CELEX: 62001CJ0083
Hogere voorziening
Staatssteun
Postdienst
Overheidsonderneming belast met dienst van algemeen economisch belang
Logistieke en commerciële steun aan dochteronderneming die niet in gereserveerde sector opereert
Begrip staatssteun
Criterium van particuliere ondernemer die onder normale marktvoorwaarden handelt

Bij verzoekschriften, neergelegd ter griffie van het Hof op respectievelijk 19 en 23 februari 2001, hebben Chronopost SA (hierna:
Chronopost), La Poste en de Franse Republiek krachtens artikel 49 van 's Hofs Statuut-EG hogere voorziening ingesteld tegen het arrest
van het Gerecht van eerste aanleg van 14 december 2000, Ufex e.a./Commissie (T-613/97, Jurispr. blz. II-4055; hierna:
bestreden arrest), waarbij het Gerecht artikel 1 van beschikking 98/365/EG van de Commissie van 1 oktober 1997 inzake de steun die Frankrijk
aan SFMI-Chronopost zou hebben verleend (PB 1998, L 164, blz. 37; hierna:
litigieuze beschikking), gedeeltelijk nietig heeft verklaard.
Feiten van het geding
De feiten van het geding zijn in de punten 1 tot en met 12 van het bestreden arrest uiteengezet als volgt:
Het Syndicat français de l'express international (hierna:
SFEI), waarvan [...] de Union française de l'express, rechtsopvolgster is en waarvan [DHL International, Federal express international
(France) SNC en CRIE SA] lid zijn, is een ondernemersvereniging naar Frans recht waarin nagenoeg alle vennootschappen die
met de Société française de messagerie internationale (hierna:
SFMI) concurrerende snelpostdiensten aanbieden, verenigd zijn.
Op 21 december 1990 diende SFEI bij de Commissie een klacht in op grond dat, met name, de logistieke en commerciële steun
van de Franse post (hierna:
La Poste) aan SFMI staatssteun vormde in de zin van artikel 92 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87 EG). In de klacht werd
er voornamelijk tegen geprotesteerd, dat de vergoeding die SFMI voor de steun van La Poste betaalde niet overeenkwam met de
normale marktvoorwaarden. Het verschil tussen de marktprijs voor dergelijke diensten en de door SFMI daadwerkelijk betaalde
prijs zou staatssteun vormen. Een economische analyse van het consultantsbureau Braxton was bij de klacht gevoegd teneinde
het steunbedrag gedurende de periode 1986-1989 te schatten.
La Poste, die in het kader van een wettelijk monopolie in de sector van de gewone postdienst werkzaam is, maakte tot eind
1990 deel uit van de Franse overheid. Met ingang van 1 januari 1991 heeft zij overeenkomstig de bepalingen van wet 90-568
van 2 juli 1990 de vorm van een publiekrechtelijke rechtspersoon gekregen. Op grond van deze wet mag zij bepaalde, voor de
mededinging openstaande activiteiten verrichten, met name de snelpostdienst.
SFMI is een privaatrechtelijke vennootschap waaraan La Poste sinds eind 1985 het beheer van de snelpostdienst heeft toevertrouwd.
Deze onderneming is opgericht met een maatschappelijk kapitaal van 10 miljoen FRF, verdeeld over Sofipost (66 %), een financieringsmaatschappij
waarvan La Poste alle aandelen bezit, en TAT Express (34 %), een dochtermaatschappij van de luchtvaartmaatschappij Transport
aérien transrégional (hierna:
TAT).
De regels voor de exploitatie en het op de markt aanbieden van de snelpostdienst die SFMI onder de naam EMS/Chronopost verzorgde,
waren neergelegd in een instructie van het Ministerie van Posterijen en Telecommunicatie van 19 augustus 1986. Volgens deze
instructie zou La Poste SFMI logistieke en commerciële bijstand verlenen. De contractuele verhoudingen tussen La Poste en
SFMI zijn vastgelegd in overeenkomsten, waarvan de eerste in 1986 werd gesloten.
In 1992 werd de structuur van de door SFMI geboden snelpostdienst gewijzigd. Sofipost en TAT richtten een nieuwe vennootschap
op, Chronopost SA, waarvan zij wederom 66 respectievelijk 34 % van de aandelen bezaten. Chronopost, die tot 1 januari 1995
over een exclusieve toegang tot het net van La Poste beschikte, concentreerde zich op de nationale snelpost. SFMI werd overgenomen
door GD Express Worldwide France, dochtermaatschappij van een internationale gemeenschappelijke onderneming, waartoe de Australische
vennootschap TNT en de posterijen van vijf landen behoren, welke concentratie is goedgekeurd bij een beschikking van de Commissie
van 2 december 1991 (TNT/Canada Post, DBP Postdienst, La Poste, PTT Post en Sweden Post, zaak IV/M.102, PB C 322, blz. 19).
SFMI behield de internationale activiteit en gebruikte Chronopost als tussenpersoon en dienstverrichter bij de behandeling
in Frankrijk van haar internationale verzendingen (hierna:
SFMI-Chronopost).
Bij brief van 10 maart 1992 deelde de Commissie SFEI mee, dat zij had besloten aan de klacht inzake artikel 92 van het Verdrag
geen gevolg te geven. Op 16 mei 1992 stelden SFEI en andere ondernemingen bij het Hof beroep tot nietigverklaring van deze
beschikking in. Na de beschikking van de Commissie van 9 juli 1992 tot intrekking van de beschikking van 10 maart 1992 oordeelde
het Hof, dat op de zaak niet hoefde te worden beslist (beschikking Hof van 18 november 1992, C-222/92, SFEI e.a./Commissie,
niet gepubliceerd in de Jurisprudentie).
