CELEX: 61989CJ0288
Libera prestazione dei servizi
Requisiti imposti per la ritrasmissione di messaggi pubblicitari contenuti in programmi radiofonici o televisivi provenienti da altri stati membri

Motivazione della sentenza
1 Con ordinanza 30 agosto 1989, pervenuta alla Corte il 19 settembre seguente, la sezione giurisdizionale del Raad van State dei Paesi Bassi ha sollevato tre questioni pregiudiziali vertenti sull' interpretazione delle norme del Trattato CEE relative alla libera prestazione dei servizi, al fine di accertare la compatibilità con il diritto comunitario di una normativa nazionale che impone requisiti alla diffusione via cavo di programmi radiofonici e televisivi trasmessi da altri Stati membri e contenenti messaggi pubblicitari specificamente rivolti al pubblico olandese.
2 Le questioni sono sorte nell' ambito di una controversia tra dieci esercenti di reti televisive via cavo e l' istituto incaricato della sorveglianza sullo sfruttamento del cavo, il Commissariaat voor de Media, in merito ai requisiti imposti alla diffusione dei messaggi pubblicitari contenuti nei programmi radiotelevisivi trasmessi dall' estero da parte della legge olandese 21 aprile 1987, che disciplina la fornitura di programmi radiofonici e televisivi, il canone radiotelevisivo e le misure di sostegno agli organi di stampa (Staatsblad n. 249 del 4 giugno 1987, in prosieguo: la "Mediawet"). Gli esercenti delle reti televisive reputano questi requisiti in contrasto con gli artt. 59 e seguenti del Trattato CEE.
3 I requisiti in parola sono dettati dall' art. 66 della Mediawet, che così dispone:
"1. L' esercente di una rete di distribuzione via cavo può:
a) diffondere i programmi trasmessi da un ente di radiodiffusione straniero mediante un' emittente di radiodiffusione e che possono essere captati direttamente nella zona servita dalla rete via cavo mediante una comune antenna individuale durante la maggior parte del tempo ed in condizioni di qualità accettabili;
b) diffondere programmi diversi da quelli di cui alla lett. a) che vengono trasmessi, conformemente alla disciplina loro applicabile nel paese d' origine, da un ente straniero in quanto programmi radio. Qualora detti programmi contengano messaggi pubblicitari, la diffusione di questi ultimi è autorizzata solo se provengono da una persona giuridica distinta, se sono ben riconoscibili in quanto tali, del tutto distinti da altre parti del programma, se non vengono diffusi di domenica, se il tempo di trasmissione utilizzato per la diffusione dei messaggi pubblicitari non supera il 5% del tempo complessivo, se l' ente di diffusione soddisfa i requisiti dell' art. 55, n. 1, e se i proventi sono interamente destinati alla realizzazione dei programmi. Tuttavia, qualora non ricorrano le condizioni enunciate, la diffusione di tali programmi è comunque autorizzata se i messaggi pubblicitari in essi contenuti non si rivolgono specificamente al pubblico olandese;
(...)
2. Ai fini dell' applicazione della disposizione del n. 1, lett. b), un messaggio pubblicitario si considera in ogni caso specificamente destinato al pubblico olandese se viene diffuso durante o immediatamente dopo una parte di programma o un insieme coerente di parti di programma in cui compaiono sottotitoli in olandese o vi sono parti in olandese.
3. Il ministro può autorizzare deroghe al divieto sancito dal n. 1, lett. b), per programmi diffusi in Belgio e destinati al pubblico di lingua olandese in Belgio".
4 L' art. 55, n. 1, della Mediawet prevede in linea di principio che "gli enti che fruiscono di un tempo di trasmissione non possono essere utilizzati per consentire a terzi di realizzare profitti (...)".
5 Con provvedimento 6 gennaio 1988 il Commissariaat voor de Media infliggeva ad ognuno dei dieci esercenti di reti televisive via cavo un' ammenda per aver diffuso programmi trasmessi da enti di radiodiffusione stranieri, contenenti messaggi pubblicitari integralmente o parzialmente in olandese, che non soddisfacevano i requisiti previsti dal citato art. 66, n. 1, lett. b).
