CELEX: 62000CJ0445
Økopointsystem angående lastvognes transitkørsel gennem Østrig
ændring af forordning (EF) nr. 2012/2000
ulovlig

Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 4. december 2000 har Republikken Østrig i medfør af artikel 230,
stk. 1, EF anlagt sag med påstand om annullation af Rådets forordning (EF) nr. 2012/2000 af 21. september 2000 om ændring
af bilag 4 til protokol nr. 9 til tiltrædelsesakten af 1994 og forordning (EF) nr. 3298/94 for så vidt angår økopointsystemet
angående transitkørsel gennem østrigsk territorium (EFT L 241, s. 18, herefter »den anfægtede forordning«).
Sagens faktiske omstændigheder og retsforskrifter
Protokol nr. 9 om vejtransport, jernbanetransport og kombineret transport i Østrig (herefter »protokollen«) til akten vedrørende
vilkårene for Republikken Østrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges tiltrædelse og tilpasningerne af de traktater,
der danner grundlag for Den Europæiske Union (EFT 1994 C 241, s. 21, og EFT 1995 L 1, s. 1, herefter »tiltrædelsesakten«),
indfører i tredje del om vejtransport en særlig ordning om vejgodstransport i transit gennem Østrig.
Denne ordning udspringer af aftalen mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Republikken Østrig om godstransport i transit
med jernbane og ad landevej, der blev undertegnet i Porto den 2. maj 1992, og godkendt på Fællesskabets vegne ved Rådets afgørelse
92/577/EØF af 27. november 1992 (EFT L 373, s. 4).
Ordningens væsentligste elementer er fastsat i protokollens artikel 11, stk. 2, der har følgende ordlyd:
»Indtil den 1. januar 1998 gælder følgende bestemmelser:
a)
Det samlede NO
x
-emissionsniveau fra lastvogne, der kører i transit gennem Østrig, nedbringes med 60% mellem den 1. januar 1992 og den 31.
december 2003 efter tabellen i bilag 4.
b)
Nedbringelserne af det samlede NO
x
-emissionsniveau fra lastvogne forvaltes ved hjælp af et økopointsystem. Som led i dette system behøver hver lastvogn, som
kører gennem Østrig i transit, et økopointantal, som svarer til talværdien af dens NO
x
-emissioner (den godkendte værdi i forbindelse med produktionens overensstemmelse med (COP-værdien) eller typegodkendelsesværdien).
Tildeling og forvaltning af disse point beskrives i bilag 5.
c)
Hvis antallet af transitture i et givet år overstiger referencetallet for 1991 med mere end 8%, skal Kommissionen efter proceduren
i artikel 16 vedtage passende foranstaltninger i overensstemmelse med nr. 3 i bilag 5.
d)
[...]
e)
Økopoint fordeles af Kommissionen på medlemsstaterne i henhold til bestemmelser, der indføres efter stk. 6.«
Protokollens artikel 11, stk. 3-6, bestemmer:
»3.

Før den 1. januar 1998 undersøger Rådet på ny på grundlag af en rapport fra Kommissionen, hvorledes bestemmelserne vedrørende
vejgodstransport i transit gennem Østrig fungerer. Undersøgelsen finder sted i overensstemmelse med de grundlæggende principper
for fællesskabsretten, såsom det indre markeds tilfredsstillende funktion, herunder navnlig de frie varebevægelser og fri
udveksling af tjenesteydelser, miljøbeskyttelse i hele Fællesskabets interesse og færdselssikkerhed. Medmindre Rådet med enstemmighed
træffer anden afgørelse på forslag af Kommissionen og efter høring af Europa-Parlamentet, skal overgangsperioden forlænges
indtil den 1. januar 2001, hvorunder bestemmelserne i stk. 2 finder anvendelse.
4.

Før den 1. januar 2001 foretager Kommissionen i samarbejde med Det Europæiske Miljøagentur en videnskabelig undersøgelse af,
i hvilket omfang det mål for nedbringelse af forureningen, der er fastsat i stk. 2, litra a), er nået. Hvis Kommissionen konkluderer,
at dette mål er nået på et bæredygtigt grundlag, ophører bestemmelserne i stk. 2 med at gælde fra den 1. januar 2001. Hvis
Kommissionen konkluderer, at dette mål ikke er nået på et bæredygtigt grundlag, kan Rådet i henhold til artikel 75 i EF-traktaten
inden for rammerne af Fællesskabet vedtage foranstaltninger, der sikrer en tilsvarende beskyttelse af miljøet, navnlig nedbringelse
med 60% af forureningen. Hvis Rådet ikke vedtager sådanne foranstaltninger, forlænges overgangsperioden automatisk i en sidste
periode på tre år, hvorunder bestemmelserne i stk. 2 finder anvendelse.
5.

Ved overgangsperiodens ophør finder gældende fællesskabsbestemmelser anvendelse i fuldt omfang.
6.

Kommissionen vedtager efter proceduren i artikel 16 de nærmere bestemmelser for fremgangsmåderne i forbindelse med økopointsystemet,
fordelingen af økopoint og tekniske spørgsmål i forbindelse med anvendelsen af nærværende artikel, som træder i kraft på datoen
for Østrigs tiltrædelse.
[...]«
Protokollens artikel 16 har følgende ordlyd:
»1.

Kommissionen bistås af et udvalg, der består af repræsentanter for medlemsstaterne, og som har Kommissionens repræsentant
som formand.
2.

Når der henvises til proceduren i denne artikel, forelægger Kommissionens repræsentant udvalget et udkast til de foranstaltninger,
der skal træffes. Udvalget afgiver en udtalelse om dette udkast inden for en frist, som formanden kan fastsætte under hensyn
til, hvor meget det pågældende spørgsmål haster. Det udtaler sig med det flertal, der er fastsat i EF-traktatens artikel 148,
stk. 2, for vedtagelse af de afgørelser, som Rådet skal træffe på forslag af Kommissionen. Ved afstemninger i udvalget tillægges
de stemmer, der afgives af repræsentanterne for medlemsstaterne, den vægt, der er fastlagt i nævnte artikel. Formanden deltager
ikke i afstemningen.