[...]
Op 16 juni 1993 stelden SFEI en andere ondernemingen bij het Tribunal de Commerce de Paris beroep in tegen SFMI, Chronopost,
La Poste en andere. Daarbij was een tweede studie van het bureau Braxton gevoegd, waarin de gegevens van het eerste onderzoek
waren bijgewerkt en de geschatte periode waarin steun was verleend was uitgebreid tot eind 1991. Bij vonnis van 5 januari
1994 stelde het Tribunal de Commerce de Paris het Hof een aantal prejudiciële vragen over de uitlegging van de artikelen 92
en 93 EG-Verdrag (thans artikel 88 EG), waarvan er één betrekking had op het begrip staatssteun in de omstandigheden van de
onderhavige zaak. De Franse regering legde het Hof in bijlage bij haar opmerkingen van 10 mei 1994 een economische studie
van het bureau Ernst & Young over. Bij arrest van 11 juli 1996, SFEI e.a. (C-39/94, Jurispr. blz. I-3547; hierna:
arrest SFEI), verklaarde het Hof voor recht, dat
het verlenen van logistieke en commerciële steun door een openbare onderneming aan haar privaatrechtelijke dochterondernemingen
die een activiteit uitoefenen die openstaat voor de vrije mededinging, als staatssteun in de zin van artikel 92 van het Verdrag
kan worden aangemerkt indien de ontvangen financiële tegenprestatie lager is dan die welke onder normale marktvoorwaarden
zou zijn verlangd.
Inmiddels was de Franse Republiek bij brief van de Commissie van 20 maart 1996 op de hoogte gesteld van de inleiding van de
procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag. Op 30 mei 1996 zond zij de Commissie haar opmerkingen hierover toe.
Op 17 juli 1996 maakte de Commissie in het
Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen
een mededeling bekend over de inleiding van een procedure uit hoofde van artikel 93, lid 2, van het Verdrag met betrekking
tot de steun die Frankrijk zou hebben verleend aan de vennootschap SFMI-Chronopost (PB C 206, blz. 3).
Op 17 augustus 1996 diende SFEI bij de Commissie zijn opmerkingen over die mededeling in. Bij die opmerkingen voegde het een
nieuwe economische studie, van het bureau Bain & Cy. Bovendien breidde SFEI zijn klacht van december 1990 uit met nieuwe gegevens,
met name het gebruik van het merk van La Poste, de bevoorrechte toegang tot de uitzendingen van Radio France, douane- en belastingvoordelen
en investeringen van La Poste in besteldienstplatformen.
De litigieuze beschikking
In de punten 17 tot en met 23 van het bestreden arrest heet het:
Op 1 oktober 1997 gaf de Commissie [de litigieuze] beschikking [...] Deze beschikking werd SFEI bij brief van 22 oktober 1997
betekend.
In de litigieuze beschikking stelt de Commissie vast, dat onderscheid moet worden gemaakt tussen twee categorieën maatregelen.
De eerste categorie bestaat in logistieke bijstand van La Poste, en wel door de infrastructuren van de posterijen ter beschikking
van SFMI-Chronopost te stellen voor het ophalen, sorteren, vervoeren en bezorgen van haar verzendingen, en, voorts, commerciële
bijstand, dat wil zeggen de toegang van SFMI-Chronopost tot de klantenkring van La Poste en de inbreng door laatstgenoemde
van haar goodwill ten gunste van SFMI-Chronopost. De tweede categorie bestaat in bijzondere maatregelen, zoals de bevoorrechte
toegang tot Radio France en belasting- en douanevoordelen.
Volgens de Commissie heeft SFEI het arrest SFEI verkeerd uitgelegd door te stellen, dat
de Commissie geen rekening zou moeten houden met de strategische belangen van het concern en evenmin met de schaalvoordelen
die voortvloeien uit de bevoorrechte toegang van SFMI-Chronopost tot het netwerk en de infrastructuur van de Franse posterijen
[...] omdat de Franse posterijen een monopoliepositie innemen. Het Hof heeft echter nooit verklaard, dat de Commissie een andere methode moet toepassen wanneer een van de partijen bij
de transactie een monopoliepositie inneemt. Bij de beoordeling of in het kader van de eerste categorie maatregelen al dan
niet sprake was van staatssteun, was de Commissie dus niet gehouden rekening te houden met het feit, dat het transacties betrof
tussen een moedermaatschappij die op een gesloten markt opereert en haar dochtermaatschappij die haar activiteiten uitoefent
op een markt die voor de mededinging openstaat.
De Commissie is daarom van mening, dat de relevante vraag luidt
of de voorwaarden van de transactie tussen de Franse posterijen en SFMI-Chronopost vergelijkbaar zijn met die van een gelijkwaardige
transactie tussen een particuliere moedermaatschappij, die zeer wel een monopoliepositie kan innemen (bijvoorbeeld omdat zij
exclusieve rechten bezit), en haar dochteronderneming. Volgens de Commissie is er geen enkel financieel voordeel, indien de interne prijzen waartegen de producten en diensten
tussen ondernemingen van hetzelfde concern worden uitgewisseld
berekend zijn aan de hand van de integrale kosten (dat wil zeggen de totale kosten plus de vergoeding voor het eigen vermogen).
