CELEX: 62004CJ0366
Swobodny przepływ towarów
Ograniczenia ilościowe
Środki o skutku równoważnym
Przepis krajowy zabraniający sprzedaży z automatów ulicznych wyrobów cukierniczych bez opakowania
Higiena środków spożywczych

1       Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 28–30 WE oraz art. 7 dyrektywy Rady 93/43/EWG z dnia
14 czerwca 1993 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.U. L 175, str. 1, zwanej dalej „dyrektywą”).
2       Wniosek ten został przedłożony w ramach sporu pomiędzy G. Schwarzem a Bürgermeister der Landeshauptstadt Salzburg (zwanym
dalej „burmistrzem miasta Salzburg”), który wszczął przeciwko G. Schwarzowi postępowanie administracyjne o charakterze karnym
ze względu na prowadzenie sprzedaży z automatów ulicznych wyrobów cukierniczych bez opakowania.

Ramy prawne

Uregulowania wspólnotowe
3       Artykuł 28 WE zakazuje stosowania między Państwami Członkowskimi ograniczeń ilościowych w przywozie oraz wszelkich środków
o skutku równoważnym.
4       Zgodnie z  art. 30 WE, art. 28 WE nie stanowi przeszkody w stosowaniu zakazów lub ograniczeń przywozowych uzasadnionych w szczególności
względami ochrony zdrowia i życia ludzi i zwierząt, pod warunkiem że te zakazy lub ograniczenia nie będą stanowić środka arbitralnej
dyskryminacji ani ukrytych ograniczeń w handlu między Państwami Członkowskimi.
5       Motyw pierwszy dyrektywy wskazuje, że swobodny przepływ środków spożywczych jest zasadniczym warunkiem wstępnym urzeczywistnienia
rynku wewnętrznego.
6       Zgodnie z drugim motywem dyrektywy, ochrona zdrowia ludzi jest sprawą najwyższej wagi.
7       Zgodnie z czwartym motywem dyrektywy, w celu ochrony zdrowia ludzkiego należy ujednolicić ogólne zasady higieny dotyczące
środków spożywczych.
8       Artykuł 1 dyrektywy stanowi:
„1.      Niniejsza dyrektywa ustanawia ogólne zasady higieny dla środków spożywczych i procedury służące weryfikacji zgodności z tymi
zasadami.
2.      Niniejszą dyrektywę stosuje się bez uszczerbku dla przepisów przyjętych w kontekście bardziej szczególnych wspólnotowych zasad
higieny żywności […]”.
9       Artykuł 3 ust. 1 dyrektywy stanowi:
„Przygotowywanie, przetwarzanie, produkcja, pakowanie, magazynowanie, transport, dystrybucja, obsługa i oferowanie na sprzedaż
lub dostarczanie środków spożywczych będą prowadzone w higieniczny sposób”.
10     Zgodnie z art. 3 ust. 2 dyrektywy, przedsiębiorstwa działające w sektorze spożywczym określą każdy aspekt swojej działalności,
który jest istotny dla zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego i zapewnią, że będą ustanawiane i wprowadzane w życie odpowiednie
procedury bezpieczeństwa oraz że będą one przestrzegane i oceniane na podstawie zasad stosowanych w celu wprowadzenia systemu
HACCP (Analiza Zagrożeń i Krytyczne Punkty Kontroli). Zasady te zostały wymienione w tym samym ustępie.
11     Artykuł 3 ust. 3 dyrektywy stanowi:
„Przedsiębiorcy działający w sektorze spożywczym stosują się do zasad higieny, określonych w Załączniku […]”.
12     Artykuł 7 ust. 1 dyrektywy stanowi:
„Zgodnie z Traktatem, Państwa Członkowskie mogą utrzymać, zmienić bądź wprowadzić krajowe przepisy dotyczące higieny, które
są bardziej szczegółowe niż określone w niniejszej dyrektywie, pod warunkiem że te przepisy [Państwa Członkowskie mogą, przy
poszanowaniu Traktatu, utrzymać, zmienić bądź wprowadzić bardziej szczegółowe krajowe przepisy dotyczące higieny niż określone
w niniejszej dyrektywie, pod warunkiem że przepisy te]
–       nie są mniej surowe niż przepisy zawarte w Załączniku,
–       nie stanowią ograniczenia, przeszkody czy bariery dla handlu środkami spożywczymi wyprodukowanymi zgodnie z niniejszą dyrektywą”.
13     Załącznik do dyrektywy wymienia, w dziale III, następujące wymagania dotyczące ruchomych lub tymczasowych pomieszczeń oraz
automatów ulicznych:
„1.      Pomieszczenia i automaty uliczne będą tak usytuowane, zaprojektowane i skonstruowane oraz utrzymywane w czystości i dobrym
stanie i kondycji technicznej, aby uniknąć ryzyka zanieczyszczenia środków spożywczych i występowania szkodników, na tyle,
na ile jest to przyjęte w praktyce [na ile jest to praktycznie możliwe].
2.      W szczególności i w miarę potrzeby:
[…]
b)      powierzchnie w kontakcie z żywnością muszą być w dobrym stanie, łatwe do czyszczenia i, w miarę potrzeby, dezynfekcji. Będzie
to wymagać stosowania gładkich, zmywalnych, nietoksycznych materiałów, o ile podmioty gospodarcze działające w sektorze spożywczym
nie przekonają właściwych władz, że inne użyte materiały są właściwe [chyba że podmioty gospodarcze działające w sektorze
spożywczym będą w stanie wykazać właściwym władzom, że inne użyte materiały są właściwe];
[…]
d)      należy zapewnić warunki do czyszczenia środków spożywczych;
[…]
h)      środki spożywcze muszą być tak umieszczone, aby unikać, na tyle, na ile jest to rozsądnie praktykowane [na ile jest to praktycznie
możliwe], ryzyka zanieczyszczenia”.
14     Dział IX Załącznika, zatytułowany „Przepisy odnoszące się do środków spożywczych”, stanowi w pkt 3:
„Wszelka żywność, która jest poddawana obróbce, magazynowana, pakowana, wystawiana na sprzedaż i transportowana, musi być
chroniona przed jakimkolwiek zanieczyszczeniem mogącym uczynić ją nienadającą się do spożycia przez ludzi, szkodliwą dla zdrowia
lub zanieczyszczoną w taki sposób, że byłoby nierozsądnie oczekiwać, iż zostanie w tym stanie skonsumowana. W szczególności
żywność musi być tak przechowywana i/lub chroniona, aby zminimalizować jakiekolwiek ryzyko jej zanieczyszczenia. Muszą istnieć
odpowiednie procedury, aby zapewnić kontrolę obecności [występowania] szkodników”.

