.
Med hensyn til betingelsen i artikel 1, litra a), tredje led, i direktiv 89/48 bemærkes herefter, at det fremgår af de til stævningen vedlagte bilag, at klagerne fik udstedt et eksamensbevis som civilingeniør (»laurea in ingegneria civile«) af Marches polytekniske universitet, fordi den uddannelse, de havde fulgt på Alicante universitet, er ligeværdig med den uddannelse, som fører til dette eksamensbevis. Det følger af opnåelsen af nævnte eksamensbevis og af klagernes beståede statseksamen i Italien, som følge af hvilken de fik tildelt autorisation til at udøve ingeniørerhvervet, at klagerne er i besiddelse af de erhvervsmæssige kvalifikationer, som kræves for at få adgang til et lovreguleret erhverv i Italien.
Endelig er det hævet over enhver tvivl, at alle de omhandlede beviser er blevet udstedt af en kompetent myndighed, der er udpeget i overensstemmelse med spansk henholdsvis italiensk lov, hvorfor også betingelsen i artikel 1, litra a), første led, i direktiv 89/48 er opfyldt.
Følgelig kan det konstateres, at klagerne er indehavere af »eksamensbeviser« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 1, litra a), første led, i direktiv 89/48, og at dette direktivs artikel 3 derfor giver dem ret til, med forbehold af eventuelle udligningsforanstaltninger, at udøve det erhverv i Spanien, som de i medfør af disse eksamensbeviser er berettiget til at udøve i Italien.
I modsætning til hvad Kongeriget Spanien har hævdet, kan der ikke af direktiv 89/48 udledes en betingelse om, at man skal have gennemgået hele eller en del af ens uddannelse i en anden medlemsstat end Kongeriget Spanien.
I denne forbindelse bemærkes, at artikel 8, stk. 1, i direktiv 89/48 under alle omstændigheder forpligter værtsmedlemsstaten til at acceptere de attester og dokumenter, som de andre medlemsstaters kompetente myndigheder har udstedt, som bevis for, at betingelserne for anerkendelse af et eksamensbevis er opfyldt. Følgelig kan værtsmedlemsstaten ikke prøve grundlaget for sådanne dokumenters udstedelse, når den samtidig har mulighed for at kontrollere, om betingelserne i artikel 1, litra a), i direktiv 89/48 er opfyldt, for så vidt som de ikke allerede må anses for opfyldt, henset til nævnte dokumenters ordlyd.
Selv om definitionen af begrebet »eksamensbevis« i artikel 1, litra a), i direktiv 89/48 indeholder visse forbehold hvad angår dette direktivs anvendelse på kvalifikationer opnået i tredjelande, er der desuden hverken i direktivets artikel 1, litra a), eller i nogen anden bestemmelse i direktivet fastsat begrænsninger med hensyn til, i hvilken medlemsstat en ansøger skal have opnået sine erhvervsmæssige kvalifikationer.
Det fremgår derimod udtrykkeligt af artikel 1, litra a), første led, at det er tilstrækkeligt, at uddannelsen »overvejende har fundet sted i Fællesskabet«. Det er allerede blevet fastslået, at dette udtryk omfatter såvel den uddannelse, der i sin helhed er blevet gennemført i den medlemsstat, der har udstedt det omhandlede uddannelsesbevis, som den, der helt eller delvist er blevet gennemført i en anden medlemsstat (dom af 29.4.2004, sag
C-102/02, Beuttenmüller, Sml. I, s. 5405
, præmis 41).
Der kan desuden ikke anføres nogen begrundelse for en sådan begrænsning, idet det væsentlige spørgsmål ved en stillingtagen til, om direktiv 89/48 finder anvendelse, er, om ansøgeren har eller ikke har ret til at udøve et lovreguleret erhverv i en medlemsstat. Efter den ordning, som er indført ved dette direktiv, anerkendes et eksamensbevis ikke under hensyn til den iboende værdi af den uddannelse, som det attesterer, at den pågældende har, men fordi det i den medlemsstat, hvor det er blevet udstedt eller anerkendt, giver adgang til et lovreguleret erhverv (Beuttenmüller-dommen, præmis 52, og dom af 19.1.2006, sag
C-330/03, Colegio, Sml. I, s. 801
, præmis 19).
