CELEX: 62002CJ0277
Środowisko
Odpady
Rozporządzenie (EWG) nr 259/93 dotyczące wysyłek odpadów
Odpady przeznaczone do odzysku
Sprzeciw
Właściwość organu wysyłki
Odzysk niespełniający wymogów art. 4 dyrektywy 75/442 EWG lub przepisów krajowych
Właściwość organu wysyłki do wniesienia takiego sprzeciwu

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 7 ust. 4 lit. a) tiret pierwsze i drugie rozporządzenia
Rady (EWG) nr 259/93 z dnia 1 lutego 1993 r. w sprawie nadzoru i kontroli przesyłania odpadów w obrębie, do Wspólnoty Europejskiej
oraz poza jej obszar (Dz.U. L 30, str. 1), zmienionego decyzjami 98/368/WE Komisji z dnia 18 maja 1998 r. (Dz.U. L 165, str. 20)
i 1999/816/WE z dnia 24 listopada 1999 r. (Dz.U. L 316, str. 45, zwanego dalej „rozporządzeniem”).
Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu pomiędzy EU‑Wood‑Trading GmbH z siedzibą w Bürstadt (Niemcy) (zwaną dalej
„EU‑Wood‑Trading”) a Sonderabfall-Management-Gesellschaft Rheinland-Pfalz mbH, mającego za przedmiot sprzeciw wniesiony przez
Sonderabfall-Management-Gesellschaft Rheinland-Pfalz mbH przeciwko planowanej przez EU‑Wood‑Trading wysyłce do Włoch 3500
ton odpadów drzewa.

Ramy prawne

Uregulowania wspólnotowe
Zasadniczym celem dyrektywy Rady 75/442/WE z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów (Dz.U. L 194, str. 39), zmienionej dyrektywą
91/156/EWG Rady z dnia 18 marca 1991 r. (Dz.U. L 78, str. 32) i decyzją 96/350/WE Komisji z dnia 24 maja 1996 r. (Dz.U. L 135,
str. 32) (zwanej dalej „dyrektywą”) jest ochrona zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez
zbieranie, transport, usuwanie, magazynowanie oraz składowanie odpadów. W szczególności czwarty motyw tej dyrektywy wskazuje,
że odzysk odpadów oraz wykorzystywanie materiałów odzyskiwanych powinny być wspierane w celu zachowania zasobów naturalnych.
Artykuł 1 lit. e) dyrektywy definiuje „unieszkodliwianie [usuwanie]” jako wszelkie działania przewidziane w załączniku II A,
natomiast art. 1 lit. f) definiuje „odzyskiwanie [odzysk]” jako wszelkie działania przewidziane w załączniku II B.
Według art. 4 akapit pierwszy dyrektywy:
„Państwa Członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, że odpady są odzyskiwane lub unieszkodliwiane [usuwane]
bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku naturalnemu, w szczególności:
–        bez zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin i zwierząt,
–        bez powodowania uciążliwości przez hałas lub zapachy,
–        bez negatywnych skutków dla terenów wiejskich oraz […] miejsc o szczególnym znaczeniu.
Na mocy art. 7 ust. 1 dyrektywy właściwe władze wyznaczone przez Państwa Członkowskie zobowiązane są, w celu osiągnięcia celów
określonych zwłaszcza w art. 4, do możliwie jak najszybszego sporządzenia co najmniej jednego planu gospodarki odpadami. Zgodnie
z art. 7 ust. 3 Państwa Członkowskie mogą podjąć środki niezbędne w celu zapobieżenia przemieszczaniu odpadów, które nie są
zgodne z ich planami gospodarki.
Rozporządzenie reguluje między innymi nadzór i kontrolę nad przesyłaniem odpadów pomiędzy Państwami Członkowskimi.
Dziewiąty motyw rozporządzenia stanowi:
„wysyłki odpadów muszą podlegać wcześniejszemu zgłoszeniu właściwym władzom, umożliwiające[mu] im uzyskanie należytych informacji
w szczególności o rodzaju, przemieszczeniu i usuwaniu lub odzysku odpadów, tak by władze te mogły podjąć wszelkie niezbędne
środki d[la] ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego, w tym [dającego możliwość] wniesienia uzasadnionego sprzeciwu
wobec wysyłki”.
Zgodnie z treścią art. 2 rozporządzenia:
„Do celów niniejszego rozporządzenia:
[…]
b) »właściwe władze« oznaczają właściwe władze wyznaczone przez Państwa Członkowskie zgodnie z art. 36 lub przez państwa nienależące
do Wspólnoty;
c) »właściwy organ wysyłki« oznacza właściwy organ, wyznaczony przez Państwa Członkowskie zgodnie z art. 36 dla obszaru, z którego
wysyła się wysyłkę […];
d) »właściwy organ miejsca przeznaczenia« oznacza właściwy organ, wyznaczony przez Państwa Członkowskie zgodnie z art. 36
dla obszaru, w którym wysyłka jest odbierana […];
e) »właściwy organ tranzytu« oznacza jeden organ wyznaczony przez Państwa Członkowskie zgodnie z art. 36 dla państwa, przez
któr[e] wysyłka jest przewożona tranzytem;
[…]
g) »zgłaszający« oznacza każdą osobę fizyczną lub osobę prawną, do której obowiązków należy zgłaszanie, tzn. osob[ę] […],
która wnioskuje o wysłanie odpadów albo je zleca:
i) »usuwanie« oznacza jak [ma znaczenie] określon[e] w art. 1 lit. e) dyrektywy 75/442/EWG;
[…]
k) »odzysk« oznacza jak [ma znaczenie] określon[e] w art. 1 lit. f) dyrektywy 75/442/EWG;
[…]”.
