CELEX: 62002CJ0240
Postdiensten
Richtlijn 97/67/EG
Diensten voorbehouden aan leveranciers van universele postdienst
Begrip zelfbezorging
Postgiro daaronder begrepen

Bij beschikking van 16 mei 2002, ingekomen bij het Hof op 1 juli daaraanvolgend, heeft het Tribunal Supremo krachtens artikel 234
EG twee prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december
1997 betreffende gemeenschappelijke regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en
de verbetering van de kwaliteit van de dienst (PB 1998, L 15, blz. 14; hierna: „richtlijn”). Deze vragen zijn gerezen in het
kader van een beroep dat twee Spaanse verenigingen van exploitanten van postdiensten, de Asociación Profesional de Empresas
de Reparto y Manipulado de Correspondencia (hierna: „Asempre”) en de Asociación Nacional de Empresas de Externalización y
Gestión de Envíos y Pequeña Paquetería, hebben ingesteld tegen Real decreto nr. 1829/1999 van 3 december 1999 houdende goedkeuring
van de regeling inzake de verrichting van postdiensten (BOE nr. 313 van 31 december 1999, blz. 46433, hierna: „Real decreto”).
Rechtskader
Gemeenschapsrecht
Blijkens punt 8 van de considerans beoogt de richtlijn een geleidelijke en gecontroleerde liberalisatie in de postsector te
bewerkstelligen. Luidens artikel 1 stelt zij gemeenschappelijke regels vast inzake, inzonderheid, de levering van een universele
postdienst binnen de Gemeenschap, alsmede de criteria voor de afbakening van de diensten die voorbehouden kunnen worden aan
de leveranciers van de universele dienst en de voorwaarden voor de levering van de diensten die niet zijn voorbehouden.
Volgens punt 10 van de considerans vormt de richtlijn overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel een op communautair niveau
vastgesteld kader van algemene beginselen, in dier voege dat het geven van nadere voorschriften een zaak dient te zijn van
de lidstaten, die de regeling moeten kunnen kiezen die het best op hun situatie is afgestemd.
Postdiensten worden in artikel 2, sub 1, van de richtlijn omschreven als „diensten die bestaan in het ophalen, het sorteren,
het vervoeren en het bestellen van postzendingen”.
Volgens voormeld artikel 2, sub 6, wordt onder „postzending” verstaan de „geadresseerde zending in de definitieve vorm die
de leverancier van de universele dienst verzorgt. Naast brievenpost worden bijvoorbeeld als postzending aangemerkt: boeken,
catalogi, kranten, tijdschriften en postpakketten die goederen met of zonder handelswaarde bevatten.”
Aangaande de harmonisatie van de diensten die voorbehouden kunnen worden aan de leveranciers van de universele dienst, bepaalt
artikel 7 van de richtlijn:
„1.

Voorzover nodig voor de handhaving van de universele dienst zijn de diensten die door elke lidstaat aan de leverancier(s)
van de universele dienst kunnen worden voorbehouden, het ophalen, het sorteren, het vervoer, en het bestellen van binnenlandse
brievenpost, al dan niet per spoedbestelling besteld, met een prijs van minder dan vijfmaal het openbare tarief van brievenpost
van de laagste gewichtsklasse van de snelste standaardcategorie, indien deze bestaat, en een gewicht van minder dan 350 g.
Bij de gratis postdienst voor blinden en slechtzienden mogen uitzonderingen op de gewichts‑ en prijsbeperkingen worden toegestaan.
2.

Voorzover nodig voor de handhaving van de universele dienst, kunnen grensoverschrijdende post en direct mail voorbehouden
blijven binnen de in lid 1 genoemde prijs‑ en gewichtsklassen.
[…]
4.

De uitwisseling van documenten mag niet worden voorbehouden.”
Aangaande bepaalde diensten die geen deel uitmaken van de universele dienst, wordt in punt 21 van de considerans bovendien
verklaard dat:
„de nieuwe diensten (die sterk verschillen van de conventionele diensten) en de uitwisseling van documenten geen deel uitmaken
van de universele dienst, zodat er geen redenen zijn om deze diensten aan de leveranciers van de universele dienst voor te
behouden; […] het voorgaande […] geldt [eveneens] voor zelfbezorging (het verzorgen van postdiensten door een natuurlijke
of een rechtspersoon van wie de poststukken uitgaan of het verzorgen van de ophaling en de verzending van deze stukken door
een derde die uitsluitend namens deze persoon handelt) welke niet onder de categorie diensten valt”.
