CELEX: 62002CJ0247
93/37/EGK irányelv
Építési beruházásra irányuló közbeszerzés
Szerződések odaítélése
Az ajánlatkérő joga, hogy válasszon a legalacsonyabb összegű ellenszolgáltatás és az összességében gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat szempontja között

1.     Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásának
összehangolásáról szóló, 1993. június 14-i 93/37/EGK tanácsi irányelv 30. cikke (1) bekezdésének értelmezésére irányul (HL L 199.,
54. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 2. kötet, 163. o., a továbbiakban: irányelv).
2.     A kérelem előterjesztésére a Sintesi SpA (a továbbiakban: Sintesi) és az Autoritá per la Vigilanza sui Lavori Pubblici (Közbeszerzési
Felügyelet, a továbbiakban: Felügyelet) közötti, közbeszerzési szerződés meghívásos pályázati felhívás alapján történő odaítélésének
tárgyában folytatott jogvitában került sor.

Jogi háttér

A közösségi szabályozás
3.
Az irányelv második preambulumbekezdése értelmében „[...] a letelepedés szabadságának és a szolgáltatásnyújtás szabadságának
egyidejű megvalósulása az állam, a területi vagy a települési önkormányzat, vagy egyéb közjogi intézmény által a tagállamokban
odaítélt, építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések vonatkozásában nemcsak a korlátozások megszüntetését, hanem
az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozó nemzeti eljárások összehangolását is eredményezi”.
4.
Az irányelv 30. cikke (1) bekezdésének rendelkezése szerint:
„(1)      Az ajánlatkérő a szerződések odaítéléséről a következő feltételek [helyesen: szempontok] alapján dönt:
a)      kizárólag a legalacsonyabb összegű ellenszolgáltatás; vagy
b)      ha az összességében legelőnyösebb ajánlat nyer, a szerződésnek megfelelően különböző feltételek [helyesen: szempontok]: pl.
az ellenszolgáltatás összege, a kivitelezésre rendelkezésre álló idő, a működési költségek, a kifizetődőség, a műszaki érték.”

A nemzeti jog
5.     Az irányelv 30. cikkének (1) bekezdését az építési beruházásra irányuló közbeszerzésekre vonatkozó olasz kerettörvény, az
1994. február 11-i 109. számú törvény 21. cikke (GURI 41. sz., 1994. február 19., 5. o., a továbbiakban: 109/1994. sz. törvény)
ültette át az olasz jogba.
6.     A 109/1994. sz. törvény 21. cikke (1) és (2) bekezdésének az alapügy tényállása idején hatályos szövege a következőképp fogalmaz:
„A szerződés odaítélésének feltételei – az odaítélésre jogosultak
1.      A szerződések nyílt vagy meghívásos eljárásban történő odaítélése a legalacsonyabb, az ajánlati felhívásban szereplő alapárnál
alacsonyabb összegű ellenszolgáltatás szempontja alapján történhet, az alábbiak szerint:
[...]
2.      A szerződések nyílt pályázati felhívásos eljárás alapján, valamint a koncessziós szerződések meghívásos pályázati felhívásos
eljárás alapján történő odaítélését az összességében gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat szempontja szerint kell végezni, a
megvalósítandó munkálatok függvényében az alábbi elemek figyelembevételével:
[...]”

Az alapügy és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
7.     1991. februárjában Brescia városa (Olaszország) koncessziós szerződésben a Sintesit bízta meg egy földalatti parkoló megépítésével
és működtetésével.
8.
A Brescia város és a Sintesi által 1999. decemberében megkötött koncessziós szerződés kötelezi a koncesszió jogosultját, hogy
az építési munkálatok elvégzését az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekre vonatkozó közösségi szabályozásnak
megfelelően európai szinten lefolytatott meghívásos eljárás útján biztosítsa.
