CELEX: 61996CJ0288
Statsstøtte
Driftsstøtte
Retningslinjer i fiskerisektoren
EF-traktatens artikel 92, stk. 1, og stk. 3, litra c) (efter ændring nu artikel 87, stk. 1, og stk. 3, litra c), EF)
Retten til kontradiktion
Begrundelse

Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 26. august 1996 har Forbundsrepublikken Tyskland i henhold til EF-traktatens artikel 173, stk. 1 (efter ændring nu artikel 230, stk. 1, EF) anlagt sag med påstand om annullation af Kommissionens beslutning 96/563/EF af 29. maj 1996 om støtte fra delstaten Niedersachsen til JAKO Jadekost GmbH & Co. KG (EFT L 246, s. 43, herefter »den anfægtede beslutning«).
Sagens faktiske omstændigheder
2 Virksomheden JAKO Jadekost GmbH & Co. KG (herefter »Jadekost«) med hjemsted i Wilhelmshaven (Tyskland) blev stiftet i august 1991. Den indgik i virksomhedsgruppen »Nordfrost«, som Jadekost's direktør ejede aktiemajoriteten i, og var specialiseret i fremstilling og afsætning af dybfrosne varer. Virksomheden havde to produktionshaller, den ene til forarbejdning af fiskerivarer og den anden til forarbejdning af kødvarer. Jadekost påbegyndte sin fremstilling af fiskerivarer i juni 1993.
3 Som følge af de likviditetsvanskeligheder, som Jadekost stod overfor, forsøgte virksomheden at opnå en garanti fra delstaten Niedersachsen for det driftslån, som dens bank havde ydet den.
4 Den 1. marts 1994 traf delstatsregeringen for Niedersachsen følgende beslutning:
»Delstatsministeriet accepterer at give en 80% delstatsgaranti for et driftslån på 35 mio. DEM og erklærer sig indforstået med, at det i forhold til likviditetsplanen opståede yderligere likviditetsbehov på 15 mio. DEM til og med december 1996 også dækkes heraf.«
5 Efter at have modtaget den nødvendige godkendelse fra delstatens kreditudvalg og det nødvendige samtykke fra delstatsparlamentets økonomiudvalg meddelte delstatens finansministerium ved skrivelse af 2. maj 1994 til Jadekost godkendelse af selskabets anmodning om garanti.
6 Ved skrivelse af 30. juni 1994 gav Kommissionen udtryk for sin tvivl vedrørende denne garantis forenelighed med punkt 1.3 i dens meddelelse 92/C 152/02 om »Retningslinjer for gennemgangen af national støtte til fiskeri- og akvakultursektorerne« (EFT 1992 C 152, s. 2, herefter »retningslinjerne«), og anmodede Forbundsrepublikken Tyskland om at tilkendegive sin stilling.
7 Denne anmodning blev efterfulgt af en udveksling af skrivelser, hvorefter Kommissionen den 20. februar 1995 informerede Forbundsrepublikken Tyskland om sin beslutning om at iværksætte den administrative procedure, der er fastsat i EF-traktatens artikel 93, stk. 2 (efter ændring nu artikel 88, stk. 2, EF). Ved denne procedures afslutning vedtog Kommissionen den anfægtede beslutning.
8 Den 31. marts 1995 blev Jadekost erklæret konkurs.
Retningslinjerne
9 Indledningen til retningslinjerne bestemmer, at ydelse af national støtte kun er berettiget, hvis støtten tager hensyn til målsætningen for den fælles fiskeripolitik. Det sjette afsnit i denne indledning bestemmer i øvrigt:
»Det er i forhold til denne situation, at Kommissionen vil forvalte de undtagelser fra princippet om statsstøttes uforenelighed med fællesmarkedet (EØF-traktatens artikel 92, stk. 1), der er omhandlet i EØF-traktatens artikel 92, stk. 2 og 3, og i gennemførelsesbestemmelser hertil.«
10 Punkt 1.1 i retningslinjerne, der vedrører de generelle principper, bestemmer:
»Nærværende retningslinjer vedrører alle foranstaltninger, som indebærer en finansiel fordel af enhver art, der gives via budgetmidler, som står til rådighed for offentlige myndigheder (nationale, regionale eller lokale myndigheder). Støtten kan bl.a. være kapitaloverførsler, lån til nedsat rente eller rentegodtgørelser, visse former for offentlige kapitalindskud i virksomheder, støtte, der finansieres ved hjælp af formålsbestemte afgiftsprovenu, samt støtte, der ydes i form af statsgaranti for banklån eller i form af skatte- og afgiftsnedsættelser eller -fritagelser, herunder fremskyndede afskrivninger og nedsættelser af socialsikringsbidrag.
Alle disse foranstaltninger er omfattet af begrebet national støtte, som det anvendes i dette dokument.«
11 Punkt 1.3 i retningslinjerne, som også vedrører de generelle principper, bestemmer:
»National støtte kan kun påtænkes, for så vidt støtten ydes under hensyntagen til den fælles fiskeripolitik.
Støtten må ikke have bevarende karakter; den skal tværtimod virke befordrende på rationalisering og effektivisering af produktionen og afsætningen af fiskerivarer for at lette og fremskynde processen for sektorens tilpasning til den nye situation, den står overfor.
Støtten skal mere konkret stimulere til gennemførelse af udviklings- og tilpasningsforanstaltninger, som de normale markedsvilkår ikke alene kan bringe i stand som følge af sektorens stive struktur og virksomhedernes begrænsede finansieringsevne. Den skal føre til varige forbedringer, således at fiskerisektoren kan fortsætte med at udvikle sig alene på basis af sin indtjening på markedet. Støtten må derfor tidsbegrænses, således at den kun ydes i den tid, der er nødvendig til at gennemføre de ønskede forbedringer og tilpasninger.
