CELEX: 62005CJ0331
Recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância
Responsabilidade extracontratual
Nexo de causalidade
Despesas relativas aos procedimentos instaurados no Provedor de Justiça Europeu

1       Através do presente recurso, a Internationaler Hilfsfonds eV (a seguir «IH») pede a anulação do despacho do Tribunal de Primeira
Instância das Comunidades Europeias de 11 de Julho de 2005, Internationaler Hilfsfonds/Comissão (T‑294/04, Colect., p. II‑2719,
a seguir «despacho recorrido»), no qual este último julgou manifestamente improcedente a sua acção, intentada ao abrigo do
artigo 288.°, segundo parágrafo, CE, destinada a obter a condenação da Comissão das Comunidades Europeias a indemnizar o prejuízo
alegadamente sofrido, prejuízo constituído pelas despesas com advogado efectuadas com três queixas apresentadas ao Provedor
de Justiça Europeu.

Quadro jurídico
2       Em 9 de Março de 1994, o Parlamento Europeu adoptou a Decisão 94/262/CECA, CE, Euratom relativa ao estatuto e às condições
gerais de exercício das funções de Provedor de Justiça Europeu (JO L 113, p. 15).
3       Por força do artigo 1.°, n.° 3, da Decisão 94/262, o Provedor de Justiça não pode intervir em processos instaurados num órgão
judicial nem pôr em causa o bom fundamento das decisões judiciais.
4       Em conformidade com o disposto no artigo 2.°, n.° 6, desta decisão, as queixas apresentadas ao Provedor de Justiça não interrompem
os prazos de interposição de recursos judiciais ou administrativos.
5       Por outro lado, por força do artigo 2.°, n.° 7, da referida decisão, quando, por haver um processo judicial em curso ou terminado
relativo aos factos alegados, o Provedor de Justiça tiver de declarar não admissível uma queixa ou pôr fim à sua análise,
os resultados dos inquéritos a que tenha eventualmente procedido anteriormente serão arquivados.

Antecedentes do litígio
6       Os factos que deram origem ao litígio encontram‑se expostos no despacho recorrido nos seguintes termos:
«6      A demandante é uma organização não governamental (ONG) de direito alemão que apoia refugiados, vítimas de guerra e de catástrofes.
Entre 1993 e 1997, apresentou seis pedidos de co‑financiamento de acções à Comissão.
7      Ao analisarem os primeiros pedidos, os serviços da Comissão concluíram que, na medida em que não preenchia as condições gerais
para o co‑financiamento de projectos, a demandante não era elegível para beneficiar dos auxílios concedidos às ONGs. A demandante
foi disso informada por ofício de 12 de Outubro de 1993. Por ofício de 29 de Julho de 1996, a Comissão explicou as principais
razões que a tinham levado a concluir que a demandante não podia ser considerada uma ONG elegível.
8      Em 5 de Dezembro de 1996, a demandante submeteu à Comissão um novo projecto. Uma versão alterada deste projecto foi submetida
à Comissão através de um novo pedido, em Setembro de 1997. A Comissão não decidiu sobre estes novos pedidos de co‑financiamento,
considerando que a decisão de 12 de Outubro de 1993 sobre a não elegibilidade da demandante se mantinha válida.
9      A demandante apresentou então três queixas ao Provedor de Justiça: uma em 1998 [queixa n.° 338/98/VK] e as duas outras em
2000 [queixas n.
os
1160/2000/GG e 1613/2000/GG]. Estas queixas tinham por objecto essencialmente dois aspectos, a saber, a questão do acesso
da demandante ao processo e a questão de saber se a Comissão tinha examinado devidamente os pedidos da demandante.
10      Quanto ao acesso ao processo, o Provedor de Justiça concluiu, numa decisão de 30 de Novembro de 2001, que a lista de documentos
que a Comissão propôs à demandante para consulta não estava completa, que a Comissão tinha retido documentos sem razão e que,
consequentemente, esta atitude da Comissão podia constituir um caso de má administração. Propôs à Comissão que autorizasse
um acesso adequado ao processo. O acesso ao processo teve lugar nos serviços da Comissão em 26 de Outubro de 2001. O Provedor
de Justiça constatou, por outro lado, um caso de má administração no facto de não ter sido dada à demandante a oportunidade
de ser ouvida formalmente sobre as informações recebidas de terceiros pela Comissão, informações que foram utilizadas para
tomar uma decisão [...] contra a demandante.
11      No que respeita à questão de saber se os pedidos da demandante foram objecto de um exame correcto, o Provedor de Justiça concluiu,
por outra decisão também proferida em 30 de Novembro de 2001, em relação ao facto de a Comissão ter tomado em conta determinadas
informações provenientes de terceiros, que esse exame não foi efectuado. Por outro lado, na sua decisão de 11 de Julho de
2000, o Provedor de Justiça fez uma observação crítica a respeito do facto de a Comissão ter deixado passar um período de
tempo excessivo antes de fornecer por escrito as razões que a tinham levado em 1993 a concluir pela não elegibilidade da demandante.
Por último, no que respeita ao facto de a Comissão não ter tomado uma decisão formal relativamente aos pedidos da recorrente
apresentados em Dezembro de 1996 e Setembro de 1997, o Provedor de Justiça, na sua decisão de 19 de Julho de 2001, recomendou
à Comissão que se pronunciasse sobre esses pedidos antes de 31 de Outubro de 2001.
12      Para dar cumprimento à recomendação do Provedor de Justiça, a Comissão enviou à demandante um ofício de 16 de Outubro de 2001
rejeitando os dois projectos apresentados em Dezembro de 1996 e em Setembro de 1997 em razão da não elegibilidade para o co‑financiamento
da demandante.
13      Por petição entrada em 15 de Dezembro de 2001, a demandante interpôs recurso de anulação do ofício de 16 de Outubro de 2001.
Por acórdão de 18 de Setembro de 2003, Internationaler Hilfsfonds/Comissão (T‑321/01, Colect., p. II‑3225), o Tribunal anulou
a decisão da Comissão de 16 de Outubro de 2001 que indeferiu os pedidos de co‑financiamento da demandante de Dezembro de 1996
e de Setembro de 1997 e condenou a recorrida nas despesas.
14      No seu recurso, a demandante pedia igualmente o reembolso, pela recorrida, das despesas efectuadas com o processo perante
o Provedor de Justiça. No seu acórdão, o Tribunal decidiu que as despesas relativas aos processos no Provedor de Justiça não
podiam ser consideradas despesas indispensáveis na acepção do artigo 91.°, alínea b), do Regulamento de Processo do Tribunal
de Primeira Instância e, portanto, não eram reembolsáveis.»