Tytuł II rozporządzenia „Wysyłki odpadów między Państwami Członkowskimi” zawiera w szczególności dwa oddzielne rozdziały:
pierwszy dotyczący procedury, która ma zastosowanie do wysyłek odpadów przeznaczonych do usuwania (rozdział A art. 3–5), a drugi
dotyczący procedury, która ma zastosowanie do wysyłek odpadów przeznaczonych do odzysku (rozdział B art. 6–11).
Na mocy przepisów art. 6 ust. 1 rozporządzenia, jeżeli producent lub posiadacz odpadów zamierza wysłać odpady do odzysku wymienione
w załączniku III (bursztynowy wykaz odpadów) z jednego Państwa Członkowskiego do drugiego lub przesłać je tranzytem przez
jedno lub kilka innych Państw Członkowskich, to powiadamia właściwy organ miejsca przeznaczenia i wysyła kopię zgłoszenia
do właściwych organów wysyłki i tranzytu oraz do odbiorcy.
Według art. 6 ust. 3 rozporządzenia zgłoszenie zostaje dokonane w formie listu przewozowego, wystawionego przez właściwy organ
wysyłki. Ustęp 5 tego samego artykułu określa informacje, które powinny być przekazane przez zgłaszającego w liście przewozowym,
tj. między innymi informacje o działaniach dotyczących odzysku odpadów, o których mowa w załączniku II B dyrektywy.
Na mocy art. 6 ust. 6 tego rozporządzenia zgłaszający musi zawrzeć umowę o odzysk odpadów z ich odbiorcą. Kopię tej umowy
należy na żądanie dostarczyć właściwemu organowi.
Zgodnie art. 6 ust. 8 rozporządzenia właściwy organ wysyłki może, zgodnie z ustawodawstwem krajowym, postanowić o samodzielnym
przekazaniu zgłoszenia do właściwego organu miejsca przeznaczenia, z pominięciem zgłaszającego, z kopiami dla odbiorcy i dla
właściwego organu tranzytu.
Artykuł 7 ust. 2 rozporządzenia wyznacza termin oraz warunki i zasady, które muszą być przestrzegane przez właściwe organy
miejsca przeznaczenia, wysyłki i tranzytu w celu wniesienia sprzeciwu wobec planowanej wysyłki odpadów przeznaczonych do odzysku.
Przepis ten przewiduje w szczególności, że sprzeciw powinien opierać się na ust. 4 tego artykułu.
Artykuł 7 ust. 4 rozporządzenia stanowi:
„a)       Właściw[e] organ[y] miejsca przeznaczenia i wysyłki mogą wnosić uzasadniony sprzeciw wobec planowanej wysyłki:
–        zgodnie z dyrektywą 75/442/EWG, w szczególności z art. 7, lub
–        jeśli nie jest ona zgodna z krajowymi przepisami ustawowymi i wykonawczymi odnoszącymi się do ochrony środowiska, porządku
publicznego, bezpieczeństwa publicznego i ochrony zdrowia, lub
–        zgłaszający lub odbiorca był uprzednio winien nielegalnego obrotu. W tym przypadku właściwy organ wysyłki może zakazać wszystkich
wysyłek, w które zaangażowana jest dana osoba zgodnie z ustawodawstwem krajowym, lub
–        jeśli wysyłka jest niezgodna z obowiązkami wynikającymi z międzynarodowych konwencji zawartych przez zainteresowane Państwo
Członkowskie lub Państwa Członkowskie, lub
–        jeśli stosunek odzyskiwalnych i nieodzyskiwalnych odpadów, wartość szacunkowa materiałów odzyskanych lub koszt odzysku i usuwania
części nieodzyskiwalnej nie uzasadnia odzysku ze względów ekonomicznych i środowiskowych [ekologicznych].
b)      Właściwe organy tranzytu mogą wnieść uzasadniony sprzeciw wobec planowanej wysyłki na podstawie lit. a) tiret drugie, trzecie
i czwarte”.
Artykuł 26 rozporządzenia stanowi:
„1. Jakakolwiek wysyłka odpadów dokonana:
[…]
c) za zgodą uzyskaną od zainteresowanych właściwych władz w wyniku fałszerstwa, wprowadzenia w błąd lub nadużycia finansowego;
lub
[…]
e) w wyniku której nastąpi usunięcie lub odzysk niezgodne z przepisami Wspólnoty lub przepisami międzynarodowymi; […]
[…]
uważana jest za obrót nielegalny”.
Zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 rozporządzenia:
„Państwa Członkowskie podejmują środki niezbędne do zapewnienia, że odpady wysyłane są zgodnie z przepisami niniejszego rozporządzenia.
Środki takie mogą obejmować inspekcje przedsiębiorstw i zakładów, zgodnie z art. 13 dyrektywy 75/442/EWG, i wyrywkowe kontrole
wysyłek”.
Zgodnie z art. 34 rozporządzenia:
„1. Bez uszczerbku dla przepisów art. 26 oraz przepisów wspólnotowych i krajowych dotyczących odpowiedzialności cywilnej,
jak również niezależnie od punktu usuwania lub odzysku odpadów, producent tych odpadów podejmie wszystkie niezbędne kroki,
aby odpady usunąć lub odzyskać albo zlecić usunięcie lub odzyskanie w sposób chroniący środowisko naturalne […].
2. Państwa Członkowskie podejmą wszystkie niezbędne kroki, aby zapewnić realizację zobowiązań ustanowionych w ust. 1”.
Zgodnie z art. 36 rozporządzenia:
„Państwa Członkowskie wyznaczają właściwe organy do wykonania niniejszego rozporządzenia. Każde Państwo Członkowskie wyznacza
jeden właściwy organ tranzytu”.

Uregulowania krajowe
Artykuł 5 ust. 3 Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen
(ustawa dotycząca wspierania działalności w zakresie recyklingu i zapewnienia usuwania odpadów przy poszanowaniu środowiska
naturalnego) z dnia 27 września 1994 r. (BGBl. 1994 I, str. 2705, zwana dalej „ustawą z dnia 27 września 1994 r.”) zakazuje
wszelkiego odzysku odpadów, który prowadzi do zwiększenia zawartości substancji szkodliwej w procesie odzyskania materiałów.
Zarządzanie usuwaniem toksycznych odpadów w landzie Rheinland-Pfaltz spoczywa na Sonderabfall-Management Gesellschaft Rheinland-Pfalz
mbH.

Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
W dniu 23 listopada EU Wood Trading zgłosiła Sonderabfall Management Gesellschaft Rheinland Pfalz mbH – jako właściwemu organowi
wysyłki – zamiar przesłania przedsiębiorstwu Frati Luigi de Pomponesco, z siedzibą we Włoszech, 3500 ton odpadów drewna.
Według tego zgłoszenia sporne odpady składały się w szczególności z odpadów drewna obrobionego i malowanego pochodzącego z rozbiórek,
mebli i resztek wyrobów stolarskich. Przeznaczone były one do odzysku celem produkcji płyt wiórowych.
W dokumentach załączonych do zgłoszenia znajdował się opis czynności odzyskiwania, zaświadczenia, zgodnie z którymi władze
włoskie miejsca przeznaczenia nie wnoszą sprzeciwu wobec importu tego używanego drewna, oraz sprawozdanie przygotowane przez
laboratorium, którego analiza wykazała zawartość ołowiu wynoszącą 47 mg na kilogram substancji suchej.
Decyzją z dnia 17 stycznia 2000 r. właściwy organ wysyłki wniósł sprzeciw wobec tej wysyłki na podstawie art. 7 ust. 4 lit. a)
tiret pierwsze i drugie rozporządzenia. Sprzeciw ten opierał się na twierdzeniu, że ze względu na zawartość ołowiu w spornych
odpadach przekraczającą wartość referencyjną ustaloną w wytycznych ministerstwa środowiska landu Rheinland-Pfaltz, odzysk
tych odpadów nie mógł nastąpić bez zagrożenia dla zdrowia ludzkiego oraz bez negatywnego wpływu na środowisko naturalne, co
jest niezgodne zarówno z wymogami dyrektywy, jak i z wymogami ustawy z dnia 27 września 1994 r.
EU‑Wood‑Trading wniosła do właściwego organu wysyłki odwołanie od sprzeciwu i ponownie sporządziła sprawozdanie z analizy
odpadów, w którym wskazała, że zawartość ołowiu wynosi 23 mg, a zawartość arsenu 3,4 mg na kilogram substancji suchej. Odwołanie
to zostało oddalone w dniu 5 lipca 2000 r.
EU‑Wood‑ Trading wniosła na tę decyzję skargę do Verwaltungsgericht Mainz (Niemcy), która została oddalona orzeczeniem z dnia
16 października 2001 r. EU‑Wood-Trading złożyła od tego orzeczenia apelację do Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz. Podniosła
w niej zasadniczo, że właściwy organ wysyłki nie mógł wnieść – wobec wysyłki odpadów przeznaczonych do odzysku – sprzeciwu,
który nie dotyczy przewozu odpadów, ale ich odzysku w innym Państwie Członkowskim.