Der gælder derfor følgende principper:
- De nationale støtteordninger må ikke være til hinder for anvendelsen af reglerne i den fælles fiskeripolitik. Det skal således bl.a. anføres, at eksportstøtte og støtte i samhandelen med fiskerivarer inden for Fællesskabet under alle omstændigheder er uforenelig med fællesmarkedet.
- De dele af den fælles fiskeripolitik, som ikke kan betragtes som fastlagt i udtømmende forskrifter f.eks på det strukturpolitiske område, kan stadig berettige til national støtte på betingelse af, at støtten udformes under hensyntagen til målsætningen for de fælles forskrifter, således at der ikke opstår risiko for, at disses fulde virkning trues eller svækkes; sådanne foranstaltninger skal derfor indgå i de udviklingsprogrammer, der er forudset i fællesskabsforskrifterne.
- ...
- National støtte, der ydes uden krav om en forpligtelse hos modtagerne, og som har til formål at forbedre deres driftsøkonomi, som andrager beløb, der er afpasset efter de producerende eller afsatte mængder, varernes pris, produktionsanlægget eller produktionsmidlerne, og som endelig kun bevirker en nedsættelse af modtagernes produktionsomkostninger eller en forbedring af deres indkomst, er, hvis den antager form af støtte til driften, uforenelig med fællesmarkedet. Kommissionen vil i hvert enkelt tilfælde undersøge disse former for støtte, når de er direkte forbundet med en omstruktureringsplan, der skønnes at være forenelig med fællesmarkedet.«
Den anfægtede beslutning
12 Kommissionen fastslog i punkt IV i begrundelsen for den anfægtede beslutning, at den omtvistede garanti skulle analyseres med udgangspunkt i EF-traktatens artikel 92, stk. 1 (efter ændring nu artikel 87, stk. 1, EF), og retningslinjerne.
13 Kommissionen fastslog, at denne garanti udgjorde en støtte som omhandlet i EF-traktatens artikel 92. Kommissionen bemærkede med hensyn hertil for det første, at hverken den tyske regering eller andre deltagende parter i proceduren havde gjort indsigelser mod dens vurdering heraf, og for det andet, at ifølge punkt 1.1 i retningslinjerne var statsgaranti for banklån at betragte som støtte.
14 Kommissionen anførte, at støtteelementet i en sådan garanti generelt svarer til forskellen mellem den rentesats, som låneren skulle have betalt under normale markedsvilkår, og den som følge af garantien faktisk opnåede rentesats med fradrag af alle præmier. Det var i denne sammenhæng Kommissionens opfattelse, at når intet kreditinstitut ville have ydet lån til Jadekost uden mod statsgaranti, og når garantistilleren påtog sig en meget høj garantirisiko, udgjorde den omtvistede garanti en forudsætning for bevilling af lånet, hvorfor hele lånebeløbet kunne anses for støtte.
15 Kommissionen bemærkede ligeledes, at støtten medførte en forbedring af indkomsterne for Jadekost, idet den for det første friholdt virksomheden for omkostninger, som den normalt ville have haft i forbindelse med sin sædvanlige forretningsvirksomhed, og den var for det andet blevet tildelt, uden at virksomheden blev pålagt nogen som helst forpligtelse med hensyn til dens anvendelse. Jadekost var som følge af denne støtte i stand til at tilbyde sine varer til sine kunder til priser, der blev fastholdt på et kunstigt lavt prisniveau.
16 Kommissionen fastslog derfor, at en sådan driftsstøtte efter formuleringen af punkt 1.3 i retningslinjerne i sig selv var uforenelig med fællesmarkedet, uden at det var nødvendigt at foretage en undersøgelse af støttens forenelighed med de øvrige krav, der er fastsat i traktatens artikel 92, stk. 1.
17 Uafhængigt heraf antog Kommissionen, at støtten indebar en risiko for konkurrencefordrejning på markedet for dybfrosne fiskerivarer til skade for andre virksomheder i Tyskland og i de øvrige medlemsstater, som ikke modtog en tilsvarende støtte, idet denne støtte var til fordel for en bestemt virksomhed og medførte en omkostningslettelse, der gjorde det muligt for den kunstigt at styrke sin markedsposition.
18 Kommissionen undersøgte i punkt V i begrundelsen for den anfægtede beslutning de undtagelser, der er fastsat i traktatens artikel 92, stk. 2 og 3, og den fastslog, at de ikke fandt anvendelse i den foreliggende sag på grund af støttens art og formål.
19 Endelig anførte Kommissionen desuden i punkt VI i begrundelsen for den anfægtede beslutning, at den tyske regering i modstrid med bestemmelserne i traktatens artikel 93, stk. 3, havde undladt at give den forudgående meddelelse om støtten og ikke havde taget hensyn til den i den nævnte bestemmelse fastsatte opsættende virkning.
20 Som følge heraf fastslog Kommissionen i den anfægtede beslutnings artikel 1, at den garanti, der var ydet af Niedersachsen, var uforenelig med fællesmarkedet i henhold til traktatens artikel 92, stk. 1, og var ulovlig, da den var blevet ydet i strid med procedurereglerne i traktatens artikel 93, stk. 3.
21 Kommissionen kræver derfor tilbagebetaling af 42,3% af støttebeløbet, hvilket procenttal udgør fiskeriprodukternes andel af Jadekost's omsætning. Som følge af at retningslinjerne kun finder anvendelse på fiskeriprodukter, kan der kun kræves tilbagebetaling af den støtte, der er bevilget til denne sektor.
22 Ved beregningen af det beløb, der skal tilbagebetales, tog Kommissionen hensyn til det forhold, at den omtvistede garanti kun omfattede 80% af det lån, som Jadekost opnåede, og til, at der af det pågældende lån faktisk kun var blevet udbetalt 32 000 000 DEM til Jadekost, således at delstaten Niedersachsen garanterede et beløb på 25 600 000 DEM. Ved anvendelse af en nettostøtteækvivalent på 98,7% gav dette et beløb på 25 267 200 DEM, hvoraf 10 688 025 DEM eller 42,3% vedrørte fiskeriprodukterne.
