CELEX: 61996TJ0095
Staatssteun
Openbare televisieomroepen
Klacht
Beroep wegens nalaten
Onderzoeksplicht van de Commissie
Termijn
Procedure van artikel 93, lid 2
Ernstige moeilijkheden

Overwegingen van het arrest
De feiten
1 In Spanje zijn tien televisieondernemingen gevestigd, waarvan drie particuliere en zeven openbare.
2 De particuliere televisieondernemingen worden hoofdzakelijk gefinancierd uit reclame-inkomsten. De openbare televisieondernemingen daarentegen worden slechts ten dele uit reclame gefinancierd. Zij worden via de overheidsinstelling RTVE rechtstreeks door de Staat beheerd, of anders bestuurd volgens een regeling van indirect beheer dat verschillende regionale stations omvat die daartoe in de verschillende Spaanse autonome gebieden zijn opgericht.
3 Sinds het begin van hun activiteiten hebben al deze openbare televisieondernemingen in meerdere of mindere mate subsidie ontvangen van de administratie waarvan zij afhangen. Zij worden dus zowel via reclame-inkomsten als via overheidssubsidies gefinancierd.
4 Verzoekster, Gestevisión Telecinco SA, een vennootschap naar Spaans recht, gevestigd te Madrid, is een van de drie particuliere ondernemingen. Op 2 maart 1992 diende zij bij de Commissie een klacht in (hierna: "eerste klacht") om te doen vaststellen, dat de door de regionale televisieondernemingen van hun respectieve autonome gebieden verkregen subsidies onverenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 92 EG-Verdrag (hierna: "Verdrag").
5 Bij brief van 30 april 1992 meldde de Commissie de goede ontvangst van deze klacht en liet zij verzoekster weten, dat haar diensten hadden "besloten de Spaanse autoriteiten om nauwkeurige inlichtingen te verzoeken om de gewraakte praktijken op hun verenigbaarheid met de gemeenschapsbepalingen inzake staatssteun (...) te toetsen". Dat verzoek om inlichtingen werd dezelfde dag naar de Spaanse autoriteiten gestuurd.
6 Op 25 november 1992 verzocht verzoekster de Commissie per brief om inlichtingen omtrent de stand van het onderzoek van haar klacht. Bij brief van 3 december 1992 liet de Commissie haar weten, dat zij de Spaanse autoriteiten had herinnerd aan hun plicht het tot hen gerichte verzoek om inlichtingen te beantwoorden.
7 Op 12 november 1993 diende verzoekster een nieuwe klacht in tot vaststelling dat de door de Spaanse Staat aan de overheidsinstelling RTVE verleende subsidie onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 92 van het Verdrag (hierna: "tweede klacht").
8 Op 24 november 1993 deelde verzoekster de heer K. Van Miert, het met mededingingszaken belaste lid van de Commissie, per brief mee, dat twee klachten waren ingediend, dat de daarin betwiste steunmaatregelen niet waren aangemeld, en dat de vertraging bij de behandeling van deze klachten door de Commissie onherstelbare gevolgen teweegbracht.
9 In december 1993 belastte de Commissie een extern adviesbureau met een onderzoek van de financiering van de openbare televisieondernemingen in heel de Gemeenschap.
10 In februari 1994 antwoordde zij op een telefonisch verzoek om inlichtingen van verzoekster, dat zij had besloten de beëindiging van voormeld onderzoek af te wachten alvorens de betrokken klachten verder te behandelen en eventueel te beslissen een procedure in de zin van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden.
11 Op 12 mei 1995 liet zij in antwoord op een nieuw telefonisch verzoek om inlichtingen weten, dat het rapport van het extern adviesbureau, gerectificeerd na verschillende vertragingen bij de redactie ervan, haar vóór het einde van de maand zou worden meegedeeld. De Commissie ontving het betrokken eindrapport uiterlijk in de loop van oktober 1995.
12 Begin februari 1996 had zij zich evenwel nog niet uitgesproken over verzoeksters klachten. Daarop maande deze bij aangetekende brief van 6 februari 1996, aangekomen op 8 februari daaraanvolgend, de Commissie krachtens artikel 175 van het Verdrag aan zich uit te spreken over de twee betrokken klachten en de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden.
13 Bij brief van 20 februari 1996 antwoordde de Commissie als volgt:
"Na onderzoek van uw klacht in het licht van de artikelen 92 en volgende van het Verdrag en na beëindiging van het in december 1993 gelaste onderzoek over de financiering van de openbare televisieomroepen in andere lidstaten, verzocht het directoraat-generaal mededinging de Spaanse autoriteiten bij brieven van 18 oktober 1995 en 14 februari 1996 om een aantal voor het onderzoek van het dossier noodzakelijke nadere inlichtingen en preciseringen."
14 Na deze correspondentie heeft de Commissie geen beslissing genomen over verzoeksters twee klachten.
Het procesverloop
15 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 17 juni 1996, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
16 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 8 november 1996, heeft de Franse Republiek verzocht om toelating tot interventie aan verweersters zijde. Bij beschikking van 4 februari 1997 heeft de president van de Derde kamer (uitgebreid) dit verzoek toegewezen.
17 Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Derde kamer - uitgebreid) besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan, doch het heeft in het kader van maatregelen tot organisatie van de procesgang krachtens artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering partijen uitgenodigd ter terechtzitting bepaalde vragen te beantwoorden.
18 Partijen zijn gehoord in hun pleidooien en antwoorden op de vragen van het Gerecht ter terechtzitting van 10 maart 1998.
