CELEX: 61993TJ0571
Landbouw
Bananen
Beroep tot schadevergoeding
Vertraging bij indiening van voorstel voor verordening houdende gemeenschappelijke ordening der markten
Geldigheid van op artikel 115 EG-Verdrag gebaseerde beschikkingen van Commissie

Overwegingen van het arrest
De aan het beroep ten grondslag liggende feiten
1 Verzoeksters in deze zaak, de vennootschap Lefebvre frères et soeurs, het economisch samenwerkingsverband (groupement d' intérêt economique ° GIE) Fructifruit (bestaande uit de vennootschap Lefebvre frères et soeurs, de vennootschap Établissements Soly import, de vennootschap Francor, de vennootschap Mûrisseries du Centre en de vennootschap Mûrisserie française), de Association des mûrisseurs indépendants (AMI) en de vennootschap Star fruits Cie (hierna: "verzoeksters"), houden zich bezig met de industriële rijping van bananen.
2 Vóór de totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector bananen door verordening (EEG) nr. 404/93 van de Raad van 13 februari 1993 (PB 1993, L 47, blz. 1; hierna: "verordening nr. 404/93") zag de situatie op de communautaire bananenmarkt er als volgt uit. In de bananenconsumptie van de Lid-Staten werd door drie bevoorradingsbronnen voorzien: in de Gemeenschap geproduceerde bananen (hierna: "EG-bananen"), bananen geproduceerd in enkele van de staten waarmee de Gemeenschap de Overeenkomst van Lomé had gesloten (hierna: "ACS-bananen") en in andere staten geproduceerde bananen (hierna: "bananen uit de dollarzone").
3 EG-bananen worden voornamelijk geproduceerd op de Canarische eilanden en in de Franse overzeese gebieden Guadeloupe en Martinique, alsook, in mindere mate, op Madeira, de Azoren en Kreta en in de Algarve en Lakonië. Deze produktie dekte ongeveer 20 % van de consumptie in de Gemeenschap.
4 ACS-bananen worden hoofdzakelijk ingevoerd uit bepaalde Afrikaanse staten, bij voorbeeld Kameroen en Ivoorkust, en bepaalde eilanden in het Caribisch gebied, bij voorbeeld Jamaïca en de Bovenwindse eilanden. De invoer uit Afrika, het Caribisch gebied en de Stille Zuidzee dekte ongeveer 20 % van de consumptie in de Gemeenschap.
5 Bananen uit de dollarzone zijn met name afkomstig uit bepaalde Midden- en Zuidamerikaanse landen, vooral uit Costa Rica, Colombia, Ecuador, Honduras en Panama. Deze produktie dekte ongeveer 60 % van de consumptie in de Gemeenschap.
6 Er bestaat een aanzienlijk prijsverschil tussen bananen uit de EG-landen, de ACS-landen en de dollarzone. Zo bedroeg in 1986 in Frankrijk de prijs voor Antilliaanse bananen 653 ECU per ton, voor bananen uit ACS-landen 612 ECU per ton en voor bananen uit de dollarzone 525 ECU per ton. Het verschil in prijsniveau wordt verklaard door de lage produktiekosten in de dollarzone, die enerzijds het gevolg zijn van lagere lonen en anderzijds van een uitstekend netwerk van produktie en distributie met grote ondernemingen die profiteren van schaalvoordelen en van modernere installaties.
7 In het kader van de achtereenvolgende Overeenkomsten van Lomé zijn de bananen afkomstig uit ACS-staten vrijgesteld van douanerechten en van kwantitatieve beperkingen. Het tariefstelsel van ACS-bananen kon evenwel op zich de afzet van ACS-bananen in de Gemeenschap niet verzekeren wegens het grote prijsverschil tussen ACS-bananen en bananen uit de dollarzone. Deze afzet werd verzekerd door de handhaving van nationale kwantitatieve beperkingen voor rechtstreekse invoer vanuit andere derde landen dan de ACS-staten en door middel van op artikel 115 EG-Verdrag gebaseerde maatregelen tegen indirecte invoer van dezelfde oorsprong.
8 In de twaalf Lid-Staten bestonden diverse marktordeningsstelsels. In Frankrijk, Spanje, Griekenland en Portugal werden stelsels toegepast die varieerden van nationale "organisatie" tot sluiting van de markt. Vanaf 1988 namen Frankrijk, Griekenland, het Verenigd Koninkrijk en Italië hun toevlucht tot artikel 115 van het Verdrag ter bescherming van hetzij hun nationale produktie hetzij de invoer vanuit de ACS-staten, die traditionele leveranciers van deze Lid-Staten zijn.
9 Vijf Lid-Staten (Nederland, België, Denemarken, Ierland en Luxemburg) pasten geen enkele bijzondere beperkende maatregel toe op de invoer van bananen uit de dollarzone, waarover het binnen het GATT tegenover derde landen geconsolideerde douanerecht van 20 % werd betaald.
10 De Bondsrepubliek Duitsland, de belangrijkste importeur in de Gemeenschap, paste evenmin kwantitatieve beperkingen toe en mocht op grond van het Protocol betreffende het tariefcontingent voor de invoer van bananen, dat is gehecht aan de Toepassingsovereenkomst betreffende de Associatie tussen de Landen en Gebieden Overzee en de Gemeenschap, die op haar beurt weer is gehecht aan het EG-Verdrag, een contingent tegen het nulrecht invoeren. De Bondsrepubliek importeerde uitsluitend uit Latijnsamerikaanse landen.
11 Daar verzoeksters op de Franse bananenmarkt werkzaam zijn, heeft hun klacht uitsluitend betrekking op deze markt. De Franse bananenmarkt was min of meer geheel gereserveerd voor de nationale produktie, dat wil zeggen voor bananen uit Martinique en Guadeloupe, en voor de produktie van twee ACS-landen, te weten Ivoorkust en Kameroen. Een stelsel van bescherming van de markt bestond sinds 1932.
