CELEX: 62001CJ0491
Dyrektywa 2001/37/WE
Podstawa prawna

Postanowieniem z dnia 6 grudnia 2001 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 19 grudnia 2001 r., High Court of Justice (England
& Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) przedłożył na podstawie art. 234 WE dwa pytania prejudycjalne w przedmiocie
ważności i wykładni dyrektywy 2001/37/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 czerwca 2001 r. w sprawie zbliżenia przepisów
ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich, dotyczących produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów
tytoniowych (Dz.U. L 194, s. 26, zwanej dalej „dyrektywą”).
Pytania te powstały w związku z wnioskiem złożonym w dniu 3 września 2001 r. przez British American Tobacco (Investments)
Ltd i Imperial Tobacco Ltd w przedmiocie dopuszczenia ich skargi dotyczącej kontroli zgodności z prawem („judicial review”)
„zamiaru i/lub obowiązku” rządu Zjednoczonego Królestwa do dokonania transpozycji dyrektywy.

Ramy prawne

Dyrektywa 89/622/EWG
Dyrektywa Rady 89/622/EWG z dnia 13 listopada 1989 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych
państw członkowskich, dotyczących etykietowania wyrobów tytoniowych oraz zakazu wprowadzania do obrotu niektórych rodzajów
wyrobów tytoniowych do spożycia doustnego (Dz.U. L 359, s. 1), zmieniona dyrektywą Rady 92/41/EWG z dnia 15 maja 1992 r. (Dz.U.
L 158, s. 30) (zwana dalej „dyrektywą 89/622”) ustanowiona na podstawie art. 100A traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 95 WE),
ustanowiła między innymi ogólne ostrzeżenie, które ma być umieszczane na jednostkowych opakowaniach wszystkich wyrobów tytoniowych
łącznie z dodatkowymi ostrzeżeniami wyłącznie na opakowaniach papierosów, a od 1992 r. rozszerzyła wymóg umieszczania dodatkowych
ostrzeżeń na pozostałe wyroby tytoniowe.

Dyrektywa 90/239/EWG
Dyrektywa Rady 90/239/EWG z dnia 17 maja 1990 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych
państw członkowskich, dotyczących maksymalnej zawartości substancji smolistych w papierosach (Dz.U. L 137, s. 36), ustanowiona
na podstawie art. 100A traktatu ustanowiła maksymalne poziomy zawartości substancji smolistych w papierosach wprowadzanych
do obrotu w państwach członkowskich w wysokości 15 mg na jeden papieros od dnia 31 grudnia 1992 r. i 12 mg na jeden papieros
od dnia 31 grudnia 1997 r.

Dyrektywa
Dyrektywa została ustanowiona na podstawie art. 95 WE i 133 WE w celu ponownego zredagowania dyrektyw 89/622 i 90/239 i zmieniła
oraz uzupełniła przepisy tych dyrektyw.
Zgodnie z motywami drugim i trzecim dyrektywy wciąż jeszcze istnieją znaczne różnice między przepisami ustawowymi, wykonawczymi
i administracyjnymi państw członkowskich w sprawie wytwarzania, prezentacji i sprzedaży wyrobów tytoniowych, utrudniające
funkcjonowanie rynku wewnętrznego i bariery te powinny zostać wyeliminowane poprzez zbliżenie reguł mających zastosowanie
w tej dziedzinie.
Motyw czwarty dyrektywy stanowi:
„Zgodnie z art. 95 ust. 3 traktatu wysoki poziom ochrony w zakresie zdrowia, bezpieczeństwa, ochrony środowiska naturalnego
oraz ochrony konsumenta powinien zostać wzięty jako podstawa, z uwzględnieniem odniesienia, w szczególności do wszelkich nowych
osiągnięć opartych na faktach naukowych; w związku ze szczególnie szkodliwymi skutkami używania tytoniu powinno się przyznać
pierwszeństwo ochronie zdrowia”.
Motyw piąty dyrektywy stanowi:
„Dyrektywa 90/239/EWG ustanowiła maksymalne poziomy zawartości substancji smolistych w papierosach wprowadzanych do obrotu
w państwach członkowskich z mocą od dnia 31 grudnia 1992 r. Ze względu na rakotwórcze właściwości substancji smolistych konieczne
jest dalsze zmniejszenie poziomów tych substancji w papierosach”.
Motyw siódmy dyrektywy ma następujące brzmienie:
„Wiele państw członkowskich wskazało, że jeżeli środki ustanawiające maksymalną ilość tlenku węgla dla papierosów nie są przyjmowane
[zostaną przyjęte] na poziomie wspólnotowym, przyjmą one takie środki na poziomie krajowym. Różnice między regułami dotyczącymi
tlenku węgla mogłyby stanowić barierę w handlu, zakłócać należyte funkcjonowanie rynku wewnętrznego. […]”.
Zgodnie z motywem dziewiątym dyrektywy:
„Istnieją różnice pomiędzy przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi państw członkowskich w sprawie ograniczania
maksymalnej zawartości nikotyny w papierosach. Takie różnice mogą stanowić barierę w handlu oraz hamować należyte funkcjonowanie
rynku wewnętrznego. […]”.
Zgodnie z motywem jedenastym dyrektywy:
„Niniejsza dyrektywa wpłynie również na wyroby tytoniowe, które są wywożone ze Wspólnoty Europejskiej. System wywozu stanowi
część wspólnej polityki handlowej. Wymagania dotyczące ochrony zdrowia na mocy art. 152 ust. 1 traktatu oraz orzecznictwa
Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich mają stanowić część składową innych polityk wspólnotowych. Należy przyjąć
reguły w celu zapewnienia, że przepisy dotyczące rynku wewnętrznego nie są [będą] podważane”.
Motyw dziewiętnasty dyrektywy stanowi:
„Prezentacja etykiet ostrzegawczych oraz dotyczących zawartości nadal pozostaje zróżnicowana w różnych państwach członkowskich.
W rezultacie konsumenci w jednym państwie członkowskim mogą być lepiej informowani w odniesieniu do zagrożeń związanych z wyrobami
tytoniowymi niż w innym. Takie różnice są niedopuszczalne oraz mogą one stanowić barierę w handlu i utrudniać funkcjonowanie
rynku wewnętrznego wyrobów tytoniowych oraz z tego względu powinny zostać wyeliminowane. W tym celu niezbędne jest wzmocnienie
istniejącego prawodawstwa i zwiększenie jego przejrzystości, jednocześnie zapewniając wysoki poziom ochrony zdrowia”.
Zgodnie z motywem dwudziestym siódmym dyrektywy:
„Stosowanie na opakowaniach wyrobów tytoniowych niektórych tekstów, takich jak »o niskiej zawartości substancji smolistych«,
»lekkie«, »ultralekkie«, »łagodne«, nazw, obrazków oraz symboli i innych znaków może wprowadzać konsumentów w błędne przekonanie,
że takie wyroby są mniej szkodliwe, oraz powodować zmianę spożycia. Palenie oraz uzależnienie, a nie tylko zawartość niektórych
substancji zawartych w wyrobach przed ich spożyciem, również określają poziom wdychanych substancji. Fakt ten nie znajduje
odzwierciedlenia w stosowaniu takich terminów. Fakt ten może podważać wymagania dotyczące etykietowania, wprowadzone w niniejszej
dyrektywie. W celu zapewnienia należytego funkcjonowania rynku wewnętrznego wobec stopniowego opracowywania proponowanych
międzynarodowych reguł zakaz takiego stosowania powinien zostać zapewniony na poziomie wspólnotowym, pozostawiając wystarczającą
ilość czasu na wprowadzenie takiej reguły”.
Artykuł 1 dyrektywy, zatytułowany „Cel”, stanowi, co następuje:
„Celem niniejszej dyrektywy jest zbliżenie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących
maksymalnych zawartości substancji smolistych, nikotyny i tlenku węgla w papierosach oraz ostrzeżeń odnoszących się do zdrowia
i innych informacji, które mają pojawiać się na jednostkowych opakowaniach wyrobów tytoniowych, łącznie z niektórymi środkami
dotyczącymi składników oraz opisów wyrobów tytoniowych, przyjmując jako podstawę wysoki poziom ochrony zdrowia”.
Artykuł 3 ust. 1 i 2 dyrektywy stanowi:
„1.      Od dnia 1 stycznia 2004 r. zawartość substancji w papierosach dopuszczonych do swobodnego obrotu, wprowadzonych do obrotu
lub wyprodukowanych w państwach członkowskich nie jest większa niż:
–        10 mg substancji smolistych na jednego papierosa,
–        1 mg nikotyny na jednego papierosa,
–        10 mg tlenku węgla na jednego papierosa.
2.      Państwa członkowskie mogą, w drodze odstępstwa od daty określonej w ust. 1, w odniesieniu do papierosów produkowanych na obszarze
Wspólnoty Europejskiej, ale wywożonych ze Wspólnoty, zastosować ograniczenia zawartości ustanowione w niniejszym artykule
od dnia 1 stycznia 2005 r., a najpóźniej do dnia 1 stycznia 2007 r., bez względu na okoliczności”.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 dyrektywy zawartość substancji smolistych, nikotyny i tlenku węgla w papierosach mierzona jest na
podstawie norm ISO: 4387 dla substancji smolistych, 10315 dla nikotyny i 8454 dla tlenku węgla. Zgodnie z art. 4 ust. 3 dyrektywy
państwa członkowskie mogą także wymagać od producentów lub importerów tytoniu przeprowadzenia wszelkich innych badań, co może
zostać ustanowione przez właściwe władze krajowe, w celu oceny zawartości pozostałych substancji w markach i rodzajach wyrobów
tytoniowych przez nie produkowanych w celu określenia wpływu tych pozostałych substancji na zdrowie. Zgodnie z art. 4 ust. 4
wyniki badań są przedkładane odpowiednim władzom krajowym, które zapewniają ich upowszechnianie w celu poinformowania konsumentów
i zgodnie z art. 4 ust. 5 są one przekazywane Komisji, która uwzględnia je podczas sporządzania sprawozdania określonego w art. 11
dyrektywy.
Artykuł 5 dyrektywy ustanawia wymogi w zakresie etykietowania, które zawierają między innymi obowiązek umieszczenia na opakowaniach
wyrobów tytoniowych danych dotyczących zawartości substancji smolistych, nikotyny i tlenku węgla w papierosach, w taki sposób,
aby pokryły one określony procent wskazanej powierzchni opakowania oraz ostrzeżeń odnoszących się do niebezpieczeństwa dla
zdrowia związanego z wyrobami tytoniowymi, z wyjątkiem wyrobów do stosowania doustnego oraz pozostałych wyrobów, które nie
są przeznaczone do palenia. W szczególności art. 5 ust. 6 lit. e) dyrektywy przewiduje, że tekst ostrzeżeń oraz informacje
dotyczące zawartości powinny być wyrażone w języku bądź językach urzędowych tego państwa członkowskiego, na którego obszarze
wyrób jest wprowadzany do obrotu.
Zgodnie z art. 6 dyrektywy państwa członkowskie wymagają od producentów i importerów wyrobów tytoniowych przedkładania im
wykazu wszystkich składników, wraz z ich ilościami, używanych do produkcji tych wyrobów tytoniowych, w rozbiciu na rodzaje
i marki. Państwa członkowskie powinny zapewnić rozpowszechnianie tych informacji wszelkimi odpowiednimi środkami w celu informowania
konsumentów i powinny je corocznie przekazać Komisji.
Zgodnie z art. 7 dyrektywy, zatytułowanym „Opis wyrobu”:
„[Z] mocą od dnia 30 września 2003 r. oraz bez uszczerbku dla przepisów art. 5 ust. 1 teksty, nazwy, znaki towarowe, symbole
oraz inne znaki sugerujące, że konkretny wyrób tytoniowy jest mniej szkodliwy niż inne, nie są stosowane na opakowaniach wyrobów
tytoniowych”.
Zgodnie z art. 12 dyrektywy, w związku z odpowiednim funkcjonowaniem rynku wewnętrznego, Komisja ma najpóźniej do dnia 31 grudnia
2004 r. przedłożyć na podstawie informacji dostarczonych na mocy art. 6 wniosek przewidujący wspólny wykaz składników dopuszczonych
do stosowania w wyrobach tytoniowych, uwzględniający, między innymi, ich właściwości uzależniające.
Zgodnie z art. 13 dyrektywy:
„1. Państwa członkowskie nie mogą z uwagi na rozważania dotyczące ograniczenia zawartości substancji smolistych, nikotyny
i tlenku węgla w papierosach, ostrzeżeń dotyczących zdrowia oraz innych wskazań lub innych wymagań niniejszej dyrektywy zakazać
lub ograniczyć przywozu, sprzedaży bądź spożywania wyrobów tytoniowych, które są zgodne z przepisami niniejszej dyrektywy,
z wyjątkiem środków podejmowanych do celów sprawdzenia danych dostarczonych na podstawie art. 4.
2. Niniejsza dyrektywa nie wpływa na prawo państw członkowskich do zachowania lub wprowadzenia, zgodnie z postanowieniami
traktatu, bardziej rygorystycznych przepisów dotyczących produkcji, przywozu, sprzedaży i spożywania wyrobów tytoniowych,
jakie uznają one za niezbędne w celu ochrony zdrowia publicznego, w zakresie, w jakim takie reguły nie naruszają reguł ustanowionych
w niniejszej dyrektywie.
3.      W szczególności państwa członkowskie mogą przewidywać zakaz stosowania składników powodujących wzrost właściwości uzależniających
wyrobów tytoniowych do czasu ustanowienia wspólnego wykazu składników, określonego w art. 12”.
Zgodnie z art. 14 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy państwa członkowskie do dnia 30 września 2002 r. wprowadzają w życie przepisy
ustawowe, wykonawcze i administracyjne, niezbędne do wykonania tej dyrektywy i niezwłocznie powiadamiają o tym Komisję.
Artykuł 15 akapit pierwszy dyrektywy uchyla dyrektywy 89/622 i 90/239.

Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
Skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym są producentami wyrobów tytoniowych mającymi siedzibę w Zjednoczonym Królestwie.
Złożyły one w sądzie krajowym wniosek w przedmiocie dopuszczenia ich skargi dotyczącej kontroli zgodności z prawem („judicial
review”) „zamiaru i/lub obowiązku” rządu Zjednoczonego Królestwa do dokonania transpozycji dyrektywy, podnosząc siedem zarzutów
nieważności tej dyrektywy.
High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) dopuścił tę skargę i postanowił zawiesić
postępowanie oraz zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)      Czy dyrektywa 2001/37/WE jest nieważna w całości lub w części ze względu na:
a)      niewłaściwy charakter art. 95 WE i/lub 133 WE jako podstawy prawnej;
b)      zastosowanie art. 95 WE i 133 WE jako podwójnej podstawy prawnej;
c)      naruszenie zasady proporcjonalności;
d)      naruszenie art. 295 WE, podstawowego prawa własności i/lub art. 20 porozumienia TRIPS;
e)      naruszenie art. 253 WE i/lub obowiązku uzasadnienia;
f)      naruszenie zasady pomocniczości;
g)      nadużycie władzy?
2)      W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze, czy art. 7 dyrektywy 2001/37/WE Parlamentu i Rady ma zastosowanie
wyłącznie do wyrobów tytoniowych wprowadzanych do obrotu we Wspólnocie Europejskiej, czy również do wyrobów tytoniowych pakowanych
we Wspólnocie Europejskiej i przeznaczonych do wywozu do państw trzecich?”.
Postanowieniem z dnia 26 lutego 2002 r. High Court dopuścił Japan Tobacco Inc. i JT International SA (zwane dalej łącznie
„Japan Tobacco”) do udziału w sprawie przed sądem krajowym jako interwenientów, aby umożliwić im przedstawienie przed Trybunałem
uwag na piśmie w przedmiocie ważności art. 7 dyrektywy.
Japan Tobacco Inc. jest właścicielem znaku towarowego papierosów Mild Seven, a JT International SA jest jego wyłącznym licencjobiorcą.
Wedle Japan Tobacco art. 7 dyrektywy, o ile będzie on interpretowany jako mający zastosowanie do istniejących znaków towarowych,
może jej uniemożliwić korzystanie we Wspólnocie z własności intelektualnej do znaku towarowego Mild Seven i jego użytkowanie,
co – gdy wskazany przepis wejdzie w życie – doprowadzi do powstania poważnej szkody w zakresie dotyczącym wartości tego znaku
towarowego na całym świecie.

W przedmiocie dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym

Uwagi przedłożone Trybunałowi
Rząd francuski i Komisja podnoszą, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest niedopuszczalny.
Wedle ich stanowiska niedopuszczalność ta wynika z tego, że po pierwsze, postanowienie odsyłające zostało wydane przed dniem
30 września 2002 r., w którym upłynął termin na dokonanie transpozycji dyrektywy, i po drugie, przepisy krajowe dokonujące
transpozycji wskazanej dyrektywy w Zjednoczonym Królestwie nie zostały jeszcze ustanowione w chwili wydania postanowienia
odsyłającego. Zdaniem rządu francuskiego i Komisji w tego rodzaju sytuacji charakter dyrektyw i system sądowej kontroli legalności
aktów wspólnotowych sprzeciwiają się temu, by można było skutecznie przedłożyć Trybunałowi pytania dotyczące ważności i wykładni
dyrektywy.
Rząd francuski i Komisja podnoszą w tym względzie, że Trybunał orzekł, iż jednostki mogą powoływać się przed sądami krajowymi
na dyrektywę jedynie wówczas, gdy upłynie już termin na dokonanie jej transpozycji do prawa krajowego i że przed tą datą z przepisów
takiej dyrektywy nie mogą dla jednostek wyniknąć prawa, które podlegałyby obowiązkowi ochrony przez sądy krajowe (wyrok z dnia
3 marca 1994 r. w sprawie C‑316/93 Vaneetveld, Rec. s. I‑763, pkt 16, 19).
Podnoszą oni ponadto, że umożliwienie jednostce zakwestionowania ważności dyrektywy w ramach sporu przed sądem krajowym przed
upływem terminu przewidzianego na dokonanie jej transpozycji i w braku wydania przepisów transponujących ją do prawa krajowego
może stanowić obejście przepisów art. 230 WE przy naruszeniu ustanowionego w traktacie systemu środków odwoławczych.

Ocena Trybunału
Zgodnie z art. 234 WE Trybunał jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym o ważności i wykładni aktów przyjętych przez
instytucje Wspólnoty niezależnie od tego, czy mają one bezpośrednie zastosowanie (zob. podobnie wyroki: z dnia 20 maja 1976 r.
w sprawie 111/75 Mazzalai, Rec. s. 657, pkt 7; z dnia 10 lipca 1997 r. w sprawie C‑373/95 Maso i in., Rec. s. I‑4051, pkt 28).
W związku z tym dyrektywa, w przypadku której nie upłynął jeszcze termin transpozycji, stanowi tego rodzaju akt wskazany w art. 234 WE
i można skutecznie zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie tej dyrektywy,
o ile wniosek ten odpowiada ponadto przesłankom dopuszczalności ustanowionym w orzecznictwie.
W tym względzie należy przypomnieć, że jeżeli przed sądem krajowym podniesiona została kwestia ważności aktu przyjętego przez
instytucje Wspólnoty, do tego sądu należy ocena, czy rozstrzygnięcie tej kwestii jest niezbędne dla wydania orzeczenia i czy
w konsekwencji należy zwrócić się do Trybunału o orzeczenie w tym zakresie. W konsekwencji, ponieważ pytania zadane przez
sąd krajowy dotyczą ważności przepisu prawa wspólnotowego, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia (wyrok
z dnia 11 listopada 1997 r. w sprawie C‑408/95 Eurotunnel i in., Rec. s. I‑6315, pkt 19).
Niemniej jednak Trybunał orzekł, iż nie jest kompetentny do orzekania w przedmiocie pytania prejudycjalnego przedstawionego
przez sąd krajowy, w przypadku gdy w szczególności jest oczywiste, że wykładnia lub ocena ważności przepisu wspólnotowego,
których dotyczył wniosek sądu krajowego, nie mają żadnego związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem sporu przed sądem krajowym
lub gdy problem jest natury hipotetycznej (zob. podobnie w szczególności wyrok z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawach połączonych
C‑430/99 i C‑431/99 Sea‑Land Service i Nedlloyd Lijnen, Rec. s. I‑5235, pkt 46).
Co się tyczy po pierwsze stanu faktycznego sporu przed sądem krajowym, należy wskazać, że z postanowienia odsyłającego wynika,
iż na podstawie dopuszczenia udzielonego przez High Court skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym mogą wnieść skargę
dotyczącą kontroli zgodności z prawem „zamiaru i/lub obowiązku” rządu Zjednoczonego Królestwa do dokonania transpozycji dyrektywy,
nawet wówczas, gdy w dniu wniesienia tej skargi nie upłynął jeszcze termin jej transpozycji, a rząd ten nie ustanowił jakichkolwiek
krajowych przepisów transponujących tę dyrektywę. Ponadto pomiędzy wskazanymi skarżącymi a Secretary of State for Health ma
miejsce spór w kwestii zasadności wskazanej skargi.
Co się tyczy znaczenia przedstawionych pytań dla rozstrzygnięcia sporu przed sądem krajowym, należy po pierwsze wskazać, że
ewentualna nieważność dyrektywy może mieć wpływ na to rozstrzygnięcie. Skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym podnoszą
bowiem, że transpozycja dyrektywy przez rząd Zjednoczonego Królestwa na mocy „regulations” ustanowionych na podstawie art. 2
ust. 2 European Communities Act 1972 jest uzależniona od przesłanki ważności dyrektywy, w związku z czym jej nieważność uniemożliwiłaby
dokonanie transpozycji na mocy „regulations” opartych na wskazanych przepisach. Należy po drugie stwierdzić, że wykładnia
przepisów dyrektywy również może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sporu przed sądem krajowym.
W związku z powyższym nie jest oczywiste, by ocena ważności dyrektywy lub jej wykładnia, będące przedmiotem wniosku sądu krajowego,
nie miały żadnego związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem sporu przed sądem krajowym, lub by dotyczyły problemu natury
hipotetycznej.
Co się tyczy argumentu, wedle którego dopuszczenie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczącego oceny
ważności aktu w sytuacji takiej, jaka wystąpiła w sprawie przed sądem krajowym, może stanowić obejście przepisów art. 230 WE,
należy wskazać, że w ramach całościowego systemu środków odwoławczych i procedur ustanowionych w traktacie WE w celu zapewnienia
kontroli legalności aktów instytucji, osoby fizyczne lub prawne, które ze względu na przesłanki dopuszczalności określone
w art. 230 akapit czwarty WE nie mogą bezpośrednio zaskarżyć aktów wspólnotowych o charakterze ogólnym, mają możliwość, w zależności
od przypadku, zakwestionować ważność tych aktów w sposób incydentalny przed sądem wspólnotowym na podstawie art. 241 WE albo
przed sądami krajowymi i skłonić te sądy – które same nie mają kompetencji do stwierdzenia nieważności wskazanych aktów –
do zwrócenia się do Trybunału z pytaniami prejudycjalnymi w tym zakresie (wyrok z dnia 25 lipca 2002 r. w sprawie C‑50/00
P Unión de Pequeños Agricultores przeciwko Radzie, Rec. s. I‑6677, pkt 40).
Należy uściślić, że przysługująca jednostkom możliwość zakwestionowania przed sądami krajowymi ważności aktu wspólnotowego
o charakterze ogólnym nie jest uzależniona od przesłanki, wedle której wskazany akt musiałby rzeczywiście uprzednio stanowić
przedmiot przepisów wykonawczych ustanowionych zgodnie z prawem krajowym. Wystarczające jest w tym kontekście, aby miał miejsce
rzeczywisty spór zawisły przed sądem krajowym, w którym incydentalnie powstało pytanie o ważność tego rodzaju aktu. Przesłanka
ta została spełniona w sprawie przed sądem krajowym, co wynika z pkt 36 i 37 niniejszego wyroku.
Z całości powyższych rozważań wynika, że pytania przedstawione przez sąd krajowy są dopuszczalne.