Conclusies van partijen
19 Verzoekster concludeert, dat het het Gerecht behage:
- te verklaren dat de Commissie de krachtens het Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen, door niet te beslissen over haar twee klachten en niet de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden;
- subsidiair, de beschikking van de Commissie in de brief van 20 februari 1996 nietig te verklaren;
- verweerster te verwijzen in de kosten;
- interveniënte te verwijzen in haar eigen kosten en in de door verzoekster wegens haar interventie gemaakte kosten.
20 De Commissie concludeert, dat het het Gerecht behage:
- het beroep wegens nalaten niet-ontvankelijk, subsidiair ongegrond te verklaren;
- het beroep tot nietigverklaring niet-ontvankelijk te verklaren;
- verzoekster te verwijzen in de kosten.
21 De Franse Republiek sluit zich aan bij de conclusies van de Commissie.
Het beroep wegens nalaten
Argumenten van partijen
Ontvankelijkheid
22 De Commissie merkt om te beginnen op, dat het besluit dat zij na afloop van de administratieve procedure overeenkomstig artikel 92 e.v. van het Verdrag zal vaststellen, aan het Koninkrijk Spanje zal zijn gericht. De procedure van controle op staatssteun berust namelijk op een dialoog tussen de Commissie en de betrokken lidstaat, anders dan bij de toepassing van de artikelen 85 en 86 van het Verdrag, waar andere procedureregels gelden, krachtens welke de klager een beslissende rol speelt (arrest Gerecht van 22 mei 1996, AITEC/Commissie, T-277/94, Jurispr. blz. II-351, punt 71). Daar de klager in de onderhavige context buiten de zaak staat, is het ondenkbaar, dat een besluit rechtstreeks tot hem wordt gericht (conclusie van advocaat-generaal Tesauro in zaak C-198/91, Cook/Commissie, arrest Hof van 19 mei 1993, Jurispr. blz. I-2487, op blz. I-2502).
23 Bovendien kunnen de bepalingen van artikel 175, derde alinea, van het Verdrag niet dermate ruim worden uitgelegd dat belanghebbende derden beroep zouden kunnen instellen. Dienaangaande herinnert verweerster eraan, dat de beroepsmogelijkheden waarin artikel 175 van het Verdrag voorziet, beperkter zijn dan die van artikel 173 van het Verdrag. Alleen de potentiële adressaat van een handeling kan krachtens artikel 175 van het Verdrag beroep instellen, en in casu verkeert verzoekster niet in dat geval (arrest Hof van 10 juni 1982, Lord Bethell/Commissie, 246/81, Jurispr. blz. 2277, punt 16, en arrest AITEC/Commissie, reeds aangehaald, punt 62).
24 In de tweede plaats impliceert de niet-ontvankelijkheid van het onderhavige beroep volgens de Commissie niet noodzakelijkerwijs een schending van verzoeksters recht op rechterlijke bescherming. Zij herinnert er namelijk aan, dat zij niet bij uitsluiting bevoegd is om een overheidsmaatregel als staatssteun aan te merken. Ook de nationale rechter kan zich daarover uitspreken en uit de onwettigheid van de betrokken maatregelen de consequenties naar nationaal recht te trekken (arresten Hof van 22 maart 1977, Steinike en Weinlig, 78/76, Jurispr. blz. 595, punt 14; 21 november 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires en Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, C-354/90, Jurispr. blz. I-5505, en 11 juli 1996, SFEI e.a., C-39/94, Jurispr. blz. I-3547, punten 31 tot en met 53). De Commissie betwist eveneens de zienswijze, dat verzoekster naar Spaans recht geen beroep zou kunnen instellen.
25 Ten slotte merkt zij op, dat de door het Gerecht verleende rechterlijke bescherming in geen geval kan dienen om de gebreken van de rechterlijke bescherming op nationaal niveau te verhelpen (conclusie van advocaat-generaal Gulmann in gevoegde zaken C-15/91 en C-108/91, Buckl e.a./Commissie, arrest Hof van 24 november 1992, Jurispr. blz. I-6061, punt 27, en arrest Gerecht van 5 juni 1996, Kahn Scheepvaart/Commissie, T-398/94, Jurispr. blz. II-477, punt 50).
26 Verzoekster beklemtoont, dat de Commissie meer dan vier jaar na de indiening van de eerste klacht en meer dan twee en een half jaar na de indiening van de tweede klacht nog steeds geen standpunt over deze twee klachten heeft ingenomen en geen enkele procedure krachtens artikel 93, lid 2, van het Verdrag heeft ingeleid.
27 Zij herinnert eraan, dat zij de Commissie bij brief van 6 februari 1996, aangekomen op 8 februari, overeenkomstig artikel 175, tweede alinea, van het Verdrag tot handelen heeft aangemaand. Haars inziens is er gelet op het abnormaal tijdsverloop sinds de indiening van de twee klachten, sprake van een verzuim van de Commissie, die gehouden was binnen de twee maanden haar standpunt daarover te bepalen. Deze termijn is evenwel verstreken zonder dat de Commissie een standpunt heeft bepaald.
28 Volgens verzoekster heeft de Commissie in haar brief van 20 februari 1996 geen enkel standpunt ingenomen. Zij is daarentegen iedere standpuntbepaling uit de weg gegaan onder het voorwendsel dat zij de Spaanse regering om nadere inlichtingen had verzocht en dat het onderzoek van de klachten nog liep. Dienaangaande heeft het Hof evenwel verklaard, dat wanneer een instelling een aanmaning heeft ontvangen, de brief waarmee zij antwoordt dat het onderzoek van de opgeworpen vragen nog loopt, geen standpuntbepaling vormt waardoor een einde komt aan het verzuim van de betrokken instelling (arrest Hof van 22 maart 1961, Snupat/Hoge autoriteit, 42/59 en 49/59, Jurispr. blz. 101).