3.

Kommissionen vedtager de påtænkte foranstaltninger, når de er i overensstemmelse med udvalgets udtalelse.
Er de påtænkte foranstaltninger ikke i overensstemmelse med udvalgets udtalelse, eller er der ikke afgivet nogen udtalelse,
forelægger Kommissionen straks Rådet et forslag til de foranstaltninger, der skal træffes. Rådet træffer afgørelse med kvalificeret
flertal.
4.

Har Rådet ved udløbet af en frist på tre måneder regnet fra forslagets forelæggelse for Rådet ikke truffet nogen afgørelse,
vedtages de foreslåede foranstaltninger af Kommissionen.«
Bilag 5 til protokollen med overskriften »Tildeling og forvaltning af økopoint som omhandlet i artikel 11, stk. 2, litra b),
i protokollen« bestemmer i nr. 3:
»Ved anvendelse af artikel 11, stk. 2, litra c), beregnes antallet af økopoint for det følgende år således:
På grundlag af lastvognenes kvartalsvise gennemsnitlige NO
x
-emissionsværdier for det løbende år, beregnet i overensstemmelse med stk. 2, foretages der en ekstrapolering for at fastlægge
den forventede gennemsnitlige NO
x
-emissionsværdi for det følgende år. Denne beregnede værdi, multipliceret med 0,0658 og med antallet af økopoint for 1991
i bilag 4, udgør antallet af økopoint for det pågældende år.«
Kommissionen har i henhold til protokollens artikel 11, stk. 6, vedtaget forordning (EF) nr. 3298/94 af 21. december 1994
om de nærmere bestemmelser i forbindelse med ordningen om transitrettigheder (økopointsystemet) angående lastvognes transitkørsel
gennem østrigsk territorium ifølge artikel 11 i protokol nr. 9 til akten vedrørende Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse
(EFT L 341, s. 20). Forordningen er ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 1524/96 af 30. juli 1996 (EFT L 190, s. 13)
og Kommissionens forordning (EF) nr. 609/2000 af 21. marts 2000 (EFT L 73, s. 9) (herefter »forordning nr. 3298/94«).
Denne forordnings artikel 6, stk. 2, bestemmer:
»De trykte økopoint, som er beregnet til at påsættes økokort, stilles til medlemsstaternes rådighed hvert år i to rater, idet
første rate udleveres inden 1. oktober året før, anden rate inden 1. marts i det pågældende år.
Under de omstændigheder, der er angivet i artikel 11, stk. 2, litra c), i protokol nr. 9, reduceres antallet af økopoint for
det pågældende år efter metoden i nr. 3 i bilag 5 til nævnte protokol.«
Forordning nr. 3298/94 ændrer bilag 4 til protokollen og fastsætter antallet af økopoint således:
År
Økopoint,procentsats
Økopoint til de 15 medlemsstater
1991 udgangspunkt
100%
23 556 220
71,7%
16 889 810
65,0%
15 311 543
59,1%
13 921 726
54,8%
12 908 809
51,9%
12 225 678
49,8%
11 730 998
48,5%
11 424 767
44,8%
10 533 187
40,0%
9 422 488
Forordningen fastsætter også i bilag D fordelingsnøglen for økopoint mellem medlemsstaterne.
Antallet af transitture gennem Østrig var i 1991 1 490 900, mens den tærskel, der henvises til i protokollens artikel 11,
stk. 2, litra c), udgjorde 1 610 172 transitture.
Statistikkerne over økopoint viser en trafik på 1 706 436 transitture i 1999, hvilket svarer til en overskridelse af tærsklen
for 1991 med 14,57%.
Kommissionen forelagde den 20. maj 2000 i overensstemmelse med proceduren i protokollens artikel 16 et forslag til kommissionsforordning
for det i protokollens artikel 16 omhandlede udvalg (herefter »økopointudvalget«). Kommissionen gjorde gældende, at antallet
af økopoint for 2000 skulle reduceres med cirka 20% (eller en reduktion på 2 184 552 økopoint) i henhold til den beregningsmetode,
der er indeholdt i protokollens bilag 5, nr. 3. Ifølge Kommissionen ville denne reduktion medføre, at der reelt ikke ville
være flere økopoint til rådighed i sidste kvartal 2000, således at enhver transitkørsel med lastvogne gennem Østrig ville
være forbudt. Kommissionen foreslog derfor, idet den gjorde gældende, at de gældende bestemmelser i protokollen skulle fortolkes
i lyset af de grundlæggende friheder, at sprede reduktionen i økopointantallet over de fire sidste år, fra 2000 til 2003,
der er genstand for overgangsordningen. 30% af reduktionen skulle ske i 2000, 30% i 2001, 30% i 2002 og de resterende 10%
i 2003.
Kommissionen foreslog ligeledes, idet der i protokollen ikke findes nogen vejledning i, hvordan reduktionen skal fordeles
mellem medlemsstaterne, at omkostningerne ved reduktionen skal bæres af de medlemsstater, hvis transportvirksomheder har bidraget
til, at tærsklen for transitture, jf. protokollens artikel 11, stk. 2, litra c), blev overskredet i 1999.
Da der ikke i økopointudvalget var kvalificeret flertal for Kommissionens forslag, forelagde Kommissionen den 21. juni 2000
et identisk forslag KOM(2000) 395 endelig til Rådets forordning.
Den 20. september 2000 bemyndigede Kommissionen i lyset af sagens behandling i Rådet det ansvarlige medlem af Kommissionen,
Loyola de Palacio, til at tage følgende initiativ: »Såfremt Rådet med kvalificeret flertal træffer en afgørelse på linje med
det foreliggende kompromisforslag fra formanden, ændres Kommissionens forslag tilsvarende.«
Det franske formandskab forelagde den 21. september 2000 Rådet et kompromisforslag, hvori Kommissionens oprindelige forslag
om spredning af reduktionen af økopoint indtil 2003 fastholdtes, og hvori der blev anvendt en ny beregningsmetode, der førte
til en reduktion på 1 009 501 økopoint. Det ansvarlige medlem af Kommissionen ændrede derfor sit oprindelige forslag i overensstemmelse
med det franske kompromisforslag og gjorde det således muligt for Rådet med kvalificeret flertal at vedtage Kommissionens
ændrede forslag, der blev til den anfægtede forordning. Republikken Østrig stemte imod.
