CELEX: 61998CJ0067
Libre prestación de servicios
Recogida de apuestas

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 20 de enero de 1998, recibida en el Tribunal de Justicia el 13 de marzo siguiente, el Consiglio di Stato, planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE (actualmente artículo 234 CE), una cuestión prejudicial sobre la interpretación de las disposiciones del Tratado CE relativas a la libre prestación de servicios, a fin de apreciar la compatibilidad con dichas disposiciones de una legislación nacional que prohíbe, salvo excepción, la recogida de apuestas y reserva a ciertos organismos el derecho de organizar las que están autorizadas.
2 Esta cuestión se suscitó en el marco de un litigio entre el Questore di Verona (Jefe de Policía de la provincia de Verona) y el Sr. Zenatti, a propósito de la prohibición impuesta a este último de proseguir su actividad de intermediario en Italia de una sociedad establecida en el Reino Unido, especializada en la recogida de apuestas sobre acontecimientos deportivos.
El marco jurídico
3 En Italia, de acuerdo con el tenor del artículo 88 del Real Decreto nº 773, de 18 de junio de 1931, por el que se aprueba el texto refundido de las Leyes sobre Seguridad Pública (GURI nº 146, de 26 de junio de 1931; en lo sucesivo, «Real Decreto»), «no podrá concederse ninguna autorización para la recogida de apuestas, con excepción de las que se refieren a carreras, regatas, juegos de pelota o de balón y otras competiciones deportivas similares, cuando la recogida de apuestas constituya un requisito imprescindible para el buen desarrollo de la competición».
4 Resulta de la respuesta del Gobierno italiano a la pregunta planteada por el Tribunal de Justicia, en relación con la modalidad de aplicación de la excepción prevista en dicha disposición, que pueden realizarse apuestas sobre el resultado de acontecimientos deportivos controlados por el Comitato olimpico nazionale italiano (Comité Olímpico Nacional Italiano; en lo sucesivo, «CONI») o sobre el resultado de las carreras de caballos organizadas a través de la Unione nazionale incremento razze equine (Unión Nacional para la Mejora de las Razas Equinas; en lo sucesivo, «UNIRE»). El uso de los fondos procedentes de las apuestas atribuidos a ambos organismos se halla regulado y debe, en particular, favorecer el desarrollo de las actividades deportivas mediante inversiones en infraestructuras deportivas, especialmente en las regiones más pobres y en la periferia de las grandes ciudades, y apoyar los deportes hípicos y la cría de caballos. En virtud de diferentes disposiciones legislativas adoptadas entre 1995 y 1997, la organización y la recogida de las apuestas reservadas al CONI y a la UNIRE pueden concederse, mediante licitación y a cambio del pago de los cánones que sean aplicables, a personas u organismos que ofrezcan las garantías necesarias.
5 El artículo 718 del Código Penal italiano castiga la práctica u organización de juegos de azar, mientras que el artículo 4 de la Ley nº 401, de 13 de diciembre de 1989 (GURI nº 401, de 18 de diciembre de 1989), reprime la participación indebida en la organización de juegos o apuestas reservadas al Estado o a empresas concesionarias. Además, el artículo 1933 del Código Civil, según el cual no existe acción para reclamar lo que se gana en un juego o en una apuesta, resulta aplicable a los juegos y apuestas no autorizados. En cambio, no se puede repetir lo que se haya pagado voluntariamente, a no ser que hubiese mediado dolo.
El litigio principal
6 Desde el 29 de marzo de 1997, el Sr. Zenatti actúa como intermediario en Italia de la sociedad SSP Overseas Betting Ltd (en lo sucesivo, «Overseas»), establecida en Londres, corredor autorizado, especializado en la recogida de apuestas. La actividad del Sr. Zenatti consiste en gestionar un centro de transmisión de datos para los clientes italianos de Overseas de apuestas relativas a acontecimientos deportivos celebrados en el extranjero. Así, remite a Londres, por fax o Internet, los formularios rellenados por los clientes, acompañados de la fotocopia de las transferencias bancarias, y recibe de Overseas mediante fax otros documentos que debe transmitir a los mismos clientes.