W przedmiocie pytania pierwszego

W przedmiocie pytania pierwszego lit. a)
W pierwszym pytaniu lit. a) sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy dyrektywa jest w całości lub w części nieważna ze względu
na to, że art. 95 WE lub art. 133 WE nie stanowią dla niej właściwej podstawy prawnej.
Uwagi przedłożone Trybunałowi
Skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym podnoszą, że na podstawie art. 152 ust. 4 lit. c) WE Wspólnota nie ma kompetencji
do dokonywania harmonizacji przepisów krajowych w dziedzinie zdrowia publicznego i że ma ona kompetencje do przyjęcia środka
harmonizującego na podstawie art. 95 WE jedynie pod warunkiem, że środek ten będzie miał rzeczywiście na celu poprawę warunków
ustanowienia i funkcjonowania rynku wewnętrznego i będzie się w rzeczywistości przyczyniał do zniesienia przeszkód w swobodnym
przepływie towarów lub w swobodnym świadczeniu usług lub do usunięcia zakłóceń konkurencji (zob. podobnie wyrok z dnia 5 października
2000 r. w sprawie C‑376/98 Niemcy przeciwko Parlamentowi i Radzie, Rec. s. I‑8419, w szczególności pkt 84 i 95, zwany dalej
„wyrokiem w sprawie Reklama tytoniu”). W niniejszej sprawie, wbrew wskazaniom zawartym w motywach dyrektywy, nie ma ona na
celu zapewnienia swobodnego przepływu wyrobów tytoniowych, lecz w rzeczywistości zmierza do zagwarantowania ochrony zdrowia
publicznego.
Skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym podnoszą również, że ponieważ dyrektywa 90/239 ustanowiła w pełni zharmonizowaną
regulację odnoszącą się do zawartości substancji smolistych w papierosach, brak jest możliwości ustanawiania dalszych regulacji
w celu obniżenia uprzednio określonych zawartości substancji smolistych ze względów związanych z urzeczywistnieniem rynku
wewnętrznego. Nawet gdyby prawodawca wspólnotowy był uprawniony do ponownego ustanowienia regulacji, opierając się na względach
ochrony zdrowia w dziedzinie, która została już uprzednio zharmonizowana ze względów dotyczących rynku wewnętrznego, to tego
rodzaju regulacja powinna być przynajmniej uzasadniona wystąpieniem zmian opartych na faktach naukowych.
Ponadto wedle skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym art. 133 WE również nie może stanowić właściwej podstawy prawnej
dla dyrektywy, ponieważ przepisy zawarte w art. 3 tej dyrektywy w zakresie, w jakim określają wymogi dotyczące produkcji papierosów
we Wspólnocie, nie mają na celu ustanowienia wspólnej polityki handlowej odnoszącej się do regulacji dotyczących wywozu tych
produktów, ponieważ tego rodzaju wymogi co do produkcji nie dotyczą w sposób szczególny handlu międzynarodowego, lecz wpływają
również w tym samym stopniu na handel wewnątrz Wspólnoty.
Wedle Japan Tobacco art. 95 WE lub art. 133 WE nie mogą stanowić podstawy prawnej dla art. 7 dyrektywy w szczególności z tego
względu, że nic nie wskazuje na to, iż w braku ustanowienia tego przepisu mogłyby wystąpić przeszkody w handlu lub zakłócenia
konkurencji.
Rząd niemiecki podkreśla, że art. 3 ust. 1 dyrektywy ustanawia nie tylko zakaz wprowadzania do obrotu papierosów nieodpowiadających
wymogom odnoszącym się do określonych w tym przepisie maksymalnych zawartości, lecz również zakaz produkcji. Artykuł 3 ust. 2
dyrektywy ustanawia regulację odróżniającą w zależności od tego, czy produkcja odbywa się w celu wprowadzenia produktów do
obrotu we Wspólnocie, czy w celu wywozu do państw trzecich. Wedle rządu niemieckiego zakaz produkcji przewidziany w art. 3
dyrektywy ma w stosunku do państw trzecich charakter zakazu wywozu.
Ponadto zdaniem rządu niemieckiego z motywu jedenastego zdanie ostatnie dyrektywy wynika w szczególności, że zakaz wywozu
do państw trzecich papierosów, w przypadku których zawartości substancji smolistych, nikotyny oraz tlenku węgla nie odpowiadają
wymogom dyrektywy, ma na celu uniemożliwienie wprowadzania tych produktów do obrotu we Wspólnocie wskutek nielegalnego ponownego
przywozu, co naruszałoby przepisy dotyczące rynku wewnętrznego.
Zdaniem rządu niemieckiego omawiany zakaz wywozu nie może rzeczywiście przyczynić się do dobrego funkcjonowania rynku wewnętrznego,
ponieważ wedle jego wiedzy papierosy nielegalnie przywożone do Wspólnoty są prawie wyłącznie produkowane w państwach trzecich,
a nie we Wspólnocie.
Ponadto rząd niemiecki podnosi, że nielegalny przywóz papierosów stanowi przede wszystkim uchylanie się od uiszczenia należności
celnych i opłat mających zastosowanie do wyrobów tytoniowych i powinien być zwalczany poprzez skuteczniejsze kontrole na granicach
Wspólnoty.
Co się tyczy art. 133 WE, zdaniem rządu niemieckiego nie może on również stanowić właściwej podstawy prawnej dla omawianego
zakazu wywozu, ponieważ zakres stosowania tego przepisu jest ograniczony do środków mających na celu głównie wywarcie wpływu
na wielkość wymiany lub przepływów handlowych z państwami trzecimi. Nie ma to miejsca w przypadku niniejszej sprawy, ponieważ
zakaz wywozu odnosi się jedynie do ponownego, nielegalnego przywozu do Wspólnoty celem zapewnienia ochrony zdrowia obywateli
Wspólnoty.
Rząd grecki podnosi, że art. 3 i 7 dyrektywy w zakresie, w jakim stosują się one do produktów wytwarzanych lub pakowanych
we Wspólnocie, lecz przeznaczonych do konsumpcji poza Wspólnotą, nie mają na celu ułatwienia przepływu wyrobów tytoniowych
na rynku wewnętrznym ani uniemożliwienia obejścia przepisów stosowanych w tej dziedzinie we Wspólnocie i w związku z tym art. 95 WE
nie może stanowić dla nich podstawy prawnej.
Ponadto zdaniem rządu greckiego art. 133 WE również nie może stanowić właściwej podstawy prawnej dla omawianych przepisów
dyrektywy, ponieważ mają one niekorzystny wpływ na wywóz produktów wspólnotowych do państw trzecich.
Rząd luksemburski podnosi po pierwsze, że dyrektywa w zakresie, w jakim odnosi się do produktów wprowadzanych do obrotu na
rynkach poza Wspólnotą, nie może opierać się ani na art. 95 WE, ani na art. 133 WE i po drugie wskazuje bardziej ogólnie,
że wyłącznym celem dyrektywy jest w rzeczywistości ochrona zdrowia publicznego stanowiąca dziedzinę, w której harmonizacja
przepisów ustawowych i wykonawczych państw członkowskich jest wykluczona na podstawie art. 152 WE.
Rząd luksemburski podnosi w szczególności, że zastosowanie art. 3 dyrektywy do wyrobów tytoniowych przeznaczonych do wywozu
do państw trzecich opiera się na założeniu, że produkty niezgodne z przepisami dyrektywy mogą być w sposób podstępny ponownie
przywożone do Wspólnoty. Zdaniem rządu luksemburskiego jest to czysta hipoteza, której przeczą fakty. Większość papierosów
nielegalnie przywożonych do Wspólnoty jest bowiem produkowana w państwach trzecich. Ponadto środek, który nie odnosi się w szczególności
do handlu międzynarodowego i dotyczy w takim samym, jeśli nie większym, stopniu handlu wewnętrznego, nie może być oparty na
art. 133 WE.
Rządy Zjednoczonego Królestwa, belgijski, francuski, irlandzki, włoski, niderlandzki i szwedzki oraz Parlament, Rada i Komisja
podnoszą, że art. 95 WE i 133 WE stanowią właściwą podstawę prawną dla dyrektywy. Co się tyczy zastosowania art. 95 WE, podnoszą
oni w szczególności, że dyrektywa ma rzeczywiście na celu poprawę warunków funkcjonowania rynku wewnętrznego w dziedzinie
wyrobów tytoniowych i że zgodnie z art. 95 ust. 3 WE ma ona na celu osiągnięcie, w ramach dokonywanej na jej mocy harmonizacji,
wysokiego poziomu ochrony zdrowia publicznego. Co się tyczy zastosowania art. 133 WE jako drugiej podstawy prawnej dla dyrektywy,
w szczególności Parlament i Rada uważają, iż jest to uzasadnione okolicznością, że art. 3 dyrektywy, na którego podstawie
we Wspólnocie nie mogą być produkowane papierosy przeznaczone do wywozu do państw trzecich nieodpowiadające wymogom tego przepisu,
ma jednocześnie na celu ochronę rynku wewnętrznego przed ponownym przywozem do Wspólnoty papierosów niezgodnych z tymi wymogami
oraz regulację wywozu do tych państw, co jest związane z realizacją wspólnej polityki handlowej.
Rząd fiński podnosi, że art. 95 WE stanowi właściwą podstawę prawną dla dyrektywy, natomiast zastosowanie art. 133 WE jako
drugiej podstawy prawnej nie jest konieczne. Należy w tym zakresie podkreślić, że podstawowym celem dyrektywy jest zbliżenie
ustawodawstw krajowych w celu ustanowienia rynku wewnętrznego w dziedzinie wyrobów tytoniowych. Ochrona zdrowia publicznego
oraz regulacja handlu z państwami trzecimi stanowi jedynie cele dodatkowe względem tego podstawowego celu.
Ocena Trybunału
W niniejszej sprawie należy zbadać, czy art. 95 WE stanowi właściwą podstawę prawną dla dyrektywy oraz, jeśli zostanie to
potwierdzone, stwierdzić, czy zastosowanie art. 133 WE jako drugiej podstawy prawnej jest konieczne lub możliwe.
W tym względzie należy na wstępie przypomnieć orzecznictwo dotyczące art. 100A ust. 1 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 95
ust. 1 WE).
Należy stwierdzić, że z pkt 83, 84 i 95 wyroku w sprawie Reklama tytoniu wynika, że środki określone w tym postanowieniu mają
na celu poprawę warunków ustanowienia i funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz powinny rzeczywiście zmierzać do jego urzeczywistnienia,
przyczyniając się do zniesienia przeszkód w swobodnym przepływie towarów lub swobodnym świadczeniu usług lub do usunięcia
zakłóceń konkurencji.
Należy ponadto przypomnieć, że ze wskazanego orzecznictwa wynika, iż jakkolwiek zastosowanie art. 95 WE jako podstawy prawnej
jest dopuszczalne w celu zapobieżenia przyszłym przeszkodom w wymianie handlowej wynikającym z rozbieżnej ewolucji uregulowań
krajowych, to jednak wystąpienie tego rodzaju przeszkód musi być prawdopodobne, a omawiany środek winien mieć na celu zapobieganie
im (zob. podobnie wyrok z dnia 13 lipca 1995 r. w sprawie C‑350/92 Hiszpania przeciwko Radzie, Rec. s. I‑1985, pkt 35; wyrok
w sprawie Reklama tytoniu, pkt 86; wyrok z dnia 9 października 2001 r. w sprawie C‑377/98 Niderlandy przeciwko Parlamentowi
i Radzie, Rec. s. I‑7079, pkt 15).
Wreszcie, zakładając, że warunki zastosowania art. 95 WE jako podstawy prawnej są spełnione, prawodawca wspólnotowy nie może
być pozbawiony możliwości skorzystania z tej podstawy prawnej z tego względu, że ochrona zdrowia publicznego stanowi czynnik
decydujący o wyborze, jaki ma zostać dokonany (zob. podobnie pkt 88 wyroku w sprawie Reklama tytoniu). Ponadto art. 152 ust. 1
akapit pierwszy WE przewiduje, że przy określaniu i urzeczywistnianiu wszystkich polityk i działań Wspólnoty zapewnia się
wysoki poziom ochrony zdrowia ludzkiego, jak również art. 95 ust. 3 WE wymaga w sposób wyraźny, by przy dokonywaniu harmonizacji
zagwarantowany był wysoki poziom ochrony zdrowia.
W świetle wskazanych powyżej zasad należy zbadać, czy warunki zastosowania art. 95 WE jako podstawy prawnej zostały spełnione
w przypadku omawianej dyrektywy.
Na wstępie należy stwierdzić, co następuje: Po pierwsze, jak wskazał rzecznik generalny w pkt 61 opinii, rynek wyrobów tytoniowych,
a w szczególności rynek papierosów jest we Wspólnocie rynkiem, w ramach którego stosunkowo dużą część stanowi wymiana handlowa
między państwami członkowskimi. Po drugie, przepisy krajowe określające wymogi, które te produkty muszą spełniać, w szczególności
odnoszące się do ich oznaczania, składu i etykietowania mogą w braku harmonizacji na szczeblu wspólnotowym stanowić, ze względu
na swój charakter, przeszkody w swobodnym przepływie towarów (zob. podobnie wyrok z dnia 24 listopada 1993 r. w sprawach połączonych
C‑267/91 i C‑268/91 Keck i Mithouard, Rec. s. I‑6097, pkt 15).
Należy stwierdzić, że pomimo ustanowienia wspólnotowych środków harmonizujących, a mianowicie dyrektywy 89/622 w zakresie
dotyczącym etykietowania wyrobów tytoniowych oraz dyrektywy 90/239 w zakresie dotyczącym maksymalnej zawartości substancji
smolistych w papierosach, w chwili stanowienia dyrektywy wystąpiły już rozbieżności pomiędzy przepisami ustawowymi, wykonawczymi
i administracyjnymi państw członkowskich w zakresie produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych, powodując powstanie
przeszkód w wymianie handlowej, lub ich wystąpienie było prawdopodobne.
Niektóre przepisy zawarte w uprzednio przyjętych wspólnotowych środkach harmonizujących zawierały bowiem jedynie minimalne
wymogi, pozostawiając państwom członkowskim pewien zakres swobodnej oceny, by je dostosować (zob. w tym względzie wyroki:
z dnia 22 czerwca 1993 r. w sprawie C‑222/91 Philip Morris Belgium i in., Rec. s. I‑3469, pkt 11, 17; w sprawie C‑11/92 Gallaher
i in., Rec. s. I‑3545, pkt 14 i 20). Ponadto dyrektywy 89/622 i 90/239 odnosiły się jedynie do niektórych aspektów dotyczących
warunków produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych, w związku z czym państwa członkowskie miały swobodę w zakresie
ustanawiania przepisów krajowych odnoszących się do aspektów nieobjętych tymi dyrektywami.
W tym kontekście, mając na uwadze fakt, że w opinii publicznej zwiększała się świadomość co do szkodliwych dla zdrowia skutków
konsumpcji wyrobów tytoniowych, jest prawdopodobne, że powstałyby przeszkody w swobodnym przepływie tych produktów w drodze
ustanowienia przez państwa członkowskie nowych przepisów odzwierciedlających ten rozwój, zmierzających do zniechęcenia w bardziej
skuteczny sposób do konsumpcji tych produktów poprzez informacje lub ostrzeżenia na opakowaniach lub zmierzających do zmniejszenia
szkodliwych skutków wyrobów tytoniowych poprzez wprowadzenie nowych norm dotyczących ich składu.
Analizę tę potwierdzają wskazania wynikające z motywów dyrektywy i uwagi przedstawione w toku postępowania.
Zgodnie z motywem siódmym dyrektywy wiele państw członkowskich wskazało, że przyjmą środki ustanawiające maksymalną zawartość
tlenku węgla w papierosach, jeśli nie zostaną one przyjęte na poziomie wspólnotowym.
Podobnie z motywu dziewiątego dyrektywy wynika, że powstały różnice pomiędzy przepisami państw członkowskich w sprawie ograniczania
maksymalnej zawartości nikotyny w papierosach. Z uwag przedstawionych w toku procedury wynika, że trzy państwa członkowskie
ustanowiły już tego rodzaju ograniczenia oraz że wiele innych państw to planowało. Mając na uwadze poziom, na jakim wskazane
ograniczenia zostały określone, i związek biochemiczny pomiędzy substancjami smolistymi a nikotyną, należy przyznać, że ograniczenia
te nie stanowiły w praktyce przeszkody we wprowadzaniu do obrotu papierosów odpowiadających wymogom co do maksymalnej zawartości
substancji smolistych dopuszczalnej na mocy prawa wspólnotowego, jednakże określenie przez niektóre państwa członkowskie maksymalnych
zawartości dla nikotyny byłoby związane z ryzykiem, że ich zmniejszenie spowodowałoby powstanie przeszkód w wymianie handlowej.
Ponadto motyw trzynasty dyrektywy wskazuje na negocjacje mające na celu sporządzenie projektu konwencji ramowej Światowej
Organizacji Zdrowia w sprawie kontroli tytoniu zawierającej określenie międzynarodowych norm odnoszących się do wyrobów tytoniowych.
Ponadto motywy dziewiętnasty i dwudziesty drugi dyrektywy wskazują na odmienne przepisy państw członkowskich w zakresie dotyczącym
prezentacji ostrzeżeń i informacji o zawartościach substancji szkodliwych oraz w zakresie dotyczącym składników i dodatków
stosowanych w produkcji wyrobów tytoniowych.
Wreszcie z procedury pisemnej wynika, że jedno państwo członkowskie ustanowiło przepisy regulujące użycie niektórych pojęć
opisowych wskazanych w motywie dwudziestym siódmym i art. 7 dyrektywy.
Należy dodać, że w odróżnieniu od dyrektywy, której dotyczył wyrok w sprawie Reklama tytoniu, omawiana dyrektywa zawiera w art. 13
ust. 1 przepis, który zapewnia swobodny przepływ produktów zgodnych z jej wymogami. Zakazując, by ze względów związanych z aspektami
zharmonizowanymi tą dyrektywą państwa członkowskie sprzeciwiały się przywozowi, sprzedaży bądź spożywaniu wyrobów tytoniowych
zgodnych z jej wymogami, przepis ten nadaje dyrektywie pełny skutek w odniesieniu do jej celu poprawy warunków funkcjonowania
rynku wewnętrznego.
Z powyższego wynika, że dyrektywa ma w rzeczywistości na celu poprawę funkcjonowania rynku wewnętrznego i w związku z tym
mogła ona zostać ustanowiona na podstawie art. 95 WE. Nie sprzeciwia się temu okoliczność, że ochrona zdrowia publicznego
stanowiła decydujący czynnik w wyborach podejmowanych w związku z określonymi przez nią środkami harmonizującymi.
Wniosku tego nie podważa argument, wedle którego w związku z faktem, że dyrektywa 90/239 ustanowiła w pełni zharmonizowaną
regulację mającą zastosowanie do zawartości substancji smolistych, prawodawca wspólnotowy nie mógł ponownie uregulować tej
kwestii na podstawie art. 95 WE lub w każdym razie mógł to uczynić jedynie w oparciu o nowe fakty naukowe.
Ponieważ kwestia określenia maksymalnej zawartości substancji smolistych w papierosach została w sposób wyczerpujący uregulowana
przez prawodawcę wspólnotowego w dyrektywie 90/239, państwa członkowskie nie miały już kompetencji do indywidualnego ustanowienia
przepisów dotyczących tej kwestii. Jak wskazał rzecznik generalny w pkt 124 opinii, prawodawca wspólnotowy może w takiej sytuacji
jedynie wówczas prawidłowo wypełnić ciążące na nim zadanie dbania o ochronę uznanych przez traktat ogólnych interesów takich
jak zdrowie publiczne, gdy jest on uprawniony do dostosowania odpowiednich przepisów wspólnotowych do wszelkich zmian w okolicznościach
lub do rozwoju wiedzy.
Wynika z tego, że nawet wówczas, gdy przepis wspólnotowy gwarantuje wyeliminowanie wszelkich przeszkód w wymianie handlowej
w zakresie harmonizowanej przez niego dziedziny, okoliczność ta nie może pozbawić prawodawcy wspólnotowego możliwości dostosowania
tego przepisu z innych względów.
Co się tyczy w szczególności ochrony zdrowia publicznego, z art. 95 ust. 3 WE wynika, że prawodawca wspólnotowy powinien zagwarantować
wysoki poziom ochrony w dokonywanej harmonizacji, uwzględniając w szczególności wszelkie zmiany oparte na faktach naukowych.
Ponadto rozwój wiedzy naukowej nie jest jedyną okolicznością, ze względu na którą prawodawca wspólnotowy może zdecydować o dostosowaniu
przepisów wspólnotowych, ponieważ w ramach wykonywania uprawnień dyskrecjonalnych przysługujących mu w tej dziedzinie może
on również uwzględnić względy innego rodzaju, takie jak wzrastające na płaszczyźnie politycznej i społecznej znaczenie walki
z konsumpcją tytoniu.
Wniosek, zgodnie z którym art. 95 WE stanowi właściwą podstawę prawną dla ustanowienia omawianej dyrektywy, nie może również
zostać podważony argumentem, wedle którego zakaz produkcji we Wspólnocie papierosów nieodpowiadających wymogom art. 3 ust. 1
dyrektywy dla celów wywozu do państw trzecich nie przyczynia się w rzeczywistości do poprawy warunków funkcjonowania rynku
wewnętrznego.
Jakkolwiek prawdą jest, że omawiany zakaz produkcji nie stanowi przepisu, którego bezpośrednim celem byłaby poprawa warunków
funkcjonowania rynku wewnętrznego, to jednak akt przyjęty na podstawie art. 95 WE może zawierać tego rodzaju przepis, jeżeli
zmierza on do zapobieżenia obchodzeniu określonych zakazów mających taki cel, ustanowionych dla rynku wewnętrznego (zob. podobnie
wyrok w sprawie Reklama tytoniu, pkt 100).
Należy w tym względzie wskazać, że Trybunał uznał, iż ryzyko ponownego, nielegalnego przywozu lub zakłóceń w handlu, mogące
zniweczyć skuteczność środka wspólnotowego przyjętego w dziedzinie wspólnej polityki rolnej uzasadnia ustanowienie zakazu
wywozu do państw trzecich (wyrok z dnia 5 maja 1998 r. w sprawie C‑180/96 Zjednoczone Królestwo przeciwko Komisji, Rec. s.
I‑2265, pkt 62, 109).
W niniejszej sprawie z motywu jedenastego dyrektywy dotyczącego jej wpływu na wyroby tytoniowe wywożone ze Wspólnoty wynika,
że zawarte w niej w tym względzie regulacje zostały przyjęte celem zapewnienia, by nie naruszano ustanowionych w niej przepisów
dotyczących rynku wewnętrznego.
Z uwag przedstawionych w toku procedury wynika, że zamiarem prawodawcy wspólnotowego było zapobieżenie naruszeniom przepisów
odnoszących się do rynku wewnętrznego w dziedzinie wyrobów tytoniowych mogących wystąpić wskutek ponownego, nielegalnego przywozu
do Wspólnoty lub wskutek zakłócenia handlu wewnątrz niej w odniesieniu do produktów niezgodnych z wymogami art. 3 ust. 1 dyrektywy,
w zakresie dotyczącym maksymalnych zawartości niektórych substancji mających zastosowanie do papierosów.
Prawdą jest, że wskazane w pkt 64 opinii rzecznika generalnego dane przedłożone przez strony w postępowaniu przed sądem krajowym,
państwa członkowskie i instytucje, które przedstawiły uwagi w toku niniejszej procedury, nie umożliwiają dokonania dokładnej
oceny zakresu nielegalnego handlu papierosami wyprodukowanymi we Wspólnocie i nielegalnie wprowadzonymi na jej rynek bądź
po ich ponownym przywozie z państw trzecich, bądź bezpośrednio, pomimo że były przeznaczone do wywozu do tych państw. Prawdą
jest również, że jak podnosi rząd niemiecki, przyczyna nielegalnego handlu papierosami leży głównie w zyskach generowanych
w związku z unikaniem uiszczania od tych towarów opłat podatkowych i celnych, którymi w normalnych okolicznościach byłyby
one objęte. Naruszanie przepisów dotyczących składu papierosów nie jest w tym zakresie decydujące.
Jest jednak bezsporne, że rynek papierosów jest szczególnie podatny na rozwinięcie się nielegalnego handlu i że gdyby we Wspólnocie
zezwolono na produkcję papierosów niedopuszczonych do wprowadzania do obrotu lub do sprzedaży na jej terytorium, zwiększałoby
to ryzyko oszustw.
Ponadto ryzyko naruszenia skuteczności środków określonych w dyrektywie nie powinno być oceniane jedynie względem sytuacji
sprzed jej ustanowienia, lecz również przy uwzględnieniu przewidywalnych skutków, jakie przepisy dyrektywy mogą wywrzeć na
charakter i rozmiar nielegalnego handlu papierosami.
W tym względzie rozsądne jest twierdzenie, że obniżenie maksymalnych dopuszczalnych zawartości substancji smolistych przypadających
na papierosa i wprowadzenie maksymalnych zawartości nikotyny i tlenku węgla prowadzi do pozbawienia konsumentów możliwości
legalnego pozyskania produktów, które nie odpowiadają tym maksymalnym zawartościom i do których byli przyzwyczajeni przed
wprowadzeniem tych nowych wymogów, co może ich nakłonić do pozyskania tych produktów w sposób nielegalny.
W tych okolicznościach zakaz produkcji przewidziany w art. 3 ust. 1 dyrektywy może być uznany za środek mający na celu zapobieżenie
obchodzeniu przewidzianych również w tym przepisie zakazów wprowadzania do swobodnego obrotu i sprzedaży w państwach członkowskich
papierosów nieodpowiadających wymogom tego przepisu.
Z powyższego wynika, że dyrektywa mogła zostać ustanowiona na podstawie art. 95 WE włącznie z przewidzianym w niej zakazem
produkcji we Wspólnocie papierosów nieodpowiadających wymogom art. 3 ust. 1 dyrektywy dla celów wywozu do państw trzecich.
Co się tyczy kwestii, czy zastosowanie art. 133 WE jako drugiej podstawy prawnej dla dyrektywy było konieczne lub możliwe
w niniejszej sprawie, należy wskazać, co następuje:
Należy na wstępie przypomnieć, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach systemu kompetencji Wspólnoty wybór podstawy
prawnej aktu musi opierać się na obiektywnych okolicznościach podlegających kontroli sądowej. Do tych okoliczności zaliczają
się w szczególności cel i treść aktu prawnego (zob. w szczególności wyroki: z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie C‑269/97 Komisja
przeciwko Radzie, Rec. s. I‑2257, pkt 43; z dnia 30 stycznia 2001 r. w sprawie C‑36/98 Hiszpania przeciwko Radzie, Rec. s. I‑779,
pkt 58).
W przypadku gdy analiza wspólnotowego aktu prawnego wykaże, że wyznaczono takiemu aktowi dwa cele lub ma on dwie części składowe,
a jeden z tych aspektów można zidentyfikować jako główny lub przeważający, podczas gdy drugi jest jedynie pomocniczy, wówczas
ten akt prawny należy wydać na pojedynczej podstawie prawnej, tj. na tej podstawie, która wymagana jest z racji głównego lub
przeważającego celu lub takiej części składowej (zob. w szczególności wyrok z dnia 23 lutego 1999 r. w sprawie C‑42/97 Parlament
przeciwko Radzie, Rec. s. I‑869, pkt 39, 40; ww. wyrok z dnia 30 stycznia 2001 r. w sprawie Hiszpania przeciwko Radzie, pkt 59).
W wyjątkowych przypadkach natomiast, jeśli zostanie ustalone, że dany akt prawny wydany został w większej ilości celów, które
są nierozerwalnie związane, przy czym żaden z nich nie jest drugorzędny lub pośredni w stosunku do innych, wówczas taki akt
prawny może zostać wydany na odpowiadających im różnych podstawach prawnych (opinia 2/00 z dnia 6 grudnia 2001 r., Rec. s.
I‑9713, pkt 23).
W świetle zasad wskazanych w dwóch poprzednich punktach i mając na uwadze wnioski wskazane w pkt 91 niniejszego wyroku należy
stwierdzić, że podstawą prawną dyrektywy nie mogły być jednocześnie art. 95 WE i 133 WE.
Bez konieczności badania, czy w przepisach wywołujących skutki w zakresie wyrobów tytoniowych wywożonych do państw trzecich
dyrektywa ma również na celu realizację wspólnej polityki handlowej przewidzianej w art. 133 WE, należy stwierdzić, że w każdym
razie cel ten – biorąc pod uwagę całościowy cel i treść dyrektywy – ma mniejsze znaczenie od jej podstawowego celu, jakim
jest poprawa warunków funkcjonowania rynku wewnętrznego.
Z powyższego wynika, że art. 95 WE stanowi jedyną właściwą podstawę prawną dla dyrektywy i że nieprawidłowo wskazano w niej
jako podstawę prawną również art. 133 WE.
Jednakże samo błędne odniesienie do art. 133 WE jako drugiej podstawy prawnej dyrektywy nie skutkuje jej nieważnością. Taki
błąd dotyczący umocowania aktu wspólnotowego stanowi jedynie brak czysto formalny, chyba że prowadzi on do nieprawidłowości
w procedurze uchwalenia tego aktu (zob. podobnie wyrok z dnia 27 września 1988 r. w sprawie 165/87 Komisja przeciwko Radzie,
Rec. s. 5545, pkt 19), co w zakresie dotyczącym omawianej dyrektywy jest przedmiotem pytania pierwszego lit. b) badanego w pkt 100–111
niniejszego wyroku.
Z powyższych rozważań dotyczących pytania pierwszego lit. a) wynika, że dyrektywa nie jest nieważna ze względu na brak właściwej
podstawy prawnej.