29 Bovendien wijst verzoekster het door de Commissie ter rechtvaardiging van dit stilzitten aangevoerde argument van de hand, dat het vooronderzoek van de in de klachten ter discussie gestelde overheidsmaatregelen nog niet is afgelopen. Deze handelwijze is in strijd met het fundamentele recht op effectieve rechterlijke bescherming.
30 Verzoekster merkt voorts op, dat de Commissie in casu gehouden was een procedure op tegenspraak krachtens artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden en vervolgens uitspraak te doen over de verenigbaarheid van de steunmaatregelen. Dergelijke besluiten, en dus ook het uitblijven ervan, raken haar rechtstreeks en individueel in haar hoedanigheid van klaagster en concurrente van de ondernemingen die deze steun ontvangen (arrest Hof van 28 januari 1986, Cofaz e.a./Commissie, 169/84, Jurispr. blz. 391; arresten Gerecht van 18 september 1995, SIDE/Commissie, T-49/93, Jurispr. blz. II-2501, en 28 september 1995, Sytraval en Brink's France/Commissie, T-95/94, Jurispr. blz. II-2651). Volgens haar is omwille van de samenhang van de gemeenschapsregels inzake rechterlijke bescherming vereist dat ook in de onderhavige zaak haar recht om beroep in te stellen, wordt erkend.
31 Verzoekster herinnert er ook aan, dat de ontvankelijkheidsvoorwaarden van artikel 175 van het Verdrag vergelijkbaar zijn met de in het kader van artikel 173 van het Verdrag geldende voorwaarden zoals door het Hof gepreciseerd in zijn arrest van 18 november 1970, Chevalley/Commissie (15/70, Jurispr. blz. 975).
32 Voorts kan haars inziens in casu geen beroep bij de nationale rechter worden ingesteld, aangezien de gelaakte steunmaatregelen worden verleend via begrotingswetten, waartegen naar Spaans recht voor particulieren geen beroep openstaat. Dat de steunontvangers overheidsbedrijven zijn, impliceert bovendien dat de uitvoeringsbesluiten van deze wetten interne besluiten zijn die niet zijn gepubliceerd en waartegen evenmin kan worden opgekomen. Zelfs in het tegenovergestelde geval zal geen enkele nationale rechter het wagen de aan de openbare televisieomroepen verleende subsidie als staatssteun te beschouwen, wetende dat de zaak sinds vier jaar bij de Commissie aanhangig is zonder dat deze een procedure op tegenspraak krachtens artikel 93, lid 2, van het Verdrag heeft ingeleid. Ten slotte brengt de handelwijze van de Commissie in deze zaak mee, dat een nationale rechter na een eventuele vaststelling van de onverenigbaarheid van de steun, niet meer de teruggave van de steun zal kunnen gelasten (arrest Hof van 24 november 1987, RSV/Commissie, 223/85, Jurispr. blz. 4617).
33 De Franse Republiek, interveniënte, verwijst naar het dictum van voormeld arrest SFEI e.a. en betwist verzoeksters argument, dat geen enkele nationale rechter bereid zou zijn een maatregel die sinds verschillende jaren door de Commissie wordt onderzocht, als staatssteun aan te merken. Krachtens dit dictum kan een nationale rechter zich daarover wél uitspreken, ook al is de zaak tegelijkertijd aan de Commissie voorgelegd. De nationale rechter kan de Commissie voorts om preciseringen verzoeken of het Hof krachtens artikel 177 van het Verdrag een prejudiciële vraag stellen.
Ten gronde
34 Verzoekster beklemtoont, dat volgens vaste rechtspraak de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag verplicht is wanneer de Commissie op ernstige moeilijkheden stuit om de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt te beoordelen. De Commissie kan zich slechts tot de inleidende fase van artikel 93, lid 3 beperken, en gunstig beslissen over een steunmaatregel, indien zij na een eerste onderzoek tot de overtuiging kan komen, dat deze steun verenigbaar is met het Verdrag (arrest Cook/Commissie, reeds aangehaald; arrest Hof van 20 maart 1984, Duitsland/Commissie, 84/82, Jurispr. blz. I-1451, en arrest SIDE/Commissie, reeds aangehaald).
35 In casu blijkt volgens verzoekster evenwel op zich reeds uit het tijdsverloop sinds de indiening van de klachten, dat de Commissie op ernstige moeilijkheden stuit om de verenigbaarheid van de betrokken steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt te beoordelen. Dat om een extern rapport over de financieringswijze van de openbare televisieondernemingen is verzocht, bevestigt deze zienswijze. Ten slotte stuitte de Commissie ook na de neerlegging van dit rapport nog steeds op moeilijkheden bij de beoordeling van de betrokken steunmaatregelen, aangezien zij verschillende maanden later nog steeds geen standpunt had bepaald over de gelaakte feiten en de Spaanse autoriteiten opnieuw om nadere inlichtingen verzocht.
36 In zijn arrest van 11 december 1973, Lorenz (120/73, Jurispr. blz. 1471) erkende het Hof anderzijds, dat de Commissie voor de preliminaire beoordeling van aangemelde steun over een redelijke termijn van twee maanden beschikte. De Commissie is dus ook gehouden binnen een redelijke termijn tot een dergelijk vooronderzoek over te gaan, wanneer een lidstaat in strijd met zijn communautaire verplichtingen niet alleen heeft nagelaten de steun aan te melden, maar deze bovendien reeds ten uitvoer heeft gelegd.