12 Ingeval deze produktiegebieden er niet in slaagden de Franse markt te bevoorraden, kon het "Comité interprofessionnel bananier de l' Union française", een organisatie die de produktie en de behoeften van de markt cooerdineert, een contingent openen voor de invoer van bananen hetzij vanuit landen van de Gemeenschap hetzij vanuit derde landen. Voor het recht om binnen het contingent bananen in te voeren, was een vergunning vereist.
13 Onder de reeds weergegeven omstandigheden (zie r.o. 6 en 7 hierboven) heeft de Franse Republiek de Commissie op 30 april 1987 krachtens artikel 115 van het Verdrag verzocht, haar te machtigen om de bananen uit de dollarzone en uit andere ACS-staten dan de traditionele leveranciers van Frankrijk, die in een andere Lid-Staat in het vrije verkeer zijn gebracht, van de communautaire behandeling uit te sluiten. Op 8 mei 1987 gaf de Commissie een beschikking met een geldigheidsduur tot en met 30 april 1988, waarbij de Franse Republiek werd gemachtigd om bananen uit de dollarzone van de communautaire behandeling uit te sluiten, dat wil zeggen bananen van oorsprong uit de volgende landen: Bolivia, Canada, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Panama, de Filippijnen, de Verenigde Staten, Venezuela, Honduras en Mexico. De Commissie wees het verzoek van de Franse Republiek echter niet toe voor zover het betrekking had op bananen uit andere ACS-staten dan de traditionele leveranciers van Frankrijk.
14 Lefebvre frères et soeurs stelde op 7 juli 1987 beroep in tegen de beschikking van de Commissie van 8 mei 1987. Dit beroep werd door het Hof van Justitie niet-ontvankelijk verklaard (arrest van 14 februari 1989, zaak 206/87, Lefebvre Frère et Soeur, Jurispr. 1989, blz. 275).
15 De Commissie had zich het recht voorbehouden de beschikking van 8 mei 1987 te wijzigen zodra de marktprognoses te zien zouden geven, dat de behoeften van de Franse markt aan bananen van oorsprong uit de betrokken derde landen meer dan 15 000 ton bedragen. In oktober 1987 deelde de Franse regering de Commissie mee, dat aan deze voorwaarde was voldaan. Op 27 oktober 1987 gaf de Commissie een nieuwe beschikking waarbij zij haar beschikking van 8 mei 1987 wijzigde en bepaalde, dat ten minste 25 % van de hoeveelheid bananen die wordt toegelaten om te voorzien in de behoeften van de Franse markt die niet door de nationale produktie en de invoer uit de ACS-staten worden gedekt, wordt gereserveerd voor importeurs die bananen willen importeren die afkomstig zijn uit de dollarzone en in de overige Lid-Staten in het vrije verkeer zijn gebracht.
16 Aldus heeft de Commissie tussen 8 mei 1987 en 30 juni 1993 tien beschikkingen op basis van artikel 115 gegeven, waarbij de Franse Republiek werd gemachtigd om bananen van oorsprong uit derde landen van de dollarzone of uit ACS-staten en die in de overige Lid-Staten in het vrije verkeer waren gebracht, van de communautaire behandeling uit te sluiten:
° de beschikkingen van 8 mei 1987 (hierboven genoemd, gewijzigd op 27 oktober 1987), 5 mei 1988, 19 juli 1988, 23 juni 1989, 27 juni 1990, 28 juni 1991, 29 juni 1992 en 28 december 1992, betreffende bananen uit de dollarzone;
° de beschikking van 4 december 1992, betreffende bananen uit Kameroen en Ivoorkust;
° de beschikking van 5 mei 1993, betreffende bananen uit de ACS-staten.
17 Met uitzondering van de beschikking van 4 december 1992, die voor een periode van 28 dagen gold, hadden de beschikkingen een geldigheidsduur van twee maanden tot één jaar.
18 Op 4 december 1992 stelden verzoeksters bij de Franse rechter beroep in tot vergoeding van de schade die zij hadden geleden door de weigering van de Franse administratie om invoervergunningen voor bananen af te geven. Op 29 juni 1994 veroordeelde het Tribunal administratif de Paris de Franse Staat in beginsel, op grond dat deze op 18 juni 1991, 30 september 1991 en 10 december 1991 had geweigerd vergunningen af te geven voor de invoer van bananen vanuit België, maar van oorsprong uit de Dominicaanse Republiek en Jamaïca, een weigering die niet viel onder de door de Commissie op basis van artikel 115 van het Verdrag gegeven beschikkingen. Alvorens einduitspraak te doen, gelastte het Tribunal evenwel een aanvullende instructie.
19 Op 13 februari 1993 stelde de Raad verordening nr. 404/93 vast, waarbij een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector bananen tot stand werd gebracht.
Het procesverloop en de conclusies van partijen
20 In deze omstandigheden hebben verzoeksters bij op 2 december 1993 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift het onderhavige beroep tot schadevergoeding ingesteld. Bij beschikking van de president van de Tweede kamer van 6 mei 1994 is de Franse Republiek toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie. Daar verzoeksters hun repliek na het verstrijken van de termijn hadden ingediend, werd deze niet toegelaten. De schriftelijke behandeling eindigde op 3 augustus 1994 met de indiening van de opmerkingen van verzoeksters over de memorie in interventie van interveniënte.
21 Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Tweede kamer) besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan. Wel heeft het partijen verzocht een aantal vragen te beantwoorden en bepaalde stukken over te leggen.
22 Ter terechtzitting van 10 mei 1995 zijn partijen in hun pleidooien gehoord en hebben zij de vragen van het Gerecht beantwoord.