Uregulowania krajowe
15     Przepisy dyrektywy zostały transponowane do prawa austriackiego na mocy rozporządzenia dotyczącego higieny środków spożywczych
(Lebensmittelhygieneverordnung) z dnia 3 lutego 1998 r. (BGBl. II, 31/1998, w wersji opublikowanej w BGBl. II, 33/1999). Przepisy
dyrektywy zostały przejęte do tego rozporządzenia przy użyciu praktycznie takich samych sformułowań.
16     Artykuł 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia dotyczącego higieny słodyczy sprzedawanych z automatów ulicznych (Verordnung über die
Hygiene bei Zuckerwaren aus Automaten) z dnia 10 lutego 1988 r. (BGBl. 127/1988, zwanego dalej „rozporządzeniem o higienie
słodyczy”), ma następujące brzmienie:
„1.      Automaty uliczne do sprzedaży słodyczy w rozumieniu niniejszego rozporządzenia są automatami ulicznymi, które – gdy włoży
się do nich pewną sumę pieniędzy – wydają słodycze wytwarzane przy użyciu cukru lub przy użyciu produktów będących substytutami
cukru. Słodycze te podawane są z zamkniętego pojemnika poprzez kanał dystrybucji i wylot podajnika.
2.      Automaty uliczne do słodyczy powinny być ustawione w taki sposób, że nie będą poddane bezpośredniemu nasłonecznieniu. W celu
uniknięcia jakiegokolwiek zabrudzenia, wylot podajnika powinien być zabezpieczony przed niepogodą”.
17     Zgodnie z art. 2 rozporządzenia o higienie słodyczy:
„Zabrania się wystawiania na sprzedaż z automatów ulicznych słodyczy bez opakowania wytwarzanych przy użyciu cukru lub substytutów
cukru”.

