CELEX: 62008CJ0022
Citoyenneté européenne
Libre circulation des personnes
Articles 12 CE et 39 CE
Directive 2004/38/CE
Article 24, paragraphe 2
Appréciation de validité
Ressortissants d'un État membre
Activité professionnelle dans un autre État membre
Niveau de la rémunération et durée de l'activité
Maintien du statut de 'travailleur'
Droit au bénéfice de prestations en faveur des demandeurs d'emploi

Les demandes de décisions préjudicielles portent sur l’interprétation des articles 12 CE et 39 CE ainsi que sur la validité de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du
29 avril 2004
, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) n
o
1612/68 et abrogeant les
directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE (
JO L 158, p. 77
, et rectificatifs
JO 2004, L 229, p. 35
,
L 197, p. 34
, ainsi que
JO 2007, L 204, p. 28
).
Ces demandes ont été présentées dans le cadre de litiges opposant MM. Vatsouras et Koupatantze à l’Arbeitsgemeinschaft (ARGE) Nürnberg 900 (centre d’emploi de la ville de Nürnberg 900, ci-après l’
«
ARGE
»
) au sujet de la suppression du bénéfice des prestations de base en faveur des demandeurs d’emploi dont ils avaient bénéficié.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
Les premier et neuvième considérants de la directive 2004/38 sont libellés comme suit:
«
(1)
La citoyenneté de l’Union confère à chaque citoyen de l’Union un droit fondamental et individuel de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, sous réserve des limitations et des restrictions fixées par le traité et des mesures adoptées en vue de leur application.
[…]
(9)
Les citoyens de l’Union devraient avoir le droit de séjourner dans l’État membre d’accueil pendant une période ne dépassant pas trois mois sans être soumis à aucune condition ni à aucune formalité autre que l’obligation de posséder une carte d’identité ou un passeport en cours de validité, sans préjudice d’un traitement plus favorable applicable aux demandeurs d’emploi, selon la jurisprudence de la Cour de justice.
»
L’article 6 de la directive 2004/38 énonce:
«
1.
Les citoyens de l’Union ont le droit de séjourner sur le territoire d’un autre État membre pour une période allant jusqu’à trois mois, sans autres conditions ou formalités que l’exigence d’être en possession d’une carte d’identité ou d’un passeport en cours de validité.
2.
Les dispositions du paragraphe 1 s’appliquent également aux membres de la famille munis d’un passeport en cours de validité qui n’ont pas la nationalité d’un État membre et qui accompagnent ou rejoignent le citoyen de l’Union.
»
L’article 7 de la directive 2004/38 dispose:
«
1.
Tout citoyen de l’Union a le droit de séjourner sur le territoire d’un autre État membre pour une durée de plus de trois mois:
a)
s’il est un travailleur salarié ou non salarié dans l’État membre d’accueil, […].
[…]
3.   Aux fins du paragraphe 1, point a), le citoyen de l’Union qui n’exerce plus d’activité salariée ou non salariée conserve la qualité de travailleur salarié ou de non salarié dans les cas suivants:
[…]
c)
s’il se trouve en chômage involontaire dûment constaté à la fin de son contrat de travail à durée déterminée inférieure à un an ou après avoir été involontairement au chômage pendant les douze premiers mois et s’est fait enregistrer en qualité de demandeur d’emploi auprès du service de l’emploi compétent; dans ce cas, il conserve le statut de travailleur pendant au moins six mois;
[…]
»
L’article 14 de cette directive prévoit notamment:
«
1.
Les citoyens de l’Union et les membres de leur famille ont un droit de séjour tel que prévu à l’article 6 tant qu’ils ne deviennent pas une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale de l’État membre d’accueil.
2.   Les citoyens de l’Union et les membres de leur famille ont un droit de séjour tel que prévu aux articles 7, 12 et 13 tant qu’ils répondent aux conditions énoncées dans ces articles.
[…]
4.   À titre de dérogation aux dispositions des paragraphes 1 et 2 et sans préjudice des dispositions du chapitre VI, les citoyens de l’Union et les membres de leur famille ne peuvent en aucun cas faire l’objet d’une mesure d’éloignement lorsque:
[…]
b)
les citoyens de l’Union concernés sont entrés sur le territoire de l’État membre d’accueil pour y chercher un emploi. Dans ce cas, les citoyens de l’Union et les membres de leur famille ne peuvent être éloignés tant que les citoyens de l’Union sont en mesure de faire la preuve qu’ils continuent à chercher un emploi et qu’ils ont des chances réelles d’être engagés.