Uznając w tych okolicznościach, że rozwiązanie toczącego się przed nim sporu zależy od wykładni prawa wspólnotowego, Oberverwaltungsgericht
Rheinland-Pfalz postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)      Czy na mocy art. 7 ust. 4 lit. a) tiret pierwsze rozporządzenia (EWG) nr 259/93 […]sprzeciw wobec wysyłki odpadów przeznaczonych
do odzysku może być wniesiony na tej podstawie, że planowany odzysk narusza wymogi art. 4 zdanie pierwsze dyrektywy 75/442
[…], który nakazuje, aby odpady były odzyskiwane bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu oraz bez szkody dla środowiska naturalnego?
2)      Jeśli tak, to czy taki sprzeciw może być wniesiony nie tylko przez organ miejsca przeznaczenia, ale także przez organ wysyłki?
3)      Jeśli tak, to czy oceniając wpływ planowanego odzysku na zdrowie i środowisko naturalne w miejscu przeznaczenia wysyłki, organ
wysyłki może opierać się na kryteriach obowiązujących w państwie wysyłki, nawet jeśli są one bardziej rygorystyczne aniżeli
kryteria obwiązujące w państwie przeznaczenia wysyłki?
4)      Czy sprzeciw dotyczący wysyłki odpadów przeznaczonych do odzysku może zostać wniesiony na mocy art. 7 ust. 4 lit. a) tiret
drugie rozporządzenia (EWG) nr 259/93 na tej podstawie, że planowany odzysk narusza krajowe przepisy ustawowe i wykonawcze
odnoszące się do ochrony środowiska, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub ochrony zdrowia?
5)      Jeśli tak, to czy organ wysyłki może wnieść taki sprzeciw na tej podstawie, że odzysk narusza krajowe przepisy ustawowe i wykonawcze
obowiązujące w miejscu wysyłki?”.

W przedmiocie pytań prejudycjalnych

W przedmiocie pytania pierwszego i drugiego
Zadając pytanie pierwsze i drugie, które należy poddać wspólnej analizie, sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy
sprzeciw wobec wysyłki odpadów, który może być wniesiony przez właściwe organy wysyłki i miejsca przeznaczenia na podstawie
art. 7 ust. 4 lit. a) tiret pierwsze rozporządzenia, może opierać się na względach związanych nie tylko z transportem samych
odpadów na obszarze podlegającym jurysdykcji właściwego organu, ale również związanych z odzyskiem przewidzianym w ramach
tej wysyłki.
Na wstępie należy podnieść, że rozporządzenie nie definiuje pojęcia wysyłki. Otóż inne przepisy tego rozporządzenia odnoszą
się do pojęcia przewozu odpadów, a w szczególności przepisy art. 7 ust. 3 tego rozporządzenia, dlatego też wysyłka, o której
mowa w art. 7 ust. 4 tego rozporządzenia, nie może być ograniczona jedynie do przewozu odpadów.
Dlatego też, w celu określenia, czy sporne przepisy dopuszczają wniesienie sprzeciwu wobec wysyłki odpadów przeznaczonych
do odzysku w państwie miejsca przeznaczenia, pojęcie wysyłki należy usytuować w jego kontekście i dokonać jego wykładni w świetle
ducha i celu tych przepisów.
Tytułem wstępu należy przypomnieć, że w celu zapewnienia ochrony środowiska kwestia wysyłek odpadów jest uregulowana i zharmonizowana
na poziomie wspólnotowym w drodze rozporządzenia (wyrok z dnia 13 grudnia 2001 r. w sprawie C‑324/99 DaimlerChrysler, Rec.
str. I‑9897, pkt 42).
Warunki i procedury ustanowione rozporządzeniem przyjęte zostały dla zapewnienia ochrony środowiska, przy uwzględnieniu celów
polityki w zakresie ochrony środowiska, tj. zasad bliskości geograficznej, priorytetu dla odzysku oraz samowystarczalności
na poziomie wspólnotowym i krajowym. W szczególności pozwalają one Państwom Członkowskim w realizacji tych zasad na wprowadzaniu
ogólnych i częściowych zakazów lub działań polegających na systematycznym sprzeciwie i na występowanie przeciwko wysyłkom
odpadów, które nie są zgodne z przepisami dyrektywy. Rozporządzenie mieści się zatem w ramach prowadzonej przez Wspólnotę
polityki ochrony środowiska i nie można uważać, że ma ono na celu realizację swobody przepływu odpadów wewnątrz Wspólnoty
(wyrok z dnia 28 czerwca 1994 r. w sprawie C‑187/93 Parlament przeciwko Radzie, Rec. str. I‑2857, pkt 22 i 23).
Wydaje się, że w ustanowionym w ten sposób przez rozporządzenie systemie wspólnotowym realizacja celów, które wyznaczył temu
rozporządzeniu ustawodawca wspólnotowy, polegających na ochronie zdrowia ludzkiego i środowiska, może zostać zagrożona, jeśli
ze względu na swój cel wysyłka odpadów między Państwami Członkowskimi nie będzie brana pod uwagę całościowo, tzn. od momentu
wysłania odpadów w Państwie Członkowskim wysyłki aż do momentu ich przetworzenia w państwie miejsca przeznaczenia.