W przedmiocie pytania pierwszego lit. b)
W pytaniu pierwszym lit. b) sąd krajowy zmierza w istocie do ustalenia, czy odesłanie do art. 95 WE i 133 WE jako podwójnej
podstawy prawnej doprowadziło do nieprawidłowości w procedurze uchwalenia dyrektywy ze względu na zastosowanie dwóch niezgodnych
względem siebie procedur legislacyjnych i czy w związku z tym dyrektywa jest nieważna.
Uwagi przedłożone Trybunałowi
Skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym podnoszą, że procedury legislacyjne, które Wspólnota powinna stosować, ustanawiając
akt na podstawie odpowiednio art. 95 WE i 133 WE są odmienne i niezgodne względem siebie, w związku z czym zastosowanie takiej
podwójnej podstawy prawnej nie jest dopuszczalne (zob. w szczególności wyrok z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie C‑300/89
Komisja przeciwko Radzie, zwany „wyrokiem w sprawie Dwutlenek tytanu”, Rec. s. I‑2867, pkt 17–21). Artykuł 95 WE zobowiązuje
bowiem Radę do działania wspólnie z Parlamentem w ramach procedury współdecydowania określonej w art. 251 WE, podczas gdy
art. 133 WE określa procedurę, w której nie jest przewidziany udział Parlamentu i w której Rada stanowi większością kwalifikowaną.
Zastosowanie procedury współdecydowania przy stanowieniu środka dotyczącego wspólnej polityki handlowej, gdy art. 133 WE nie
przewiduje nawet konsultacji z Parlamentem, byłoby niezgodne z zamierzonym w traktacie podziałem kompetencji między instytucjami.
Rządy Zjednoczonego Królestwa, francuski, włoski, niderlandzki, fiński i szwedzki oraz Parlament, Rada i Komisja podnoszą,
że art. 95 WE i 133 WE nie stanowią dwóch niezgodnych względem siebie podstaw prawnych. Wskazują oni, że jakkolwiek te dwa
postanowienia traktatu prowadzą do zastosowania różnych procedur legislacyjnych, to jednak w odróżnieniu od procedur, których
dotyczył wyrok w sprawie Dwutlenek tytanu, nie są one niezgodne względem siebie, ponieważ mogą zostać przeprowadzone łącznie
bez naruszenia zakresu udziału Parlamentu w procedurze legislacyjnej.
Ocena Trybunału
Należy na wstępie przypomnieć, że – jak zostało stwierdzone w pkt 97 niniejszego wyroku – art. 95 WE stanowi jedyną właściwą
podstawę prawną dla dyrektywy. W związku z tym, by udzielić odpowiedzi na pytanie pierwsze lit. b), należy określić, czy procedura
legislacyjna zastosowana w rzeczywistości przy stanowieniu dyrektywy na podstawie art. 95 WE i 133 WE spełniała wymogi procedury
legislacyjnej przewidzianej dla stanowienia aktu wspólnotowego na podstawie wyłącznie art. 95 WE.
Artykuł 95 ust. 1 WE przewiduje, że środki przyjmowane na jego podstawie są stanowione zgodnie z procedurą współdecydowania
określoną w art. 251 WE i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno‑Społecznym.
Jest bezsporne, że w niniejszej sprawie procedura ta została zastosowana przy stanowieniu dyrektywy.
Ponadto dodanie art. 133 WE do art. 95 WE jako drugiej podstawy prawnej dla dyrektywy nie naruszyło istoty zastosowanej w niniejszej
sprawie procedury współdecydowania.
Artykuł 133 ust. 4 WE stanowi bowiem, że w wykonywaniu uprawnień przyznanych jej w tym przepisie Rada stanowi większością
kwalifikowaną.
W związku z tym z faktu, że zastosowana została procedura przewidziana dla stanowienia aktów opartych na tej drugiej podstawie
prawnej, nie wyniknął obowiązek Rady do stanowienia w każdym razie jednomyślnie, mając na uwadze, że w procedurze współdecydowania
przewidzianej w art. 251 WE Rada stanowi co do zasady większością kwalifikowaną, chyba że zamierza przyjąć sformułowane przez
Parlament poprawki do jej wspólnego stanowiska, które stały się przedmiotem negatywnej opinii Komisji, w którym to przypadku
Rada powinna stanowić jednomyślnie.
W tych okolicznościach, w odróżnieniu od sytuacji rozpatrywanej we wskazanym powyżej wyroku w sprawie Dwutlenek tytanu, istota
procedury legislacyjnej polegająca na odróżnieniu pomiędzy przypadkami, w których Rada stanowi większością kwalifikowaną,
a przypadkami, w których stanowi jednomyślnie, nie została w niniejszej sprawie w żaden sposób naruszona w związku z faktem,
że odesłano jednocześnie do dwóch podstaw prawnych wskazanych w dyrektywie.
Co się tyczy argumentu, wedle którego zastosowanie procedury współdecydowania przy stanowieniu środka dotyczącego wspólnej
polityki handlowej jest niezgodne z zamierzonym w traktacie podziałem kompetencji między instytucjami, argument ten jest w każdym
razie bez znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ, jak wynika z pkt 97 niniejszego wyroku, omawiana dyrektywa nie stanowi
aktu, który powinien być ustanowiony na podstawie art. 133 WE.
Z powyższych rozważań dotyczących pytania pierwszego lit. b) wynika, że odesłanie do art. 95 WE i 133 WE jako podwójnej podstawy
prawnej nie doprowadziło do nieprawidłowości w procedurze uchwalenia dyrektywy i dyrektywa nie jest z tego względu nieważna.