Den generelle ordning for gensidig anerkendelse af eksamensbeviser for videregående uddannelser, som er fastsat i direktiv 89/48, er således baseret på den gensidige tillid, medlemsstaterne har til de erhvervsmæssige kvalifikationer, de tildeler. Denne ordning etablerer i det væsentlige en formodning for, at kvalifikationerne hos en ansøger, som har ret til at udøve et lovreguleret erhverv i en medlemsstat, er tilstrækkelige til at udøve det samme erhverv i de andre medlemsstater.
I det foreliggende tilfælde kan det ikke betvivles, at klagerne på behørig vis har opnået ret til at udøve det lovregulerede erhverv som ingeniør i Italien.
Eftersom klagerne har opnået ret til at udøve det omhandlede lovregulerede erhverv i en anden medlemsstat end den, hvor de ansøger om at udøve dette erhverv, kan deres forhold ikke betegnes som rent interne forhold, hvorfor Kongeriget Spaniens argument i denne forbindelse, støttet på dom af 2. juli 1998, Kapasakalis m.fl. (forenede sager
C-225/95 — C-227/95, Sml. I, s. 4239
, præmis 18-19), ikke kan tiltrædes. Som Kommissionen har anført, fastslog Domstolen i denne dom, at direktiv 89/48 ikke fandt anvendelse, eftersom sagsøgerne i hovedsagerne hverken havde arbejdet, studeret eller opnået noget eksamensbevis i en anden medlemsstat.
Kongeriget Spanien finder desuden, at en anvendelse af direktiv 89/48 vil få den konsekvens, at det bliver muligt at omgå sondringen mellem officielle eksamensbeviser og specifikke eksamensbeviser i organisk lov 6/2001 blot ved en simpel privat aftale mellem to universiteter, om at et universitet i en anden medlemsstat automatisk anerkender specifikke eksamensbeviser, der udstedes af et spansk universitet. Kongeriget Spanien har henvist til, at det eksamensbevis som »civilingeniør«, som klagerne har påberåbt sig, ikke er et officielt eksamensbevis, men kun et eksamensbevis, der er specifikt for Alicante universitet, og som i overensstemmelse med organisk lov nr. 6/2001 ikke har den virkning, som loven giver officielle eksamensbeviser, hvorfor det er uden akademisk eller erhvervsmæssig gyldighed i Spanien. De studiebeviser, som klagerne har opnået i Spanien, gør det derfor ikke muligt at udøve erhvervet som vejbygningsingeniør i denne medlemsstat. Når klagerne, der har gennemført hele deres studieforløb i Spanien, påberåber sig bestemmelserne i direktiv 89/48 for alligevel at få adgang til dette erhverv, må det følgelig kvalificeres som misbrug eller svigagtig adfærd.
Herved bemærkes, at en medlemsstats statsborgere ganske vist ikke gennem misbrug af de ved fællesskabsretten indrømmede muligheder kan forsøge at unddrage sig deres egen nationale lovgivning. De kan ikke på svigagtig vis eller med henblik på misbrug gøre fællesskabsbestemmelserne gældende (dom af 7.2.1979, sag
115/78, Knoors, Sml. s. 399
, præmis 25, af 3.10.1990, sag
C-61/89, Bouchoucha, Sml. I, s. 3551
, præmis 14, og af 9.3.1999, sag
C-212/97, Centros, Sml. I, s. 1459
, præmis 24 og af 12.9.2006, sag
C-196/04, Cadbury Schweppes og Cadbury Schweppes Overseas, Sml. I, s. 7995
, præmis 35).
Selv om de nationale domstole på grundlag af objektive elementer kan tage misbrug eller svigagtig adfærd i betragtning som grundlag for i konkrete tilfælde at afvise, at vedkommende kan drage fordel af de påberåbte fællesskabsretlige forskrifter, skal de dog ved vurderingen af sådan adfærd også tage hensyn til de formål, der forfølges med de pågældende forskrifter (Centros-dommen, præmis 25).
Den generelle anerkendelsesordning, som er indført ved direktiv 89/48, har netop til formål at give statsborgere i en medlemsstat, som har ret til at udøve et lovreguleret erhverv i en medlemsstat, mulighed for at få adgang til det samme erhverv i andre medlemsstater.
