CELEX: 62006CJ0504
Manquement d’État
Directive 92/57/CEE
Prescriptions minimales de sécurité et de santé à mettre en œuvre sur les chantiers temporaires ou mobiles
Article 3, paragraphe 1
Transposition incorrecte

Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en ne transposant pas correctement
l’article 3, paragraphe 1, de la directive 92/57/CEE du Conseil, du 24 juin 1992, concernant les prescriptions minimales de
sécurité et de santé à mettre en œuvre sur les chantiers temporaires ou mobiles (huitième directive particulière au sens de
l’article 16 paragraphe 1 de la directive 89/391/CEE) (JO L 245, p. 6), la République italienne a manqué aux obligations qui
lui incombent en vertu de ladite directive.

Le cadre juridique

La réglementation communautaire
L’article 3 de la directive 92/57 prévoit:
«Coordinateurs – Plan de sécurité et de santé – Avis préalable
1.      Le maître d’ouvrage ou le maître d’œuvre désigne un ou plusieurs coordinateurs en matière de sécurité et de santé, tels que
définis à l’article 2 points e) et f), pour un chantier où plusieurs entreprises sont présentes.
2.      Le maître d’ouvrage ou le maître d’œuvre veille à ce que soit établi, préalablement à l’ouverture du chantier, un plan de
sécurité et de santé conformément à l’article 5 point b).
Les États membres peuvent, après consultation des partenaires sociaux, déroger au premier alinéa, sauf s’il s’agit:
–        des travaux comportant des risques particuliers tels que ceux énumérés à l’annexe II
ou
–        des travaux pour lesquels un avis préalable est requis en application du paragraphe 3 du présent article.
3.       En ce qui concerne un chantier:
–        dont la durée présumée des travaux est supérieure à trente jours ouvrables et qui occupe plus de vingt travailleurs simultanément
ou
–        dont le volume présumé est supérieur à 500 hommes/jour,
le maître d’ouvrage ou le maître d’œuvre communique un avis préalable, élaboré conformément à l’annexe III, aux autorités
compétentes avant le début des travaux.
L’avis préalable doit être affiché de manière visible sur le chantier et, si nécessaire, être tenu à jour.»
Conformément à l’article 14, paragraphe 1, de ladite directive:
«Les États membres mettent en vigueur les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour se
conformer à la présente directive au plus tard le 31 décembre 1993.
Ils en informent immédiatement la Commission.»
La version italienne de la directive 92/57 a fait l’objet d’un rectificatif (JO 1993, L 33, p. 18) concernant le second tiret
de l’article 3, paragraphe 2, second alinéa, de celle-ci qui avait été omis dans ladite version telle qu’initialement publiée
au
Journal officiel des Communautés européennes
.

La réglementation nationale
La directive 92/57 a été transposée dans l’ordre juridique italien par le décret législatif n° 494, du 14 août 1996 (supplément
ordinaire à la GURI n° 223, du 23 septembre 1996), modifié par les décrets législatifs n
os
528, du 19 novembre 1999 (GURI n° 13, du 18 janvier 2000, p. 20), et 276, du 10 septembre 2003 (supplément ordinaire à la
GURI n° 235, du 9 octobre 2003, ci-après le «décret législatif n° 494/96»).
L’obligation de désigner des coordinateurs est reprise à l’article 3, paragraphes 3 et 4, du décret législatif n° 494/96,
qui est libellé comme suit:
«3.      Pour les chantiers où il est prévu que plusieurs entreprises seront présentes, même non simultanément, le maître d’ouvrage
ou le maître d’œuvre désigne, dès que lui est confiée la charge du projet, le coordinateur du projet dans chacun des cas ci-après:
a)      chantiers dont le volume présumé est égal ou supérieur à 200 hommes/jour;
b)      chantiers dont les travaux comportent les risques particuliers énumérés à l’annexe II.
4.      Dans les cas visés au troisième paragraphe, le maître d’ouvrage ou le maître d’œuvre désigne, avant que ne lui soient confiés
les travaux, le coordinateur de leur exécution, lequel remplit les conditions visées à l’article 10.»