Femte til syvende betragtning til den anfægtede forordning har følgende ordlyd:
»(5)
Protokol nr. 9 bør anvendes i overensstemmelse med de grundlæggende friheder, som er indført ved EF-traktaten. Der bør derfor
træffes foranstaltninger, som kan sikre varernes frie bevægelighed og det indre markeds fuldstændige funktion.
(6)
Anvendelsen i udelukkende 2000 af den samlede reduktion af antallet af økopoint ville få den uforholdsmæssige virkning at
standse al transittrafik gennem Østrig. Reduktionen af det samlede antal økopoint spredes derfor over 2000 til 2003.
(7)
For at sikre proportionalitet i reduktionen af antallet af økopoint bør antallet af økopoint, der er tildelt de medlemsstater,
som har bidraget mest til overskridelsen af 8%-tærsklen, formindskes for at sikre, at den samlede nedskæring realiseres. Dette
forudsætter, at nøglen for fordeling af økopoint mellem medlemsstaternes ændres.«
Den anfægtede forordnings artikel 1 ændrer bilag 4 til protokollen, således at der fastsættes et nyt antal af økopoint pr.
år, som følger:
Den anfægtede forordnings artikel 2, nr. 1, erstatter artikel 6, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 3298/94 med følgende
bestemmelse:
»Under de omstændigheder, der er omtalt i artikel 11, stk. 2, litra c), i protokol nr. 9, reduceres antallet af økopoint.
Reduktionen beregnes efter metoden i protokollens bilag 5, nr. 3. Den således beregnede reduktion i antallet af økopoint spredes
over flere år.«
Endelig ændrer den anfægtede forordnings artikel 2, nr. 4, bilag D til forordning nr. 3298/94 med henblik på at gennemføre
en ny fordeling af økopoint mellem medlemsstaterne.
Kommissionen vedtog under henvisning til protokollens artikel 11, stk. 4, den 21. december 2000 en rapport KOM(2000) 862 endelig
om vejgodstransport i transit gennem Østrig rettet til Rådet.
Da Kommissionen i sin rapport ikke konkluderede, at målet om nedbringelse af forureningen med 60% var nået på et bæredygtigt
grundlag, og da Rådet ikke havde vedtaget de i protokollens artikel 11, stk. 4, tredje punktum, omhandlede foranstaltninger,
blev overgangsperioden automatisk forlænget med en sidste tre års periode, der gik fra den 1. januar 2001 til den 31. december
2003, hvorunder bestemmelserne i protokollens artikel 11, stk. 2, særlig litra c), skulle finde anvendelse.
Retsforhandlingerne
Republikken Østrigs stævning blev indleveret til Domstolens Justitskontor den 4. december 2000.
Ved kendelser afsagt af Domstolens præsident den 26. januar og den 30. april 2001 fik Forbundsrepublikken Tyskland, Kommissionen
for De Europæiske Fællesskaber og Den Italienske Republik tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Rådets påstande.
Ved særskilt dokument, indgivet til Domstolens Justitskontor den 4. december 2000, har Republikken Østrig i medfør af artikel
242 EF og 243 EF nedlagt påstand om, at anvendelsen af den anfægtede forordning udsættes, og at der træffes foreløbige forholdsregler.
Ved kendelse af 23. februar 2001, Østrig mod Rådet (sag C-445/00 R, Sml. I, s. 1461), udsatte Domstolen gennemførelsen af
den anfægtede forordnings artikel 2, nr. 1, tog ikke begæringen om foreløbige forholdsregler til følge og udsatte i øvrigt
afgørelsen om sagens omkostninger.
På Kommissionens anmodning fastslog Domstolens præsident ved kendelse af 23. oktober 2002, Østrig mod Rådet (sag C-445/00,
Sml. I, s. 9151), at Kommissionens Juridiske Tjenestes udtalelse af 11. april 2000, som Republikken Østrig havde fremlagt
som bilag 3 til stævningen, skulle udtages af sagens akter, og udsatte afgørelsen om sagens omkostninger.
Parternes påstande
Republikken Østrig har nedlagt følgende påstande:
–
Principalt, den anfægtede forordning annulleres.
–
Subsidiært, bestemmelserne i artikel 1 og artikel 2, nr. 1 og 4, i den anfægtede forordning annulleres.
–
Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Rådet, støttet af Forbundsrepublikken Tyskland, Den Italienske Republik og Kommissionen, har nedlagt følgende påstande:
–
Sagen afvises for så vidt angår påstanden vedrørende Kommissionen, der ikke er part i sagen.
–
Frifindelse.
Subsidiært, såfremt Domstolen giver sagsøgeren medhold og annullerer den anfægtede forordning, opretholdes alle forordningens
virkninger.
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Formaliteten
Rådet har gjort gældende, at af de anbringender, der er anført til støtte for søgsmålet, kan de klagepunkter, der er rettet
mod Kommissionen, ikke realitetsbehandles, da Kommissionen ikke er sagsøgt, og Domstolens afgørelse i denne sag ikke kan gøres
gældende mod en institution, der ikke er part i sagen.
Hertil bemærkes, at et annullationssøgsmål i henhold til artikel 230 EF skal rettes mod den institution, der har vedtaget
den anfægtede retsakt, og at et sådant søgsmål afvises, i det omfang det er anlagt mod en anden institution (jf. i denne retning
kendelse af 11.11.1987, sag 150/87, Nashua Corporation m.fl. mod Rådet og Kommissionen, Sml. s. 4421).
Det foreliggende søgsmål, som tilsigter annullation af en rådsforordning, kan derfor kun være anlagt mod Rådet. De omstændigheder,
der påvirker lovligheden af den anfægtede retsakt, kan imidlertid påberåbes til støtte for et sådant søgsmål, selv om de vedrører
en anden institutions adfærd end den sagsøgte institutions.
