CELEX: 62007TJ0025
Staatssteun
Energiesector
Vergoeding van gestrande kosten
Beschikking waarbij steun verenigbaar met gemeenschappelijke markt wordt verklaard
Verplichting van begunstigde onderneming tot voorafgaande terugbetaling van onrechtmatig verklaarde eerdere steun
Staatsmiddelen
Voordeel
Motiveringsplicht

Voorgeschiedenis van het geding
Verzoeksters, Iride SpA en Iride Energia SpA, zijn respectievelijk de holdingmaatschappij van de Iride-groep en de dochteronderneming ervan die actief is in de sector van elektrische en warmte-energie. Deze groep is ontstaan door de fusie tussen AEM Torino SpA en AMGA SpA op 31 oktober 2005. Verzoeksters zijn de begunstigden geworden van de in casu aan de orde zijnde maatregelen ingevolge de inbreng die AEM Torino, die de installaties bezat waarop die maatregelen betrekking hebben, bij de fusie heeft gedaan.
Eerdere steun
Na een klacht in 1997 heeft de Commissie op 5 juni 2002 beschikking 2003/193/EG gegeven, inzake de steunmaatregel betreffende belastingvrijstellingen en leningen tegen gunstige voorwaarden die Italië heeft verstrekt ten gunste van nutsbedrijven waarin de overheid een meerderheidsdeelneming heeft (
PB L 77, blz. 21
; hierna: „beschikking betreffende belastingvrijstellingen”). Bij deze beschikking heeft de Commissie vastgesteld dat de belastingvrijstellingen en leningen die de Italiaanse Republiek had verstrekt ten gunste van de „gemeentelijke” ondernemingen, onrechtmatig en onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt waren, en de terugvordering van deze steun bij de begunstigde ondernemingen bevolen. Bij arrest van , Commissie/Italië (C-207/05, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie), heeft het Hof vastgesteld dat de Italiaanse Republiek haar verplichtingen niet is nagekomen door de beschikking betreffende belastingvrijstellingen niet uit te voeren.
Op 18 juli 2000 hebben de Italiaanse autoriteiten overeenkomstig artikel 88, lid 2, EG een steunmaatregel bij de Commissie aangemeld inzake de terugbetaling van kosten die zijn gestrand door de omzetting van richtlijn 96/92/EG van het Europees Parlement en de Raad van betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit (
PB 1997, L 27, blz. 20
), ten gunste van de ENEL-groep en andere vennootschappen waaraan oude installaties van ENEL waren overgedragen. AEM Torino had een deelneming van 8% in het maatschappelijk kapitaal van een van deze vennootschappen, te weten Edipower SpA. Bij besluit van (hierna: „ENEL-besluit”) heeft de Commissie deze steun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaard in de zin van artikel 87, lid 3, sub c, EG, overeenkomstig haar mededeling betreffende de onderzoeksmethode van staatssteun die verband houdt met gestrande kosten.
Litigieuze maatregel
Op 21 maart 2005 hebben de Italiaanse autoriteiten overeenkomstig artikel 88, lid 2, EG een nieuwe steunmaatregel inzake de terugbetaling van gestrande kosten ten gunste van AEM Torino bij de Commissie aangemeld (hierna: „litigieuze maatregel”).
De litigieuze maatregel was vastgesteld in een aantal nationale bepalingen. Aldus bepaalt artikel 2, lid 1, sub a, van het besluit van de Italiaanse minister van Industrie, Handel en Ambacht van 26 januari 2000 (GURI nr. 27 van ) inzake de algemene kosten die verband houden met de elektriciteitsvoorziening, dat de „vergoeding van de gestrande kosten aan de producenten-distributeurs” behoort tot deze algemene kosten.
Wat de financiering van de vergoeding ten behoeve van de gestrande kosten betreft, heeft de Autorità per l’energia elettrica e il gas (Autoriteit voor elektriciteit en gas; hierna: „AEEG”) bij besluit nr. 238/00 van 28 december 2000 (gewone bijlage bij GURI nr. 4 van ) bij de Cassa conguaglio per il settore elettrico (vereveningskas voor de elektriciteitssector; hierna: „CCSE”) een specifieke rekening geopend, waarop de opbrengst wordt gestort van een bepaald bestanddeel („A 6”) van het elektriciteitstarief, dat alle eindgebruikers in rekening wordt gebracht.
Ten slotte werden bij besluit van de Italiaanse minister van Economische Zaken en Financiën van 10 maart 2005 de gestrande kosten voor AEM Torino vastgesteld op een bedrag van 16338000 EUR.
Precontentieuze procedure
In de maanden volgend op de aanmelding van de litigieuze maatregel heeft de Commissie een aantal verzoeken om inlichtingen gericht aan de Italiaanse autoriteiten teneinde na te gaan of onrechtmatige en met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steun was toegekend aan AEM Torino, en indien dit het geval was, of AEM Torino haar verplichting tot terugbetaling was nagekomen. In deze verzoeken werd in het bijzonder verwezen naar de steun waarop de beschikking betreffende belastingvrijstellingen betrekking had.
Daar de Commissie geen genoegen kon nemen met het gegeven antwoord, heeft zij bij besluit van 4 april 2006 de procedure van artikel 88, lid 2, EG ingeleid ten aanzien van de litigieuze maatregel (hierna: „inleidingsbesluit”). In dit besluit heeft de Commissie in de eerste plaats gepreciseerd dat de litigieuze maatregel volgens haar staatssteun was in de zin van artikel 87, lid 1, EG en in de tweede plaats dat deze steunmaatregel in overeenstemming was met de criteria die zijn vermeld in de mededeling betreffende gestrande kosten, maar in de derde plaats dat deze steunmaatregel in de gegeven omstandigheden niet verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kon worden verklaard omdat AEM Torino waarschijnlijk onrechtmatige en met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steun had ontvangen die nog niet was terugbetaald.
Het inleidingsbesluit is in het
Publicatieblad van de Europese Unie
van 17 mei 2006 (
PB C 116, blz. 2
) bekendgemaakt. In dit besluit heeft de Commissie de belanghebbenden verzocht hun opmerkingen te maken binnen één maand vanaf deze bekendmaking. Noch de Italiaanse autoriteiten noch AEM Torino of andere belanghebbenden hebben evenwel bij de Commissie opmerkingen ingediend.
Bij beschikking 2006/941/EG van 8 november 2006 betreffende steunmaatregel nr. C 11/06 (ex N 127/05) die Italië voornemens is ten uitvoer te leggen ten gunste van AEM Torino (
PB L 366, blz. 62
; hierna: „bestreden beschikking”) heeft de Commissie de procedure van artikel 88, lid 2, EG beëindigd. In deze beschikking heeft zij zich in wezen op het standpunt gesteld dat de litigieuze maatregel met de gemeenschappelijke markt verenigbare steun was, maar dat de steun pas mocht worden uitgekeerd nadat de Italiaanse Republiek aan de Commissie het bewijs had geleverd dat AEM Torino niet voordien de steun had genoten waarop de beschikking betreffende belastingvrijstellingen betrekking heeft, dan wel het bewijs dat AEM Torino die steun, vermeerderd met rente, had terugbetaald.
Procesverloop en conclusies van partijen
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 30 januari 2007, hebben verzoeksters het onderhavige beroep ingesteld.
Verzoeksters concluderen dat het het Gerecht behage:
—
de bestreden beschikking nietig te verklaren, voor zover daarbij de litigieuze maatregel als staatssteun wordt aangemerkt en voorts „de uitkering van de steun wordt opgeschort” totdat de Italiaanse Republiek het bewijs heeft geleverd dat AEM Torino de steun waarop de beschikking betreffende belastingvrijstellingen betrekking heeft, heeft terugbetaald;
—
de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
—
het beroep te verwerpen;
—
verzoeksters te verwijzen in de kosten.
In rechte
Verzoeksters voeren twee middelen aan, te weten schending van artikel 87, lid 1, EG en onrechtmatigheid van de „opschorting van de uitkering van de steun”.
Eerste middel: schending van artikel 87, lid 1, EG
Het eerste middel bestaat uit twee onderdelen. Verzoeksters komen op tegen de kwalificatie van de litigieuze maatregel als staatssteun, aangezien niet is voldaan aan de voorwaarde van financiering door staatsmiddelen, noch aan de voorwaarde van toekenning van een voordeel aan de begunstigden.
Voorts voeren verzoeksters in het kader van hun eerste middel twee andere grieven aan, te weten het ontbreken van onderzoek en de ontoereikende motivering van de bestreden beschikking. Aangezien deze grieven in werkelijkheid geen verband houden met een schending van artikel 87, lid 1, EG, zullen zij afzonderlijk worden onderzocht als respectievelijk het derde en het vierde middel.