23 Verzoeksters concluderen in wezen dat het het Gerecht behage:
° te verklaren, dat de Commissie hun schade heeft berokkend door het beleid dat zij in strijd met de voorschriften van het EG-Verdrag op de Franse bananenmarkt heeft gevoerd;
° de Commissie te veroordelen tot vergoeding van de schade die verzoeksters en hun leden is opgekomen en hun bijgevolg de volgende schadevergoedingen toe te kennen, onder voorbehoud van vermeerdering van eis:
a) Lefebvre frères et soeurs:
261 458,98 ECU,
b) GIE Fructifruit:
825 000 ECU,
c) Association des mûrisseurs indépendants (AMI):
825 000 ECU,
d) Star fruits Cie:
31 249 497 ECU,
e) Soly import:
2 387 606 ECU,
f) Francor:
439 975,64 ECU,
g) Mûrisseries du Centre:
448 794,22 ECU,
h) Mûrisserie française:
572 373,51 ECU;
° subsidiair, voor het geval het Gerecht van oordeel zou zijn niet voldoende inlichtingen te hebben ontvangen over het bestaan en de omvang van de door elk van verzoeksters geleden schade, op kosten van de Commissie een deskundigenonderzoek te gelasten;
° de Commissie in alle kosten te verwijzen.
24 De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
° het beroep niet-ontvankelijk te verklaren, voor zover het strekt tot vergoeding van schade die zou zijn veroorzaakt door handelingen of verzuimen van de Commissie van vóór 1 december 1988;
° het door Lefebvre frères et soeurs en de andere verzoeksters ingestelde beroep tot schadevergoeding ongegrond te verklaren;
° verzoeksters in de kosten te verwijzen.
25 De Franse Republiek concludeert dat het het Gerecht behage:
° het door Lefebvre frères et soeurs en de andere verzoeksters ingestelde beroep tot schadevergoeding ongegrond te verklaren.
De ontvankelijkheid
26 Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, verjaren de vorderingen tegen de Gemeenschap inzake niet-contractuele aansprakelijkheid ingevolge artikel 43 van 's Hofs Statuut-EEG vijf jaar na het feit dat tot deze vordering aanleiding heeft gegeven. Het onderhavige beroep werd ingesteld op 2 december 1993. Hieruit volgt, dat met inaanmerkingneming van de termijnen wegens afstand ingevolge de artikelen 101 en 102 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht van eerste aanleg de beroepen van Lefebvre frères et soeurs, GIE Fructifruit en AMI slechts ontvankelijk zijn voor zover zij strekken tot vergoeding van schade die na 25 november 1988 is geleden, en dat het beroep van Star fruits Cie slechts ontvankelijk is voor zover het strekt tot vergoeding van schade die na 29 november 1988 is geleden.
Ten gronde
27 Alvorens verzoeksters' middelen te onderzoeken, zij herinnerd aan de beginselen die volgens de rechtspraak van het Hof en het Gerecht ter zake van de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap gelden. Ingevolge artikel 215, tweede alinea, EG-Verdrag is voor de niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap vervulling van een aantal voorwaarden vereist, te weten onrechtmatigheid van de aan de instellingen verweten gedraging, werkelijk geleden schade en een causaal verband tussen die gedraging en de gestelde schade (arresten Hof van 28 april 1971, zaak 4/69, Luetticke, Jurispr. 1971, blz. 325, en 2 juli 1974, zaak 153/73, Holtz en Willemsen, Jurispr. 1974, blz. 675).
I ° De grondslag van de aansprakelijkheid
28 Tot staving van hun conclusies tot schadevergoeding voeren verzoeksters vijf middelen aan om aan te tonen, dat de Commissie zich onrechtmatig heeft gedragen. Deze middelen betreffen respectievelijk schending van de artikelen 38, lid 4, en 43, lid 2, EG-Verdrag doordat de Commissie haar voorstellen voor een verordening met betrekking tot de bananensector te laat aan de Raad heeft voorgelegd, schending van artikel 115 EG-Verdrag, schending van de artikelen 155 en 169 EG-Verdrag, schending van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen en ten slotte schending van het beginsel van gelijke behandeling.
Schending van de artikelen 38, lid 4, en 43, lid 2, van het Verdrag doordat de Commissie haar voorstellen voor een verordening met betrekking tot de bananensector te laat aan de Raad heeft voorgelegd
Argumenten van partijen
29 Verzoeksters stellen, dat de Commissie, door eerst op 7 augustus 1992, toen de overgangsperiode reeds geruime tijd was verstreken, voorstellen te doen voor de totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector bananen, enerzijds artikel 38, lid 4, van het Verdrag, dat de totstandbrenging van een gemeenschappelijk landbouwbeleid van de Lid-Staten vereist, heeft geschonden, en anderzijds artikel 43, lid 2, van het Verdrag, op grond waarvan de Commissie verplicht is voorstellen te doen inzake de totstandbrenging en de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Zij stellen verder, dat dit verzuim bijzonder ernstig was in het vooruitzicht van de voltooiing van de interne markt op 31 december 1992.
30 De Commissie geeft toe, dat de voltooiing van een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector bananen ernstige vertraging had opgelopen. Zij wijst evenwel op de moeilijkheden die zich bij de invoering van een gemeenschappelijk beleid in de sector bananen hebben voorgedaan, doordat er uiteenlopende en dikwijls tegenstrijdige belangen in het spel zijn, en verklaart, dat zij uiteindelijk slechts heeft kunnen handelen onder druk van de termijn van de Europese Akte en van de omstandigheid dat, na de toetreding van Spanje, de communautaire bananenproduktie steeg met de bananen van oorsprong uit de Canarische eilanden.
31 De Commissie stelt verder, dat, indien een fout zou worden vastgesteld, deze gelet op de inhoud van de artikelen 38, lid 4, en 43, lid 2, van het Verdrag en de rechtspraak van het Hof met betrekking tot artikel 215, tweede alinea, van het Verdrag (arresten Hof van 2 december 1971, zaak 5/71, Zuckerfabrik Schoeppenstedt, Jurispr. 1971, blz. 975; 25 mei 1978, gevoegde zaken 83/76, 94/76, 4/77, 15/77 en 40/77, HNL, Jurispr. 1978, blz. 1209; 5 december 1979, gevoegde zaken 116/77 en 124/77, Amylum, Jurispr. 1979, blz. 3497, en 19 mei 1992, gevoegde zaken C-104/89 en C-37/90, Mulder e.a., Jurispr. 1992, blz. I-3061), niet voldoende gekwalificeerd kan zijn om haar niet-contractuele aansprakelijkheid mee te brengen.