På denne baggrund kan den omstændighed, at en statsborger fra en medlemsstat, der ønsker at udøve et lovreguleret erhverv, vælger at optage dette erhverv i en medlemsstat efter eget ønske, ikke i sig selv anses for misbrug af den generelle anerkendelsesordning, som er indført ved direktiv 89/48. Retten for en medlemsstats statsborgere til at vælge den medlemsstat, hvor de ønsker opnå deres erhvervsmæssige kvalifikationer, er således inden for et enhedsmarked et led i udøvelsen af de grundlæggende friheder, der er garanteret ved EF-traktaten.
Det fremgår af det ovenfor anførte, at Kongeriget Spanien i henhold til artikel 3, stk. 1, litra a), i direktiv 89/48 med forbehold af eventuelle udligningsforanstaltninger ikke blot er forpligtet til at anerkende italienske eksamensbeviser som ingeniør, når uddannelsen for at opnå dette bevis helt eller delvist har fundet sted i Italien, men også er forpligtet til at anerkende de eksamensbeviser, som udstedes af de kompetente italienske myndigheder ved afslutningen af en uddannelse, der i sin helhed er givet i Spanien.
Hvorledes det end forholder sig, som Kongeriget Spanien har anført i sit svarskrift, kritiserer Kommissionen i sit første klagepunkt, i modsætning til hvad påstandene i dette traktatbrudssøgsmål indikerer, i virkeligheden ikke, at de spanske kompetente myndigheder kategorisk afviser at anerkende alle italienske ingeniørers erhvervsmæssige kvalifikationer, men kritiserer udelukkende, at disse myndigheder nægter at anerkende erhvervsmæssige kvalifikationer som ingeniør, der er opnået i Italien på grundlag af en universitetsuddannelse, som udelukkende er givet i Spanien. Denne doms konklusion skal således formuleres under hensyn hertil.
Det andet klagepunkt: kravet om, at beviser opnået i en anden medlemsstat skal godkendes, før der gives adgang til prøver med henblik på intern forfremmelse i den spanske offentlige forvaltning
Med det andet klagepunkt har Kommissionen anfægtet kravet i bekendtgørelse MAM/1266/2003 og APU/423/2005 om, at ethvert udenlandsk eksamensbevis skal godkendes for at opnå forfremmelse inden for den almindelige statslige forvaltning. Dette krav er ifølge Kommissionen i strid med artikel 3 i direktiv 89/48, der både gælder for et lovreguleret erhvervs udøvelse og for adgangen hertil.
Når en statsborger i en medlemsstat udøver ingeniørerhvervet inden for den almindelige statslige forvaltning, bør vilkårene for dette arbejde indeholde forfremmelsesmuligheder og dermed også kriterierne for deltagelse i interne udvælgelsesprøver. Kravet om godkendelse af eksamensbeviset gør intern forfremmelse vanskeligere for de EF-statsborgere, som er i besiddelse af det eksamensbevis, der er påkrævet i en anden medlemsstat, end for dem, som er indehavere af det eksamensbevis, der kræves i Spanien.
Kongeriget Spanien har anført, at da alle tjenestemænd i den almindelige statslige forvaltning principielt kan ansættes i alle typer stillinger, bliver stillingerne ikke besat i overensstemmelse med bestemte faglige kvalifikationer, men i henhold til akademiske grader, dvs. kandidat, licentiatgrad eller en titel som ingeniør eller arkitekt. En beslutning om anerkendelse, der giver adgang til et lovreguleret erhverv, oplyser ikke om den opnåede akademiske grads niveau. Under disse omstændigheder er en godkendelse nødvendig for at kunne vurdere den akademiske grad, som en ansøger med kvalifikationer opnået i anden medlemsstat er i besiddelse af.
Domstolen har allerede fastslået, at når direktiv 89/48 finder anvendelse, må et offentligt organ i en medlemsstat, som har pligt til at overholde reglerne i dette direktiv, ikke længere kræve, at en ansøgers kvalifikationsbeviser skal være godkendt af de kompetente nationale myndigheder, som en betingelse for at få adgang til det omhandlede erhverv (jf. i denne retning dom af 8.7.1999, sag
C-234/97, Fernández de Bobadilla, Sml. I, s. 4773
, præmis 27, og af 14.7.2005, sag
C-141/04, Peros, Sml. I, s. 7163
, præmis 35).
