CELEX: 61992CJ0431
Incumplimiento de Estado
No aplicación por parte de las autoridades nacionales de una Directiva a la que aún no se ha adaptado el derecho interno
Directiva 85/337/CEE del Consejo
Evaluación del impacto ambiental de proyectos
Central térmica de Großkrotzenburg
Autorización de la construcción de un nuevo grupo

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 23 de diciembre de 1992, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, un recurso que tiene por objeto que se declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 5 y 189 del Tratado, en relación con la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO L 175, p. 40; EE 15/06, p. 9; en lo sucesivo, "Directiva"), y, en particular, con los artículos 2, 3 y 8 de dicha Directiva, al autorizar, mediante decisión de 31 de agosto de 1989, la construcción de un nuevo grupo de la central térmica de Grosskrotzenburg sin previa evaluación del impacto ambiental.
2 La Directiva fue adoptada basándose en los artículos 100 y 235 del Tratado. Según su primer considerando, "los programas de acción de las Comunidades Europeas en materia de medio ambiente [...] afirman la necesidad de tener en cuenta, lo antes posible, las repercusiones sobre el medio ambiente de todos los procesos técnicos de planificación y decisión [...]". Su undécimo considerando expone, por otra parte, que "[...] los efectos de un proyecto sobre el medio ambiente deben evaluarse para proteger la salud humana, contribuir mediante un mejor entorno a la calidad de vida, velar por el mantenimiento de la diversidad de especies y conservar la capacidad de reproducción del ecosistema como recurso fundamental de la vida".
3 El artículo 1 de la Directiva establece lo siguiente:
"1. La presente Directiva se aplica a la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente de los proyectos públicos y privados que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente.
2. Con arreglo a la presente Directiva, se entenderá por:
proyecto:
° la realización de trabajos de construcción o de otras instalaciones u obras,
[...]
autorización:
la decisión de la autoridad o de las autoridades competentes que confiere al maestro de obras el derecho a realizar el proyecto.
3. La o las autoridades competentes serán las que los Estados miembros designen a fin de llevar a cabo las tareas que se derivan de la presente Directiva.
[...]"
4 El artículo 2 dispone lo siguiente:
"1. Los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización, se sometan a una evaluación en lo que se refiere a sus repercusiones.
Estos proyectos se definen en el artículo 4.
2. La evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente podrá integrarse en los procedimientos existentes de autorización de los proyectos en los Estados miembros o, a falta de ello, en otros procedimientos o en los procedimientos que deberán establecerse para satisfacer los objetivos de la presente Directiva.
[...]"
5 El artículo 3 está redactado en los términos siguientes:
"La evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente identificará, describirá y evaluará de forma apropiada, en función de cada caso particular y de conformidad con los artículos 4 a 11, los efectos directos e indirectos de un proyecto sobre los factores siguientes:
° el hombre, la fauna y la flora,
° el suelo, el agua, el aire, el clima y el paisaje,
° la interacción entre los factores mencionados en los guiones primero y segundo,
° los bienes materiales y el patrimonio cultural."
6 El artículo 4 precisa lo siguiente:
"1. [...] los proyectos pertenecientes a las clases enumeradas en el Anexo I se someterán a una evaluación, de conformidad con los artículos 5 a 10.
2. Los proyectos pertenecientes a las clases enumeradas en el Anexo II se someterán a una evaluación, de conformidad con los artículos 5 a 10, cuando los Estados miembros consideren que sus características lo exigen.
[...]"
7 El apartado 2 del Anexo I menciona, en particular, las "centrales térmicas [...] de una potencia calorífica de al menos 300 MW." El apartado 12 del Anexo II incluye, en particular, la "modificación de los proyectos que figuran en el Anexo I".
8 El artículo 5 alude a las medidas que los Estados miembros deben adoptar para garantizar que el titular del proyecto proporcione determinadas informaciones especificadas en el Anexo III de la Directiva. El artículo 6 se refiere a las medidas que los Estados miembros deben adoptar para que se consulte a las autoridades nacionales que puedan estar interesadas en el proyecto de que se trate y para que el público interesado sea informado y tenga la posibilidad de expresar su opinión. El artículo 8 dispone que "las informaciones recogidas [...] deberán tomarse en consideración en el marco del procedimiento de autorización".
