CELEX: 61998CJ0017
Associeringsordningen for de oversøiske lande og territorier
Rådets afgørelse 97/803/EF
indførsel af sukker
AVS/OLT-kumulation af oprindelse
Prøvelse af gyldighed
National ret
Foreløbige forholdsregler

Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 19. december 1997, indgået til Domstolen den 23. januar 1998, har præsidenten for Arrondissementsrechtbank, Haag, i medfør af EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF) forelagt tolv præjudicielle spørgsmål vedrørende gyldigheden af Rådets afgørelse 97/803/EF af 24. november 1997 om midtvejsrevision af afgørelse 91/482/EØF om de oversøiske landes og territoriers associering med Det Europæiske Økonomiske Fællesskab (EFT L 329, s. 50).
2 Disse spørgsmål er rejst i en sag mellem Emesa Sugar (Free Zone) NV (herefter »Emesa«) og de arubanske myndigheder vedrørende betingelserne for indførsel til Fællesskabet af sukker, som forarbejdes og emballeres af Emesa på denne ø.
De relevante retsregler
3 Det bestemmes i EF-traktatens artikel 3, litra r) [efter ændring nu artikel 3, stk. 1, litra s), EF], at Fællesskabets virke indebærer associeringen af de oversøiske lande og territorier (herefter »OLT«) »med henblik på at forøge samhandelen og på at fremme den økonomiske og sociale udvikling i fællesskab«.
4 Aruba hører til OLT.
5 Associeringen af disse lande og territorier med Fællesskabet er omhandlet i EF-traktatens fjerde del.
6 Det bestemmes i EF-traktatens artikel 131, stk. 2 og 3 (efter ændring nu artikel 182, stk. 2 og 3, EF):
»Formålet med associeringen er at fremme den økonomiske og sociale udvikling i disse lande og territorier og at oprette nære økonomiske forbindelser mellem disse og Fællesskabet som helhed.
I overensstemmelse med principperne i denne traktats præambel skal associeringen først og fremmest åbne mulighed for at tjene befolkningernes interesser i disse lande og territorier og øge deres velstand for herved at lede dem frem til den økonomiske, sociale og kulturelle udvikling, som de tilstræber.«
7 I den forbindelse er der i EF-traktatens artikel 132 (nu artikel 183 EF) opstillet visse mål, herunder at medlemsstaterne »i deres samhandel med disse lande og territorier [anvender] samme regler, som de i henhold til denne traktat anvender indbyrdes«.
8 Ifølge EF-traktatens artikel 133, stk. 1 (efter ændring nu artikel 184, stk. 1, EF), nyder varer med oprindelse i OLT ved indførsel til medlemsstaterne godt af den fuldstændige afskaffelse af tolden mellem medlemsstaterne, som gradvis finder sted i overensstemmelse med traktatens bestemmelser.
9 EF-traktatens artikel 136 (efter ændring nu artikel 187 EF) bestemmer:
»For en første periode på fem år efter denne traktats ikrafttræden fastlægges de nærmere retningslinjer for og fremgangsmåden ved disse landes og territoriers associering med Fællesskabet i en til denne traktat knyttet gennemførelseskonvention.
Inden udløbet af den i foregående stykke nævnte gennemførelseskonvention vedtager Rådet, med udgangspunkt i de opnåede resultater og på grundlag af de principper, der er nedfældet i denne traktat, enstemmigt de bestemmelser, der skal gælde for en ny periode.«
10 Den 25. februar 1964 traf Rådet i medfør af traktatens artikel 136, stk. 2, afgørelse 64/349/EØF om de oversøiske landes og territoriers associering med Det Europæiske Økonomiske Fællesskab (JO 1964, 93, s. 1472). Denne afløste med virkning fra den 1. juni 1964 - ikrafttrædelsesdatoen for den interne aftale om finansiering og forvaltning af Fællesskabets bistand, undertegnet i Yaoundé den 20. juli 1963 - den til traktaten knyttede gennemførelseskonvention om de oversøiske landes og territoriers associering med Fællesskabet, som er indgået for en periode på fem år.
11 Rådet har siden truffet adskillige afgørelser om OLT's associering med Det Europæiske Økonomiske Fællesskab. Den 25. juli 1991 traf Rådet afgørelse 91/482/EØF (EFT L 263, s. 1, herefter »OLT-afgørelsen«), som ifølge dens artikel 240, stk. 1, anvendes for en periode på ti år fra den 1. marts 1990. Imidlertid bestemmes det i artikel 240, stk. 3, litra a) og b), at Rådet inden udløbet af den første periode på fem år ved enstemmig afgørelse på forslag af Kommissionen, i givet fald - ud over Fællesskabets finansielle bidrag - fastlægger de eventuelle ændringer i associeringen af OLT med Fællesskabet for den anden periode på fem år. Det var på den baggrund, Rådet traf afgørelse 97/803.
12 Den oprindelige udgave af OLT-afgørelsens artikel 101, stk. 1, havde følgende ordlyd:
»Varer med oprindelse i OLT fritages for told og afgifter med tilsvarende virkning ved indførsel i Fællesskabet.«
13 Afgørelsens artikel 102 havde følgende indhold:
»Fællesskabet anvender hverken kvantitative restriktioner eller foranstaltninger med tilsvarende virkning ved indførsel af varer med oprindelse i OLT.«
14 OLT-afgørelsens artikel 108, stk. 1, første led, henviser til bilag II til afgørelsen (herefter »bilag II«) for så vidt angår definitionen af begrebet varer med oprindelsesstatus og metoderne for administrativt samarbejde i forbindelse hermed. I henhold til bilagets artikel 1 anses en vare for at have oprindelse i OLT, Fællesskabet eller i en stat i Afrika, Vestindien og Stillehavet (herefter »AVS-staterne«), hvis den enten er fuldt ud fremstillet eller tilstrækkeligt forarbejdet dér.
