CELEX: 62008CJ0393
Nationell lagstiftning om öppettider och perioder av semesterstängt för apotek
Undantag
De behöriga myndigheternas beslutsbefogenhet

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 49 EG, 81–86 EG, 152 EG och 153 EG.
Begäran har framställts i ett mål mellan Emanuela Sbarigia, innehavare av ett apotek, och Azienda Unità Sanitaria Locale”Roma
A”(nedan kallad ASL RM/A), som är den behöriga myndigheten i Roms kommun, angående denna myndighets beslut att avslå Emanuela
Sbarigias ansökan om tillstånd om att undantas från tillämpningen av öppettider och perioder av semesterstängt, särskilt den
årliga semesterstängningen sommaren 2006.

Tillämpliga bestämmelser
Den tillämpliga lagstiftningen i målet vid den nationella domstolen är Lazios regionallag nr 26 av den 30 juli 2002 om regler
för öppettider, jourtider och semesterperioder för apotek som är öppna för allmänheten (Legge Regionale Lazio n. 26 del 30
juglio 2002, Disciplina dell’orario, dei turni e delle ferie delle farmacie aperte al publico,
Bollettino Ufficiale della Regione Lazio
nr 23, ordinarie tillägg nr 5, av den 20 augusti 2002, och GURI nr 24, specialserie nr 3, av den 14 juni 2003) (nedan kallad
L.R. 26/02).
I artiklarna 2–8 i L.R. 26/02 fastställs öppettiderna, den frivilliga jourtjänsten, de dagar i veckan som apoteken måste hålla
stängt och de årliga semesterperioderna. Dessa bestämmelser innebär bland annat maximitider för öppethållande, en skyldighet
att hålla stängt på söndagarna och en halv dag i veckan samt under helgdagar och en minsta årlig semesterperiod.
Artikel 10 i L.R. 26/02 har följande lydelse:
”1. I kommunen Rom antar varje Unità Sanitaria Locale [lokal hälsovårdsnämnd, nedan kallad USL] de bestämmelser som föreskrivs
i denna lag och som faller under deras behörighet i samråd med övriga berörda USL.
2. Vad gäller apotek belägna i särskilda områden i kommunen kan veckoöppettiderna för allmänheten, semesterperioderna för
apotek i städer och halvdagsvilan varje vecka … ändras genom beslut av regionalt behörig USL och i samförstånd med borgmästaren
i den berörda kommunen, farmaceuternas regionala yrkesförening och med de ledande branschorganisationerna för offentliga och
privata apotek i regionen.”

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Emanuela Sbarigia äger ett apotek beläget i ett särskilt område, kallat Tridente, i Roms historiska stadskärna. Området består
helt och hållet av gågator och är beläget mitt i huvudstadens turistkvarter.
På grund av denna lokalisering och den betydande ökningen av kunder under juli och augusti ansökte klaganden i målet vid den
nationella domstolen den 31 maj 2006 – med stöd av artikel 10.2 i L.R. 26/02 – hos det regionalt behöriga ASL RM/A om tillstånd
om att beviljas undantag från tillämpningen av öppettider och perioder av semesterstängt, särskilt den årliga semesterstängningen
sommaren 2006. Ansökan avslogs i ett beslut av den 22 juni 2006, vilket Emanuela Sbarigia överklagade till den hänskjutande
domstolen.
I avvaktan på utgången i målet om överklagande ingav Emanuela Sbarigia ytterligare en ansökan av den 18 oktober 2006 genom
vilken hon begärde ett vidare undantag från den årliga semesterstängningen och kravet att hålla stängt på helger samt begärde
längre veckoöppettider under hela året. Emanuela Sbarigia gjorde härvid gällande att ett liknande undantag hade beviljats
ett annat apotek den 8 september 2006, som är beläget i närheten av järnvägsstationen Termini och som har samma specifika
kundkrets som hennes apotek.
Även denna andra begäran avslogs av ASL RM/A genom beslut nr 119945/P av den 22 mars 2007. Mot detta beslut åberopade Emanuela
Sbarigia ytterligare överklagandegrunder och yrkade på uppskjuten verkställighet.
I beslut av den 22 juni 2007 beviljade den hänskjutande domstolen uppskov med verkställigheten för att ASL RM/A skulle kunna
ompröva beslutet av den 22 mars 2007.