Beoordeling rechtens
32 Het Gerecht brengt in herinnering, dat volgens vaste rechtspraak van het Hof de strekking van artikel 215, tweede alinea, nader is gepreciseerd in dier voege, dat de Gemeenschap wegens een normatieve handeling die economische beleidskeuzen impliceert, slechts aansprakelijk kan worden gesteld in geval van een voldoende gekwalificeerde schending van een ter bescherming van particulieren gegeven hogere rechtsregel. Inzonderheid kan de Gemeenschap in een normatief kader als het onderhavige, dat wordt gekenmerkt door de uitoefening van een voor de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid onontbeerlijke ruime discretionaire bevoegdheid, slechts aansprakelijk worden gesteld, indien de betrokken instelling de grenzen van haar bevoegdheden klaarblijkelijk ernstig heeft miskend (zie met name arrest Mulder, reeds aangehaald).
33 Het Gerecht herinnert er eveneens aan, dat het Hof in zijn arrest van 22 mei 1985 (zaak 13/83, Parlement/Raad, Jurispr. 1985, blz. 1513) in het kader van een krachtens artikel 175 EEG-Verdrag tegen een instelling ingesteld beroep wegens nalaten, heeft geoordeeld, dat de meer of mindere moeilijkheden waarvoor de krachtens het Verdrag op een instelling rustende verplichting deze plaatste, geen rol konden spelen. Het Hof voegde hier evenwel aan toe, dat de Raad in de omstandigheden van het geval over een beoordelingsbevoegdheid beschikte en dat het ontbreken van een gemeenschappelijk beleid, waarvan de totstandbrenging door het Verdrag was voorgeschreven, niet noodzakelijk een verzuim opleverde dat inhoudelijk voldoende bepaald was om in de termen van artikel 175 te vallen.
34 Tegen de achtergrond van deze beginselen moet worden nagegaan, of de Commissie een fout heeft begaan op grond waarvan zij niet-contractueel aansprakelijk kan worden gesteld.
35 Zoals blijkt uit de argumenten van de Commissie, hadden er aan het einde van de overgangsperiode, dat wil zeggen op 1 januari 1970, een gemeenschappelijke ordening der markten en een gemeenschappelijke handelspolitiek op het gebied van bananen moeten bestaan. In weerwil van deze termijn werd het voorstel van de Commissie houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector bananen eerst op 7 augustus 1992 bij de Raad ingediend, en werd verordening nr. 404/93 eerst op 13 februari 1993 door de Raad vastgesteld.
36 Erkend moet evenwel worden, dat de invoering van een gemeenschappelijk beleid op het gebied van bananen op ernstige moeilijkheden stuitte. Deze moeilijkheden werden enerzijds veroorzaakt door de diverse marktordeningsstelsels die vóór de vaststelling van verordening nr. 404/93 in de twaalf Lid-Staten bestonden (zie r.o. 8-10), en anderzijds door de verschillende belangen die in het spel waren, namelijk de belangen van de verschillende produktiegebieden van de Gemeenschap, de verbintenissen jegens de ACS-staten, de GATT-verplichtingen, de belangen van de consumenten, de belangen van de ondernemers in de Gemeenschap, de belangen van de Latijnsamerikaanse producenten en ten slotte de financiële belangen van de Gemeenschap.
37 In casu heeft de aan de Commissie verweten vertraging betrekking op de vaststelling van een normatieve handeling die wordt gekenmerkt door de uitoefening van een ruime discretionaire bevoegdheid, en stond het aan deze instelling om overeenkomstig de procedurevoorschriften van het Verdrag het geschikte tijdstip te kiezen om haar voorstellen voor wetgeving te formuleren en in te dienen.
38 Het Gerecht is van oordeel, dat de uitoefening van de wetgevende bevoegdheid van de Commissie niet door de mogelijkheid van schadevergoedingsacties mag worden belemmerd in de gevallen waarin de Commissie mag uitmaken of zij normatieve maatregelen moet voorstellen. Indien het met vertraging indienen van voorstellen voor wetgeving door de Commissie op zich de grondslag voor een beroep tot schadevergoeding kon vormen, zou de discretionaire bevoegdheid van deze instelling in de uitoefening van haar wetgevende bevoegdheden ernstig worden belemmerd.
39 Mitsdien stelt het Gerecht vast, dat de Commissie, door haar voorstel voor een gemeenschappelijke ordening van de bananenmarkt met vertraging in te dienen, de grenzen van haar bevoegdheden niet klaarblijkelijk ernstig heeft miskend.
40 Voorts moet voor de vraag, of er sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending van een ter bescherming van particulieren gegeven hogere rechtsregel, worden nagegaan wat het doel en de strekking zijn van de door verzoeksters ingeroepen artikelen 38, lid 4, en 43, lid 2, van het Verdrag.
41 Zoals met name uit deze artikelen blijkt, moet tussen de Lid-Staten een gemeenschappelijk landbouwbeleid tot stand worden gebracht, en moet dit door de gemeenschapsinstellingen worden ingevoerd. In de artikelen 38, lid 4, en 43, lid 2, worden evenwel alleen maar verplichtingen aan de instellingen opgelegd; deze artikelen hebben niet tot doel, particulieren te beschermen. Zij vertonen dus niet de kenmerken van hogere rechtsregels, waarvan schending tot niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap zou kunnen leiden.
42 Hieruit volgt, dat het middel inzake schending van de artikelen 38, lid 4, en 43, lid 2, niet kan slagen.
Schending van artikel 115 EG-Verdrag
Argumenten van partijen
43 Volgens verzoeksters waren de materiële voorwaarden voor het geven door de Commissie van een beschikking op grond van artikel 115 van het Verdrag nooit vervuld, noch op het tijdstip waarop de Commissie haar beschikking van 8 mei 1987 gaf noch in de loop van de daaropvolgende vijf jaar.