9 Con arreglo al apartado 1 del artículo 12 de la Directiva, los Estados miembros debían adoptar las medidas necesarias para cumplirla en un plazo de tres años a partir de su notificación. Dado que la Directiva fue notificada el 3 de julio de 1985, dicho plazo expiró el 3 de julio de 1988.
10 Resulta de los autos que, en la República Federal de Alemania, el derecho interno fue adaptado tardíamente a la Directiva mediante la Ley de 12 de febrero de 1990, que entró en vigor el 1 de agosto de 1990 (BGBl. I, p. 205).
11 A raíz de una denuncia según la cual el Regierungspraesidium Darmstadt había autorizado, como autoridad competente, el 31 de agosto de 1989, la construcción de un nuevo grupo, con una potencia de 500 MW, de la central térmica de Grosskrotzenburg, sin proceder a la previa evaluación del impacto ambiental prevista por la Directiva, la Comisión dirigió a la República Federal de Alemania, el 15 de mayo de 1990, un escrito de requerimiento con arreglo al artículo 169 del Tratado. En dicho requerimiento, señaló que la autorización se refería a un proyecto de construcción de una central térmica en el sentido del punto 2 del Anexo I de la Directiva y que la evaluación de su impacto ambiental era, por consiguiente, obligatoria en virtud del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva.
12 Al no haber disipado sus dudas las indicaciones contenidas en los escritos de 16 y 17 de agosto de 1990 que la República Federal de Alemania le dirigió como respuesta, la Comisión emitió, el 25 de septiembre de 1991, un dictamen motivado al que el Gobierno federal respondió mediante escrito de 27 de enero de 1992. La Comisión no juzgó satisfactoria dicha respuesta. Por consiguiente, interpuso el presente recurso.
En cuanto a la admisibilidad
13 La República Federal de Alemania propone un primer motivo de inadmisibilidad de la demanda, basado en la consideración de que las pretensiones del recurso son demasiado imprecisas, en la medida en que se solicita que se declare la infracción de la Directiva y "en particular" de los artículos 2, 3 y 8 de ésta. Pues bien, según el Gobierno federal, sólo puede tomarse en consideración la infracción de las disposiciones de la Directiva expresamente citadas, con exclusión de una imputación general de vulneración de dicha Directiva.
14 Este motivo no puede ser acogido.
15 La alusión expresa a los artículos 2, 3 y 8 de la Directiva en las pretensiones del escrito de interposición permitió al Gobierno demandado comprender sin ambigueedad que se alegaba una infracción de dichas disposiciones concretas. En su contexto, la locución adverbial "en particular" fue utilizada en el sentido de "en especial" para designar precisamente, entre los artículos de la Directiva, aquellos que habían sido infringidos. No podía, por consiguiente, inducir a creer que el recurso se refería, asimismo, a infracciones de otras disposiciones de la Directiva no precisadas, y crear, de este modo, una incertidumbre en cuanto al alcance del objeto del litigio.
16 En segundo lugar, la República Federal de Alemania alegó durante la vista oral ante el Tribunal de Justicia que la infracción del artículo 2 de la Directiva no está incluida en las conclusiones del dictamen motivado y fue aducida por primera vez en el escrito de interposición. Dado que, según reiterada jurisprudencia, el objeto del recurso lo delimita el procedimiento precontencioso, debe, según el Gobierno federal, declararse la inadmisibilidad de la imputación relativa a la infracción de dicha disposición.
17 Este motivo debe ser desestimado.
18 Si bien es cierto que el artículo 2 de la Directiva no se incluye formalmente en las conclusiones del dictamen motivado, se menciona, no obstante, en el cuerpo de éste, entre las disposiciones alegadas por la Comisión.
19 En tercer lugar, la República Federal de Alemania mantiene que el recurso es inadmisible porque un procedimiento al amparo del artículo 169 del Tratado sólo puede sancionar una falta de adaptación del derecho interno, o su adaptación incorrecta, a una Directiva, y no simplemente, como en el caso de autos, la falta de aplicación en un caso concreto de una Directiva a la que aún no se ha adaptado el derecho interno. Un procedimiento de declaración de incumplimiento tiene por objeto inducir al Estado miembro de que se trate a poner fin a infracciones del Tratado actuales. Dado que, entre tanto, la República Federal de Alemania ha adaptado su derecho interno a la Directiva, la Comisión ya no tiene interés en el ejercicio de la acción, ya que el procedimiento que ha incoado paralelamente con el fin de que se declare incorrecta la adaptación del derecho interno a la Directiva por parte de dicho Estado miembro aún no ha dado lugar a un procedimiento ante el Tribunal de Justicia.