15 I artikel 3, stk. 3, i bilag II opstilles en liste over bearbejdninger eller forarbejdninger, som anses for at være utilstrækkelige med henblik på at give en vare fra OLT oprindelsesstatus. Det bestemmes i bilagets artikel 6, stk. 2:
»Såfremt varer, der fuldt ud er fremstillet i Fællesskabet eller i AVS-staterne bearbejdes eller forarbejdes i OLT, anses de som værende fuldt ud fremstillet i OLT« (den såkaldte regel om »AVS/OLT-kumulation af oprindelse«).
16 Endvidere følger det af artikel 12 i bilag II, at varernes oprindelse godtgøres ved fremlæggelse af et varecertifikat EUR.1 (stk. 1), som udstedes af toldmyndighederne i OLT-udførselsstaten (stk. 6), som undersøger, om produkterne kan betragtes som varer med oprindelsesstatus, idet de har ret til at foretage enhver kontrol, de måtte finde hensigtsmæssig (stk. 7).
17 Kommissionen har i sit forslag til afgørelse om midtvejsrevision af afgørelse 91/482, som er tilsendt Rådet den 16. februar 1996 (KOM(95) 739, endelig udg., EFT C 139, s. 1), i sjette og syvende betragtning til forslaget anført, at den frie adgang for alle varer med oprindelse i OLT og opretholdelsen af AVS/OLT-kumulation af oprindelse havde ført til, at der var opstået risiko for konflikt mellem målene for to fællesskabspolitikker, nemlig OLT-udviklingspolitikken og den fælles landbrugspolitik.
18 I syvende betragtning til afgørelse 97/803, som blev udstedt på baggrund af dette forslag, fastslog Rådet, at »nye forstyrrelser bør forebygges ved foranstaltninger, der kan bidrage til fastlæggelse af rammer, som befordrer en stabil samhandel og samtidig er forenelige med den fælles landbrugspolitik«.
19 Med henblik herpå blev der ved afgørelse 97/803 indsat en artikel 108b i OLT-afgørelsen, som tillader AVS/OLT-kumulation af oprindelse for en nærmere bestemt mængde sukker årlig. Det bestemmes i artikel 108b, stk. 1 og 2:
»1. ... AVS/OLT-kumulation af oprindelse som omhandlet i bilag II, artikel 6, er tilladt inden for en samlet årlig mængde på 3 000 tons sukker.
2. Med henblik på gennemførelse af AVS/OLT-kumulationsreglerne i stk. 1 betragtes følgende forarbejdning som tilstrækkelig til at opfylde kravet til produkter med oprindelse i OLT: formning til styksukker eller tilsætning af farvestoffer« (derimod nævnes ikke formaling (»milling«) af sukkeret).
Tvisten i hovedsagen
20 Emesa har siden april 1997 drevet en sukkerfabrik på Aruba og udfører sukker til Fællesskabet.
21 Eftersom der ikke fremstilles sukker på Aruba, opkøbes sukkeret hos rørsukkerraffinaderier i Trinidad og Tobago, som er en AVS-stat. Det opkøbte sukker transporteres til Aruba, hvor det bearbejdes og forarbejdes, hvorefter produktet betragtes som færdigt. Processen består i, at sukkeret renses, formales (den såkaldte »milling«, som består i, at sukkeret bearbejdes til den ønskede grovhed, i overensstemmelse med kundens anvisninger) og emballeres. Ifølge sagsøgeren i hovedsagen har fabrikken en kapacitet på 34 000 tons sukker om året.
22 Efter at afgørelse 97/803 var blevet truffet, anlagde Emesa sag for præsidenten for Arrondissementsrechtbank, Haag, med begæring om foreløbige forholdsregler, idet selskabet nedlagde følgende påstande:
- Det forbydes den nederlandske stat at pålægge det sukker med OLT-oprindelse, som Emesa påtænker at indføre, importafgifter.
- Det forbydes Hoofdproductschap voor akkerbouwproducten (den centrale sammenslutning vedrørende landbrugsprodukter, herefter »HPA«) at nægte Emesa indførselstilladelser.
- Det forbydes de arubanske myndigheder at nægte Emesa EUR.1-certifikater for det sukker, Emesa producerer på Aruba, for så vidt disse certifikater ikke skulle nægtes i henhold til OLT-afgørelsen før ændringen af denne afgørelse.
23 Til støtte for disse påstande har sagsøgeren i hovedsagen i det væsentlige gjort gældende, at ændringen af OLT-afgørelsen - som efter Emesa's opfattelse skal betragtes som en kvantitativ restriktion, eftersom den reelt udelukker indførsel af sukker fra OLT - er i strid med fællesskabsretten, for så vidt som den genindfører de strukturelle restriktioner, som ikke gjaldt efter OLT-afgørelsen, selv om ingen væsentlige fællesskabsinteresser kunne begrunde sådanne korrektioner efter en så kort anvendelsesperiode, og uanset at virkningerne af OLT-afgørelsen var aldeles forudsigelige.
