CELEX: 62000CJ0416
Artigos 30.º e 36.º do Tratado CE (que passaram, após alteração, a artigos 28.º CE e 30.º CE)
Modalidades de venda
Regulamentação nacional que exige o acondicionamento prévio e uma rotulagem específica para a comercialização do pão congelado legalmente produzido num Estado-Membro e comercializado noutro Estado-Membro após cozedura complementar

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por decisão de 16 de Outubro de 2000, que deu entrada no Tribunal de Justiça no dia 13 de Novembro seguinte, o Tribunale civile di Padova submeteu, em aplicação do artigo 234.° CE, cinco questões prejudiciais sobre a interpretação dos artigos 30.° e 36.° do Tratado CE (que passaram, após alteração, a artigos 28.° CE e 30.° CE).
2 Estas questões foram suscitadas no âmbito dum recurso interposto por T. Morellato dum despacho do presidente da Câmara Municipal de Pádua, que lhe aplicou uma coima por ter violado a legislação italiana referente à comercialização de pão obtido por cozedura final de pão parcialmente cozido.
O quadro jurídico nacional
3 A legge n.° 580, Disciplina per la lavorazione e commercio dei cereali, degli sfarinati, del pane e delle paste alimentari (lei que rege a transformação e a comercialização dos cereais, das farinhas, do pão e das massas alimentares), de 4 de Julho de 1967 (GURI n.° 189, de 29 de Julho de 1967, p. 4182, a seguir «Lei n.° 580/1967»), regula, em Itália, a transformação e a comercialização dos cereais, das farinhas, do pão e das massas alimentares.
4 O artigo 14.° da Lei n.° 580/1967, com a redacção que lhe foi dada pelo artigo 44.° da legge n.° 146, Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alla Comunità europee - legge comunitaria 1993 (lei de cumprimento das obrigações decorrentes do facto de a Itália fazer parte da Comunidade Europeia - lei comunitária de 1993), de 22 de Fevereiro de 1994 (suplemento ordinário ao GURI n.° 52, de 4 de Março de 1994), dispõe:
«1. Designa-se pão o produto obtido por cozedura total ou parcial de massa convenientemente levedada e preparada com farinha de trigo, água e levedura, com ou sem adição de sal de cozinha (cloreto de sódio).
2. Quando seja obtido por cozedura parcial e se destine ao consumidor final, o produto a que se refere o n.° 1 deve ser pré-embalado separadamente e exibir um rótulo que mencione as indicações previstas pelas disposições em vigor e, de forma clara e legível, a designação pão seguida da expressão parcialmente cozido ou de qualquer outra expressão equivalente. Também constarão do rótulo o aviso de que o produto deve ser cozido antes de ser consumido, bem como as correspondentes modalidades de cozedura.
3. No caso dum produto congelado, o rótulo deve conter, para além das menções estipuladas no n.° 2, as indicações previstas pela legislação em vigor em matéria de produtos congelados, bem como a menção congelado.
4. O pão obtido por cozedura final de pão parcialmente cozido, congelado ou não, deve ser distribuído e colocado à venda com acondicionamento prévio e rotulagem, com as indicações previstas na regulamentação vigente em matéria de géneros alimentares, em compartimentos separados do pão fresco e com as indicações necessárias para informar o consumidor sobre a natureza do produto.
5. Aos produtos que não se destinam ao consumidor final, são aplicáveis as disposições do artigo 17.° do Decreto legislativo n.° 109, de 27 de Janeiro de 1992.»
5 Em 30 de Maio de 1995, o Ministério da Indústria, do Comércio e do Artesanato italiano enviou uma «carta circular» aos Uffici provinciali dell'Industria, del Commercio e dell'Artigianato (Serviços Provinciais da Indústria, do Comércio e do Artesanato) (a seguir «carta circular»). O Governo italiano precisou, em resposta a uma pergunta feita pelo Tribunal, que este documento não constitui uma circular no sentido técnico do termo, a qual exige a publicação na Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana.
