CELEX: 61995CJ0232
Manquement
Directive 76/464
Pollution aquatique
Non-transposition

Motifs de l'arrêt
1 Par deux requêtes déposées au greffe de la Cour le 5 juillet 1995, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 169 du traité CE, deux recours visant à faire constater que, en omettant d'arrêter des programmes comprenant des objectifs de qualité et fixant les délais de leur mise en oeuvre afin de réduire la pollution du lac Vegoritis et de la rivière Soulos, dans l'affaire C-232/95, et du golfe Pagasétique, dans l'affaire C-233/95, par les substances dangereuses relevant de la liste II de la directive 76/464/CEE du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté (JO L 129, p. 23), et en omettant de soumettre les rejets effectués dans le lac Vegoritis et la rivière Soulos, dans l'affaire C-232/95, et dans le golfe Pagasétique, dans l'affaire C-233/95, qui sont susceptibles de contenir des substances relevant de la liste II à une autorisation préalable fixant les normes d'émission, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CE et de la directive 76/464, et, en particulier, de ses articles 2, dans l'affaire C-232/95, et 7, dans les affaires C-232/95 et C-233/95.
La directive 76/464
2 Il ressort des septième et neuvième considérants de la directive 76/464 ainsi que de son article 2 qu'elle vise, d'une part, à l'élimination de la pollution du milieu aquatique causée par le rejet de différentes substances dangereuses relevant d'une première liste, dite «liste I», et, d'autre part, à la réduction de la pollution du même milieu causée par des substances relevant d'une seconde liste, dite «liste II». Ces deux listes sont annexées à la directive 76/464.
3 Conformément à son article 1er, paragraphe 1, la directive 76/464 s'applique aux eaux intérieures de surface et du littoral, aux eaux des mers territoriales et aux eaux souterraines.
4 La notion de «rejet» est définie à l'article 1er, paragraphe 2, sous d), comme «l'introduction dans les eaux visées au paragraphe 1 des substances énumérées sur la liste I ou sur la liste II de l'annexe». Quant à la «pollution», elle est décrite sous la lettre e) de la même disposition comme «le rejet de substances ou d'énergie effectué par l'homme dans le milieu aquatique, directement ou indirectement, et ayant des conséquences de nature à mettre en danger la santé humaine, à nuire aux ressources vivantes et au système écologique aquatique, à porter atteinte aux agréments ou à gêner d'autres utilisations légitimes des eaux».
5 Selon l'article 2 de la directive 76/464, «Les États membres prennent les mesures appropriées pour éliminer la pollution des eaux visées à l'article 1er par les substances dangereuses incluses dans les familles et groupes de substances énumérés sur la liste I de l'annexe, ainsi que pour réduire la pollution desdites eaux par les substances dangereuses incluses dans les familles et groupes de substances énumérés sur la liste II de l'annexe, conformément à la présente directive, dont les dispositions ne constituent qu'un premier pas vers cet objectif».
6 L'article 7 de la directive 76/464 dispose:
«1. Afin de réduire la pollution des eaux visées à l'article 1er par les substances relevant de la liste II, les États membres arrêtent des programmes pour l'exécution desquels ils appliquent notamment les moyens considérés aux paragraphes 2 et 3.
2. Tout rejet effectué dans les eaux visées à l'article 1er et susceptible de contenir une des substances relevant de la liste II est soumis à une autorisation préalable, délivrée par l'autorité compétente de l'État membre concerné et fixant les normes d'émission. Celles-ci sont calculées en fonction des objectifs de qualité établis conformément au paragraphe 3.
3. Les programmes visés au paragraphe 1 comprennent des objectifs de qualité pour les eaux, établis dans le respect des directives du Conseil lorsqu'elles existent.
...
5. Les programmes fixent les délais de leur mise en oeuvre.
...»
Le droit interne hellénique
7 Au plan général, figure, parmi les mesures prises en droit interne hellénique en vue d'améliorer les qualités du milieu aquatique, d'une part, le règlement sanitaire n_ E1b/221/1965 fixant des objectifs de qualité pour les bassins de réception en vue de maintenir les objectifs de qualité en cas de déversement de déchets.