Postępowanie przed sądem krajowym i pytanie prejudycjalne
18     Burmistrz miasta Salzburg wydał skierowane do G. Schwarza decyzje administracyjne o charakterze karnym, w których zarzucono
mu dokonywanie sprzedaży z automatów ulicznych różnego rodzaju gum do żucia bez opakowania, wbrew wymogom art. 2 rozporządzenia
o higienie słodyczy.
19     G. Schwarz wniósł od wskazanych decyzji odwołanie do Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg (niezależnej izby administracyjnej
dla Salzburga), w którym podniósł, że rozporządzenie o higienie słodyczy, a w szczególności art. 2, jest niezgodne z prawem
wspólnotowym, a zwłaszcza z przepisami dyrektywy.
20     Unabhängiger Verwaltungssenat Salzburg, uznając, że zawisły przed nim spór wymaga dokonania wykładni prawa wspólnotowego,
postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 28–30 WE w związku z art. 7 dyrektywy 93/43 sprzeciwia się przepisowi krajowemu, który obowiązywał przed wejściem
w życie tej dyrektywy, zgodnie z którym zabronione jest wystawianie na sprzedaż z automatów ulicznych słodyczy bez opakowania
wytworzonych przy użyciu cukru lub substytutów cukru?”.

W przedmiocie pytania prejudycjalnego

Uwagi przedłożone Trybunałowi
21     G. Schwarz podnosi, że wymóg opakowywania każdej gumy do żucia, zgodnie z art. 2 rozporządzenia o higienie słodyczy ogranicza
swobodny przepływ środków spożywczych i nie jest zgodny z art. 7 dyrektywy. Wskazany przepis krajowy oznacza, że przedmiotowe
towary przeznaczone na rynek austriacki musiałyby zostać opakowane w szczególny sposób i w związku z tym nie mogą one być
obecnie sprzedawane z automatów ulicznych w Austrii. Wynika z tego w praktyce zakaz sprzedaży towarów nieaustriackich, ponieważ
producenci zagraniczni nie są gotowi do produkowania towarów opakowanych jedynie na rynek austriacki.
22     Zdaniem G. Schwarza, ta przeszkoda w przywozie nie jest uzasadniona okolicznościami wskazanymi w art. 30 WE, a w szczególności
ochroną zdrowia ludzi. Uważa on, że gdyby względy ochrony zdrowia miały uzasadniać przyjęcie przepisów, takich jak art. 2
rozporządzenia o higienie słodyczy, to gumy do żucia nie mogłyby być sprzedawane bez opakowania z automatów ulicznych w Niemczech
lub we Włoszech, gdzie warunki zewnętrzne, a w szczególności klimatyczne, są porównywalne do warunków panujących w Austrii.
Ponadto skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym podnosi, że nawet gdyby towary były zapakowane, to konsument musiałby
je i tak odpakować, co czyniłby w praktyce najczęściej gołymi rękami, wobec czego w dalszym ciągu istniałoby potencjalne ryzyko
zanieczyszczenia poprzez wylot podajnika.
23     Komisja Wspólnot Europejskich uważa, że tego rodzaju przepis, jak art. 2 rozporządzenia o higienie słodyczy, stanowi środek
o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych w przywozie w rozumieniu art. 28 WE. Wskazany art. 2 powoduje, że droższy staje
się przywóz do Austrii towarów sprzedawanych legalnie w innych Państwach Członkowskich.
24     Komisja uważa, że nie znając konkretnego uzasadnienia, jakim kierował się prawodawca austriacki przy ustanawianiu zakazu sprzedaży
słodyczy bez opakowania z automatów ulicznych, nie może ona wypowiedzieć się w sposób ostateczny w przedmiocie zaistnienia
ewentualnego ryzyka dla zdrowia ludzkiego i wobec tego również w przedmiocie uzasadnienia tego przepisu krajowego względami
wskazanymi w art. 30 WE. Komisja podnosi w każdym razie, że ocena ryzyka nie może być oparta na rozważaniach czysto hipotetycznych
i że domniemane ryzyko dla zdrowia publicznego powinno jawić się jako wystarczająco stwierdzone na podstawie aktualnych danych
naukowych, dostępnych w chwili przyjęcia środków ograniczających.