La procédure précontentieuse
Faisant suite à un échange de courriers au sujet de la transposition, en droit national, de la directive 92/57 et estimant
que l’article 3, paragraphe 1, de celle-ci n’avait pas été correctement transposé, la Commission a engagé la procédure en
manquement prévue à l’article 226, premier alinéa, CE et a, le 13 juillet 2005, mis la République italienne en demeure de
présenter ses observations.
Cet État membre n’ayant pas répondu à la lettre de mise en demeure, la Commission a, le 10 avril 2006, émis un avis motivé
l’invitant à prendre les mesures nécessaires pour assurer la transposition correcte de la directive concernée dans un délai
de deux mois à compter de la notification de cet avis.
La République italienne n’ayant donné aucune suite audit avis motivé, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.

Sur le recours

Argumentation des parties
La Commission constate que le droit italien limite l’obligation, telle qu’elle résulte de l’article 3, paragraphe 1, de la
directive 92/57, de désigner un ou plusieurs coordinateurs en matière de sécurité et de santé à deux cas de figure, à savoir
lors de chantiers dont le volume présumé est égal ou supérieur à 200 hommes/jour et lors de chantiers dont les travaux comportent
des risques particuliers.
Selon la Commission, il ressort cependant clairement du libellé de l’article 3, paragraphe 1, de la directive 92/57 qu’aucune
restriction n’est admise en ce qui concerne l’obligation de désigner des coordinateurs. La possibilité de dérogation figurant
au paragraphe 2 dudit article aurait trait uniquement à l’établissement, préalablement à l’ouverture du chantier, d’un plan
de sécurité et de santé et non pas à la désignation d’un ou de plusieurs coordinateurs.
En effet, ainsi que cela ressort de la version française de l’article 3, paragraphe 2, second alinéa, de la directive 92/57,
les «États membres peuvent […] déroger au premier alinéa», lequel pose l’obligation d’établir un plan de santé et de sécurité,
dans certaines hypothèses. La possibilité de dérogation qui est ainsi prévue audit alinéa serait dès lors clairement limitée
au champ d’application du paragraphe 2 de cet article. Il ne pourrait y voir une possibilité de déroger à l’obligation posée
au paragraphe 1 de ce même article.
Ce constat serait corroboré par la lettre et la finalité de la directive 92/57. En effet, d’une part, en vertu des articles
er
et 2 de cette directive, les prescriptions minimales en matière de sécurité et de santé s’appliquent à tous les chantiers
mobiles. D’autre part, il résulterait des sixième et septième considérants de la même directive que l’obligation de désigner
un coordinateur doit être considérée comme une règle d’application générale dans le cadre des chantiers temporaires ou mobiles,
dès lors que ceux-ci constituent un secteur d’activité exposant les travailleurs à des risques particulièrement élevés.
La République italienne rétorque tout d’abord que la version italienne de la directive 92/57 recourt, s’agissant de cet article
3, paragraphe 2, second alinéa, au terme «comma», lequel, conformément à l’usage courant dans ledit État membre, devrait être
compris comme désignant un paragraphe et non pas un alinéa. Ladite disposition permettrait ainsi de déroger à l’obligation
prévue à l’article 3, paragraphe 1, de la directive 92/57.
La République italienne, estimant qu’elle n’est pas tenue de vérifier préalablement la concordance entre la version italienne
et les autres versions linguistiques de la directive 92/57, aurait donc correctement transposé cette directive en droit national.
Selon la République italienne, le texte de transposition ne pourrait être amendé qu’à la suite d’un rectificatif officiel
de la directive en cause. Afin de supprimer tout risque d’ambiguïté, il conviendrait notamment, selon cet État membre, de
recourir, pour ledit article 3, paragraphe 2, second alinéa, à une formulation plus précise situant la dérogation dans le
champ d’application du paragraphe 2 de cet article, en usant par exemple de l’expression «al paragrafo 2, primo comma».