44 Verder verwijten zij de Commissie, dat deze haar beschikking van 8 mei 1987 gedurende meer dan vijf jaar heeft vernieuwd ° alle beschikkingen waren in wezen identiek °, terwijl volgens haar beschikking 87/433/EEG van 22 juli 1987 betreffende de maatregelen inzake toezicht en bescherming waartoe de Lid-Staten op grond van artikel 115 van het EEG-Verdrag kunnen worden gemachtigd (PB 1987, L 238, blz. 26; hierna: "beschikking 87/433"), de toepassing van dergelijke maatregelen slechts voor een beperkte duur is toegestaan, wanneer de ernst van de situatie zulks vereist. Verzoeksters voeren ook het reeds genoemde arrest Holtz en Willemsen aan ter ondersteuning van hun argument, dat een op artikel 115 gebaseerde beschikking slechts van beperkte duur mag zijn.
45 Volgens de Commissie waren de materiële voorwaarden voor het geven van de betrokken beschikkingen wel vervuld op het tijdstip waarop deze beschikkingen zijn gegeven, en stonden deze beschikkingen slechts voor korte tijd ° hooguit voor één jaar ° uitzonderingen toe op het beginsel van het vrije verkeer van goederen. De duur van een machtiging om van het beginsel van het vrije verkeer van goederen af te wijken, moet voor elke beschikking afzonderlijk en niet cumulatief worden beoordeeld. Zij is van mening, dat een dergelijke beoordeling van de duur in overeenstemming is met de uitlegging van het Hof in de zaak Tezi (arrest van 5 maart 1986, zaak 59/84, Jurispr. 1986, blz. 887).
46 Ook al zouden de betrokken beschikkingen wegens de duur ervan onwettig zijn, quod non, dan nog vormt deze onwettigheid geen aan willekeur grenzende kennelijke en ernstige schending van een rechtsregel op grond waarvan de Gemeenschap aansprakelijk kan worden gesteld, omdat het begrip "beperkte duur" noch in artikel 115 noch in de rechtspraak van het Hof ooit duidelijk is gepreciseerd.
47 Met betrekking tot de duur van een op artikel 115 gebaseerde beschikking is de Franse Republiek van mening, dat artikel 115 zelf het aantal beschikkingen dat de Commissie kan geven, niet beperkt, hoewel elke beschikking strikt moet worden uitgelegd en toegepast.
Beoordeling rechtens
48 Alvorens uitspraak te doen over de wettigheid van de op artikel 115, eerste alinea, van het Verdrag gebaseerde beschikkingen van de Commissie, zij eraan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak van het Hof de afwijkingen die ingevolge artikel 115 mogelijk zijn, niet alleen een uitzondering vormen op de voor de werking van de gemeenschappelijke markt fundamentele bepalingen van de artikelen 9 en 30 EEG-Verdrag, doch ook een belemmering vormen voor de totstandbrenging van de in artikel 113 bedoelde gemeenschappelijke handelspolitiek, en dat zij daarom strikt moeten worden uitgelegd en toegepast (arrest Hof van 15 december 1976, zaak 41/76, Donckerwolcke, Jurispr. 1976, blz. 1921, en arrest Tezi, reeds aangehaald). Uit de rechtspraak van het Hof blijkt eveneens, dat wanneer een Lid-Staat een verzoek krachtens artikel 115 indient, de Commissie verplicht is de door de Lid-Staat aangevoerde redenen ter rechtvaardiging van de beschermende maatregelen waarvoor deze om toestemming verzoekt, te onderzoeken en na te gaan of deze noodzakelijk zijn en in overeenstemming met het Verdrag (arrest van 8 april 1976, zaak 29/75, Kaufhof, Jurispr. 1976, blz. 431).
49 Het is eveneens vaste rechtspraak, dat waar het om de beoordeling van een ingewikkelde economische situatie gaat, de Commissie ten dezen over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt en de rechter zich bij de controle op de rechtmatige uitoefening van een dergelijke bevoegdheid moet beperken tot de vraag, of er geen sprake is van een kennelijke dwaling of van misbruik van bevoegdheid dan wel of het betrokken gezagsorgaan de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid niet kennelijk heeft overschreden (arresten Hof van 22 januari 1976, zaak 55/75, Balkan-Import-Export, Jurispr. 1976, blz. 19; 20 oktober 1977, zaak 29/77, Roquette, Jurispr. 1977, blz. 1835, en 29 oktober 1980, zaak 138/79, Roquette Frères, Jurispr. 1980, blz. 3333).
50 In het onderhavige geval moeten de betrokken beschikkingen worden onderzocht teneinde na te gaan, of was voldaan aan de voorwaarden die in artikel 115 van het Verdrag zijn gesteld voor het toestaan van afwijkingen, en of de duur van deze beschikkingen in de omstandigheden van het onderhavige geval redelijk was.
51 In het kader van de beoordeling van de omstandigheden waaronder de betrokken beschikkingen zijn gegeven, wijst het Gerecht erop, dat de Commissie in haar antwoord op de haar door het Gerecht gestelde vragen de voornaamste materiële voorwaarden voor het geven van de beschikkingen heeft gepreciseerd.
52 In de eerste plaats herinnerde de Commissie eraan, dat er vóór het geven van de op artikel 115 gebaseerde beschikkingen in Frankrijk nog steeds kwantitatieve beperkingen bestonden voor de invoer van zogenaamde bananen uit de dollarzone. De handelsmaatregelen die de Lid-Staten bij de invoer van bananen uit de dollarzone toepasten, waren zeer uiteenlopend en deze dispariteit veroorzaakte verkeersverleggingen die tot economische moeilijkheden konden leiden. Om onder deze omstandigheden de nationale bananenproduktie in Guadeloupe en Martinique, die van essentieel belang was voor de economie van deze gebieden, levensvatbaar te houden, moesten volgens de Franse regering onder andere bananen uit de dollarzone van de communautaire behandeling worden uitgesloten.