9.     Az
Európai Közösségek Hivatalos Lapjában
1999. április 22-én közzétett felhívásában a Sintesi meghívásos pályázati felhívást bocsátott ki az összességében legelőnyösebb
ajánlat szempontja alapján. A pályázatot az ár, a műszaki érték és a kivitelezésre fordítandó idő alapján kellett elbírálni.
10.
Az előválogatás szakasza után a Sintesi az elfogadott vállalkozásoknak felhívást küldött ajánlattételre a kapcsolódó dokumentációval
együtt. Az ajánlattételre felhívott társaságok között szereplő Ingg Provera e Carrassi SpA (a továbbiakban: Provera) az ajánlattételre
nyitva álló határidő meghosszabbítását kérte, amit meg is kapott. Ezt követően azonban kinyilvánította, hogy nem kíván a pályázaton
részt venni, mivel azt jogellenesnek tartja.
11.
2000. május 29-én a Sintesi az összességében legelőnyösebbnek értékelt ajánlat kiválasztásával ítélte oda a szerződést.
12.
A Provera újabb panasza következtében a Felügyelet 2000. július 26-i levelében tájékoztatta a Sintesit, hogy a szerződés odaítélésére
lefolytatott kérdéses eljárást a 109/1994. sz. törvénnyel ellentétesnek ítéli, majd 2000. december 7-én meghozta 53/2000. sz.
határozatát, amely a következőképpen szól:
„1)      Az építési beruházásra irányuló közbeszerzésekre vonatkozó 109/1994. sz. kerettörvény által létrehozott eljárásban az odaítélés
kizárólag a legalacsonyabb összegű ellenszolgáltatás szempontja alapján történhet, az összességében legelőnyösebb ajánlat
szempontja egyedül nyílt pályázatok esetén, valamint építési beruházásra és igazgatásra irányuló koncessziós szerződéseknél
alkalmazható;
2)      a hivatkozott szabályokat bármilyen – akár a közösségi küszöbnél magasabb – összegű közbeszerzésnél alkalmazni kell, és a
kérdéses eljárás nem lehet ellentétes a 93/37/EGK 30. cikke (1) bekezdésével […];
3)      ha a műszaki értéket az összességében legelőnyösebb ajánlat szempontja adott esetre történő alkalmazásának keretén belüli
mérlegelését írják elő – azokban az esetekben, amikor a törvény ezt lehetővé teszi, tehát nem a jelen ügyben –, a versenytársaknak
lehetőséget kell biztosítani arra, hogy módosíthassák a tervet e mérlegelés érdekében.”
13.
A Sintesi ezt a határozatot többek között az irányelv 30. cikke (1) bekezdésének megsértésére hivatkozva megtámadta a kérdést
feltevő bíróság előtt.
14.
Arra hivatkozott, hogy a fenti rendelkezésből következően a közbeszerzési szerződések odaítélésének két szempontja, azaz a
„legalacsonyabb összegű ellenszolgáltatás” és az „összességében legelőnyösebb ajánlat” szempontja azonos szinten helyezkedik
el. A Felügyelet megsértette az irányelv 30. cikke (1) bekezdését, amikor 109/1994. sz. törvény alapján kizárta a meghívásos
közbeszerzési eljárásból az összességében legelőnyösebb ajánlat szempontját.
15.
A kérdést feltevő bíróság megállapítja, hogy a 109/1994. sz. törvény 21. cikkének (1) bekezdése a közbeszerzési szerződések
odaítélésére vonatkozó eljárások átláthatóságára irányuló célkitűzést követ, azonban felveti a kérdést, hogy ez a rendelkezés
alkalmas-e arra, hogy biztosítsa a szabad versenyt abban az esetben is, amikor az ár nem tűnik elegendőnek ahhoz, hogy egymagában
biztosítsa a legjobb ajánlat kiválasztását.
16.