8 D'autre part, l'arrêté ministériel commun n_ 46399/1352/86, du 27 juin 1986, a établi de nouvelles normes de qualité des bassins de réception en conformité avec les directives 75/440/CEE du Conseil, du 16 juin 1975, concernant la qualité requise des eaux superficielles destinées à la production d'eau alimentaire dans les États membres (JO L 194, p. 26), 76/160/CEE du Conseil, du 8 décembre 1975, concernant la qualité des eaux de baignade (JO 1976, L 31, p. 1), 78/659/CEE du Conseil, du 18 juillet 1978, concernant la qualité des eaux douces ayant besoin d'être protégées ou améliorées pour être aptes à la vie des poissons (JO L 222, p. 1), et 79/923/CEE du Conseil, du 30 octobre 1979, relative à la qualité requise des eaux conchylicoles (JO L 281, p. 47).
9 S'agissant plus particulièrement du lac Vegoritis et de son affluent, la rivière Soulos, qui font l'objet de l'affaire C-232/95, l'arrêté commun des préfets de Kozani, de Florina et de Pella n_ 1900, du 22 mars 1979, prévoit comme objectif de qualité que ces eaux doivent devenir aptes à la baignade et à la survie des poissons.
10 Les mêmes préfets ont adopté, sur la base de normes de qualité conformes aux directives contenues dans l'arrêté cité au point 8, l'arrêté commun n_ 10032, du 4 septembre 1987.
11 Enfin, l'arrêté n_ 555 du préfet de Florina, du 26 mars 1990, a établi et spécifié en détail les normes d'émission des eaux usées et des déchets déversés dans le lac Vegoritis.
12 Quant aux eaux du golfe Pagasétique, en cause dans l'affaire C-233/95, le décret présidentiel n_ 117/87 fixe les conditions de raccordement des usines de l'agglomération de Volos au réseau de la Deyamb, l'entreprise publique d'approvisionnement en eau et d'évacuation des eaux de la région de Volos. L'autorisation de raccordement de chaque installation doit ensuite être accordée conformément à la décision ministérielle 69269/5387/90 qui fixe entre autres la qualité requise des rejets au moment de l'octroi de l'autorisation.
13 Les rejets en provenance du réseau de la Deyamb sont déversés dans le golfe Pagasétique sur la base de la décision n_ 8219 de la direction de la santé de la préfecture de Magnissia, du 19 mai 1994, qui tient compte des conditions environnementales prévues par la décision ministérielle 69269/5387/90, précitée, et par la décision du préfet n_ 119731, du 15 février 1978. Les rejets des usines de la région de Volos non raccordées sont également régis par ces deux dernières décisions.
14 Enfin, l'arrêté préfectoral n_ 8440, du 21 décembre 1995, a été pris sur la base des dispositions des arrêtés ministériels communs nos 46399/1352/86, précité, et 18186/88; ces derniers énumèrent de façon détaillée les utilisations du bassin de réception «Pagasétique» qui sont autorisées et énoncent les normes d'élimination des effluents.
15 Les diverses études, plans et programmes relatifs à l'état du milieu aquatique des plans et cours d'eau en cause, dont il a été fait état lors de la procédure, ne seront évoqués dans la suite du présent arrêt que dans la mesure où ils se révéleront nécessaires à l'examen des moyens et arguments des parties.
La procédure précontentieuse
16 A la suite de plaintes dont elle avait été saisie en 1987 sur l'état de pollution du lac Vegoritis et de son affluent, la rivière Soulos, et en 1989 sur l'état de pollution des eaux du golfe Pagasétique, la Commission a demandé aux autorités helléniques des informations sur les mesures prises en vertu, entre autres, de la directive 76/464.
17 Considérant les réponses fournies comme insuffisantes dans les deux cas, la Commission a, par lettres du 29 juin 1989, dans l'affaire C-232/95, et du 27 mai 1991, dans l'affaire C-233/95, mis la République hellénique en demeure de lui présenter ses observations dans un délai de deux mois.
18 Par lettres du 26 septembre 1989 et du 11 septembre 1991, les autorités helléniques ont transmis à la Commission leurs réponses, en évoquant les mesures qu'elles avaient prises.