53 In de tweede plaats bepaalt artikel 1 van het "bananenprotocol" van de derde en vierde Overeenkomst van Lomé, dat "bij uitvoer van bananen naar de markten van de Gemeenschap (...) geen enkele ACS-staat ten aanzien van de toegang tot en de voordelen op zijn traditionele markten minder gunstig [wordt] behandeld dan vroeger of thans". Volgens de Commissie hadden de Franse Republiek en de Gemeenschap hun uit deze bepaling voortvloeiende verplichtingen niet kunnen nakomen wanneer de Commissie de betrokken beschikkingen niet had gegeven.
54 Wat de duur van de op artikel 115 gebaseerde beschikkingen betreft, blijkt enerzijds uit de rechtspraak van het Hof, met name het arrest Tezi, reeds aangehaald, en anderzijds uit artikel 3, lid 2, van de reeds genoemde beschikking 87/433, duidelijk dat dergelijke maatregelen inzake toezicht en bescherming slechts voor "een beperkte duur" mogen worden toegestaan. Het begrip "beperkte duur" wordt evenwel noch in het arrest Tezi, noch elders in de communautaire rechtspraak, noch in beschikking 87/433 gepreciseerd.
55 In het onderhavige geval heeft de Commissie voor het merendeel van de bestreden beschikkingen een toepassingsperiode van één jaar vastgesteld. In haar antwoord op de door het Gerecht gestelde vragen heeft zij uiteengezet, dat zij die periode heeft gekozen om de volgende redenen: de ernst van de situatie; de permanente verplichtingen van de Gemeenschap uit hoofde van de Overeenkomst van Lomé; het ontbreken van aanwijzingen op grond waarvan redelijkerwijze kon worden verwacht, dat in de loop van de volgende twaalf maanden een wijziging in de voorwaarden voor het verlenen van de machtiging zou optreden, zoals opheffing van de dispariteit van de door de Lid-Staten toegepaste invoerregelingen, verbetering van het concurrentievermogen van de Franse bananenproduktie, of wijziging van de verplichtingen van de Gemeenschap uit hoofde van de Overeenkomst van Lomé; de mogelijkheid voor de Commissie om te allen tijde de verleende machtiging in te trekken of te wijzigen, en ten slotte het representatieve karakter van de periode.
56 Waar het om de beoordeling van een ingewikkelde economische situatie gaat, beschikt de Commissie in casu over een ruime beoordelingsvrijheid. Gezien de door de Commissie verschafte toelichtingen en het feit dat verzoeksters geen opmerkingen hebben ingediend waardoor deze toelichtingen in twijfel worden getrokken, is het Gerecht van oordeel, dat verzoeksters niet hebben aangetoond, dat de Commissie door het geven van de betrokken beschikkingen de grenzen van haar beoordelingsvrijheid heeft overschreden.
57 Hieruit volgt, dat het middel inzake schending van artikel 115 EG-Verdrag faalt.
Schending van de artikelen 155 en 169 van het Verdrag
58 Dit middel bestaat uit twee onderdelen. Het eerste onderdeel heeft betrekking op het nalaten van de Commissie om tegen Frankrijk een beroep wegens niet-nakoming in te stellen, en het tweede op haar nalaten om toe te zien op de toepassing van de op basis van artikel 115 gegeven beschikkingen.
Het verzuim om tegen Frankrijk een beroep wegens niet-nakoming in te stellen
59 Verzoeksters stellen in het kader van dit eerste onderdeel, dat de Franse Republiek, door de invoer van bananen vanuit ACS-staten, met uitzondering van gecontingenteerde produkten uit Ivoorkust en Kameroen, te belemmeren, in strijd met de in de artikelen 30 en 38 EG-Verdrag geformuleerde doelstellingen heeft gehandeld, en dat de Commissie, door deze inbreuk op bovengenoemde verdragsbepalingen te dulden, de krachtens de artikelen 155 en 169 van het Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
60 Het Gerecht herinnert eraan, dat volgens vaste rechtspraak de Commissie niet verplicht is om een procedure krachtens artikel 169 van het Verdrag in te leiden, doch op dit punt over een discretionaire bevoegdheid beschikt, waardoor het is uitgesloten, dat particulieren het recht zouden hebben om van haar te eisen, dat zij een bepaald standpunt inneemt (arrest Hof van 14 februari 1989, zaak 247/87, Star Fruit, Jurispr. 1989, blz. 291; beschikkingen Gerecht van 14 december 1993, zaak T-29/93, Alonso-Cortés, Jurispr. 1993, blz. II-1389; 27 mei 1994, zaak T-5/94, J, Jurispr. 1994, blz. II-391, en 23 januari 1995, zaak T-84/94, Bilanzbuchhalter, Jurispr. 1995, blz. II-101). Het Gerecht brengt eveneens in herinnering, dat de Gemeenschap slechts niet-contractueel aansprakelijk kan zijn wanneer een instelling onrechtmatig handelt.
61 Hieruit volgt dat, aangezien de Commissie niet kan worden verplicht om een procedure krachtens artikel 169 in te leiden, haar besluit om een dergelijke procedure in casu niet in te leiden, in overeenstemming met het Verdrag en inzonderheid met de artikelen 155 en 169 ervan moet worden geacht, en dus niet kan leiden tot niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap.
62 Mitsdien moet het eerste onderdeel van dit middel worden afgewezen.
Het gestelde ontbreken van controle van de Commissie op de toepassing van haar op artikel 115 van het Verdrag gebaseerde beschikkingen
° Argumenten van partijen
63 Met betrekking tot het tweede onderdeel van dit middel, betreffende het nalaten van de Commissie om toe te zien op de toepassing van haar op basis van artikel 115 van het Verdrag gegeven beschikkingen, stellen verzoeksters, dat de Franse Republiek door discriminatoire en de mededinging beperkende praktijken inbreuk heeft gemaakt op de beschikking van 27 oktober 1987, die er volgens hen toe strekte, kleine en nieuwe importeurs een recht van toegang tot de Franse contingenten toe te kennen. Verder hadden de prijzen op de Franse markt zich door acties van de Antilliaanse bananenproducenten op een abnormaal hoog niveau gestabiliseerd. Verzoeksters concluderen daaruit, dat de Commissie geen enkele ernstige controle heeft uitgeoefend op de besluiten die de Franse Republiek ingevolge de haar verleende machtigingen heeft genomen, en dat de Franse Republiek de invoer van ACS-bananen die niet onder de op artikel 115 gebaseerde beschikkingen viel, heeft belemmerd. Verder herinneren zij eraan, dat de Commissie het recht had om haar beschikkingen te wijzigen, en stellen zij, dat de Commissie dit heeft nagelaten in weerwil van het feit dat de behoeften van de Franse markt niet meer dezelfde waren.