20 Este motivo de inadmisibilidad también debe ser desestimado.
21 En el marco del ejercicio de las competencias que le otorgan los artículos 155 y 169 del Tratado, la Comisión no necesita demostrar la existencia de un interés específico en ejercitar la acción. En efecto, el artículo 169 no se propone proteger los derechos propios de la Comisión. Esta tiene por misión, en el interés general comunitario, velar de oficio por que los Estados miembros apliquen el Tratado y las disposiciones adoptadas por las Instituciones con arreglo a éste e instar la declaración de la existencia de posibles incumplimientos de las obligaciones que derivan de él, con vistas a poner fin a éstos (sentencias de 4 de abril de 1974, Comisión/Francia, 167/73, Rec. p. 359, apartado 15, y de 10 de mayo de 1995, Comisión/Alemania, C-422/92, Rec. p. I-0000, apartado 16).
22 Dada su función de guardiana del Tratado, la Comisión es, por consiguiente, la única competente para decidir si es oportuno iniciar un procedimiento de declaración de incumplimiento, y debido a qué actuación u omisión imputable al Estado miembro afectado debe interponerse dicho procedimiento. Puede, por consiguiente, solicitar al Tribunal de Justicia que declare un incumplimiento que consista en no haber alcanzado, en un caso determinado, el resultado pretendido por la Directiva.
23 En el caso de autos, el argumento del Estado demandado en apoyo de la inadmisibilidad del recurso se reduce, fundamentalmente, a la consideración de que en el momento de los hechos aún no había procedido a adaptar su derecho interno a la Directiva. Sin embargo, un Estado miembro no puede invocar el hecho de no haber adoptado las medidas necesarias para la adaptación del derecho interno a la Directiva para oponerse a que el Tribunal de Justicia examine una demanda dirigida a que se declare el incumplimiento de una obligación concreta derivada de dicha Directiva.
24 En último lugar, la República Federal de Alemania mantiene que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia sólo admite el efecto directo de las disposiciones de una Directiva en los casos en que éstas confieren derechos individuales a los particulares. Pues bien, los artículos 2, 3 y 8 de la Directiva no confieren, según el Gobierno federal, tales derechos individuales. Dado que la propia Comisión no alega que, mediante la decisión de autorización objeto del litigio, se hayan vulnerado situaciones jurídicas de particulares protegidas por la Directiva, la aplicación directa de las disposiciones de ésta está excluida, independientemente de si son incondicionales y suficientemente precisas. La administración alemana no tuvo, por consiguiente, según el Gobierno federal, la obligación de aplicarlas directamente antes de la adaptación del derecho interno a la Directiva. Por consiguiente, concluye que el recurso es inadmisible.
25 Este análisis tampoco puede prosperar.
26 Mediante su recurso, la Comisión reprocha a la República Federal de Alemania no haber observado, en un caso concreto, la obligación de evaluar el impacto ambiental del proyecto considerado, que resulta directamente de la Directiva. La cuestión que se plantea es, por lo tanto, si la Directiva debe ser interpretada en el sentido de que impone la obligación alegada. Esta cuestión es ajena a la invocabilidad directa por particulares frente al Estado de las disposiciones incondicionales y suficientemente claras y precisas de una Directiva a la que no se ha adaptado el derecho interno, invocabilidad que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha reconocido.
27 Al no haber sido acogido ninguno de los motivos de inadmisibilidad, procede declarar la admisibilidad del recurso.
En cuanto al fondo
Aplicación temporal de la Directiva
28 En la sentencia de 9 de agosto de 1994, Bund Naturschutz in Bayern y otros (C-396/92, Rec. p. 3717), apartados 19 y 20, el Tribunal de Justicia estimó que, independientemente de si la Directiva permite a un Estado miembro dispensar de las obligaciones relativas a la evaluación del impacto ambiental a los procedimientos de autorización que ya se encontraban en trámite antes de la fecha límite de adaptación del derecho interno, esto es, el 3 de julio de 1988, la Directiva se opone en todo caso al establecimiento de dicha dispensa para procedimientos iniciados después de dicha fecha.