Som Kommissionen har anført, kræver artikel 3 i direktiv 89/48 ikke blot, at eksamensbeviser udstedt i en given medlemsstat giver indehaveren mulighed for at få adgang til et i en anden medlemsstat lovreguleret erhverv, men også, at denne deri kan udøve dette erhverv på samme vilkår som dem, der gælder for indehavere af indenlandske eksamensbeviser.
Følgelig påhviler det de nationale myndigheder at sikre, at indehavere af erhvervsmæssige kvalifikationer opnået i en anden medlemsstat får de samme forfremmelsesmuligheder som indehavere af tilsvarende indenlandske erhvervsmæssige kvalifikationer. Selv om erhvervet som vejbygningsingeniør i Spanien normalt udøves af indehavere af et spansk eksamensbevis opnået efter fem års studier, ligesom i det foreliggende tilfælde, skal en indehaver af et eksamensbevis udstedt i en anden medlemsstat — som giver vedkommende ret til, eventuelt efter iværksættelse af udligningsforanstaltninger, at udøve det samme erhverv i Spanien — således have de samme forfremmelsesmuligheder som indehavere af det spanske eksamensbevis. Dette gælder uanset hvor mange studieår nævnte indehaver har anvendt for at opnå det pågældende eksamensbevis.
Når et eksamensbevis udstedt i en anden medlemsstat er blevet anerkendt i henhold til direktiv 89/48, eventuelt efter iværksættelse af udligningsforanstaltninger, anses det for at give de samme erhvervsmæssige kvalifikationer som det tilsvarende spanske eksamensbevis. På denne baggrund er den omstændighed, at en indehaver af et eksamensbevis udstedt i en anden medlemsstat alene under henvisning til, at dette eksamensbevis er opnået efter en uddannelse af kortere varighed, ikke får de samme forfremmelsesmuligheder som indehavere af det tilsvarende spanske eksamensbevis, det samme som at stille indehavere af et eksamensbevis fra en anden medlemsstat ringere, alene fordi de har opnået nogle tilsvarende kvalifikationer hurtigere.
Følgelig er godkendelseskravet ikke foreneligt med artikel 3 i direktiv 89/48, i hvert fald ikke for så vidt som dette krav er en betingelse for få adgang til udvælgelsesprøver med henblik på intern forfremmelse, også for de ansøgere, som kun fremlægger et eksamensbevis, der er udstedt i en anden medlemsstat og anerkendt i medfør af direktiv 89/48.
Henset til samtlige de ovenfor anførte betragtninger må det fastslås, at Kongeriget Spanien
har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 89/48, særligt direktivets artikel 3, idet
—
det afviser at anerkende erhvervsmæssige kvalifikationer som ingeniør, der er opnået i Italien på grundlag af en universitetsuddannelse, der kun gives i Spanien, og
—
betinger adgang til prøver med henblik på intern forfremmelse i den offentlige forvaltning for ingeniører, som er i besiddelse af erhvervsmæssige kvalifikationer opnået i en anden medlemsstat, af akademisk anerkendelse af disse kvalifikationer.
Sagens omkostninger
I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Kongeriget Spanien tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Kongeriget Spanien har tabt sagen, bør det pålægges det at betale sagens omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Anden Afdeling):

1)
Kongeriget Spanien
har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 89/48/EØF af 21. december 1988 om indførelse af en generel ordning for gensidig anerkendelse af eksamensbeviser for erhvervskompetencegivende videregående uddannelser af mindst tre års varighed, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/19/EF af 14. maj 2001, særligt direktivets artikel 3, idet
—
det afviser at anerkende erhvervsmæssige kvalifikationer som ingeniør, der er opnået i Italien på grundlag af en universitetsuddannelse, der kun gives i Spanien, og
—
betinger adgang til prøver med henblik på intern forfremmelse i den offentlige forvaltning for ingeniører, som er i besiddelse af erhvervsmæssige kvalifikationer opnået i en anden medlemsstat, af akademisk anerkendelse af disse kvalifikationer.

2)
Kongeriget Spanien betaler sagens omkostninger.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: spansk.