19 Estimant que ces mesures n'étaient pas conformes à la directive 76/464, la Commission a, le 16 octobre 1992, dans l'affaire C-232/95, et le 16 mai 1994, dans l'affaire C-233/95, adressé à la République hellénique deux avis motivés l'invitant à prendre les mesures requises par cette directive dans un délai de deux mois.
20 Par lettres du 8 août 1994, les autorités helléniques ont communiqué leurs réponses à la Commission.
21 Considérant que ces réponses n'étaient pas satisfaisantes, la Commission a introduit les présents recours.
22 Par ordonnance du 20 septembre 1995, le président de la Cour a joint les deux affaires aux fins des procédures écrite et orale ainsi que de l'arrêt.
Sur le fond
23 A l'appui de son recours dans l'affaire C-232/95, la Commission invoque trois moyens dont les deux premiers sont identiques aux deux moyens invoqués dans l'affaire C-233/95.
24 Par son premier moyen, identique dans les deux affaires, la Commission reproche à la République hellénique d'avoir violé l'article 7, paragraphe 1, de la directive 76/464 en n'arrêtant pas de programmes de réduction de la pollution des eaux du lac Vegoritis et de la rivière Soulos, dans l'affaire C-232/95, et du golfe Pagasétique, dans l'affaire C-233/95.
25 Par son deuxième moyen, également identique dans les deux affaires, la Commission fait valoir que la République hellénique a violé l'article 7, paragraphe 2, de la directive 76/464 en ne soumettant pas à une autorisation préalable les rejets des déchets en provenance des installations industrielles et d'autres établissements susceptibles de contenir des substances relevant de la liste II de la directive 76/464.
26 Enfin, même si ce grief n'a pas trouvé d'expression dans ses conclusions, il ressort de la motivation de la requête déposée dans l'affaire C-232/95 que la Commission reproche en outre à la République hellénique de ne pas avoir pris des mesures appropriées au sens de l'article 2 de la directive 76/464 afin de réduire la pollution des eaux du lac Vegoritis et de la rivière Soulos par les eaux urbaines résiduaires.
27 A titre liminaire, il y a lieu de relever que, dans l'hypothèse où, comme le prétend la Commission dans son premier moyen, la République hellénique n'aurait pas arrêté de programmes au sens de l'article 7, paragraphe 1, de la directive 76/464, des autorisations ne pourraient avoir été délivrées conformément à l'article 7, paragraphe 2.
28 En effet, il résulte notamment de cette dernière disposition que les autorisations en question contiennent des normes d'émission applicables aux rejets individuels autorisés et calculées en fonction des objectifs de qualité préalablement établis dans un programme au sens du paragraphe 1 de la même disposition, destiné à protéger les eaux des plans et cours d'eaux en cause.
29 Partant, s'il apparaît que le premier moyen est fondé, le deuxième se confondra avec lui et perdra son objet propre de sorte qu'il ne sera plus nécessaire de l'examiner.
Sur le moyen tiré de l'absence de programmes au sens de l'article 7, paragraphe 1, de la directive 76/464
L'affaire C-232/95
30 S'agissant de la pollution du milieu aquatique du lac Vegoritis et de son affluent, la rivière Soulos, la Commission reproche à la République hellénique le défaut complet de programmes, au sens de l'article 7, paragraphe 1, de la directive 76/464 et, plus spécifiquement, de ne même pas lui avoir communiqué une étude globale sur l'état de pollution des eaux afin de procéder à une évaluation générale de leur qualité au regard des substances mentionnées dans la liste II de la directive 76/464 et de déterminer les objectifs de qualité visant à réduire leur pollution.
31 Selon la Commission, cette étude devait s'appuyer sur des analyses de la qualité des eaux en cause. Or, les autorités helléniques ne disposeraient pas d'informations précises sur les concentrations de substances dangereuses dans les déchets industriels et dans les eaux urbaines résiduaires rejetées dans ses plans et cours d'eau.