Härefter antog ASL RM/A beslut nr 40249 av den 1 augusti 2007 genom vilket klagandens ansökan enligt artikel 10.2 i L.R. 26/02
avslogs efter negativa yttranden från Comune di Roma, Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma (farmacistföreningen i
Romregionen) och yrkesföreningarna Assiprofar – Associazione Sindacale Proprietari Farmacia (nedan kallad Assiprofar) och
Confservizi.
Emanuela Sbarigia överklagade detta beslut och åberopade nya grunder inom ramen för samma förfarande vid den hänskjutande
domstolen.
Enligt Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazios regionala administrativa domstol) är det inte tillräckligt
att apotekstjänster betraktas som en allmännyttig tjänst som är avsedd att säkerställa skyddet för konsumenternas hälsa för
att motivera de tvingande bestämmelserna om öppettider för apotek. En avreglering av öppettiderna för samtliga apotek – vilket
för övrigt förespråkades i en rapport som lades fram den 1 februari 2007 av Autorità garante della concorrenza e del mercato
(nationella konkurrensmyndigheten) – skulle leda till ett generellt breddat utbud (en geografiskt lämplig fördelning av apotek
säkerställs genom fördelningsplaner) till nytta för konsumenterna.
Enligt denna domstol förefaller bestämmelserna i L.R. 26/02 dessutom vara alltför långtgående och omotiverade. Allmänintresset
och de krav som är förbundna med tillhandahållandet av apotekstjänster skulle skyddas bättre genom åtgärder för att avreglera
bestämmelserna om öppettider, vilket gynnar konkurrensen.
Den hänskjutande domstolen tvivlar således på att de omtvistade begränsningarna är förenliga dels med gemenskapsrätten på
området för företagens fria konkurrens, dels med Europeiska unionens åtgärder för att förbättra och skydda hälsan. Denna domstol
anser att den lagstiftning om organisationen av apotekstjänster som för närvarande är i kraft i regionen Lazio tvärtemot detta
syfte utgör ett hinder för ett effektivt skydd för folkhälsan.
Mot denna bakgrund beslutade Tribunale amministrativo regionale per il Lazio att vilandeförklara målet och ställa följande
två tolkningsfrågor till domstolen:
”1.       Är bestämmelserna i [L.R. 26/02] – enligt vilka det är förbjudet för apotek att inte hålla semesterstängt (vilket innebär
en begränsning av deras öppethållande för allmänheten) och enligt vilka undantag från denna inskränkning (artikel 10.2) för
apotek i Roms kommun endast kan meddelas av myndigheterna efter en skönsmässig bedömning (som sker i samråd med de organisationer
som räknas upp i nämnda artikel 10) av huruvida apoteket i fråga uppfyller kriteriet att vara beläget i ett särskilt område
i kommunen – förenliga med de gemenskapsrättsliga principerna om skyddet för fri konkurrens och friheten att tillhandahålla
tjänster, som kommer till uttryck bland annat i artiklarna 49 EG och 81–86 EG?
2.      Är de inskränkningar i tillhandahållandet av allmännyttiga apotekstjänster i syfte att skydda folkhälsan, som föreskrivs i
[L.R. 26/02] och som avser apotekens dagliga, veckovisa och årliga öppethållande, förenliga med artiklarna 152 [EG] och 153 [EG]?”

Prövning av huruvida tolkningsfrågorna kan upptas till sakprövning
I sina skriftliga yttranden har den italienska och den grekiska regeringen ifrågasatt huruvida förevarande begäran om förhandsavgörande
kan tas upp till sakprövning. Vid förhandlingen framförde Assiprofar och, indirekt, Ordine di Farmacisti della Provincia di
Roma samma synpunkter.
Den italienska regeringen har särskilt gjort gällande att den hänskjutande domstolen inte har lämnat några uppgifter om den
faktiska och rättsliga situation som föranlett denna domstol att ställa frågor om den relevanta nationella bestämmelsens förenlighet
med de angivna bestämmelserna i EG‑fördraget. Den grekiska regeringen, Assiprofar och Ordine di Farmacisti della Provincia
di Roma har hävdat att eftersom det saknas gränsöverskridande element har tolkningsfrågorna inte något samband med unionsrätten.
Domstolen erinrar härvid om att det uteslutande ankommer på den nationella domstolen, vid vilken tvisten anhängiggjorts och
vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om
ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till domstolen. Domstolen
är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts av den nationella domstolen
avser tolkningen av en unionsrättslig bestämmelse (se dom av den 10 mars 2009 i mål C‑169/07, Hartlauer, REG 2009, s. I‑1721,
punkt 24 och där angiven praxis).