Forbundsrepublikken Tysklands anbringender
23 Den tyske regering har fremført fire anbringender til støtte for sin påstand om annullation. Regeringen har med sit første anbringende gjort gældende, at den anfægtede beslutning er ulovlig, allerede fordi retten til kontradiktion er tilsidesat. Med sit andet anbringende har regeringen gjort gældende, at Kommissionen kun delvist har fastlagt sagens faktiske omstændigheder korrekt, og at den har undladt at fastslå en række væsentlige forhold. Med sit tredje anbringende har regeringen gjort gældende, at Kommissionen har anvendt traktatens artikel 92, stk. 1, forkert. Endelig har den med sit sidste anbringende hævdet, at Kommissionen burde have erklæret den omtvistede garanti forenelig med fællesmarkedet under henvisning til traktatens artikel 92, stk. 3, litra c).
24 Det er begrundet først at behandle den tyske regerings andet, tredje og fjerde anbringende, som vedrører sagens materielle spørgsmål, og dernæst det første anbringende, der vedrører sagsbehandlingen.
Anbringendet om, at sagens faktum ikke er fastlagt korrekt
25 Med sit andet anbringende, der består af tre led, har den tyske regering gjort gældende, at Kommissionen har fastlagt sagens faktum på en måde, der kun er delvis korrekt, nemlig for så vidt angår henholdsvis vurderingen af støttebeløbet (første led), anvendelsen af retningslinjerne (andet led) og vurderingen af konkurrencefordrejningen (tredje led).
26 Indledningsvis bemærkes, at når Kommissionen råder over en vidtgående skønsbeføjelse, som det er tilfældet ved anvendelsen af traktatens artikel 92, kan Domstolen ved kontrollen med, hvorvidt denne beføjelse udøves retmæssigt, ikke erstatte de kompetente myndigheders skøn med sit eget, men skal begrænse sig til at vurdere, om skønnet er åbenbart urigtigt, eller om det er behæftet med magtfordrejning (jf. bl.a. dom af 14.3.1973, sag 57/72, Westzucker, Sml. s. 321, præmis 14, og af 14.1.1997, sag C-169/95, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 135, præmis 34).
27 Det er i lyset af dette princip, at der skal foretages en undersøgelse af de tre led af den tyske regerings andet anbringende, der vedrører den ukorrekte fastlæggelse af faktum.
Fastlæggelsen af faktum vedrørende støttebeløbet
28 Den tyske regering bestrider ikke - hvilket den også har erkendt i sin stævning - det faktum, at den af Niedersachsen indrømmede garanti indeholdt elementer af støtte i traktatens artikel 92, stk. 1's forstand, men den har gjort gældende, at Kommissionen har anlagt en urigtig vurdering i forbindelse med fastlæggelsen af disse støtteelementer og derfor også ved fastsættelsen af støttebeløbet. Regeringen har i den forbindelse fremført seks argumenter.
29 Med sit første argument har den tyske regering gjort gældende, at Kommissionen har forsømt at foretage en tilbundsgående vurdering af, om Jadekost havde andre muligheder for at opnå finansiering.
30 Når det skal afgøres, i hvilket omfang den omtvistede garanti har karakter af statsstøtte, er det relevant at anvende det kriterium, der er anført i den anfægtede beslutning, og som er baseret på Jadekost's muligheder for at opnå det pågældende lån på kapitalmarkedet uden denne garanti (se i denne retning dom af 14.2.1990, sag C-301/87, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 307, præmis 39 (»Boussac«), og af 21.3.1990, sag C-142/87, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 959, præmis 26 (»Tubemeuse«).
31 Når der som følge af en virksomheds vanskelige finansielle situation ikke findes nogen finansiel institution, der vil låne den penge uden mod statsgaranti, skal det samlede garanterede lånebeløb, som virksomheden opnår, betragtes som en støtte.
32 På grundlag af dette kriterium konkluderede Kommissionen i punkt IV, ottende afsnit, i begrundelsen for den anfægtede beslutning, at Jadekost ikke havde kunnet opnå det omhandlede lån uden den af Niedersachsen bevilgede garanti.
33 Dette resultat, som Kommissionen nåede frem til, støttes af forhold i sagen, der viser, at Jadekost på det tidspunkt, hvor lånet blev tildelt, befandt sig i en situation med en dårlig likviditet, og at der, efter at selskabet var gået ind på markedet for dybfrosne fiskeriprodukter, skete et kraftigt prisfald på dette marked. Den ekspertudtalelse af 29. marts 1994, som revisionsfirmaet C & L Treuarbeit - Deutsche Revision (herefter »C & L«) havde udarbejdet, konkluderede i øvrigt, at den risiko, som garantistilleren påtog sig, var meget høj.
34 Endvidere bemærkes, at efter Domstolens praksis skal retmæssigheden af en beslutning om støtte vurderes i forhold til de oplysninger, som Kommissionen kunne have på det tidspunkt, da den vedtog den (dom af 10.7.1986, sag 234/84, Belgien mod Kommissionen, Sml. s. 2263, præmis 16, og af 26.9.1996, sag C-241/94, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 4551, præmis 33).
35 Det bemærkes med hensyn hertil, at den tyske regering hverken under den administrative procedure eller under sagen for Domstolen har fremlagt konkrete eksempler på andre finansieringsmuligheder, som Jadekost ville have haft adgang til. Hertil kommer, at den tyske regering ikke under den administrative procedure gjorde gældende, at Kommissionen aktivt skulle undersøge, om der bestod andre finansieringsmuligheder. Derfor forekommer regeringens første argument vedrørende andre finansieringsmuligheder at være hypotetisk.