24 Præsidenten for Arrondissementsrechtbank, Haag, afviste Emesa's begæringer, der var fremsat over for den nederlandske stat og HPA, med henvisning til, at Emesa kunne anfægte anvendelsen af OLT-afgørelsen, som ændret, ved et forvaltningsretligt søgsmål for College van Beroep voor het Bedrijfsleven. Derimod imødekom præsidenten den begæring, som var fremsat over for Aruba. I sin foreløbige vurdering udtrykte den forelæggende ret tvivl med hensyn til lovligheden af afgørelse 97/803, navnlig i lyset af målsætningerne bag associeringsordningen med OLT i henhold til traktatens artikel 131, 132 og 133, som er at fremme OLT's økonomiske og sociale udvikling og at skabe snævre økonomiske forbindelser mellem disse og Fællesskabet i dets helhed. Den forelæggende ret er også i tvivl om, hvorvidt afgørelse 97/803 er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.
25 Endvidere udtalte den forelæggende ret, at der var fare for, at Emesa ville lide et alvorligt og uopretteligt tab, idet selskabet, såfremt de omtvistede bestemmelser opretholdes, vil blive nødt til at lukke fabrikken, som netop har påbegyndt sin drift. Efter rettens opfattelse er Fællesskabets interesse - såfremt der foreligger alvorlig tvivl om lovligheden af ændringen af OLT-afgørelsen - ikke til hinder for, at der afsiges en kendelse i en sag om foreløbige forholdsregler, hvorefter Emesa fortsat kan indføre varer til Fællesskabet, eftersom denne indførsel endnu er meget begrænset.
26 Under disse omstændigheder har præsidenten for Arrondissementsrechtbank, Haag, udsat sagen og forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Er midtvejsrevisionen af afgørelsen om de oversøiske landes og territoriers associering med Det Europæiske Økonomiske Fællesskab (AA) pr. 1. december 1997 ved Rådets afgørelse af 24. november 1997 (97/803/EF, EFT L 329 af 29.11.1997, s. 50) - nærmere bestemt den herved indførte artikel 108b, stk. 1, samt afskaffelsen af 'milling' som forarbejdningsproces, der er relevant for oprindelsen - i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet?
2) Er det lovligt, at den nævnte rådsafgørelse - nærmere bestemt den derved indførte artikel 108b, stk. 1, samt afskaffelsen af 'milling' som forarbejdningsproces, der er relevant for oprindelsen - i sine restriktive virkninger går (betydeligt) videre, end det ville have været muligt ved hjælp af beskyttelsesforanstaltninger i henhold til AA, artikel 109?
3) Er det foreneligt med EF-traktaten, navnlig dennes fjerde del, at en afgørelse truffet af Rådet i henhold til traktatens artikel 136, stk. 2 - i dette tilfælde den nævnte afgørelse (97/803/EF) - omfatter kvantitative indførselsrestriktioner eller foranstaltninger med tilsvarende virkning?
4) Gør det nogen forskel for besvarelsen af spørgsmål 3
a) om disse restriktioner henholdsvis foranstaltninger har form af toldkontingenter eller begrænsninger i oprindelsesbestemmelserne eller et sammenfald af begge
b) om de pågældende bestemmelser eventuelt indeholder beskyttelsesforanstaltninger?
5) Følger det af EF-traktaten, navnlig dennes fjerde del, at de inden for rammerne af artikel 136, stk. 2, opnåede resultater - forstået som foranstaltninger til fordel for OLT - derefter ikke længere kan ændres til ugunst for OLT eller kan ophæves?
6) Såfremt dette ikke længere er muligt, er de pågældende afgørelser truffet af Rådet da ugyldige, og kan borgerne da påberåbe sig dette i en sag for nationale domstole?
7) Hvorvidt skal OLT-afgørelsen af 1991 (91/482/EØF, EFT L 263 af 1991, berigtiget i EFT L 15 af 1993, s. 33) anses for at gælde uændret i den i artikel 240, stk. 1, i denne afgørelse nævnte periode på ti år i betragtning af, at Rådet ikke har foretaget nogen ændring i denne afgørelse før udløbet af den (første) periode på fem år som omhandlet i denne afgørelses artikel 240, stk. 3?
8) Er Rådets revisionsafgørelse (97/803/EF) i strid med EF-traktatens artikel 133, stk. 1?
9) Er Rådets nævnte revisionsafgørelse retsgyldig i forbindelse med forventninger, der er fremkaldt som følge af den af Kommissionen distribuerede informationsbrochure DE 76 af oktober 1993, i betragtning af, at det deri på s. 16 med hensyn til den sjette OLT-afgørelse anføres, at denne afgørelses gyldighedsperiode nu er på ti år (tidligere fem år)?
10) Er den ovennævnte artikel 108b, som blev indført pr. 1. december 1997, uanvendelig i en sådan grad, at den må anses for ugyldig?
11) Er de nationale domstole (i sager om foreløbige retsmidler) under omstændigheder som dem, der er beskrevet i dommen i sagen Zuckerfabrik Süderdithmarschen m.fl. (forenede sager C-143/88 og C-92/89) og senere domme, kompetente til på forhånd at træffe en foreløbig forholdsregel, såfremt der er risiko for, at en udøvende myndighed, som ikke er en fællesskabsmyndighed, men som er udpeget af fællesskabsretten, tilsidesætter fællesskabsretten, for at hindre en sådan tilsidesættelse?