Dienaangaande merkt de Commissie op, dat de betalingen van SFMI-Chronopost niet de totale kosten gedurende de eerste twee
jaren waarin de onderneming operationeel was dekten, maar alle kosten behalve die van het hoofdkantoor en van de regionale
directies. Zij acht het om te beginnen niet abnormaal, dat de betalingen van een nieuwe onderneming, namelijk SFMI-Chronopost,
tijdens de aanloopfase slechts de variabele kosten dekten. Voorts heeft de Franse Republiek, aldus de Commissie, kunnen aantonen,
dat vanaf 1988 de door SFMI-Chronopost betaalde vergoeding alle door La Poste gemaakte kosten dekte en het eigen vermogen
vergoedde dat laatstgenoemde had geïnvesteerd. Voorts heeft de Commissie berekend, dat het interne rentabiliteitspercentage
van de investering van La Poste als aandeelhouder veel hoger was dan de kapitaalkosten van de onderneming in 1986, dat wil
zeggen het normale rentabiliteitspercentage dat een particuliere investeerder in soortgelijke omstandigheden zou verlangen.
La Poste heeft haar dochtermaatschappij dus onder normale marktvoorwaarden logistieke en commerciële bijstand verleend en
deze bijstand vormt daarom geen staatssteun.
Ten aanzien van de tweede categorie maatregelen, dat wil zeggen diverse bijzondere maatregelen, is de Commissie van mening,
dat SFMI-Chronopost geen enkel voordeel genoot met betrekking tot de douanebehandeling, het zegelrecht, de belasting op salarissen
of de betalingstermijnen. De Commissie stelt zich op het standpunt, dat het gebruik van de voertuigen van La Poste als reclamedrager
als een normale commerciële bijstand tussen een moeder- en een dochtermaatschappij moet worden aangemerkt en dat SFMI-Chronopost
geen voorkeursbehandeling voor de reclame op Radio France heeft genoten. De Commissie stelt voorts vast, dat de verplichtingen
die La Poste op zich heeft genomen bij de goedkeuring van de gemeenschappelijke onderneming bij beschikking van de Commissie
van 2 december 1991, geen staatssteun vormen.
In artikel 1 van de [litigieuze] beschikking stelt de Commissie vast:
De door de Franse posterijen aan hun dochteronderneming SFMI-Chronopost verleende logistieke en commerciële bijstand, de overige
transacties tussen deze beide ondernemingen, de betrekking tussen SFMI-Chronopost en Radio France, de op de Franse posterijen
en SFMI-Chronopost toepasselijke douaneregeling, de op de Franse posterijen toepasselijke loonbelasting- en zegelrechtregeling
en hun investering van [commercieel gevoelige informatie] in besteldienstenplatformen vormen geen staatssteun ten behoeve
van SFMI-Chronopost. Artikel 2 preciseert, dat de [litigieuze] beschikking gericht is tot de Franse Republiek.
Het procesverloop voor het Gerecht en het bestreden arrest
Bij op 30 december 1997 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift hebben Union française de l'express (Ufex),
DHL International, Federal express international (France) SNC en CRIE SA (hierna:
Ufex e.a.) beroep ingesteld tot nietigverklaring van de litigieuze beschikking. Chronopost, La Poste en de Franse Republiek hebben
geïntervenieerd aan de zijde van de Commissie.
Blijkens punt 37 van het bestreden arrest voerden Ufex e.a. tot staving van hun beroep vier middelen aan, het eerste ontleend
aan
schending van het recht van verweer, en met name van het recht op toegang tot het dossier, het tweede middel aan
ontoereikende motivering, het derde aan
dwaling ten aanzien van de feiten en kennelijke beoordelingsfouten, en het vierde aan
schending van het begrip staatssteun.
Het vierde middel, dat bijzonder belangrijk is in het kader van de onderhavige hogere voorzieningen, bestond uit twee onderdelen.
De Commissie zou het begrip staatssteun hebben miskend, in de eerste plaats door bij het onderzoek van de vergoeding voor
de bijstand van La Poste aan SFMI-Chronopost geen rekening te houden met de normale marktvoorwaarden, en in de tweede plaats
door van dit begrip een aantal maatregelen uit te sluiten waarvan SFMI-Chronopost zou hebben geprofiteerd.
Wat het eerste onderdeel van het vierde middel betreft, heeft het Gerecht in de punten 64 tot en met 79 van het bestreden
arrest daarop geantwoord als volgt:
Artikel 92, lid 1, van het Verdrag heeft tot doel, te voorkomen dat het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig wordt
beïnvloed door tegemoetkomingen van overheidswege die ─ in verschillende vormen ─ de mededinging door begunstiging van bepaalde
ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen (arresten Hof van 15 maart 1994, Banco Exterior de
España, C-387/92, Jurispr. blz. I-877, punt 12; 2 juli 1974, Italië/Commissie, 173/73, Jurispr. blz. 709, punt 26, en SFEI,
punt 58).
