CELEX: 61994CJ0058
Recurso de anulación
Normativa relativa al acceso del público a los documentos del Consejo

Motivación de la sentencia
1 Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 10 de febrero de 1994, el Reino de los Países Bajos solicitó, con arreglo al artículo 173 del Tratado CE, la anulación de la Decisión 93/731/CE del Consejo, de 20 de diciembre de 1993, relativa al acceso del público a los documentos del Consejo (DO L 340, p. 43), del artículo 22 del Reglamento Interno del Consejo, en la versión que resulta de la Decisión 93/662/CE del Consejo, de 6 de diciembre de 1993 (DO L 304, p. 1), y del Código de conducta (93/730/CE) relativo al acceso del público a los documentos del Consejo y de la Comisión (DO L 340, p. 41; en lo sucesivo, "Código de conducta"), en la medida en que éste deba considerarse como un acto que produce efectos jurídicos.
2 A tenor de la Declaración relativa al derecho de acceso a la información (DO 1992, C 191, p. 101), que figura en anexo (nº 17) al Acta final del Tratado de la Unión Europea, firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992: "La Conferencia estima que la transparencia del proceso de decisión refuerza el carácter democrático de las Instituciones, así como la confianza del público en la administración. La Conferencia recomienda, por consiguiente, que la Comisión presente al Consejo, a más tardar en 1993, un informe sobre medidas destinadas a mejorar el acceso del público a la información de que disponen las Instituciones."
3 En la reunión de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, celebrada en Birmingham el 16 de octubre de 1992, el Consejo Europeo adoptó, tras una discusión en profundidad sobre la manera de acercar la Comunidad a sus ciudadanos, una Declaración titulada "Declaración de Birmingham ° Una Comunidad cercana a sus ciudadanos". En dicha Declaración, el Consejo Europeo encomendó a los Ministros de Asuntos Exteriores que propusieran, antes del Consejo Europeo de Edimburgo de diciembre de 1992, "métodos para dar mayor transparencia a las actividades de las Instituciones comunitarias, incluida la posibilidad de abrir al público algunas deliberaciones del Consejo". Además, solicitó a la Comisión que concluyera a comienzos del año siguiente sus trabajos destinados a mejorar el acceso del público a la información de que dispone y a la de otras Instituciones comunitarias (Boletín de las Comunidades Europeas, 10-1992, p. 9, Anexo I). En la reunión de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, celebrada en Edimburgo el 12 de diciembre de 1992, el Consejo Europeo volvió a confirmar la invitación que hizo a la Comisión en Birmingham (Boletín de las Comunidades Europeas, 12-1992, p. 10, punto I.5).
4 En respuesta a dicha invitación, la Comisión adoptó, el 5 de mayo de 1993, la Comunicación 93/C 156/05, titulada "El acceso del público a los documentos de las Instituciones" (DO 1993, C 156, p. 5). En dicha Comunicación, la Comisión sugirió especialmente que se considerase como principio general que debería autorizarse el acceso a los documentos de las Instituciones, sin perjuicio de determinadas excepciones. Propuso además algunos requisitos mínimos y determinados principios fundamentales para llevar a cabo una política de acceso a los documentos. Por último, la Comisión instó a las demás Instituciones a colaborar en el desarrollo de dichas medidas y propuso que esta política adoptara la forma de acuerdo interinstitucional.
5 En el Anexo II de su Comunicación 93/C 166/04, de 2 de junio de 1993, titulada "Transparencia en la Comunidad" (DO C 166, p. 4), la Comisión expone los principios y los requisitos básicos del acceso a los documentos a fin de debatirlos posteriormente con las demás Instituciones.
6 En la reunión de los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros, celebrada en Copenhague el 22 de junio de 1993, el Consejo Europeo instó "al Consejo y a la Comisión a continuar su trabajo sobre la base del principio de que los ciudadanos tengan el acceso más completo posible a la información. La finalidad debería ser la de que todas las medidas necesarias fueran operativas para finales de 1993" (Boletín de las Comunidades Europeas, 6-1993, p. 16, punto I.22).
7 En este contexto, el Consejo y la Comisión adoptaron de común acuerdo, el 6 de diciembre de 1993, un Código de conducta que enumera los principios que habían de regir el acceso del público a los documentos que obran en su poder, al tiempo que convenían que cada una de las dos Instituciones pondrían en práctica dichos principios, antes del 1 de enero de 1994, mediante normas específicas.