En institution, hvis adfærd anfægtes på denne måde, kan ikke være part i sagen, men kan intervenere til støtte for en af parterne,
som Kommissionen har gjort det i denne sag.
Heraf følger, at Rådets formalitetsindsigelse skal forkastes.
Realiteten
Den østrigske regering har anført seks anbringender til støtte for sine påstande. Det første anbringende er, principalt, at
der er sket tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter ved vedtagelsen af den anfægtede forordning. De følgende anbringender
er subsidiære. Det andet anbringende er, at EF-traktaten eller protokollen er tilsidesat, idet Kommissionens forslag blev
ændret, efter at det var forelagt Rådet. Det tredje anbringende er, at den anfægtede forordning er utilstrækkeligt begrundet.
Det fjerde anbringende er, at den anfægtede forordning har tilsidesat traktaten eller protokollen. Det femte anbringende er,
at lovbestemmelser er tilsidesat, og at anvendelsen af beregningsmetoden i protokollens bilag 5, nr. 3, er utilstrækkeligt
begrundet. Endelig vedrører det sjette anbringende den anfægtede forordnings manglende retsgrundlag.
Første anbringende: tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter ved vedtagelsen af den anfægtede forordning
Den østrigske regering har med sit første anbringende påberåbt sig, at der er sket tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter
ved vedtagelsen af den anfægtede forordning. Regeringen har særligt gjort gældende, at Kommissionens beslutning om at ændre
sit oprindelige forordningsforslag for at tilslutte sig kompromiset fra Rådets formandskab ikke er blevet truffet i kollegium.
Den østrigske regering har tilføjet, at en bemyndigelse, der giver den ansvarlige kommissær ret til i givet fald at ændre
et forslag fra Kommissionen for at tilslutte sig en ny formulering, der kan opnå kvalificeret flertal i Rådet, ikke overholder
Kommissionens forretningsorden, der begrænser bemyndigelserne til vedtagelse af klart definerede forvaltningsmæssige eller
administrative foranstaltninger.
Det er ubestridt, at Kommissionen den 20. september 2000, dvs. dagen før vedtagelsen af den anfægtede forordning, bemyndigede
det ansvarlige medlem af Kommissionen til at ændre det forordningsforslag, der var forelagt Rådet, såfremt Rådet var rede
til med kvalificeret flertal at træffe en afgørelse på linje med det foreliggende kompromisforslag fra det franske formandskab,
hvilket var tilfældet.
Det franske formandskab forelagde den 21. september 2000 Rådet et kompromisforslag, hvori Kommissionens oprindelige forslag
om spredning af reduktionen af økopoint indtil 2003 fastholdtes, og hvori der blev anvendt en ny beregningsmetode, der førte
til en reduktion på 1 009 501 økopoint. Det ansvarlige medlem af Kommissionen ændrede derfor sit oprindelige forslag i overensstemmelse
med det franske formandskabs kompromisforslag og gjorde det således muligt for Rådet med kvalificeret flertal at vedtage Kommissionens
ændrede forslag.
Ifølge artikel 13 i Kommissionens forretningsorden, i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for sagens faktiske
omstændigheder, kan Kommissionen »bemyndige et eller flere af sine medlemmer med formandens tilslutning at vedtage den endelige
tekst til [...] et forslag, der skal forelægges de øvrige institutioner, og hvis indhold er blevet fastlagt på et af dens
møder«.
Det fremgår af de dokumenter, der er fremlagt for Domstolen, at den pågældende bemyndigelse blev givet af Kommissionen som
kollegium, efter at den var blevet informeret om det forventede indhold af kompromiset. Det følger heraf, at det ansvarlige
medlem af Kommissionen var behørigt bemyndiget til at ændre det pågældende forslag til forordning i denne retning.
Der er således ikke blevet tilsidesat væsentlige formforskrifter ved vedtagelsen af den anfægtede forordning.
Som følge heraf bør det første anbringende forkastes.
Andet anbringende: tilsidesættelse af traktaten eller protokollen, idet Kommissionens forslag blev ændret, efter at det var
forelagt Rådet
Den østrigske regering har med sit andet anbringende anført, at Kommissionen ikke inden for rammerne af proceduren i protokollens
artikel 16 har kompetence til efterfølgende og i væsentligt omfang at ændre det forslag, den havde forelagt Rådet.
Hertil er det tilstrækkelig at bemærke, at det bestemmes i artikel 250, stk. 2, EF, at »så længe Rådet ikke har truffet afgørelse,
kan Kommissionen ændre sit forslag under hele forløbet af de procedurer, der fører frem til vedtagelse af en fællesskabsretsakt«.
Det stod således Kommissionen frit for at ændre sit forordningsforslag, som den har gjort i dette tilfælde.
Som følge heraf bør det andet anbringende forkastes.
Tredje anbringende: utilstrækkelig begrundelse af den anfægtede forordning
Med sit tredje anbringende har den østrigske regering gjort gældende, at den anfægtede forordning ikke opfylder kravet om
begrundelse for så vidt angår beregningen af reduktionen af økopoint, reduktionens fordelingsnøgle mellem medlemsstaterne,
spredningen af den pågældende reduktion i denne sag over fire år samt indførelsen af en generel bestemmelse om spredning af
reduktionen af økopoint over flere år i tilfælde af overskridelse af den i protokollens artikel 11, stk. 2, litra c), fastsatte
tærskel.
Det bemærkes, at i henhold til fast praksis skal den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 253 EF, tilpasses karakteren
af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede
retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og
således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret. Det nærmere indhold af begrundelseskravet skal fastlægges i lyset
af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den
interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have
i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet,
om en beslutnings begrundelse opfylder kravene efter artikel 253 EF, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes
til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (jf. bl.a.
dom af 2.4.1998, sag C-367/95 P, Kommissionen mod Sytraval og Brink’s France, Sml. I, s. 1719, præmis 63, og af 9.1.2003,
sag C-76/00 P, Petrotub og Republica mod Rådet, Sml. I, s. 79, præmis 81).