Eerste onderdeel van het eerste middel: voorwaarde van financiering door staatsmiddelen
— Argumenten van partijen
Verzoeksters betogen in wezen dat bij de litigieuze maatregel geen staatsmiddelen betrokken zijn, maar deze maatregel enkel leidt tot overdrachten tussen marktdeelnemers uit de privésector, te weten de eindgebruikers van elektriciteit enerzijds en de distributeurs van elektriciteit anderzijds.
Het Italiaanse systeem van dekking van de gestrande kosten bestaat immers uit juridisch oogpunt in een verplichting die de staat oplegt aan een categorie van particuliere rechtssubjecten, te weten de eindgebruikers van elektriciteit, om bepaalde bedragen over te dragen aan een andere categorie van particuliere rechtssubjecten, te weten de ondernemingen die worden vergoed voor de gestrande kosten. Verzoeksters wijzen met klem erop dat uit dit oogpunt het betrokken systeem niet verschilt van een verplichting tot afname tegen een vooraf bepaalde minimumprijs die buiten de werkingssfeer van artikel 87 EG valt, zelfs indien in casu de overdracht van financiële middelen tussen particuliere rechtssubjecten moet gebeuren via een rekening bij de CCSE, en niet rechtstreeks.
Volgens verzoeksters vervult de CCSE louter een functie als boekhoudkundig intermediair tussen de particuliere rechtssubjecten waarop de geldelijke verplichting rust en de begunstigden van de overeenkomstige bedragen, waardoor de CCSE niet kan beschikken over de gestorte bedragen, zelfs niet gedurende een korte periode.
De Commissie stelt dat de overgedragen bedragen staatsmiddelen zijn, aangezien de CCSE, die deze bedragen ontvangt en zorgt voor de herverdeling ervan, een publiekrechtelijk lichaam is en de staat kan beschikken over de aldus geïnde bedragen.
— Beoordeling door het Gerecht
Volgens artikel 87, lid 1, EG zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
In de eerste plaats volgt uit de rechtspraak van het Hof dat enkel de voordelen die rechtstreeks of zijdelings met staatsmiddelen zijn bekostigd, te beschouwen zijn als steunmaatregelen in de zin van artikel 87, lid 1, EG. Het in deze bepaling gemaakte onderscheid tussen „steunmaatregelen van de staten” en steunmaatregelen „in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd” betekent namelijk niet, dat alle door een staat verleende voordelen steunmaatregelen zijn, ongeacht of zij al dan niet met staatsmiddelen worden gefinancierd, doch wil alleen zeggen, dat het begrip steunmaatregel zowel de voordelen betreft die rechtstreeks door de staat worden toegekend, als die welke worden toegekend door een van overheidswege ingesteld of aangewezen publiek- of privaatrechtelijk lichaam (zie arrest Hof van 13 maart 2001, PreussenElektra,
C-379/98, Jurispr. blz. I-2099
, punt 58, en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu staat vast dat de bedragen waarop de litigieuze maatregel betrekking heeft, eerst werden geïnd bij particuliere rechtssubjecten, te weten alle consumenten van energie, en vervolgens op een rekening bij de CCSE werden geplaatst alvorens op een later tijdstip te worden overgedragen aan AEM Torino, een particuliere onderneming. Evenmin wordt betwist dat de CCSE een publiekrechtelijk lichaam is dat door de Italiaanse Staat is aangewezen om de vergoeding van de gestrande kosten te bezorgen aan de begunstigde ondernemingen.
Wat in de tweede plaats het begrip staatsmiddelen betreft, volgt uit de rechtspraak van het Hof dat artikel 87, lid 1, EG alle geldelijke middelen omvat die de overheid daadwerkelijk kan gebruiken om ondernemingen te steunen, ongeacht of deze middelen permanent deel uitmaken van het vermogen van de staat. Dus ook al zijn de bedragen die overeenkomen met de betrokken maatregel niet permanent in het bezit van de overheid, dan nog volstaat het feit dat zij constant onder staatscontrole en daarmee ter beschikking van de bevoegde nationale autoriteiten staan, om ze als staatsmiddelen aan te merken (zie in die zin arresten Hof van 16 mei 2000, Frankrijk/Ladbroke Racing en Commissie,
C-83/98 P, Jurispr. blz. I-3271
, punt 50, en , Frankrijk/Commissie,
C-482/99, Jurispr. blz. I-4397
, punt 37).
In casu stellen verzoeksters dat de litigieuze maatregel lijkt op die welke aan de orde was in de zaak waarin het reeds aangehaalde arrest PreussenElektra werd gewezen. In deze zaak heeft het Hof geoordeeld dat de aan de particuliere elektriciteitsbedrijven opgelegde verplichting, tegen minimumprijzen elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen af te nemen, geen enkele rechtstreekse of zijdelingse overdracht van staatsmiddelen aan de producenten van dit soort elektriciteit meebracht (punt 59).
Evenwel dient te worden opgemerkt dat in de zaak waarin dit arrest PreussenElektra werd gewezen, afgezien van de vaststelling van de wettelijke afnameverplichting tegen minimumprijzen, de staat geen enkele rol had gespeeld bij de inning en/of herverdeling van de betrokken middelen: de bedragen die overeenkomen met de afnameprijs werden rechtstreeks overgedragen tussen marktdeelnemers uit de privésector, te weten de elektriciteitsdistributieondernemingen en de producenten van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen. In casu daarentegen wordt de opbrengst van het bestanddeel A 6 van het elektriciteitstarief geïnd en beheerd op een specifieke rekening door de CCSE, een publiekrechtelijk lichaam, alvorens te worden herverdeeld aan de begunstigde, te weten AEM Torino.
Gelet op de in punt 25 supra aangehaalde rechtspraak, moeten de betrokken bedragen dus worden aangemerkt als staatsmiddelen, aangezien zij niet alleen constant onder staatscontrole staan, maar ook eigendom van de staat zijn.
Wat immers in de eerste plaats de staatscontrole betreft, heeft de Commissie opgemerkt, zonder door verzoeksters te zijn tegengesproken, dat de CCSE de op zijn rekening A 6 beschikbare bedragen kon gebruiken om tijdelijk een debetsaldo op andere rekeningen te dekken. Verder heeft de Commissie verwezen naar een geval waarin de Italiaanse autoriteiten bij ministerieel besluit een deel van de op die rekening beschikbare bedragen hadden bestemd voor andere doeleinden dan dat waarvoor zij op de rekening waren gezet. Derhalve faalt het argument van verzoeksters dat de CCSE louter een functie als boekhoudkundig intermediair vervult en de storting van de betrokken bedragen op de rekening van de CCSE deze niet toestaat om zelfs tijdelijk erover te beschikken. Verzoeksters hebben weliswaar aangevoerd dat de Italiaanse Staat in casu niet had gehandeld op eigen initiatief, maar teneinde zich te voegen naar de gemeenschapsbepalingen, en dat de wijziging van de bestemming van deze bedragen ten opzichte van de oorspronkelijke bestemming ervan louter het gevolg was van de onmogelijkheid om deze bedragen terug te betalen aan degenen die deze onverschuldigd hadden betaald, maar dit doet niet af aan de conclusie van de Commissie op dit punt, volgens welke de Italiaanse Staat, indien dit nodig of passend blijkt te zijn, kan beschikken over de bedragen op de rekening A 6 van de CCSE, in het bijzonder door de bestemming ervan te wijzigen.
Wat in de tweede plaats de eigendom van de bedragen op de rekening A 6 van de CCSE betreft, stellen verzoeksters dat deze niet toebehoren aan de CCSE zelf, maar leggen zij in hun memories niet uit aan wie zij wel toebehoren; in die memories staat enkel dat de betrokken bedragen nog steeds in het „elektrische systeem” zitten. Ter terechtzitting hebben verzoeksters na een vraag van het Gerecht gepreciseerd dat de eindgebruikers van elektriciteit de eigenaars van deze bedragen bleven.
De Corte suprema di cassazione (Italiaanse Hof van Cassatie), verenigde civiele kamers, heeft bij arrest nr. 11632/03 van 3 april 2003 geoordeeld dat de CCSE geen eigen rechtspersoonlijkheid bezat die verschilde van die van de Italiaanse Staat, en dat deze laatste moest worden beschouwd als de eigenaar van de aan CCSE gestorte bedragen. In de punten 4.3 tot en met 4.7 van dit arrest heeft de Corte suprema di cassazione de vraag van de rechtspersoonlijkheid van de CCSE grondig geanalyseerd op basis van een onderzoek van de ter zake toepasselijke wettelijke bepalingen en de rechtspraak inzake soortgelijke gevallen in het Italiaanse recht. De Corte suprema di cassazione heeft geconcludeerd dat de CCSE een staatsorgaan was en dat de aan de CCSE gestorte bedragen eigendom van de staat waren, hoewel zij afkomstig waren van particuliere rechtssubjecten en bestemd waren voor particuliere ondernemingen.