Tramitação processual no Tribunal de Primeira Instância e despacho recorrido
7       Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 23 de Julho de 2004, a IH propôs uma acção destinada
a obter a condenação da Comissão a pagar‑lhe 54 037 euros para reparar o dano material sofrido, constituído pelas despesas
com advogado efectuadas com três queixas ao Provedor de Justiça.
8       No despacho recorrido, o Tribunal de Primeira Instância julgou a acção da IH manifestamente improcedente.
9       O Tribunal fundamentou essencialmente a sua decisão no facto de não existir nexo de causalidade entre o comportamento da instituição
e o prejuízo invocado porque, por um lado, a decisão de se dirigir ao Provedor de Justiça antes de solicitar a intervenção
do Tribunal era uma escolha livre da IH e, por outro, os serviços de um advogado não eram necessários para accionar os procedimentos
no Provedor de Justiça.
10     No despacho recorrido, o Tribunal começou a sua análise observando que, através da instituição do Provedor de Justiça, o Tratado
CE abriu aos cidadãos da União uma via alternativa à do recurso para o juiz comunitário para defender os seus interesses.
Essa via alternativa extrajudicial corresponde a critérios específicos e não tem necessariamente o mesmo objectivo que um
recurso judicial. Além disso, essas duas vias não podem ser prosseguidas em paralelo. Com efeito, embora as queixas apresentadas
ao Provedor de Justiça não interrompam o prazo de recurso aplicável ao processo submetido ao juiz comunitário, o Provedor
de Justiça deve, contudo, pôr termo ao seu exame e declarar uma queixa inadmissível se o cidadão em causa tiver interposto
simultaneamente um recurso para o juiz comunitário respeitante aos mesmos factos. Incumbe, por isso, ao cidadão apreciar qual
das duas vias disponíveis pode servir melhor os seus interesses.
11     Em seguida, o Tribunal observou que as despesas com os procedimentos no Provedor de Justiça não podem ser consideradas despesas
indispensáveis, na acepção do artigo 91.°, alínea b), do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, e, portanto,
não são reembolsáveis ao abrigo desta disposição. Considerou que, no caso em apreço, a IH procurava cobrar, através de uma
acção de indemnização, essas mesmas despesas com advogado efectuadas com os procedimentos no Provedor de Justiça e que o reconhecimento
dessas despesas como prejuízos era contrária à jurisprudência do Tribunal de Primeira Instância relativa ao carácter não reembolsável
das referidas despesas a título das despesas da instância.
12     Neste contexto, o Tribunal considerou que, contrariamente aos processos instaurados nos órgãos jurisdicionais comunitários,
o procedimento desencadeado no Provedor de Justiça é concebido de modo a não ser necessária a intervenção de um advogado.
Basta apresentar os factos numa queixa sem que seja necessário argumentar quanto ao direito. Nestas circunstâncias, a livre
escolha pelo cidadão de se fazer representar por um advogado no quadro do procedimento no Provedor de Justiça implica que
tenha de suportar pessoalmente as despesas.
13     Além disso, o Tribunal de Primeira Instância deduziu do acórdão do Tribunal de Justiça de 9 de Março de 1978, Herpels/Comissão
(54/77, Recueil, p. 585, n.
os
45 a 50, Colect., p. 235), que o facto de contratar um advogado antes de dar início a um processo nas jurisdições comunitárias
é uma opção dos interessados que não pode, em caso algum, ser imputada à instituição recorrida. Em tais circunstâncias, não
existia, juridicamente, qualquer nexo de causalidade entre o alegado prejuízo, isto é, as despesas efectuadas com advogado,
e a acção proposta nos órgãos jurisdicionais comunitários.
14     O Tribunal sublinhou, por outro lado, que a IH podia optar por se dirigir ao Provedor de Justiça antes de recorrer ao Tribunal
de Primeira Instância.
15     Por consequência, o Tribunal decidiu que as despesas com advogado efectuadas nos procedimentos instaurados no Provedor de
Justiça não são reembolsáveis como prejuízos no quadro de uma acção de indemnização e decidiu julgar a acção manifestamente
improcedente.