36 Med sit andet argument har den tyske regering gjort gældende, at Kommissionen ikke i forbindelse med fastsættelsen af støttebeløbet har taget hensyn til de sikkerheder, der var stillet til fordel for Jadekost's bankkreditorer.
37 Det følger imidlertid af punkt II, fjerde afsnit, i begrundelsen for den anfægtede beslutning, at Kommissionen tog hensyn til disse sikkerheder. Endvidere fastslog den i punkt IV, ottende afsnit, i den nævnte begrundelse, at disse sikkerheder ikke kunne have haft nogen indflydelse på støttebeløbet, idet der ikke ville være blevet bevilget Jadekost lån uden den omtvistede garanti. Denne konklusion støttes af de dokumenter, der er fremlagt af den tyske regering, af delstaten Niedersachsens stilling og af C & L's ekspertudtalelse, hvoraf det fremgår, at sikkerhederne havde en begrænset værdi.
38 Kommissionens konklusion støttes også af de bestemmelser i delstaten Niedersachsens almindelige retningslinjer på området for kaution, der vedrører betingelserne for, at delstaten Niedersachsen accepterer at stille garanti.
39 Det fremgår nærmere af punkt 3 i de nævnte almindelige retningslinjer, at »en garanti ... i princippet kun [bevilges], hvis foranstaltningerne ikke kan gennemføres på anden måde, navnlig fordi der ikke er tilstrækkelige sikkerheder til stede, og det er umuligt at opnå en garanti fra Niedersächsische Bürgschaftsbank (NBB) GmbH.«
40 Med sit tredje argument har den tyske regering gjort gældende, at Kommissionen ikke har taget hensyn til den almindelige rentesats for garanterede lån på pengemarkedet.
41 Med hensyn hertil følger det også af punkt IV, ottende afsnit, i begrundelsen for den anfægtede beslutning, at det var uden betydning, om den rentesats, som Jadekost skulle betale for det garanterede lån, var lavere eller højere end den gennemsnitssats, der blev benyttet af bankerne på pengemarkedet for sammenlignelige lån, eftersom lånet under alle omstændigheder ikke ville være blevet bevilget uden den omtvistede garanti.
42 Henset til de ovenfor nævnte betragtninger findes der ikke noget forhold, der giver anledning til at antage, at Kommissionen skulle have anlagt en åbenbart urigtig vurdering ved i punkt IV, sjette afsnit, i begrundelsen for den anfægtede beslutning at bemærke: »Jadekost har på denne måde med hjælp fra Niedersachsens regering opnået en finansiering, som virksomheden i betragtning af sine finansielle vanskeligheder ellers ikke havde kunnet opnå« og ved at fastslå, at støttebeløbet svarede til det samlede lånebeløb.
43 Herefter skal de tre første argumenter forkastes.
44 Med sit fjerde argument har den tyske regering gjort gældende, at Kommissionen har analyseret den omhandlede markedsudvikling på måde, der var for negativ. Ifølge regeringen viste forudsigelserne dengang, at der var gode fremtidsudsigter for Jadekost. Hertil kommer, at hverken Nordfrost-koncernen eller dens konkurrenter forudså en mætning af markedet.
45 Kommissionens vurdering støttes for det første af C & L's ekspertudtalelse, der konkluderede, at garantistillerens risiko var meget høj, navnlig under hensyntagen til Nordfrost-koncernens forringede finansielle styrke, dens vanskelige udvikling og markedsudviklingen. For det andet støttes konklusionen af det forhold, at Jadekost efterfølgende blev erklæret konkurs den 31. marts 1995.
46 Da den tyske regerings fjerde argument heller ikke viser, at Kommissionen har anlagt et åbenbart urigtigt skøn, skal det forkastes.
47 Med sit femte og sjette argument har den tyske regering bestridt Kommissionens betegnelse af den omtvistede garanti som en driftsstøtte. Den har for det første gjort gældende, at Kommissionen med urette har konkluderet, at støtten medførte en væsentlig nedgang i produktionsomkostningerne, og for det andet, at Kommissionen burde have gennemført en samlet vurdering, der ville have påvist, at den omtvistede garanti havde gjort det muligt at foretage en større investering. Den tyske regering har nærmere gjort gældende, at den garanti, der blev bevilget af delstaten Niedersachsen, kunne være blevet benyttet til at finansiere investeringer, hvilket gjorde det muligt for Jadekost at benytte sine egne midler til at dække sit likviditetsbehov. Ifølge regeringen følger det heraf, at garantien ikke kan karakteriseres som driftsstøtte.
48 Det bemærkes først, at punkt 1.3 i de retningslinjer, der finder anvendelse i denne sag, bestemmer, at støtte, der ydes, uden at der kræves en modydelse fra modtagerne, og som gør det muligt at forbedre virksomhedernes stilling og har til formål at forbedre virksomhedernes driftsøkonomi, udgør støtte til driften.
49 Det bemærkes for det andet, at denne definition er forenelig med præmis 18 i dom af 15. maj 1997, Siemens mod Kommissionen (sag C-278/95 P, Sml. I, s. 2507), hvori Domstolen fastslog, at støtte, som svarer til gængse driftsomkostninger, som en virksomhed må afholde i forbindelse med sine normale aktiviteter, udgør driftsstøtte.
50 Det er ubestridt, at det lån, som den omtvistede garanti blev bevilget for, skulle finansiere Jadekost's almindelige driftsomkostninger. Det bemærkes med hensyn hertil, at den tyske regering selv i sin skrivelse til Kommissionen af 19. juli 1994 har betegnet det garanterede lån som et driftslån. Denne betegnelse findes også i samtlige de bankdokumenter, som ledsagede den ansøgning, Jadekost indgav til delstaten Niedersachsen.