37 Wanneer de Commissie een houding aanneemt zoals in de onderhavige zaak het geval is, schendt zij bovendien de bij het Verdrag in het kader van de procedure van artikel 93, lid 2, aan verzoekster toegekende procedurele rechten. Verzoeksters rechten kunnen namelijk slechts worden geëerbiedigd, indien zij kan opkomen tegen de besluiten die de Commissie vaststelt zonder de procedure van artikel 93, lid 2, in te leiden (arrest Cook/Commissie, reeds aangehaald, en arrest Hof van 15 juni 1993, Matra/Commissie, C-225/91, Jurispr. blz. I-3203). Deze procedurele rechten zouden evenwel worden uitgehold, indien de Commissie het vooronderzoek van de overheidsmaatregelen voor onbepaalde duur kon blijven rekken.
38 Verzoekster betwist voorts ook de zienswijze, dat de verplichting een administratieve procedure krachtens artikel 93, lid 2, in te leiden afhankelijk is van de voorafgaande vaststelling, dat er sprake is van een steunmaatregel in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag. Naar blijkt uit de administratieve praktijk van de Commissie heeft deze reeds dergelijke procedures ingeleid, wanneer zij betwijfelde of de betrokken overheidsmaatregelen als steun konden worden aangemerkt (arrest Sytraval en Brink's France/Commissie, reeds aangehaald, punt 79). In zijn arrest van 27 februari 1997, FFSA e.a./Commissie (T-106/95, Jurispr. blz. II-229) heeft het Gerecht er integendeel op gewezen, dat de toekenning van overheidsmiddelen aan een onderneming staatssteun was, ook al bleek achteraf dat artikel 92 ingevolge artikel 90, lid 2, van het Verdrag niet van toepassing was.
39 Ten slotte dient er volgens verzoekster rekening mee te worden gehouden, dat de Spaanse autoriteiten, aangezien geen procedure krachtens artikel 93, lid 2, is ingeleid, de Spaanse openbare televisieomroepen de litigieuze subsidie blijven verlenen, ofschoon deze steunmaatregelen verschillende jaren geleden reeds ter discussie zijn gesteld. Zij besluit dat in deze omstandigheden op de Commissie een verplichting tot handelen rustte, en dat zij dit in strijd met het Verdrag achterwege heeft gelaten.
40 De Commissie betoogt, dat zij weliswaar geen enkel besluit heeft genomen over het bestaan van staatssteun of over de inleiding van de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag, doch wel een aantal handelingen heeft gesteld om een bijzonder ingewikkeld probleem dat een groot aantal lidstaten raakt in al zijn facetten te kunnen onderzoeken.
41 De Commissie merkt op, dat zij tussen 30 april 1992 en 8 februari 1993 met de Spaanse administratie briefwisseling heeft gevoerd en vervolgens in december 1993 een onderzoek heeft gelast over de exploitatie en werking van de openbare televisieomroepen in de Gemeenschap. Na de neerlegging van dat rapport stond zij tussen 18 oktober 1995 en 5 juli 1996 opnieuw in correspondentie met de Spaanse administratie. Tijdens de voorbereiding van het rapport, zag zij slechts voorlopig af van andere initiatieven die daarmee in samenloop hadden kunnen komen.
42 Men kan niet stellen dat de procedure betreffende de betrokken maatregelen in deze omstandigheden "geschorst" was. De tweeënhalf jaar die verliepen tussen de indiening van de tweede klacht en verzoeksters uitnodiging tot handelen, werden namelijk grotendeels gebruikt voor het verrichten van voormeld extern onderzoek.
43 De Commissie beklemtoont bovendien, dat noch het Verdrag noch het afgeleide recht bepalen binnen welke termijn zij op een klacht betreffende niet-aangemelde staatssteun moet reageren.
44 In casu moet voorts rekening worden gehouden met de complexiteit van de betrokken zaak op juridisch en politiek vlak. Televisie is slechts sedert kort voor concurrentie opengesteld, zodat deze zaak bijzonder omzichtig moest worden aangepakt. De eerste klacht was de allereerste van dit soort en betrof zeven verschillende regionale steunmaatregelen. Verzoeksters klachten stellen bovendien delicate problemen aan de orde inzake de invloed op het intracommunautaire handelsverkeer, inzake vergoeding van de verplichtingen van openbare dienst en inzake kwalificatie als steunmaatregel, met name wegens de soms weinig transparante boekhouding van de betrokken overheidsbedrijven.
45 De met de behandeling van het onderhavige dossier gemoeide tijd kan dus volgens de Commissie geen met de verdragsregels strijdig nalaten opleveren en is met name geen verzuim om de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden.
46 De Commissie wijst bovendien op de ernstige gevolgen voor de openbare televisieomroepen in heel de Gemeenschap van een eventuele beslissing de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden. In dat geval moet het verlenen van de betrokken steun namelijk worden opgeschort (arrest Hof van 30 juni 1992, Spanje/Commissie, C-312/90, Jurispr. blz. I-4117), wat in strijd zou zijn met het beginsel van behoorlijk bestuur.
47 Ten slotte merkt zij op, dat zij zich vooraf moet uitspreken over de vraag of de litigieuze subsidies als steunmaatregelen in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag kunnen worden aangemerkt, alvorens zich te kunnen uitspreken over de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt. Dienaangaande ontkent zij, dat zij de gewoonte zou hebben aangenomen de procedure van artikel 93, lid 2, in te leiden om te bepalen of overheidsmaatregelen als "steunmaatregelen" in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag kunnen worden aangemerkt.
48 Uit al deze omstandigheden leidt de Commissie af, dat zij niet in staat was een standpunt te bepalen of de ten tijde van de aanmaning door verzoekster verlangde besluiten vast te stellen. Dienaangaande verwijst zij naar de conclusie van advocaat-generaal Edward in de zaak T-24/90 (arrest Gerecht van 18 september 1992, Automec/Commissie, Jurispr. blz. II-2223).