6 Gli esercenti delle reti di televisione via cavo ricorrevano avverso tale provvedimento dinanzi alla sezione giurisdizionale del Raad van State, affermando l' incompatibilità del citato art. 66, n. 1, lett. b), con le disposizioni degli artt. 56 e 59 del Trattato CEE.
7 Esso ha ritenuto pertanto necessario sollevare tre questioni vertenti sull' interpretazione degli artt. 59 e seguenti del Trattato, così formulate:
"1) Se l' art. 59 del Trattato debba essere interpretato nel senso che sussiste una limitazione vietata di una prestazione di servizi quale la diffusione, da parte di esercenti di impianti di distribuzione via cavo, di programmi - contenenti o no messaggi pubblicitari - offerti agli esercenti stessi dall' estero mediante cavo, emissione normale o via satellite, qualora una normativa nazionale sottoponga questo tipo di diffusione a disposizioni restrittive, come quelle contenute nell' art. 66, n. 1, prima parte e lett. b), secondo inciso, della Mediawet, le quali valgono nello stesso modo per i corrispondenti programmi offerti all' interno del paese.
2) Se, nell' applicare le disposizioni del Trattato relative alla libera prestazione di servizi alla normativa nazionale di cui sopra, oltre che tener conto del principio di non discriminazione si debba esigere che la normativa sia giustificata da motivi inerenti all' interesse pubblico e non sia sproporzionata rispetto allo scopo perseguito.
3) In caso di soluzione affermativa della questione n. 2, se scopi di politica culturale intesi alla conservazione di un sistema di diffusione multiforme e non commerciale e/o alla tutela della pluralità dell' espressione di opinioni attraverso l' etere e la stampa costituiscano una giustificazione del genere".
8 Per una più ampia illustrazione degli antefatti, dello svolgimento del procedimento e delle osservazioni delle parti, si fa rinvio alla relazione d' udienza. Questi elementi del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte.
Sull' ambito di applicazione dell' art. 59 del Trattato
9 Sollevando dette questioni il giudice nazionale intende accertare se i requisiti imposti dalla Mediawet alla diffusione da parte degli esercenti di reti radiotelevisive via cavo di programmi trasmessi dal territorio di altri Stati membri rientrino nell' ambito dell' art. 59 del Trattato e, in caso affermativo, se siano giustificati.
10 Sotto questo profilo, come emerge dalla costante giurisprudenza della Corte (v., da ultimo, sentenze 26 febbraio 1991, Commissione / Francia, punto 12 della motivazione, causa C-154/89, Racc. pag. I-659, Commissione / Italia, punto 15 della motivazione, causa C-180/90, Racc. pag. I-709; Commissione / Grecia, punto 16 della motivazione, causa C-198/89, Racc. pag. I-727), l' art. 59 del Trattato prescrive l' eliminazione di qualsiasi discriminazione nei confronti del prestatore a causa della sua cittadinanza o perché stabilito in uno Stato membro diverso da quello in cui la prestazione viene fornita.
11 Come la Corte ha rilevato nella sentenza 26 aprile 1988, Bond van Adverteerders, punti 32 e 33 della motivazione (causa 352/85, Racc. pag. 2085), normative nazionali che non si applicano indistintamente alle prestazioni di servizi di qualsiasi origine sono compatibili con il diritto comunitario solo se possono rientrare in una deroga espressamente contemplata, come l' art. 56 del Trattato. Dalla stessa sentenza (punto 34 della motivazione) emerge inoltre che scopi di natura economica non possono costituire motivi di ordine pubblico ai sensi dello stesso articolo.
12 In mancanza di armonizzazione delle norme in materia di servizi, e anche di un regime di equivalenza, la libertà garantita dal Trattato in questo settore può essere limitata, in secondo luogo, dall' applicazione di normative nazionali, concernenti chiunque sia stabilito sul territorio nazionale, ai prestatori stabiliti sul territorio di un altro Stato membro che già debbono soddisfare i requisiti della normativa di tale Stato.