51 Henset til disse betragtninger er det med rette, at Kommissionen fastslog, at den støtte, der blev ydet af delstaten Niedersachsen, udgjorde driftsstøtte i betydningen i punkt 1.3 i retningslinjerne.
Fastlæggelsen af faktum vedrørende anvendelsen af retningslinjerne
52 Med det andet led af det andet anbringende har den tyske regering gjort gældende, at Kommissionen ikke har taget hensyn til det faktum, at den omtvistede garanti blev givet på betingelse af overholdelse af den af Jadekost udarbejdede finansieringsplan af 23. marts 1994, hvilket blev kontrolleret af delstaten Niedersachsen.
53 Det er med hensyn hertil tilstrækkeligt at fastslå, at den anfægtede beslutning klart viser, at Kommissionen grundigt overvejede de af delstaten Niedersachsen stillede betingelser, og at den i punkt IV, tiende afsnit, i begrundelsen for den anfægtede beslutning fastslog, at disse ikke var af den karakter, der var sigtet til i retningslinjernes punkt 1.3.
54 Det følger heraf, at det andet led af det andet anbringende ikke er begrundet.
Fastlæggelsen af faktum vedrørende fordrejning af konkurrencen
55 Med tredje led af det andet anbringende har den tyske regering gjort gældende, at de konstateringer, der gør det muligt at fastslå henholdsvis tilstedeværelsen af en støtte, der fordrejer konkurrencevilkårene, og den påståede omkostningslettelse for Jadekost, der følger af den omtvistede garanti, ikke er tilstrækkelige.
56 Dette klagepunkt skal forstås sådan, at det reelt omhandler en manglende begrundelse for den anfægtede beslutning, som forstået i henhold til EF-traktatens artikel 190 (nu artikel 253 EF). Derfor skal dette klagepunkt behandles sammen med tredje led af det tredje anbringende, der er baseret på en tilsidesættelse af begrundelsespligten.
Anbringendet om, at traktatens artikel 92, stk. 1, er anvendt forkert
57 Med sit tredje anbringende, som er opdelt i tre led, har den tyske regering gjort gældende, at Kommissionen har anvendt traktatens artikel 92, stk. 1, forkert, for det første fordi den har benyttet retningslinjerne forkert ved fastlæggelsen de forhold, der ifølge den nævnte artikel skal foreligge for, at der er tale om støtte, og for det andet fordi den har foretaget en forkert kvalifikation af faktum i relation til denne artikel, og for det tredje fordi den har tilsidesat den begrundelsespligt, der er fastsat i traktatens artikel 190.
58 Det bemærkes indledningsvis, at den tyske regering hverken under den administrative procedure eller i sin stævning har bestridt det faktum, at den af delstaten Niedersachsen ydede garanti indeholdt støtteelementer i traktatens artikel 92, stk. 1's forstand.
Henvisningen til retningslinjerne
59 Med det første led af det tredje anbringende har den tyske regering gjort gældende, at den anfægtede beslutning er behæftet med en retlig fejl, idet den baserer sig på retningslinjerne for at afgøre, om de forhold, der skal foreligge for, at traktatens artikel 92, stk. 1, er tilsidesat, er til stede, i stedet for at foretage en individuel undersøgelse.
60 Det fastslås indledningsvis, at Kommissionens konklusion, hvorefter støtten truede med at fordreje konkurrencevilkårene i traktatens artikel 92's forstand, i vid udstrækning er baseret på retningslinjerne. Således tilkendegav Kommissionen, efter at den havde konkluderet, at den omtvistede garanti udgjorde en driftsstøtte, i punkt IV, tolvte afsnit, i begrundelsen for den anfægtede beslutning, at denne støttetype »... ifølge retningslinjernes punkt 1.3 principielt [er] uforenelig med fællesmarkedet, uden at det er nødvendigt at foretage en undersøgelse vedrørende de øvrige kriterier i EF-traktatens artikel 92, stk. 1.« I øvrigt kvalificerede Kommissionen, som det følger af punkt IV, femtende afsnit, i begrundelsen for den anfægtede beslutning, kun den del af den omtvistede garanti, der blev tildelt sektoren for fiskeriprodukter, som støtte, idet retningslinjerne kun omfatter denne sektor.
61 Domstolen har i præmis 48-51 i denne dom fastslået, at Kommissionen ikke begik en fejl ved at kvalificere den omtvistede garanti som driftsstøtte. Det skal dog undersøges, om det er berettiget, at Kommissionen baserede sig på retningslinjerne, da den fastslog, at den omtvistede støtte var uforenelig med fællesmarkedet.
62 Det bemærkes med hensyn hertil, at Kommissionen kan pålægge sig selv retningslinjer for udøvelsen af sit skøn ved retsakter såsom retningslinjerne i den udstrækning, hvor disse retsakter indeholder vejledende regler om den praksis, som denne institution vil følge, og hvis ikke de indebærer en afvigelse fra traktatbestemmelserne (jf. i denne retning dom af 24.3.1993, sag C-313/90, CIRFS m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 1125, præmis 34 og 36).
63 Den tyske regering har hverken bestridt eller udtrykt tvivl om retningslinjernes forenelighed for traktatens artikel 92.
64 Retningslinjerne, som ikke er de første, der finder anvendelse inden for det omhandlede område, er baseret på traktatens artikel 93, stk. 1, i henhold til hvilken Kommissionen sammen med medlemsstaterne foretager en løbende undersøgelse af de støtteordninger, som findes i disse stater, og foreslår dem sådanne foranstaltninger, som fællesmarkedets funktion eller gradvise udvikling kræver. Derfor udgør retningslinjerne en del af denne forpligtelse til at indgå i et fast og regelmæssigt samarbejde, som hverken Kommissionen eller medlemsstaterne kan frigøre sig fra (jf. dom af 15.10.1996, sag C-311/94, IJssel-Vliet, Sml. I, s. 5023, præmis 36 og 37).