A kérdést feltevő bíróság ugyanakkor kiemeli, hogy a kérdéses parkoló Brescia városának történelmi központjában létesül. Következésképp
a megvalósítandó kivitelezés rendkívül összetett, és szükségessé teszi az ajánlattevő által biztosítandó technikai elemek
mérlegelését ahhoz, hogy annak a vállalkozásnak a kiválasztására kerülhessen sor, akit azért bíznak meg a kivitelezés megvalósításával,
mert erre a legalkalmasabb.
17.   Ennek megfelelően a Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia felfüggesztette az eljárást, és előzetes döntéshozatal
céljából a következő két kérdést terjesztette a Bíróság elé:
„1)      Az [...] irányelv 30. cikkének (1) bekezdése – annyiban, amennyiben az egyes ajánlatkérőkre bízza a döntést, hogy a legalacsonyabb
összegű ellenszolgáltatást vagy az összességében legelőnyösebb ajánlatot írják-e elő egy szerződés odaítélésének szempontjaként
– következetesen alkalmazza-e a szabad verseny alapelvét az EK‑Szerződés 85. cikkének (jelenleg EK 81. cikk) megfelelően,
amely szerint a közös belső piacon kiírt pályázat keretein belül minden ajánlatot azok összehasonlításának akadályozása, korlátozása,
illetve torzítása nélkül kell elbírálni?
2)      Elfogadhatatlan-e ennélfogva az [...] irányelv 30. cikkének (1) bekezdése alapján, hogy az 1994. február 11-i 109. számú törvény
21. cikkének (1) bekezdése építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződés nyílt vagy meghívásos eljárással történő odaítélésénél
megtiltja az összességében legelőnyösebb ajánlat szempontja alapján történő döntést azáltal, hogy minden esetre a legalacsonyabb
összegű ellenszolgáltatás szempontját írja elő?”

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatóságáról
18.
Az olasz kormány vitatja az előzetes döntéshozatalra utalt kérdés elfogadhatóságát azzal az indokkal, hogy a feltett kérdések
tisztán elméleti jellegűek.
19.   Az Európai Közösségek Bizottsága az elfogadhatóság kapcsán azt a kérdést veti fel, hogy egyáltalán alkalmazható-e az alapügyben
az irányelv 30. cikke, amennyiben a pályázati eljárást egy koncesszió jogosultja indította.
20.
Kiemeli, hogy az irányelv 3. cikkének (3) és (4) bekezdése értelmében kizárólag a koncesszió azon jogosultja, aki maga is
az 1. cikk b) pontjában említett ajánlatkérő, köteles harmadik személyek által elvégzendő építési beruházások tekintetében
is megfelelni ezen irányelv rendelkezéseinek. Ugyanakkor a koncesszió azon jogosultjainak, akik nem ajánlatkérők, csupán az
irányelv 11. cikkének (4), (6), (7) és (9)–(13) bekezdésében és a 16. cikkében meghatározott közzétételi szabályokat kell
betartaniuk.
21.   E tekintetben az állandó ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy az EK 234. cikk által létrehozott eljárás a Bíróság és
a nemzeti bíróságok közötti együttműködés eszköze (lásd többek között a C‑343/90. sz., Lourenço Dias ügyben 1992. július 16-án
hozott ítélet [EBHT 1992., I‑4673. o.] 14. pontját, a C‑314/01. sz., Siemens és ARGE Telekom ügyben 2004. március 18-án hozott
ítélet [az EBHT-ban még nem tették közzé] 33. pontját és a hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
22.
Ezen együttműködés keretében az ügyben eljáró, az alapügy tényeit egyedül közvetlenül ismerő és a meghozandó döntésért felelős
nemzeti bíróság a legalkalmasabb arra, hogy az ügy sajátosságaira tekintettel megítélje mindazt, hogy szükség van-e ítéletének
meghozatalához előzetes döntéshozatalra, mind pedig a Bíróság elé terjesztett kérdések relevanciáját (lásd többek közt a fent
hivatkozott Lourenço Dias ügyben hozott ítélet 15. pontját, a C‑390/99. sz., Canal Satélite Digital ügyben 2002. január 22-én
hozott ítélet [EBHT 2002., I‑607. o.] 18. pontját és a fent hivatkozott Siemens és ARGE ügyben hozott ítélet 34. pontját).