Het begrip steun omvat daarom niet alleen positieve prestaties zoals subsidies, maar ook maatregelen die, in verschillende
vormen, de lasten verlichten die normaliter op het budget van een onderneming drukken en daardoor ─ zonder subsidies in de
strikte zin van het woord te zijn ─ van gelijke aard zijn en identieke gevolgen hebben (arresten Hof SFEI, punt 58, en Banco
Exterior de España, beide reeds aangehaald, punt 13, en arrest van 1 december 1998, Ecotrade, C-200/97, Jurispr. blz. I-7907,
punt 34). In het arrest van 12 december 1996, Air France/Commissie (T-358/94, Jurispr. blz. II-2109, punt 67), heeft het Gerecht
met betrekking tot artikel 92 van het Verdrag gepreciseerd: Deze bepaling omvat dus alle geldelijke middelen die de openbare sector daadwerkelijk kan gebruiken om ondernemingen te steunen,
ongeacht of deze middelen al dan niet permanent deel uitmaken van het vermogen van die sector.
Bovendien heeft het Hof in het arrest van 22 maart 1977, Steinike & Weinlig (78/76, Jurispr. blz. 595, punt 21), geoordeeld,
dat het voornamelijk aankomt op de gevolgen van de steun voor de begunstigde ondernemingen en producenten, en niet op de situatie
van de organen die de steun verdelen of beheren.
Het begrip steunmaatregel is dus een objectief begrip, dat uitsluitend afhankelijk is van de vraag of een maatregel van de
staat aan een of meer ondernemingen een voordeel toekent (arresten Gerecht van 27 januari 1998, Ladbroke Racing/Commissie,
T-67/94, Jurispr. blz. II-1, punt 52, en 10 mei 2000, SIC/Commissie, T-46/97, Jurispr. blz. II-2125, punt 83).
Het Hof heeft het begrip staatssteun in de omstandigheden van de onderhavige zaak in het arrest SFEI uitgelegd als volgt:
Het verlenen van logistieke en commerciële steun door een openbare onderneming aan haar privaatrechtelijke dochterondernemingen
die een activiteit uitoefenen die openstaat voor de vrije mededinging, kan als staatssteun in de zin van artikel 92 van het
Verdrag worden aangemerkt indien de ontvangen financiële tegenprestatie lager is dan die welke onder normale marktvoorwaarden
zou zijn verlangd.
Uit de voorgaande overwegingen volgt dat, teneinde te beoordelen of de betrokken maatregelen staatssteun kunnen vormen, de
situatie vanuit het oogpunt van de begunstigde onderneming, in casu SFMI-Chronopost, moet worden onderzocht en dat moet worden
bepaald, of laatstgenoemde de betrokken logistieke en commerciële bijstand heeft ontvangen tegen een prijs die zij onder normale
marktvoorwaarden niet had kunnen krijgen (arresten SFEI, punt 60, SIC/Commissie, reeds aangehaald, punt 78, en arresten Hof
van 29 april 1999, Spanje/Commissie, C-342/96, Jurispr. blz. I-2459, punt 41, en 29 juni 1999, DM Transport, C-256/97, Jurispr.
blz. I-3913, punt 22).
In het arrest SFEI heeft het Hof vastgesteld, dat een dergelijke beoordeling noopt tot een economische analyse, die rekening
houdt met alle factoren die een onderneming onder normale marktvoorwaarden in aanmerking had moeten nemen bij de vaststelling
van de vergoeding voor de verstrekte diensten (punt 61).
In casu merkt de Commissie in de [litigieuze] beschikking op:
Het feit dat de transactie geschiedt tussen een onderneming die op een gesloten markt opereert, en haar dochteronderneming
die haar activiteiten uitoefent op een markt die voor mededinging openstaat, is in de onderhavige zaak van geen belang. Het
Hof van Justitie heeft nooit aangegeven dat de Commissie bij de beoordeling of er al dan niet sprake is van staatssteun, een
andere methode moet toepassen wanneer een van de partijen bij de transactie een monopoliepositie inneemt.
De Commissie heeft zich daarom op het standpunt gesteld, dat de interne prijzen waartegen de producten en diensten tussen
ondernemingen van hetzelfde concern worden uitgewisseld,
geen enkel financieel voordeel verschaffen, indien het prijzen betreft die berekend zijn aan de hand van de integrale kosten
(dat wil zeggen de totale kosten plus een vergoeding voor het eigen vermogen).
Uit deze overwegingen volgt, dat de Commissie zich niet heeft gebaseerd op een economische analyse zoals het arrest SFEI die
verlangt om aan te tonen, dat de betrokken transactie vergelijkbaar was met een transactie tussen ondernemingen die onder
normale marktvoorwaarden opereren. Integendeel, in de [litigieuze] beschikking verifieert de Commissie enkel, welke kosten
La Poste voor de levering van de logistieke en de commerciële bijstand heeft gemaakt en in welke mate die kosten door SFMI-Chronopost
zijn terugbetaald.
Maar zelfs al heeft SFMI-Chronopost de totale kosten van La Poste voor de levering van de logistieke en de commerciële bijstand
betaald, dit bewijst op zich nog niet, dat het niet om steun in de zin van artikel 92 van het Verdrag gaat. Aangezien La Poste
dankzij haar situatie als openbare onderneming met een gereserveerde sector een deel van de logistieke en commerciële bijstand
wellicht tegen lagere kosten heeft kunnen leveren dan die van een particuliere onderneming die niet dezelfde rechten geniet,
kan op grond van een analyse die uitsluitend rekening houdt met de kosten van die openbare onderneming, niet zonder meer worden
uitgesloten, dat de betrokken maatregelen wel staatssteun vormen. Veeleer leidt juist de omstandigheid dat de moedermaatschappij
op een gesloten markt werkzaam is en haar dochtermaatschappij op een voor de mededinging openstaande markt werkzaam is, tot
een situatie waarin staatssteun kan bestaan.