7 Mediante resolución de 16 de abril de 1997, el Questore di Verona ordenó el cese de la actividad del Sr. Zenatti, alegando que ésta no podía obtener una autorización en virtud del artículo 88 del Real Decreto, que únicamente permite conceder una licencia para la recogida de apuestas cuando dicha actividad constituya un requisito necesario para el buen desarrollo de la competición.
8 El Sr. Zenatti interpuso un recurso de anulación contra la resolución mencionada ante el Tribunale amministrativo regionale del Veneto, solicitando, con carácter cautelar, que se suspendiera su ejecución. Mediante resolución de 9 de julio de 1997, el Tribunale amministrativo regionale suspendió cautelarmente la ejecución de la resolución impugnada.
9 El Questore di Verona recurrió esta última resolución ante el Consiglio di Stato.
10 Este último estima que la solución del litigio requiere la interpretación de las disposiciones del Tratado relativas a la libre prestación de servicios. A su juicio, los principios recogidos en la sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de marzo de 1994, Schindler (C-275/92, Rec. p. I-1039; en lo sucesivo, «sentencia Schindler»), según la cual dichas disposiciones no se oponen a una legislación como la británica sobre las loterías, en atención a las consideraciones de política social y de prevención del fraude que la justifican, parecen poder aplicarse por analogía a la legislación italiana sobre apuestas.
11 No obstante, a falta de una sentencia dictada por los órganos jurisdiccionales comunitarios a propósito de una normativa de este tipo, el Consiglio di Stato, cuyas decisiones no son susceptibles de recurso, considera que el artículo 177 del Tratado le obliga a dirigirse al Tribunal de Justicia. Por esta razón, el Consiglio di Stato resolvió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Se oponen las normas del Tratado en materia de prestación de servicios a un régimen como el establecido por la normativa italiana sobre apuestas, habida cuenta de las consideraciones de política social y de prevención del fraude que la justifican?»
Sobre la cuestión prejudicial
12 El Gobierno italiano y todos los demás Gobiernos que han presentado observaciones, así como la Comisión, estiman que la sentencia Schindler proporciona los elementos esenciales para poder responder negativamente a la cuestión planteada.
13 En cambio, el Sr. Zenatti afirma que la recogida de apuestas sobre acontecimientos deportivos no puede asimilarse a la actividad de las loterías, contemplada en la sentencia Schindler, en particular porque las apuestas no son juegos de azar puros, sino juegos en los que quien apuesta debe señalar el resultado gracias a su habilidad. Estima, además, que la mera referencia a consideraciones de política social y de prevención del fraude, realizada por el órgano jurisdiccional remitente, no basta para justificar la normativa que se discute en el procedimiento principal.
14 Procede, a este respecto, recordar que en el apartado 60 de la sentencia Schindler, el Tribunal de Justicia subrayó las consideraciones de orden moral, religioso o cultural que rodean tanto a las loterías, como a los demás juegos en todos los Estados miembros. Las legislaciones nacionales tienden, en general, a limitar e incluso a prohibir el juego y a evitar que sea una fuente de enriquecimiento individual. El Tribunal de Justicia destacó igualmente que, habida cuenta del importe de las sumas que permiten reunir y de las ganancias que pueden ofrecer a los jugadores, sobre todo las que se organizan a gran escala, las loterías implican riesgos elevados de delito y de fraude. Además, constituyen una incitación al gasto que puede tener consecuencias individuales y sociales perjudiciales. Por último, y sin que esta razón pueda considerarse en sí misma una justificación objetiva, no carece de importancia, en opinión del Tribunal de Justicia, destacar que las loterías pueden participar significativamente en la financiación de actividades filantrópicas o de interés general como obras sociales, obras benéficas, el deporte o la cultura.