6 Resulta das observações da Comissão que a carta circular foi aprovada na sequência da abertura de um procedimento por incumprimento contra a República Italiana, devido aos obstáculos por esta última colocados à comercialização do pão pré-cozido congelado. Foi posto termo a este procedimento em 29 de Março de 1995, precisamente, devido à aprovação a breve prazo da carta circular.
7 Esta precisa o modo como deve ser interpretado o artigo 14.° da Lei n.° 580/1967, na sua redacção alterada, a fim de evitar qualquer incompatibilidade com o direito comunitário. A este respeito, indica designadamente o seguinte:
«[P]ara acondicionar previamente o pão, devem ser utilizados sacos feitos de material que permita a respiração do pão e nos quais devem constar as seguintes menções: ingredientes, empresa produtora e/ou de acondicionamento, local do estabelecimento de produção e proveniência do pão pré-cozido e congelado e data-limite de consumo. Eventualmente, o produto pode ser colocado no saco no momento da venda.»
8 Segundo o Governo italiano, a carta circular deve ser considerada revogada na sequência da alteração introduzida no artigo 14.° da Lei n.° 580/1967 pelo decreto del presidente della repubblica n° 502, Regolamento recante norme per la revisione della normativa in materia di lavorazione e di commercio del pane, a norma dell'articolo 50 della legge n° 146 del 22 febbraio 1994 (Decreto n.o 502 do Presidente da República, que aprova normas de revisão da legislação sobre o fabrico e a comercialização do pão, em conformidade com o artigo 50.° da Lei italiana n.° 146, de 22 de Fevereiro de 1994), de 30 de Novembro de 1998 (a seguir «Decreto n.° 502/1998»). O artigo 1.° deste decreto, sob a epígrafe «Pão parcialmente cozido», prevê, no seu n.° 1:
«Para efeitos de aplicação do artigo 14.° , n.° 4, da Lei n.° 580, de 4 de Julho de 1967, alterada pelo artigo 44.° da Lei n.° 146, de 22 de Fevereiro de 1994, o pão obtido por cozedura final de pão parcialmente cozido, congelado ou não, deve ser distribuído e colocado à venda em compartimentos separados do pão fresco e em embalagens previamente confeccionadas que comportem, para além das indicações previstas no Decreto legislativo n.° 109, de 27 de Janeiro de 1992, as seguintes menções:
a) obtido a partir de pão parcialmente cozido e congelado, quando o produto inicial seja um produto congelado;
b) obtido a partir de pão parcialmente cozido, quando, na origem, se trate de um produto que não tenha sido congelado.»
9 O artigo 9.° do mesmo decreto, sob a epígrafe «Reconhecimento mútuo», dispõe, no seu n.° 1:
«As disposições do presente decreto, bem como as previstas pela Lei n.° 580, de 4 de Julho de 1967, não se aplicam ao pão introduzido e colocado à venda no território nacional, quando tenha sido legalmente produzido e comercializado nos Estados-Membros da União Europeia ou quando seja originário de países que aderiram ao Acordo sobre o Espaço Económico Europeu.»
O litígio na causa principal e as questões prejudiciais
10 Em 26 de Abril de 1994, os inspectores duma administração italiana encarregada da fiscalização da higiene deslocaram-se ao forno de padaria de T. Morellato e aí comprovaram a presença, nas prateleiras e em recipientes, de vários tipos de pão diferentes, apresentados avulso e não acondicionados, todos provenientes da cozedura, nesse estabelecimento, de pão pré-cozido e congelado que importara de França. Nas prateleiras e nos recipientes, tinham sido apostos rótulos que continham a designação para venda, a indicação de que se tratava de pão proveniente de um produto pré-cozido e congelado, a lista dos ingredientes e o nome da empresa de produção e de distribuição.
11 Os inspectores comprovaram, além disso, que o pão só era colocado num saco de papel previsto para o efeito e fechado com um agrafo no momento da entrega ao comprador, e não antes da colocação à venda, como previa a legislação italiana então em vigor.