Quanto ao pedido de reabertura da fase oral do processo
16     Por carta recebida no Tribunal de Justiça em 12 de Abril de 2007, a IH pediu, ao abrigo do disposto nos artigos 61.° e 118.°
do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a reabertura da fase oral do processo. Esse pedido baseia‑se na pretensa
incoerência das conclusões da advogada‑geral.
17     A este respeito, o Tribunal de Justiça pode, oficiosamente ou sob proposta do advogado‑geral, ou ainda a pedido das partes,
ordenar a reabertura da fase oral do processo, em conformidade com o disposto no artigo 61.° do seu Regulamento de Processo,
se considerar que não está suficientemente esclarecido ou que o processo deve ser decidido com base num argumento que não
foi debatido entre as partes (v. despacho de 4 de Fevereiro de 2000, Emesa Sugar, C‑17/98, Colect., p. I‑665, n.° 18, e acórdão
de 14 de Dezembro de 2004, Swedish Match, C‑210/03, Colect., p. I‑11893, n.° 25).
18     Ora, tal não sucede no presente caso. Com efeito, por um lado, a IH limita‑se, no essencial, a comentar as conclusões da advogada‑geral,
sem invocar elementos de facto ou disposições legais em que esta última se teria baseado e que não terão sido debatidos entre
as partes. Por outro lado, o Tribunal de Justiça considera que dispõe, neste caso, de todos os elementos que lhe são necessários
para se pronunciar. Por isso, não há que ordenar a reabertura da fase oral do processo.