13 Come da giurisprudenza costante (v., da ultimo, le citate sentenze 26 febbraio 1991, Commissione / Francia, punto 15 della motivazione, Commissione / Italia, punto 18 della motivazione, e Commissione / Grecia, punto 18 della motivazione), siffatti limiti rientrano nel divieto di cui all' art. 59 qualora l' applicazione della legge nazionale ai prestatori stranieri non sia giustificata da esigenze imperative connesse all' interesse generale, ovvero quando le esigenze sottese a detta normativa già siano tutelate dalle norme imposte ai prestatori nello Stato membro in cui sono stabiliti.
14 Sotto questo profilo, tra le esigenze imperative connesse all' interesse generale già riconosciute dalla Corte compaiono le norme professionali intese a tutelare i destinatari di un servizio (sentenza 18 gennaio 1979, Van Wesemael, punto 28 della motivazione, cause riunite 110/78 e 111/78, Racc. pag. 35), la tutela della proprietà intellettuale (sentenza 18 marzo 1980, Coditel, causa 62/79, Racc. pag. 881), quella dei lavoratori (sentenza 17 dicembre 1981, Webb, punto 19 della motivazione, causa 279/80, Racc. pag. 3305; sentenza 3 febbraio 1982, Seco / EVI, punto 14 della motivazione, cause riunite 62/81 e 63/81, Racc. pag. 223; sentenza 27 marzo 1990, Rush Portuguesa, punto 18 della motivazione, causa C-113/89, Racc. pag. I-1417), quella dei consumatori (sentenze 4 dicembre 1986, Commissione / Francia, punto 20 della motivazione, causa 220/83, Racc. pag. 3663; Commissione / Danimarca, punto 20 della motivazione, causa 252/83, Racc. pag. 3713; Commissione / Germania, punto 30 della motivazione, causa 205/84, Racc. pag. 3755; Commissione / Irlanda, punto 20 della motivazione, causa 206/84, Racc. pag. 3817; sentenze 26 febbraio 1991, citate, Commissione / Italia, punto 20 della motivazione, e Commissione / Grecia, punto 21 della motivazione), la conservazione del patrimonio storico-artistico nazionale (sentenza 26 febbraio 1991, Commissione / Italia, citata, punto 20 della motivazione), la valorizzazione delle ricchezze archeologiche, storiche e artistiche e la migliore divulgazione possibile delle conoscenze sul patrimonio artistico e culturale di un paese (sentenze 26 febbraio 1991, citate, Commissione / Francia, punto 17 della motivazione, e Commissione / Grecia, punto 21 della motivazione).
15 Infine, per giurisprudenza costante, l' applicazione delle normative nazionali ai prestatori stabiliti in altri Stati membri dev' essere atta a garantire il conseguimento dello scopo con esse perseguito e non può eccedere quanto necessario a tal fine; in altre parole, occorre che lo stesso risultato non possa essere ottenuto mediante provvedimenti meno incisivi (v., da ultimo, le citate sentenze 26 febbraio 1991, Commissione / Francia, punti 14 e 15 della motivazione; Commissione / Italia, punti 17 e 18 della motivazione; Commissione / Grecia, punto 18 e 19 della motivazione).
16 Alla luce dei principi ora richiamati occorre accertare se una norma come l' art. 66, n. 1, lett. b), della Mediawet, a parere del giudice nazionale non discriminatoria, contenga restrizioni alla libera prestazione dei servizi e, in caso affermativo, se queste siano giustificate.
Sull' esistenza di restrizioni alla libera prestazione dei servizi
17 Occorre rilevare anzitutto che i requisiti imposti dall' art. 66, n. 1, lett. b), seconda frase, della Mediawet implicano una doppia restrizione alla libera prestazione dei servizi. In primo luogo, essi impediscono agli esercenti di reti di distribuzione via cavo stabiliti in uno Stato membro di trasmettere programmi radiofonici o televisivi offerti da emittenti stabilite in altri Stati membri che non soddisfano i suddetti requisiti. In secondo luogo, essi limitano la facoltà di queste emittenti di programmare per conto di pubblicitari stabiliti in particolare nello Stato ricevente messaggi specificamente rivolti al pubblico dello Stato stesso.