For det første fremgår de væsentligste grunde til de holdninger, der er indtaget med hensyn til beregningen af reduktionen
af økopoint, reduktionens fordelingsnøgle mellem medlemsstaterne og spredningen af den pågældende reduktion over fire år,
klart af betragtningerne til den anfægtede forordning. For det andet er det ubestridt, at Republikken Østrig var fuldstændig
informeret om grundene, der førte til den anfægtede forordning, navnlig som følge af Østrigs deltagelse i økopointudvalget.
Heraf følger, at den anfægtede forordning som følge af både dens indhold og den sammenhæng, hvori den indgår, er retligt tilstrækkelig
begrundet.
Af disse grunde bør det tredje anbringende forkastes.
Første led af det fjerde anbringende og sjette anbringende: spredningen af reduktionen af økopoint over flere år
Den østrigske regering har med det første led af sit fjerde anbringende, der i det væsentlige er gentaget i det sjette anbringende,
anført, at den anfægtede forordning i to henseender tilsidesætter traktaten og protokollen.
For det første er ordlyden af de relevante bestemmelser i protokollen ifølge den østrigske regering entydig og klar, og der
er ikke åbnet mulighed for fortolkning: Da der i 1999 er sket en overskridelse af tærsklen i protokollens artikel 11, stk. 2,
litra c), skal reduktionen af økopointantallet for år 2000 fastsættes efter beregningsmetoden i bilag 5, nr. 3, til protokollen.
Det bestemmes imidlertid ikke i den anfægtede forordnings artikel 1, at reduktionen af økopointantallet, der følger af overskridelsen
af tærsklen for transitture, der er konstateret i 1999, fuldt ud finder anvendelse i 2000, men at reduktionen skal spredes
over fire år, nemlig 2000 til 2003. Da protokollen er en del af den primære ret, udgør dens formelle ændring ved den anfægtede
forordning, der er en afledt retsakt, uden at Rådet har en udtrykkelig primærretlig bemyndigelse, en åbenbar ulovlighed.
Den østrigske regering har fundet de begrundelser, der er fremført af Rådet i betragtningerne til den anfægtede forordning
vedrørende den uforholdsmæssige virkning af anvendelsen af den samlede reduktion af økopoint i udelukkende 2000 og erklæringen,
hvorefter protokollen bør anvendes i overensstemmelse med de grundlæggende friheder, som er indført ved traktaten, uacceptable,
da den af Rådet anvendte fortolkningsmetode, ifølge den østrigske regering er i strid med protokollens klare ordlyd.
For det andet indebærer den anfægtede forordnings artikel 2, nr. 1, der ændrer artikel 6, stk. 2, andet afsnit, i forordning
nr. 3298/94, også en ændring af den primære rets formål, da den på generel vis bestemmer, at en ekstraordinær reduktion af
økopointantallet »spredes over flere år«. Omdannelsen af spredningen af reduktionen i antallet af økopoint til en generel
bestemmelse for alle de tilfælde, hvor protokollens artikel 11, stk. 2, litra c), finder anvendelse, har intet retsgrundlag
i protokollen og er åbenbart i strid med den ordning, der er indført ved protokollen.
Først behandles det andet af disse klagepunkter, dvs. klagepunktet vedrørende den endelige indførelse af princippet om spredning
af reduktionen af økopoint over flere år.
Hertil har Kommissionen anført, at den anfægtede forordnings artikel 2, nr. 1, udelukkende har ændret bestemmelsen om fordeling
af økopoint for så vidt angår år 2000 og ikke indeholder en generel bestemmelse for fremtiden. Såfremt denne bestemmelse virkelig
indeholdt en sådan generel bestemmelse, ville den ifølge Kommissionen være ulovlig.
Dette argument kan i betragtning af den kategoriske ordlyd af den anfægtede forordnings artikel 2, nr. 1, ikke tiltrædes.
I bestemmelsen nævnes ingen tidsmæssig begrænsning, og den henviser ingen steder til de særlige omstændigheder, som forelå
i år 2000. Denne bestemmelse skal forstås således, at den tilsigter at gennemføre en varig og endelig ændring af økopointsystemet.
Protokollens bilag 5, nr. 3, bestemmer, at ved en reduktion fastsættes antallet af økopoint »for det følgende år«.
Heraf følger, at den anfægtede forordnings artikel 2, nr. 1, ændrer artikel 6, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 3298/94
på en måde, der er uforenelig med protokollens bilag 5, nr. 3.
Det bemærkes, at protokoller og bilag til en tiltrædelsesakt er primærretlige regler, som kun – medmindre tiltrædelsesakten
bestemmer andet – kan suspenderes, ændres eller ophæves efter de fremgangsmåder, der er fastsat i de oprindelige traktater
(jf. i denne retning dom af 28.4.1988, forenede sager 31/86 og 35/86, LAISA og CPC España mod Rådet, Sml. s. 2285, præmis
12).
Heraf følger, at den anfægtede forordnings artikel 2, nr. 1, er ugyldig, i det omfang den i strid med protokollens bestemmelser
tilsigter endeligt at indføre et princip om spredning af reduktionen af økopoint over flere år.
Denne bestemmelse bør således annulleres.
Hvad angår klagepunktet om, at reduktionen af økopoint som følge af overskridelse i 1999 af tærsklen for transitture i henhold
til protokollens artikel 11, stk. 2, litra c), spredes over årene 2000 til 2003, har Den Italienske Republik og Rådet i det
væsentlige gjort gældende, at denne overskridelse skyldes Republikken Østrigs egen adfærd, da den ikke har truffet tilstrækkelige
foranstaltninger for at udvikle den eksisterende jernbanestruktur i Østrig med henblik på at lette vejgodstransporten, hvilket
den i henhold til protokollen var forpligtet til. Den østrigske regering har bestridt disse påstande og har anført, at den
kombinerede godstransport jernbane/landevej i Østrig fungerer hensigtsmæssigt.
Hertil bør det fastslås, at protokollen ikke kun vedrører vejgodstransport, men også jernbanetransport og kombineret transport.