W tym względzie z dziewiątego motywu rozporządzenia wynika, że wprowadza ono procedurę uprzedniego zgłoszenia wysyłek odpadów
właściwym władzom, aby umożliwić im uzyskanie należytych informacji nie tylko co do rodzaju i sposobu przemieszczenia tych
odpadów, ale również co do ich usuwania lub odzysku, tak by władze te mogły podjąć wszelkie niezbędne środki dla ochrony zdrowia
ludzkiego i środowiska naturalnego, w tym by mogły wnieść uzasadniony sprzeciw wobec wysyłki.
Wobec tego zgłaszający musi zgodnie z art. 6 ust. 5 rozporządzenia przekazać w stanowiącym oparcie dla zgłoszenia liście przewozowym
nie tylko informacje o składzie i ilości odpadów przeznaczonych do odzysku oraz sposobie ich przewozu, ale także informacje
dotyczące warunków, w jakich dochodzi do odzysku odpadów. Ustawodawca wspólnotowy chciał zatem, aby wszystkie właściwe władze
były poinformowane o całym procesie przetwarzania odpadów, aż do chwili, w której nie będą stanowić one zagrożenia dla zdrowia
i środowiska.
Zresztą rozporządzenie zawiera przepisy inne niż te, o których mowa w postępowaniu przed sądem krajowym, których wykonanie
prowadzi to tego, że dla potrzeb kontroli wysyłki odpadów przeznaczonych do odzysku właściwe władze uwzględniają okoliczności
dotyczące odzysku. Artykuł 7 ust. 4 lit. a) tiret piąte rozporządzenia wymienia jako podstawę sprzeciwu wobec wysyłki brak
uzasadnienia odzysku względami ekonomicznymi i ekologicznymi. Podobnie przepisy art. 26 ust. 1 lit. e) rozporządzenia w związku
z przepisami art. 26 ust. 5 tego samego rozporządzenia stanowią, że Państwa Członkowskie podejmują odpowiednie działania prawne
w kierunku zakazania i karania nielegalnego obrotu, do którego dochodzi na skutek wysyłki odpadów, której następstwem jest
usunięcie lub odzysk niezgodny z przepisami wspólnotowymi lub przepisami międzynarodowymi.
Z tych rozważań wynika, że rozporządzenie brane pod uwagę w całości nie wyłącza tego, by wszystkie władze odpowiedzialne za
kontrolę wysyłek odpadów mogły uwzględniać informacje związane nie tylko z przewozem tych odpadów, ale również z warunkami,
w jakich dochodzi do odzysku tych odpadów.
Jeśli chodzi o art. 7 ust. 4 lit. a) tiret pierwsze rozporządzenia, to należy wskazać na wstępie, podobnie jak rzecznik generalny
w pkt 36 swojej opinii, że te przepisy, które stanowią, że właściwy organ miejsca przeznaczenia i wysyłki może wnieść uzasadniony
sprzeciw wobec planowanej wysyłki „zgodnie z dyrektywą 75/442/EWG, a zwłaszcza z art. 7” należy interpretować w ten sposób,
iż przyznają one tym organom uprawnienia do wniesienia takiego sprzeciwu na podstawie dyrektywy, a zwłaszcza jej art. 7.
Użycie przysłówka „zwłaszcza” przed wzmianką o art. 7 dyrektywy oznacza, że odniesienie do tego artykułu ma charakter wyłącznie
indykatywny tak, że sprzeciw może być również wniesiony na podstawie innych przepisów dyrektywy. Zatem jeśli art. 7 ust. 3
dyrektywy przewiduje, że Państwa Członkowskie mogą podejmować niezbędne działania w celu zapobieżenia niezgodnemu z ich planami
gospodarki odpadami „przemieszczaniu” odpadów, to nie oznacza to, że następstwem tego jest ograniczenie względów, w oparciu
o które właściwe organy mogą wnieść sprzeciw na podstawie art. 7 ust. 4 lit. a) tiret pierwsze rozporządzenia, jedynie do
kwestii przewozu tych odpadów.
W końcu skoro zgodnie z art. 4 dyrektywy Państwa Członkowskie podejmują niezbędne środki w celu zapewnienia, że odpady są
odzyskiwane lub usuwane bez zagrażania zdrowiu ludzkiemu oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku
naturalnemu, to przepisy art. 7 ust. 4 lit. a) tiret pierwsze rozporządzenia należy interpretować jako przyznające uprawnienia
właściwym organom miejsca przeznaczenia oraz wysyłki do wniesienia sprzeciwu wobec wysyłki odpadów przeznaczonych do odzysku,
na tej podstawie, że planowany odzysk nie jest zgodny z wymogami zawartymi w art. 4 tej dyrektywy.
Mając na względzie powyższe, na pytanie pierwsze i drugie należy odpowiedzieć, że art. 7 ust. 4 lit. a) tiret pierwsze rozporządzenia
należy interpretować w ten sposób, że sprzeciw wobec wysyłki odpadów przeznaczonych do odzysku, który może być wniesiony przez
uprawnione do tego właściwe organy wysyłki i miejsca przeznaczenia, może opierać się nie tylko na względach związanych z samym
przewozem odpadów w obszarze jurysdykcji każdego właściwego organu, ale także związanych z odzyskiem przewidzianym w ramach
tej wysyłki.