29 En el presente caso, resulta de los autos que la solicitud de autorización del proyecto objeto del litigio fue presentada ante el Regierungspraesidium Darmstadt por la empresa PreussenElektra AG, titular del proyecto, el 26 de julio de 1988, esto es, con posterioridad al 3 de julio de 1988. Por consiguiente, el procedimiento de autorización del proyecto de que se trata no podía, en principio, ser dispensado de la obligación de evaluar el impacto ambiental impuesta por la Directiva.
30 El Gobierno alemán alega, sin embargo, que la solicitud formal de autorización de 26 de julio de 1988, acompañada del expediente completo del proyecto, fue precedida de una fase preliminar que representa una parte importante del procedimiento de autorización. Durante dicha fase preliminar, iniciada el 18 de mayo de 1987, la autoridad competente debía asesorar al titular del proyecto en lo relativo al contenido y presentación de la solicitud de autorización. Tuvo lugar una serie de encuentros en los que participaron, asimismo, administraciones especializadas. Por otra parte, el 7 de marzo de 1988, el proyecto fue notificado a la autoridad competente, con arreglo a la Landesplanungsgesetz (Ley de Planeamiento del Land de Hesse).
31 No puede seguirse este criterio.
32 En efecto, contactos y encuentros informales entre la autoridad competente y el titular del proyecto, incluso en relación con el contenido y la proyectada presentación de una solicitud de autorización de un proyecto, no pueden ser considerados, a los efectos de la aplicación de la Directiva, como un criterio cierto para determinar la fecha de inicio del procedimiento. La fecha de presentación formal de la solicitud de autorización constituye, por consiguiente, el único criterio que cabe seguir. Este criterio es conforme con el principio de seguridad jurídica y adecuado para mantener el efecto útil de la Directiva. El Tribunal de Justicia siguió, por otra parte, esta orientación en la sentencia Bund Naturschutz in Bayern y otros, antes citada (apartado 16).
33 Debe considerarse, por lo tanto, que el procedimiento de autorización del proyecto objeto del litigio fue iniciado después de la fecha límite del 3 de julio de 1988 y que dicho proyecto estaba, pues, sujeto a la obligación de evaluar su impacto ambiental, con arreglo a la Directiva.
Calificación del proyecto objeto del litigio
34 La República Federal de Alemania, apoyada por el Gobierno del Reino Unido, alega que el nuevo grupo de la central térmica de Grosskrotzenburg no constituye un proyecto, en el sentido del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva, sino una modificación de un proyecto. El grupo no es en absoluto autónomo, sino que depende, desde el punto de vista funcional, del conjunto de la central. La autorización de que se trata se refiere, por lo tanto, a la modificación de una central preexistente. Se trata de la modificación de un proyecto en el sentido del apartado 12 del Anexo II de la Directiva, modificación que, con arreglo al apartado 2 del artículo 4 de la Directiva, los Estados miembros pueden someter a una evaluación del impacto ambiental, pero sin estar obligados a ello.
35 Hay que señalar que, en virtud del apartado 2 del Anexo I de la Directiva, los proyectos de centrales térmicas con una potencia calorífica de al menos 300 MW tienen que ser sometidos a una evaluación sistemática. Según esta disposición, tienen que serlo con independencia de si se ejecutan de manera autónoma, de si se agregan a una construcción preexistente o, incluso, de si tienen con ésta vínculos funcionales estrechos. La existencia de vínculos con una construcción existente no priva al proyecto de su carácter de "central térmica de una potencia calorífica de al menos 300 MW" para hacerlo entrar en la categoría de "modificación de los proyectos que figuran en el Anexo I", mencionada en el apartado 12 del Anexo II.
36 En el caso de autos, consta que la construcción de que se trata es un grupo de una central térmica, con una potencia calorífica de 500 MW. Era objeto, por lo tanto, de un proyecto de los contemplados en el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva y del Anexo I de ésta. Dicho proyecto debía ser sometido a una evaluación de su impacto ambiental, con arreglo a la Directiva.