I protokollens artikel 6 og 7 samt i dens bilag 3 pålægges Østrig bl.a. visse forpligtelser med henblik på at udvikle og udnytte
jernbanekapaciteten. Hvis denne kapacitet var blevet udviklet som planlagt, kunne den aflaste vejforbindelserne gennem Alperne
for en del af godstransporten med lastvogne.
Det skal imidlertid fastslås, at protokollen ikke indeholder nogen mekanisme, der gør, at dens bestemmelser vedrørende økopoint
ikke finder anvendelse, såfremt Republikken Østrig tilsidesætter sine forpligtelser vedrørende udviklingen af jernbanekapaciteten.
Såfremt der ikke foreligger sådanne mekanismer i selve protokollen, tilkommer det ikke Domstolen inden for rammerne af dette
annullationssøgsmål at træffe afgørelse om Republikken Østrigs overholdelse af de pågældende forpligtelser.
Hvad angår overskridelsen af antallet af transitture for 1999 fremgår det af de for Domstolen fremlagte oplysninger, at selv
om de østrigske myndigheder forelagde fællesskabsmyndighederne bestemte statistiske oplysninger i marts 2000, var disse oplysninger
urigtige, og en endelig statistik kunne først udarbejdes i september 2000.
Som følge af tidsfristerne i lovgivningsproceduren, bl.a. de i protokollens artikel 16 fastsatte tidsfrister for økopointudvalgsproceduren,
kunne den reduktion, der var en følge af de overskridelser, der var konstateret i 1999, kun gennemføres i sidste kvartal 2000.
Protokollen, navnlig dens artikel 11, stk. 2, litra c), og dens bilag 5, indeholder ingen bestemmelser, der særligt regulerer
den situation, der er opstået ved, at de østrigske myndigheder for sent har fremsendt troværdige statistiske data.
Derimod bemyndiger protokollens artikel 11, stk. 2, litra c), og artikel 16 Kommissionen, og i givet fald Rådet, til at »vedtage
passende foranstaltninger« i overensstemmelse med protokollens bilag 5, nr. 3. Disse bestemmelser overlader institutionerne
et skøn til at træffe de egnede foranstaltninger i en situation, der er kendetegnet ved, at de ansvarlige nationale myndigheder
for sent fremsender troværdige statistiske data.
Inden for denne ramme kan Rådet tage den omstændighed i betragtning, at økopointsystemet er en undtagelse fra de almindelige
fællesskabsretlige regler og kun gælder i en overgangsperiode.
For det første fremgår det af protokollens artikel 11, stk. 3-5, at den særlige ordning om vejgodstransport i transit gennem
Østrig, der er fastsat i protokollen, skal gennemføres i overensstemmelse med fællesskabsrettens grundlæggende principper,
såsom det indre markeds tilfredsstillende funktion, de frie varebevægelser og fri udveksling af tjenesteydelser. For det andet
var denne ordning oprindelig fastsat indtil den 1. januar 1998 og kunne efter fornyet undersøgelse på visse betingelser forlænges
for to yderligere perioder, der udløber senest den 31. december 2003. Det bestemmes i protokollen, at ved denne overgangsperiodes
ophør finder gældende fællesskabsbestemmelser anvendelse fuldt ud.
Der er ubestridt mellem parterne, herunder Republikken Østrig, at anvendelse af reduktionen af økopoint, som følge af, at
tærsklen blev overskredet i 1999, udelukkende med hensyn til de resterende måneder i år 2000 ville have haft den uforholdsmæssige
virkning at standse praktisk al vejgodstransport i transit gennem Østrig. En sådan virkning ville være i strid med fællesskabsrettens
grundlæggende principper, og navnlig med de frie varebevægelser og gennemførelsen af det indre marked.
Under disse omstændigheder var Rådet berettiget til at sprede reduktionen af økopoint ud over slutningen af år 2000.
Som den østrigske regering har anført, var en spredning over fire år fra 2000 til 2003 imidlertid uforenelig med protokollen.
Der er nemlig ingen bestemmelser i protokollen, der fastsætter en spredning over flere år. Derimod angiver protokollens bilag
5, nr. 3, med angivelsen »det følgende år« klart en tidsmæssig målestok på et år. I overensstemmelse med denne angivelse kunne
Rådet have anvendt reduktionen af økopoint over en periode på et år, der begyndte at løbe på et forskudt tidspunkt, for at
tage den forsinkede fremsendelse af troværdige statistiske data i betragtning. I denne sag ville en spredning på de resterende
måneder i 2000 samt over hele 2001 have været tilladt.
Følgelig er den anfægtede forordnings artikel 1 i strid med protokollen, idet den spreder reduktionen af økopoint, der følger
af overskridelsen af tærsklen for 1999, over årene 2000 til 2003.
Andet led af det fjerde anbringende: fordelingen af økopoint mellem medlemsstaterne
Med det andet led af det fjerde anbringende har den østrigske regering gjort gældende, at den nye fordeling af økopoint mellem
medlemsstaterne i den anfægtede forordnings artikel 2, nr. 4, er uforenelig med fællesskabsretten. Ifølge regeringen skal
fordelingen, når der ikke i protokollen findes angivelser herom, iværksættes inden for rammerne af de almindelige retsprincipper,
navnlig solidaritetsprincippet suppleret af forureneren-betaler-princippet og proportionalitetsprincippet.
Det bemærkes, at fordelingen af økopoint mellem medlemsstater ikke er fastsat i protokollen, men i en afledt retsakt, nemlig
forordning nr. 3298/94, og nærmere bestemt i forordningen bilag D, som er blevet ændret ved den anfægtede forordnings artikel
2, nr. 4.
Ifølge protokollens artikel 11, stk. 6, og artikel 16 fastsætter Kommissionen, og i givet fald Rådet, nemlig fordelingen af
økopoint mellem medlemsstaterne.
Protokollen angiver imidlertid ikke den metode, der skal anvendes ved fordelingen af reduktionen af økopoint mellem medlemsstaterne.
Fællesskabsinstitutionerne råder således i denne forbindelse over et vidt skøn.