Odpowiedź Trybunału
25     Należy stwierdzić, że art. 29 WE, do którego odnosi się sąd krajowy, nie jest przepisem właściwym przy udzielaniu odpowiedzi
na niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym. Trybunał ograniczy się w związku z tym do dokonania wykładni
art. 28 i 30 WE oraz dyrektywy.
26     Dyrektywa nie określa wymogu opakowywania środków spożywczych wydawanych z automatów ulicznych. Środki krajowe dotyczące tej
kwestii nie są zatem przedmiotem harmonizacji na szczeblu wspólnotowym.
27     W związku z tym takie środki krajowe powinny być oceniane w oparciu o postanowienia Traktatu WE dotyczące swobodnego przepływu
towarów.
28     Ustanowiony w art. 28 WE zakaz stosowania środków o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych obejmuje wszystkie środki
mogące bezpośrednio lub pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie, utrudnić handel wewnątrz Wspólnoty (zob. w szczególności
wyrok z dnia 11 lipca 1974 r. w sprawie 8/74 Dassonville, Rec. str. 837, pkt 5, wyrok z dnia 12 marca 1987 r. w sprawie 178/84
Komisja przeciwko Niemcom, tak zwany „Nakaz czystości piwa”, Rec. str. 1227, pkt 27, wyrok z dnia 23 września 2003 r. w sprawie
C‑192/01 Komisja przeciwko Danii, Rec. str. I‑9693, pkt 39, i wyrok z dnia 5 lutego 2004 r. w sprawie C‑270/02 Komisja przeciwko
Włochom, Rec. str. I‑1559, pkt 18).
29     Bezspornym jest, że art. 2 rozporządzenia o higienie słodyczy wymaga, aby gumy do żucia wystawiane na sprzedaż z automatów
ulicznych w Austrii były opakowane, gdy jednocześnie, jak wynika z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi przez sąd krajowy,
te same towary mogą być sprzedawane za granicą, między innymi w Niemczech, bez opakowania. Z powyższego wynika, że importerzy,
którzy zechcą wystawić na sprzedaż w Austrii wskazane towary, są zobowiązani do ich opakowania, co czyni droższym przywóz
tych towarów do tego Państwa Członkowskiego. Jak również wynika z akt sprawy, automaty uliczne skonstruowane dla towarów nieopakowanych
nie mogą być używane dla towarów opakowanych. Wobec tego wskazany przepis krajowy stanowi co do zasady środek o skutku równoważnym
wobec ograniczeń ilościowych w rozumieniu art. 28 WE.
30     Jednakże zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, przepisy krajowe, które utrudniają swobodny przepływ towarów, nie muszą być koniecznie
sprzeczne z prawem wspólnotowym, jeżeli mogą one być uzasadnione względami interesu publicznego wymienionymi w art. 30 WE
lub wymogami nadrzędnymi, ustalonymi w orzecznictwie Trybunału, w przypadku gdy przepisy krajowe podlegają stosowaniu bez
rozróżnienia (zob. podobnie wyrok z dnia 20 lutego 1979 r. w sprawie 120/78 Rewe‑Zentral, tak zwany „Cassis de Dijon”, Rec.
str. 649, pkt 8, i ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Włochom, pkt 21).
31     Mając na uwadze, jak wskazuje sąd krajowy, iż art. 2 rozporządzenia o higienie słodyczy jest uzasadniony przede wszystkim
koniecznością ochrony zdrowia publicznego, co jest wyraźnie przewidziane w  art. 30 WE, to należy sprawdzić, czy ten przepis
prawa wspólnotowego nie sprzeciwia się przepisowi krajowemu takiemu jak przepis artykułu 2 wskazanego rozporządzenia.
32     W zakresie dotyczącym wprowadzania na rynek środków spożywczych Trybunał orzekł, że w braku harmonizacji, do Państw Członkowskich
należy decyzja o poziomie, na jakim zapewniona będzie ochrona zdrowia i życia ludzi, mając na uwadze wymogi swobody przepływu
towarów wewnątrz Wspólnoty (zob. podobnie wyrok z dnia 14 lipca 1983 r. w sprawie 174/82 Sandoz, Rec. str. 2445, pkt 16, wyrok