18 La prima questione sollevata dal giudice nazionale dev' essere quindi risolta nel senso che requisiti come quelli imposti dall' art. 66, n. 1, lett. b), seconda frase, della Mediawet integrano una restrizione alla libera prestazione dei servizi che rientra nell' ambito dell' art. 59 del Trattato.
Sulla possibilità di giustificare queste restrizioni
19 Come la Commissione giustamente osserva, questi requisiti appartengono a due categorie diverse. Vi sono anzitutto requisiti relativi alla struttura delle emittenti: esse devono affidare la pubblicità ad una persona giuridica indipendente dal fornitore dei programmi; devono utilizzare tutti gli introiti pubblicitari nella produzione di programmi; non devono consentire a terzi di trarre profitti. Vi sono poi requisiti inerenti alla pubblicità stessa: essa dev' essere chiaramente identificabile in quanto tale e separata dalle altre parti del programma; non può superare il 5% del tempo di trasmissione; non dev' essere trasmessa la domenica.
20 Al fine di risolvere la seconda e la terza questione sollevate dal giudice nazionale, volte in sostanza ad accertare se siffatte restrizioni siano giustificate, occorre esaminare questi requisiti separatamente.
A - Sui requisiti relativi alla struttura degli enti radiotelevisivi stabiliti in altri Stati membri
21 In merito ai requisiti relativi alla struttura degli enti radiotelevisivi stabiliti in altri Stati membri, il governo olandese sottolinea che essi sono identici a quelli imposti agli organi radiotelevisivi olandesi. Analogamente, la norma secondo la quale i messaggi pubblicitari devono essere prodotti da una persona giuridica distinta dal produttore dei programmi corrisponderebbe al divieto imposto dalla Mediawet agli enti nazionali di trasmettere pubblicità commerciale, in quanto quest' ultima è riservata alla fondazione per la pubblicità televisiva, la "Stichting Etherreclame" (in prosieguo: la "STER"). L' obbligo imposto alle emittenti di altri Stati membri di non procurare profitti a terzi sarebbe inteso a garantire la natura non commerciale della radiodiffusione, natura che, quanto agli enti radiotelevisivi nazionali, la Mediawet intende conservare. Infine, il requisito inerente alla destinazione degli introiti pubblicitari, che devono essere riservati alla produzione di programmi, avrebbe lo scopo di offrire alle emittenti degli altri Stati membri mezzi per lo meno equivalenti a quelli esistenti nel sistema nazionale, in cui la maggior parte degli introiti pubblicitari della STER coprirebbe i costi di gestione della radio e della televisione.
22 Secondo il governo olandese le restrizioni in parola si giustificano alla luce degli imperativi della politica culturale perseguita nel settore radiotelevisivo, finalizzata alla tutela della libertà d' espressione delle diverse componenti sociali, culturali, religiose o filosofiche esistenti nei Paesi Bassi, che deve potersi manifestare sulla stampa, alla radio o alla televisione. Detto scopo potrebbe essere compromesso da un' eccessiva influenza della pubblicità sull' elaborazione dei programmi.
23 Intesa in questo senso, una politica culturale può certamente costituire un' esigenza imperativa connessa all' interesse generale che giustifichi una restrizione alla libera prestazione dei servizi. La preservazione del pluralismo che questa politica olandese intende garantire è infatti connessa alla libertà d' espressione, tutelata dall' art. 10 della convenzione sulla salvaguardia dei diritti dell' uomo e delle libertà fondamentali, e fa parte dei diritti fondamentali garantiti dall' ordinamento giuridico comunitario (sentenza 14 maggio 1974, Nold, punto 13 della motivazione, causa 4/73, Racc. pag. 491).
24 Va tuttavia rilevato che non intercorre alcuna relazione necessaria tra detta politica culturale e i requisiti inerenti alla struttura degli enti radiotelevisi stranieri. Al fine di garantire il pluralismo nel settore radiotelevisivo non è affatto indispensabile, infatti, che la normativa nazionale imponga agli enti radiotelevisivi stabiliti in altri Stati membri di allinearsi al modello olandese, ove intendano trasmettere programmi contenenti messaggi pubblicitari rivolti al pubblico olandese. Per garantire il mantenimento del pluralismo il governo olandese ben potrebbe limitarsi a predisporre adeguatamente lo statuto dei propri enti.