12) Såfremt spørgsmål 11) besvares bekræftende, og såfremt det ikke er de nationale domstole, men EF-Domstolen, der er kompetent til at tage stilling til de i spørgsmål 11) nævnte omstændigheder, er de i denne kendelse i punkt 3.9. til og med 3.11. nævnte omstændigheder (afskaffelse af 'milling' og indførsel af kvantitative restriktioner, eksistensen af et alvorligt og uoprettelig tab hos Emesa, hensyntagen til Fællesskabets interesser) da af en sådan art, at en forholdsregel som nævnt i spørgsmål 11) er berettiget?«
De første ti spørgsmål
27 Med de første ti præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om OLT-afgørelsen, som ændret ved afgørelse 97/803 (herefter »den ændrede OLT-afgørelse«), og særligt dens artikel 108b, er gyldig, for så vidt som denne bestemmelse kun tillader en AVS/OLT-kumulation af oprindelse inden for en årlig mængde på 3 000 tons sukker, og for så vidt som »milling« ikke er angivet i bestemmelsens stk. 2 blandt de bearbejdninger og forarbejdninger, der betragtes som tilstrækkelige til at opnå denne oprindelsesstatus.
28 Med henblik på besvarelsen af disse spørgsmål skal det indledningsvis bemærkes, at OLT-associeringen skal gennemføres som en dynamisk og fremadskridende proces, hvorunder det kan være nødvendigt at vedtage en række bestemmelser med henblik på virkeliggørelsen af alle de mål, der nævnes i traktatens artikel 132, i betragtning af de resultater, der er opnået ved Rådets tidligere afgørelser (jf. dom af 22.4.1997, sag C-310/95, Road Air, Sml. I, s. 2229, præmis 40, og af 11.2.1999, sag C-390/95 P, Antillean Rice Mills m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 769, præmis 36).
29 Skønt OLT er associerede lande og territorier, der har særlige forbindelser med Fællesskabet, er de dog ikke en del af dette og befinder sig i forhold til Fællesskabet i samme stilling som tredjelande (jf. udtalelse 1/78 af 4.10.1979, Sml. s. 2871, præmis 62, og udtalelse 1/94 af 15.11.1994, Sml. I, s. 5267, præmis 17). Særligt er der ikke på dette udviklingstrin frie varebevægelser mellem OLT og Fællesskabet uden restriktion i henhold til traktatens artikel 132 (dommen i sagen Antillean Rice Mills m.fl. mod Kommissionen, præmis 36).
30 I øvrigt bemærkes, at Rådet i henhold til traktatens artikel 136, stk. 2, er bemyndiget til at træffe afgørelser som led i associeringen »med udgangspunkt i de opnåede resultater og på grundlag af de principper, der er nedfældet« i traktaten. Det følger heraf, at når Rådet træffer sådanne afgørelser, skal det ikke blot tage hensyn til de principper, der findes i traktatens fjerde del og navnlig de opnåede resultater, men også til de øvrige principper i fællesskabsretten, herunder dem, der vedrører den fælles landbrugspolitik (dommen i sagen Antillean Rice Mills m.fl. mod Kommissionen, præmis 36 og 37).
Muligheden for at ændre OLT-afgørelsen efter udløbet af de fem første anvendelsesår (syvende og niende spørgsmål)
31 Med det syvende spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om Rådet efter udløbet af den første periode på fem år, som er omhandlet i OLT-afgørelsens artikel 240, stk. 1, fortsat var beføjet til at ændre afgørelsen i henhold til denne bestemmelse. Med det niende spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om afgørelse 97/803 er gyldig under hensyn til den berettigede forventning, som blev skabt hos de erhvervsdrivende ved Kommissionens udsendelse i oktober 1993 af informationsbrochure DE 76, der har titlen »The European Community and the Overseas Countries and Territories« (Det Europæiske Fællesskab og de oversøiske lande og territorier), og hvori det blev fastslået, at OLT-afgørelsen gjaldt i ti år.
32 Ifølge Emesa og Aruba udgør den ændringsfrist, som er fastsat i OLT-afgørelsens artikel 240, stk. 3, en forældelsesfrist, således at Rådet manglede kompetence ratione temporis til at ændre afgørelsen to et halvt år efter udløbet af denne frist.
33 Denne argumentation kan ikke tiltrædes. Selv om det bestemmes i OLT-afgørelsens artikel 240, stk. 3, at Rådet inden udløbet af den første periode på fem år i givet fald fastlægger de eventuelle ændringer vedrørende OLT's associering med Fællesskabet, er Rådet, som det anføres af generaladvokaten i punkt 43 i forslaget til afgørelse, ikke dermed afskåret fra at udøve sin beføjelse i henhold til traktaten til at ændre de retsakter, den har udstedt i henhold til traktatens artikel 136 med henblik på at opfylde samtlige de målsætninger, som er opstillet i traktatens artikel 132.
34 Desuden har Domstolen gentagne gange fastslået, at selv om princippet om beskyttelse af den berettigede forventning er et af Fællesskabets grundlæggende principper, kan de erhvervsdrivende dog ikke have nogen berettiget forventning om opretholdelse af en bestående situation, som Fællesskabets institutioner kan ændre ved beslutninger truffet inden for rammerne af deres skøn på et område som de fælles markedsordninger, hvis formål netop kræver en konstant tilpasning efter ændringer i den økonomiske situation (jf. bl.a. dom af 17.9.1998, sag C-372/96, Sml. I, s. 5091, præmis 22 og 23).
35 Dette må så meget desto mere være tilfældet, når de erhvervsdrivende afleder deres påståede forventninger af en kortfattet og forenklet brochure som Kommissionens informationsbrochure DE 76, som ikke har nogen retlig værdi. I øvrigt kunne Kommissionen i oktober 1993, da brochuren blev udgivet, med rette gå ud fra, at OLT-afgørelsen var vedtaget for en periode på ti år, uden at det påhvilede den at redegøre for eventuelle kommende ændringer i et sådant dokument.