z dnia 25 lipca 1991 r. w sprawach połączonych C‑1/90 i C‑176/90 Aragonesa de Publicidad Exterior i Publivía, Rec. str. I‑4151,
pkt 16, wyrok z dnia 25 maja 1993 r. w sprawie C‑271/92 LPO, Rec. str. I‑2899, pkt 10; ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko
Danii, pkt 42, i wyrok z dnia 2 grudnia 2004 r. w sprawie C‑41/02 Komisja przeciwko Niderlandom, Rec. str. I‑11375, pkt 42).
33     Podjęte środki muszą jednak nadawać się do osiągnięcia jednego z celów wskazanych w  art. 30 WE, który w przedmiotowej sprawie
polega na ochronie zdrowia publicznego i muszą być proporcjonalne, a więc nie mogą wykroczyć poza to, co jest konieczne do
osiągnięcia zamierzonego celu (zob. w szczególności ww. wyrok w sprawie LPO, pkt 12, i wyrok z dnia 8 czerwca 1993 r. w sprawie
C‑373/92 Komisja przeciwko Belgii, Rec. str. I‑3107, pkt 8).
34     Jak wynika z postanowienia sądu krajowego, według Österreichische Agentur für Gesundheit und Ernährungssicherheit GmbH (austriackiej
agencji zdrowia i bezpieczeństwa żywienia) zakaz ustanowiony w art. 2 rozporządzenia o higienie słodyczy jest uzasadniony
względami ochrony zdrowia publicznego, ponieważ nieopakowane produkty ulegały w przeszłości zepsuciu w pojemnikach automatów
ulicznych, co spowodowane było wystąpieniem wilgoci lub obecnością owadów, w szczególności mrówek.
35     Sąd krajowy wskazuje również, że zakaz, o którym mowa, znacznie zwiększa bezpieczeństwo przedmiotowych środków spożywczych.
Sąd ten stwierdza w tym zakresie, że konsumenci, którzy dokonują zakupu nieopakowanych słodyczy z automatów ulicznych muszą
dotknąć towaru oraz wylotu podajnika gołymi, nieumytymi rękami. Sąd ten uważa, że zanieczyszczenie wylotu podajnika zarodkami
patogennymi i ich przeniesienie na towar pobrany przez klienta nie jest jedynie teoretyczne.
36     Wobec tego należy stwierdzić, że ze względów przekonywująco przedstawionych przez Österreichische Agentur für Gesundheit und
Ernährungssicherheit GmbH oraz przez sąd krajowy zakaz ustanowiony w  art. 2 rozporządzenia o higienie słodyczy stanowi odpowiedni
i proporcjonalny środek ochrony zdrowia publicznego.
37     Należy ponadto dodać, że żadne informacje zawarte w aktach sprawy nie pozwalają na przyjęcie, że powołanie względów zdrowia
publicznego w celu uzasadnienia art. 2 rozporządzenia o higienie słodyczy jest nadużyciem mającym na celu ustanowienie przepisów
dyskryminujących towary pochodzące z innych Państw Członkowskich lub pośrednią ochronę pewnych produktów krajowych (zob. podobnie
wyrok z dnia 14 grudnia 1979 r. w sprawie 34/79 Henn i Darby, Rec. str. 3795, pkt 21, i ww. Aragonesa de Publicidad Exterior
i Publivía, pkt 20).
38     Mając na uwadze powyższe rozważania, na pytanie prejudycjalne należy odpowiedzieć, że przepisy art. 28 WE, 30 WE i  art. 7
dyrektywy nie sprzeciwiają się przepisowi krajowemu, który obowiązywał przed wejściem w życie tej dyrektywy, zgodnie z którym
zabronione jest wystawianie na sprzedaż z automatów ulicznych słodyczy bez opakowania wytworzonych przy użyciu cukru lub substytutów
cukru.

W przedmiocie kosztów
39     Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej
przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi,
inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka co następuje:
Przepisy art. 28 WE, 30 WE i  art. 7 dyrektywy Rady 93/43/EWG z dnia 14 czerwca 1993 r. w sprawie higieny środków spożywczych
nie sprzeciwiają się przepisowi krajowemu, który obowiązywał przed wejściem w życie tej dyrektywy, zgodnie z którym zabronione
jest wystawianie na sprzedaż z automatów ulicznych słodyczy bez opakowania wytworzonych przy użyciu cukru lub substytutów
cukru.
Podpisy
*
Język postępowania: niemiecki.