W przedmiocie pytania trzeciego
Zadając pytanie trzecie, sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 7 ust. 4 lit. a) tiret pierwsze rozporządzenia
należy interpretować w ten sposób, że aby sprzeciwić się wysyłce odpadów właściwy organ wysyłki – oceniając wpływ planowanego
odzysku na zdrowie i środowisko w miejscu przeznaczenia wysyłki – może w celu uniknięcia skutków tego odzysku opierać się
na kryteriach, którym podlega on w państwie wysyłki, nawet jeśli są one bardziej rygorystyczne aniżeli kryteria obwiązujące
w państwie przeznaczenia wysyłki.
W tym względzie, tak jak wskazano w pkt 33 niniejszego wyroku, w celu zapewnienia ochrony środowiska kwestia wysyłek została
zharmonizowana na poziomie wspólnotowym w drodze rozporządzenia. Jednakże jak wskazał rzecznik generalny w pkt 60 swojej opinii,
warunki odzysku odpadów nie stały się jeszcze przedmiotem przepisów harmonizujących. Dlatego zgodnie z art. 4 akapit pierwszy
dyrektywy Państwa Członkowskie podejmują niezbędne działania dla zapewnienia, że odpady są usuwane bez zagrażania zdrowiu
ludzkiemu oraz bez stosowania procesów lub metod, które mogłyby szkodzić środowisku naturalnemu i w szczególności bez zagrożenia
dla wody, powietrza, gleby oraz roślin i zwierząt, bez powodowania uciążliwości przez hałas lub zapachy oraz bez negatywnych
skutków dla terenów wiejskich oraz miejsc o szczególnym znaczeniu. Jeśli nawet przepis ten nie określa konkretnych działań,
jakie winny być podjęte, to jednak wiąże on Państwa Członkowskie co do celu, jaki ma być osiągnięty, pozostawiając jednocześnie
tym Państwom Członkowskim pewne granice swobodnego uznania w ocenie konieczności podjęcia takich działań (wyrok z dnia 9 listopada
1999 r. w sprawie C‑365/97 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. I‑7773, pkt 66 i 67).
Korzystając z tych uprawnień dyskrecjonalnych Państwa Członkowskie mogą przy ustanawianiu norm dotyczących odzysku odpadów
skłaniać się do przyjęcia krajowych środków, których wymogi mogą, z punktu widzenia wyznaczonych przez dyrektywę celów ochrony
życia ludzkiego i środowiska naturalnego, znacznie różnić się w zależności od państwa. To właśnie w takich okolicznościach
mamy do czynienia z pytaniami przedstawionymi przez sąd krajowy, a w szczególności z tym, które zmierza do ustalenia, czy
jeśli normy ustanowione przez Państwo Członkowskie wysyłki w celu osiągnięcia wyżej wymienionych celów są bardziej wygórowane
niż te, które obowiązują w państwie miejsca przeznaczenia, to właściwy organ wysyłki może na podstawie rozporządzenia wnieść
sprzeciw wobec planowanej wysyłki, powołując się na wyższy poziom ochrony zapewniony przez własne normy krajowe. Otóż jeśli
należy przyjąć, że właściwe organy wysyłki są uprawnione do wniesienia sprzeciwu wobec wysyłki, na podstawie warunków, w jakich
dochodzi do odzysku w państwie miejsca przeznaczenia, to przepisy art. 7 ust. 4 lit. a) tiret pierwsze rozporządzenia oznaczają,
że organy te mogą uwzględnić – oceniając zagrożenia, jakie stwarzałby odzysk dla zdrowia ludzkiego i środowiska – wszystkie
istotne kryteria w tym względzie, w tym te, które obowiązują w państwie wysyłki, nawet jeśli są bardziej rygorystyczne niż
kryteria obowiązujące w państwie miejsca przeznaczenia, o ile ma to na celu uniknięcie tych zagrożeń. Właściwe organy wysyłki
nie mogą być jednak związane kryteriami obowiązującymi w ich państwie, w sytuacji gdy kryteria te nie służą lepiej uniknięciu
tych zagrożeń aniżeli kryteria obowiązujące w państwie przeznaczenia wysyłki.
Taka wykładnia rozporządzenia jest nieunikniona, ponieważ rozporządzenie to mieści się w ramach polityki ochrony środowiska
prowadzonej przez Wspólnotę, której zadaniem jest zgodnie z art. 2 WE w szczególności popieranie wysokiego poziomu ochrony
i poprawy jakości środowiska naturalnego. Realizacja takiego celu zostałby zagrożona, jeśli właściwy organ wysyłki nie miałby
możliwości powołania się na treść własnych norm odznaczających się wysokim poziomem ochrony środowiska i w konsekwencji sprzeciwienia
się wysyłce odpadów, których warunki odzysku w państwie miejsca przeznaczenia byłyby w stanie przynieść szkodzę zdrowiu ludzkiemu
lub środowisku naturalnemu.