8 El mismo día, el Consejo tomó la Decisión 93/662, por la que se adopta su Reglamento Interno, el cual, en su versión en vigor desde el 7 de diciembre de 1993, contiene un artículo 22 con el siguiente tenor literal: "Las modalidades según las cuales el público tendrá acceso a los documentos del Consejo cuya divulgación no tenga consecuencias graves o perjudiciales serán aprobadas por éste."
9 Mediante la Decisión 93/731, el Consejo, basándose en el apartado 3 del artículo 151 del Tratado CE, que le habilita para establecer su Reglamento Interno, y en el citado artículo 22, adoptó determinadas disposiciones para garantizar la aplicación de los principios enunciados en el Código de conducta. Dicha Decisión entró en vigor, conforme a su artículo 10, el 1 de enero de 1994.
10 El apartado 1 del artículo 1 de la Decisión 93/731 enuncia que el público tendrá acceso a los documentos del Consejo en las condiciones que en ella se establecen. A tenor del apartado 2 de esta disposición, se entenderá por documento del Consejo "todo escrito, sea cual fuere su soporte, que contenga datos y que obre en poder de esta Institución, sin perjuicio del apartado 2 del artículo 2". Este último prevé que, cuando el documento solicitado tenga por autor a una persona física o jurídica, un Estado miembro, otra Institución u órgano comunitario, o cualquier organismo nacional o internacional, la solicitud deberá ir dirigida directamente a su autor. En el apartado 1 del artículo 2 se describen los requisitos de forma que debe reunir la solicitud. El artículo 3 precisa que el acceso se efectuará bien mediante consulta in situ del documento solicitado, bien mediante entrega de una copia del documento.
11 El apartado 1 del artículo 4 enumera las causas para poder denegar el acceso a un documento del Consejo. Será éste el caso cuando "su divulgación pudiera menoscabar:
° la protección del interés público (seguridad pública, relaciones internacionales, estabilidad monetaria, procedimientos judiciales, actividades de inspección e investigación),
° la protección del individuo y de la intimidad,
° la protección del secreto en materia comercial e industrial,
° la protección de los intereses financieros de la Comunidad,
° la protección de la confidencialidad solicitada por la persona física o jurídica que haya proporcionado alguno de los datos contenidos en ese documento o exigida por la legislación del Estado miembro que haya facilitado alguno de los datos".
Por otra parte, el apartado 2 del artículo 4 autoriza al Consejo a denegar el acceso a un documento para proteger el secreto de las deliberaciones de esta Institución.
12 Los artículos 5 a 7 se refieren a la determinación de la autoridad facultada para responder a una solicitud de acceso, al plazo y a la forma en que debe darse la respuesta, así como a los efectos que esta última pueda producir. En caso de denegación definitiva de una solicitud, se informará al interesado del contenido de las disposiciones de los artículos 138 E y 173 del Tratado, relativos respectivamente a las condiciones de acceso al Defensor del Pueblo y al control de la legalidad de los actos del Consejo por el Tribunal de Justicia. La falta de respuesta se entenderá como decisión denegatoria.
13 Según el artículo 8, la Decisión 93/731 se aplicará respetando las disposiciones que regulan la protección de la información reservada.
Sobre la intervención del Parlamento
14 El Consejo solicita, con carácter principal, que se declare la total inadmisibilidad de la intervención del Parlamento en apoyo de las pretensiones del Gobierno neerlandés, en cuanto tiene esencialmente por objeto la supuesta violación del principio de la transparencia de la labor legislativa y se refiere al contenido de las normas de acceso a los documentos del Consejo así como a algunas de sus modalidades de aplicación, mientras que la argumentación del Gobierno demandante consiste en sostener que las medidas adoptadas por el Consejo rebasan el marco de la organización interna de esta Institución y tienen por objeto surtir efectos jurídicos fuera de dicho marco.
15 Con carácter subsidiario, el Consejo solicita que sólo se declare la inadmisibilidad de la intervención del Parlamento en la medida en que no tiene el mismo objeto que la demanda del Gobierno neerlandés y en que se fundamenta en motivos diferentes.
16 Esta argumentación no puede ser acogida.
17 La tesis del Parlamento consiste esencialmente en sostener que, al fundamentar la normativa relativa al acceso del público a los documentos que obran en su poder en sus facultades de organización interna, el Consejo se arrogó la facultad de determinar en qué medida puede acceder el público a su labor legislativa y, por lo tanto, se extralimitó en el ejercicio de las competencias que le atribuye el apartado 3 del artículo 151 del Tratado.