Det fremgår navnlig af syvende betragtning til den anfægtede forordning, at Rådet har anvendt sine skønsbeføjelser, idet det
har besluttet at fordele reduktionen af økopoint mellem medlemsstaterne i forhold til deres bidrag til overskridelsen af den
fastsatte tærskel for transitture.
Med en sådan indgangsvinkel har Rådet ikke overskredet grænserne for sit skøn.
Hvad angår fordelingen af reduktionen af økopoint mellem medlemsstater over fire år, er den anfægtede forordnings artikel
2, nr. 4, derimod ugyldig af samme grund, som forordningens artikel 1 er det.
Femte anbringende: tilsidesættelse af lovbestemmelser og utilstrækkelig begrundelse for anvendelsen af beregningsmetoden i
protokollens bilag 5, nr. 3
Ifølge den østrigske regering er den beregningsmetode for reduktionen af økopoint, der er anvendt i den anfægtede forordning,
uforenelig med protokollens generelle formål og er således en tilsidesættelse af protokollen og en ukorrekt anvendelse af
den beregningsmetode, der er fastsat i bilag 5, nr. 3. Anvendelsen af denne beregningsmetode fører til, at der gennemføres
en reduktion, der er mindre end den i protokollen fastsatte. Den østrigske regering har anført, at statistikkerne over økopoint
for 1999, som regeringen har fremsendt, ikke alene omfatter transitture gennem Østrig, der reelt har givet anledning til fradrag
af økopoint, men også de »illegale« transitture, der er gennemført, uden at der er sket fradrag af økopoint, og for hvilke
NO
x
-emissionsniveauet blev sat til nul. Ved beregningen af reduktionen af økopoint har Rådet imidlertid alene taget udgangspunkt
i det faktiske gennemsnitlige NO
x
-emissionsniveau pr. lastbil uden at tage de »illegale ture« i betragtning.
Den anfægtede forordning er i øvrigt behæftet med en utilstrækkelig begrundelse, idet den ikke indeholder konkrete angivelser
med hensyn til den beregningsmetode, som reduktionen af økopoint, der er fastsat i artikel 1, er baseret på.
Hertil bemærkes, at såfremt tærsklen fastsat i protokollens artikel 11, stk. 2, litra c), for transitture overskrides, skal
reduktionen af antallet af økopoint for det følgende år fastsættes i henhold til beregningsmetoden i protokollens bilag 5,
nr. 3, der bestemmer følgende:
»På grundlag af lastvognenes kvartalsvise gennemsnitlige NO
x
-emissionsværdier for det løbende år, beregnet i overensstemmelse med stk. 2, foretages der en ekstrapolering for at fastlægge
den forventede gennemsnitlige NO
x
-emissionsværdi for det følgende år. Denne beregnede værdi, multipliceret med 0,0658 og med antallet af økopoint for 1991
i bilag 4, udgør antallet af økopoint for det pågældende år.«
I denne beregningsmetode er den gennemsnitlige NO
x
-emissionsværdi for det følgende år den eneste variabel. Denne variabel er en afgørende faktor ved fastsættelsen af reduktionen
af antallet af økopoint. Den består af et gennemsnit, der er ekstrapoleret ud fra de kvartalsvise gennemsnitlige NO
x
-emissionsværdier for det løbende år, i dette tilfælde 1999.
Hvad angår fastsættelse af de kvartalsvise gennemsnitlige NO
x
-emissionsværdier for det løbende år, bestemmer protokollens bilag 5, punkt 2:
»Kommissionen beregner [kvartalsvis] efter proceduren i artikel 16 antallet af ture og den gennemsnitlige NO
x
-værdi for lastvognene fordelt på de enkelte stater.«
Ifølge oplysninger fra Kommissionen, der ikke er bestridt af de andre parter, er beregningen af NO
x
-emissionsniveauet udført på grundlag af den formodning, at antallet af økopoint, der anvendes for hver transittur, svarer
til NO
x
-emissionen fra den lastvogn, der udfører turen, hvilket medfører, at den gennemsnitlige NO
x
-emissionsværdi ved beregningen erstattes med den gennemsnitlige anvendelse af økopoint. Det fremgår således, at i praksis
består den beregning af lastvognes gennemsnitlige NO
x
-emissionsniveau, som er fastsat i bilag 5, nr. 2, tilsyneladende udelukkende i at dividere det samlede antal anvendte økopoint
med det samlede antal registrerede ture.
Det er i denne sag ubestridt, at Republikken Østrig for år 1999 har tilsendt Kommissionen statistikker, der omfattede samtlige
ture, der var gennemført på østrigsk område, herunder de ture, hvor transportøren burde have anvendt økopoint, men ikke gjorde
det (de såkaldte »illegale« ture). Heraf følger, at i de således fremsendte statistikker blev det samlede antal af anvendte
økopoint ikke divideret med antallet af ture, udført under anvendelse af økopoint, men blev divideret med et antal svarende
til summen af disse ture og de ture, der blev udført, uden at økopoint var blevet fratrukket, selv om de burde have været
fratrukket.
I denne beregning tager det samlede antal af anvendte økopoint ikke de »illegale« ture i betragtning, eftersom det antages,
at hver »illegal« tur svarer til en anvendelse af nul økopoint. I den samme beregning er de »illegale« ture derimod omfattet
af det samlede antal af udførte ture. Når de illegale ture medtages i nævneren (dvs. det samlede antal af udførte ture), uden
at blive medtaget i tælleren (dvs. det samlede antal af anvendte økopoint), medfører dette nødvendigvis et lavere beregningsresultat.
De således beregnede statistikker for 1999, der ekstrapoleres til det følgende år i henhold til protokollens bilag 5, nr. 3,
har givet en gennemsnitlig NO
x
-emissionsværdi for 2000 på 6,159.
Det er dog ikke korrekt at hævde, at fordi en lastvogn ikke har anvendt nogen økopoint, da den udførte en tur gennem Østrig,
har den ikke frembragt nogen NO
x
-emission under denne tur.