La Commission rejette cette argumentation en soulignant que le libellé utilisé dans la version italienne de la directive 92/57
correspond à la terminologie employée en droit communautaire, dans lequel le terme «comma» signifie «alinéa». Une rectification
de la version italienne de ladite directive ne serait donc pas nécessaire.
La République italienne poursuit en exposant que, en tout état de cause, l’exception à l’obligation de désigner un coordinateur,
prévue par la législation nationale, ne joue en réalité que pour les chantiers de faible envergure, au sujet desquels les
partenaires sociaux auraient convenu, ainsi que ladite directive le prévoit, que les risques d’interférence entre les différents
corps de métier sont plus réduits.
Selon la République italienne, l’obligation de la désignation systématique d’un coordinateur pour de tels chantiers, préconisée
par la Commission, reviendrait à imposer des contraintes bureaucratiques et engendrerait des frais supplémentaires. Cette
obligation se trouverait, par ailleurs, encore alourdie par une jurisprudence nationale en vertu de laquelle le choix du coordinateur
en matière de sécurité et de santé doit porter sur une personne externe au chantier, étant donné qu’un salarié, faute d’indépendance
et d’autonomie suffisantes, ne saurait endosser la responsabilité de cette mission.
La République italienne ajoute qu’une telle obligation, consistant à imposer dans tous les cas de figure la désignation d’un
coordinateur, est non seulement dépourvue de toute justification objective, mais également contraire aux objectifs de la directive
92/57 qui, conformément à ses premier et deuxième considérants, tend à prévenir l’imposition de contraintes supplémentaires
de nature à contrarier la création et le développement de petites et moyennes entreprises.
Lors de l’audience, la République italienne a fait état du décret législatif n° 81, du 9 avril 2008, en matière de protection
de la santé et de sécurité sur le lieu de travail (supplément ordinaire à la GURI n° 101, du 30 avril 2008), remplaçant notamment
le décret législatif n° 494/96 sur les chantiers temporaires et mobiles.
Après avoir analysé le texte de cette nouvelle réglementation, la Commission a cependant considéré que celle-ci continuait
à prévoir une exception à l’obligation de désignation des coordinateurs, obligation pourtant prévue en termes absolus à l’article
3 de la directive 92/57, et que, dès lors, il n’existait aucun motif pour se désister de son recours.

Appréciation de la Cour
Par son recours, la Commission vise à faire constater que, en prévoyant des dérogations à l’obligation de désignation de coordinateurs
en matière de sécurité et de santé pour des chantiers où interviennent plusieurs entreprises, la République italienne a transposé
incorrectement l’article 3, paragraphe 1, de la directive 92/57.
À cet égard, s’agissant d’abord de l’argument invoqué par la République italienne, selon lequel la nouvelle réglementation
dont elle a fait état lors de l’audience transposerait désormais les exigences de l’article 3, paragraphe 1, de la directive
92/57, il convient de relever que la Cour ne saurait tenir compte de ladite réglementation nationale.
En effet, selon une jurisprudence constante, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de
l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé et les changements intervenus par la suite
ne sauraient être pris en compte par la Cour (voir, en ce sens, arrêts du 26 avril 2007, Commission/Italie, C‑135/05, Rec.
p. I‑3475, point 36, et du 10 avril 2008, Commission/Italie, C‑442/06, non encore publié au Recueil, point 42).
Dans ces conditions, sans qu’il y ait lieu d’examiner la conformité avec la directive 92/57 du décret législatif n° 81, du
9 avril 2008, il suffit, en l’espèce, de constater que celui-ci a été adopté après l’écoulement du délai imparti dans l’avis
motivé.