18 A este respecto, el Parlamento alega que, aunque las Instituciones son competentes para adoptar las medidas de organización interna apropiadas con objeto de garantizar su buen funcionamiento, así como el buen desarrollo de sus procedimientos, el principio de la transparencia del proceso legislativo y el acceso a los documentos legislativos que lleva aparejado constituyen condiciones esenciales de la democracia y, por consiguiente, no pueden tratarse como cuestiones de organización meramente interna de las Instituciones. En este contexto, el Parlamento recuerda el carácter democrático del ordenamiento jurídico comunitario. Por otra parte, la exigencia de transparencia constituye un principio general común a las tradiciones constitucionales de los Estados miembros, consagrado también en Derecho comunitario. Por último, el derecho a la información, del que es corolario el derecho de acceso a los documentos, constituye un derecho fundamental de la persona reconocido por distintos instrumentos internacionales.
19 Además, aduce el Parlamento, la Decisión 93/731 y el Código de conducta incumplen las exigencias inherentes al principio de la transparencia de la labor legislativa y al derecho de acceso a los documentos legislativos, lo que confirma que el Consejo había tratado como una cuestión de organización interna la regulación de un principio fundamental y, por lo tanto, se había extralimitado en el ejercicio de las competencias que le confiere el apartado 3 del artículo 151 del Tratado. Así, añade el Parlamento la posibilidad que tiene el Consejo, establecida en el artículo 4 de la Decisión 93/731, de denegar todo acceso a un documento legislativo para proteger su interés en mantener el secreto de sus deliberaciones, vacía de su contenido el principio general enunciado en el artículo 1 y vulnera el principio de la transparencia de la labor legislativa como se garantiza en los Estados miembros. Las mismas objeciones podrían formularse contra el artículo 7 de dicha Decisión, que, en caso de respuesta negativa expresa o en caso de falta de respuesta, asimilada a una denegación explícita de información, impone al solicitante un plazo para presentar una solicitud de confirmación destinada a obtener la revisión de tal postura. Una disposición de este tipo puede privar al ciudadano, por una cuestión meramente formal, de un derecho fundamental de la democracia pluralista. Por último, el apartado 3 del artículo 3 de la Decisión 93/731, al prohibir la reproducción o la difusión del documento solicitado con fines comerciales, por venta directa, sin autorización previa del Secretario General, produce el efecto de limitar la utilización posterior de los documentos legislativos, y por lo tanto públicos, al situarlos pura y simplemente fuera de comercio.
20 A este respecto es preciso recordar que, a tenor del párrafo cuarto del artículo 37 del Estatuto (CE) del Tribunal de Justicia, "las conclusiones de la demanda de intervención no podrán tener otro fin que apoyar las conclusiones de una de las partes".
21 Pues bien, aunque es cierto que la intervención del Parlamento se apoya en argumentos en parte distintos de los expuestos por el Gobierno demandante, no lo es menos que, como se desprende de los apartados 17 a 19 de la presente sentencia, mediante esta argumentación el Parlamento pretende demostrar, al igual que dicho Gobierno, que el Consejo, al basar la normativa controvertida en el apartado 3 del artículo 151 del Tratado, se extralimitó en el ejercicio de las facultades que en materia de organización interna le confiere esta disposición.
22 Por consiguiente, dado que tiene por objeto apoyar las pretensiones de una de las partes en el litigio, debe admitirse la intervención.
Sobre el recurso
En lo que respecta al Código de conducta
23 El Gobierno demandante considera que el Código de conducta no constituye un acto que produce efectos jurídicos, puesto que no se trata de un acto en el sentido del artículo 189 del Tratado CE ni de un acto previsto en ningún otro lugar de los Tratados, sino de un texto de carácter político en el que se consignan acuerdos políticos celebrados entre la Comisión y el Consejo. El Gobierno neerlandés precisa no obstante que, en el supuesto de que se calificase al Código como una decisión autónoma que produce efectos jurídicos, debería anularse, en la medida en que, contrariamente a lo exigido por el artículo 190 del Tratado CE, no menciona su base jurídica.