36 Dertil kommer, at det fremgår af sagsakterne, at Emesa på det tidspunkt, hvor selskabet skulle foretage investeringer på Aruba, rådede over tilstrækkeligt med oplysninger til - som erhvervsdrivende, der udviser almindelig påpasselighed - at forudse, at den liberale ordning med kumulation af oprindelse kunne blive ændret og gjort mere restriktiv. I den forbindelse bemærkes, at Kommissionens forslag til midtvejsrevision af OLT-afgørelsen blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende C 139 af 10. maj 1996 (s. 1), dvs. næsten et år før Emesa påbegyndte produktionen på Aruba.
Spørgsmålet om, hvorvidt de resultater, som er opnået i henhold til traktatens artikel 136, er uigenkaldelige (femte og sjette spørgsmål)
37 Med det femte spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om der navnlig under hensyn til traktatens artikel 136, stk. 2, gælder et »fastlåsningsprincip«, hvorefter de fordele, som er indrømmet OLT inden for rammerne af den gradvise gennemførelse af associeringen, ikke længere kan anfægtes, og med det sjette spørgsmål ønskes det oplyst, hvilke konsekvenser tilsidesættelsen af dette princip har for borgerne.
38 I den forbindelse bemærkes, at selv om det til den dynamiske og fremadskridende proces, som skal gennemføres med henblik på OLT's associering med Fællesskabet, kræves, at Rådet tager hensyn til de resultater, der er opnået ved dets tidligere afgørelser, står det ikke desto mindre fast, som anført ovenfor i præmis 30, at Rådet, når det vedtager foranstaltninger i henhold til traktatens artikel 136, stk. 2, både skal tage hensyn til principperne i traktatens fjerde del og til fællesskabsrettens øvrige principper, herunder dem, der vedrører den fælles landbrugspolitik.
39 I forbindelse med Rådets afvejning af de forskellige målsætninger i traktaten, i hvilken forbindelse der samlet skal tages hensyn til de resultater, som er opnået på baggrund af dets tidligere afgørelser, kan Rådet, som på dette område råder over et vidt skøn i overensstemmelse med det politiske ansvar, det har fået tillagt ved EF-traktatens artikel 40 (efter ændring nu artikel 34 EF), EF-traktatens artikel 41 og 42 (nu artikel 35 EF og 36 EF), EF-traktatens artikel 43 (efter ændring nu artikel 37 EF) og artikel 136, i givet fald blive nødt til at begrænse visse fordele, som tidligere er indrømmet OLT.
40 I den foreliggende sag må det lægges til grund, at begrænsningen af den årlige mængde sukker, som kan opnå AVS/OLT-kumulation af oprindelse, til 3 000 tons, udgør en restriktion i forhold til OLT-afgørelsen. Såfremt det godtgøres, at anvendelsen af reglen om kumulation af oprindelse i sukkersektoren kunne føre til alvorlige forstyrrelser på den fælles markedsordnings område - et spørgsmål, som vil blive gennemgået nedenfor i præmis 51-57 - var Rådet imidlertid efter at have foretaget en afvejning af målsætningerne bag OLT-associeringen og den fælles landbrugspolitik beføjet til - under hensyn til de fællesskabsretlige grundsætninger, som sætter grænser for dette skøn - at træffe enhver foranstaltning med henblik på at ophæve eller begrænse disse forstyrrelser, herunder ophæve eller begrænse fordele, som tidligere var indrømmet OLT.
41 Som generaladvokaten har anført i punkt 57 i forslaget til afgørelse, er dette så meget desto mere tilfældet, når disse fordele er ekstraordinære i forhold til reglerne for fællesmarkedets funktion. Dette er tilfældet for reglen om, at der som følge af visse transaktioner kan tildeles OLT-oprindelse til visse produkter fra AVS-staterne.
42 Det skal tilføjes, at ændringen til OLT-afgørelsen ikke blot medførte restriktioner eller begrænsninger i den ordning, der tidligere var gældende, idet der, som det uimodsagt er blevet anført af Kommissionen, blev ydet forskellige fordele til OLT på området for etablering i Fællesskabet (artikel 232 og 233a i den ændrede OLT-afgørelse), gensidig anerkendelse af erhvervskvalifikationer (artikel 233b) og adgang til fællesskabsprogrammer (artikel 233c). Endvidere blev Fællesskabets finansielle bistand til OLT forhøjet med 21% (artikel 154a).
Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger kvantitative indførselsrestriktioner i strid med traktatens artikel 133, stk. 1, og artikel 136, stk. 2 (tredje, fjerde og ottende spørgsmål)
43 Med det tredje, det fjerde og det ottende spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om der som følge af den ændrede OLT-afgørelses artikel 108b foreligger en kvantitativ restriktion, og om den i givet fald er gyldig under hensyn til traktatens artikel 133, stk. 1, og artikel 136, stk. 2.
44 Rådet finder, at der som følge af iværksættelsen af den ændrede OLT-afgørelses artikel 108b næppe foreligger en kvantitativ restriktion. Ganske vist begrænser denne artikel mængden af visse produkter, for hvilke kumulation af oprindelse er tilladt, og som derfor kan fritages for afgifter ved indførsel. Rådet har imidlertid gjort gældende, at produkterne, når denne mængde er indført, fortsat kan indføres mod betaling af skyldig told.
45 Idet det findes unødvendigt at tage stilling til, om det toldkontingent, som er fastsat ved den ændrede OLT-afgørelses artikel 108b, kan betragtes som en kvantitativ restriktion, og om ordningen med AVS/OLT-kumulation tildeler de pågældende produkter OLT-oprindelse med henblik på anvendelsen af indførselsordningen i traktatens artikel 133, stk. 1, må det fastslås, at de pågældende produkter, som overskrider kontingentet, kun kan indføres mod betaling af told.