Nationaal recht
De richtlijn is in Spaans recht omgezet bij Ley 24/1998 del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios
Postales (wet 24/1998 inzake de universele postdienst en de liberalisering van de postdiensten) van 13 juli 1998 (BOE nr. 167
van 14 juli 1998, blz. 23473, hierna: „postwet”), alsmede bij het Real decreto.
Artikel 2, lid 2, van de postwet bepaalt:
„[…] is sprake van zelfbezorging wanneer de poststukken uitgaan van en bestemd zijn voor dezelfde natuurlijke of rechtspersoon
en deze de dienst zelf verricht of daarvoor een beroep doet op een derde die uitsluitend voor deze persoon handelt, gebruik
makend van andere middelen dan die van de leverancier die met de universele postdienst is belast. In geen geval mogen door
middel van zelfbezorging de in artikel 18 bedoelde voorbehouden diensten worden verstoord.”
Artikel 2, lid 2, van het Real decreto bepaalt:
„De diensten in zelfbezorging zijn uitgesloten van de werkingssfeer van deze regeling.
Van zelfbezorging is sprake wanneer de poststukken uitgaan van en bestemd zijn voor dezelfde natuurlijke of rechtspersoon
en deze de dienst zelf verricht of daarvoor een beroep doet op een derde die uitsluitend voor deze persoon handelt, gebruik
makend van andere middelen dan die van de leverancier die met de universele postdienst is belast.
In de zin van de vorige alinea worden poststukken geacht uit te gaan van en bestemd te zijn voor dezelfde natuurlijke of rechtspersoon
wanneer de afzenders en de geadresseerden door een dienstbetrekking met elkaar verbonden zijn of handelen in naam en voor
rekening van de natuurlijke of rechtspersoon die de zelfbezorging verricht.
Voorts kunnen poststukken slechts worden geacht uit te gaan en bestemd te zijn voor dezelfde natuurlijke of rechtspersoon
indien het vervoer en de distributie van de zendingen uitsluitend verloopt tussen de verschillende centra, filialen, woonplaatsen
of vestigingen waarover de natuurlijke of rechtspersoon die de zelfbezorging verricht beschikt, en de distributie uitsluitend
wordt verricht binnen de fysieke ruimte van de genoemde plaatsen.
Niet als zelfbezorging wordt beschouwd de verrichting van postdiensten voor derden door natuurlijke of rechtspersonen in het
kader van hun handels‑ of ondernemingsactiviteiten.
Wanneer zelfbezorging wordt verricht door interne koeriersdiensten of met soortgelijke middelen, mogen hierin geen zendingen
worden opgenomen die behoren tot de diensten welke zijn voorbehouden aan de leverancier van de universele postdienst.
In geen geval mag de toepassing van deze regeling de diensten die aan de leverancier van de universele dienst zijn voorbehouden
verstoren.”
De postgirodienst, omschreven als de „dienst waarbij opdrachten tot betaling aan natuurlijke of rechtspersonen worden gegeven
voor rekening en in opdracht van andere personen, via het openbare postnetwerk”, wordt ingevolge de artikelen 18, A, van de
postwet en 53, lid 1, van het Real decreto gerekend tot de diensten die zijn voorbehouden aan de leverancier van de universele
postdienst.
Het hoofdgeding en de prejudiciële vragen
Blijkens de verwijzingsbeschikking hebben Asempre en Asociación Nacional de Empresas de Externalización y Gestión de Envíos
y Pequeña Paquetería beroepen ingesteld tegen het Real decreto, strekkende tot nietigverklaring van een aantal bepalingen
ervan. Verweersters in het hoofdgeding zijn de leverancier van de universele postdienst in Spanje, Entidad Pública Empresarial
Correos y Telégrafos, en Administración General del Estado.
De bepalingen van het Real decreto waarvan de verenigingen nietigverklaring vorderen, hebben betrekking op diensten die zijn
voorbehouden aan de leverancier van de universele dienst, te weten de zelfbezorging en de postgirodienst.