»
Aux termes de l’article 24 de la directive 2004/38:
«
1.

Sous réserve des dispositions spécifiques expressément prévues par le traité et le droit dérivé, tout citoyen de l’Union qui séjourne sur le territoire de l’État membre d’accueil en vertu de la présente directive bénéficie de l’égalité de traitement avec les ressortissants de cet État membre dans le domaine d’application du traité. Le bénéfice
de ce droit s’étend aux membres de la famille, qui n’ont pas la nationalité d’un État membre et qui bénéficient du droit de séjour ou du droit de séjour permanent.
2.
Par dérogation au paragraphe 1, l’État membre d’accueil n’est pas obligé d’accorder le droit à une prestation d’assistance sociale pendant les trois premiers mois de séjour ou, le cas échéant, pendant la période plus longue prévue à l’article 14, paragraphe 4, point b), ni tenu, avant l’acquisition du droit de séjour permanent, d’octroyer des aides d’entretien aux études, y compris pour la formation professionnelle, sous la forme de bourses d’études ou de prêts, à des personnes autres que les travailleurs salariés, les travailleurs non salariés, les personnes qui gardent ce statut, et les membres de leur famille.
»
La réglementation nationale
L’article 7, paragraphe 1, du livre II du code allemand de la sécurité sociale — Prestations de base en faveur des demandeurs d’emploi (Sozialgesetzbuch II, ci-après le
«
SGB II
»
) dispose:
«
1.
Les prestations prévues dans le présent livre sont octroyées aux personnes:
1)
qui ont atteint l’âge de 15 ans et n’ont pas encore atteint l’âge de 65 ans,
2)
qui sont capables d’exercer une activité,
3)
qui sont dans le besoin et
4)
dont la résidence habituelle est située sur le territoire de la République fédérale d’Allemagne […].
Sont exclus […]
2.
les ressortissants étrangers dont le droit de séjour découle exclusivement de l’objectif de recherche d’un emploi, les membres de leurs familles ainsi que les bénéficiaires visés à l’article 1
er
de la loi sur les prestations à accorder aux demandeurs d’asile [Asylbewerberleistungsgesetz]. Les dispositions qui précèdent sont sans préjudice des dispositions relatives au droit de séjour.
»
Conformément à l’article 23, paragraphe 3, du livre XII du code allemand de la sécurité sociale — Assistance sociale destinées aux étrangers (Sozialgesetzbuch XII), les ressortissants étrangers entrés dans le pays pour obtenir une assistance sociale ou dont le droit de séjour découle exclusivement de l’objectif de recherche d’un emploi ne bénéficient pas des prestations de l’assistance sociale.
L’article 1
er
de ladite loi sur les prestations à accorder aux demandeurs d’asile énonce:
«
1.
Ont droit aux prestations prévues par la présente loi les ressortissants étrangers qui séjournent effectivement sur le territoire fédéral et qui
1)
sont titulaires d’une autorisation provisoire de séjour pour demandeurs d’asile conformément à la loi relative à la procédure en matière de demande d’asile [Asylverfahrengesetz].
[…]
»
Les litiges au principal et les questions préjudicielles
Affaire C-22/08
M. Vatsouras, né le
10 décembre 1973
et de nationalité grecque, est arrivé en Allemagne au mois de mars 2006.
Le
10 juillet 2006
, il a demandé auprès de l’ARGE à être admis au bénéfice des prestations du SGB II. Par décision de l’ARGE, du , ces prestations lui ont été octroyées jusqu’au . Les revenus perçus par M. Vatsouras au titre de son activité professionnelle ont été déduits du montant des prestations en cause, de sorte que le montant mensuel de celles-ci s’est élevé à 169 euros. Par décision de l’ARGE, du , le bénéfice desdites prestations a été prolongé jusqu’au
L’activité professionnelle de M. Vatsouras s’est achevée à la fin du mois de janvier 2007.
Par décision du
18 avril 2007
, l’ARGE a supprimé le bénéfice de ces prestations, avec effet au . La réclamation introduite par M. Vatsouras contre cette décision a été rejetée par décision de l’ARGE, du , au motif qu’il n’avait pas droit aux prestations en vertu de l’article 7, paragraphe 1, deuxième phrase, point 2, du SGB II. Cette décision a fait l’objet d’un recours formé par M. Vatsouras devant le Sozialgericht Nürnberg.