Beoordeling door het Gerecht
Opmerkingen vooraf
49 Artikel 93 van het Verdrag voorziet in een bijzondere procedure van voortdurend onderzoek en controle op staatssteun door de Commissie. Voor nieuwe steunmaatregelen die de lidstaten voornemens zijn in te voeren, is een procedure vastgesteld, en steun die buiten het kader van deze procedure wordt toegekend, kan niet als regelmatig worden beschouwd, want het voornemen om steunmaatregelen in te voeren of te wijzigen moet vóór de tenuitvoerlegging ervan bij de Commissie worden aangemeld.
50 De Commissie gaat dan over tot een eerste onderzoek van de voorgenomen steunmaatregelen. Indien zij na dit onderzoek twijfels heeft over de verenigbaarheid van dit voornemen met de gemeenschappelijke markt, leidt zij onverwijld de procedure van artikel 93, lid 2, eerste alinea, van het Verdrag in.
51 In het kader van deze procedure moet dus onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds de bij artikel 93, lid 3, van het Verdrag bedoelde inleidende fase van onderzoek van de steunmaatregelen, die er slechts toe dient de Commissie in staat te stellen zich een voorlopig oordeel te vormen over de gedeeltelijke of volledige verenigbaarheid van de betrokken steun, en anderzijds de onderzoeksfase van artikel 93, lid 2, van het Verdrag die de Commissie in staat moet stellen zich volledig te informeren over alle gegevens van de zaak (zie arresten Cook/Commissie, reeds aangehaald, punt 22, en Matra/Commissie, reeds aangehaald, punt 16).
52 De procedure van artikel 93, lid 2, is noodzakelijk wanneer de Commissie op ernstige moeilijkheden stuit bij de beoordeling van de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt. De Commissie kan zich dus slechts beperken tot de inleidende fase van artikel 93, lid 3, en zich in positieve zin uitspreken over een niet-aangemelde overheidsmaatregel indien zij na een eerste onderzoek tot de conclusie komt, dat deze maatregel niet als steun in de zin van artikel 92, lid 1, kan worden aangemerkt, of dat hij een steunmaatregel is die verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. Is de Commissie na dit eerste onderzoek tot de tegenovergestelde conclusie gekomen, of heeft zij geen oplossing gevonden voor de bij de beoordeling van de betrokken maatregel gerezen moeilijkheden, moet de instelling alle nodige informatie inwinnen en daartoe de procedure van artikel 93, lid 2, openen (arresten Hof, Duitsland/Commissie, reeds aangehaald, punt 13; Cook/Commissie, reeds aangehaald, punt 29; Matra/Commissie, reeds aangehaald, punt 33, en arrest van 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink's France, C-367/95 P, Jurispr. blz. I-0000, punt 39).
53 Wanneer belanghebbende derden bij de Commissie klachten hebben ingediend tegen overheidsmaatregelen die niet overeenkomstig artikel 93, lid 3, zijn aangemeld, is de instelling gehouden in het kader van voormelde inleidende fase over te gaan tot een snel en onpartijdig onderzoek van deze klachten in het belang van een goede toepassing van de fundamentele verdragsbepalingen inzake steunmaatregelen, wat kan meebrengen dat gegevens moeten worden onderzocht die door de klagers niet uitdrukkelijk ter sprake zijn gebracht (arrest Commissie/Sytraval en Brink's France, reeds aangehaald, punt 62).
54 Ten slotte zij eraan herinnerd, dat de Commissie bij uitsluiting bevoegd is om de eventuele onverenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt vast te stellen (arresten Steinike en Weinlig, reeds aangehaald, punten 9 en 10, en Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires en Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, reeds aangehaald, punt 14).
55 Uit al deze regels volgt, dat de Commissie na afloop van de inleidende fase van onderzoek van een overheidsmaatregel is gehouden ten aanzien van de betrokken staat één van de volgende drie besluiten te nemen: de betrokken overheidsmaatregel is geen "steunmaatregel" in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag; deze maatregel is een steunmaatregel in de zin van artikel 92, lid 1, doch is ingevolge artikel 92, leden 2 en 3, verenigbaar met de gemeenschappelijke markt; de procedure van artikel 93, lid 2, wordt geopend.
56 Gelet op deze elementen rechtens, dient eerst te worden onderzocht of het beroep wegens nalaten ontvankelijk is, en daarna, in voorkomend geval, of het gegrond is.
De ontvankelijkheid
57 Krachtens artikel 175, derde alinea, van het Verdrag kan iedere natuurlijke of rechtspersoon bij de gemeenschapsrechter zijn bezwaren indienen tegen het feit dat een der instellingen van de Gemeenschap heeft nagelaten te zijnen aanzien een andere handeling te verrichten dan het geven van een aanbeveling of een advies.
58 In zijn arrest van 26 november 1996, T. Port (C-68/95, Jurispr. blz. I-6065, punt 59), heeft het Hof gepreciseerd, dat zoals artikel 173, vierde alinea, van het Verdrag, op grond waarvan een particulier de nietigverklaring van een niet tot hem gerichte handeling van een instelling kan vorderen indien die handeling hem rechtstreeks en individueel raakt, ook artikel 175, derde alinea, aldus moet worden uitgelegd, dat een particulier beroep wegens nalaten kan instellen tegen een instelling die heeft nagelaten een handeling te stellen waardoor hij op dezelfde wijze zou worden geraakt.
59 De Commissie meent dus ten onrechte, dat het beroep wegens nalaten niet-ontvankelijk is op de enkele grond dat verzoekster niet de mogelijke adressaat is van de handelingen die zij in casu zou kunnen vaststellen (zie punt 55, supra).
60 In casu dient te worden onderzocht in hoeverre verzoekster kan worden geacht rechtstreeks en individueel te worden geraakt door de handelingen in verband waarmee een verzuim van de Commissie wordt gesteld.