Verzoeksters in het hoofdgeding zijn van mening dat deze diensten, zoals omschreven in het Real decreto, niet kunnen worden
voorbehouden aan de leverancier van de universele dienst. Tot staving van hun vordering tot nietigverklaring voeren zij schending
van communautaire regels aan, inzonderheid die neergelegd in punt 21 van de considerans en artikel 7 van de richtlijn.
Van oordeel dat de oplossing van het geding grotendeels afhangt van de uitlegging van deze bepalingen en aangezien het twijfelt
over de juiste uitlegging ervan, heeft het Tribunal Supremo besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de
volgende prejudiciële vragen te stellen:
„1)

Kan punt 21 van de considerans van richtlijn 97/67/EG aldus worden uitgelegd dat onder het begrip ‚zelfbezorging’ niet vallen
de postdiensten die worden verricht door de afzender (of een andere persoon die uitsluitend in naam van de afzender handelt),
wanneer de ontvanger niet dezelfde persoon is, wanneer die diensten worden verricht in het kader van zijn handels‑ of ondernemingsactiviteit
dan wel verricht door interne koeriersdiensten of met andere soortgelijke middelen, of wanneer de zelfbezorging de diensten
verstoort die aan de leverancier van de universele dienst zijn voorbehouden?
2)

Kunnen de postgirodiensten worden gerekend tot de diensten die voorbehouden zijn aan de leverancier van de universele postdienst?”
De eerste vraag
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 7 van de richtlijn, gelezen tegen de achtergrond
van punt 21 van de considerans van deze richtlijn, aldus dient te worden uitgelegd dat aan zelfbezorging, te weten postdiensten
die worden verricht door de afzender of door een derde die in zijn naam handelt, de volgende voorwaarden mogen worden verbonden:
–
de ontvanger en de afzender dienen dezelfde persoon te zijn,
–
de diensten mogen niet ten behoeve van derden worden verricht in het kader van de handels‑ of ondernemingsactiviteit van de
dienstverrichter,
–
de diensten mogen niet worden verricht via interne koeriersdiensten of met andere, soortgelijke middelen, en
–
dergelijke verrichtingen mogen de diensten die aan de leverancier van de universele dienst zijn voorbehouden, niet verstoren.
Bij het Hof ingediende opmerkingen
De Spaanse regering voert aan dat de definitie van zelfbezorging enkel is neergelegd in punt 21 van de considerans van de
richtlijn, en niet in het normatieve deel ervan. De considerans van een rechtshandeling kan op zich de lidstaten geen verplichtingen
opleggen.
Punt 21 van de considerans van de richtlijn en de betrokken bepalingen van het Real decreto hebben bovendien een verschillend
voorwerp en doel, aangezien genoemd punt de diensten vermeldt die geen deel uitmaken van de universele dienst en het Real
decreto het begrip zelfbezorging afbakent door te verduidelijken welke diensten ervan uitgesloten zijn. Overigens blijkt bij
aandachtige lezing van de richtlijn en van het Real decreto dat de in deze twee teksten gegeven definities niet wezenlijk
verschillen, aangezien in beide gevallen worden beschouwd als ontvangers van de zelfbezorgingsdiensten, de personen die tevens
afzender zijn. De definitie van zelfbezorging in het Real decreto strookt bijgevolg met de in de richtlijn gegeven definitie.
Asempre, de Belgische regering en de Commissie zijn een andere mening toegedaan. Volgens hen is de betrokken nationale regeling
in strijd met de richtlijn, omdat zij het monopolie van de Entidad Pública Empresarial Correos y Telégrafos zonder rechtvaardiging
uitbreidt. Door de aanzienlijke beperking van het begrip zelfbezorging als neergelegd in het Real decreto, wordt een veel
groter aantal diensten voorbehouden aan de leverancier van de universele dienst dan wanneer de richtlijn correct zou zijn
omgezet.
Zij voeren aan dat punt 21 van de considerans van de richtlijn wel degelijk een rechtsgevolg sorteert, aangezien artikel 7
van de richtlijn, op grond waarvan slechts een beperkt aantal postdiensten mogen worden voorbehouden, tegen de achtergrond
van deze overweging dient te worden gelezen. Bedoelde overweging geeft een duidelijke omschrijving van zelfbezorging, zonder
vermelding van de bijkomende voorwaarden die het Real decreto stelt. De door de verwijzende rechter aangehaalde voorwaarden
zijn bijgevolg in strijd met de richtlijn.