Derhalve had de Commissie moeten onderzoeken, of die totale kosten overeenkwamen met de factoren waarmee een onderneming die
onder normale marktvoorwaarden handelt rekening had moeten houden bij de vaststelling van de vergoeding voor de geleverde
diensten. Zo had de Commissie ten minste moeten nagaan, of de door La Poste ontvangen tegenprestatie vergelijkbaar was met
die welke wordt verlangd door een niet in een gereserveerde sector opererende particuliere holding of particuliere groep ondernemingen
met een algemene of sectoriële structuurpolitiek, die wordt geleid door vooruitzichten op langere termijn (zie in die zin
arrest Hof van 21 maart 1991, Italië/Commissie, C-305/89, Jurispr. blz. I-1603, punt 20).
Uit het voorgaande volgt dat de Commissie, door in de [litigieuze] beschikking het bestaan van staatssteun te ontkennen zonder
na te gaan of de door La Poste voor de levering van de commerciële en de logistieke bijstand van SFMI-Chronopost ontvangen
vergoeding overeenkwam met een tegenprestatie die onder normale marktvoorwaarden zou zijn verlangd, haar beschikking op een
onjuiste uitlegging van artikel 92 van het Verdrag heeft gebaseerd.
Aan deze uitlegging wordt niet afgedaan door de stelling van de Commissie, dat artikel 222 EG-Verdrag (thans artikel 295 EG)
bepaalt, dat het Verdrag de regeling van het eigendomsrecht in de lidstaten onverlet laat. Het vereiste dat de vergoeding
die een openbare onderneming met een monopoliepositie voor de levering van commerciële en logistieke bijstand aan haar dochtermaatschappij
ontvangt, moet overeenkomen met een tegenprestatie die onder normale marktvoorwaarden zou zijn verlangd, verbiedt die openbare
onderneming immers niet om een open markt te penetreren, maar onderwerpt haar aan de mededingingsregels, zoals de fundamentele
beginselen van gemeenschapsrecht dit verlangen. Een dergelijk vereiste doet immers geen afbreuk aan de regeling van de openbare
eigendom en behandelt de openbare eigenaar en de particuliere eigenaar slechts op gelijke wijze.
Hieruit volgt, dat het eerste onderdeel van het vierde middel gegrond is.
Mitsdien moet artikel 1 van de [litigieuze] beschikking nietig worden verklaard, voorzover daarin wordt vastgesteld dat de
door La Poste aan haar dochtermaatschappij SFMI-Chronopost verleende logistieke en commerciële bijstand geen staatssteun ten
gunste van SFMI-Chronopost vormt, zonder dat het tweede onderdeel van dit middel of de andere middelen behoeven te worden
onderzocht voorzover die middelen betrekking hebben op de logistieke en commerciële bijstand van La Poste aan haar dochtermaatschappij
SFMI-Chronopost. Inzonderheid is geen onderzoek nodig van het tweede middel, waarmee [Ufex e.a.] in hoofdzaak stellen, dat
de [litigieuze] beschikking ten aanzien van de logistieke en commerciële bijstand ontoereikend is gemotiveerd.
In de volgende punten van het bestreden arrest heeft het Gerecht dus alleen het eerste middel onderzocht, betreffende de gestelde
schending van het recht van verweer van Ufex e.a., en de in het kader van het derde middel, betreffende dwaling ten aanzien
van de feiten en kennelijke beoordelingsfouten, ontwikkelde argumenten die niet overeenkwamen met die welke voordien in het
kader van het vierde middel reeds waren onderzocht. In beide gevallen zijn de grieven van Ufex e.a. afgewezen.
Bijgevolg heeft het Gerecht zich ertoe beperkt artikel 1 van de litigieuze beschikking nietig te verklaren voorzover daarin
was vastgesteld dat de door La Poste aan haar dochtermaatschappij, SFMI-Chronopost, verleende logistieke en commerciële bijstand
geen staatssteun ten gunste van deze laatste vormt.
De hogere voorzieningen
Chronopost concludeert dat het het Hof behage:
─
het bestreden arrest te vernietigen voorzover daarbij artikel 1 van de litigieuze beschikking nietig is verklaard;
─
primair, zelf de zaak definitief af te doen en te verklaren dat het beroep van Ufex e.a. tegen de litigieuze beschikking ongegrond
was;
─
Ufex e.a. te verwijzen in de kosten;
─
subsidiair, de zaak naar het Gerecht te verwijzen en Ufex te verwijzen in de kosten van Chronopost voor het Gerecht en het
Hof.
La Poste concludeert dat het het Hof behage:
─
het bestreden arrest te vernietigen voorzover daarbij artikel 1 van de litigieuze beschikking nietig is verklaard;
─
Ufex e.a. te verwijzen in de kosten van La Poste voor het Gerecht en het Hof.
De Franse Republiek concludeert dat het het Hof behage:
─
het bestreden arrest te vernietigen;
─
Ufex e.a. te verwijzen in de kosten voor het Hof en opnieuw uitspraak te doen over de kosten van de procedure voor het Gerecht.
Ufex concludeert dat het het Hof behage:
─
de hogere voorzieningen gedeeltelijk niet-ontvankelijk en ongegrond te verklaren;
─
rekwiranten in alle kosten te verwijzen.
Partijen en de advocaat-generaal op dit punt gehoord, dienen de zaken wegens verknochtheid te worden gevoegd voor het arrest
overeenkomstig artikel 43 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof.