23.
Ebben az esetben egyáltalán nem egyértelmű, hogy az irányelv 30. cikkének értelmezése nem használható fel az alapügy megoldására,
mivel – amint az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésből kitűnik – a Brescia város és a Sintesi között létrejött
megállapodás arra kötelezte ez utóbbit mint a koncesszió jogosultját, hogy az alapügyben szereplő munkálatok kivitelezésére
az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekre vonatkozó közösségi szabályozásnak megfelelően európai szinten
meghívásos eljárást indítson.
24.
Ennélfogva az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdést elfogadhatónak kell tekinteni.

Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
25.   Kérdéseivel – amelyeket együtt célszerű vizsgálni – a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy az irányelv
30. cikkének (1) bekezdése úgy értelmezendő-e, hogy kizárja az olyan nemzeti szabályozást, amely az építési beruházásra irányuló
közbeszerzési szerződésekre vonatkozóan a nyílt vagy meghívásos pályázati eljárás végén arra kötelezi az ajánlatkérőt, hogy
kizárólag a legalacsonyabb ellenszolgáltatás szempontja alapján járjon el. Külön felteszi a kérdést, hogy a fenti rendelkezés
által követett célkitűzés, amely a közbeszerzési szerződések terén tényleges verseny megteremtésére irányul, szükségképpen
megköveteli-e, hogy e kérdésre igenlő legyen a válasz.

A Bírósághoz benyújtott észrevételek
26.
A Sintesi szerint az irányelv 30. cikkének (1) bekezdése, amely az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések
odaítélésénél szabad választást enged az ajánlatkérőnek a legalacsonyabb összegű ellenszolgáltatás és az összességében legelőnyösebb
ajánlat szempontja között, a szabad verseny elvét alkalmazza. Ezen jogosultság döntéshozatali terének az ajánlattevők által
ajánlott árak egyszerű elemzésére történő leszűkítése, amint azt a 109/1994. sz. törvény 21. cikkének (1) bekezdése előírja,
megakadályozza a lehető legjobb ajánlat kiválasztását, és ezért ellentétes az EK 81. cikkel.
27.   A Provera és az olasz kormány arra hivatkoznak, hogy a nemzeti jogalkotót a 109/1994. sz. törvény elfogadásakor többek között
a közbeszerzési eljárásokban folytatott korrupcióellenes harc célja vezette, amikor eltörölte a közigazgatás diszkrecionális
jogosultságát a közbeszerzési szerződés odaítélésében, és a szabad verseny biztosítására alkalmas átlátható eljárásokat írt
elő.
28.   Az irányelv 30. cikke (1) bekezdésének megfogalmazásából ugyanakkor kiderül, hogy egyáltalán nem biztosítja az ajánlatkérő
részére azt a lehetőséget, hogy az egyik szempontot válassza a másikkal szemben, de nem is írja elő, hogy az adott körülmények
között az egyik vagy másik szempontot alkalmazzák. Ez a rendelkezés a két alkalmazandó szempont meghatározására korlátozódik,
anélkül hogy pontosítaná azokat az eseteket, amelyekben használni kell őket.
29.
Ráadásul a legalacsonyabb összegű ellenszolgáltatás szempontjának a nemzeti jogalkotó által történő kiválasztása a meghívásos
vagy nyílt pályázati eljárásokban nem sérti az ajánlattevők jogait, amennyiben valamennyiükre ugyanaz az előzetesen meghatározott
szempont alkalmazandó.
30.
A görög és osztrák kormány osztja ezt az értelmezést.
31.