46 Imidlertid følger det af traktatens artikel 133, stk. 1, at indførsler fra OLT til Fællesskabet nyder godt af den fuldstændige afskaffelse af told, »som gradvis finder sted i overensstemmelse med denne traktats bestemmelser«.
47 I den forbindelse bemærkes, som anført af Kommissionen, at afskaffelsen af told mellem medlemsstaterne for sukkerhandelens vedkommende først indtraf efter oprettelsen af en fælles markedsordning for sukker, som indebar indførelsen af en fælles ydre told samtidig med fastsættelsen af en minimumspris i alle medlemsstater, navnlig med henblik på at fjerne konkurrencefordrejninger. Herefter kan foranstaltninger, som sigter mod at undgå konkurrencefordrejninger eller forstyrrelser af fællesmarkedet, og som kan have form af et toldkontingent, i en situation hvor der ikke findes nogen fælles landbrugspolitik mellem OLT og Fællesskabet, ikke betragtes som værende i strid med traktatens artikel 133, stk. 1, blot fordi de vedtages.
48 For så vidt angår spørgsmålet om det toldkontingent, som er fastsat ved den ændrede OLT-afgørelses artikel 108b, er foreneligt med traktatens artikel 136, stk. 2, skal det blot bemærkes, at det udtrykkeligt fremgår af denne bestemmelse, at Rådet skal træffe sine foranstaltninger »på grundlag af de principper, som er nedfældet i denne traktat«. Som det blev fastslået af Domstolen i dommen i sagen Antillean Rice Mills m.fl. mod Kommissionen, præmis 37, hører principperne for den fælles landbrugspolitik til disse principper.
49 På den baggrund kan det ikke bebrejdes Rådet, at det i forbindelse med gennemførelsen af traktatens artikel 136, stk. 2, har taget hensyn til de krav, der følger af den fælles landbrugspolitik.
50 Det følger af ovenstående, at gyldigheden af en foranstaltning, som er omhandlet i den ændrede OLT-afgørelses artikel 108b, ikke kan anfægtes på grundlag af traktatens artikel 133, stk. 1, eller artikel 136, stk. 2, med henvisning til, at den fastsætter et kontingent for indførsel af sukker, som er omfattet af ordningen med AVS/OLT-kumulation af oprindelse.
Proportionaliteten af de foranstaltninger, der er vedtaget ved afgørelse 97/803 (første og andet spørgsmål)
51 Med første og andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om indførelsen af toldkontingentet og den påståede afskaffelse af »milling« blandt de forarbejdninger og bearbejdninger, som anses for tilstrækkelige med henblik på at opnå AVS/OLT-kumulation af oprindelse efter den ændrede OLT-afgørelses artikel 108b, stk. 1 og 2, er forenelige med proportionalitetsprincippet og med de grænser, der er opstillet i OLT-afgørelsens artikel 109, for at vedtage beskyttelsesforanstaltninger.
52 Ifølge Emesa og Aruba er det Fællesskabets egen overskudsproduktion og omfanget af den samlede import til Fællesskabet, som indebærer en risiko for at forstyrre Fællesskabets marked for sukker og for at påvirke Fællesskabets overholdelse af de forpligtelser, det har påtaget sig inden for Verdenshandelsorganisationen (herefter »WTO«), og ikke OLT's indførsel af ganske ubetydelige mængder sukker til Fællesskabet, som tilsammen er mindre end 4% af præferenceindførslerne af sukker (navnlig fra AVS-staterne). Under alle omstændigheder ville det have været mere hensigtsmæssigt i tilfælde af alvorlige forstyrrelser at vedtage beskyttelsesforanstaltninger i overensstemmelse med OLT-afgørelsens artikel 109 på de heri angivne betingelser.
53 Det bemærkes, at en foranstaltning på et område som det foreliggende, hvor fællesskabsinstitutionerne råder over et vidt skøn, kun kan kendes ulovlig, hvis den er åbenbart uhensigtmæssig i forhold til det mål, som vedkommende institution forfølger. Domstolens prøvelsesret må navnlig begrænses, såfremt Rådet skal afveje modstående interesser og således vælge mellem forskellige muligheder inden for rammerne af de politiske valg, som henhører under dets særlige ansvarsområder (jf. dom af 5.10.1994, sag C-280/93, Tyskland mod Rådet, Sml. I, s. 4973, præmis 90 og 91, af 17.10.1995, sag C-44/94, Fishermen's Organisations m.fl., Sml. I, s. 3115, præmis 37, og af 19.11.1998, sag C-150/94, Det Forenede Kongerige mod Rådet, Sml. I, s. 7235, præmis 87).
54 I den forbindelse kan det for det første ikke antages, at fastsættelsen af kontingentet ved den ændrede OLT-afgørelses artikel 108b åbenbart gik ud over, hvad der var nødvendigt for at nå de af Rådet forfulgte mål.
55 I den forbindelse fremgår det af syvende betragtning til afgørelse 97/803, at Rådet indførte artikel 108b, idet det dels havde måttet konstatere, at den »fri[e] adgang for alle varer med oprindelse i OLT og ... kumulering mellem varer med oprindelse i AVS-staterne og varer med oprindelse i OLT« indebar en »risiko for konflikt« mellem målene for OLT-udviklingspolitikken og den fælles landbrugspolitik, dels ønskede at tage hensyn til, at »alvorlige forstyrrelser på fællesskabsmarkedet for visse landbrugsprodukter omfattet af en fælles markedsordning ... ved flere lejligheder [havde] ført til vedtagelse af beskyttelsesforanstaltninger«.