De argumenten die verzoeksters in de memorie van repliek hebben ingebracht tegen de motivering van dit arrest en de betekenis ervan voor de onderhavige zaak, zijn niet overtuigend.
In de eerste plaats betogen verzoeksters dat de Corte suprema di cassazione zich in de zaak waarin dat arrest is gewezen diende uit te spreken over andere rechtsvragen dan die welke in het onderhavige geval worden onderzocht. De Corte suprema di cassazione had volgens hen immers uitspraak gedaan over de aard van een overtreding waardoor door de leden van het Italiaanse interministerieel comité voor de prijzen (CIP) in de uitoefening van hun functies nadeel was toegebracht aan de overheidsinkomsten in handen van de CCSE. In deze context stond bij de Corte suprema di cassazione de wil voorop om in elk geval de betrokken personen te bestraffen. De door de Corte suprema di cassazione geformuleerde beginselen kunnen dus niet in abstracto op andere gevallen worden toegepast zonder rekening te houden met de context waarin zij werden geformuleerd.
Los van de gegrondheid van de veronderstellingen van verzoeksters betreffende de aan dat arrest ten grondslag liggende motieven, kunnen de daarin opgenomen vaststellingen inzake de kwalificatie van de betrokken middelen als staatsmiddelen niet worden geacht onlosmakelijk verbonden te zijn met het feit dat de Corte suprema di cassazione uitspraak deed in een strafzaak, en niet in een civiele of administratieve zaak. Aangezien het strafrecht, in het bijzonder de bepalingen inzake boekhoudfraude (die aan de orde waren in de zaak waarin dat arrest is gewezen), beoogt de rechten te beschermen die natuurlijke of rechtspersonen ontlenen aan het burgerlijke of administratieve recht, moeten de rechthebbenden van de betrokken rekeningen immers in elk geval worden vastgesteld op grond van het burgerlijke of administratieve recht. De vaststellingen in het arrest van de Corte suprema di cassazione inzake het ontbreken van eigen rechtspersoonlijkheid van de CCSE en inzake de eigendom van de gelden die zijn gestort op de door de CCSE beheerde rekeningen, dienen dus op algemene wijze te worden toegepast, zelfs buiten het strafrecht.
In de tweede plaats voeren verzoeksters aan dat het rechtskader dat van toepassing was op de zaak waarin het arrest van de Corte suprema di cassazione is gewezen, intussen volledig is gewijzigd. Dienaangaande verwijzen zij in het bijzonder naar de oprichting, bij wet van 1995, van de AEEG, waaraan de bevoegdheden werden toegekend die voorheen door het CIP werden uitgeoefend, alsmede naar besluit nr. 70/97 van de AEEG, waarin deze voor het eerst een duidelijk onderscheid heeft gemaakt tussen het elektriciteitstarief, met inbegrip van de toeslagen, en de staatsinkomsten. Vóór de liberalisering van de sector die deze laatste wijziging met zich bracht, kon met de verschillende bestanddelen van het elektriciteitstarief het budget van ENEL als publiekrechtelijk lichaam worden gevoed, waardoor zij werden beschouwd als overheidsmiddelen, terwijl ENEL krachtens wettelijke bepalingen van 1992 intussen was omgevormd tot een naamloze vennootschap.
Het Gerecht is van oordeel dat deze argumenten worden weerlegd door die van de Commissie. Wat de overname van de taken van het CIP door de AEEG betreft, lijkt het immers evident dat wanneer de uitgeoefende bevoegdheden niet zijn gewijzigd, het van weinig belang is te weten of de vaststelling, het beheer en de bestemming van de toeslagen op het elektriciteitstarief opgedragen zijn aan een onafhankelijke administratieve autoriteit, zoals de AEEG, dan wel aan een interministerieel comité, zoals het CIP. Met betrekking tot het feit dat ENEL, als ontvanger van de toeslagen op het elektriciteitstarief waarop het arrest van de Corte suprema di cassazione betrekking had, geen openbare instelling meer is, zoals de Commissie terecht opmerkt, dient te worden vastgesteld dat de Corte Suprema di cassazione met klem erop heeft gewezen dat het feit dat de betrokken bedragen zijn bestemd voor de vergoeding van ondernemingen, geen enkele invloed heeft op de vraag of zij toebehoren aan de staat. Tevens blijkt uit dit arrest dat het feit dat de AEEG een onderscheid heeft gemaakt tussen enerzijds de toeslagen die zijn bestemd voor gebruik voor de algemene staatsuitgaven, en anderzijds de toeslagen die worden gestort op een geblokkeerde rekening bij de CCSE en bestemd zijn voor de vergoeding van ondernemingen, niet uitsluit dat laatstgenoemde toeslagen eigendom worden van de staat na de storting ervan aan de CCSE.
Ten slotte betwisten verzoeksters dat het feit dat de op de rekening A 6 van de CCSE beschikbare gelden overheidsmiddelen zijn, kan worden afgeleid — zoals de Corte suprema di cassazione heeft gedaan — uit de omstandigheid dat de CCSE valt onder de regeling van de staatsboekhouding. Het rechtskarakter van de gelden hangt immers niet af van het publiekrechtelijke dan wel privaatrechtelijke statuut van het lichaam bij hetwelk de gelden zijn gestort. In elk geval heeft de AEEG, die vrij de bankinstelling mocht kiezen waaraan het beheer van de specifieke rekening werd toevertrouwd, louter op grond van opportuniteitsoverwegingen de CCSE gekozen.
Op dit punt kan worden volstaan met de opmerking dat het Gerecht niet bevoegd is om de uitlegging van het Italiaanse nationale recht door de Corte suprema di cassazione ter discussie te stellen.
Hieruit volgt dat de op de rekening A 6 van de CCSE gestorte bedragen toebehoren aan de Italiaanse Staat en dat deze daarover kan beschikken. Overeenkomstig de beginselen die in de in punt 25 supra aangehaalde rechtspraak zijn ontwikkeld, moeten zij derhalve als staatsmiddelen worden aangemerkt.
Bijgevolg moet het eerste onderdeel van het eerste middel ongegrond worden verklaard.
Tweede onderdeel van het eerste middel: voorwaarde van toekenning van een voordeel
— Argumenten van partijen
Verzoeksters voeren aan dat de litigieuze maatregel niet voldoet aan de voorwaarde dat een voordeel wordt toegekend aan de begunstigde onderneming, en dat de Commissie ter zake geen uitleg heeft gegeven in de bestreden beschikking.
Volgens verzoeksters stelt de litigieuze maatregel de begunstigde ondernemingen in staat, kosten te recupereren, te weten vaste kosten ter zake van investeringen waartoe zij door de staat werden verplicht vóór de liberalisering van de markt en die zij niet louter kunnen dekken door hun eigen inkomsten uit de verkoop van elektriciteit op de geliberaliseerde markt. Het betreft dus geen economisch voordeel, maar een maatregel om te vermijden dat ondernemingen worden gestraft louter doordat zij zich vóór de liberalisering van de markt hebben gevoegd naar de strategische aanwijzingen van de autoriteiten; een dergelijke situatie komt neer op de toekenning van een voordeel aan concurrerende ondernemingen die dergelijke niet-winstgevende investeringen niet hebben moeten dragen.
De gestrande kosten zijn geen kosten die in normale omstandigheden drukken op het budget van ondernemingen in de zin van de communautaire rechtspraak inzake staatssteun, aangezien in een normale situatie van een aan mededinging onderhevige markt geen enkele onderneming de investeringen zou hebben verricht die hebben geleid tot de gestrande kosten. Er is dus geen sprake van een voordeel dat voortvloeit uit de litigieuze maatregel, maar wel van de wegwerking van een concurrentienadeel dat het gevolg is van de toepassing van de vroegere regeling.
Verzoeksters betogen dus dat de Commissie had moeten aantonen dat de litigieuze maatregel verder ging dan de loutere dekking van de gestrande kosten en een extra voordeel voor de begunstigden opleverde. Dit is in casu evenwel uitgesloten, aangezien de door verzoeksters te ontvangen bedragen werden berekend op basis van het verschil tussen de vaste kosten van de installatie en de mogelijke inkomsten uit de verkoop van elektriciteit.
De Commissie stelt dat het gaat om een voordeel in de zin van de gemeenschapsbepalingen inzake staatssteun, aangezien de litigieuze maatregel bestaat in de overdracht aan AEM Torino van een bedrag van 16338000 EUR dat niet de tegenprestatie is voor diensten die zijn verricht voor de staat of voor de gemeenschap, maar bestemd is om kosten te dekken die normaal gezien door die onderneming moeten worden gedragen.