Beregningerne i henhold til protokollens bilag 5, nr. 3, er baseret på NO
x
-emissionen og ikke på anvendelsen af økopoint. Det er kun fiktivt, at økopointene anvendes ved beregningerne i stedet for
NO
x
-emissionen.
Den beregningsmetode, der er beskrevet i denne doms præmis 92 og 93 og forfægtet af de østrigske myndigheder, er følgelig
ikke i overensstemmelse med de gældende bestemmelser og fører til et urigtigt resultat. Ifølge de for Domstolen fremlagte
oplysninger blev denne fejl opdaget i august 2000, og efter et teknisk møde i Wien korrigerede Kommissionen de statistiske
oplysninger vedrørende de kvartalsvise gennemsnitlige NO
x
-emissionsværdier for 1999 og ekstrapolariseringen af disse til det følgende år i henhold til protokollens bilag 5, nr. 3.
Denne korrektion medførte en gennemsnitlig NO
x
-emissionsværdi for 2000 på 6,9975. Indføjelsen af dette tal i beregningen i henhold til protokollens bilag 5, nr. 3, medførte
en reduktion af økopoint, der var mindre end den, der oprindelig var fastsat. Denne nye reduktion blev anvendt af Rådet i
den anfægtede forordning.
Det bør fastslås, at Rådet herved har handlet i overensstemmelse med både protokollens ordlyd og ånd. Protokollens bilag 5,
nr. 2 og 3, omhandler nemlig den gennemsnitlige NO
x
-emissionsværdi og ikke en fiktiv beregning af antallet af økopoint.
Republikken Østrigs argumenter vedrørende anvendelsen af beregningsmetoden i protokollens bilag 5, nr. 3, bør således forkastes.
Hvad angår klagepunktet om den utilstrækkelige begrundelse bemærkes, at det ifølge retspraksis ikke kræves, at begrundelsen
angiver alle forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en retsakts begrundelse opfylder kravene
efter artikel 253 EF, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår,
samt alle de retsregler, som gælder på det pågældende område. Dette gælder så meget desto mere, når medlemsstaterne har været
dybt inddraget i udarbejdelsen af den omtvistede retsakt og således kender de begrundelser, som ligger til grund for retsakten
(jf. dom af 22.11.2001, sag C-301/97, Nederlandene mod Rådet, Sml. I, s. 8853, præmis 188 og den deri nævnte retspraksis).
Det er imidlertid i denne sag ubestridt, at det er Republikken Østrig, der har fremsendt de statistikker, der danner grundlag
for de pågældende beregninger, at disse statistikker er blevet diskuteret under et særligt møde i Wien med de østrigske myndigheder,
og at den østrigske regering såvel i økopointudvalget som i Rådet under hele forløbet er blevet informeret om ændringerne,
der førte til vedtagelse af de omtvistede tal.
Den østrigske regerings argumenter vedrørende den utilstrækkelige begrundelse bør således forkastes. Som følge heraf forkastes
det femte anbringende i det hele.
Opretholdelsen af den anfægtede forordnings virkninger
Rådet har nedlagt påstand om, at Domstolen i tilfælde af annullation af den anfægtede forordning opretholder dens virkninger
indtil vedtagelsen af en ny retsakt, navnlig af hensyn til retssikkerheden. Den østrigske regering og Kommissionen har under
den mundtlige forhandling tilsluttet sig denne påstand.
Det fremgår af denne doms præmis 77, at den anfægtede forordnings artikel 1 er i strid med protokollen, i det omfang den spreder
reduktionen af økopoint, der følger af overskridelsen af tærsklen for 1999, over årene 2000 til 2003.
I henhold til artikel 231, stk. 2, EF bør virkningerne af den anfægtede forordnings artikel 1 erklæres for bestående.
Det fremgår af denne doms præmis 85, at den anfægtede forordnings artikel 2, nr. 4, er behæftet med samme ugyldighed som forordningens
artikel 1, i det omfang den tilsigter at fordele reduktionen af økopointene mellem medlemsstater over fire år, således som
det er fastsat i forordningens artikel 1.
Ligesom fastslået med hensyn til den anfægtede forordnings artikel 1, bør virkningerne af nævnte forordnings artikel 2, nr. 4,
erklæres for bestående.
Sagens omkostninger
I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der
er nedlagt påstand herom. I henhold til artikel 69, stk. 3, kan Domstolen dog fordele sagens omkostninger eller bestemme,
at hver part skal bære sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter.
Da hver part i denne sag delvis har tabt sagen, bør det bestemmes, at de hver bærer deres egne omkostninger, herunder omkostningerne
i forbindelse med sagen om foreløbige forholdsregler og sagen vedrørende udtagelse af et dokument af sagens akter.
I medfør af procesreglementets artikel 69, stk. 4, andet afsnit, bærer Forbundsrepublikken Tyskland, Den Italienske Republik
og Kommissionen, der er indtrådt i sagen som intervenienter, deres egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
DOMSTOLEN
1)
Artikel 2, nr. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 2012/2000 af 21. september 2000 om ændring af bilag 4 til protokol nr. 9 til
tiltrædelsesakten af 1994 og forordning (EF) nr. 3298/94 for så vidt angår økopointsystemet angående transitkørsel gennem
østrigsk territorium annulleres.
2)
Samme forordnings artikel 1 og artikel 2, nr. 4, annulleres, men deres virkninger skal anses for bestående.
3)
I øvrigt frifindes Rådet for Den Europæiske Union.
4)
Hver part bærer deres egne omkostninger, herunder omkostningerne i forbindelse med sagen om foreløbige forholdsregler og sagen
vedrørende udtagelse af et dokument af sagens akter.
5)
Forbundsrepublikken Tyskland, Den Italienske Republik og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber bærer deres egne omkostninger.
Rodríguez Iglesias
Puissochet
Wathelet
Schintgen
Gulmann
Edward
La Pergola
Jann
Skouris
Macken
Colneric
von Bahr
Cunha Rodrigues
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 11. september 2003.
R. Grass
G.C. Rodríguez Iglesias
Justitssekretær
Præsident
–
Processprog: tysk.