56 Imidlertid bemærkes, at det fremgår af sagsakterne, at der på det tidspunkt, hvor afgørelse 97/803 blev vedtaget, for det første forelå en overskudsproduktion af roesukker i forhold til Fællesskabets sukkerforbrug, hvortil kom indførslerne af rørsukker fra AVS-staterne, som skulle opfylde den særlige efterspørgsel efter denne vare, og det forhold, at Fællesskabet var forpligtet til at indføre en vis mængde sukker fra tredjelande i overensstemmelse med aftaler indgået inden for WTO. For det andet var Fællesskabet forpligtet til at støtte sukkereksporten med eksportrestitutioner inden for de rammer, der er udstukket i aftalerne inden for WTO. Under disse omstændigheder kunne Rådet med rette antage, at enhver yderligere sukkermængde, som nåede Fællesskabets marked, selv om den var ubetydelig i forhold til produktionen i Fællesskabet, ville forpligte dennes institutioner til at øge støtten til eksporten inden for de ovennævnte grænser eller til at nedsætte de europæiske producenters kvoter, hvilket ville have forstyrret den i forvejen ustabile fælles markedsordning for sukker og ville have været i strid med målene for den fælles landbrugspolitik.
57 Desuden følger det af såvel forelæggelseskendelsen som af de tal, der er oversendt af Rådet og af Kommissionen, at det årlige kontingent på 3 000 tons ikke er mindre end niveauet for den traditionelle indførsel af sukker fra OLT, idet disse ikke selv fremstiller dette produkt. Endvidere tilføres produkter fra AVS-landene kun en mindre merværdi i OLT, idet den industri, som er berørt af afgørelse 97/803, kun i begrænset omfang kan bidrage til disses udvikling. Dertil kommer, at det ikke kunne udelukkes, at den uindskrænkede anvendelse af reglen om kumulation af oprindelse indebar en risiko for, at produkter fra AVS-staterne kunstigt blev omdirigeret via OLT, således at der på Fællesskabets marked kunne afsættes større mængder sukker end dem, som disse stater i henhold til aftaler havde ret til at afsætte på dette marked uden told og afgifter.
58 På den baggrund kan foranstaltningen vedrørende indførsel af sukker med AVS/OLT-kumulation af oprindelse i henhold til den ændrede OLT-afgørelses artikel 108b, stk. 1, ikke anses for at være i strid med proportionalitetsprincippet.
59 For det andet bemærkes med hensyn til den påståede afskaffelse af »milling« blandt de bearbejdninger og forarbejdninger, som kan danne grundlag for kumulation af oprindelse, og som anført af Rådet og Kommissionen, at artikel 108b, stk. 2, blot opstiller to eksempler på transaktioner, som kan betragtes som tilstrækkelige til, at produkter anses for at have OLT-oprindelse, men at bestemmelsen ikke indeholder en udtømmende opregning af disse.
60 Dermed kan Emesa ikke med held påstå, at »milling« ved artikel 108b, stk. 2, er blevet afskaffet som relevant proces med henblik på tildeling af kumulation af oprindelse.
61 Hvad for det tredje angår betingelserne for vedtagelse af beskyttelsesforanstaltninger i henhold til den ændrede OLT-afgørelses artikel 109 bemærkes, at sådanne betingelser ikke er relevante for vurderingen af, om afgørelse 97/803 er gyldig, eftersom den foranstaltning, som er omhandlet i den ændrede OLT-afgørelses artikel 108b, stk. 1, ikke udgør en beskyttelsesforanstaltning, der som en midlertidig undtagelsesforanstaltning skal løse de særlige vanskeligheder, som er opstået, og som ikke kan løses inden for rammerne af den samhandelsordning, der normalt finder anvendelse, men derimod ændrer den almindelige ordning i overensstemmelse med de samme kriterier, som var grundlaget for vedtagelsen af OLT-afgørelsen.
62 Således var Rådet, da det fastsatte den ændrede OLT-afgørelses artikel 108b, ikke forpligtet til at overholde de særlige krav, som er forbundet med vedtagelsen af beskyttelsesforanstaltninger i henhold til OLT-afgørelsens artikel 109.
Spørgsmålet om artikel 108b's uanvendelighed i praksis (tiende spørgsmål)
63 Med det tiende spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om det forhold, at artikel 108b er uanvendelig i praksis, berører gyldigheden af denne bestemmelse.
64 Ifølge Aruba er denne artikel i praksis uanvendelig, idet OLT's myndigheder ikke selv har mulighed for at konstatere, fra hvilket tidspunkt kontingentet på 3 000 tons sukker er opbrugt, og således ikke er i stand til udstede eller nægte at udstede oprindelsescertifikater i hvert enkelt tilfælde.
65 I den forbindelse bemærkes, at den ændrede OLT-afgørelses artikel 108b blot fastsætter et toldkontingent på 3 000 tons med henblik på anvendelsen af reglen om kumulation af oprindelse, men ikke fastsætter de nærmere gennemførelsesbestemmelser herfor. Disse gennemførelsesbestemmelser blev som anført af Rådet og Kommissionen fastsat ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2553/97 af 17. december 1997 om udstedelse af importlicenser for visse produkter henhørende under KN-kode 1701, 1702, 1703 og 1704 med AVS/OLT-kumulation af oprindelsen (EFT L 349, s. 26).