W przedmiocie pytania pierwszego lit. c)
W pytaniu pierwszym lit. c) sąd krajowy zmierza w istocie do ustalenia, czy dyrektywa jest nieważna w całości lub w części
ze względu na naruszenie zasady proporcjonalności.
Uwagi przedłożone Trybunałowi
Skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym podnoszą, że nawet gdyby przyjąć, że dyrektywa ma w rzeczywistości na celu ustanowienie
rynku wewnętrznego lub realizację wspólnej polityki handlowej, to zmierza ona do osiągnięcia tych celów w sposób nieproporcjonalny,
co ma miejsce w szczególności w przypadku art. 5 i 7 oraz w zakresie jej stosowania do papierosów przeznaczonych do wywozu
do państw trzecich.
Co się tyczy art. 7 dyrektywy, skarżące podnoszą w szczególności, że zakaz używania pojęć opisowych wskazujących na mniejszą
zawartość substancji szkodliwych nie jest zgodny z celem określonym w art. 3 ust. 1 dyrektywy, zmierzającym do dalszego zmniejszenia
zawartości substancji smolistych ze względów związanych ze zdrowiem publicznym. Ponadto skarżące podnoszą, że wskazany art. 7
narusza ich prawa w stopniu wykraczającym poza to, co konieczne do osiągnięcia zgodnego z prawem celu, przypuszczalnie zamierzonego
w tym przepisie. W tym względzie ustawodawstwo hiszpańskie w tej dziedzinie, stanowiące jedynie przepisy regulujące użycie
tych opisów, stanowi dobry przykład ustawodawstwa skutkującego mniejszym naruszeniem praw producentów wyrobów tytoniowych
przy jednoczesnym dochowaniu ochrony zdrowia publicznego.
Skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym podnoszą również, że zakaz produkcji papierosów nieodpowiadających wymogom art. 3
ust. 1 dyrektywy w celach wywozu do państw trzecich nie stanowi właściwej metody zapobieżenia obchodzeniu nowych limitów ustanowionych
na mocy tego przepisu, mając na uwadze w szczególności, że miażdżąca większość papierosów nielegalnie importowanych do Wspólnoty
jest produkowana poza jej obszarem.
Wedle Japan Tobacco, w zakresie mającym zastosowanie do istniejących znaków towarowych, art. 7 dyrektywy narusza zasadę proporcjonalności.
W tym względzie podniesiono, że przepis ten nie stanowi najmniej restrykcyjnego środka do osiągnięcia celów dyrektywy. Wskazany
przepis, rozpatrywany w związku z motywem dwudziestym siódmym dyrektywy, opiera się bowiem na założeniu, że konsumenci nie
wiedzą, że palenie papierosów może wpłynąć na ilość wdychanych przez nich substancji smolistych i nikotyny. Dlatego też wystarczające
byłoby umieszczenie na opakowaniu tego rodzaju informacji zamiast ustanawiania zakazu używania pojęć opisowych. Ponadto w dyrektywie
mógłby zostać przewidziany przepis dotyczący praw nabytych celem wykluczenia stosowania art. 7 dyrektywy do zarejestrowanych
znaków towarowych, takich jak Mild Seven.
Rządy niemiecki, grecki i luksemburski podnoszą, że przewidziany w art. 3 dyrektywy zakaz produkcji w celach wywozu do państw
trzecich oraz zakaz używania niektórych pojęć opisowych ustanowiony w art. 7 dyrektywy naruszają zasadę proporcjonalności,
ponieważ są one niewłaściwe i w nadmierny sposób naruszają interesy ekonomiczne producentów wyrobów tytoniowych. Co się tyczy
wskazanego art. 3, podnoszą one w szczególności, że nie umożliwia on zapewnienia skutecznej ochrony przed ryzykiem nielegalnego
przywozu papierosów do Wspólnoty ze względu na nikłe ilości ich ponownego przywozu na jej obszar i że ryzyku temu można by
zapobiec raczej poprzez wzmocnienie kontroli przywozu. Co się tyczy art. 7 dyrektywy, wskazane rządy podnoszą w szczególności,
że odmiennie niż w przypadku przewidzianego w tym przepisie całkowitego zakazu używania pojęć opisowych, regulacja ich używania,
taka jak przewidziana w przepisach hiszpańskich, oparta na klasyfikacji produktów wedle zawartości substancji smolistych i nikotyny
umożliwiłaby poinformowanie konsumentów w sposób obiektywny, nie naruszając jednocześnie w sposób nadmierny interesów ekonomicznych
producentów wyrobów tytoniowych.
Rządy belgijski, francuski i szwedzki oraz Rada i Komisja podnoszą, że dyrektywa jest zgodna z zasadą proporcjonalności, ponieważ
jej przepisy nie wykraczają poza to, co niezbędne dla zapewnienia dobrego funkcjonowania rynku wewnętrznego w sektorze wyrobów
tytoniowych i dla jednoczesnego zagwarantowania wysokiego poziomu ochrony zdrowia publicznego.
Co się tyczy w szczególności art. 7 dyrektywy, rząd francuski wskazuje, że przepis ten nie zakazuje wszelkich opisów lub sposobów
prezentacji papierosów, które umożliwiają przyciągnięcie i przywiązanie palaczy do danej marki, lecz wyłącznie takich, które
wskazują, że dany wyrób tytoniowy jest mniej szkodliwy od innych.
Zdaniem rządu szwedzkiego, ponieważ konsumpcja wyrobów tytoniowych wiąże się z poważnym ryzykiem dla zdrowia, szczególnie
ważne jest, by konsumenci nie zostali wprowadzeni w błąd co do ryzyka związanego z tą konsumpcją i trudno jest osiągnąć cel
zakazu przewidzianego we wskazanym art. 7 w sposób alternatywny, który prowadziłby do łagodniejszych skutków dla właścicieli
znaków towarowych.
Komisja podnosi, że art. 7 nie jest niezgodny z celem określonym w art. 3 ust. 1 dyrektywy, polegającym na zredukowaniu zawartości
substancji smolistych w papierosach. W związku z tym, że pojęcia opisowe nie były uregulowane na szczeblu wspólnotowym, mogły
one być używane przez producentów wyrobów tytoniowych celem wskazania na inne cechy papierosów, takie jak smak, bez związku
z zawartością substancji smolistych, co mogło wprowadzić konsumenta w błąd. Komisja dodaje, że nawet jeśli papierosy „lekkie”
mają rzeczywiście mniejszą zawartość substancji smolistych, liczni palacze zostają wprowadzeni w błąd, ponieważ uzyskują oni
niesłuszne wrażenie, że nie są to produkty niebezpieczne, co nie jest prawdą, w szczególności z tego względu, że dym papierosowy
zawiera również inne substancje szkodliwe, które nie są uregulowane dyrektywą.
Ocena Trybunału
Należy na wstępie przypomnieć, że zasada proporcjonalności zaliczająca się do podstawowych zasad prawa wspólnotowego wymaga,
by środki wprowadzane w drodze przepisów wspólnotowych były zdatne do realizacji zamierzonego celu oraz by nie wykraczały
poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia (zob. w szczególności wyroki: z dnia 18 listopada 1987 r. w sprawie 137/85
Maizena, Rec. s. 4587, pkt 15; z dnia 7 grudnia 1993 r. w sprawie C‑339/92 ADM Ölmühlen, Rec. s. I‑6473, pkt 15; z dnia 11 lipca
2002 r. w sprawie C‑210/00 Käserei Champignon Hofmeister, Rec. s. I‑6453, pkt 59).
Co się tyczy kontroli sądowej przesłanek wskazanych w poprzednim punkcie, należy podkreślić, że prawodawcy wspólnotowemu przyznaje
się szeroki zakres uznania w dziedzinie takiej, jak w niniejszej sprawie, związanej z dokonywaniem przez niego wyborów o naturze
politycznej, gospodarczej i społecznej, w ramach której musi on przeprowadzać złożone oceny. W związku z tym legalność środka
przyjętego w tej dziedzinie może zostać naruszona jedynie wtedy, gdy jest on oczywiście niewłaściwy w odniesieniu do celu,
jaki realizuje odpowiednia instytucja (zob. podobnie wyroki: z dnia 12 listopada 1996 r. w sprawie C‑84/94 Zjednoczone Królestwo
przeciwko Radzie, Rec. s. I‑5755, pkt 58; z dnia 13 maja 1997 r. w sprawie C‑233/94 Niemcy przeciwko Parlamentowi i Radzie,
Rec. s. I‑2405, pkt 55, 56; z dnia 5 maja 1998 r. w sprawie C‑157/96 National Farmers’ Union i in., Rec. s. I‑2211, pkt 61).
Co się tyczy dyrektywy, z motywów pierwszego, drugiego i trzeciego wynika, że poprzez zbliżenie reguł mających zastosowanie
w tej dziedzinie ma ona na celu wyeliminowanie barier wynikających z różnic, które pomimo przyjętych uprzednio środków harmonizujących
istnieją między przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi państw członkowskich w sprawie wytwarzania, prezentacji
i sprzedaży wyrobów tytoniowych i które utrudniają funkcjonowanie rynku wewnętrznego. Z motywu czwartego dyrektywy wynika
ponadto, że przy realizacji tego celu w dyrektywie powinien zostać przyjęty wysoki poziom ochrony zdrowia zgodnie z art. 95
ust. 3 traktatu.
W toku procedury podniesiono różne argumenty, by zakwestionować zgodność dyrektywy z zasadą proporcjonalności, w szczególności
w zakresie dotyczącym art. 3, 5 i 7 dyrektywy.
Należy po pierwsze stwierdzić, że przewidziany w art. 3 dyrektywy zakaz wprowadzania do swobodnego obrotu i sprzedaży we Wspólnocie
papierosów niedotrzymujących maksymalnych zawartości substancji smolistych, nikotyny i tlenku węgla, wraz z ciążącym na państwach
członkowskich obowiązkiem dopuszczenia przywozu, sprzedaży i konsumpcji papierosów, które dotrzymują tych zawartości zgodnie
z art. 13 ust. 1 tej dyrektywy, stanowi środek zdatny do realizacji zamierzonego w niej celu, który – mając na uwadze obowiązek
zapewnienia przez prawodawcę wspólnotowego wysokiego poziomu ochrony zdrowia – nie wykracza poza to, co konieczne do jego
osiągnięcia.
Co się tyczy po drugie przewidzianego również w art. 3 dyrektywy zakazu produkcji papierosów niedotrzymujących maksymalnych
zawartości określonych w tym przepisie, ma on na celu, jak wskazano już w pkt 85 niniejszego wyroku, zapobieżenie naruszeniom
przepisów odnoszących się do rynku wewnętrznego w dziedzinie wyrobów tytoniowych mogących nastąpić wskutek ponownego, nielegalnego
przywozu do Wspólnoty lub wskutek zakłócenia handlu wewnątrz niej w odniesieniu do produktów niezgodnych z wymogami art. 3
ust. 1 dyrektywy.
Proporcjonalność tego zakazu produkcji została zakwestionowana z tego względu, że nie stanowi on środka zdatnego do realizacji
zamierzonego w nim celu i że wykracza on poza to, co konieczne do jego osiągnięcia, ponieważ w szczególności wystarczające
byłoby ustanowienie środka alternatywnego, takiego jak wzmocnienie kontroli przywozu z państw trzecich.
W tym względzie należy wskazać, że jakkolwiek sam omawiany zakaz nie umożliwia zapobieżenia rozwojowi nielegalnego handlu
papierosami we Wspólnocie, uwzględniając w szczególności okoliczność, że papierosy nieodpowiadające wymogom określonym w art. 3
ust. 1 dyrektywy mogą również być nielegalnie wprowadzone na rynek wspólnotowy po ich wyprodukowaniu w państwach trzecich,
to jednak prawodawca wspólnotowy nie wykroczył poza granice swego zakresu uznania, przyjmując, że zakaz ten stanowi mimo wszystko
środek mogący przyczynić się w skuteczny sposób do ograniczenia ryzyka wzrostu nielegalnego handlu papierosami i do zapobieżenia
wynikającym stąd naruszeniom rynku wewnętrznego.
Nie wykazano ponadto, jakoby wzmocnienie kontroli było w niniejszej sprawie wystarczające do osiągnięcia celu zamierzonego
w kwestionowanym przepisie. W tym względzie należy wskazać, że omawiany zakaz produkcji w szczególny sposób nadaje się do
zapobieżenia u źródła zakłóceniom handlu papierosami produkowanymi we Wspólnocie celem wywozu do państw trzecich. Zakłócenia
te stanowią formę oszustwa, którego z definicji nie można zwalczać równie skutecznie alternatywnymi środkami, takimi jak wzmocnienie
kontroli na granicach Wspólnoty.
Co się tyczy art. 5 dyrektywy, obowiązek umieszczenia na opakowaniach papierosów danych dotyczących zawartości substancji
smolistych, nikotyny i tlenku węgla oraz na opakowaniach wyrobów tytoniowych ostrzeżeń odnoszących się do niebezpieczeństwa
dla zdrowia związanego z tymi wyrobami jest środkiem zdatnym do osiągnięcia wysokiego poziomu ochrony przy zniesieniu przeszkód
wynikających z krajowych przepisów dotyczących etykietowania. Zobowiązania tego rodzaju stanowią bowiem uznany środek skłaniający
konsumentów do zmniejszenia konsumpcji wyrobów tytoniowych lub wskazujący im te produkty, które przedstawiają mniejsze ryzyko
dla zdrowia.
W związku z tym, nakładając w art. 5 dyrektywy obowiązek zwiększenia procentowego udziału powierzchni przeznaczonych na te
informacje i ostrzeżenia na danych stronach opakowań wyrobów tytoniowych w proporcji pozostawiającej wystarczająco dużo miejsca
na umieszczenie przez producentów tych produktów innych danych, w szczególności dotyczących znaków towarowych, prawodawca
wspólnotowy nie wykroczył poza granice zakresu uznania przysługującego mu w tej dziedzinie.
Co się tyczy przepisów art. 7 dyrektywy, należy stwierdzić, co następuje:
Cel wskazanego przepisu został wyjaśniony w motywie dwudziestym siódmym dyrektywy, z którego wynika, że zakaz stosowania na
opakowaniach wyrobów tytoniowych niektórych pojęć, takich jak o „niskiej zawartości substancji smolistych”, „lekkie”, „ultralekkie”,
„łagodne”, jak również niektórych nazw, obrazków oraz symboli i innych znaków jest uzasadniony troską, że tego rodzaju opisy
mogą wprowadzić konsumentów w błąd, wzbudzając fałszywe przekonanie, że takie wyroby są mniej szkodliwe, oraz mogą powodować
zmianę spożycia. Motyw ten precyzuje w tym względzie, że palenie oraz uzależnienie, a nie tylko zawartość niektórych substancji
w wyrobach tytoniowych przed ich spożyciem, również określają poziom wdychanych substancji. Stosowanie wskazanych pojęć opisowych
przy braku uwzględnienia tego faktu może podważać ustanowione w dyrektywie wymagania dotyczące etykietowania.
W związku z tym art. 7 rozpatrywany w związku z motywem dwudziestym siódmym dyrektywy ma na celu zagwarantowanie, by konsumenci
byli w sposób obiektywny poinformowani co do szkodliwości wyrobów tytoniowych.
Tego rodzaju wymóg podawania informacji jest zdatny do realizacji wysokiego poziomu ochrony zdrowia przy dokonywaniu harmonizacji
przepisów mających zastosowanie do opisu wyrobów tytoniowych.
Prawodawca wspólnotowy miał prawo uznać, nie wykraczając poza granice swego zakresu uznania, że wskazanie zawartości substancji
smolistych, nikotyny i tlenku węgla zgodnie z art. 5 ust. 1 dyrektywy zapewni w sposób obiektywny przekazanie konsumentom
informacji w przedmiocie szkodliwości wyrobów tytoniowych związanej z tymi substancjami, podczas gdy użycie elementów opisowych
takich jak wskazane w art. 7 dyrektywy nie gwarantuje poinformowania konsumentów w sposób obiektywny.
Jak bowiem wskazał rzecznik generalny w pkt 241–248 opinii, tego rodzaju elementy opisowe mogą wprowadzić konsumenta w błąd.
Po pierwsze, mogą one, jak w przypadku pojęcia „łagodne”, opisywać odczucia smakowe pozostające bez związku z zawartością
substancji szkodliwych w produkcie. Po drugie, w braku regulacji dotyczącej ich używania, pojęcia takie jak „o niskiej zawartości
substancji smolistych”, „lekkie”, „ultralekkie” nie odnoszą się do dokładnych progów ilościowych. Po trzecie, nawet jeśli
dany produkt charakteryzuje się mniejszą zawartością substancji smolistych, nikotyny i tlenku węgla niż inne produkty, to
jednak ilość substancji rzeczywiście wdychanych przez konsumenta zależy również od jego sposobu palenia, a ponadto produkt
ten może zawierać inne substancje szkodliwe. Po czwarte, użycie elementów opisowych sugerujących, że konsumpcja określonego
wyrobu tytoniowego jest korzystna dla zdrowia w porównaniu do innych wyrobów tytoniowych prowadzi do ryzyka nakłaniania do
konsumpcji tych wyrobów.
Ponadto prawodawca wspólnotowy miał prawo uznać, nie wykraczając poza granice zakresu uznania przysługujące mu w tej dziedzinie,
że dla celów zapewnienia, by konsumenci byli w sposób obiektywny poinformowani w przedmiocie szkodliwości wyrobów tytoniowych,
zakaz ustanowiony w art. 7 dyrektywy był konieczny i że w szczególności brak było alternatywnego środka, który umożliwiałby
realizację tego celu w sposób równie skuteczny, a jednocześnie w mniejszym stopniu ograniczający prawa producentów tytoniu.
Nie jest bowiem oczywiste, jakoby zwykła regulacja użycia elementów opisowych wskazanych w art. 7 dyrektywy w sposób sugerowany
przez skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym oraz przez rządy niemiecki, grecki i luksemburski lub wskazanie na opakowaniu
wyrobów tytoniowych, że ilości wdychanych substancji szkodliwych zależą również od samego palenia, jak proponuje Japan Tobacco,
zapewniłyby poinformowanie konsumenta w sposób obiektywny, mając na uwadze okoliczność, że te elementy opisowe mogą w każdym
razie skłaniać do konsumpcji wyrobów tytoniowych.
Z powyższych rozważań dotyczących pytania pierwszego lit. c) wynika, że dyrektywa nie jest nieważna ze względu na naruszenie
zasady proporcjonalności.