— Beoordeling door het Gerecht
Om te beoordelen of een overheidsmaatregel als staatssteun is aan te merken, moet volgens vaste rechtspraak worden vastgesteld, of de begunstigde onderneming een economisch voordeel ontvangt dat zij onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen (arresten Hof van 11 juli 1996, SFEI e.a.,
C-39/94, Jurispr. blz. I-3547
, punt 60, en , DM Transport,
C-256/97, Jurispr. blz. I-3913
, punt 22; arrest Gerecht van , EPAC/Commissie,
T-204/97 en T-270/97, Jurispr. blz. II-2267
, punt 66).
In casu staat vast dat de litigieuze maatregel voorziet in de overdracht van een bedrag van 16338000 EUR aan AEM Torino. Derhalve rijst de vraag of deze overdracht een economisch voordeel is dat deze onderneming onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen, zoals de Commissie betoogt, dan wel of het daarbij enkel gaat om herstel van de normale marktvoorwaarden voor AEM Torino ten opzichte van de concurrerende ondernemingen die de gestrande kosten niet hebben moeten dragen, zoals verzoeksters betogen.
Het antwoord op deze vraag hangt af van de uitlegging van het begrip „normale marktvoorwaarden” in de context van de liberalisering van de markt van elektriciteitsproductie. Volgens de Commissie maken de wijzigingen die in deze context hebben plaatsgevonden, deel uit van de evoluties die de marktdeelnemers dienden te verwachten onder normale marktvoorwaarden, of konden de marktdeelnemers althans geen gewettigd vertrouwen hebben in het behoud van de bestaande toepasselijke bepalingen. Daarentegen voeren verzoeksters in wezen aan dat een van de normale marktvoorwaarden de stabiliteit van de toepasselijke bepalingen is, of althans de bescherming van het vertrouwen dat verzoeksters in een dergelijke stabiliteit hebben gesteld, in het bijzonder wanneer de ondernemingen door de staat zijn aangespoord of zelfs verplicht om bepaalde investeringen te doen, zoals in casu het geval was.
Het Gerecht is van oordeel dat de opvatting van de Commissie overtuigend is.
In een democratische staat, evenals in een markteconomie, kunnen de toepasselijke bepalingen immers op elk moment worden gewijzigd. Gelet op de algemene koers van het economische beleid van de Europese Gemeenschap in de zin van openstelling van de nationale markten en de bevordering van de handel tussen de lidstaten, geldt dit te meer in gevallen waarin, zoals in casu, de vroegere toepasselijke bepalingen voorzagen in nationale en/of regionale marktafscherming, waardoor monopolieposities ontstonden. De openstelling van een voorheen afgeschermde markt, zoals in het kader van richtlijn 96/92 is gebeurd, kan dus niet worden aangemerkt als een afwijking van de normale marktvoorwaarden.
Derhalve dient te worden vastgesteld dat de wijziging van de op de elektriciteitssector toepasselijke bepalingen ingevolge richtlijn 96/92 past in het kader van de normale marktvoorwaarden en dat AEM Torino met de investeringen die hebben geleid tot de betrokken gestrande kosten, normale risico’s heeft genomen die inherent zijn aan eventuele wijzigingen van de wetgeving, zoals de Commissie heeft aangevoerd.
Het is juist dat in elk rechtsstaatstelsel ondernemingen, net als elk individu, recht hebben op de bescherming van hun gewettigd vertrouwen. In casu hoeft evenwel niet te worden onderzocht of verzoeksters rechtmatig aanspraak konden maken op de bescherming van het vertrouwen dat zij hadden gesteld in de stabiliteit van de op de elektriciteitssector toepasselijke bepalingen.
In de eerste plaats heeft de Commissie immers terecht opgemerkt dat verzoeksters niets hebben aangevoerd ter staving van hun stelling dat de Italiaanse autoriteiten hen hebben verplicht om in te stemmen met de investeringen die hebben geleid tot de gestrande kosten waarop de litigieuze maatregel betrekking heeft.
In de tweede plaats werd in casu het vertrouwen dat verzoeksters hadden gesteld in de stabiliteit van de op de elektriciteitssector toepasselijke bepalingen daadwerkelijk beschermd, aangezien de Commissie in de bestreden beschikking heeft vastgesteld dat de litigieuze maatregel staatssteun was die in beginsel verenigbaar was met de gemeenschappelijke markt, met als enige voorbehoud dat de steun waarop de beschikking betreffende belastingvrijstellingen betrekking heeft, eerst werd terugbetaald. Deze erkenning van de verenigbaarheid van de litigieuze maatregel past in het kader van de gedragslijn die de Commissie heeft aangekondigd in haar mededeling betreffende de onderzoeksmethode van staatssteun die verband houdt met gestrande kosten, waarin zij erop heeft gewezen dat zij „gunstig tegenover deze steun [kan] staan, voor zover de verstoring van de mededinging wordt gecompenseerd door de bijdrage ervan tot de verwezenlijking van een communautaire doelstelling die de marktkrachten niet zouden kunnen bereiken”, en dat zij van mening was dat „steunmaatregelen ter compensatie van de gestrande kosten in beginsel voor de afwijking van artikel 87, lid 3, sub c, [EG] in aanmerking kunnen komen”.
Gelet op de daadwerkelijke bescherming van het vertrouwen dat verzoeksters hadden gesteld in de stabiliteit van de op de elektriciteitssector toepasselijke bepalingen, kunnen zij niet eisen dat deze bescherming wordt uitgevoerd op een bepaalde manier in plaats van op een andere, te weten door de litigieuze maatregel uit te sluiten van het begrip steunmaatregel in de zin van artikel 87, lid 1, EG, in plaats van deze maatregel als verenigbaar te beschouwen overeenkomstig artikel 87, lid 3, sub c, EG.
Bijgevolg moet ook het tweede onderdeel van het eerste middel ongegrond worden verklaard.
Derde middel: ontbreken van onderzoek
Argumenten van partijen
Verzoeksters voeren het middel aan dat de kwalificatie van de litigieuze maatregel als staatssteun niet is onderzocht.
Volgens de Commissie is het derde middel niet-ontvankelijk.
Beoordeling door het Gerecht
Volgens artikel 44, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht moet het inleidend verzoekschrift een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen inhouden. Deze uiteenzetting moet voldoende duidelijk en nauwkeurig zijn opdat de verweerder zijn verdediging kan voorbereiden en het Gerecht eventueel zonder andere ondersteunende informatie uitspraak kan doen op het beroep. Het verzoekschrift moet bijgevolg duidelijk laten uitkomen, op welk middel het beroep is gebaseerd, zodat de loutere vermelding van dit middel niet aan de vereisten van het Reglement voor de procesvoering voldoet (zie arrest Gerecht van 9 juli 2003, Archer Daniels Midland en Archer Daniels Midland Ingredients/Commissie,
T-224/00, Jurispr. blz. II-2597
, punt 36, en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu hebben verzoeksters dit middel noch in hun memories noch ter terechtzitting uitgewerkt, zodat de enige aanwijzing die zij geven met betrekking tot het derde middel bestaat in de loutere vermelding ervan in het opschrift van hun eerste middel. Zij hebben weliswaar ter terechtzitting in antwoord op een vraag van het Gerecht verklaard dat de uitwerking van dit middel moet worden gevonden in hun uiteenzettingen inzake de andere middelen, maar er dient aan te worden herinnerd dat het niet aan het Gerecht staat om uit te zoeken of de tot staving van een middel aangevoerde elementen ook elementen omvatten die een tweede middel kunnen staven (zie in die zin arrest Gerecht van 27 september 2006, Roquette Frères/Commissie,
T-322/01, Jurispr. blz. II-3137
, punt 209).
Derhalve moet het derde middel niet-ontvankelijk worden verklaard.
Vierde middel: ontoereikende motivering
Argumenten van partijen
Verzoeksters betogen dat de bestreden beschikking onrechtmatig is, omdat noch in deze beschikking noch in het inleidingsbesluit de redenen worden uiteengezet op grond waarvan de Commissie heeft geconcludeerd dat de litigieuze maatregel staatssteun is in de zin van artikel 87, lid 1, EG. De gebrekkige motivering van de bestreden beschikking kan niet worden gecompenseerd door de daarin vervatte verwijzing naar het ENEL-besluit. Dit besluit had immers geen betrekking op de maatregelen die werden vastgesteld ten gunste van de „gemeentelijke” ondernemingen, die in casu aan de orde zijn.
Ten slotte zijn verzoeksters van mening dat, zelfs indien het ENEL-besluit in aanmerking wordt genomen voor de motivering van de bestreden beschikking, er ernstige motiveringsgebreken zijn. In het bijzonder wordt het Italiaanse systeem van dekking van de gestrande kosten daarin op onnauwkeurige wijze geanalyseerd, en de conclusies van de Commissie op basis van de rechtspraak van het Hof inzake parafiscale heffingen zijn onjuist.