61 Blijkens het arrest van het Gerecht van 27 april 1995, ASPEC e.a./Commissie (T-435/93, Jurispr. blz. II-1281, punt 60) moet een onderneming worden geacht rechtstreeks door een besluit van de Commissie betreffende staatssteun te worden geraakt, wanneer de wil van de nationale autoriteiten om hun steunvoornemen door te voeren, buiten kijf staat. In casu staat vast, dat de verschillende in het geding zijnde subsidies door de betrokken Spaanse autoriteiten reeds zijn verleend en ook verder worden verleend. In deze omstandigheden moet ervan worden uitgegaan, dat verzoekster rechtstreeks wordt geraakt.
62 Aangaande de vraag of verzoekster individueel is geraakt, zij opgemerkt, dat volgens vaste rechtspraak natuurlijke en rechtspersonen door een beschikking individueel zijn geraakt, indien deze beschikking hen treft wegens bepaalde bijzondere hoedanigheden of een feitelijke situatie, welke hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert (arrest Hof van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie, 25/62, Jurispr. blz. 205, op blz. 232; arresten Gerecht van 13 december 1995, Exporteurs in Levende Varkens e.a., T-481/93 en T-484/93, Jurispr. blz. II-2941, punt 51, en van 22 oktober 1996, Skibsværftsforeningen e.a./Commissie, T-266/94, Jurispr. blz. II-1399, punt 44).
63 Derhalve dient in casu te worden onderzocht, of verzoekster individueel geraakt is door de beschikking die de Commissie na afloop van de inleidende onderzoeksfase ten aanzien van de betrokken lidstaat zou kunnen geven en die naar gelang van het geval zou inhouden dat de betrokken overheidsmaatregel geen steunmaatregel is, of een steunmaatregel is die evenwel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, of ook nog dat de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag moet worden geopend.
64 Het is vaste rechtspraak, dat wanneer de Commissie zonder de procedure van artikel 93, lid 2, in te leiden, op basis van lid 3 van dat artikel vaststelt, dat een overheidsmaatregel geen steunmaatregel is of dat deze maatregel een met de gemeenschappelijke markt verenigbare steunmaatregel is, de belanghebbenden die de procedurele waarborgen van lid 2 van dit artikel genieten de naleving ervan slechts kunnen verkrijgen, indien zij de mogelijkheid hebben deze beschikking van de Commissie voor de gemeenschapsrechter te betwisten (zie laatstelijk, arrest Commissie/Sytraval en Brink's France, reeds aangehaald, punt 47, en, voordien, arresten Cook/Commissie, reeds aangehaald, punt 23, en Matra/Commissie, reeds aangehaald, punt 17). In casu geldt hetzelfde principe ingeval de Commissie zich op het standpunt zou plaatsen, dat de aan de Spaanse openbare televisieomroepen verleende subsidies steunmaatregelen zijn, die evenwel krachtens artikel 90, lid 2, van het Verdrag niet onder het verbod van artikel 92 ervan vallen (arrest FFSA e.a./Commissie, reeds aangehaald, punten 172 en 178, in hogere voorziening bevestigd bij beschikking Hof van 25 maart 1998, FFSA e.a./Commissie, C-174/97 P, Jurispr. blz. I-1303).
65 De belanghebbenden in de zin van artikel 93, lid 2, van het Verdrag die aldus zijn te beschouwen als rechtstreeks en individueel geraakt, zijn de personen, ondernemingen of verenigingen die eventueel door de steunverlening in hun belangen worden geraakt, met name concurrerende ondernemingen en beroepsorganisaties (arrest Hof van 14 november 1984, Intermills/Commissie, 323/82, Jurispr. blz. 3809, punt 16).
66 In casu heeft de Commissie niet betwist, dat verzoekster een belanghebbende partij is in de zin van artikel 93, lid 2, welke hoedanigheid voortvloeit uit haar functie van exploitant van één van de drie particuliere televisieomroepen die in concurrentie staan met de openbare televisieomroepen die de betwiste subsidies hebben gekregen, en uit het feit dat haar twee klachten aan de oorsprong liggen van het vooronderzoek door de Commissie van deze subsidies.
67 Voorts heeft verzoekster de zaak op regelmatige wijze aanhangig gemaakt bij de gemeenschapsrechter, die als enige, met uitsluiting van de nationale rechter, bevoegd is om eventueel vast te stellen, dat de Commissie in strijd met het Verdrag niet is overgegaan tot de opening van de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag, wat de noodzakelijke voorwaarde is voor de vaststelling van een definitieve beschikking die verzoekster rechtstreeks en individueel raakt, zoals bij voorbeeld een beschikking waarbij een steunmaatregel waarvan de kwalificatie tot dusver ernstige moeilijkheden opleverde, verenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt verklaard.
68 Dat verzoekster eventueel voor de nationale rechter beroep tegen de verlening van de litigieuze subsidies aan de openbare televisieomroepen kan instellen, doet niet af aan de ontvankelijkheid van het onderhavige beroep wegens nalaten (zie in die zin arrest Kahn Scheepvaart/Commissie, reeds aangehaald, punt 50).
69 Verzoekster moet dus worden geacht rechtstreeks en individueel te worden geraakt door het uitblijven van een besluit van de Commissie sedert deze de procedure van vooronderzoek inzake de steunverlening van verschillende Spaanse overheidsinstanties aan de openbare televisieondernemingen heeft geopend.
70 Het beroep wegens nalaten is dus ontvankelijk.
Ten gronde
71 Om uitspraak te doen over de gegrondheid van het beroep wegens nalaten moet worden nagegaan, of ten tijde van de aanmaning van de Commissie in de zin van artikel 175 van het Verdrag, op de Commissie een verplichting tot handelen rustte (beschikkingen Gerecht van 13 november 1995, Dumez/Commissie, T-126/95, Jurispr. blz. II-2863, punt 44, en 6 juli 1998, Goldstein/Commissie, T-286/97, Jurispr. blz. II-0000, punt 24).