W przedmiocie pytania pierwszego lit. d)
W pytaniu pierwszym lit. d) sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy dyrektywa jest w całości lub w części nieważna ze względu
na naruszenie art. 295 WE, podstawowego prawa własności i/lub art. 20 porozumienia w sprawie handlowych aspektów ochrony praw
własności intelektualnej (zwanego dalej „porozumieniem TRIPS”) zawartego w załączniku IC do Porozumienia ustanawiającego Światową
Organizację Handlu (zwanego dalej „porozumieniem WTO”), przyjętego w imieniu Wspólnoty Europejskiej w dziedzinach wchodzących
w zakres jej kompetencji decyzją Rady 94/800/WE z dnia 22 grudnia 1994 r. (Dz.U. L 336, s. 1).
Uwagi przedłożone Trybunałowi
Skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym podnoszą, że art. 5 i 7 dyrektywy naruszają art. 295 WE, podstawowe prawo własności
i/lub art. 20 porozumienia TRIPS, na mocy którego używanie znaku towarowego nie powinno być bezzasadnie utrudniane przez szczególne
wymogi, takie jak używanie w sposób szkodzący jego zdolności odróżniania towarów lub usług jednego przedsiębiorstwa od towarów
lub usług innych przedsiębiorstw. Wskazują one w tym względzie, że bardzo szeroki zakres nowych ostrzeżeń z zakresu zdrowia,
przewidzianych w art. 5 dyrektywy skutkuje poważnym naruszeniem ich praw własności intelektualnej. Ostrzeżenia te zdominują
bowiem ogólny wygląd opakowań wyrobów tytoniowych i w związku z tym ograniczą, a nawet uniemożliwią używanie znaków towarowych
przez producentów tych produktów. Podnoszą one również, że całkowity zakaz używania elementów opisowych ustanowiony w art. 7
dyrektywy pozbawi ich pewnej liczby zarejestrowanych znaków towarowych w związku z tym, że nie będą one miały prawa ich w dalszym
ciągu używać.
Zdaniem Japan Tobacco art. 7 dyrektywy zabrania jej wykonywania praw własności intelektualnej, uniemożliwiając używanie przez
nią znaku towarowego Mild Seven we Wspólnocie i pozbawiając ją zysku gospodarczego z wyłącznych licencji do tego znaku towarowego.
Tego rodzaju skutek stanowi w szczególności naruszenie prawa własności, zarówno uznanego jako prawo podstawowe we wspólnotowym
porządku prawnym, chronione przez art. 1 akapit pierwszy protokołu dodatkowego do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych
wolności, jak również ustanowionego w art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.
Rządy grecki i luksemburski podnoszą, że art. 7 dyrektywy prowadzi do naruszenia praw własności intelektualnej producentów
wyrobów tytoniowych i do powstania szkody w zakresie ich wyników gospodarczych, ponieważ wskutek ustanowienia całkowitego
zakazu używania niektórych elementów opisowych prowadzi on najzwyczajniej do zakazania niektórych znaków towarowych, prawidłowo
zarejestrowanych przez tych producentów.
Rządy Zjednoczonego Królestwa, belgijski, francuski, niderlandzki i szwedzki oraz Parlament, Rada i Komisja podnoszą na wstępie,
że przepisy dyrektywy nie mają żadnego wpływu na regulacje dotyczące własności w państwach członkowskich w rozumieniu art. 295 WE. Podnoszą
oni, że podstawowe prawo własności nie stanowi prawa absolutnego, lecz może być ograniczone ze względów interesu ogólnego,
takich jak ochrona zdrowia publicznego, jak w sprawie przed sądem krajowym. Ich zdaniem porozumienie TRIPS nie ma skutku bezpośredniego
i w każdym razie przepisy dyrektywy nie są sprzeczne z art. 20 tego porozumienia, ponieważ nie zabraniają one, by każdy z producentów
papierosów w dalszym ciągu używał swego znaku towarowego, odróżniając go od innych znaków za pomocą pojęć, symboli, kolorów
i rysunków, które są mu właściwe i które producent może umieszczać na dostępnej powierzchni opakowań wyrobów tytoniowych.
Ocena Trybunału
Co się tyczy po pierwsze ważności dyrektywy względem art. 295 WE, należy przypomnieć, że zgodnie z tym postanowieniem traktat
„nie przesądza w niczym zasad prawa własności w państwach członkowskich”. Postanowienie to ogranicza się do przyznania państwom
członkowskim uprawnienia do uregulowania prawa własności i nie może zakazać stosowania wszelkich środków wspólnotowych mających
wpływ na wykonywanie prawa własności (zob. podobnie wyrok z dnia 13 lipca 1966 r. w sprawach połączonych 56/64 i 58/64 Consten
i Grundig przeciwko Komisji, Rec. s. 429, 499, 500).
Należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie dyrektywa w żaden sposób nie narusza regulacji prawa własności państw członkowskich
w rozumieniu art. 295 WE i że postanowienie to jest pozbawione znaczenia w zakresie dotyczącym ewentualnego wpływu dyrektywy
na wykonywanie przez producentów wyrobów tytoniowych ich prawa do znaków towarowych w zakresie tych produktów.
Co się tyczy ważności dyrektywy względem prawa własności, należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału prawo to
zalicza się do ogólnych zasad prawa wspólnotowego, jednak nie ma ono bezwzględnego charakteru, ponieważ powinno być rozważane
pod kątem swej funkcji społecznej. W konsekwencji prawo własności może zostać ograniczone, pod warunkiem iż ograniczenia są
faktycznie zgodne z celami realizowanymi przez Wspólnotę w interesie ogólnym i w świetle zamierzonego celu nie stanowią niewspółmiernej
i nieakceptowalnej interwencji, która naruszałaby istotę tak zagwarantowanych praw (zob. w szczególności wyroki: z dnia 11 lipca
1989 r. w sprawie 265/87 Schräder, Rec. s. 2237, pkt 15; z dnia 5 października 1994 r. w sprawie C‑280/93 Niemcy przeciwko
Radzie, Rec. s. I‑4973, pkt 78; z dnia 29 kwietnia 1999 r. w sprawie C‑293/97 Standley i in., Rec. s. I‑2603, pkt 54).
Jak wynika z pkt 131 i 132 niniejszego wyroku, art. 5 dyrektywy skutkuje jedynie ograniczeniem prawa producentów wyrobów tytoniowych
do używania powierzchni na danych stronach opakowań papierosów lub opakowań wyrobów tytoniowych dla celów umieszczania na
nich znaków towarowych, nie narusza natomiast istoty ich prawa do znaku towarowego. To ograniczenie ma na celu zagwarantowanie
wysokiego poziomu ochrony zdrowia przy eliminowaniu przeszkód wynikających z przepisów krajowych w dziedzinie etykietowania.
W świetle powyższej analizy art. 5 dyrektywy stanowi proporcjonalne ograniczenie wykonywania prawa własności, nienaruszające
ochrony przysługującej mu na podstawie prawa wspólnotowego.
Co się tyczy art. 7 dyrektywy, należy przypomnieć, że z pkt 134–141 niniejszego wyroku wynika, iż ma on na celu zagwarantowanie,
w sposób zgodny z zasadą proporcjonalności, wysokiego poziomu ochrony zdrowia przy dokonywaniu harmonizacji przepisów mających
zastosowanie do opisu wyrobów tytoniowych.
O ile prawdą jest, że wskazany przepis prowadzi do zakazu – ograniczonego do opakowania produktów tytoniowych – używania znaku
towarowego zawierającego jeden z elementów opisowych wskazanych w tym przepisie, to jednak producent wyrobów tytoniowych może
w dalszym ciągu, pomimo usunięcia tego elementu opisowego z opakowania, nadać swemu produktowi cechy indywidualne za pomocą
innych oznaczeń odróżniających. Ponadto dyrektywa przewiduje wystarczająco długi termin pomiędzy jej uchwaleniem a wprowadzeniem
w życie zakazu przewidzianego we wskazanym art. 7.
Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że ograniczenia prawa znaków towarowych, które mogą wynikać z art. 7 dyrektywy,
są faktycznie zgodne z celami realizowanymi przez Wspólnotę w interesie ogólnym i w świetle zamierzonego celu nie stanowią
niewspółmiernej i nieakceptowalnej interwencji, która naruszałaby istotę tego prawa.
Co się wreszcie tyczy ważności dyrektywy względem art. 20 porozumienia TRIPS, należy przypomnieć, że z utrwalonego orzecznictwa
wynika, iż legalność aktu wspólnotowego nie może być oceniana na podstawie aktów prawa międzynarodowego, takich jak porozumienie
WTO i stanowiące jego część porozumienie TRIPS, które z uwagi na swój charakter i strukturę nie znajdują się co do zasady
pośród przepisów, w świetle których Trybunał Sprawiedliwości dokonuje kontroli legalności aktów instytucji wspólnotowych (wyrok
z dnia 23 listopada 1999 r. w sprawie C‑149/96 Portugalia przeciwko Radzie, Rec. s. I‑8395, pkt 47; ww. wyrok w sprawie Niderlandy
przeciwko Parlamentowi i Radzie, pkt 52; wyroki: z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie C‑301/97 Niderlandy przeciwko Radzie,
Rec. s. I‑8853, pkt 53; z dnia 12 marca 2002 r. w sprawach połączonych C‑27/00 i C‑122/00 Omega Air i in., Rec. s. I‑2569,
pkt 93).
Ze wskazanego orzecznictwa wynika również, że wyłącznie w sytuacji, gdy Wspólnota wyraziła zamiar wykonania szczególnego zobowiązania
przyjętego w ramach WTO lub gdy akt wspólnotowy wyraźnie odsyła do konkretnych przepisów porozumień WTO, Trybunał ma za zadanie
dokonać kontroli legalności tego aktu wspólnotowego w świetle przepisów WTO (ww. wyroki: w sprawie Portugalia przeciwko Radzie,
pkt 49; w sprawie Niderlandy przeciwko Radzie, pkt 54; w sprawie Omega Air i in., pkt 94).
Należy stwierdzić, że przesłanki te nie zostały spełnione w przypadku omawianej dyrektywy, w związku z czym brak jest konieczności
badania jej ważności względem art. 20 porozumienia TRIPS.
Z powyższych rozważań dotyczących pytania pierwszego lit. c) wynika, że dyrektywa nie jest nieważna ze względu na naruszenie
art. 295 WE lub podstawowego prawa własności.