Härav följer att det för frågor som rör unionsrätten föreligger en relevanspresumtion. En begäran från en nationell domstol
kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna
eller föremålet för tvisten vid den nationella domstolen, eller då frågorna är hypotetiska eller EU‑domstolen inte förfogar
över de uppgifter om sakförhållandena eller de rättsliga förhållandena som är nödvändiga för att kunna besvara frågorna på
ett ändamålsenligt sätt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 december 2006 i de förenade målen C‑94/04 och C‑202/04,
Cipolla m.fl., REG 2006, s. I‑11421, punkt 25, och av den 7 juni 2007 i de förenade målen C‑222/05–C‑225/05, van der Weerd
m.fl., REG 2007, s. I‑4233, punkt 22).
När det gäller den italienska regeringens invändning om rättegångshinder konstaterar domstolen att begäran om förhandsavgörande
innehåller en tillräcklig redogörelse för de tillämpliga bestämmelserna och de faktiska omständigheterna i det nationella
målet, och de uppgifter som lämnats av den hänskjutande domstolen gör det möjligt att avgöra tolkningsfrågornas innebörd.
Begäran har således gett berörda parter en verklig möjlighet att inkomma med synpunkter enligt artikel 23 i domstolens stadga,
vilket för övrigt framgår av innehållet i de yttranden som inkommit till domstolen.
Härav följer att denna invändning inte kan godtas.
När det gäller de argument som anförts av Assiprofar, Ordine di Farmacisti della Provincia di Roma och den grekiska regeringen
om att samtliga delar av tvisten vid den nationella domstolen rör förhållandena i en och samma medlemsstat, erinrar domstolen
om att det framgår av domstolens praxis att domstolens svar kan vara användbart för den nationella domstolen även under sådana
omständigheter, i synnerhet när den nationella rätten innebär att den nationella domstolen ska tillerkänna en inhemsk medborgare
samma rättigheter som dem som medborgare från en annan medlemsstat skulle ha tillerkänts i samma situation enligt unionsrätten
(se, bland annat, dom av den 30 mars 2006 i mål C‑451/03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, REG 2006, s. I‑2941, punkt 29,
domen i de ovannämnda förenade målen Cipolla m.fl., punkt 30, och dom av den 1 juni 2010 i de förenade målen C‑570/07 och
C‑571/07, Blanco Perez och Chao Gomez, REU 2010, s. I‑0000, punkt 36).
I förevarande fall avser den hypotes som tas upp i den rättspraxis som det hänvisas till i föregående punkt, i det sammanhang
som är aktuellt i målet vid den nationella domstolen, de rättigheter som en medborgare i en annan medlemsstat skulle kunna
ha enligt unionsrätten om denne befann sig i samma situation som Emanuela Sbarigia, som driver ett apotek inom ett särskilt
område i en stadsdel i Roms kommun och som erhållit ett beslut från den behöriga nationella myndigheten, vilken tillämpat
artikel 10.2 i L.R. 26/02 på en ansökan som inte alls ifrågasätter det allmänna systemet för reglering av öppettider och semesterperioder
för apotek som gäller enligt denna lag, utan enbart syftar till att med undantag från det allmänna systemet erhålla ett tillstånd
att inte tillämpa någon semesterstängningsperiod.
Mot bakgrund av de specifika omständigheterna i målet vid den nationella domstolen är det uppenbart att den tolkning av artikel 49 EG
som den hänskjutande domstolen begärt inte är relevant när det gäller att avgöra det nationella målet.
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 72 och 73 i sitt förslag till avgörande, följer det av fast rättspraxis att
en medborgare i en medlemsstat som stadigvarande och kontinuerligt utövar yrkesverksamhet i en annan medlemsstat omfattas
av bestämmelserna i kapitlet om etableringsrätt och inte av kapitlet om tjänster (se, bland annat, dom av den 21 juni 1974
i mål 2/74, Reyners, REG 1974, s. 631, punkt 21, svensk specialutgåva, volym 2, s. 309, och av den 30 november 1995 i mål C‑55/94,
Gebhard, REG 1995, s. I‑4165, punkt 28).
Vad för övrigt just gäller etableringsfriheten är det uppenbart att tolkningen av artikel 43 EG inte heller är relevant i
den tvist som har anhängiggjorts vid den nationella domstolen, även om Tribunale amministrativo per il Lazio inte uttryckligen
har begärt någon tolkning av denna artikel.