Az osztrák kormány szerint az irányelv 30. cikke nem tartalmaz semmilyen útmutatást az ajánlatkérő számára arra nézve, hogy
az egyenlő szinten megfogalmazott két szempont közül melyik alapján kellene dönteni. Az irányelv így az ajánlatkérőre bízza
annak a szempontnak a kiválasztását, amely alapján a szükségleteire tekintettel a legjobb minőség/ár arányt véli kapni. Mindazonáltal
az említett rendelkezés nem tiltja, hogy a kérdéses szerződés jellege szerint a nemzeti jogalkotó maga válasszon akár mindkét
szempont, akár csak egyikük engedélyezésével, mivel az irányelv semmilyen alanyi joggal nem ruházza fel az ajánlatkérőt ezen
választás tekintetében.
32.   A Bizottság továbbá úgy véli, hogy az irányelv egyáltalán nem részesíti előnyben az egyik vagy másik, az irányelv 30. cikke
(1) bekezdésében meghatározott szempontot. Ez utóbbi rendelkezés kizárólag arra irányul, hogy elkerülje azt, hogy az ajánlatkérő
más, a rendelkezésben nem említett szempontot fogadjon el az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélésekor.
Ezen ajánlatkérők önkényes eljárásának elkerülése és a vállalkozások közötti egészséges verseny biztosítása szempontjából
elvileg közömbös, hogy a szerződés a legalacsonyabb összegű ellenszolgáltatás vagy az összességében legelőnyösebb ajánlat
alapján köttetik-e meg. Ehhez az szükséges még, hogy az odaítélés említett szempontjait világosan feltüntesse a pályázati
kiírás, és objektív módon, hátrányos megkülönböztetés nélkül alkalmazzák őket.
33.   Az alkalmazandó szempont kiválasztása az ajánlatkérőt illeti, aki az adott szerződés odaítélése során esetről esetre megvizsgálja
azt, vagy a nemzeti jogalkotót, amelynek módjában áll akár minden építési beruházásra irányuló szerződésre, akár a szerződések
bizonyos típusaira alkalmazandó rendelkezések elfogadása.
34.   A Bizottság megállapítja, hogy a szóban forgó esetben a 109/1994. sz. törvény 21. cikkének (1) bekezdése a legalacsonyabb
összegű ellenszolgáltatás szempontja szerinti vizsgálatot írja elő annak érdekében, hogy biztosítsa az építési beruházásra
irányuló közbeszerzési szerződésekkel kapcsolatos műveletek lehető legnagyobb átláthatóságát, ami összhangban van az irányelvnek
a tényleges verseny megteremtésére irányuló célkitűzésével is. Egy ilyen rendelkezés nem ellentétes tehát az irányelv 30. cikkének
(1) bekezdésével.

A Bíróság válasza
35.
Meg kell állapítani, hogy az irányelv tizedik preambulumbekezdése a közbeszerzési szerződések területén a tényleges verseny
megteremtésére irányul (lásd a C‑27/98. sz., Fracasso és Leitschutz ügyben 1999. szeptember 16-án hozott ítélet [EBHT 1999.,
I‑5697. o.] 26. pontját, a C‑285/99. és C‑286/99. sz., Lombardini és Mantovani ügyben 2001. november 27-én hozott ítélet [EBHT 2001.,
I‑9233. o.] 34. pontját és a C‑470/99. sz., Universale-Bau és társai ügyben 2002. december 12-én hozott ítélet [EBHT 2002.,
I‑11617. o.] 89. pontját.
36.
E célkitűzést kifejezetten megemlíti az irányelv 22. cikke (2) bekezdésének második albekezdése, amely úgy rendelkezik, hogy
amikor az ajánlatkérők meghívásos eljárásban kötik meg a szerződést, az ajánlattételre felhívott jelentkezők számának minden
körülmények között elegendőnek kell lennie a tényleges verseny biztosításához.
37.