65 Kommissionen har understreget, at den tyske regering deltog i proceduren for vedtagelsen af retningslinjerne, og at den godkendte dem, hvilket regeringen ikke har bestridt. Hertil kommer, at disse retningslinjer udgør en af Kommissionens betingelser for godkendelse af delstaten Niedersachsens almindelige retningslinjer inden for kautionsområdet. Den tyske regering har derfor accepteret, at de regler, der er anført i retningslinjerne, finder anvendelse. Derfor binder disse retningslinjer Kommissionen i overensstemmelse med præmis 36 i dommen i sagen CIRFS mod Kommissionen og præmis 43 i IJssel-Vliet-dommen, men også den tyske regering.
66 Det følger under alle omstændigheder af den anfægtede beslutning, at Kommissionen - uafhængigt af sin argumentation i henhold til punkt 1.3 i retningslinjerne - ved anvendelse af alle de forhold, der er opregnet i traktatens artikel 92, stk. 1, har afgjort, at den af delstaten Niedersachsen ydede garanti udgjorde støtte i denne artikels forstand.
67 For at en foranstaltning omfattes af forbuddet i traktatens artikel 92, stk. 1, skal der være tale om en støtte, som hidrører fra statsmidler, som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene, og som er egnet til at påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
68 Kommissionen, der har støttet sig på flere betragtninger, har fastslået, at disse betingelser var opfyldt i denne sag.
69 Kommissionen har først understreget, at ifølge retningslinjernes punkt 1.1 skal statsgarantier for banklån betragtes som støtte, hvilket princip ikke er blevet bestridt af den tyske regering. Kommissionen har for det andet fastslået, at Jadekost som følge af støtten fra delstaten Niedersachsen havde kunnet opnå en finansiering, som virksomheden ville have fået afslag på under andre omstændigheder. Kommissionen har for det tredje konstateret, at støtten tjente til at forbedre Jadekost's indtægter ved at frigøre virksomheden for omkostninger, som den normalt skulle have båret. Endelig har Kommissionen som et sidste element fundet, at støtten truede med at fordreje konkurrencen og var af en sådan karakter, at den kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, idet den var til fordel for en bestemt virksomhed og dermed til skade for de konkurrerende virksomheder i Tyskland og i de øvrige medlemsstater.
70 Det følger heraf, at det første led af den tyske regerings tredje anbringende skal forkastes.
Den retlige kvalifikation af faktum
71 Med det andet led af det tredje anbringende har den tyske regering gjort gældende, at den anfægtede beslutning er forkert, for så vidt angår fastsættelsen af støttebeløbet og vurderingen af en fordrejning af konkurrencen.
72 Hvad angår støttebeløbet har den tyske regering reelt gjort gældende, at Kommissionen ikke har undersøgt, om Jadekost kunne opnå et andet lån uden garanti, at den ikke har taget hensyn til, at der forelå sikkerheder, og at den har undladt at undersøge sikkerhedernes værdi og deres indflydelse på bedømmelsen af støttebeløbet.
73 Disse argumenter er ikke væsensforskellige fra dem, der er fremført til støtte for det første led af det andet anbringende. Det fremgår reelt af den anfægtede beslutning og af oplysningerne i sagen, at Kommissionen med rette fastslog, at uden den omtvistede garanti havde Jadekost ikke kunnet opnå det lån på markedsvilkår, som det opnåede. Som det er blevet fremhævet i denne doms præmis 29-43, foretog Kommissionen ikke et åbenbart urigtigt skøn med hensyn hertil. Det følger heraf, at disse argumenter ikke kan tages til følge.
74 Hvad angår bedømmelsen af en fordrejning af konkurrencen har den tyske regering principalt gjort gældende dels, at Kommissionen har undladt at definere det relevante marked, og dels, at formodningen om, at ydelse af driftsstøtte som følge af dens karakter i sig selv fordrejer konkurrencen, ikke er holdbar.
75 Der er for så vidt angår definitionen af markedet grund til at bemærke, at i punkt III, tredje afsnit, i begrundelsen for den anfægtede beslutning har Kommissionen defineret markedet som markedet for dybfrosne fiskeprodukter.
76 Det bemærkes med hensyn hertil, at den tyske regering hverken under den administrative procedure eller under sagen for Domstolen har foreslået nogen anden mulig definition af det omhandlede marked. Regeringen har heller ikke henvist til forhold, der viser, at Kommissionens definition af markedet var forkert.
77 For så vidt angår formodningen, hvorefter driftsstøtte i sig selv, som følge af dens karakter, fordrejer konkurrencen, skal det først fastslås, at denne formodning fremgår af Domstolens domme. Domstolen fastslog nærmere bestemt i dom af 6. november 1990, Italien mod Kommissionen (sag C-86/89, Sml. I, s. 3891, præmis 18), at den omhandlede støtte skulle betragtes som driftsstøtte til de pågældende virksomheder, og at den derfor som sådan ændrede samhandelsbetingelserne på en måde, som stred mod den fælles interesse.
78 For det andet fremgår denne formodning også af punkt 1.3 i retningslinjerne, hvorefter driftsstøtte er uforenelig med fællesmarkedet. Da driftsstøtte aldrig kan være forenelig med fællesmarkedet, følger det heraf så meget desto mere, at den fordrejer konkurrencen i traktatens artikel 92, stk. 1's forstand.
79 Det andet led af det tredje anbringende skal derfor ligeledes forkastes.
Begrundelsespligten
80 Med det tredje led af det tredje anbringende har den tyske regering gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat sin forpligtelse til at begrunde den anfægtede beslutning.