De Commissie herinnert in de eerste plaats eraan dat de Italiaanse regering, de adressaat van de bestreden beschikking, de litigieuze maatregel overeenkomstig artikel 88, lid 3, EG heeft aangemeld en deze daarbij als staatssteun heeft aangemerkt, net zoals bij de steun die heeft geleid tot het ENEL-besluit. In de bestreden beschikking heeft de Commissie dus enkel de door de Italiaanse regering gegeven juridische kwalificatie bevestigd. In de tweede plaats heeft de Commissie in de bestreden beschikking de voorlopige conclusies van het inleidingsbesluit, met betrekking tot hetwelk noch de Italiaanse Republiek noch AEM Torino opmerkingen heeft geformuleerd, globaal bevestigd. In de derde plaats is het rechtskader van de litigieuze maatregel hetzelfde als dat van het ENEL-besluit. De Commissie heeft dit uitdrukkelijk gepreciseerd in de bestreden beschikking.
In deze omstandigheden is de Commissie van mening dat de context, die zowel de Italiaanse regering als AEM Torino goed kende en tegen de achtergrond waarvan de motivering van de bestreden beschikking moet worden beoordeeld, niet alleen het inleidingsbesluit omvat, maar ook het ENEL-besluit, waarvan de motivering het mogelijk maakt om duidelijk de redenering te begrijpen die heeft geleid tot de conclusie dat de litigieuze maatregel door staatsmiddelen werd gefinancierd. Aangezien noch de Italiaanse autoriteiten noch AEM Torino opmerkingen hebben gemaakt over de voorlopige conclusies in het inleidingsbesluit, is de Commissie voorts van mening dat de motivering van de bestreden beschikking summier mocht zijn.
Beoordeling door het Gerecht
Volgens vaste rechtspraak moet de motivering van een handeling beantwoorden aan de aard ervan en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk tot uitdrukking doen komen, opdat de belanghebbenden de grondslag ervan kunnen begrijpen en de rechter de gegrondheid ervan kan nagaan, zonder dat het noodzakelijk is dat alle relevante gegevens feitelijk of rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering aan artikel 253 EG voldoet, zowel acht moet worden geslagen op de bewoordingen van de handeling, als op de juridische en feitelijke context ervan (zie arrest Gerecht van 15 juni 2005, Regione autonoma della Sardegna/Commissie,
T-171/02, Jurispr. blz. II-2123
, punt 73, en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wat in casu de bestreden beschikking zelf betreft, is het juist dat de Commissie zich met betrekking tot de kwalificatie van de litigieuze maatregel als staatssteun beperkt tot één enkele zin, namelijk dat zij „had geconstateerd dat de hier te onderzoeken maatregel als staatssteun dien[de] te worden aangemerkt”.
Evenwel dient te worden beklemtoond dat de bestreden beschikking is vastgesteld in een context die zowel de Italiaanse regering als verzoeksters goed kenden, en dat zij in de lijn ligt van een vaste beschikkingspraktijk.
Dienaangaande dient in de eerste plaats te worden opgemerkt dat de Italiaanse regering zelf in haar aanmelding van 21 maart 2005 (zie punt 4 supra) de litigieuze maatregel als staatssteun heeft aangemerkt.
In de tweede plaats moet worden vastgesteld dat in casu de juridische en feitelijke context van de bestreden beschikking niet alleen het inleidingsbesluit omvat, maar ook het ENEL-besluit, waarnaar uitdrukkelijk wordt verwezen in punt 5 van het inleidingsbesluit en in punt 5 van de bestreden beschikking. In het bijzonder heeft de Commissie in punt 5 van de bestreden beschikking gesteld dat de litigieuze maatregel was „gebaseerd op een analoge regeling die door de Commissie is goedgekeurd”, en zij heeft daarbij gepreciseerd dat het ging om de maatregel waarop het ENEL-besluit betrekking had.
Het ENEL-besluit bevat in punt 3.1 een gedetailleerde uiteenzetting van de redenen waarom de onderzochte maatregelen volgens de Commissie staatssteun vormden. Zij heeft daarin voor elk van de voorwaarden van artikel 87, lid 1, EG uiteengezet in welk opzicht zij deze vervuld achtte met betrekking tot de betrokken maatregel. Deze uiteenzettingen zijn nogal kort met betrekking tot de criteria inzake selectiviteit, ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten en het aan de begunstigden toegekende voordeel, maar zijn uitgebreider wat het criterium van financiering door staatsmiddelen betreft. Dit weerspiegelt de verschillende moeilijkheidsgraad van de beoordeling van elk van deze criteria voor die maatregel. Het Gerecht is van oordeel dat deze uiteenzettingen als zodanig een toereikende motivering vormen in het licht van de in punt 66 supra aangehaalde rechtspraak.
Aangezien het niet gaat om een motivering met betrekking tot de litigieuze maatregel, maar om die met betrekking tot een andere maatregel die weliswaar erop lijkt, dient evenwel te worden nagegaan of deze motivering relevant is voor de beoordeling van de litigieuze maatregel, waarbij rekening dient te worden gehouden met de verschillen tussen de twee betrokken maatregelen. Verzoeksters betwisten immers dat het ENEL-besluit in aanmerking kan worden genomen als motivering van de bestreden beschikking, omdat het geen betrekking heeft op maatregelen ten gunste van de „gemeentelijke” ondernemingen, die in casu aan de orde zijn, maar alleen op maatregelen ten gunste van andere ondernemingen, te weten die behorend tot de ENEL-groep en andere vennootschappen die oude installaties van ENEL hebben overgenomen (zie punt 3 supra).
In dit verband dient te worden vastgesteld dat de maatregelen in de zaak waarin het ENEL-besluit is vastgesteld, en in de zaak waarin de bestreden beschikking is gegeven, dezelfde rechtsgrondslagen in het Italiaanse recht hebben, zoals blijkt uit punt 2.1 van het ENEL-besluit en uit punt 4 van het inleidingsbesluit. Tevens dient te worden opgemerkt dat de begunstigde ondernemingen behoren tot dezelfde economische sector, te weten die van de productie en/of distributie van elektriciteit, dat het in beide gevallen gaat om maatregelen ter dekking van de gestrande kosten die verband houden met de liberalisering van de elektriciteitsmarkt ingevolge de omzetting van richtlijn 96/92, en dat de wijze van inning en verdeling van de betrokken bedragen dezelfde is, aangezien in beide gevallen deze bedragen worden geïnd bij alle eindgebruikers van energie door toepassing van hetzelfde bestanddeel A 6 van het elektriciteitstarief, vervolgens worden beheerd door de CCSE op een specifieke rekening, alvorens op een later tijdstip te worden gestort aan de begunstigde ondernemingen.
Dat de twee maatregelen nauw verwant zijn, blijkt tevens uit het feit dat de Commissie in punt 2.1 van het ENEL-besluit met klem erop heeft gewezen dat voor de gestrande kosten van de „gemeentelijke” ondernemingen — waarbij AEM Torino uitdrukkelijk wordt vermeld — een afzonderlijke nationale regeling zou worden vastgesteld die het voorwerp zou uitmaken van een latere aanmelding en beschikking. Ook verwijst de Commissie in punt 5 van het inleidingsbesluit uitdrukkelijk naar het feit dat het ENEL-besluit geen betrekking had op de gestrande kosten betreffende de „gemeentelijke” ondernemingen.
Hieruit volgt dat de twee maatregelen dermate verwant en vergelijkbaar zijn dat de motivering die voor de kwalificatie van de ene maatregel als staatssteun werd gegeven, de redenering van de Commissie voldoende duidelijk tot uitdrukking doet komen wat de andere maatregel betreft, zodat verzoeksters de grondslag ervan kunnen begrijpen en het Gerecht de gegrondheid ervan kan nagaan overeenkomstig de in punt 66 supra aangehaalde rechtspraak. Bovendien blijkt dat verzoeksters in staat waren zich te verdedigen op basis van de documenten en informatie waarover zij beschikten, aangezien zij in het verzoekschrift uitvoerig opkomen tegen de motivering van het ENEL-besluit.
Voor zover verzoeksters ten slotte aanvoeren dat, zelfs indien het ENEL-besluit in aanmerking wordt genomen voor de motivering van de bestreden beschikking, het Italiaanse systeem van dekking van de gestrande kosten daarin op onnauwkeurige wijze wordt geanalyseerd en daarin onjuiste conclusies worden getrokken, dient eraan te worden herinnerd dat een ontbrekende of ontoereikende motivering een middel inzake schending van wezenlijke vormvoorschriften is, dat als zodanig verschilt van het middel inzake onjuiste motivering van de bestreden beschikking, waarvan de toetsing dient plaats te vinden bij het onderzoek van de gegrondheid van die beschikking (arrest Gerecht van 7 november 1997, Cipeke/Commissie,
T-84/96, Jurispr. blz. II-2081
, punt 47). Dit argument van verzoeksters heeft uitsluitend betrekking op de juistheid van de motivering. Bijgevolg kan het niet afdoen aan het feit dat de Commissie heeft voldaan aan haar motiveringsplicht in de bestreden beschikking.