72 Aangezien zij bij uitsluiting bevoegd is om de verenigbaarheid van staatssteun met de gemeenschappelijke markt te beoordelen, is de Commissie in het belang van een goede toepassing van de fundamentele verdragsbepalingen inzake staatssteun gehouden een klacht wegens een met de gemeenschappelijke markt onverenigbare steunmaatregel zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken (arrest Commissie/Sytraval en Brink's France, reeds aangehaald, punt 62).
73 Aangaande de termijn waarbinnen de Commissie zich over een dergelijke klacht moet uitspreken, zij opgemerkt dat het Gerecht op het gebied van artikel 85 van het Verdrag reeds heeft geoordeeld, dat de Commissie niet sine die een standpuntbepaling mag verdagen omtrent een verzoek om vrijstelling krachtens lid 3 van deze bepaling (arrest van 22 oktober 1997, SCK en FNK/Commissie, T-213/95 en T-18/96, Jurispr. blz. II-1739, punt 55), op welk gebied zij bij uitsluiting bevoegd is. Voorts herinnerde het Gerecht eraan, dat de eerbiediging door de Commissie van een redelijke termijn bij de vaststelling van beschikkingen na afloop van de administratieve procedures op het gebied van het mededingingsbeleid, een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht is (zelfde arrest, punt 56, en aldaar aangehaalde rechtspraak).
74 De Commissie mag dus ook het vooronderzoek van overheidsmaatregelen waartegen krachtens artikel 92, lid 1, van het Verdrag een klacht is ingediend, niet voor onbepaalde duur laten aanslepen, nadat zij zoals in casu heeft aanvaard tot dit onderzoek over te gaan.
75 Of de duur van een dergelijke administratieve procedure redelijk is, moet worden beoordeeld met inachtneming van de specifieke omstandigheden van elke zaak en in het bijzonder met inachtneming van de context ervan, de verschillende etappes van de procedure die de Commissie moet volgen, de ingewikkeldheid van de zaak, alsmede het belang ervan voor de verschillende betrokken partijen (arrest Gerecht van 19 maart 1997, Oliveira/Commissie, T-73/95, Jurispr. blz. II-381, punt 45, en SCK en FNK/Commissie, reeds aangehaald, punt 57).
76 In casu dient allereerst te worden onderzocht, of de Commissie zoals verzoekster stelt, binnen een "redelijke termijn" van twee maanden, zoals gepreciseerd in het arrest Lorenz (reeds aangehaald, punt 4), had moeten overgaan tot een vooronderzoek van de aan de openbare televisieomroepen verleende subsidies.
77 De verwijzing naar die termijn van twee maanden is in dit laatste arrest gebaseerd op de noodzaak rekening te houden met het rechtmatige belang van de betrokken lidstaat om spoedig uitsluitsel te hebben over de wettigheid van maatregelen die bij de Commissie zijn aangemeld.
78 Deze redenering geldt niet, wanneer de betrokken lidstaat maatregelen tot uitvoering heeft gebracht zonder ze vooraf bij de Commissie aan te melden. Had hij twijfels over de vraag of de voorgenomen maatregelen al dan niet als staatssteun waren aan te merken, dan kon hij zijn belangen vrijwaren door de voorgenomen maatregelen ter kennis te brengen van de Commissie, die in dat geval verplicht was binnen twee maanden haar standpunt te bepalen (arrest SFEI e.a., reeds aangehaald, punt 48).
79 Derhalve kan de in het arrest Lorenz bedoelde termijn van twee maanden als zodanig niet van toepassing zijn in een geval als het onderhavige, waarin de litigieuze overheidsmaatregelen niet bij de Commissie zijn aangemeld.
80 Vervolgens zij opgemerkt, dat verzoeksters eerste klacht is ingediend op 2 maart 1992 en de tweede op 12 november 1993. Op het tijdstip waarop de Commissie overeenkomstig artikel 175 van het Verdrag is aangemaand, namelijk op 8 februari 1996, de datum van ontvangst van verzoeksters brief van 6 februari 1996 waarbij de Commissie tot handelen werd uitgenodigd, duurde haar vooronderzoek dus reeds 47 maanden wat de eerste klacht betreft en 26 maanden wat de tweede klacht betreft.
81 Die tijd volstond evenwel ruimschoots voor de Commissie om de inleidende fase van het onderzoek van de betrokken maatregelen te beëindigen. De instelling had dus inmiddels reeds een beslissing over de betrokken maatregelen (zie punt 55 supra) moeten kunnen nemen, tenzij zij kon aantonen dat uitzonderlijke omstandigheden een dergelijk tijdsverloop rechtvaardigden.
82 Dienaangaande wees de Commissie erop, dat de eerste klacht de allereerste klacht van dit soort was die zij ooit ontving, dat de lidstaten op televisiegebied rechtmatig niet-commerciële doelstellingen konden nastreven, en dat delicate problemen rezen inzake de invloed op het intracommunautaire handelsverkeer en inzake vergoeding van de verplichtingen van openbare dienst in de zin van artikel 90, lid 2, van het Verdrag. Ter terechtzitting herinnerde zij aan het bestaan van het protocol betreffende het publieke-omroepstelsel in de lidstaten, dat bij het Verdrag van Amsterdam van 2 oktober 1997 (PB 1997, C 340, blz. 109) aan het EG-Verdrag is gehecht.