15 Como resulta del apartado 61 de la sentencia mencionada, el Tribunal de Justicia ha estimado que dichas particularidades justifican que las autoridades nacionales dispongan de una facultad de apreciación suficiente para determinar las exigencias que implican la protección de los jugadores y, más en general, habida cuenta de las singularidades socioculturales de cada Estado miembro, la protección del orden social, tanto en lo que se refiere a las modalidades de organización de las loterías y al volumen de las apuestas, como a la afectación de los beneficios que reportan. En tales circunstancias, les corresponde determinar no sólo si es necesario restringir las actividades de las loterías, sino también prohibirlas, siempre que dichas restricciones no sean discriminatorias.
16 Aun cuando la sentencia Schindler se refiere a la organización de loterías, sus consideraciones pueden aplicarse también, como se desprende del propio tenor del apartado 60 de dicha sentencia, a los restantes juegos que posean características comparables.
17 Es cierto que en la sentencia de 26 de junio de 1997, Familiapress (C-368/95, Rec. p. I-3689), el Tribunal de Justicia se negó a asimilar ciertos juegos a las loterías que presentan las características examinadas en la sentencia Schindler. Sin embargo, se trataba de juegos-concurso propuestos en revistas en forma de crucigramas o adivinanzas, que permitían, mediante sorteo, ganar premios a algunos de los lectores que habían respondido correctamente. Como indicó el Tribunal de Justicia en el apartado 23 de dicha sentencia, los juegos controvertidos, organizados a pequeña escala y con apuestas poco importantes, no constituyen una actividad económica independiente, sino solo un elemento entre otros del contenido impreso de una revista.
18 En el caso de autos, en cambio, las apuestas sobre las competiciones deportivas, aunque no pueden considerarse juegos de azar puros, ofrecen, al igual que estos últimos, la esperanza de ganar una suma de dinero a cambio de una apuesta que sirve de pago. Habida cuenta de la magnitud de las sumas que las apuestas permiten recaudar y de las ganancias que pueden ofrecer a los jugadores, entrañan los mismos riesgos de delito y de fraude y pueden tener las mismas consecuencias individuales y sociales perjudiciales.
19 En estas circunstancias, las apuestas de que se trata en el asunto principal deben considerarse juegos comparables a las loterías contempladas en la sentencia Schindler.
20 No obstante, el caso de autos se diferencia de la sentencia Schindler al menos en dos aspectos.
21 Por una parte, aunque las legislaciones controvertidas en los dos asuntos establecen una prohibición, salvo excepción, de las operaciones contempladas, su alcance no es el mismo. Como ha señalado el Abogado General en el punto 24 de sus conclusiones, mientras que la legislación nacional examinada en la sentencia Schindler entrañaba una prohibición total de los juegos de que trataba, es decir las grandes loterías, la legislación contemplada en el procedimiento principal no prohíbe completamente la recogida de apuestas, sino que reserva a ciertos organismos el derecho a organizarlas bajo determinadas condiciones.
22 Por otra parte, como se ha indicado en algunas de las observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia, las disposiciones del Tratado relativas al derecho de establecimiento podrían aplicarse en una situación como la examinada en el procedimiento principal, a la vista de la naturaleza de las relaciones existentes entre el Sr. Zenatti y Overseas, por cuya cuenta actúa.
23 A propósito de este último punto, no es preciso examinar si podrían aplicarse otras disposiciones del Tratado, puesto que la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente se limita a las disposiciones relativas a la libre prestación de servicios.
24 Por lo que respeta a las disposiciones del Tratado relativas a la libre prestación de servicios, cabe señalar que éstas se aplican, como el Tribunal de Justicia declaró en la sentencia Schindler en relación con la organización de loterías, a una actividad que consiste en permitir a los usuarios participar, a cambio de una remuneración, en un juego que permite ganar dinero. Por tanto, una actividad de este tipo está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 59 del Tratado CE (actualmente artículo 49 CE, tras su modificación), siempre que por lo menos, uno de los prestadores del servicio esté establecido en un Estado miembro distinto de aquel en el que se ofrece el servicio.