Ahhoz, hogy eleget tegyen a tényleges verseny létrehozására irányuló célkitűzésnek, az irányelv oly módon kívánja rendezni
a szerződések odaítélését, hogy az ajánlatkérő összehasonlíthassa a különböző ajánlatokat, és objektív szempontok alapján
választhassa ki a legelőnyösebbet (a fent hivatkozott Fracasso és Leitschutz ügyben hozott ítélet 31. pontja).
38.
Ennek megfelelően az irányelv 30. cikkének (1) bekezdése előírja azokat a szempontokat, amelyek alapján az ajánlatkérő odaítéli
a szerződéseket, azaz vagy kizárólag a legalacsonyabb összegű ellenszolgáltatást, vagy – amikor az odaítélés az összességében
legelőnyösebb ajánlat számára történik – a kérdéses szerződéstől függően változó különböző szempontokat, mint az ár, a kivitelezésre
rendelkezésre álló idő, a működési költségek, a kifizetődőség, a műszaki érték.
39.   Egy olyan nemzeti rendelkezés, mint amilyen az alapügyben szerepel, és amely a nyílt vagy meghívásos pályázati eljárások keretében
a legalacsonyabb összegű ellenszolgáltatás szempontja kizárólagos alkalmazásának előírásával korlátozza az ajánlatkérők választási
szabadságát, nem akadályozza meg, hogy ezek az ajánlatkérők összehasonlítsanak különböző ajánlatokat, és előre rögzített,
objektív és az irányelv 30. cikkének (1) bekezdésében szereplő szempont alapján kiválasszák a legjobbat.
40.
Mindazonáltal a nemzeti jogalkotó, amikor az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződés odaítélésének egyetlen kizárólagos
szempontját általános és elvont módon rögzíti, megfosztja az ajánlatkérőket attól a lehetőségtől, hogy figyelembe vegyék az
ilyen, egyenként vizsgálandó szerződések természetét és sajátosságait, és mindegyik esetében azt a szempontot válasszák meg,
amely a legalkalmasabb a szabad verseny biztosítására és annak garantálására, hogy a legjobb ajánlat kiválasztására kerül
sor.
41.
A kérdést előterjesztő bíróság éppen a megvalósítandó beruházás műszakilag rendkívül összetett voltára világított rá az alapügyben,
ezért célszerű lett volna, ha az ajánlatkérő a szerződés odaítélése folyamán figyelembe vehette volna ezt az összetettséget
azáltal, hogy választ az irányelv 30. cikke (1) bekezdésének b) pontjában példálózó jelleggel felsorolt objektív szempontok
közül.
42.
A fenti megállapításokból következően a feltett kérdésekre azt a választ kell adni, hogy az irányelv 30. cikkének (1) bekezdése
akként értelmezendő, hogy ellentétes vele az olyan nemzeti szabályozás, amely azt az általános és elvont követelményt írja
elő az ajánlatkérők számára, hogy építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződés nyílt vagy meghívásos eljárás során
történő odaítélésének céljából kizárólag a legalacsonyabb összegű ellenszolgáltatás szempontját alkalmazzák.

A költségekről
43.   Mivel ez az eljárás az alapeljárásban szereplő felek számára a kérdést feltevő bíróság előtt függőben lévő eljárás egy szakaszát
képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek,
az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
A fenti indokok alapján a Bíróság (második tanács) a következőképpen határozott:
Az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 1993. június 14-i
93/37/EGK tanácsi irányelv 30. cikkének (1) bekezdése akként értelmezendő, hogy ellentétes vele az olyan nemzeti szabályozás,
amely azt az általános és elvont követelményt írja elő az ajánlatkérők számára, hogy építési beruházásra irányuló közbeszerzési
szerződés nyílt vagy meghívásos eljárás során történő odaítélésének céljából kizárólag a legalacsonyabb összegű ellenszolgáltatás
szempontját alkalmazzák.
Aláírások
*
Az eljárás nyelve: olasz.