83 Blijkens de conclusies en pleidooien van partijen betreft de enige echte moeilijkheid voor de Commissie in casu evenwel de mate waarin de aan de Spaanse openbare televisieomroepen verleende subsidies dienen tot vergoeding van de hun bij de nationale wetgeving opgedragen bijzondere taken van openbare dienst. Bij de beoordeling van deze moeilijkheid dient voormeld protocol evenwel buiten beschouwing te blijven, aangezien het nagenoeg 19 maanden na verzoeksters uitnodiging tot handelen is vastgesteld, welke uitnodiging zelfs dateert van vóór de opening op 29 maart 1996 van de intergouvernementele conferentie die tot het Verdrag van Amsterdam heeft geleid.
84 Ter rechtvaardiging van het betrokken tijdsverloop verwijst de Commissie voorts naar de stappen die zij na de indiening van verzoeksters klachten heeft ondernomen.
85 Op dit punt zij opgemerkt, dat de Commissie vóór verzoeksters uitnodiging tot handelen de Spaanse autoriteiten tweemaal, op 30 april 1992 en op 18 oktober 1995, formeel om inlichtingen omtrent de litigieuze subsidies heeft verzocht. Ook heeft zij in december 1993 aan een adviesbureau opdracht gegeven de financiering van de openbare televisieomroepen in heel de Gemeenschap grondig te onderzoeken.
86 Deze stappen rechtvaardigen evenwel geenszins, dat de Commissie het vooronderzoek van de betrokken maatregelen zo lang heeft laten aanslepen, dat de bezinningstijd die redelijkerwijs nodig is voor een toetsing van de betrokken maatregelen aan artikel 90, lid 2, van het Verdrag ruimschoots is overschreden. Bijgevolg, en zelfs indien moest worden aanvaard dat blijkens voormeld protocol, dat bij het Verdrag van Amsterdam aan het EG-Verdrag is gehecht, de betrokken materie voor de lidstaten politiek gevoelig ligt, had de Commissie op het tijdstip van de aanmaning in staat moeten zijn een beschikking te geven waarbij werd vastgesteld, dat de litigieuze subsidies geen steunmaatregelen vormden, of anders dat zij met de gemeenschappelijke markt verenigbare steunmaatregelen waren, of tenslotte dat zij zich wegens ernstige moeilijkheden genoodzaakt zag de procedure van artikel 93, lid 2, te openen, in welk geval alle belanghebbenden en met name de lidstaten opmerkingen konden maken. Ook had zij binnen de betrokken termijn een hybride beslissing kunnen nemen waarin naar gelang van de omstandigheden voor verschillende onderdelen van de betrokken overheidsmaatregelen een van de drie voormelde beginselbeslissingen werd toegepast (zie, in dit verband, arrest Hof van 22 maart 1977, Iannelli & Volpi, 74/76, Jurispr. blz. 557, punten 14 tot en met 17, en arrest Gerecht van 17 februari 1998, Pantochim/Commissie, T-107/96, Jurispr. blz. II-311, punt 51).
87 In dit stadium van de redenering dient nog te worden onderzocht in hoeverre de Commissie in de brief van 20 februari 1996 een standpunt heeft bepaald over verzoeksters uitnodiging tot handelen.
88 Verzoekster heeft er terecht op gewezen, dat de Commissie in deze brief geenszins een standpunt over de betrokken klachten bepaalt, aangezien zij alleen preciseert, dat zij na onderzoek van de klachten en na de beëindiging van een extern onderzoek de Spaanse autoriteiten om een aantal nadere inlichtingen heeft verzocht. Een brief van een instelling die overeenkomstig artikel 175 van het Verdrag tot handelen is aangemaand, waarin het heet dat de gerezen vragen verder worden onderzocht, is geen standpuntbepaling die een einde maakt aan een verzuim (arrest Hof Snupat/Hoge Autoriteit, reeds aangehaald, en arrest van 22 mei 1985, Parlement/Raad, 13/83, Jurispr. blz. 1513, punt 25).
89 Voorts staat vast, dat de Commissie in de loop van de behandeling van het onderhavige beroep nog steeds geen van voormelde beslissingen had genomen.
90 Uit een en ander volgt, dat er op 8 april 1996, na afloop van de termijn van twee maanden na ontvangst op 8 februari 1996 van de uitnodiging tot handelen, sprake was van een verzuim vanwege de Commissie, die had nagelaten vast te stellen dat de betrokken overheidsmaatregelen geen steunmaatregelen in de zin van artikel 92, lid 1, van het Verdrag vormen, of anders dat zij steunmaatregelen in de zin van artikel 92, lid 1, zijn doch ingevolge artikel 92, leden 2 en 3, verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt, of ook nog dat de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag diende te worden geopend, of tenslotte dat naar gelang van de omstandigheden een combinatie van deze verschillende mogelijkheden moet worden toegepast.
91 Het beroep wegens nalaten is dus gegrond.
92 Gelet op het louter subsidiair karakter ervan, behoeft geen uitspraak te worden gedaan over het beroep tot nietigverklaring.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
93 Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, voor zover zulks is gevorderd.
94 Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, en zulks is gevorderd, moet zij worden verwezen in verzoeksters kosten, behoudens de kosten veroorzaakt door de interventie van de Franse Republiek.
95 Volgens artikel 87, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering moet de Franse Republiek haar eigen kosten dragen, alsook de door verzoekster wegens haar interventie gemaakte kosten.
Dictum
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Derde kamer - uitgebreid)
rechtdoende:
1) Verklaart dat de Commissie de krachtens het EG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door geen beschikking te geven over verzoeksters twee klachten van 2 maart 1992 en 12 november 1993.
2) Verwijst de Commissie in de door verzoekster gemaakte kosten, met uitsluiting van de kosten veroorzaakt door de interventie van de Franse Republiek.
3) Verwijst de Franse Republiek in haar eigen kosten en in de door verzoekster wegens haar interventie gemaakte kosten.