S’agissant, ensuite, de l’argument de la République italienne tiré de ce que les termes italiens «primo comma», employés à
l’article 3, paragraphe 2, second alinéa, de la directive 92/57, doivent être compris, conformément à l’usage courant qui
en est fait dans la terminologie juridique italienne, comme signifiant «paragraphe 1», de sorte qu’ils se référeraient non
pas à l’obligation d’établir un plan de sécurité et de santé, mais à celle de désigner un ou plusieurs coordinateurs, il suffit
de constater que, d’une part, la République italienne admet elle-même, aux points 7 à 9 de son mémoire en défense, que, dans
la terminologie communautaire, le mot italien «comma» désigne habituellement un alinéa et que la possibilité de dérogation
prévue à l’article 3, paragraphe 2, second alinéa, de la directive 92/57 se rapporte, dans l’esprit du législateur communautaire,
à une obligation différente de celle à laquelle le législateur italien s’est référé.
D’autre part, comme la Cour a déjà eu l’occasion de le préciser, il est certes vrai que les textes de droit communautaire
sont rédigés en plusieurs langues et que les diverses versions linguistiques font également foi. Au surplus, il aurait été
préférable d’éviter tout risque d’ambiguïté dans la terminologie utilisée au second alinéa de l’article 3, paragraphe 2, dans
la version italienne de la directive 92/57. Il n’en demeure pas moins que les notions juridiques n’ont pas nécessairement
le même contenu en droit communautaire et dans les différents droits nationaux, le droit communautaire utilisant une terminologie
qui lui est propre (voir, en ce sens, arrêt du 6 octobre 1982, Cilfit e.a., 283/81, Rec. p. 3415, points 18 et 19).
Au surplus, à supposer même qu’une lecture isolée et littérale du second alinéa de l’article 3, paragraphe 2, de la directive
92/57 puisse aboutir à l’interprétation préconisée par la République italienne du terme «comma», il n’en reste pas moins qu’une
telle interprétation est inconciliable tant avec la structure et le contenu de l’article 3 de la directive 92/57, considéré
dans son ensemble, qu’avec l’économie de cette directive dans laquelle cette disposition s’inscrit (voir en ce sens, notamment,
arrêts du 27 octobre 1977, Bouchereau, 30/77, Rec. p. 1999, point 14; du 24 février 2000, Commission/France, C‑434/97, Rec.
p. I‑1129, point 22, et du 7 décembre 2000, Italie/Commission, C‑482/98, Rec. p. I‑10861, point 49).
En effet, d’une part, l’article 3 en question est divisé en trois paragraphes numérotés qui énoncent trois règles de droit
clairement distinctes portant respectivement sur la désignation des coordinateurs, sur le plan de sécurité et de santé ainsi
que sur l’avis préalable aux travaux d’une certaine importance émanant du maître d’ouvrage ou du maître d’œuvre. Pareille
distinction entre les trois paragraphes résulte d’ailleurs du titre même de l’article 3 de la directive 92/57, à savoir «Coordinateurs
– Plan de sécurité et de santé – Avis préalable». Selon cette structure, la question de la désignation des coordinateurs est
donc exclusivement visée au paragraphe 1 de cet article, alors que le paragraphe 2 du même article contient les règles relatives
au plan de sécurité et de santé. En outre, le dernier paragraphe dudit article 3 s’articule en deux alinéas contenant, quant
au premier, l’énonciation d’une règle et, quant au second, celle d’une exception.
Il en découle que l’exception contenue au second alinéa de l’article 3, paragraphe 2, de ladite directive ne peut faire référence
qu’à la règle qui la précède immédiatement, à savoir celle concernant l’établissement du plan de sécurité et de santé.
D’autre part, force est de constater que plusieurs dispositions de la directive 92/57 renvoient à l’obligation de désigner
un ou plusieurs coordinateurs. Ainsi, les articles 5 et 6 de cette directive, relatifs aux tâches des coordinateurs pendant
l’élaboration et la réalisation du projet de l’ouvrage, se réfèrent de manière expresse aux coordinateurs de sécurité et de
santé désignés conformément à l’article 3, paragraphe 1, de ladite directive. Il apparaît d’ailleurs que le renvoi audit paragraphe
1 est alors traduit, dans la version italienne de la directive 92/57, par les termes «articolo 3, paragrafo 1».