Antwoord van het Hof
Het staat vast dat zelfbezorging niet wordt vermeld in artikel 7 van de richtlijn, dat de verschillende diensten beschrijft
die al dan niet kunnen worden voorbehouden aan de leveranciers van de universele dienst. Het begrip zelfbezorging wordt evenwel
vermeld in punt 21 van de considerans van de richtlijn, dat verduidelijkt dat dit begrip „niet onder de categorie diensten
valt” in de zin van artikel 7 van de richtlijn. Zelfbezorging wordt derhalve gelijkgesteld met nieuwe diensten, omschreven
als diensten „die sterk verschillen van de conventionele diensten”, alsmede met de uitwisseling van documenten, die volgens
dezelfde overweging evenmin deel uitmaken van de universele dienst en bijgevolg niet kunnen worden voorbehouden aan de leveranciers
van de universele dienst.
Door deze motivering met betrekking tot diensten waarop artikel 7 van de richtlijn hoe dan ook niet van toepassing is, levert
punt 21 van de considerans van de richtlijn dus verduidelijkingen aan de hand waarvan, zoals de advocaat-generaal in de punten 26
en volgende van zijn conclusie heeft opgemerkt, de richtlijn moet worden uitgelegd.
In hetzelfde punt van de considerans wordt zelfbezorging omschreven als „het verzorgen van postdiensten door een natuurlijke
of een rechtspersoon van wie de poststukken uitgaan of het verzorgen van de ophaling en de verzending van deze stukken door
een derde die uitsluitend namens deze persoon handelt”. Hieruit volgt dat de lidstaten ingevolge artikel 7 van de richtlijn
niet het recht hebben het aldus verrichte ophalen, sorteren, vervoer en bestellen van post voor te behouden aan de leveranciers
van de universele dienst.
Indien het de lidstaten vrij stond, aan het begrip zelfbezorging bijkomende voorwaarden te verbinden en aldus de erdoor gedekte
situaties te beperken, zouden zij naar eigen goeddunken de aan de leveranciers van de universele dienst voorbehouden diensten
kunnen uitbreiden. Een dergelijke uitbreiding zou evenwel indruisen tegen de doelstelling van de richtlijn, die overeenkomstig
punt 8 van haar considerans een geleidelijke en gecontroleerde liberalisatie in de postsector beoogt te bewerkstelligen.
Derhalve hebben de lidstaten niet het recht, aan de in de richtlijn omschreven begrippen restrictievere voorwaarden te verbinden.
De in artikel 2, lid 2, van het Real decreto bedoelde voorwaarden inzake het begrip zelfbezorging, waarop de onderhavige prejudiciële
verwijzing betrekking heeft, worden in de richtlijn niet vermeld. Zoals blijkt uit de uiteenzetting van de advocaat-generaal
in punt 29 van zijn conclusie, beperken al deze voorwaarden de zelfbezorging zoals omschreven in de richtlijn. De betrokken
bijkomende voorwaarden zijn bijgevolg in strijd met de richtlijn.
Bijgevolg moet op de eerste vraag van de verwijzende rechter worden geantwoord dat artikel 7 van de richtlijn, gelezen in
samenhang met punt 21 van de considerans van deze laatste, aldus dient te worden uitgelegd dat het niet toestaat dat aan zelfbezorging
de volgende voorwaarden worden verbonden:
–
de ontvanger dient dezelfde persoon te zijn als de afzender,
–
de diensten aan derden mogen niet worden verricht in het kader van de handels‑ of ondernemingsactiviteit van de dienstverrichter,
–
de diensten mogen niet worden verricht via interne koeriersdiensten of met andere, soortgelijke middelen, en
–
dergelijke verrichtingen mogen de diensten die aan de leverancier van de universele dienst zijn voorbehouden, niet verstoren.
De tweede vraag
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de bepalingen van de richtlijn eraan in de weg
staan dat een lidstaat de postgirodienst voorbehoudt aan de leveranciers van de universele dienst. Zoals de verwijzende rechter
heeft beklemtoond, verstaat het nationale recht onder „postgirodienst”de dienst waarbij, via het openbare postnetwerk, betalingen
aan natuurlijke of rechtspersonen voor rekening en in opdracht van andere personen worden verricht.