Quanto ao presente recurso
19     No seu recurso, a IH pede ao Tribunal de Justiça que anule o despacho recorrido e que remeta o processo ao Tribunal de Primeira
Instância ou condene a Comissão a pagar‑lhe 54 037 euros. A IH solicita também a condenação da Comissão nas despesas.
20     A Comissão pede que seja negado provimento ao recurso e a condenação da IH nas despesas.
21     A IH invoca três fundamentos que, por estarem estreitamente ligados, devem ser examinados em conjunto. No essencial, o Tribunal
de Primeira Instância, segundo a IH, exigiu um grau de intensidade excessivo do nexo de causalidade requerido para envolver
a responsabilidade extracontratual da Comunidade. Considera, assim, que o Tribunal de Primeira Instância verificou o mérito
da argumentação exposta pela recorrente para explicar as razões materiais e jurídicas que a obrigaram a requerer a assistência
de um advogado nas queixas que apresentou.
22     É verdade, como a IH alegou com razão, que o facto de as despesas efectuadas nos procedimentos instaurados no Provedor de
Justiça não serem reembolsáveis ao abrigo do artigo 91.°, alínea b), do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância
é, em princípio, irrelevante para a questão de saber se essas despesas podem ser reembolsadas ao abrigo do artigo 288.°, segundo
parágrafo, CE. Como o próprio Tribunal de Primeira Instância declarou, no despacho recorrido, o referido artigo só é aplicável
exclusivamente às despesas ocasionadas pelo processo no Tribunal de Primeira Instância, com exclusão da fase precedente. Ora,
o direito ao reembolso de despesas processuais e o direito de indemnização por perdas e danos estão, em princípio, sujeitos
a condições diferentes e são independentes um do outro.
23     No que respeita ao nexo de causalidade requerido, é ponto assente que tanto o Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça
como o do Tribunal de Primeira Instância dispõem que as despesas processuais efectuadas pelas partes só são reembolsáveis
se tiverem sido necessárias para efeitos do processo. Em contrapartida, o nexo de causalidade requerido no quadro do artigo
288.°, segundo parágrafo, CE constitui‑se desde que o prejuízo seja a consequência directa do acto danoso em causa (v., neste
sentido, acórdãos de 4 de Outubro de 1979, Dumortier frères e o./Conselho, 64/76, 113/76, 167/78, 239/78, 27/79, 28/79 e 45/79,
Recueil, p. 3091, n.° 21, e de 30 de Janeiro de 1992, Finsider e o./Comissão, C‑363/88 e C‑364/88, Colect., p. I‑359, n.° 25).
24     Quanto a um pedido de reparação do dano material que a recorrente afirmava ter sofrido devido às despesas que fizera para
assegurar os conselhos de um advogado na fase pré‑contenciosa prevista pelo artigo 90.° do Estatuto dos Funcionários, o Tribunal
de Justiça declarou que, atendendo nomeadamente a que o conteúdo das reclamações administrativas apresentadas na acepção da
referida disposição deve ser interpretado e compreendido pela administração com toda a diligência que uma grande organização
bem equipada deve às pessoas sob a sua jurisdição, incluindo os membros do seu pessoal, embora não possa ser proibido aos
interessados assegurarem, logo nessa fase, os conselhos de um advogado, trata‑se de uma opção dos mesmos, que não pode, por
conseguinte, ser imputada à instituição em causa. Assim, não existe um nexo de causalidade entre o alegado prejuízo, isto
é, as despesas com advogado, e o acto da instituição em causa (v., neste sentido, acórdão Herpels/Comissão, já referido, n.
os
47 a 49).
25     Da mesma forma, há que distinguir as despesas efectuadas com as queixas ao Provedor de Justiça das efectuadas com o processo
judicial.
26     A queixa ao Provedor de Justiça, por um lado, permite identificar e procurar eliminar os casos de má administração em nome
do interesse geral e, por outro, pode permitir evitar um recurso jurisdicional se o Provedor de Justiça conseguir resolver
o diferendo entre o queixoso e a instituição em causa.
27     A queixa é uma opção dos interessados. As despesas, efectuadas livremente pelo queixoso, não podem, por isso, ser consideradas
um prejuízo imputável à instituição em causa.
28     Não se pode dizer o mesmo quanto às despesas efectuadas por um demandante que decidiu instaurar um processo jurisdicional,
que pode dar lugar, eventualmente através de uma decisão que tem autoridade de caso julgado, ao reconhecimento dos seus direitos
e obriga a instituição demandada a agir em conformidade.
29     Por isso, do ponto de vista jurídico, não existe qualquer nexo de causalidade entre o alegado prejuízo sofrido pela IH e a
actuação da Comissão.
30     Assim, por esse motivo e sem cometer um erro de direito, o Tribunal de Primeira Instância julgou acertadamente improcedente
a acção da IH mediante despacho, de resto suficientemente fundamentado.
31     Esta conclusão não pode ser infirmada pela simples circunstância, suscitada pela IH, de o despacho recorrido ter sido proferido
não obstante um acórdão recente do Tribunal de Primeira Instância que condenou a Comissão na reparação de um prejuízo resultante,
entre outros, das despesas da parte contrária no quadro de queixas ao Provedor de Justiça (acórdão de 17 de Março de 2005,
AFCon Management Consultants e o./Comissão, T‑160/03, Colect., p. II‑981, n.
os
104 a 107).
32     Assim, deve ser negado provimento ao recurso.

Quanto às despesas
33     Por força do disposto no artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, aplicável aos recursos de decisões do Tribunal de
Primeira Instância por força do artigo 118.° do mesmo regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora
o tiver requerido. Tendo a Comissão concluído pela condenação da IH e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) decide:
1)
É negado provimento ao recurso.
2)
A Internationaler Hilfsfonds eV é condenada nas despesas.
Assinaturas
*
Língua do processo: alemão.