Or, suivre l’argumentation de la République italienne, selon laquelle la dérogation prévue à l’article 3, paragraphe 2, second
alinéa, de ladite directive s’applique au paragraphe 1 du même article en raison d’une incertitude quant à la définition des
termes utilisés, reviendrait à admettre que la version italienne de la directive 92/57 emploie indistinctement les mots «comma»
et «paragrafo» pour désigner la même partie de cet article 3, à savoir son paragraphe 1.
À tout le moins, à la suite de la rectification dudit article 3, paragraphe 2, second alinéa, dans sa version italienne et
de l’emploi, à cet égard, au second tiret de cette disposition, du terme «paragrafo 3» afin de faire référence au paragraphe
3 de cet article 3, il apparaissait avec évidence que les termes «primo comma», employés à l’article 3, paragraphe 2, second
alinéa, de la directive 92/57, devaient être compris comme désignant le premier alinéa de cet article 3, paragraphe 2.
En ce qui concerne, enfin, les autres arguments avancés par la République italienne, il convient de constater qu’ils ne sauraient
davantage prospérer.
En effet, en premier lieu, il importe peu de savoir si la possibilité, ouverte par le droit italien de passer outre à l’obligation
de désignation d’un ou de plusieurs coordinateurs en matière de sécurité et de santé, n’existe que dans des hypothèses très
résiduelles et de portée limitée, dès lors que l’article 3, paragraphe 1, de la directive 92/57, dont le libellé est clair
et précis, n’admet aucune exception à cette obligation.
En deuxième lieu, s’agissant de l’argumentation de la République italienne selon laquelle la désignation du coordinateur conduirait
à un alourdissement des contraintes réglementaires et des charges financières, en particulier pour les petites et moyennes
entreprises, il y a lieu de souligner que, ainsi que cela ressort du préambule de la directive 92/57, loin d’être une simple
formalité administrative, la désignation d’un tel coordinateur constitue un impératif nécessaire pour assurer la sécurité
et la santé des travailleurs dans un secteur d’activité qui les expose à des risques particulièrement élevés et doit, dès
lors, être considérée comme une obligation centrale au regard de l’objectif, poursuivi par cette directive, de lutter contre
l’augmentation du nombre d’accidents de travail sur les chantiers temporaires et mobiles.
Contrairement aux allégations de la République italienne, les exigences en matière de sécurité et de santé des travailleurs,
prescrites par la directive 92/57, ne contrarient en rien la création et le développement de petites et moyennes entreprises.
S’il est vrai que, selon l’article 137 CE, les directives prises par le Conseil de l’Union européenne en vue de garantir un
meilleur niveau de protection de la sécurité et de la santé des travailleurs doivent éviter d’imposer des contraintes administratives,
financières et juridiques, il convient de relever que, en conférant au Conseil le pouvoir d’arrêter des prescriptions minimales
en ce domaine, ledit article n’a aucunement préjugé l’intensité de l’action que cette institution peut considérer comme nécessaire
pour l’accomplissement de la mission assignée. L’utilisation de l’expression «prescriptions minimales» figurant à l’article
137 CE vise uniquement, ainsi que le confirme d’ailleurs le paragraphe 3 de la même disposition, à permettre aux États membres
d’adopter des normes plus rigoureuses que celles qui font l’objet de l’intervention communautaire (voir, en ce sens, arrêt
du 12 novembre 1996, Royaume-Uni/Conseil, C‑84/94, p. I‑5755, point 17).
En troisième lieu, s’agissant de l’argument de la République italienne selon lequel la désignation du coordinateur en matière
de sécurité et de santé engendrait des frais supplémentaires, en raison notamment du fait que la jurisprudence applicable
en Italie exige la nomination d’une personne externe au chantier, il convient de rappeler qu’un État membre ne saurait exciper
des dispositions, des pratiques ou des situations de son ordre juridique interne pour justifier le non-respect des obligations
et des délais prescrits par les directives communautaires (voir, notamment, arrêts du 25 septembre 2003, Commission/Allemagne,
C‑74/02, Rec. p. I‑9877, point 18, et du 18 juillet 2006, Commission/Italie, C‑119/04, Rec. p. I‑6885, point 25).