64 De Commissie betwist, dat zij geen controle heeft uitgeoefend op de wijze waarop Frankrijk de tenuitvoerlegging van de beschermende maatregelen waarvoor op grond van artikel 115 machtiging was verleend, op zijn grondgebied verzekerde. Zij heeft immers juist in het kader van de uitoefening van deze controle per 19 juli 1988 de verplichting ingevoerd om kleine en nieuwe ondernemers een billijk aandeel toe te kennen van de contingenten die waren geopend om te voorzien in de behoeften van de Franse markt die door de nationale produktie en de produktie van de ACS-staten niet werden gedekt.
° Beoordeling rechtens
65 Om te beginnen zij eraan herinnerd, dat ingevolge artikel 178 juncto artikel 215, EG-Verdrag de gemeenschapsrechter slechts bevoegd is met betrekking tot vergoeding van schade die is veroorzaakt door de gemeenschapsinstellingen of door personeelsleden van de instellingen in de uitoefening van hun functie, dat wil zeggen schade die kan leiden tot niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap. Voor schade die door nationale instanties is veroorzaakt, kunnen evenwel slechts deze instanties aansprakelijk zijn en is enkel de nationale rechter bevoegd om voor vergoeding ervan te zorgen (arrest van 26 februari 1986, zaak 175/84, Krohn, Jurispr. 1986, blz. 753).
66 Verzoeksters' argument dat de Franse Republiek de invoer van bananen heeft belemmerd, stelt enkel het gedrag van de Franse Republiek aan de orde, en het staat dus enkel aan de Franse rechterlijke instanties om hierover uitspraak te doen. Dienaangaande blijkt overigens uit de argumenten van verzoeksters en uit het arrest van het Tribunal administratif de Paris van 29 juni 1994 (zie hierboven r.o. 18), dat verzoeksters reeds bij een Franse rechter beroep hebben ingesteld.
67 Met betrekking tot de overige argumenten van verzoeksters, te weten dat de Franse Republiek de beschikking van de Commissie van 27 oktober 1987 heeft geschonden, dat de prijzen op de Franse markt zich door de acties van de Antilliaanse bananenproducenten op een abnormaal hoog niveau hadden gestabiliseerd, en dat de Commissie, door na te laten de in haar beschikkingen toegestane afwijkingen te wijzigen, de bewoordingen van deze beschikkingen heeft geschonden, is het Gerecht van oordeel, dat verzoeksters geen concreet bewijs hebben aangevoerd tot staving van deze argumenten.
68 Hieruit volgt, dat het tweede onderdeel van dit middel moet worden afgewezen.
69 Mitsdien kan het middel inzake schending van de artikelen 155 en 169 van het Verdrag niet worden aanvaard.
Schending van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen
Argumenten van partijen
70 Verzoeksters stellen, dat zij gezien de hun door de Commissie gedane beloften mochten verwachten, dat een voorstel voor gemeenschappelijke maatregelen in de zin van artikel 43, lid 2, van het Verdrag zou worden ingediend, en dat zowel bij de indiening van dat voorstel bij de Raad als bij het geven van de beschikkingen op basis van artikel 115 van het Verdrag hun belangen in aanmerking zouden worden genomen. In die omstandigheden vormt het feit dat de Commissie haar beloften niet is nagekomen, een schending van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen, dat een ter bescherming van particulieren gegeven hogere rechtsregel is.
71 Volgens de Commissie kan noch uit de door verzoeksters aangevoerde feiten noch uit de door hen aangehaalde documenten worden geconcludeerd, dat het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen is geschonden. Voorts bevatten de geschriften van de Commissie niets op grond waarvan een voorzichtig en bezonnen ondernemer mocht aannemen, dat de Commissie op basis van gegevens waarover zij nog niet beschikte op het tijdstip waarop zij zich diende uit te spreken, een bepaald standpunt zou innemen op het gebied van de totstandbrenging van een gemeenschappelijke marktordening of van de toepassing van artikel 115 van het Verdrag.
Beoordeling rechtens
72 Het Gerecht brengt om te beginnen in herinnering, dat volgens vaste rechtspraak het recht op bescherming van het gewettigd vertrouwen toekomt aan iedere particulier die in een situatie verkeert waaruit blijkt, dat de gemeenschapsadministratie bij hem gegronde verwachtingen heeft gewekt. Er kan evenwel geen schending van het vertrouwensbeginsel worden aangevoerd wanneer de administratie geen nauwkeurige toezeggingen heeft gedaan (zie, onder meer, arrest Gerecht van 17 december 1992, zaak T-20/91, Holtbecker, Jurispr. 1992, blz. II-2599).
73 De gestelde beloften waarop verzoeksters zich beroepen, zijn met name te vinden in twee brieven van de Commissie van 24 juni 1991 en 16 juli 1992. In zijn brief van 24 juni 1991 schrijft vice-voorzitter Andriessen van de Commissie: "Wat betreft de problemen die nauwer verband houden met de toepassing van artikel 115 van het Verdrag, ben ik zeer verheugd, dat de ondernemers die u vertegenwoordigt, zich ervan bewust zijn, dat in de beschikkingen van de Commissie op dit gebied steeds rekening is gehouden met hun zorgen. Ik kan u verzekeren, dat ingeval de Franse autoriteiten zouden verzoeken de vigerende maatregelen tot na 30 juni 1991 te verlengen, de Commissie dit verzoek vanzelfsprekend zal beoordelen met inachtneming van de wensen die u hebt geformuleerd namens de ondernemers die u vertegenwoordigt." In de brief van 16 juli 1992 preciseert adviseur Gaudenzi-Aubier, dat hij verzoeksters "wil verzekeren, dat de Commissie bij het formuleren van voorstellen aan de Raad met betrekking tot de tenuitvoerlegging van een gemeenschapsregeling in de bananensector, stellig rekening zal houden met de bijzondere situatie van de kleine en middelgrote importeurs".