W przedmiocie pytania pierwszego, lit. e)
W pierwszym pytaniu lit. e) sąd krajowy zmierza w istocie do ustalenia, czy dyrektywa jest w całości lub w części nieważna
ze względu na naruszenie obowiązku uzasadnienia przewidzianego w art. 253 WE.
Uwagi przedłożone Trybunałowi
Skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym podnoszą w szczególności, że nawet gdyby uznano, że prawodawca wspólnotowy ma
prawo do ponownego ustanowienia regulacji dotyczącej zawartości substancji smolistych i etykietowania na podstawie art. 95 WE,
pomimo że kwestie te były już przedmiotem uprzedniej harmonizacji na szczeblu wspólnotowym, to tego rodzaju regulacja powinna
być przynajmniej uzasadniona wystąpieniem „zmian opartych na faktach naukowych” w rozumieniu art. 95 ust. 3 WE. W związku
z tym brak jakiegokolwiek odniesienia w dyrektywie do faktów naukowych odnoszących się do nowych przepisów dotyczących zawartości
substancji smolistych i etykietowania ustanowionych w art. 3 i 5 dyrektywy jest niezgodne z art. 253 WE.
Zdaniem Japan Tobacco dyrektywa nie spełnia wymogów art. 253 WE, ponieważ nie wyjaśniono w niej względów prawnych i faktycznych,
dla których prawodawca wspólnotowy stwierdził, że konieczne jest ustanowienie zakazu używania niektórych elementów opisowych
przewidzianych w art. 7 dyrektywy.
Rząd niemiecki podnosi, że art. 3 ust. 1 i 2 dyrektywy jest nieważny, ponieważ przewiduje zakaz produkcji papierosów nieodpowiadających
wymogom dotyczącym maksymalnych zawartości substancji szkodliwych i przeznaczonych do wywozu do państw trzecich, nie wskazując
w motywach dyrektywy względów, dla których ochrona zdrowia we Wspólnocie zostałaby w sposób znaczący naruszona w wyniku ponownego,
nielegalnego przywozu wyrobów tytoniowych wyprodukowanych na jej obszarze.
Rząd grecki podnosi w szczególności, że zawarte w motywie jedenastym dyrektywy zwykłe wskazanie na konieczność przyjęcia reguł
w celu zapewnienia, by przepisy dotyczące rynku wewnętrznego nie były podważane, nie stanowi wystarczającego uzasadnienia
w świetle wymogów art. 253 WE, mając na uwadze, że wskazany motyw nie zawiera ogólnego opisu istniejącego lub przyszłego,
wysoce prawdopodobnego niebezpieczeństwa, do którego się odnosi.
Rząd luksemburski uważa, że dyrektywa jest wadliwa ze względu na brak uzasadnienia, ponieważ w szczególności jej motywy ograniczają
się do powtórzenia tego samego wskazania na „dobre funkcjonowanie rynku wewnętrznego” bez sprecyzowania przyczyn, dla których
byłoby ono zagrożone w braku ustanowienia dyrektywy.
Zdaniem rządów Zjednoczonego Królestwa, belgijskiego, francuskiego, włoskiego i niderlandzkiego oraz Parlamentu i Rady dyrektywa
zawiera wystarczające uzasadnienie względem wymogów zawartych w art. 253 WE. Podnoszą oni w szczególności, że prawodawca wspólnotowy
nie jest zobowiązany do uzasadnienia w sposób szczególny każdego z przyjmowanych rozwiązań technicznych.
Ocena Trybunału
Należy przypomnieć, że jakkolwiek uzasadnienie wymagane na mocy art. 253 WE musi jasno i niedwuznacznie przedstawiać rozumowanie
organu wspólnotowego, który jest autorem danego aktu, w sposób pozwalający zainteresowanym na poznanie motywów podjętego środka,
a Trybunałowi umożliwiający wykonanie kontroli sądowej, to nie jest jednak wymagane, by zawierało ono wszelkie znaczące okoliczności
prawne i faktyczne (zob. w szczególności wyrok z dnia 29 lutego 1996 r. w sprawie C‑122/94 Komisja przeciwko Radzie, Rec.
s. I‑881, pkt 29).
Dopełnienie obowiązku uzasadnienia należy ponadto oceniać z uwzględnieniem nie tylko brzmienia kwestionowanego aktu, lecz
także jego kontekstu, jak również całości przepisów prawa normujących daną dziedzinę. W związku z tym, jeżeli z kwestionowanego
aktu wynika cel, jaki zamierza osiągnąć instytucja, wymaganie szczegółowego uzasadnienia każdego z przyjętych przez nią rozwiązań
technicznych byłoby zbędne (zob. w szczególności wyrok z dnia 5 lipca 2001 r. w sprawie C‑100/99 Włochy przeciwko Radzie i Komisji,
Rec. s. I‑5217, pkt 64).
Co się tyczy dyrektywy, należy stwierdzić, że z jej motywów wynika w sposób jasny, że środki przez nią ustanowione mają na
celu, poprzez zbliżenie reguł mających zastosowanie w tej dziedzinie, wyeliminowanie barier wynikających z różnic, które pomimo
przyjętych uprzednio środków harmonizujących istnieją między przepisami ustawowymi, wykonawczymi i administracyjnymi państw
członkowskich w sprawie wytwarzania, prezentacji i sprzedaży wyrobów tytoniowych i które utrudniają funkcjonowanie rynku wewnętrznego.
Dotyczy to pierwszych trzech motywów dyrektywy, z których wynika w sposób jasny, że ma ona na celu ponowne zredagowanie dyrektyw
89/622 i 90/239 poprzez dostosowanie i uzupełnienie ich przepisów celem poprawy funkcjonowania rynku wewnętrznego w dziedzinie
wyrobów tytoniowych.
Dotyczy to również motywów piątego, siódmego, dziewiątego, jedenastego, czternastego, dziewiętnastego i dwudziestego siódmego
dyrektywy, które wskazują zasadnicze względy, dla których prawodawca wspólnotowy ocenił, iż istnieje konieczność wzmocnienia
istniejących środków harmonizujących lub ustanowienie nowych środków harmonizujących w zakresie dotyczącym odpowiednio maksymalnie
dopuszczalnych poziomów zawartości substancji smolistych, tlenku węgla i nikotyny w papierosach, wpływu dyrektywy na wyroby
tytoniowe wywożone ze Wspólnoty, norm umożliwiających pomiar zawartości substancji smolistych, nikotyny i tlenku węgla w papierosach,
prezentacji etykiet ostrzegawczych odnoszących się do ochrony zdrowia i informacji dotyczących wskazanych zawartości na jednostkowych
opakowaniach wyrobów tytoniowych oraz zakazu używania niektórych elementów opisowych na opakowaniach wyrobów tytoniowych.
Należy oddalić argument, wedle którego dyrektywa powinna odnosić się do faktów naukowych, by uzasadnić zawarte w niej nowe
przepisy względem uprzednio przyjętych środków wspólnotowych. Z pkt 80 niniejszego wyroku wynika bowiem, że art. 95 WE nie
wymaga powołania się na rozwój wiedzy naukowej, aby prawodawca wspólnotowy mógł przyjąć środki na podstawie tego przepisu.
Należy również oddalić argument, wedle którego dyrektywa nie została w prawidłowy sposób uzasadniona w zakresie dotyczącym
ustanowionego w niej zakazu produkcji papierosów przeznaczonych do wywozu do państw trzecich, ponieważ wystarczające uzasadnienie
stanowi w tym zakresie wyjaśnienie zawarte w motywie jedenastym dyrektywy, wedle którego w zakresie dotyczącym tych produktów
należy przyjąć reguły w celu zapewnienia, by nie były naruszane przepisy dotyczące rynku wewnętrznego.
Z powyższych rozważań dotyczących pytania pierwszego lit. e) wynika, że dyrektywa nie jest nieważna ze względu na naruszenie
obowiązku uzasadnienia przewidzianego w art. 253 WE.

W przedmiocie pytania pierwszego, lit. f)
W pytaniu pierwszym lit. f) sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy dyrektywa jest w całości lub w części nieważna ze względu
na naruszenie zasady pomocniczości.
Uwagi przedłożone Trybunałowi
Skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym podnoszą, że zasada pomocniczości ma zastosowanie do środków dotyczących rynku
wewnętrznego takich jak omawiana dyrektywa i że przy jej stanowieniu prawodawca wspólnotowy w ogóle nie uwzględnił tej zasady
lub w każdym razie nie uwzględnił jej w sposób prawidłowy. Gdyby to bowiem uczynił, to powinien był dojść do wniosku, że ustanowienie
dyrektywy nie było konieczne, ponieważ na mocy dyrektyw 89/622 i 90/239 zostały już ustanowione zharmonizowane przepisy w celu
wyeliminowania przeszkód w wymianie handlowej wyrobami tytoniowymi. Ponadto nie przedstawiono jakiegokolwiek dowodu na okoliczność,
że państwa członkowskie nie miały możliwości ustanowienia środków ochrony zdrowia publicznego, które uznawały za konieczne.
Rząd belgijski i Parlament podnoszą, że zasada pomocniczości nie ma zastosowania do dyrektywy, ponieważ zasadę tę stosuje
się jedynie w dziedzinach, które nie należą do wyłącznej kompetencji Wspólnoty, podczas gdy omawiana dyrektywa, ustanowiona
w celu realizacji rynku wewnętrznego, jest objęta tą kompetencją wyłączną. W każdym razie, przyjmując nawet, że zasada ta
ma zastosowanie do dyrektywy, została ona w niniejszej sprawie dochowana, ponieważ podjęte działania nie mogły zostać zrealizowane
w sposób wystarczający na poziomie państw członkowskich.
Rządy Zjednoczonego Królestwa, francuski, niderlandzki i szwedzki oraz Rada i Komisja uważają, że zasada pomocniczości ma
w niniejszej sprawie zastosowanie i że została ona w dyrektywie dochowana. Rządy Zjednoczonego Królestwa i francuski oraz
Komisja podnoszą w szczególności, że stwierdzenia zawarte w pkt 30–34 wskazanego powyżej wyroku w sprawie Niderlandy przeciwko
Parlamentowi i Radzie mogą zostać przeniesione na grunt niniejszej sprawy i wynika z nich, że dyrektywa jest ważna w kontekście
zasady pomocniczości. Zdaniem rządu niderlandzkiego i Komisji, gdy spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 95 WE, to
spełnione są wówczas również przesłanki działania wspólnotowego na podstawie art. 5 akapit drugi WE, ponieważ jest pewne,
że żadne państwo członkowskie nie może samo przyjąć środków koniecznych do wyeliminowania wszelkich rozbieżności pomiędzy
przepisami państw członkowskich mającymi wpływ na wymianę handlową.
Ocena Trybunału
Zasada pomocniczości jest ustanowiona w art. 5 akapit drugi WE, zgodnie z którym w dziedzinach, które nie należą do jej kompetencji
wyłącznej, Wspólnota podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele proponowanych działań nie mogą
być osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, natomiast z uwagi na rozmiary lub skutki proponowanych działań
możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Wspólnoty.
Zgodnie z pkt 3 protokołu w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności załączonego do Traktatu ustanawiającego
Wspólnotę Europejską zasada pomocniczości nie kwestionuje kompetencji przyznanych Wspólnocie Europejskiej przez traktat, zgodnie
z wykładnią Trybunału.
Należy wskazać na wstępie, że zasada pomocniczości ma zastosowanie, gdy prawodawca wspólnotowy opiera się na art. 95 WE, ponieważ
postanowienie to nie przyznaje mu wyłącznej kompetencji do uregulowania działań gospodarczych na rynku wewnętrznym, lecz wyłącznie
kompetencję w zakresie poprawy warunków ustanowienia i funkcjonowania tego rynku poprzez zniesienie przeszkód w swobodnym
przepływie towarów i swobodnym świadczeniu usług oraz poprzez usunięcie zakłóceń konkurencji (zob. podobnie wyrok w sprawie
Reklama tytoniu, pkt 83, 95).
Co się tyczy kwestii, czy dyrektywa została ustanowiona zgodnie z zasadą pomocniczości, należy zbadać po pierwsze, czy możliwe
jest lepsze osiągnięcie celu proponowanego działania na poziomie Wspólnoty.
W tym względzie należy przypomnieć, że Trybunał stwierdził w pkt 124 niniejszego wyroku, że dyrektywa ma na celu wyeliminowanie
barier wynikających z różnic, które wciąż istnieją między przepisami państw członkowskich w sprawie wytwarzania, prezentacji
i sprzedaży wyrobów tytoniowych, przy jednoczesnym zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony zdrowia zgodnie z art. 95 ust. 3 WE.
Tego rodzaju cel nie może zostać osiągnięty w sposób wystarczający przez działanie podjęte na szczeblu samych państw członkowskich
i wymaga podjęcia działania na szczeblu wspólnotowym, na co wskazuje rozbieżna ewolucja uregulowań krajowych w niniejszym
przypadku (zob. pkt 61 niniejszego wyroku).
Z powyższego wynika, że w przypadku omawianej dyrektywy możliwe jest lepsze osiągnięcie celu proponowanego działania na poziomie
Wspólnoty.
Należy po drugie stwierdzić, że natężenie działania podjętego przez Wspólnotę w niniejszej sprawie jest również zgodne z wymogami
zasady pomocniczości, ponieważ, jak wynika z pkt 122–141 niniejszego wyroku nie wykroczyło ono poza to, co konieczne do osiągnięcia
celu zamierzonego tym działaniem.
Z powyższych rozważań dotyczących pytania pierwszego lit. f) wynika, że dyrektywa nie jest nieważna ze względu na naruszenie
zasady pomocniczości.