24 Debe recordarse que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véase, en especial, la sentencia de 29 de junio de 1995, España/Comisión, C-135/93, Rec. p. I-1651, apartado 20), es posible ejercitar un recurso de anulación en lo que respecta a todas las disposiciones adoptadas por las Instituciones, cualesquiera que sean su naturaleza o su forma, que tienden a producir efectos jurídicos.
25 Pues bien, como resulta en particular de la exposición de motivos y del penúltimo párrafo del Código de conducta, titulado "Aplicación", dicho Código refleja el acuerdo entre la Comisión y el Consejo sobre los principios que habrán de regir el acceso a los documentos de estas dos Instituciones, al tiempo que las insta a poner en práctica dichos principios mediante normas específicas.
26 En estas circunstancias, el Código de conducta se limita a prefigurar decisiones posteriores destinadas, a diferencia del Código, a producir efectos jurídicos. En efecto, al trazar las líneas generales sobre la base de las cuales ambas Instituciones adoptarán medidas relativas a la confidencialidad y a la comunicación de los expedientes que obren en su poder, el Código responde al interés del Consejo y de la Comisión en evitar discordancias importantes en sus prácticas posteriores en la materia.
27 Al tratarse de un acto que constituye la expresión de una mera coordinación voluntaria y que, por consiguiente, no está en sí mismo destinado a producir efectos jurídicos, debe declararse la inadmisibilidad del recurso en la medida en que se dirige contra el Código de conducta.
En lo que respecta a la Decisión 93/731
28 El Gobierno neerlandés alega, en primer lugar, que el Consejo tomó erróneamente como base jurídica de la Decisión 93/731 el apartado 3 del artículo 151 y el artículo 22 de su Reglamento Interno, que se refieren exclusivamente a su organización interna.
29 En efecto, según el Gobierno neerlandés, la Decisión controvertida rebasa ampliamente la esfera de aplicación de las normas de organización y de gestión internas del Consejo y constituye un acto destinado explícitamente a generar efectos jurídicos respecto a los ciudadanos. El Gobierno demandante señala a este respecto que el acceso del público a los documentos del Consejo constituye el principio de base de la Decisión (artículo 1) y que pueden nacer efectos jurídicos para los particulares especialmente cuando se presenten solicitudes concretas de acceso a un documento (artículo 2), cuando se denieguen dichas solicitudes (artículo 4) y en razón de las posibilidades de recurrir contra las decisiones por las que se deniegue el acceso a un documento (artículo 7).
30 Aunque se admita que determinadas medidas internas puedan excepcionalmente producir efectos externos, el Gobierno neerlandés considera que, cuando, como en el presente caso, el propio objeto de la normativa sea crear derechos para los particulares, dicha normativa no puede adoptarse basándose en disposiciones que facultan al Consejo para adoptar medidas relativas a su organización y a su funcionamiento internos.
31 A este respecto, el Gobierno neerlandés señala que, en su escrito de formalización de la intervención, el Parlamento enfatiza acertadamente la naturaleza democrática del ordenamiento jurídico comunitario y el hecho de que la transparencia constituya una característica fundamental de un régimen democrático. Ello confirma que el Consejo calificó erróneamente como cuestión de organización interna lo que constituye, en realidad, un derecho fundamental, a saber, el derecho de acceso del público a la información, cuya regulación debe dotarse de las garantías necesarias.
32 En segundo lugar, el Gobierno neerlandés alega que, debido a la importancia de la cuestión que constituye el objeto de la normativa de que se trata y, por lo tanto, de la necesidad de que también intervenga el Parlamento, la forma de actuar del Consejo, consistente en resolver el problema de la transparencia de la Administración mediante una cooperación entre dos Instituciones con exclusión del Parlamento, menoscaba también el equilibrio institucional definido en el artículo 4 del Tratado CE.
33 La argumentación del Gobierno neerlandés no puede ser acogida.
34 Desde un primer momento procede señalar que, como subrayó acertadamente el Abogado General en los puntos 14 y 15 de sus conclusiones, la normativa interna de la mayoría de los Estados miembros consagra actualmente de manera general, con carácter de principio constitucional o legislativo, el derecho de acceso del público a los documentos que obran en poder de las autoridades públicas.
35 A ello se añade que, en el ámbito comunitario, la importancia de dicho derecho ha sido corroborada en repetidas ocasiones, y especialmente en la Declaración relativa al derecho de acceso a la información, que figura en anexo (nº 7) al Acta final del Tratado de la Unión Europea, que vincula este derecho al carácter democrático de las Instituciones. Por otra parte, como se desprende de los apartados 3 y 6 de la presente sentencia, el Consejo Europeo ha instado varias veces al Consejo y a la Comisión a poner en práctica este derecho.