Entre-temps, le
4 juin 2007
, M. Vatsouras a repris une activité professionnelle lui permettant de ne plus dépendre de l’assistance sociale.
Affaire C-23/08
M. Koupatantze, né le
15 mai 1952
, est un ressortissant grec.
Il est entré en Allemagne au mois d’octobre 2006 et a accepté un emploi le
er
novembre
suivant. Son contrat de travail a pris fin le de la même année, l’employeur ayant invoqué un manque de commandes.
Le
22 décembre 2006
, M. Koupatantze a demandé auprès de l’ARGE à être admis au bénéfice des prestations de base en faveur des demandeurs d’emploi prévues au SGB II. Par décision de l’ARGE, du , une prestation d’un montant mensuel de 670 euros lui a été octroyée jusqu’au Toutefois, par décision du , l’ARGE a supprimé le bénéfice de cette prestation, avec effet au .
La réclamation introduite par M. Koupatantze contre cette décision a été rejetée par décision de l’ARGE, du
11 mai 2007
, au motif qu’il n’avait pas droit aux prestations en vertu de l’article 7, paragraphe 1, deuxième phrase, point 2, du SGB II. Cette décision a fait l’objet d’un recours formé par M. Koupatantze devant la juridiction de renvoi.
À partir du
er
juin 2007
, M. Koupatantze a repris une activité professionnelle lui permettant de ne plus dépendre de l’assistance sociale.
Les questions préjudicielles
Le
18 décembre 2007
, le Sozialgericht Nürnberg a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«
1)
L’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 […] est-il conforme à l’article 12 CE lu en combinaison avec l’article 39 CE?
2)
Dans l’hypothèse où la première question appellerait une réponse négative, l’article 12 CE lu en combinaison avec l’article 39 CE s’oppose-t-il à une réglementation nationale qui exclut les citoyens de l’Union du bénéfice de l’assistance sociale en cas de dépassement de la durée maximale du séjour visé à l’article 6 de la directive 2004/38 […], et en l’absence de tout droit de séjour en vertu d’autres dispositions?
3)
Dans l’hypothèse où la première question appellerait une réponse positive, l’article 12 CE s’oppose-t-il à une réglementation nationale qui exclut les ressortissants d’États membres de l’Union européenne même du bénéfice de prestations d’assistance sociale octroyées aux immigrés clandestins?
»
Par ordonnance du président de la Cour du
7 avril 2008
, les affaires C-22/08 et C-23/08 ont été jointes aux fins de la procédure écrite et orale ainsi que de l’arrêt.
Sur les questions préjudicielles
Observations liminaires
Si, dans la répartition des compétences entre les juridictions communautaires et nationales, il appartient en principe à la juridiction nationale de vérifier que les conditions factuelles entraînant l’application d’une norme communautaire sont réunies dans l’affaire pendante devant elle, la Cour, statuant sur renvoi préjudiciel, peut, le cas échéant, apporter des précisions visant à guider la juridiction nationale dans son interprétation (voir, en ce sens, arrêt du
4 juillet 2000
, Haim,
C-424/97, Rec. p. I-5123
, point 58).
Ainsi qu’il résulte de la décision de renvoi, les questions posées sont fondées sur la prémisse que, à l’époque des faits au principal, MM. Vatsouras et Koupatantze n’avaient pas la qualité de
«
travailleur
»
au sens de l’article 39 CE.
La juridiction de renvoi a constaté que l’activité professionnelle
«
mineure exercée brièvement
»
par M. Vatsouras était
«
insuffisante aux fins de sa subsistance
»
et que l’activité exercée par M. Koupatantze
«
a duré à peine plus d’un mois
»
.
À cet égard, il convient de relever que, selon une jurisprudence constante, la notion de
«
travailleur
»
au sens de l’article 39 CE revêt une portée communautaire et ne doit pas être interprétée de manière restrictive. Doit être considérée comme
«
travailleur
»
toute personne qui exerce des activités réelles et effectives, à l’exclusion d’activités tellement réduites qu’elles se présentent comme purement marginales et accessoires. La caractéristique de la relation de travail est, selon cette jurisprudence, la circonstance qu’une personne accomplit pendant un certain temps, en faveur d’une autre et sous la direction de celle-ci, des prestations en contrepartie desquelles elle touche une rémunération (voir, notamment, arrêts du
3 juillet 1986
, Lawrie-Blum,
66/85, Rec. p. 2121
, points 16 et 17, ainsi que du , Petersen, C-228/07, Rec. p. I-6989, point 45).