Het vierde middel moet dan ook ongegrond worden verklaard.
Tweede middel: onrechtmatigheid van de „opschorting van de uitkering van de steun”
Het tweede middel van verzoeksters bestaat uit twee onderdelen. Volgens het eerste onderdeel zijn het arrest van het Hof van 15 mei 1997, TWD/Commissie (
C-355/95 P, Jurispr. blz. I-2549
), en het arrest van het Gerecht van , TWD/Commissie (
T-244/93 en T-486/93, Jurispr. blz. II-2265
; hierna: „Deggendorf-rechtspraak”), irrelevant voor het onderzoek van het onderhavige geval. Volgens het tweede onderdeel is de verstoring van de mededinging door het cumuleren van de eerdere steun en de litigieuze maatregel niet beoordeeld.
Eerste onderdeel van het tweede middel: relevantie van de Deggendorf-rechtspraak
— Argumenten van partijen
Verzoeksters stellen in wezen dat de „opschorting van de uitkering” van staatssteun overeenkomstig de reeds aangehaalde Deggendorf-rechtspraak veronderstelt dat is voldaan aan drie voorwaarden: ten eerste moet de ontvangen steun onrechtmatig zijn verklaard, ten tweede moet de terugvordering ervan zijn bevolen, en ten derde heeft de begunstigde onderneming dit bevel niet uitgevoerd. In casu heeft de Commissie in de beschikking betreffende belastingvrijstellingen enkel een steunregeling veroordeeld, zonder evenwel de begunstigde ondernemingen bij naam te noemen en zonder de precieze bedragen vast te stellen die door deze ondernemingen moeten worden terugbetaald. Er is dus geen bevel tot terugvordering waaraan verzoeksters zich niet hebben gehouden.
Zij voegen hieraan toe dat zij niet verantwoordelijk kunnen worden gesteld voor de eventueel ongerechtvaardigde vertraging waarmee de Italiaanse Republiek de terugvordering van de steun waarop de beschikking betreffende belastingvrijstellingen betrekking heeft, beveelt. Indien wordt aanvaard dat een dergelijke vertraging de „opschorting van de uitkering” van een nieuwe verenigbare steun kan rechtvaardigen volgens de Deggendorf-rechtspraak, zou dit volgens verzoeksters betekenen dat aan deze maatregel een duidelijk repressieve inhoud wordt gegeven die de rechters geenszins hebben gewild en waarvoor geen enkele rechtsgrond in het gemeenschapsrecht bestaat.
De Commissie voert in de eerste plaats aan dat zij niet de handelwijze van de begunstigde onderneming met betrekking tot een bevel tot terugvordering moet onderzoeken, maar die van de betrokken lidstaat. In de tweede plaats was zij in casu van oordeel dat AEM Torino onrechtmatige en met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steun had ontvangen die de Italiaanse Staat diende terug te vorderen. Op dit punt herinnert de Commissie eraan dat de Italiaanse Republiek door het Hof is veroordeeld omdat zij niet binnen de gestelde termijnen de steun had teruggevorderd die viel onder de regeling inzake belastingvrijstellingen (reeds aangehaald arrest Commissie/Italië).
— Beoordeling door het Gerecht
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat ingevolge artikel 88, lid 2, eerste alinea, EG de Commissie verantwoordelijk is voor de toepassing, onder toezicht van de gemeenschapsrechter, van een bijzondere procedure van voortdurend onderzoek van en toezicht op de steunmaatregelen die de lidstaten voornemens zijn in te voeren (arresten Hof van 14 februari 1990, Frankrijk/Commissie,
C-301/87, Jurispr. blz. I-307
, punt 16, en , British Aerospace en Rover/Commissie,
C-294/90, Jurispr. blz. I-493
, punt 10). Met name op het gebied van de beoordeling van de verenigbaarheid van steun met de gemeenschappelijke markt overeenkomstig artikel 87, lid 3, EG beschikt de Commissie over een ruime beoordelingsbevoegdheid, waarvan de uitoefening een afweging van economische en sociale gegevens impliceert, die dient te geschieden in een communautair kader (arrest Frankrijk/Commissie, reeds aangehaald, punt 49). Wanneer de Commissie de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt onderzoekt, moet zij alle relevante gegevens in de beschouwing betrekken, eventueel daaronder begrepen de feiten die in een eerdere beschikking reeds zijn onderzocht, en de verplichtingen die bij die eerdere beschikking eventueel aan een lidstaat zijn opgelegd (arrest Hof van , Italië/Commissie,
C-261/89, Jurispr. blz. I-4437
, punt 20).
In de Deggendorf-rechtspraak heeft het Hof daaruit afgeleid dat de Commissie niet de grenzen overschrijdt van de beoordelingsbevoegdheid waarover zij beschikt, wanneer zij naar aanleiding van de aanmelding van een voornemen van steun door een lidstaat aan een onderneming, een beschikking geeft waarbij deze steun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt verklaard, maar onder voorbehoud dat de onderneming eerst een eerdere steun die onrechtmatig is, terugbetaalt wegens de cumulerende werking van de betrokken steunmaatregelen (zie in die zin arrest van 15 mei 1997, TWD/Commissie, reeds aangehaald, punten 25-27).
De door verzoeksters gevolgde redenering is gebaseerd op een onjuiste uitlegging van het reeds aangehaalde arrest TWD/Commissie van 15 mei 1997 en miskent de kenmerken van de procedure van toezicht op de steunmaatregelen, aangezien deze procedure wordt bekeken uit het oogpunt van een betrekking tussen de begunstigde onderneming en de Commissie, en niet uit het oogpunt van de betrekking die in werkelijkheid ter zake bestaat tussen de lidstaat en de Commissie. Door deze onjuiste benadering zijn verzoeksters van mening dat volgens die rechtspraak de beschikking waarbij eerdere onrechtmatige steun onverenigbaar wordt verklaard en de terugvordering ervan wordt bevolen, betrekking heeft op de steun die de begunstigde ondernemingen daadwerkelijk hebben ontvangen en niet hebben terugbetaald.
Er dient aan te worden herinnerd dat beschikkingen die de Commissie op het gebied van staatssteun geeft, uitsluitend tot de betrokken lidstaten zijn gericht [zie artikel 25 van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 88 EG (
PB L 83, blz. 1
), en arrest Hof van , Commissie/Sytraval en Brink’s France,
C-367/95 P, Jurispr. blz. I-1719
, punt 45]. In het kader van de inaanmerkingneming van alle relevante gegevens, daaronder begrepen de feiten die in een eerdere beschikking reeds zijn onderzocht en de verplichtingen die bij die eerdere beschikking eventueel aan een lidstaat zijn opgelegd, overeenkomstig de hierboven aangehaalde rechtspraak (arrest Italië/Commissie, reeds aangehaald, punt 20), onderzoekt de Commissie dus uitsluitend de verplichtingen die bij een dergelijke beschikking zijn opgelegd aan de betrokken lidstaat, en niet de verplichtingen die eventueel daaruit voortvloeien voor de begunstigde onderneming. Ook benadrukt de Commissie terecht dat zij op het gebied van staatssteun nooit bevelen tot terugbetaling richt aan ondernemingen, maar altijd aan de lidstaten, die op hun beurt de begunstigde ondernemingen moeten verplichten tot terugbetaling van de ontvangen bedragen.
Dienaangaande verschillen de feiten van het onderhavige geval dus niet van de feiten in de zaak waarin het reeds aangehaalde arrest TWD/Commissie van 15 mei 1997 is gewezen. In het bijzonder heeft de Commissie in beide zaken vastgesteld dat de betrokken lidstaat met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steun had verleend, zonder voorafgaande goedkeuring door de Commissie, en heeft zij de terugvordering ervan bij de begunstigde ondernemingen bevolen. De betrokken lidstaten hadden geen gevolg gegeven aan dit bevel.
Het enige verschil tussen de twee zaken is gelegen in het feit dat in de zaak waarin het arrest TWD/Commissie van 15 mei 1997 is gewezen, de onrechtmatige eerdere steun een individuele steun betrof, met betrekking tot welke een beschikking aan de betrokken lidstaat was gericht waarbij de terugvordering van exact berekende steun bij één begunstigde werd bevolen, terwijl in casu de onrechtmatige eerdere steun deel uitmaakte van een regeling inzake belastingvrijstellingen, waarvan het exacte voordeel voor de begunstigde ondernemingen in de beschikking betreffende belastingvrijstellingen niet kon worden vastgesteld en berekend door het gebrek aan samenwerking van de Italiaanse autoriteiten.