25 Ahora bien, en el asunto principal, las prestaciones controvertidas son las realizadas por el organizador de las apuestas y sus agentes al hacer participar a los apostantes en un juego que les ofrece la esperanza de una ganancia. Dichas prestaciones se ofrecen normalmente a cambio de una remuneración constituida por la entrega de la suma apostada y tienen carácter transfronterizo.
26 Ni las partes del procedimiento principal, ni los distintos Gobiernos que han presentado observaciones, ni la Comisión niegan que la legislación italiana, en la medida en que prohíbe la recogida de apuestas a cualquier persona u organismo distinto de los que pueden ser autorizados a ello, se aplica indistintamente a los operadores que podrían estar interesados en dicha actividad, con independencia de que estén establecidos en Italia o en cualquier otro Estado miembro.
27 No obstante, la legislación mencionada constituye un obstáculo a la libre circulación de servicios, al impedir a los operadores de otros Estados miembros, directa o indirectamente, proceder ellos mismos a la recogida de apuestas en el territorio italiano.
28 Procede, por tanto, determinar si esta restricción a la libre prestación de servicios resulta admisible en virtud de las excepciones expresamente previstas en el Tratado o justificada, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, por razones imperiosas de interés general.
29 A este respecto, los artículos 55 del Tratado CE (actualmente artículo 45 CE) y 56 del Tratado CE (actualmente artículo 46 CE, tras su modificación), aplicables a la materia en virtud del artículo 66 del Tratado CE (actualmente artículo 55 CE), admiten las restricciones justificadas por la participación, aunque sólo sea de manera ocasional, en el ejercicio del poder público o por razones de salud, seguridad u orden públicos. Además, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencias de 25 de julio de 1991, Collectieve Antennevoorziening Gouda, C-288/89, Rec. p. I-4007, apartados 13 a 15), las restricciones a la libre prestación de servicios que resultan de medidas nacionales indistintamente aplicables sólo son admisibles si están justificadas por razones imperiosas de interés general, son adecuadas para garantizar la realización del objetivo que persiguen y no van más allá de lo necesario para su consecución.
30 Según las indicaciones contenidas en la resolución de remisión y en las observaciones del Gobierno italiano, la legislación controvertida en el procedimiento principal persigue objetivos análogos a los contemplados en la legislación británica sobre loterías, tal y como fueron identificados por el Tribunal de Justicia en la sentencia Schindler. La legislación italiana pretende, en efecto, impedir que dichos juegos sean una fuente de beneficio individual, evitar los riesgos de delito y fraude, así como las consecuencias individuales y sociales perjudiciales que resultan de la incitación al gasto que suponen, y permitirlos únicamente en la medida en la que pueden tener un carácter de utilidad social para el buen desarrollo de una competición deportiva.
31 Como el Tribunal de Justicia reconoció en el apartado 58 de la sentencia Schindler, las razones mencionadas deben considerarse globalmente. Dichas razones están relacionadas con la protección de los destinatarios del servicio y, más en general, de los consumidores, así como con la protección del orden social, objetivos que, como ya se declaró, se cuentan entre los que pueden considerarse razones imperiosas de interés general (véanse las sentencias de 18 de enero de 1979, Van Wesemael y otros, asuntos acumulados 110/78 y 111/78, Rec. p. 35, apartado 28; de 4 de diciembre de 1986, Comisión/Francia, 220/83, Rec. p. 3663, apartado 20, y de 24 de octubre de 1978, Société générale alsacienne de banque, 15/78, Rec. p. 1971, apartado 5). No obstante, es preciso además que, como se indica en el apartado 29 de la presente sentencia, las medidas que estén justificadas por dichas razones sean adecuadas para garantizar la realización del objetivo que persiguen y no vayan más allá de lo necesario para su consecución.
32 Como se señala en el apartado 21 de la presente sentencia, la legislación italiana sobre apuestas se distingue de la legislación contemplada en la sentencia Schindler principalmente porque no prohíbe totalmente las operaciones a las que se refiere, sino que las reserva a ciertos organismos bajo determinadas condiciones.