Chronopost, La Poste en de Franse Republiek voeren verschillende middelen aan, die grotendeels gelijklopend zijn. In wezen
verwijten rekwiranten het Gerecht:
─
schending van artikel 92, lid 1, van het Verdrag, wegens onjuiste uitlegging van het in het arrest SFEI gebruikte begrip
normale marktvoorwaarden;
─
schending van de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag, alsmede misbruik van procedure;
─
schending van de ruime beoordelingsbevoegdheid die aan de Commissie toekomt in geval van een economisch ingewikkelde maatregel;
─
schending van artikel 92, lid 1, van het Verdrag, wegens onjuiste uitlegging van de elementen waaruit een schending van het
begrip staatssteun bestaat, en inzonderheid de toekenning van een voordeel aan de begunstigde onderneming en de overdracht
van overheidsmiddelen;
─
schending van de motiveringsplicht.
Eerste middel
Argumenten van partijen
Het eerste middel van rekwiranten tegen het bestreden arrest is gebaseerd op het begrip
normale marktvoorwaarden, dat in het arrest SFEI is gebruikt om te preciseren in welke gevallen sprake is van staatssteun wanneer een openbare onderneming
logistieke en commerciële steun verstrekt aan haar dochterondernemingen die een voor de mededinging openstaande activiteit
verrichten.
In dat arrest heeft het Hof het volgende gepreciseerd:
[...] de levering van goederen of diensten tegen een voordeeltarief kan een steunmaatregel van de staat vormen (arresten van
2 februari 1988, Van der Kooy e.a./Commissie, 67/85, 68/85 en 70/85, Jurispr. blz. 219, punt 28, en 29 februari 1996, België/Commissie,
C-56/93, Jurispr. blz. I-723, punt 10).
Om te beoordelen of een overheidsmaatregel als steun is aan te merken, moet dus worden vastgesteld of de begunstigde onderneming
een economisch voordeel ontvangt dat zij onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen.
In het kader van dit onderzoek, staat het aan de nationale rechter om uit te maken wat de normale vergoeding voor de betrokken
prestaties is. Een dergelijke beoordeling noopt tot een economische analyse, rekening houdend met alle factoren die een onderneming
onder normale marktvoorwaarden in aanmerking had moeten nemen bij de vaststelling van de vergoeding voor de verstrekte diensten.
Gelet op een en ander, dient op de eerste vraag te worden geantwoord, dat het verlenen van logistieke en commerciële steun
door een openbare onderneming aan haar privaatrechtelijke dochterondernemingen die een activiteit uitoefenen die openstaat
voor de vrije mededinging, als staatssteun in de zin van artikel 92 van het Verdrag kan worden aangemerkt indien de ontvangen
financiële tegenprestatie lager is dan die welke onder normale marktvoorwaarden zou zijn verlangd.
Rekwiranten voeren aan dat het Gerecht de inhoud van het begrip
normale marktvoorwaarden heeft verdraaid, waar het in punt 75 van het bestreden arrest heeft verklaard dat de Commissie had moeten onderzoeken of
de totale kosten van La Poste overeenkwamen met de factoren waarmee een onderneming die onder normale marktvoorwaarden handelt
rekening had moeten houden bij de vaststelling van de vergoeding voor de geleverde diensten.
Uit de rechtspraak van het Hof volgt namelijk dat, wanneer moet worden beoordeeld of er sprake is van een steunmaatregel,
in een eerste fase van de redenering de handelwijze van de openbare onderneming moet worden vergeleken met die van een particuliere
ondernemer
die qua omvang daarmee vergelijkbaar is of
die zo veel mogelijk in dezelfde situatie verkeert. Waar het Gerecht als vergelijkingspunt heeft genomen een particuliere onderneming
die niet in een gereserveerde sector opereert, is het ten onrechte uitgegaan van een structureel van La Poste verschillende onderneming, in plaats van de handelwijze van
La Poste te vergelijken met die van een onderneming die in dezelfde situatie verkeert, en dus wél over een gereserveerde sector
beschikt.
Eerst in een tweede fase van de redenering moet worden nagegaan of de handelwijze van de onderneming normaal was, en dus of
de onderneming die de steun zou hebben verleend, gelet op haar kenmerken (structuur, capaciteiten, enz.), haar beslissing
en de wezenlijke elementen van haar investering (kosten, rentabiliteitsvooruitzichten, met de investering gepaard gaande risico's,
enz.) op de juiste economische factoren heeft gebaseerd. Zo zou men zich bijvoorbeeld moeten afvragen of de door La Poste
gemaakte kosten voldoende gedekt waren. Alleen wanneer dat niet het geval is, zou er sprake zijn van staatssteun.
In dezelfde zin herinnert Chronopost eraan, dat de rechtspraak van het Hof geenszins verlangt dat de prijzen van de openbare
onderneming zouden worden vergeleken met die van haar concurrenten. Dat sprake zou zijn van staatssteun kan niet worden vastgesteld
op de enkele grond dat La Poste voor haar diensten een lagere prijs zou hebben gevraagd dan de moedervennootschappen van de
concurrenten van SFMI-Chronopost. In werkelijkheid zou er slechts sprake zijn van staatssteun indien La Poste had afgezien
van een normale vergoeding voor haar diensten.