Dit verschil kan evenwel niet rechtvaardigen dat de oplossing uit de Deggendorf-rechtspraak in casu niet wordt toegepast. Om te beginnen merkt de Commissie terecht op dat deze rechtspraak beantwoordt aan de noodzaak, het cumulerende effect te vermijden van de niet-terugbetaalde steun en de voorgenomen steun waardoor de onderneming een onrechtmatig concurrentievoordeel wordt toegekend dat de mededinging zodanig vervalst dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad (arrest van 13 september 1995, TWD/Commissie, reeds aangehaald, punt 83). Deze noodzaak bestaat zowel in het geval van individuele steun als in het geval van steun die is toegekend overeenkomstig een steunregeling.
In dit verband dient nog erop te worden gewezen dat het feit dat de Commissie niet exact heeft vermeld welke ondernemingen de begunstigden van een onrechtmatige regeling waren en welke bedragen deze ondernemingen juist hebben ontvangen, niet afdoet aan de geldigheid van een bevel tot terugvordering noch in de weg staat aan de uitvoering ervan. De betrokken lidstaat is immers het best in staat om deze gegevens te verkrijgen en voorts is de Commissie bevoegd een beschikking te geven op grond van de beschikbare informatie wanneer de betrokken lidstaat niet meewerkt (zie in die zin arrest Gerecht van 14 januari 2004, Fleuren Compost/Commissie,
T-109/01, Jurispr. blz. II-127
, punten 48-51, en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu stelt de Commissie, zonder door verzoeksters te zijn weersproken, dat in de zaak waarin de beschikking betreffende belastingvrijstellingen is gegeven, noch de Italiaanse Republiek noch AEM Torino ondanks herhaaldelijke verzoeken van de Commissie de gelegenheid te baat heeft genomen om elementen aan te dragen inzake de bijzondere situatie van AEM Torino wat de terugvordering van de betrokken steun betreft. In het bijzonder hebben zij op geen enkel moment elementen aangedragen die erop wijzen dat AEM Torino, om redenen die eigen zijn aan haar specifieke geval, niet verplicht was tot een dergelijke terugbetaling. Bijgevolg heeft de Commissie uit de beschikbare informatie afgeleid dat AEM Torino onrechtmatige en met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steun had ontvangen en dat de terugbetalingsprocedure was aangevangen, maar niet beëindigd.
Voor zover verzoeksters aanvoeren dat hun persoonlijke situatie moest worden geanalyseerd voordat de terugbetaling van de eerdere steun kon worden bevolen, dient voorts te worden vastgesteld dat dit de taak was van de Italiaanse Republiek in het kader van de terugvorderingsprocedure op nationaal niveau. Het Hof heeft immers geoordeeld dat op het gebied van de terugvordering van in het kader van een steunregeling toegekende steun de verplichting van een lidstaat om het precieze bedrag van de terug te vorderen steun te berekenen, in het bijzonder wanneer deze berekening afhankelijk is van gegevens die niet door die lidstaat aan de Commissie zijn meegedeeld, past in het ruimere kader van de verplichting tot loyale samenwerking die de Commissie en de lidstaten wederzijds bindt bij de uitvoering van de verdragsbepalingen inzake staatssteun. Indien een lidstaat twijfels koestert over de identiteit van degenen tot wie de bevelen tot terugbetaling zijn gericht, kan hij voorts die problemen aan het oordeel van de Commissie voorleggen (zie in die zin arrest Hof van 13 juni 2002, Nederland/Commissie,
C-382/99, Jurispr. blz. I-5163
, punten 91 en 92). De kritiek van verzoeksters inzake het ontbreken van een analyse van hun persoonlijke situatie had dus moeten worden gericht aan de Italiaanse Republiek, en niet aan de Commissie.
Dat de Italiaanse Republiek onrechtmatig heeft nagelaten om haar verplichtingen ter zake na te komen, zoals in casu door het Hof werd vastgesteld in het reeds aangehaalde arrest Commissie/Italië, staat daarentegen niet eraan in de weg dat de Commissie uit de beschikbare informatie alle conclusies trekt die geboden zijn ter zake van de verenigbaarheid van nieuwe steun die de Italiaanse Republiek wil toekennen aan dezelfde onderneming. Elke andere oplossing zou immers erop neerkomen dat lidstaten die na het toekennen van onrechtmatige steun bovendien hun verplichting tot loyale samenwerking niet eerbiedigen, worden beloond, en zou aldus het systeem van toezicht op de steunmaatregelen ondoeltreffend maken.
Bijgevolg moet het eerste onderdeel van het tweede middel ongegrond worden verklaard.
Tweede onderdeel van het tweede middel: ontbreken van beoordeling van de verstoring van de mededinging door het cumuleren van de eerdere steun en de litigieuze maatregel
— Argumenten van partijen
Verzoeksters voeren in wezen aan dat de Commissie twee verplichtingen niet is nagekomen: de verplichting om het bewijs te leveren van de potentieel negatieve gevolgen van het cumuleren van de onrechtmatige eerdere steun en de nieuwe steun voor de mededinging, alsmede de verplichting om de markt vast te stellen waarop deze gevolgen zouden plaatsvinden.
Volgens verzoeksters diende de Commissie uit te leggen waarom de nieuwe steun, die op zich verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, niet kon worden uitgekeerd omdat deze steun kon leiden tot een verstoring van de mededinging bij het cumuleren ervan met eerdere, niet-terugbetaalde steun. Verzoeksters verzetten zich tegen elke poging van de Commissie om de bewijslast inzake het cumulerende effect van de steun op hen te laten rusten, en aldus een extra voorwaarde op te leggen om in aanmerking te kunnen komen voor de afwijkingen van artikel 87, lid 3, EG. De Deggendorf-rechtspraak beoogt immers niet, de goedkeuring van steun afhankelijk te stellen van een nieuwe formele voorwaarde die noch in het EG-Verdrag noch in het afgeleide recht is gesteld en dus onrechtmatig is.
Volgens verzoeksters kan niet worden aanvaard dat de Commissie een dergelijke analyse niet verricht met als voorwendsel dat zij niet beschikt over alle daartoe vereiste gegevens. Het feit dat de Commissie niet in staat was om het bedrag van de beweerdelijk onrechtmatige eerdere steun vast te stellen, is het gevolg van haar keuze om de individuele situatie van de ondernemingen waarop de beschikking betreffende belastingvrijstellingen betrekking had, niet te onderzoeken en op abstracte wijze een beschikking inzake een steunregeling te geven. Eventuele tekortkomingen bij de uitvoering van een dergelijke beschikking op nationaal niveau mag de Commissie niet op basis van de Deggendorf-rechtspraak verwijten aan de begunstigden in het kader van het onderzoek van andere steunmaatregelen.
De Commissie is van mening dat zij de oplossing uit de Deggendorf-rechtspraak in casu juist heeft toegepast. In het bijzonder heeft zij opnieuw gewezen op de twijfels, die zij had geuit in het inleidingsbesluit onder verwijzing naar die rechtspraak, inzake het gevaar voor een verstoring van de mededinging door het cumulerende effect van de eerdere steun en de litigieuze maatregel, en zij heeft vastgesteld dat noch de Italiaanse Republiek noch AEM Torino deze twijfels heeft weggenomen. Bij gebreke van door de Italiaanse Republiek of AEM Torino verschafte aanwijzingen voor het tegendeel, mocht de Commissie zich baseren op de gegevens waarover zij beschikte bij de vaststelling van de bestreden beschikking, om daaruit te concluderen dat haar twijfels inzake het gevaar dat eigen is aan het cumulerende effect van de betrokken steunmaatregelen, niet waren opgeheven.
Volgens de Commissie blijkt uit het reeds aangehaalde arrest TWD/Commissie van 15 mei 1997 (punt 26) dat het ontbreken van een cumulerend effect van nieuwe steun met onrechtmatige eerdere steun die niet werd terugbetaald, deel uitmaakt van de algemene voorwaarden om in aanmerking te kunnen komen voor een van de in het Verdrag vastgestelde afwijkingen inzake de verenigbaarheid van steun met de gemeenschappelijke markt. Derhalve dient de vaste rechtspraak te worden toegepast, volgens welke de betrokken lidstaat verplicht is, alle gegevens te verstrekken aan de hand waarvan de Commissie kan nagaan of aan de voorwaarden voor de gevraagde afwijking is voldaan.
Verder merkt de Commissie op dat indien de oplossing uit de Deggendorf-rechtspraak enkel zou mogen worden toegepast indien de lidstaten de onderzoeksprocedures hebben beëindigd en de informatie inzake het door de verschillende begunstigde ondernemingen ontvangen bedrag aan de Commissie hebben meegedeeld, het systeem van toezicht op de steunmaatregelen ondoeltreffend zou zijn, doordat de lidstaten die hun informatieplicht en hun verplichting tot loyale samenwerking niet eerbiedigen, „worden beloond”.