66 Eftersom Kommissionen har fastsat gennemførelsesbestemmelser til den ændrede OLT-afgørelses artikel 108b, kan indsigelsen om, at den i praksis er uanvendelig, ikke tiltrædes.
67 Det følger af ovenstående, at gennemgangen af de første ti spørgsmål intet har frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af afgørelse 97/803.
Ellevte og tolvte spørgsmål
68 Med det ellevte spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om det er i overensstemmelse med fællesskabsretten, at en national ret, hvortil der indgives en begæring om foreløbige forholdsregler, i tilfælde af en umiddelbart forestående tilsidesættelse af fællesskabsretten træffer foreløbige forholdsregler over for en myndighed, som ikke er en fællesskabsmyndighed, med henblik på at gøre denne opmærksom på forholdet.
69 Dette spørgsmål bør besvares bekræftende, såfremt de betingelser er opfyldt, som Domstolen opstillede i dommen af 21. februar 1991 (forenede sager C-143/88 og C-92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen og Zuckerfabrik Soest, Sml. I, s. 415, præmis 33), hvorefter foreløbige forholdsregler kun må fastsættes af en national ret, når:
- Retten nærer alvorlig tvivl med hensyn til gyldigheden af de fællesskabsbestemmelser, som er iværksat af den myndighed, over for hvem der er begæret foreløbige forholdsregler, og retten, såfremt Domstolen ikke allerede er blevet anmodet om at tage stilling til de anfægtede bestemmelsers gyldighed, selv forelægger spørgsmålet herom for Domstolen.
- Der foreligger uopsættelighed, og sagsøgeren risikerer et alvorligt og uopretteligt tab.
- Retten tager behørigt hensyn til Fællesskabets interesse.
70 Det forhold, at sådanne foreløbige forholdsregler træffes af en national domstol i en medlemsstat over for en myndighed i OLT i henhold til bestemmelserne i national ret, ændrer ikke ved de betingelser, hvorunder den foreløbige beskyttelse af borgerne skal sikres ved de nationale domstole, såfremt indsigelsen er baseret på fællesskabsretten.
71 Med det tolvte spørgsmål anmoder den forelæggende ret Domstolen om at angive, hvilket formål det under hensyn til omstændighederne i hovedsagen har for den nationale ret at vedtage foreløbige forholdsregler over for en myndighed, som ikke er en fællesskabsmyndighed, og som det påhviler at gennemføre fællesskabsretten.
72 Under hensyn til besvarelsen af de ti første spørgsmål, som intet har frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af den ændrede OLT-afgørelses artikel 108b, er det ufornødent at svare på det tolvte spørgsmål, når henses til, at det er åbenbart, at svaret er irrelevant for tvisten i hovedsagen.
73 Det følger af ovenstående, at det ellevte spørgsmål bør besvares således, at foreløbige forholdsregler over for en myndighed, som ikke er en fællesskabsmyndighed, kun må fastsættes af en national ret i tilfælde af en umiddelbart forestående tilsidesættelse af fællesskabsretten, når:
- Retten nærer alvorlig tvivl med hensyn til gyldigheden af de fællesskabsbestemmelser, som myndigheden har iværksat, og retten, såfremt Domstolen ikke allerede er blevet anmodet om at tage stilling til de anfægtede bestemmelsers gyldighed, selv forelægger spørgsmålet herom for Domstolen.
- Der foreligger uopsættelighed, og sagsøgeren risikerer et alvorligt og uopretteligt tab.
- Retten tager behørigt hensyn til Fællesskabets interesse.
Det forhold, at sådanne foreløbige forholdsregler træffes af en national domstol i en medlemsstat over for en myndighed i OLT i henhold til bestemmelserne i national ret, ændrer ikke ved de betingelser, hvorunder den foreløbige beskyttelse af borgerne skal sikres ved de nationale domstole, såfremt indsigelsen er baseret på fællesskabsretten.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
74 De udgifter, der er afholdt af den spanske regering, den franske regering, den italienske regering og Det Forenede Kongeriges regering samt af Rådet og Kommissionen, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
kender
DOMSTOLEN
vedrørende de spørgsmål, der er forelagt af Arrondissementsrechtbank, Haag, ved kendelse af 19. december 1997, for ret:
1) Gennemgangen af spørgsmålene har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af Rådets afgørelse 97/803/EF af 24. november 1997 om midtvejsrevision af Rådets afgørelse 91/482/EØF om de oversøiske landes og territoriers associering med Det Europæiske Økonomiske Fællesskab.
2) Foreløbige forholdsregler over for en myndighed, som ikke er en fællesskabsmyndighed, må kun fastsættes af en national ret i tilfælde af en umiddelbart forestående tilsidesættelse af fællesskabsretten, når:
- Retten nærer alvorlig tvivl med hensyn til gyldigheden af de fællesskabsbestemmelser, som myndigheden har iværksat, og retten, såfremt Domstolen ikke allerede er blevet anmodet om at tage stilling til de anfægtede bestemmelsers gyldighed, selv forelægger spørgsmålet herom for Domstolen.
- Der foreligger uopsættelighed, og sagsøgeren risikerer et alvorligt og uopretteligt tab.
- Retten tager behørigt hensyn til Fællesskabets interesse.
Det forhold, at sådanne foreløbige forholdsregler træffes af en national domstol i en medlemsstat over for en myndighed i et oversøisk land eller territorium i henhold til bestemmelserne i national ret, ændrer ikke ved de betingelser, hvorunder den foreløbige beskyttelse af borgerne skal sikres ved de nationale domstole, såfremt indsigelsen er baseret på fællesskabsretten.