25 L' imposizione di requisiti che incidono sulla struttura degli enti radiotelevisivi stranieri non può quindi essere considerata oggettivamente necessaria per tutelare l' interesse generale rappresentato dal mantenimento di un sistema radiotelevisivo nazionale che garantisce il pluralismo.
B - Sui requisiti relativi ai messaggi pubblicitari
26 Secondo il governo olandese, e contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione, né il divieto di trasmettere messaggi pubblicitari in determinati giorni, né il limite di durata, né l' obbligo di renderli identificabili in quanto tali e di separarli dalle altre parti dei programmi hanno carattere discriminatorio. I servizi forniti dalla STER sarebbero soggetti a identiche restrizioni. Il governo olandese fa riferimento in proposito all' art. 39 della Mediawet, da cui risulterebbe che il Commissariaat voor de Media attribuisce alla STER il tempo di trasmissione disponibile sulla rete nazionale in modo che i programmi degli organi radiotelevisivi nazionali non vengano interrotti. Infine, secondo lo stesso articolo, non viene assegnato alcun tempo di trasmissione per la domenica.
27 In proposito occorre anzitutto sottolineare che, per esigenze imperative connesse all' interesse generale, possono essere giustificate restrizioni alla trasmissione di messaggi pubblicitari, come il divieto di pubblicità per taluni prodotti o in determinati giorni, limiti alla durata o alla frequenza dei messaggi, ovvero restrizioni intese a consentire agli ascoltatori o ai telespettatori di non confondere la pubblicità commerciale con altre parti del programma. Restrizioni siffatte possono effettivamente essere imposte a tutela del consumatore contro gli eccessi della pubblicità commerciale o, in un' ottica di politica culturale, per garantire un certo livello qualitativo dei programmi.
28 Si rilevi inoltre che le restrizioni in parola riguardano esclusivamente il mercato dei messaggi pubblicitari specificamente rivolti al pubblico olandese. Analogamente, questo mercato era l' unico destinatario del divieto di pubblicità contenuto nella Kabelregeling, che ha dato luogo alle questioni pregiudiziali di cui al procedimento Bond van Adverteerders (v. la citata sentenza 26 aprile 1988). Anche se i messaggi pubblicitari vertono su prodotti che possono essere consumati nei Paesi Bassi, le restrizioni operano solo allorché i messaggi accompagnano programmi in olandese o sottotitolati in olandese. Le restrizioni inoltre non valgono per i programmi in olandese trasmessi in Belgio per il pubblico belga di lingua olandese.
29 Diversamente dalla Kabelregeling, le norme della Mediawet qui considerate non riservano più alla STER la totalità degli introiti dei messaggi pubblicitari specificamente rivolti al pubblico olandese. Tuttavia, nel disciplinare la trasmissione di questi messaggi, esse limitano la concorrenza che la STER potrebbe subire su questo mercato da parte di enti radiotelevisivi stranieri. Esse hanno così per risultato, benché in misura inferiore rispetto alla Kabelregeling, di proteggere gli introiti della STER, perseguendo quindi lo stesso scopo della normativa precedente. Ma, come dichiarato nella citata sentenza 26 aprile 1988, Bond van Adverteerders (punto 34 della motivazione), siffatto scopo non può giustificare restrizioni alla libera prestazione dei servizi.
30 La seconda e la terza questione sollevate dal giudice nazionale devono quindi essere risolte nel senso che restrizioni come quelle di cui è causa non sono giustificate da esigenze imperative d' interesse generale.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
31 Le spese sostenute dal governo olandese e dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi pronunciarsi sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE,
pronunciandosi sulle questioni sollevate dalla sezione giurisdizionale del Raad van State dei Paesi Bassi con ordinanza 30 agosto 1989, dichiara:
1) Requisiti come quelli imposti dall' art. 66, n. 1, lett. b), seconda frase, della Mediawet integrano una restrizione alla libera prestazione dei servizi che rientra nell' ambito dell' art. 59 del Trattato CEE.
2) Siffatte restrizioni non sono giustificate da esigenze imperative d' interesse generale.