Bij het Hof ingediende opmerkingen
Volgens Asempre kan een lidstaat de postgirodienst niet voorbehouden aan de leveranciers van de universele dienst, aangezien
deze niet behoort tot de in artikel 7 van de richtlijn opgesomde diensten die kunnen worden voorbehouden.
De Spaanse en de Belgische regering alsook de Commissie voeren evenwel aan dat de werkingssfeer van de richtlijn zich slechts
uitstrekt tot postdiensten, die overeenkomstig artikel 2, sub 1, van de richtlijn niet de door de postondernemingen geleverde
financiële diensten omvatten. Artikel 7 van de richtlijn kan dus niet worden aangevoerd ter rechtvaardiging of ter betwisting
van het feit dat een lidstaat dergelijke diensten voorbehoudt aan de leveranciers van de universele dienst.
Antwoord van het Hof
Het zij in herinnering gebracht dat de richtlijn ingevolge artikel 1 gemeenschappelijke regels vaststelt inzake de levering
van een universele postdienst. Zoals blijkt uit punt 10 van de considerans, vormt de richtlijn in haar huidige stand een op
communautair niveau vastgesteld kader van algemene beginselen, in dier voege dat het geven van nadere voorschriften een zaak
van de lidstaten is.
De postdiensten worden omschreven in artikel 2, sub 1, van de richtlijn. Deze bepaling geeft een limitatieve opsomming van
de diensten bestaande in het ophalen, het sorteren, het vervoeren en het bestellen van postzendingen. Artikel 2, sub 6, van
de richtlijn beschrijft meer gedetailleerd wat onder „postzending” dient te worden verstaan. Noch artikel 2, noch enige andere
bepaling van de richtlijn vermeldt de door de leveranciers van postdiensten eventueel bijkomend verrichte financiële diensten.
Deze financiële diensten worden dus niet vermeld in de richtlijn en, gelet op de nauwkeurige en de limitatieve aard van deze
laatste, pleit niets voor een uitlegging volgens welke de richtlijn zich zou moeten uitstrekken tot situaties die niet binnen
haar werkingssfeer vallen.
Dat artikel 7 van de richtlijn de postgiro niet vermeldt als één van de diensten die kunnen worden voorbehouden aan de leveranciers
van de universele dienst, is bijgevolg niet doorslaggevend, aangezien de postgiro niet behoort tot de postdiensten die, met
uitsluiting van andere, gedekt zijn door deze bepaling. De lidstaten blijven dan ook vrij de eventueel door de leveranciers
van de universele postdienst verzorgde financiële diensten te reglementeren.
Derhalve dient op de tweede door de verwijzende rechter gestelde vraag te worden geantwoord dat de postgirodiensten, waarbij
via het openbare postnetwerk tot betalingen aan natuurlijke of rechtspersonen voor rekening en in opdracht van andere personen
worden verricht niet binnen de werkingssfeer van de richtlijn vallen.
Kosten
De kosten door de Spaanse en Belgische regering en de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt,
kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar
gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
uitspraak doende op de door het Tribunal Supremo bij beschikking van 16 mei 2002 gestelde vragen, verklaart voor recht:
1)
Artikel 7, van richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende gemeenschappelijke
regels voor de ontwikkeling van de interne markt voor postdiensten in de Gemeenschap en de verbetering van de kwaliteit van
de dienst, gelezen in samenhang met punt 21 van de considerans van deze richtlijn, dient aldus te worden uitgelegd dat het
niet toestaat dat aan zelfbezorging de volgende voorwaarden worden verbonden:
–
de ontvanger dient dezelfde persoon te zijn als de afzender,
–
de diensten aan derden mogen niet worden verricht in het kader van de handels‑ of ondernemingsactiviteit van de afzender,
–
de diensten mogen niet worden verricht via interne koeriersdiensten of met andere, soortgelijke middelen, en
–
dergelijke verrichtingen mogen de diensten die aan de leverancier van de universele dienst zijn voorbehouden, niet verstoren.
2)
De postgirodiensten, waarbij via het openbare postnetwerk betalingen aan natuurlijke of rechtspersonen voor rekening en in
opdracht van andere personen worden verricht, vallen niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 97/67.
Jann
Timmermans
von Bahr
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 11 maart 2004.
De griffier
De president
R. Grass
V. Skouris
–
Procestaal: Spaans.