Rekwiranten zijn eveneens van mening dat de redeneerwijze van het Gerecht niet realistisch is. De Franse Republiek stelt in
dit verband dat een particuliere ondernemer zonder wettelijk monopolie nooit een openbaar net zou uitbouwen zoals dat van
La Poste. La Poste van haar kant herinnert eraan, dat Ufex e.a. voor het Gerecht zelf hebben verklaard dat
de commerciële vooruitzichten die SFMI in het vooruitzicht had gesteld, mogelijk waren in het kader van een openbare dienst,
maar volkomen onrealistisch waren in een concurrentiële omgeving, en dat
een net zoals dat van SFMI [dus dat van La Poste] kennelijk geen net is dat onder marktvoorwaarden functioneert.
Chronopost wijst er voorts op, dat de door het Gerecht in het bestreden arrest gekozen oplossing abstract is, en in feite
verlangt dat wordt uitgegaan van een ideale onderneming die functioneert op een ideale markt, met alle negatieve gevolgen
van dien op het vlak van de rechtszekerheid.
Meer in het algemeen wijzen rekwiranten erop, dat het bestreden arrest zich er in de praktijk tegen verzet dat openbare monopolies
ook op voor de mededinging openstaande markten kunnen opereren, wat meebrengt dat zij zwaar worden gediscrimineerd.
Volgens Ufex e.a. daarentegen, moet om te kunnen beoordelen of bepaalde activiteiten
onder normale marktvoorwaarden plaatsvinden, een onderscheid worden gemaakt tussen de gevallen waarin de staat als investeerder of schuldeiser optreedt,
en die waarin hij in het kader van een concurrentiële markt opereert via een diversificatie van de activiteiten van een openbare
onderneming met een wettelijk monopolie.
In het eerste geval is voor de beoordeling van de
normale marktvoorwaarden niet vereist dat een marktprijs wordt vastgesteld. Aangezien de staat geen goederen levert of diensten verricht, dient alleen
rekening te worden gehouden met het rendement van het geïnvesteerde kapitaal en de risico's die hij draagt.
In het tweede geval gaat het om een openbare onderneming die actief is in een gereserveerde sector en die diensten verricht
ten behoeve van haar dochterondernemingen die op een voor de mededinging openstaande markt werkzaam zijn, zodat de transacties
slechts onder
normale marktvoorwaarden plaatsvinden indien de tegenprestatie voor deze diensten overeenkomt met hun marktprijs. In dat geval moet het criterium
van de marktprijs worden gehanteerd, dat door de Commissie normalerwijs wordt toegepast om uit te maken of de toekenning van
een garantie vanwege de staat of de verkoop van overheidsactiva (bijvoorbeeld openbare ondernemingen, grondstukken of fabrieken)
met toekenning van staatssteun is geschied. Er zou moeten worden uitgegaan van een marktsituatie waarbij de elementen die
verband houden met de specifieke situatie van de staat buiten beschouwing blijven.
Dit is volgens Ufex e.a. de strekking die aan het arrest SFEI moet worden gegeven. Om te beoordelen of de logistieke en commerciële
steun van La Poste aan SFMI-Chronopost een steunmaatregel was in de zin van dit arrest, zou namelijk de door laatstgenoemde
onderneming betaalde prijs moeten worden vergeleken met die welke een van haar concurrenten voor dezelfde diensten zou hebben
moeten betalen op de markt. Daartoe moet eveneens de betrokken dienst worden beoordeeld, niet op een volledig zelfstandige
markt, maar binnen een groep die onder
normale marktvoorwaarden werkzaam is, dus rekening houdend met het feit dat binnen een dergelijke groep de moedervennootschap haar prijzen kan matigen
in het kader van een structureel beleid dat wordt gekenmerkt door langetermijninvesteringen. Doch zoals het Gerecht in het
bestreden arrest heeft gepreciseerd, moet deze vergelijking worden gemaakt met een particuliere holding of een particuliere
groep ondernemingen
die niet in een gereserveerde sector opereren, aangezien de houder van een wettelijk monopolie in ieder geval niet onder normale marktvoorwaarden werkzaam is.
In een dergelijke situatie ware het onjuist bij het onderzoek van de vraag of er sprake is van staatssteun uit te gaan van
het rendement dat is verkregen door een moederonderneming die in een gereserveerde sector werkzaam is. De omstandigheid dat
de moederonderneming een wettelijk monopolie heeft kan namelijk gevolgen hebben voor deze beoordeling, en de vrees wettigen
dat deze monopoliepositie leidt tot een verlaging van de kosten ten opzichte van die op de markt, waardoor een kunstmatig
hoog rendement kan worden bereikt.
In het bestreden arrest is het Gerecht dus terecht niet zozeer uitgegaan van de kosten die worden gedragen door de openbare
onderneming met een wettelijk monopolie, en dus van haar rentabiliteit, maar wel van de marktprijs voor het verrichten van
de betrokken diensten door een particuliere onderneming die onder normale marktvoorwaarden werkzaam is en dus geen wettelijk
monopolie geniet.
Beoordeling door het Hof
Met hun eerste middel verwijten rekwiranten het Gerecht schending van artikel 92, lid 1, van het Verdrag, doordat het het
in het arrest SFEI gebruikte begrip
normale marktvoorwaarden onjuist heeft uitgelegd.
In dit verband heeft het Gerecht in punt 75 van het bestreden arrest verklaard, dat de Commissie ten minste had moeten onderzoeken,
of de door La Poste ontvangen tegenprestatie vergelijkbaar was met die welke wordt verlangd door een niet in een gereserveerde
sector opererende particuliere holding of particuliere groep ondernemingen.