32 La République hellénique renvoie tout d'abord à sa législation interne, décrite aux points 7 et suivants du présent arrêt, pour faire ensuite référence à plusieurs études et programmes. A cet égard, elle fait plus particulièrement état de deux crédits destinés, dans le cadre d'un «programme relatif à l'environnement 1994-1999», d'une part, à la mise en oeuvre d'un programme de revalorisation de l'environnement de la région du lac Vegoritis et de la rivière Soulos et, d'autre part, à un programme d'intervention dans l'écosystème plus large du lac Vegoritis. La République hellénique invoque en outre un programme global de gestion qualitative et quantitative des ressources aquatiques de la région (intitulé «master plan») dans le cadre duquel le niveau de traitement des effluents et les normes d'émission devraient être définis de manière scientifique.
33 Lors de l'audience, la République hellénique a par ailleurs évoqué l'existence d'un nouveau programme intitulé «Stabilité du niveau des eaux et assainissement du lac Vegoritis». Ce programme serait entré en vigueur le 4 juillet 1997 et devrait être réalisé jusqu'en 2001.
34 A cet égard, il y a lieu de rappeler que la directive 76/464 a notamment pour objet de réduire la pollution causée par des substances relevant, en raison de leur nuisibilité, de la liste II figurant en annexe. En vue de la réalisation de cet objectif, les États membres sont tenus, en vertu de l'article 7, paragraphe 1, de la directive 76/464, d'arrêter dans un premier temps des programmes fixant, conformément à l'article 7, paragraphe 3, de la directive, des objectifs de qualité.
35 Dans l'arrêt du 12 décembre 1996, Commission/Allemagne (C-298/95, Rec. p. I-6747, points 22 et 26), la Cour a constaté que, si les États membres ont, dans ce domaine, l'obligation d'établir des programmes en vue de réduire la pollution, ceux-ci doivent être spécifiques. La Cour a souligné que l'objectif de réduction de la pollution poursuivi par des programmes généraux d'assainissement ne correspond pas nécessairement à celui plus spécifique de la directive en cause.
36 Si la République hellénique a présenté, comme programmes au sens de l'article 7, paragraphe 1, de la directive 76/464, d'une part, le «programme relatif à l'environnement 1994-1999» ou des parties de celui-ci, pour autant qu'elles portent sur le milieu aquatique du lac Vegoritis et de son affluent, et, d'autre part, le programme intitulé «master plan» susmentionné, elle n'a toutefois pas démontré que ces deux programmes visent, de manière spécifique, des substances figurant dans la liste II ni indiqué quels sont les objectifs de qualité qui doivent guider la réduction de la pollution causée par celles-ci.
37 Ces deux programmes ne sauraient dès lors constituer des programmes au sens de l'article 7, paragraphe 1, de la directive 76/464. Cette conclusion est corroborée par l'existence d'un nouveau programme intitulé «Stabilité du niveau des eaux et assainissement du lac Vegoritis», dont l'existence a été révélée lors de l'audience et qui, selon le gouvernement hellénique, vise à «la réalisation des objectifs de qualité qui sont mentionnés dans la directive».
38 Il convient en outre de constater que, en tant que tel, ce nouveau programme ne saurait non plus mettre fin au manquement reproché. En effet, selon une jurisprudence constante, l'existence d'un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l'État membre telle qu'elle se présentait au terme du délai fixé dans l'avis motivé et les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte (arrêts du 3 juillet 1997, Commission/France, C-60/96, Rec. p. I-3827, point 15, et du 17 septembre 1996, Commission/Italie, C-289/94, Rec. p. I-4405, point 20). Or, ainsi que le gouvernement hellénique l'a lui-même admis lors de l'audience, à cette date, le programme en cause n'avait pas encore été mis en oeuvre.
39 Quant aux diverses mesures législatives et réglementaires, ministérielles et préfectorales, mentionnées aux points 7 et suivants du présent arrêt, le gouvernement hellénique a également indiqué lors de l'audience qu'elles ne sauraient être considérées comme des programmes au sens de l'article 7, paragraphe 1, de la directive 76/464.
40 Par conséquent, il y a lieu de constater que, en n'arrêtant pas les programmes spécifiques visant à réduire la pollution des eaux du lac Vegoritis et de la rivière Soulos par les substances mentionnées relevant de la liste II, la République hellénique a manqué aux obligations découlant de l'article 7, paragraphe 1, de la directive 76/464.