À cet égard, il y a lieu d’ajouter, d’une part, que le texte de la directive 92/57 n’empêche pas la désignation du maître
d’ouvrage ou du maître d’œuvre comme coordinateur en matière de sécurité ainsi que de santé et, d’autre part, qu’il ressort
de la déclaration du Conseil et de la Commission au procès-verbal du Conseil du 24 juin 1992 (document 7567/92, du 21 décembre
1992), faite lors de l’adoption de cette directive, qu’une personne peut relever simultanément de plusieurs des définitions
visées à l’article 2, sous b), c), e) et f), de ladite directive.
En quatrième lieu, en ce qui concerne les missions confiées au coordinateur en matière de sécurité et de santé, la République
italienne, tout en affirmant que le renvoi aux principes généraux de prévention en matière de normes de sécurité et de santé
prévus par la directive 89/391/CEE, du 12 juin 1989, concernant la mise en œuvre de mesures visant à promouvoir l’amélioration
de la sécurité et de la santé des travailleurs au travail (JO L 183, p. 1), transposée en droit italien par le décret législatif
n° 626, du 19 septembre 1994 (supplément ordinaire à la GURI n° 265, du 12 novembre 1994), permet d’assurer une protection
suffisante pour garantir la sécurité et la santé des travailleurs sur les chantiers même en l’absence de désignation de coordinateur,
a elle-même admis, au point 22 de son mémoire en duplique, que cette législation couvre uniquement une «grande partie des
autres missions du coordinateur».
Certes, la directive 89/391 contient des prescriptions en matière de sécurité et de santé qui s’imposent lorsque, dans un
même lieu de travail, les travailleurs de plusieurs entreprises sont présents. Toutefois, il importe de relever que l’article
6, paragraphe 4, de cette même directive ne fait qu’édicter une obligation générale de coopération et de coordination à la
charge des employeurs, distincte des tâches assignées au coordinateur en matière de sécurité et de santé par les articles
5 et 6 de la directive 92/57.
Ainsi, le coordinateur en matière de sécurité et de santé se voit conférer, en vertu de l’article 5, sous b) et c), de la
directive 92/57, des obligations spécifiques lors de l’élaboration du projet de l’ouvrage, comme l’établissement d’un plan
de sécurité et de santé ou d’un dossier spécifique en relation avec d’éventuels travaux ultérieurs.
Par ailleurs, en vertu de l’article 6 de la directive 92/57, il lui incombe, lors de la réalisation de l’ouvrage, notamment,
de s’assurer du respect effectif par les employeurs de leurs obligations en matière de sécurité et de santé à l’égard des
travailleurs lors des différentes phases de l’élaboration du projet et de la réalisation de l’ouvrage.
Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, le recours de la Commission doit être considéré comme fondé.
Dès lors, il convient de constater que, en ne transposant pas correctement en droit italien l’article 3, paragraphe 1, de
la directive 92/57, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.

Sur les dépens
Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il
est conclu en ce sens. Toutefois, selon le paragraphe 3, premier alinéa, du même article, la Cour peut compenser les dépens
en totalité ou en partie pour des motifs exceptionnels. En l’espèce, compte tenu du fait que le texte de l’article 3, paragraphe
2, second alinéa, de la directive 92/57 dans sa version italienne présente certaines ambiguïtés linguistiques, il y a lieu
de compenser les dépens.
Par ces motifs, la Cour (première chambre) déclare et arrête:
1)
En ne transposant pas correctement en droit italien l’article 3, paragraphe 1, de la directive 92/57/CEE du Conseil, du 24
juin 1992, concernant les prescriptions minimales de sécurité et de santé à mettre en œuvre sur les chantiers temporaires
ou mobiles (huitième directive particulière au sens de l’article 16, paragraphe 1, de la directive 89/391/CEE), la République
italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.
2)
Chaque partie supporte ses propres dépens.
Signatures
*
Langue de procédure: l’italien.