Deze beoordeling, die voorbijgaat aan de omstandigheid dat de situatie waarin La Poste verkeert grondig verschilt van die
van een particuliere onderneming die onder normale marktvoorwaarden werkzaam is, getuigt van een onjuiste rechtsopvatting.
La Poste is namelijk belast met een dienst van algemeen economisch belang in de zin van artikel 90, lid 2, EG-Verdrag (thans
artikel 86, lid 2, EG) (zie arrest van 19 mei 1993, Corbeau, C-320/91, Jurispr. blz. I-2533, punt 15). Zulk een dienst omvat
in wezen de verplichting te zorgen voor het verzamelen, vervoeren en bestellen van poststukken, ten behoeve van alle gebruikers,
over het gehele grondgebied van de betrokken lidstaat, tegen uniforme tarieven en onder vergelijkbare voorwaarden van kwaliteit.
Daartoe heeft La Poste een belangrijke infrastructuur en middelen (het
postnet) moeten uitbouwen of verwerven, zodat het alle gebruikers de basispostdienst kan verzekeren, ook in gebieden met een geringe
bevolkingsdichtheid, waarin de posttarieven niet volstaan om de kosten van de betrokken dienstverrichting te dekken.
Wegens de kenmerken van de dienst die het net van La Poste moet verzekeren, kan dit net dus niet vanuit een louter economisch
perspectief worden opgezet en in stand gehouden. Zoals in punt 22 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, hebben
Ufex e.a. overigens erkend dat een netwerk zoals dat waarvan SFMI-Chronopost gebruik heeft kunnen maken, kennelijk niet bestemd
is om onder marktvoorwaarden te functioneren. Een particuliere onderneming zou dus nooit een dergelijk net hebben opgezet.
Overigens is het verlenen van logistieke en commerciële bijstand onverbrekelijk verbonden met het net van La Poste, aangezien
het juist hierin bestaat dat een netwerk zoals er op de markt geen ander bestaat, ter beschikking wordt gesteld.
In deze omstandigheden is het volstrekt onmogelijk de situatie van La Poste te vergelijken met die van een particuliere groep
ondernemingen die niet in een gereserveerde sector werkzaam zijn, zodat de
normale marktvoorwaarden, die noodzakelijkerwijs hypothetisch zijn, moeten worden beoordeeld aan de hand van de beschikbare objectieve en controleerbare
elementen.
In casu kunnen de kosten die La Poste voor het verlenen aan haar dochteronderneming van logistieke en commerciële bijstand
heeft gedragen, als objectieve en controleerbare elementen worden aangemerkt.
Op die grondslag kan worden aangenomen dat van staatssteun ten gunste van SFMI-Chronopost geen sprake is wanneer blijkt dat
de verlangde tegenprestatie volstaat ter dekking van alle bijkomende variabele kosten wegens het verstrekken van logistieke
en commerciële bijstand, plus een passende bijdrage in de vaste kosten van het gebruik van het postnet alsmede een passende
vergoeding voor het eigen kapitaal voorzover dit wordt gebruikt voor de concurrentiële werkzaamheden van SFMI-Chronopost,
en indien voorts niets erop wijst dat deze elementen zijn onderschat of willekeurig zijn vastgesteld.
Gelet op een en ander, heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting waar het artikel 92, lid 1, van het
Verdrag aldus heeft uitgelegd, dat de Commissie zich voor de beoordeling van het bestaan van een steunmaatregel ten gunste
van SFMI-Chronopost niet kon baseren op de door La Poste gedragen kosten, maar dat zij had moeten nagaan of de door La Poste
ontvangen tegenprestatie
vergelijkbaar was met die welke wordt verlangd door een niet in een gereserveerde sector opererende particuliere holding of
particuliere groep ondernemingen met een algemene of sectoriële structuurpolitiek, die wordt geleid door vooruitzichten op
langere termijn.
Het eerste middel is dus gegrond, zodat het bestreden arrest moet worden vernietigd.
Tweede tot en met vijfde middel
Aangezien de andere middelen in hogere voorziening niet tot een verder gaande vernietiging kunnen leiden, behoeven zij niet
te worden onderzocht.
Verwijzing van de zaken naar het Gerecht
Artikel 61, eerst alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie bepaalt, dat in geval van gegrondheid van het verzoek om
hogere voorziening het Hof de beslissing van het Gerecht vernietigt. Het Hof kan dan zelf de zaak afdoen wanneer deze in staat
van wijzen is, dan wel haar voor afdoening verwijzen naar het Gerecht.
Het Gerecht heeft niet beoordeeld in hoeverre de door SFMI-Chronopost betaalde tegenprestatie volstond ter dekking van de
totale kosten van La Poste (zie punt 74 van het bestreden arrest), zodat de zaak niet in staat van wijzen is. Bijgevolg moet
de zaak naar het Gerecht worden verwezen, met aanhouding van de beslissing over de kosten.
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende:
1)
Vernietigt het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen van 14 december 2000, Ufex e.a./Commissie
(T-613/97).
2)
Verwijst de zaak naar het Gerecht van eerste aanleg.
3)
Houdt de beslissing over de kosten aan.
Rodríguez Iglesias
Puissochet
Wathelet
Gulmann
Edward
Jann
Skouris
Macken
Colneric
von Bahr
Rosas
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 3 juli 2003.
De griffier
De president
R. Grass
G. C. Rodríguez Iglesias
–
Procestaal: Frans.