Rzeczywiście taki sprzeciw może, podobnie jak w postępowaniu przed sądem krajowym, stać w sprzeczności ze stanowiskiem przyjętym
przez właściwy organ miejsca przeznaczenia, jeśli organ ten uznając, że odzysk spełnia wymagania zawarte we jego własnych
normach krajowych, nie wnosi sprzeciwu wobec planowanej wysyłki odpadów. Jednakże sytuacja taka jest właściwa dla systemu
stworzonego przez samo rozporządzenia, które powierza jednocześnie wszystkim właściwym organom odpowiedzialność za nadzór
nad tym, czy wysyłki dokonywane są zgodnie z przepisami tego rozporządzenia (wyrok z dnia 27 lutego 2002 r. w sprawie C‑6/00
ASA, Rec. str. I‑1961, pkt 44). Zatem nie można powoływać się na inną wykładnię rozporządzenia, opierającą się na tym, że
rozbieżności w ocenie różnych właściwych organów są niezgodne z zasadą lojalności wyrażoną w art. 10 WE.
Jednakże skoro ustawodawca wspólnotowy przewidział, że odpady przeznaczone do odzysku powinny być poddane swobodnemu przepływowi
między Państwami Członkowskimi w celu poddania ich przetwarzaniu (wyrok z dnia 25 czerwca 1998 r. w sprawie C‑203/96, Dusseldorp
i in., Rec. str. I‑4075, pkt 33), to sprzeciw właściwego organu wysyłki wobec wysyłki na podstawie norm krajowych dotyczących
odzysku może nastąpić w sposób zgodny z prawem tylko wtedy, kiedy normy te przy poszanowaniu zasady proporcjonalności są w stanie
zapewniać realizację celów polegających na zapobieżeniu zagrożeniom zdrowia ludzkiego i środowiska naturalnego oraz nie wykraczają
ponad to, co jest konieczne do ich osiągnięcia.
W tym zakresie zagrożenia powinny być oceniane nie w oparciu o względy natury ogólnej, ale na podstawie stosownych badań naukowych
(zob. podobnie w szczególności wyrok z dnia 14 lipca 1994 r. w sprawie C‑17/93 Van der Veldt, Rec. str. I‑3537, pkt 17).
Ponadto fakt, że Państwo Członkowskie wydaje przepisy mniej rygorystyczne aniżeli te, które mają zastosowanie w innym Państwie
Członkowskim, nie oznacza sam w sobie, że przepisy bardziej rygorystyczne są nieproporcjonalne i w konsekwencji niezgodne
z prawem wspólnotowym (zob. podobnie wyrok z dnia 11 lipca 2002 r. w sprawie C‑294/00 Gräbner, Rec. str. I‑6515, pkt 46).
W istocie sama okoliczność, że Państwo Członkowskie wybrało odmienny system ochrony od systemu przyjętego przez inne Państwo
Członkowskie, nie może mieć wpływu na ocenę, czy przepisy wydane w tej dziedzinie są niezbędne i proporcjonalne (wyrok z dnia
21 października 1999 r. w sprawie C‑67/98 Zenatti, Rec. str. I‑7289, pkt 34 i ww. wyrok w sprawie Gräbner, pkt 47).
Do sądu krajowego, do którego wpłynęła skarga przeciwko sprzeciwowi wniesionemu przez właściwy organ wysyłki, należy ocena,
czy zastosowano normy krajowe na warunkach sprzeciwiających się zasadzie proporcjonalności (zob. podobnie wyrok z dnia 12 października
2000 r. w sprawie C‑314/98 Snellers, Rec. str. I‑8633, pkt 59).
Mając na względzie powyższe, na pytanie trzecie należy odpowiedzieć, że art. 7 ust. 4 lit. a) tiret pierwsze rozporządzenia
należy interpretować w ten sposób, że aby sprzeciwić się wysyłce odpadów właściwy organ wysyłki – oceniając wpływ planowanego
odzysku na zdrowie ludzkie i środowisko naturalne w miejscu przeznaczenia wysyłki i przestrzegając zasady proporcjonalności
– może w celu uniknięcia skutków tego odzysku opierać się na kryteriach, którym podlega on w państwie wysyłki, nawet jeśli
są one bardziej rygorystyczne aniżeli kryteria obwiązujące w państwie przeznaczenia wysyłki.

W przedmiocie pytania czwartego i piątego
Zadając pytanie czwarte i piąte, które należy poddać wspólnej analizie, sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 7
ust. 4 lit. a) tiret drugie rozporządzenia, zgodnie z którym może być wniesiony uzasadniony sprzeciw wobec planowanej wysyłki,
jeśli nie jest ona zgodna z krajowymi przepisami ustawowymi i wykonawczymi odnoszącymi się do ochrony środowiska, porządku
publicznego, bezpieczeństwa publicznego i ochrony zdrowia, zezwala właściwemu organowi wysyłki na wniesienie sprzeciwu opartego
na okoliczności, że planowany odzysk nie jest zgodny z przepisami krajowymi.