W przedmiocie pytania pierwszego lit. g)
W pytaniu pierwszym lit. g) sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy dyrektywa jest w całości lub w części nieważna ze względu
na nadużycie władzy.
Uwagi przedłożone Trybunałowi
Skarżące w postępowaniu przed sądem krajowym i rząd grecki podnoszą, że omawiana dyrektywa stanowi nadużycie władzy, ponieważ
jej jedynym celem jest ochrona zdrowia publicznego, a nie rozwój rynku wewnętrznego ani wspólnej polityki handlowej. Podnoszą
oni w szczególności, że zakaz produkcji papierosów przeznaczonych do wywozu został wprowadzony jedynie w celu ochrony zdrowia
obywateli państw trzecich.
Zdaniem rządów Zjednoczonego Królestwa, belgijskiego, francuskiego, niderlandzkiego i szwedzkiego oraz Parlamentu i Rady argument
dotyczący nadużycia władzy opiera się na błędnym twierdzeniu, że dyrektywa stanowi ukryty środek z zakresu zdrowia publicznego.
Ocena Trybunału
Jak wielokrotnie stwierdził Trybunał, akt stanowi nadużycie władzy, gdy na podstawie obiektywnych, istotnych i spójnych wskazówek
wydaje się, że został on wydany wyłącznie lub przynajmniej w przeważającej mierze w innych celach niż cele w nim wskazane
lub też w celu obejścia procedury specjalnie przewidzianej dla danych okoliczności przez traktat (zob. wyroki: z dnia 13 listopada
1990 r. w sprawie C‑331/88 Fedesa i in., Rec. s. I‑4023, pkt 24; z dnia 13 lipca 1995 r. w sprawie C‑156/93 Parlament przeciwko
Komisji, Rec. s. I‑2019, pkt 31; z dnia 14 maja 1998 r. w sprawie C‑48/96 P Windpark Groothusen przeciwko Komisji, Rec. s.
I‑2873, pkt 52; z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie C‑110/97 Niderlandy przeciwko Radzie, Rec. s. I‑8763, pkt 137).
Co się tyczy w szczególności wyraźnego wyłączenia harmonizacji przepisów ustawowych i wykonawczych państw członkowskich mających
na celu ochronę i poprawę zdrowia ludzkiego, przewidzianego w art. 129 ust. 4 tiret pierwsze traktatu WE (obecnie, po zmianie,
art. 152 ust. 4 akapit pierwszy WE), Trybunał orzekł, że inne artykuły traktatu nie mogą być stosowane jako podstawa prawna
w celu obejścia tego wyłączenia (wyrok w sprawie Reklama tytoniu, pkt 79). Trybunał wskazał jednak, że zakładając, iż warunki
zastosowania art. 100A, art. 57 ust. 2 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 47 ust. 2 WE) i art. 66 traktatu WE (obecnie
art. 55 WE) jako podstawy prawnej są spełnione, prawodawca wspólnotowy nie może być pozbawiony możliwości skorzystania z tej
podstawy prawnej z tego względu, że ochrona zdrowia publicznego stanowi czynnik decydujący w wyborze, jaki ma zostać dokonany
(wyrok w sprawie Reklama tytoniu, pkt 88).
Jak stwierdzono w pkt 91 niniejszego wyroku, warunki zastosowania art. 95 WE zostały w przypadku niniejszej dyrektywy spełnione,
a ponadto nie zostało w żaden sposób wykazane, że została ona ustanowiona wyłącznie lub przynajmniej w przeważającej mierze
w innym celu niż poprawa warunków funkcjonowania rynku wewnętrznego w dziedzinie wyrobów tytoniowych.
Z powyższych rozważań dotyczących pytania pierwszego lit. g) wynika, że dyrektywa nie jest nieważna ze względu na nadużycie
władzy.

W przedmiocie odpowiedzi na pytanie pierwsze prejudycjalne w całości
Na pytanie pierwsze rozpatrywane w całości należy odpowiedzieć, że badanie tego pytania nie wskazało jakiegokolwiek elementu
mogącego wpłynąć na ważność dyrektywy.

W przedmiocie pytania drugiego
W pytaniu drugim sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy art. 7 dyrektywy powinien być interpretowany w ten sposób, że ma on
zastosowanie wyłącznie do wyrobów tytoniowych wprowadzanych do obrotu we Wspólnocie, czy również do wyrobów tytoniowych pakowanych
we Wspólnocie i przeznaczonych do wywozu do państw trzecich.

Uwagi przedłożone Trybunałowi
Zdaniem skarżących w postępowaniu przed sądem krajowym, rządów greckiego, irlandzkiego, luksemburskiego, niderlandzkiego i szwedzkiego
oraz Parlamentu, Rady i Komisji art. 7 dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że nie ma on zastosowania do wyrobów tytoniowych
pakowanych we Wspólnocie i przeznaczonych do wywozu do państw trzecich, lecz wyłącznie do wyrobów tytoniowych wprowadzanych
do obrotu na jej obszarze.
Podnoszą oni na wstępie, że z brzmienia tego przepisu, ani z motywów dyrektywy, ani w szczególności z jej motywu dwudziestego
siódmego nie wynika, jakoby prawodawca wspólnotowy zamierzał stosować zakaz ustanowiony w art. 7 dyrektywy również do produktów
przeznaczonych do wywozu do państw trzecich.
Podnoszą oni również, że mając na uwadze niekorzystne skutki zakazu przewidzianego w tym przepisie dla producentów wyrobów
tytoniowych, powinien on być interpretowany w sposób zawężający w odniesieniu do jego zakresu stosowania.
Uważają oni ponadto, że jak wynika z motywu dwudziestego siódmego dyrektywy, celem art. 7 jest zapobieżenie, by nie zostały
podważone wymogi w dziedzinie etykietowania określone w art. 5 dyrektywy. Te dwa przepisy powinny być w związku z tym rozumiane
jako mające ten sam zakres stosowania. Artykuł 5 ust. 1 dyrektywy ustanawia dla jej celów szczególną regulację językową opartą
na językach urzędowych państw członkowskich i w związku z tym ma zastosowanie jedynie do wyrobów tytoniowych wprowadzanych
do obrotu we Wspólnocie.
Zdaniem rządów Zjednoczonego Królestwa, belgijskiego, francuskiego, włoskiego i fińskiego art. 7 dyrektywy powinien być interpretowany
w ten sposób, że ma on zastosowanie również do wyrobów tytoniowych pakowanych we Wspólnocie i przeznaczonych do wywozu do
państw trzecich.
W tym względzie podnoszą one na wstępie, że jeśli art. 7 dyrektywy przewiduje, że pewne elementy opisowe nie mogą być używane
„na opakowaniach wyrobów tytoniowych”, to zakres tego zakazu nie jest ograniczony poprzez odniesienie do miejsca późniejszego
wprowadzenia do obrotu tych produktów.
Podnoszą one ponadto, że art. 152 ust. 1 WE wymaga, by przy określaniu i urzeczywistnianiu wszystkich polityk i działań Wspólnoty
zapewniony był wysoki poziom ochrony zdrowia ludzkiego. Obowiązek ten obejmuje wspólną politykę handlową, co wskazuje na to,
że gdyby prawodawca wspólnotowy zamierzał wyłączyć wywóz do państw trzecich z zakresu stosowania art. 7, ustanowiłby to w sposób
wyraźny.
Podnoszą one również, że elementy opisowe, które należy umieścić na opakowaniach wyrobów tytoniowych, powinny być identyczne
niezależnie od ich przeznaczenia, mając na uwadze ryzyko ponownego wprowadzenia do Wspólnoty produktów przeznaczonych do wywozu
do państw trzecich.

Ocena Trybunału
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału dla dokonania wykładni przepisu prawa wspólnotowego należy wziąć pod uwagę nie
tylko jego treść, ale także jego kontekst oraz cel, któremu służy dana regulacja, której ów przepis stanowi część (zob. wyroki:
z dnia 14 października 1999 r. w sprawie C‑223/98 Adidas, Rec. s. I‑7081, pkt 23; z dnia 18 maja 2000 r. w sprawie C‑301/98
KVS International, Rec. s. I‑3583, pkt 21; z dnia 19 września 2000 r. w sprawie C‑156/98 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. s.
I‑6857, pkt 50; z dnia 14 czerwca 2001 r. w sprawie C‑191/99 Kvaerner, Rec. s. I‑4447, pkt 30).
W tym względzie należy stwierdzić, że samo brzmienie art. 7 dyrektywy nie pozwala rozstrzygnąć kwestii, czy ustanowiony w nim
zakaz ma zastosowanie wyłącznie do wyrobów tytoniowych wprowadzanych do obrotu we Wspólnocie, czy odnosi się on również do
wyrobów tytoniowych pakowanych we Wspólnocie i przeznaczonych do wywozu do państw trzecich.
Artykuł 7 dyrektywy różni się w tym względzie od art. 3 dyrektywy, z którego wynika w sposób jasny, że ustanowione w nim przepisy
dotyczące maksymalnych zawartości substancji szkodliwych w papierosach mają zastosowanie również do papierosów produkowanych
we Wspólnocie i z niej wywożonych. W odróżnieniu od art. 7 dyrektywy art. 3 ust. 2 dyrektywy przewiduje w szczególności dodatkowy
termin na zastosowanie przepisów zawartych w art. 3 ust. 1 dyrektywy w odniesieniu do papierosów przeznaczonych do wywozu
do państw trzecich.
W związku z tym celem dokonania interpretacji art. 7 dyrektywy w odniesieniu do jego zakresu stosowania należy uwzględnić
kontekst ukształtowany innymi przepisami dyrektywy.
W tym względzie z motywu dwudziestego siódmego dyrektywy wynika, że celem art. 7 dyrektywy jest w szczególności zapobieżenie
temu, by nie zostały podważone wymogi w dziedzinie etykietowania określone w art. 5 dyrektywy.
Artykuły 5 i 7 stanowią w systemie dyrektywy dwa uzupełniające się przepisy, ponieważ art. 5 ust. 1 przewiduje wskazanie na
opakowaniach papierosów zawartości substancji szkodliwych, zapewniając w ten sposób obiektywne poinformowanie konsumenta o związanej
z tymi substancjami szkodliwości wyrobów tytoniowych, podczas gdy art. 7 zabrania używania elementów opisowych mogących w tym
zakresie wprowadzić konsumenta w błąd.
Z art. 5 dyrektywy wynika, że określa ona wymogi etykietowania wyrobów tytoniowych jedynie w zakresie produktów przeznaczonych
do wprowadzenia do obrotu we Wspólnocie.
Taka wykładnia wynika w szczególności z tego, że art. 5 ust. 6 lit. e) dyrektywy stanowi, iż tekst ostrzeżeń oraz informacje
dotyczące zawartości, wymagane na podstawie tego artykułu, są „wyrażone w języku bądź językach urzędowych tego państwa członkowskiego,
na którego obszarze wyrób jest wprowadzany do obiegu”.
Co się tyczy celów tej dyrektywy, należy przypomnieć, że jej głównym celem jest poprawa funkcjonowania rynku wewnętrznego
w dziedzinie wyrobów tytoniowych przy zagwarantowaniu wysokiego poziomu ochrony zdrowia.
W związku z tym należy stwierdzić, że przepisy dyrektywy dotyczą w zasadzie wyłącznie wyrobów tytoniowych przeznaczonych do
wprowadzenia do obrotu na rynku wewnętrznym.
Prawdą jest, że w zakresie dotyczącym art. 3 dyrektywy Trybunał przyjął w pkt 82–91 niniejszego wyroku, że ryzyko naruszenia
rynku wewnętrznego może uzasadnić ustanowienie, na podstawie art. 95 WE, przepisu dotyczącego produktów wywożonych do państw
trzecich jako środka mającego na celu zapobieżenie obchodzeniu przepisów wydanych dla rynku wewnętrznego.
Jednakże zastosowanie art. 3 dyrektywy do wyrobów tytoniowych przeznaczonych do wywozu do państw trzecich zostało w tym przypadku
wyraźnie przewidziane przez prawodawcę wspólnotowego przy uwzględnieniu przez niego oceny ryzyka obejścia przepisów dyrektywy
dotyczących maksymalnych zawartości substancji szkodliwych w papierosach, związanego z ewentualnymi nielegalnymi przywozami
do Wspólnoty lub z zakłóceniami handlu na jej obszarze.
Co się tyczy przepisów zawartych w art. 7 dyrektywy, dotyczą one, podobnie jak przepisy zawarte w art. 5 dyrektywy, prezentacji
wyrobów tytoniowych, a nie ich składu. Ryzyko naruszenia rynku wewnętrznego wynikające z nielegalnego wprowadzenia do obrotu
papierosów nieodpowiadających wymogom dyrektywy w zakresie maksymalnych zawartości substancji szkodliwych lub z nielegalnego
wprowadzenia do obrotu wyrobów tytoniowych nieodpowiadających wymogom dyrektywy dotyczącym etykietowania i opisów umieszczonych
na opakowaniu produktów nie jest w obydwu przypadkach koniecznie tak samo duże, ani tego samego rodzaju i nie wiąże się koniecznie
z obowiązkiem przyjęcia tego samego środka.
W związku z powyższym, w braku odpowiedniego wskazania w dyrektywie, brak jest względów, dla których należałoby przyjąć, że
prawodawca wspólnotowy zamierzał uzupełnić zakaz wprowadzania do obrotu we Wspólnocie wyrobów tytoniowych nieodpowiadających
wymogom art. 7 dyrektywy podobnym zakazem dotyczącym wyrobów tytoniowych pakowanych we Wspólnocie i przeznaczonych do wprowadzenia
do obrotu w państwie trzecim.
W świetle całości powyższych rozważań na pytanie drugie należy odpowiedzieć, iż art. 7 dyrektywy powinien być interpretowany
w ten sposób, że ma on zastosowanie wyłącznie do wyrobów tytoniowych wprowadzanych do obrotu we Wspólnocie.

W przedmiocie kosztów
Koszty poniesione przez rządy Zjednoczonego Królestwa, belgijski, niemiecki, grecki, francuski, irlandzki, włoski, luksemburski,
niderlandzki, fiński i szwedzki oraz przez Parlament, Radę i Komisję, które przedstawiły uwagi Trybunałowi, nie podlegają
zwrotowi. Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii
podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach.
Z powyższych względów
TRYBUNAŁ,
stanowiąc w przedmiocie pytań przedłożoych mu przez High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative
Court), postanowieniem z dnia 6 grudnia 2001 r., orzeka, co następuje:
1)
Badanie pytania pierwszego nie wskazało jakiegokolwiek elementu mogącego wpłynąć na ważność dyrektywy 2001/37/WE Parlamentu
Europejskiego i Rady z dnia 5 czerwca 2001 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw
członkowskich, dotyczących produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych.
2)
Artykuł 7 dyrektywy 2001/37 powinien być interpretowany w ten sposób, że ma on zastosowanie wyłącznie do wyrobów tytoniowych
wprowadzanych do obrotu we Wspólnocie.
Rodríguez Iglesias
Puissochet
Wathelet
Schintgen
Timmermans
Edward
La Pergola
Jann
Skouris
Macken
Colneric
von Bahr

Cunha Rodrigues

Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 10 grudnia 2002 r.
Sekretarz

Prezes
R. Grass

G.C. Rodríguez Iglesias
*
Język postępowania: angielski.