— Beoordeling door het Gerecht
Om te beginnen dient eraan te worden herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de lidstaat die om een machtiging verzoekt om steun te verstrekken in afwijking van de verdragsregels, verplicht is met de Commissie samen te werken. Ingevolge deze verplichting dient hij met name alle gegevens te verstrekken aan de hand waarvan deze instelling kan nagaan, of aan de voorwaarden voor de gevraagde afwijking is voldaan (arrest Hof van 28 april 1993, Italië/Commissie,
C-364/90, Jurispr. blz. I-2097
, punt 20; arrest Gerecht van , Freistaat Sachsen e.a./Commissie,
T-132/96 en T-143/96, Jurispr. blz. II-3663
, punt 140, en arrest Regione autonoma della Sardegna/Commissie, reeds aangehaald, punt 129).
Deze verplichting is uitgebreid tot de potentieel begunstigde van voorgenomen steun. Er is immers geoordeeld dat, aangezien de beslissing om de procedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden een voorafgaand, toereikend onderzoek van de Commissie bevat, waarin de redenen zijn uiteengezet waarom zij twijfelt aan de verenigbaarheid van de betrokken steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt, het aan de lidstaat en aan de potentieel begunstigde staat om het bewijs te leveren dat deze steun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt en om eventueel te wijzen op specifieke omstandigheden inzake de terugbetaling van reeds betaalde steun wanneer de Commissie deze terugbetaling zou vorderen (arrest Fleuren Compost/Commissie, reeds aangehaald, punt 45; zie ook, in die zin, arrest Gerecht van 18 november 2004, Ferriere Nord/Commissie,
T-176/01, Jurispr. blz. II-3931
, punten 93 en 94, en, mutatis mutandis, arrest Hof van , Falck en Acciaierie di Bolzano/Commissie,
C-74/00 P en C-75/00 P, Jurispr. blz. I-7869
, punt 170).
Verzoeksters betogen dat de op de lidstaat en de begunstigde onderneming rustende verplichting om de Commissie het bewijs te leveren van de verenigbaarheid van de voorgenomen steun, niet kan worden uitgebreid tot het cumulerende effect van onrechtmatige eerdere steun en nieuwe steun, aangezien dit laatste criterium geen deel uitmaakt van de voorwaarden voor de afwijkingen van artikel 87, lid 3, EG.
Dit argument faalt. Gelet op de bewoordingen van de reeds aangehaalde arresten TWD/Commissie van 15 mei 1997 en TWD/Commissie van , kan niet worden gesteld dat het Hof en het Gerecht een nieuwe voorwaarde voor de verenigbaarheid van staatssteun met de gemeenschappelijke markt hebben willen invoeren die verschilt van de voorwaarden die voortvloeien uit artikel 87, lid 3, EG. Integendeel, zij waren duidelijk van oordeel dat het criterium van het ontbreken van een cumulerend effect van de onderzochte nieuwe steun met onrechtmatige en onverenigbare eerdere steun die niet werd terugbetaald, viel onder het algemene onderzoek van de verenigbaarheid van een steunmaatregel waartoe de Commissie moet overgaan, en dus slechts één van de elementen was waarmee de Commissie rekening diende te houden in het kader van de toepassing van deze bepaling. In punt 56 van bovengenoemd arrest TWD/Commissie van heeft het Gerecht immers geoordeeld dat de Commissie, wanneer zij de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt onderzoekt, alle relevante gegevens in de beschouwing moet betrekken, eventueel daaronder begrepen de feiten die in een eerdere beschikking reeds zijn onderzocht, en de verplichtingen die bij die eerdere beschikking eventueel aan een lidstaat zijn opgelegd. Het Gerecht heeft daaruit geconcludeerd dat de Commissie bevoegd was rekening te houden met enerzijds het eventuele cumulerende effect van de eerdere steun en de nieuwe steun, en anderzijds met het feit dat de onrechtmatig verklaarde eerdere steun niet was terugbetaald. In punt 26 van bovengenoemd arrest TWD/Commissie van heeft het Hof daaraan toegevoegd dat op het gebied van artikel 87, lid 3, EG, dat in het kader van de betrokken beschikkingen toepasselijk is, de Commissie beschikte over een ruime beoordelingsvrijheid, waarvan de uitoefening een afweging van economische en sociale gegevens impliceert, die dient te geschieden in een communautair kader.
Hieruit volgt dat de verplichting van de lidstaat en de potentieel begunstigde van de nieuwe steun om de Commissie het bewijs te leveren dat deze steun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt (zie de in punt 100 supra aangehaalde rechtspraak), ook geldt met betrekking tot de noodzaak om aan te tonen dat er geen sprake is van een cumulerend effect van de nieuwe steun met onrechtmatige en met de gemeenschappelijke markt onverenigbare eerdere steun die niet werd terugbetaald.
Er dient nog te worden onderzocht of in casu is voldaan aan de in die rechtspraak geformuleerde voorwaarde, door na te gaan of het inleidingsbesluit een voorafgaand, toereikend onderzoek bevat, waarin de redenen zijn uiteengezet waarom de Commissie twijfelde aan de verenigbaarheid van de betrokken steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt.
In dit verband dient te worden vastgesteld dat de Commissie in de punten 31 en volgende van het inleidingsbesluit uitvoerig heeft uiteengezet waarom zij overeenkomstig de oplossing uit de Deggendorf-rechtspraak de verenigbaarheid van de litigieuze steun afhankelijk wilde stellen van de voorafgaande terugbetaling van de onrechtmatige steun die viel onder de regeling inzake belastingvrijstellingen.
Zij heeft in het bijzonder in de punten 35 en 37 van dit besluit erop gewezen dat de Italiaanse autoriteiten niet in staat waren geweest, het door AEM Torino terug te betalen bedrag mee te delen, noch de voorwaarden en uiterlijke betalingsdata ervan, en dat zij in deze omstandigheden van oordeel was dat zij het cumulerende effect van de eerdere steun met de nieuwe steun en de eventueel daaruit voortvloeiende verstoringen van de gemeenschappelijke markt niet kon beoordelen.
Het stond dus aan de Italiaanse Republiek en aan AEM Torino om de Commissie in het kader van de formele onderzoeksprocedure het bewijs te leveren dat er geen sprake was van een cumulerend effect van de eerdere steun met de litigieuze maatregel en dat daaruit geen verstoringen van de gemeenschappelijke markt voortvloeiden. Derhalve kunnen verzoeksters de Commissie niet verwijten dat zij in de bestreden beschikking niet het bewijs heeft geleverd van potentieel negatieve gevolgen van het cumuleren van de onrechtmatige eerdere steun en de litigieuze maatregel voor de mededinging, aangezien het niet aan de Commissie stond om bij gebreke van elke samenwerking van de Italiaanse Republiek en verzoeksters bewijselementen daarvoor te zoeken.
Met betrekking tot het verwijt van verzoeksters dat de Commissie geen marktanalyse heeft verricht, dient eraan te worden herinnerd dat het volstaat dat de Commissie aantoont dat de litigieuze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden en de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen. Anders dan verzoeksters aanvoeren, is het niet nodig dat de relevante markt wordt afgebakend (zie in die zin arrest Hof van 17 september 1980, Philip Morris Holland/Commissie,
730/79, Jurispr. blz. 2671
, punten 9-12, en arrest Gerecht van , Alzetta e.a./Commissie,
T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97–T-607/97, T-1/98, T-3/98–T-6/98 en T-23/98, Jurispr. blz. II-2319
, punt 95).
Zoals hierboven werd vastgesteld, kon de Commissie in casu wegens het ontbreken van samenwerking van de Italiaanse autoriteiten en van AEM Torino als potentiële begunstigde van de litigieuze maatregel, het cumulerende effect van de onrechtmatige eerdere steun en de nieuwe steun alsmede de eventueel daaruit voortvloeiende ongunstige beïnvloeding van de mededinging niet beoordelen. Volgens de redenering die aan de basis ligt van de oplossing uit de in de punten 100 en 101 supra aangehaalde rechtspraak, kunnen verzoeksters niet met een beroep op de niet-nakoming door de Italiaanse Republiek van haar verplichting om de Commissie alle gegevens te verstrekken aan de hand waarvan deze instelling deze beoordeling kan verrichten, noch met een beroep op hun eigen gebrek aan samenwerking ter zake, de Commissie verwijten dat zij de relevante markt niet heeft afgebakend of geanalyseerd, wat in geval van een dergelijke beoordeling niet nodig zou zijn geweest.
Bijgevolg moet het tweede onderdeel van het tweede middel worden afgewezen.
Aangezien alle middelen van verzoeksters zijn afgewezen, dient het beroep in zijn geheel te worden verworpen.
Kosten
Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien verzoeksters in het ongelijk zijn gesteld, dienen zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.

HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Tweede kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Het beroep wordt verworpen.

2)
Iride SpA en Iride Energia SpA worden verwezen in de kosten.

Pelikánová
Jürimäe
Soldevila Fragoso
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 11 februari 2009.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Italiaans.