Ni le niveau limité de ladite rémunération ni l’origine des ressources pour cette dernière ne peuvent avoir de conséquences quelconques sur la qualité de
«
travailleur
»
au sens du droit communautaire (voir arrêts du
31 mai 1989
, Bettray,
344/87, Rec. p. 1621
, point 15, ainsi que du , Mattern et Cikotic,
C-10/05, Rec. p. I-3145
, point 22).
Le fait que les revenus d’une activité salariée sont inférieurs au minimum d’existence n’empêche pas de considérer la personne qui l’exerce comme
«
travailleur
»
au sens de l’article 39 CE (voir arrêts du
23 mars 1982
, Levin,
53/81, Rec. p. 1035
, points 15 et 16, ainsi que du , Nolte,
C-317/93, Rec. p. I-4625
, point 19), même si la personne considérée cherche à compléter la rémunération par d’autres moyens d’existence tels qu’une aide financière prélevée sur les fonds publics de l’État de résidence (voir arrêt du , Kempf,
139/85, Rec. p. 1741
, point 14).
En outre, s’agissant de la durée de l’activité exercée, la circonstance qu’une activité salariée est de courte durée n’est pas susceptible, à elle seule, de l’exclure du champ d’application de l’article 39 CE (voir, arrêts du
26 février 1992
, Bernini,
C-3/90, Rec. p. I-1071
, point 16, et du , Ninni-Orasche,
C-413/01, Rec. p. I-13187
, point 25).
Il s’ensuit que, indépendamment du niveau limité de la rémunération et de la courte durée de l’activité professionnelle, il ne peut pas être exclu que celle-ci, à la suite d’une appréciation globale de la relation de travail en cause, ne puisse être considérée par les autorités nationales comme réelle et effective, permettant, ainsi, d’attribuer à son titulaire la qualité de
«
travailleur
»
au sens de l’article 39 CE.
Dans l’hypothèse où la juridiction de renvoi parviendrait à une telle conclusion au regard des activités exercées par MM. Vatsouras et Koupatantze, ces derniers auraient pu conserver le statut de travailleurs pendant au moins six mois pour autant que les conditions énoncées à l’article 7, paragraphe 3, sous c), de la directive 2004/38 soient remplies. De telles appréciations factuelles doivent être effectuées sous la seule responsabilité du juge national.
Si MM. Vatsouras et Koupatantze avaient conservé le statut de travailleurs, ils auraient eu droit à des prestations telles que celles prévues par le SGB II, en application de l’article 24, paragraphe 1, de la directive 2004/38, pendant ladite période d’au moins six mois.
Sur la première question
Par cette question, la juridiction de renvoi demande si l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 est conforme à l’article 12 CE lu en combinaison avec l’article 39 CE.
L’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 établit une dérogation au principe d’égalité de traitement dont bénéficient les citoyens de l’Union autres que les travailleurs salariés, les travailleurs non salariés, les personnes qui gardent ce statut et les membres de leur famille, qui séjournent sur le territoire d’un État membre d’accueil.
Selon cette disposition, l’État membre d’accueil n’est pas obligé d’accorder le droit aux prestations d’assistance sociale, notamment aux demandeurs d’emploi pendant la période plus longue durant laquelle ils ont le droit d’y séjourner.
Les ressortissants d’un État membre à la recherche d’un emploi dans un autre État membre relèvent du champ d’application de l’article 39 CE et, partant, bénéficient du droit à l’égalité de traitement prévu au paragraphe 2 de cette disposition (arrêt du
15 septembre 2005
, Ioannidis,
C-258/04, Rec. p. I-8275
, point 21).
En outre, compte tenu de l’instauration de la citoyenneté de l’Union et de l’interprétation du droit à l’égalité de traitement dont jouissent les citoyens de l’Union, il n’est plus possible d’exclure du champ d’application de l’article 39, paragraphe 2, CE une prestation de nature financière destinée à faciliter l’accès à l’emploi sur le marché du travail d’un État membre (arrêts du
23 mars 2004
, Collins,
C-138/02, Rec. p. I-2703
, point 63, et Ioannidis, précité, point 22).
Il est toutefois légitime qu’un État membre n’octroie une telle allocation qu’après que l’existence d’un lien réel du demandeur d’emploi avec le marché du travail de cet État a pu être établie (arrêts du
11 juillet 2002
, D’Hoop,
C-224/98, Rec. p. I-6191
, point 38, et Ioannidis, précité, point 30).