Obligación de llevar a cabo la evaluación en virtud de la Directiva
37 La República Federal de Alemania mantiene que los artículos 2, 3 y 8 de la Directiva, cuyo incumplimiento se le reprocha, no son suficientemente claros y precisos como para definir sin equívocos una obligación concreta y ser, por ello, aplicables de oficio por la administración nacional.
38 Este análisis no puede ser acogido.
39 El artículo 2 de la Directiva establece una obligación inequívoca, a cargo de la autoridad competente en cada Estado miembro en materia de aprobación de los proyectos, de someter algunos de éstos a una evaluación de su impacto ambiental. El artículo 3 define el contenido de la evaluación, enumera los factores que han de tenerse en cuenta al practicarla y deja a la autoridad competente un margen de apreciación cierto en cuanto a la manera apropiada de efectuar la evaluación, en función de cada caso particular. El artículo 8 impone, por otra parte, a las autoridades nacionales afectadas la obligación de tomar en consideración, en el marco del procedimiento de autorización, las informaciones recogidas a lo largo del procedimiento de evaluación.
40 Con independencia de sus pormenores, las disposiciones consideradas imponen, pues, sin equívocos, a las autoridades nacionales competentes en materia de autorización, la obligación de efectuar una evaluación del impacto ambiental de determinados proyectos.
Apreciación de la existencia de un incumplimiento de la obligación de efectuar la evaluación
41 La República Federal de Alemania alega, en último lugar, que la autoridad competente realizó una evaluación del impacto ambiental del proyecto objeto del litigio basada en la legislación nacional entonces vigente, esto es, la Bundesimmissionsschutzgesetz de 15 de marzo de 1974 (Ley federal de protección del medio ambiente). Aun cuando dicha evaluación no se basara formalmente en la Directiva, respetó de hecho, según el Gobierno federal, todas las exigencias de ésta.
42 La Comisión no niega que se haya procedido a cierta evaluación del impacto ambiental del proyecto objeto del litigio. Sin embargo, tal evaluación no responde, según ella, a las nuevas exigencias de la Directiva, más rigurosas que la normativa nacional entonces vigente. En particular, no respetó, según la Comisión, la obligación de tener en cuenta la interacción entre los factores contemplados en los guiones primero y segundo del artículo 3 de la Directiva (hombre, fauna, flora, suelo, agua, aire, clima y paisaje), obligación que habría exigido una evaluación global de dichos factores.
43 Resulta de los autos que, durante el procedimiento de autorización del proyecto objeto del litigio por parte del Regierungspraesidium Darmstadt, tuvo lugar una evaluación de su impacto ambiental. El titular del proyecto aportó, en particular, una serie de informaciones sobre el impacto ambiental del proyecto, que fueron consideradas por la propia Comisión como suficientes en relación con las exigencias del artículo 5 y del Anexo III de la Directiva. Tales informaciones se refirieron, asimismo, a la interrelación entre los factores contemplados en el artículo 3 de la Directiva. Consta, por último, que fueron puestas a disposición del público interesado y que éste tuvo la posibilidad de expresar su opinión. En tales circunstancias, el objetivo de sensibilización del público sobre las implicaciones ambientales de un proyecto, mediante informaciones concretas proporcionadas por el titular del proyecto, fue alcanzado.
44 Resulta, asimismo, de la decisión controvertida del Regierungspraesidium Darmstadt, de 31 de agosto de 1989, así como de su informe de 11 de noviembre de 1991, elaborado en respuesta al dictamen motivado, que dicha autoridad incorporó al procedimiento de autorización las informaciones recogidas y las reacciones de los medios afectados y que las tuvo en cuenta en su decisión de aprobación del proyecto.
45 Habida cuenta de estas consideraciones, la Comisión debería haber especificado en qué puntos concretos no se respetaron las exigencias de la Directiva en el procedimiento de autorización del proyecto objeto del litigio y debería haber aportado las pruebas correspondientes. Su recurso no incluye tales especificaciones basadas en pruebas precisas. Procede, por lo tanto, desestimarlo por infundado.
Decisión sobre las costas
Costas
46 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así se hubiere solicitado. Dado que la República Federal de Alemania no solicitó dicha condena de la Comisión, procede resolver que cada una de las dos partes cargue con sus propias costas. El Reino Unido, parte coadyuvante, también cargará con sus propias costas, con arreglo al apartado 4 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Cada una de las partes, incluida la parte coadyuvante, cargará con sus propias costas.