74 Er bestaat een groot verschil tussen een in algemene bewoordingen gestelde verklaring van de Commissie, die geen gegronde verwachtingen kan wekken, en een nauwkeurige toezegging, waarop wel verwachtingen kunnen worden gebaseerd. De verklaringen die de Commissie in de door verzoeksters aangevoerde brieven heeft gedaan, behoren tot de eerste categorie, aangezien deze brieven in zeer algemene bewoordingen zijn gesteld. Hieruit volgt, dat deze verklaringen bij verzoeksters geen gegronde verwachtingen hebben kunnen wekken.
75 Mitsdien kan het middel inzake schending van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen niet worden aanvaard.
Schending van het beginsel van gelijke behandeling
Argumenten van partijen
76 Volgens verzoeksters heeft de Commissie inbreuk gemaakt op het beginsel van gelijke behandeling, neergelegd in artikel 40, lid 3, tweede alinea, EG-Verdrag, doordat zij een stelsel in stand heeft gehouden dat tot economische verliezen voor de rijpers van bananen in Frankrijk heeft geleid. Verder maakten deze verliezen geen deel uit van de economische risico' s die inherent zijn aan de activiteiten van bananenrijpers.
77 De Commissie stelt, dat zij, gezien de moeilijke situatie in de bananensector, tal van verschillende doelstellingen moest nastreven. Zij heeft besloten tijdelijk voorrang te verlenen aan de doelstelling om enerzijds de betrokken landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren, en anderzijds de naleving te verzekeren van de internationale verplichtingen die de Gemeenschap en haar Lid-Staten op zich hebben genomen, zonder daardoor de verschillende bevoorradingsstromen van de communautaire markt te destabiliseren.
Beoordeling rechtens
78 Om te beginnen zij eraan herinnerd, dat naar luid van artikel 40, lid 3, tweede alinea, van het Verdrag de gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten die in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid tot stand moet worden gebracht, "elke discriminatie tussen producenten of verbruikers van de Gemeenschap [moet] uitsluiten". Het is vaste rechtspraak, dat het in deze bepaling neergelegde discriminatieverbod slechts een bijzondere uitdrukking is van het algemene gelijkheidsbeginsel, dat één van de grondbeginselen van het gemeenschapsrecht is (arresten van 10 januari 1992, zaak C-177/90, Kuehn, Jurispr. 1992, blz. I-35, en 27 januari 1994, zaak C-98/91, Herbrink, Jurispr. 1994, blz. I-223), en volgens hetwelk vergelijkbare situaties niet verschillend mogen worden behandeld, tenzij dit objectief gerechtvaardigd is (zie arrest van 25 november 1986, gevoegde zaken 201/85 en 202/85, Klensch, Jurispr. 1986, blz. 3477).
79 Tegen de achtergrond van deze beginselen moet worden uitgemaakt, of de Commissie in casu vergelijkbare situaties verschillend heeft behandeld.
80 Wil het Gerecht kunnen vaststellen of er sprake is van discriminatie, dan is het in de eerste plaats noodzakelijk, dat verzoeksters verwijzen naar een persoon of een groep die zich in een situatie bevindt die vergelijkbaar is met de hunne, en dat zij aantonen, dat de Commissie deze persoon of groep anders heeft behandeld. Verzoeksters stellen evenwel enkel, dat de Commissie inbreuk heeft gemaakt op het gelijkheidsbeginsel, zonder dit nader te adstrueren.
81 Dit betekent, dat in casu niet is voldaan aan de voorwaarden voor de vaststelling van het bestaan van discriminatie.
82 Mitsdien moet het middel inzake schending van het non-discriminatiebeginsel ongegrond worden verklaard.
83 Aangezien verzoeksters niet hebben aangetoond dat de Commissie zich onrechtmatig heeft gedragen, kan er derhalve geen sprake zijn van niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap.
II ° De gestelde schade
84 Bovendien zij in elk geval opgemerkt, dat verzoeksters' bewijsvoering om aan te tonen dat zij daadwerkelijk schade, hoofdzakelijk in de vorm van winstderving door de verzoekende ondernemingen, hebben geleden, uitsluitend op hypothesen berust, en dat deze hypothesen door geen enkel bewijselement worden gestaafd. Bovendien hebben verzoeksters met betrekking tot de door GIE Fructifruit en AMI gestelde schade niet het minste bewijs geleverd van de kosten die deze sedert vijf jaar zijn opgekomen in verband met de behartiging van de belangen van hun leden.
85 Ten slotte is het subsidiaire verzoek van verzoeksters ongegrond. Volgens de rechtspraak van het Hof staat het immers aan de verzoekende partij om aan te tonen, dat zij de gestelde schade daadwerkelijk heeft geleden. Verzoeksters zijn daartoe in casu niet in staat gebleken.
86 Hieruit volgt, dat verzoeksters het bestaan van de door hen gestelde schade niet hebben kunnen aantonen.
87 Uit al het voorgaande volgt, dat het beroep moet worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
88 Ingevolge artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien verzoeksters in het ongelijk zijn gesteld, dienen zij in de kosten te worden verwezen in overeenstemming met de conclusies van de Commissie. De Franse Republiek, die is tussengekomen ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie, zal haar eigen kosten dragen.
Dictum
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Tweede kamer),
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst verzoeksters in de kosten.
3) Verstaat dat de Franse Republiek, interveniënte, haar eigen kosten zal dragen.