L’existence d’un tel lien peut être vérifiée, notamment, par la constatation que la personne en cause a, pendant une période d’une durée raisonnable, effectivement et réellement cherché un emploi dans l’État membre en question (arrêt Collins, précité, point 70).
Il s’ensuit que les ressortissants des États membres à la recherche d’un emploi dans un autre État membre qui ont établi des liens réels avec le marché du travail de cet État peuvent se prévaloir de l’article 39, paragraphe 2, CE afin de bénéficier d’une prestation de nature financière destinée à faciliter l’accès au marché de l’emploi.
Il appartient aux autorités compétentes nationales et, le cas échéant, aux juridictions nationales non seulement de constater l’existence d’un lien réel avec le marché du travail, mais également d’analyser les éléments constitutifs de ladite prestation, notamment ses finalités et ses conditions d’octroi.
Ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 57 des ses conclusions, l’objectif de la prestation doit être examiné en fonction des résultats de celle-ci et non de sa structure formelle.
Une condition telle que celle figurant à l’article 7, paragraphe 1, du SGB II, en ce que l’intéressé doit être en mesure d’exercer une activité professionnelle, pourrait constituer un indice que la prestation est destinée à faciliter l’accès à l’emploi.
En tout état de cause, la dérogation prévue à l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38 doit être interprétée en conformité avec l’article 39, paragraphe 2, CE.
Ne sauraient être considérées comme
«
prestations d’assistance sociale
»
, au sens de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38, les prestations de nature financière qui, indépendamment de leur qualification dans la législation nationale, sont destinées à faciliter l’accès au marché du travail.
Au vu des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre que, en ce qui concerne le droit des ressortissants des États membres qui cherchent un emploi dans un autre État membre, l’examen de la première question n’a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38.
Sur la deuxième question
Eu égard à la réponse fournie à la première question, il n’y a pas lieu de répondre à la deuxième question.
Sur la troisième question
Par cette question, la juridiction de renvoi cherche à savoir si l’article 12 CE s’oppose à une réglementation nationale qui exclut les ressortissants d’États membres de l’Union européenne du bénéfice de prestations d’assistance sociale octroyées aux immigrés clandestins.
Dans le cadre de cette question, la juridiction de renvoi se réfère aux dispositions de la loi sur les prestations à accorder aux demandeurs d’asile, dont l’article 1
er
, paragraphe 1, point 1, prévoit que les étrangers qui séjournent effectivement sur le territoire de la République fédérale d’Allemagne ont droit auxdites prestations, dès qu’ils sont titulaires d’une autorisation provisoire de séjour pour demandeurs d’asile.
Il convient, par conséquent, de comprendre la question posée en ce sens que la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 12 CE s’oppose à une réglementation nationale qui exclut les ressortissants des États membres du bénéfice de prestations d’assistance sociale, alors que celui-ci est octroyé aux nationaux d’États tiers.
L’article 12, premier alinéa, CE interdit, dans le domaine d’application du traité CE et sans préjudice des dispositions qu’il prévoit, toute discrimination en raison de la nationalité.
Cette disposition concerne les situations relevant du champ d’application du droit communautaire dans lesquelles un ressortissant d’un État membre subit un traitement discriminatoire par rapport aux nationaux d’un autre État membre sur le seul fondement de sa nationalité et n’a pas vocation à s’appliquer dans le cas d’une éventuelle différence de traitement entre les ressortissants des États membres et ceux des États tiers.
Il y a, dès lors, lieu de répondre à la troisième question que l’article 12 CE ne s’oppose pas à une réglementation nationale qui exclut les ressortissants des États membres du bénéfice de prestations d’assistance sociale octroyées aux nationaux d’États tiers.
Sur les dépens
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) dit pour droit:

1)
En ce qui concerne le droit des ressortissants des États membres qui cherchent un emploi dans un autre État membre, l’examen de la première question n’a révélé aucun élément de nature à affecter la validité de l’article 24, paragraphe 2, de la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du
29 avril 2004
, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) n
o
1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE.

2)
L’article 12 CE ne s’oppose pas à une réglementation nationale qui exclut les ressortissants des États membres du bénéfice de prestations d’assistance sociale octroyées aux nationaux d’États tiers.

Signatures
(
*1
)	Langue de procédure: l’allemand.