Såsom redan har framhållits i punkt 23 i förevarande dom är det berörda apoteket en stadigvarande rörelse inom området med
gågator i Roms centrum, genom vilken ägaren, som antas vara medborgare i en annan medlemsstat, redan utövade en kontinuerlig
yrkesverksamhet. Det är således uppenbart att ett utövande av etableringsfriheten enligt artikel 43 EG inte är aktuellt i
målet vid den nationella domstolen.
Efter det att detta har fastställts, konstaterar domstolen att det är uppenbart att de övriga unionsrättsliga bestämmelser
på konkurrensområdet som den hänskjutande domstolen har begärt tolkning av, särskilt artiklarna 81–86 EG, inte är tillämpliga
i ett sådant sammanhang som det i målet vid den nationella domstolen.
Det bör nämligen inledningsvis framhållas att artiklarna 83–85 EG på intet sätt är relevanta inom ramen för den tvist som
anhängiggjorts vid den hänskjutande domstolen, eftersom det är fråga om bestämmelser som enbart rör förfarandet (detta gäller
artiklarna 83 EG och 85 EG) eller övergångsbestämmelser (detta gäller artikel 84 EG).
Även om det, när det för det andra gäller artiklarna 81 EG och 82 EG, är riktigt att dessa artiklar endast omfattar företags
beteenden och inte avser lagar och andra författningar som antagits av medlemsstaterna, medför dessa bestämmelser, jämförda
med artikel 10 EG, i vilken det föreskrivs en skyldighet att samarbeta, emellertid att medlemsstaterna inte får vidta eller
bibehålla åtgärder – inte heller i form av lagar eller andra författningar – som kan leda till att de konkurrensregler som
är tillämpliga på företag förlorar sin ändamålsenliga verkan (se domen i det ovannämnda målet Cipolla m.fl., punkt 46 och
där angiven rättspraxis).
I detta hänseende framstår det emellertid som uppenbart att den nationella lagstiftning som är aktuell i målet vid den nationella
domstolen angående ett eventuellt beviljande av ett undantag avseende öppethållandet för ett apotek som är beläget i ett särskilt
område i en stadsdel inom Roms kommun, varken i sig eller genom en tillämpning kan påverka handeln mellan medlemsstaterna
i den mening som avses i artiklarna 81 EG och 82 EG (se, motsatsvis, dom av den 17 oktober 1972 i mål 8/72, Vereniging van
Cementhandelaren mot kommissionen, REG 1972, s. 977, punkt 29, av den 10 december 1991 i mål C‑179/90, Merci convenzionali
porto di Genova, REG 1991, s. I‑5889, punkterna 14 och 15, svensk specialutgåva, volym 9, s. I‑507, och av den 19 februari 2002
i mål C‑35/99, Arduino, REG 2002, s. I‑1529, punkt 33).
Domstolen finner således att i den del den hänskjutande domstolens första fråga avser artiklarna 81 EG och 82 EG kan denna
fråga inte upptas till sakprövning.
För det tredje medför det förhållandet att nämnda unionsbestämmelser på konkurrensområdet inte är tillämpliga i målet vid
den nationella domstolen att artikel 86 EG inte heller kan tillämpas i det aktuella målet.
När det gäller artikel 28 EG, som åberopats av vissa av parterna som avgett yttranden till domstolen, ska det för fullständighetens
skull konstateras att det av skäl som angetts ovan i punkt 32 i förevarande dom inte kan anses föreligga någon påverkan på
handeln mellan medlemsstaterna och att det därigenom inte finns någon möjlighet att det föreligger ett hinder för den fria
rörligheten.
Härav följer således att tolkningen av artikel 28 EG inte är relevant för att avgöra den tvist som har anhängiggjorts vid
den hänskjutande domstolen.
När det slutligen gäller artiklarna 152 EG och 153 EG, som har anförts av den hänskjutande domstolen i den andra frågan, är
det tillräckligt att framhålla, såsom generaladvokaten har gjort i punkterna 48–51 i sitt förslag till avgörande och såsom
nästan samliga berörda parter som har inkommit med synpunkter i förevarande mål har framhållit, att dessa artiklar riktar
sig till unionens institutioner och till medlemsstaterna, och det är uppenbart att de inte kan åberopas för att få till stånd
en granskning av huruvida de nationella åtgärderna är förenliga med unionsrätten.
Av det ovanstående följer att den aktuella begäran om förhandsavgörande inte kan upptas till sakprövning.

Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma
mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till
domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
Begäran om förhandsavgörande som ingetts av Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, genom beslut av den 21 maj 2008,
kan inte upptas till sakprövning.
Underskrifter
*
Rättegångsspråk: italienska