L'affaire C-233/95
41 A propos du milieu aquatique du golfe Pagasétique, la Commission présente une liste de différentes substances polluant les eaux en question et reproche à la République hellénique de ne pas avoir établi de programmes au sens de l'article 7, paragraphe 1, de la directive 76/464. Les arrêtés communiqués par la République hellénique ne fixeraient en effet des limites de rejet de déchets industriels que pour certaines substances et ne seraient pas non plus fondés sur des objectifs de qualité visant à réduire la pollution existante et définis dans le cadre de programmes concrets.
42 Après avoir fait état, au cours de la procédure écrite, des textes législatifs et réglementaires susmentionnés, de quelques études sur la situation environnementale du golfe Pagasétique et de la rédaction d'un programme intégré, établi en 1995 par une équipe spéciale d'experts du ministère compétent, le gouvernement hellénique a reconnu, lors de l'audience, qu'il n'était pas en mesure de soumettre à la Cour des programmes concrets visant à la mise en oeuvre des articles 2 et 7 de la directive 76/464.
43 Il y a donc lieu de constater que, en n'arrêtant pas les programmes spécifiques visant à réduire la pollution des eaux du golfe Pagasétique par les substances mentionnées relevant de la liste II, la République hellénique a manqué aux obligations découlant de l'article 7, paragraphe 1, de la directive 76/464.
Sur le moyen tiré de l'absence de mesures au sens de l'article 2 de la directive 76/464
44 Dans l'affaire C-232/95, la Commission reproche à la République hellénique de ne pas avoir adopté de mesures au sens de l'article 2 de la directive 76/464, visant à contrôler l'évacuation des eaux urbaines résiduaires dans la rivière Soulos et le lac Vegoritis.
45 La République hellénique fait observer, d'une part, qu'une station d'épuration totale des rejets urbains existe déjà à Ptolémaïs et qu'une autre station est en construction à Amyntaion et, d'autre part, que, selon la directive 91/271/CEE du Conseil, du 21 mai 1991, relative au traitement des eaux urbaines résiduaires (JO L 135, p. 40), les agglomérations inférieures à 2 000 habitants ne sont pas tenues d'avoir un système de collecte.
46 A cet égard, il y a lieu de relever que, en vertu de l'article 2 de la directive 76/464, «Les États membres prennent les mesures appropriées ... pour réduire la pollution [des] eaux [visées à l'article 1er] par les substances ... et groupes de substances énumérés sur la liste II ... conformément à la présente directive, dont les dispositions ne constituent qu'un premier pas vers cet objectif».
47 Ainsi, si le libellé de cette disposition n'exclut pas une lecture en ce sens que l'article 2 de la directive 76/464 réserve l'obligation à des mesures prévues par la directive même, il convient de constater, en tout état de cause, que le gouvernement hellénique a indiqué, de manière détaillée et non contestée par la Commission, qu'une station d'épuration des eaux urbaines résiduaires était en fonction et qu'une autre était en construction; de plus, en application de la directive 91/271, les États membres ne sont pas tenus de prévoir un système de collecte pour évacuer les eaux urbaines résiduaires des agglomérations de moins de 2 000 habitants.
48 Dans ces conditions, le moyen tiré d'une violation de l'article 2 de la directive 76/464 ne saurait être retenu.
49 Au vu de l'ensemble des considérations qui précèdent, il y a donc lieu de constater que, en omettant d'arrêter les programmes comprenant des objectifs de qualité et fixant les délais de leur mise en oeuvre afin de réduire la pollution des eaux du lac Vegoritis et de son affluent, la rivière Soulos, ainsi que des eaux du golfe Pagasétique, par les substances dangereuses relevant de la liste II de la directive 76/464, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive, et notamment de son article 7.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
50 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée au dépens s'il est conclu en ce sens. La partie défenderesse ayant succombé en l'essentiel de ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR
(sixième chambre)
déclare et arrête:
1) En omettant d'arrêter les programmes comprenant des objectifs de qualité et fixant les délais de leur mise en oeuvre afin de réduire la pollution des eaux du lac Vegoritis et de son affluent, la rivière Soulos, ainsi que des eaux du golfe Pagasétique, par les substances dangereuses relevant de la liste II de la directive 76/464/CEE du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive, et notamment de son article 7.
2) Le recours est rejeté pour le surplus.
3) La République hellénique est condamnée aux dépens.