33 No obstante, la determinación del alcance de la protección que un Estado miembro desea garantizar en su territorio en materia de loterías y otros juegos forma parte de la facultad de apreciación reconocida por el Tribunal de Justicia a las autoridades nacionales en el apartado 61 de la sentencia Schindler. En efecto, corresponde a estas últimas apreciar si, en el marco del objetivo perseguido, es preciso prohibir completamente o parcialmente actividades de esta naturaleza o sólo limitarlas y prever a tal efecto modalidades de control más o menos estrictas.
34 En estas circunstancias, el hecho de que un Estado miembro haya elegido un sistema de protección diferente del adoptado por otro Estado miembro no puede influir en la apreciación de la necesidad y de la proporcionalidad de las disposiciones adoptadas en la materia. Éstas deben apreciarse únicamente en relación con los objetivos perseguidos por las autoridades nacionales del Estado miembro interesado y con el nivel de protección que pretenden garantizar.
35 Como el Tribunal de Justicia señaló en el apartado 37 de la sentencia de 21 de septiembre de 1999, Läärä y otros (C-124/97, Rec. p. I-6067), en relación con la explotación de máquinas tragaperras, el hecho de que dichas apuestas no estén totalmente prohibidas no basta para demostrar que la legislación nacional no tenga realmente por finalidad alcanzar los objetivos de interés general que pretende perseguir y que deben considerarse en su conjunto. En efecto, también se inscribe en la persecución de tales objetivos una autorización limitada de estos juegos en el marco de derechos especiales o exclusivos otorgados mediante autorización o concesión a ciertos organismos, que presenta la ventaja de canalizar el deseo de jugar y la explotación de los juegos en un circuito controlado, de prevenir los riesgos de tal explotación con fines fraudulentos y criminales y de utilizar los beneficios que se derivan de ellos para fines de utilidad pública.
36 No obstante, como ha indicado el Abogado General en el punto 32 de sus conclusiones, una limitación de este tipo sólo es admisible si responde efectivamente al deseo de reducir verdaderamente las oportunidades de juego y si la financiación de actividades sociales mediante un gravamen sobre la recaudación procedente de los juegos autorizados sólo constituye un beneficio accesorio y no la justificación real de la política restrictiva establecida. En efecto, como destacó el Tribunal de Justicia en el apartado 60 de la sentencia Schindler, aun cuando no carece de importancia que las loterías y otros juegos puedan participar significativamente en la financiación de actividades filantrópicas o de interés general, dicho motivo no puede, por sí solo, considerarse una justificación objetiva de restricciones a la libre prestación de servicios.
37 Corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar si la legislación nacional, en atención a su aplicación en la práctica, responde verdaderamente a los objetivos que pueden justificarla y si las restricciones que impone no resultan desproporcionadas en relación con dichos objetivos.
38 A la vista de las consideraciones anteriores, procede responder a la cuestión prejudicial que las disposiciones del Tratado relativas a la libre prestación de servicios no se oponen a una legislación nacional, como la italiana, que reserva a ciertos organismos el derecho de recoger apuestas sobre los acontecimientos deportivos, si dicha legislación se halla efectivamente justificada por objetivos de política social dirigidos a limitar los efectos nocivos de dichas actividades y si las restricciones que impone no son desproporcionadas en relación con dichos objetivos.
Decisión sobre las costas
Costas
39 Los gastos efectuados por los Gobiernos italiano, belga, alemán, español, francés, portugués, finlandés, sueco y noruego, así como por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
pronunciándose sobre la cuestión planteada por el Consiglio di Stato mediante resolución de 20 de enero de 1998, declara:
Las disposiciones del Tratado CE relativas a la libre prestación de servicios no se oponen a una legislación nacional, como la italiana, que reserva a ciertos organismos el derecho de recoger apuestas sobre los acontecimientos deportivos, si dicha legislación se halla efectivamente justificada por objetivos de política social dirigidos a limitar los efectos nocivos de dichas actividades y si las restricciones que impone no son desproporcionadas en relación con dichos objetivos.