81 Den tyske regering har anført, at Kommissionen har begrænset sig til i den anfægtede beslutning at angive formodninger og antagelser i stedet for at fastlægge de faktiske omstændigheder, der skal foreligge for, at betingelserne i traktatens artikel 92, stk. 1, kan anses for opfyldt. Regeringen har understreget, at der i den anfægtede beslutning navnlig mangler en fastlæggelse af faktiske forhold, navnlig i relation til støttens tilstedeværelse og selve støttebeløbet samt i relation til en fordrejning af konkurrencen. Den tyske regering har, for så vidt angår det sidstnævnte forhold, gjort gældende, at det påhvilede Kommissionen at definere den konkrete markedssituation og give en forklaring på, hvordan konkurrencefordrejningen kunne følge af driftsstøtten, samt at begrunde, både hvordan den omtvistede garanti havde årsagssammenhæng med fordrejningen af konkurrencen, og at der forelå hindringer for samhandelen inden for Fællesskabet.
82 Det anføres indledningsvis, at ifølge fast retspraksis skal den begrundelse, som kræves efter traktatens artikel 190, være tilpasset den pågældende retsakts karakter, og det skal klart og utvetydigt fremgå af begrundelsen, hvilke betragtninger den institution, som har udstedt retsakten, har lagt til grund, således at den berørte kan gøre sig bekendt med baggrunden for den trufne foranstaltning, og Domstolen kan udøve sin kontrol (jf. dom af 2.2.1988, forenede sager 67/85, 68/85 og 70/85, Van der Kooy m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 219, præmis 71, og af 14.7.1994, sag C-353/92, Grækenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 3411, præmis 19).
83 Endvidere skal indholdet af begrundelseskravet fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder, som f.eks. indholdet af den pågældende retsakt og indholdet af de anførte grunde (jf. dom af 13.3.1985, forenede sager 296/82 og 318/82, Nederlandene og Leeuwarder Papierwarenfabriek mod Kommissionen, Sml. s. 809, præmis 19).
84 Det forhold, at den anfægtede beslutning i denne sag er baseret på retningslinjerne, har en særlig betydning, for så vidt angår indholdet af begrundelseskravet.
85 I henhold til punkt 1.3 i retningslinjerne er driftsstøtte principielt uforenelig med fællesmarkedet. Efter at Kommissionen havde fastslået, at den omtvistede garanti udgjorde en sådan støtte, var det ikke nødvendigt at give en detaljeret forklaring på grundene til, at denne støtte fordrejede konkurrencen. Retningslinjerne fastslår, at en sådan konklusion logisk følger af konstateringen af, at der foreligger driftsstøtte.
86 Herefter skal det fastslås, at den kortfattede begrundelse for den anfægtede beslutning ikke udgør en tilsidesættelse af traktatens artikel 190, idet de forklaringer, der hævdes at mangle, navnlig i relation til fordrejningen af konkurrencen, ikke var nødvendige, når der var tale om driftsstøtte.
87 Det tredje led af det tredje anbringende er derfor ikke begrundet. Det samme gælder for det tredje led af det andet anbringende.
Anbringendet vedrørende anvendelsen af traktatens artikel 92, stk. 3, litra c)
88 Med sit sidste anbringende har den tyske regering gjort gældende, at Kommissionen burde have erklæret den omtvistede støtte for forenelig med fællesmarkedet i henhold til traktatens artikel 92, stk. 3, litra c).
89 Kommissionen fastslog i punkt V, ottende afsnit, i begrundelsen for den anfægtede beslutning, at »den omhandlede støtte er en virksomhedsbevarende driftsstøtte, som principielt ikke er egnet til at fremme en udvikling som omhandlet i artikel 92, stk. 3, litra c).«
90 Dette resultat er foreneligt med dommen i sagen Siemens mod Kommissionen, hvori Domstolen fandt, at Retten, som i præmis 48 i sin dom af 8. juni 1995, Siemens mod Kommissionen (sag T-459/93, Sml. II, s. 1675), havde fastslået, at driftsstøtte i princippet ikke er omfattet af traktatens artikel 92, stk. 3, havde givet en korrekt begrundelse.
91 Herefter skal det fastslås, at Kommissionens analyse er fuldt ud forenelig med Domstolens retspraksis, og at den tyske regerings fjerde anbringende skal forkastes.
Anbringendet vedrørende den manglende overholdelse af retten til kontradiktion
92 Med sit første anbringende har den tyske regering kritiseret Kommissionen for, at den afviste at give regeringen og delstaten Niedersachsen aktindsigt i de bemærkninger, som i løbet af den administrative procedure var blevet fremsendt til institutionen ved skrivelser af 31. august 1995, 1. september 1995 og 4. september 1995 fra fire konkurrerende virksomheder til Jadekost, hvilke bemærkninger Kommissionen har henvist til i punkt II i begrundelsen for den anfægtede beslutning.
93 Ifølge det nævnte punkt II havde afsenderne af de omhandlede skrivelser understreget, at Jadekost havde anvendt den ydede støtte til på konkurrenternes bekostning at vinde markedsandele ved hjælp af priser, der var lavere end produktionsomkostningerne. De konkurrerende virksomheder fremsatte endvidere bemærkninger om Jadekost's forretningsaktiviteter, markedsudviklingen og sagens behandling i Niedersachsens parlament.
94 Den tyske regering har gjort gældende, at den omstændighed, at den ikke blev gjort bekendt med disse skrivelser, indebærer en tilsidesættelse af retten til kontradiktion, der gør den anfægtede beslutning ulovlig. Der er endvidere i denne sag tale om vedvarende tilsidesættelse af retten til kontradiktion, idet de omhandlede skrivelser indeholdt henvisninger til andre relevante dokumenter, som den tyske regering ikke har kunnet få kendskab til. Regeringen har i sin replik tilføjet, at der også er sket tilsidesættelse af retten til kontradiktion som følge af, at den ikke blev gjort bekendt med de retlige betragtninger. Regeringen har gjort gældende, at Kommissionen er forpligtet til at give medlemsstaterne meddelelse om de retlige overvejelser, som den har til hensigt at støtte sin negative beslutning på.