36 Precisamente para atenerse a esta evolución, que pone de manifiesto una afirmación progresiva del derecho de acceso de los particulares a los documentos que obran en poder de las autoridades públicas, el Consejo estimó necesario modificar las normas de su organización interna, basadas hasta entonces en el principio del secreto.
37 Debe admitirse que, mientras que el legislador comunitario no haya adoptado una normativa general sobre el derecho de acceso del público a los documentos que obran en poder de las Instituciones comunitarias, éstas deben adoptar las medidas que tengan por objeto la tramitación de tales solicitudes en virtud de su facultad de organización interna, que las habilita para adoptar medidas apropiadas con vistas a garantizar su funcionamiento interno en interés de una buena administración.
38 La circunstancia de que la Decisión 93/731 produzca efectos jurídicos con respecto a terceros no puede cuestionar su calificación como medida de orden interno. En efecto, nada se opone a que una normativa relativa a la organización interna de la actividad de una Institución genere tales efectos (véanse, en este sentido, especialmente, las sentencias de 7 de mayo de 1991, Nakajima/Consejo, C-69/89, Rec. p. I-2069, apartados 49 y 50, y de 15 de junio de 1994, Comisión/BASF y otros, C-137/92 P, Rec. p. I-2555, apartados 75 y 76).
39 Por consiguiente, en el estado actual del Derecho comunitario, el Consejo está habilitado para adoptar medidas destinadas a tramitar las solicitudes de acceso a documentos que obran en su poder.
40 Dado que el Consejo pudo por tanto adoptar válidamente la Decisión 93/731 basándose en el apartado 3 del artículo 151 del Tratado, no eludió, contrariamente a las alegaciones del Gobierno neerlandés, un procedimiento específicamente establecido por el Tratado para hacer frente a las circunstancias del caso, de modo que no ha incurrido en una desviación de poder (véase, en especial, la sentencia de 13 de julio de 1995, Parlamento/Comisión, C-156/93, Rec. p. I-2019).
41 Por lo que se refiere al motivo basado en la violación del principio del equilibrio institucional, basta señalar que, en la medida en que la Decisión controvertida forma parte de los actos que el Consejo está habilitado para adoptar en virtud de su facultad de organización interna, la circunstancia de que esta Institución no haya asociado al Parlamento a su adopción no puede menoscabar las prerrogativas de este último, entre las que figura, en los casos previstos por el Tratado, su participación en los procesos de elaboración de los actos normativos (véase, en especial, la sentencia de 22 de mayo de 1990, Parlamento/Consejo, C-70/88, Rec. p. I-2041, apartados 21 y 28).
En lo que respecta al artículo 22 del Reglamento Interno del Consejo
42 El Gobierno neerlandés sostiene que el objeto del artículo 22 del Reglamento Interno, modificado, rebasa ampliamente el marco de las normas de organización interna del Consejo, de manera que no puede formar parte de un conjunto de disposiciones destinadas únicamente a establecer normas de organización y de gestión internas de una Institución. Habida cuenta de estas circunstancias, aduce, el Consejo infringió el apartado 3 del artículo 151 del Tratado CE, el apartado 3 del artículo 30 del Tratado CECA y el apartado 3 del artículo 121 del Tratado CEEA, o cuando menos incurrió en una desviación del poder que le confieren estas disposiciones.
43 No puede acogerse este motivo. Sobre este extremo, basta remitirse a los apartados 34 a 39 de la presente sentencia de los que se desprende que las medidas controvertidas forman parte de las que una Institución, en el estado actual del Derecho comunitario, está habilitada para adoptar en el marco de sus facultades de autorganización.
44 De todas las anteriores consideraciones resulta que debe desestimarse el recurso.
Decisión sobre las costas
Costas
45 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por el Reino de los Países Bajos y dado que el Consejo solicitó que se le condenara en costas, procede condenar en costas a este Estado. Conforme al párrafo primero del artículo 4 de este mismo artículo, la República Francesa, el Parlamento Europeo y la Comisión de las Comunidades Europeas, que intervinieron como coadyuvantes en el litigio, soportarán sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas al Reino de los Países Bajos.
3) La República Francesa, el Parlamento Europeo y la Comisión de las Comunidades Europeas soportarán sus propias costas.