Jak wspomniano w pkt 39 niniejszego wyroku, rozporządzenie brane w całości pod uwagę nie wyłącza tego, by wszystkie właściwe
organy odpowiedzialne za kontrolę wysyłek odpadów mogły uwzględniać informacje związane nie tylko z przewozem tych odpadów,
ale również z warunkami, w jakich dochodzi do odzysku tych odpadów. Jednakże analiza wszystkich przepisów art. 7 ust. 4 rozporządzenia
nie może prowadzić do takiego wniosku w celu zastosowania art. 7 ust. 4 rozporządzenia lit. a) tiret drugie bez podważenia
spójności tego artykułu.
Należy w istocie wskazać, że art. 7 ust. 4 lit. b) rozporządzenia zezwala właściwym organom tranzytu na wniesienie uzasadnionego
sprzeciwu wobec planowanej wysyłki na podstawie przepisu art. 7 ust. 4 lit. a) tiret drugie, trzecie i czwarte, ale z wyłączeniem
tiret pierwszego i piątego tego przepisu.
Rozporządzenie nie pozwala zatem właściwym organom tranzytu, w przeciwieństwie do właściwych organów wysyłki i miejsca przeznaczenia,
na kontrolę, czy odpady są przerabiane zgodnie z dyrektywą lub czy odzysk jest uzasadniony pod względem ekonomicznym i ekologicznym.
W tym kontekście, przewidując w art. 7 ust. 4 lit. a) tiret drugie rozporządzenia możliwość wniesienia przez właściwe organy
sprzeciwu wobec planowanej wysyłki, jeśli nie jest ona zgodna z krajowymi przepisami ustawowymi i wykonawczymi, ustawodawca
wspólnotowy zamierzał na każdym etapie wysyłki utrzymać skuteczność przepisów właściwych dla każdego zainteresowanego Państwa
Członkowskiego w stosunku do odpadów, które znajdują się na terytorium tego państwa. Zatem wysyłka, która jest regulowana
tymi przepisami, obejmuje jedynie takie działania, które związane są z tą wysyłką i które dokonywane są odpowiednio na obszarze
jurysdykcji każdego właściwego organu. Wynika z tego, że właściwe organy wysyłki nie mogą powoływać się na te przepisy w celu
wniesienia sprzeciwu dotyczącego czynności odzyskiwania w Państwie Członkowskim miejsca przeznaczenia.
W tych okolicznościach na pytanie czwarte i piąte należy odpowiedzieć, że art. 7 ust. 4 lit. a) tiret drugie należy interpretować
w ten sposób, że właściwy organ wysyłki nie może powoływać się na te przepisy w celu wniesienia sprzeciwu wobec wysyłki odpadów,
który opiera się na takiej okoliczności, że planowany odzysk jest niezgodny z krajowymi przepisami ustawowymi i wykonawczymi
odnoszącymi się do ochrony środowiska, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego i ochrony zdrowia.

W przedmiocie kosztów
Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej
przed tym sądem; do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi,
inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:
1)
Artykuł 7 ust. 4 lit. a) tiret pierwsze rozporządzenia Rady (EWG) nr 259/93 z dnia 1 lutego 1993 r. w sprawie nadzoru i kontroli
przesyłania odpadów w obrębie, do Wspólnoty Europejskiej oraz poza jej obszar, zmienionego decyzjami 98/368/WE Komisji z dnia
18 maja 1998 r. i 1999/816/WE z dnia 24 listopada 1999 r., należy interpretować w ten sposób, że sprzeciw wobec wysyłki odpadów
przeznaczonych do odzysku, który może być wniesiony przez uprawnione do tego właściwe organy wysyłki i miejsca przeznaczenia,
może opierać się nie tylko na względach związanych z samym przewozem odpadów w obszarze jurysdykcji każdego właściwego organu,
ale także związanych z odzyskiem przewidzianym w ramach tej wysyłki.
2)
Artykuł 7 ust. 4 lit. a) tiret pierwsze rozporządzenia nr 259/93, zmienionego decyzjami 98/368 Komisji i 1999/816, należy
interpretować w ten sposób, że aby sprzeciwić się wysyłce odpadów właściwy organ wysyłki – oceniając wpływ planowanego odzysku
na zdrowie ludzkie i środowisko naturalne w miejscu przeznaczenia wysyłki i przestrzegając zasady proporcjonalności – może
w celu uniknięcia skutków tego odzysku opierać się na kryteriach, którym podlega on w państwie wysyłki, nawet jeśli są one
bardziej rygorystyczne aniżeli kryteria obwiązujące w państwie przeznaczenia wysyłki.
3)
Artykuł 7 ust. 4 lit. a) tiret drugie rozporządzenia nr 259/93, zmienionego decyzjami 98/368 Komisji i 1999/816, należy interpretować
w ten sposób, że właściwy organ wysyłki nie może powoływać się na te przepisy w celu wniesienia sprzeciwu wobec wysyłki odpadów,
który opiera się na takiej okoliczności, że planowany odzysk jest niezgodny z krajowymi przepisami ustawowymi i wykonawczymi
odnoszącymi się do ochrony środowiska, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego i ochrony zdrowia.
Podpisy
*
Język postępowania: niemiecki.