95 Det tyske regering har gjort gældende, at det følger af Domstolens retspraksis, navnlig af præmis 31 i Boussac-dommen, at den blotte mulighed for en negativ indflydelse på proceduren er tilstrækkeligt til, at tilsidesættelsen skal tillægges en sådan betydning, at den kan udgøre grundlaget for en annullation af den anfægtede beslutning.
96 Kommissionen har erkendt, at den ved en fejltagelse ikke fremsendte de konkurrerende virksomheders skrivelser til den tyske regering. Kommissionen har dog gjort gældende, at det følger af Boussac-dommen, at en tilsidesættelse af retten til kontradiktion kun kan medføre, at den anfægtede beslutning annulleres, hvis proceduren havde ført til et andet resultat, såfremt denne mangel ikke havde foreligget.
97 Kommissionen har gjort gældende, at konkurrenternes bemærkninger i denne sag ikke indeholder nogen aspekter, der er af betydning for bedømmelsen af faktum med hensyn til konkurrencereglerne, og som ikke allerede var kommet til Kommissionens kendskab via den tyske regerings skrivelser og i løbet af parternes indgående diskussioner på møderne den 31. august 1994 og den 28. november 1995, via bankernes skrivelser, der blev forelagt den tyske regering med anmodning om kommentarer, eller fra andre, alment tilgængelige kilder, og som ikke var blevet diskuteret i de mellem parterne udvekslede skrivelser og under de møder, som de har afholdt.
98 Med hensyn til den hævdede manglende offentliggørelse af retlige betragtninger har Kommissionen for det første gjort gældende, at dette klagepunkt er rejst for sent, og for det andet, at det ikke er begrundet, idet Kommissionen har givet udtryk for sit retlige standpunkt på en utvetydig måde både i sin korrespondance med den tyske regering og under sine møder med regeringen.
99 Det skal bemærkes, at ifølge fast retspraksis udgør retten til kontradiktion under en hvilken som helst procedure, der indledes over for nogen, og som kan føre frem til en retsakt, der indeholder et klagepunkt imod denne, et grundlæggende fællesskabsretligt princip, der skal overholdes, selv i tilfælde, hvor der ikke foreligger regler for den pågældende procedure (jf. dommen i sagen Belgien mod Kommissionen, præmis 27, og Boussac-dommen, præmis 29).
100 Domstolen fastslog i de ovenfor nævnte domme, at det nævnte princip kræver, at den berørte medlemsstat sættes i stand til at kommentere indsigelser, som er fremsat af berørte tredjemænd i henhold til artikel 93, stk. 2. I det omfang, hvor medlemsstaten ikke har været i stand til at kommentere disse oplysninger, kan Kommissionen ikke lægge dem til grund for sin beslutning imod denne stat.
101 Dog kan en sådan tilsidesættelse af retten til kontradiktion kun medføre, at retsakten annulleres, hvis det må antages, at proceduren kunne føre til et andet resultat, såfremt den pågældende mangel ikke havde foreligget (jf. Boussac-dommen, præmis 31).
102 Det skal med hensyn hertil bemærkes, at Domstolen i Boussac-dommen fastslog, at de omhandlede bemærkninger ikke indeholdt nogen supplerende oplysninger ud over dem, som Kommissionen allerede rådede over, og som den franske regering havde kendskab til. Den omstændighed, at den franske regering ikke havde fået mulighed for at tage stilling til de nævnte bemærkninger, kunne herefter ikke antages at have været af betydning for udfaldet af den administrative procedure.
103 På samme måde fremgår det i denne sag, som generaladvokaten har bemærket det i punkt 64-67 i sit forslag til afgørelse, af korrespondancen mellem Kommissionen og den tyske regering, at det materielle indhold af konkurrenternes bemærkninger var kendte for den tyske regering, der kunne tage hensyn dertil, da den fremkom med sin stillingtagen til de af Kommissionen rejste klagepunkter. Hertil kommer, at det følger af sagsakterne og af Kommissionens meddelelse 95/C 201/06 (EFT 1995 C 201, s. 6) angående støtte ydet til Jadekost, der blev offentliggjort den 5. august 1995 i overensstemmelse med traktatens artikel 93, stk. 2, at den tyske regering kendte de retlige og faktiske omstændigheder, på grundlag af hvilke Kommissionen gjorde gældende, at der forelå en tilsidesættelse af fællesskabsretten, således som de fremgår af punkt IV i begrundelsen for den anfægtede beslutning.
104 Endvidere skal det fastslås, at en fremsendelse af de skrivelser, der var blevet indgivet af Jadekost's konkurrenter, til den tyske regering, ikke kunne have givet Kommissionen grundlag for at træffe en anden beslutning. Det følger af de betragtninger, der er anført i denne dom, at Kommissionen på den ene side fastslog, at retningslinjerne fandt anvendelse, og på den anden side, at den omhandlede støtte udgjorde driftsstøtte. Disse to konklusioner blev begge klart bragt til den tyske regerings kendskab i løbet af den administrative procedure.
105 Den tyske regering har ikke været i stand til i løbet af proceduren for Domstolen at angive et faktisk eller retligt forhold, der, hvis det var blevet meddelt regeringen, ville have fået Kommissionen til at træffe en anden beslutning.
106 På grundlag af de ovenfor anførte betragtninger kan dette anbringende ikke tages til følge.
107 Da ingen af den tyske regerings anbringender kan tages til følge, skal Kommissionen frifindes.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
108 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Kommissionen har nedlagt påstand om, at Forbundsrepublikken Tyskland tilpligtes at betale sagens omkostninger, og da denne har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
1) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes.
2) Forbundsrepublikken Tyskland betaler sagens omkostninger.