12 Por conseguinte, o presidente da Câmara Municipal de Pádua aplicou a T. Morellato, por despacho, uma coima de 1 200 000 ITL, porque, na sua qualidade de proprietário dum forno de cozedura de pão congelado, de pastelaria congelada e de alimentos preparados com local de venda, tinha infringido o artigo 14.° da Lei n.° 580/1967, na sua redacção alterada, ao vender os referidos produtos embalados em sacos de papel que só eram fechados com um agrafo no momento da sua entrega ao cliente.
13 T. Morellato interpôs recurso deste despacho para o Tribunale civile di Padova. Alegou, designadamente, que o artigo 14.° da Lei n.° 580/1967, na sua redacção alterada, era contrário aos artigos 30.° e 36.° do Tratado, na medida em que aquela disposição interna introduzia um obstáculo que impedia ou, pelo menos, limitava a livre circulação de produtos legalmente fabricados noutro Estado-Membro, sem que tal se justificasse por razões da protecção da saúde e da vida das pessoas, na acepção do artigo 36.° do Tratado.
14 Tendo dúvidas sobre a interpretação correcta do direito comunitário aplicável na matéria, o Tribunale civile di Padova decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) Deve-se considerar contrário aos artigos 30.° e 36.° do Tratado CE o artigo 14.° , n.° 4, da Lei n.° 580, de 4 de Julho de 1967 (com a redacção dada pelo artigo 44.° , n.° 4, da Lei n.° 146, de 22 de Fevereiro de 1994), tal como interpretado pelo presidente da Câmara Municipal de Pádua no despacho impugnado, na medida em que proíbe a venda de pão obtido por cozedura final de pão parcialmente cozido, congelado ou não (legalmente fabricado e importado de França), se não for previamente acondicionado pelo revendedor?
2) Devem o artigo 14.° , n.° 4, da Lei n.° 580, de 4 de Julho de 1967 (com a redacção dada pelo artigo 44.° , n.° 4, da Lei n.° 146, de 22 de Fevereiro de 1994), e a interpretação do mesmo depois dada pelo presidente da Câmara Municipal de Pádua, ser considerados uma restrição quantitativa ou uma medida de efeito equivalente na acepção do artigo 30.° do Tratado CE?
3) Em caso afirmativo, pode o Estado italiano invocar a derrogação prevista no artigo 36.° do Tratado, para efeitos de protecção da saúde e da vida das pessoas?
4) Deve o artigo 14.° , n.° 4, da Lei n.° 580, de 4 de Julho de 1967 (com a redacção dada pelo artigo 44.° , n.° 4, da Lei n.° 146, de 22 de Fevereiro de 1994), deixar de ser aplicado pelos tribunais italianos?
5) Deve ser permitida a livre circulação de pão obtido por cozedura final de pão parcialmente cozido, congelado ou não (legalmente fabricado e importado de França), sem qualquer restrição, como a relativa ao acondicionamento prévio prevista no artigo 14.° , n.° 4, da Lei n.° 580, de 4 de Julho de 1967 (com a redacção dada pelo artigo 44.° , n.° 4, da Lei n.° 146, de 22 de Fevereiro de 1994)?»
Observações preliminares
15 Nem as partes na causa principal nem o Governo italiano apresentaram observações escritas ao Tribunal.
16 Resulta dos autos que é imputada a T. Morellato a infracção a uma disposição do direito interno cujo conteúdo parece ter sido precisado pela carta circular na sequência dum procedimento por incumprimento aberto pela Comissão contra a República Italiana.
17 O Tribunal de Justiça solicitou ao Governo italiano que precisasse se essa carta circular podia afectar o fundamento jurídico das medidas tomadas pelo presidente da Câmara Municipal de Pádua contra T. Morellato, tendo em conta, eventualmente, o princípio da aplicação no tempo da lei penal mais favorável. A resposta do Governo italiano refere que a carta circular foi revogada pelo Decreto n.° 502/1998, mas não precisa, contudo, a incidência dessa revogação na situação de T. Morellato.
18 Nestas condições, o Tribunal de Justiça deve presumir que o dito presidente estava habilitado a aplicar a T. Morellato uma sanção com base nas disposições do direito interno mencionadas pelo órgão jurisdicional de reenvio nas suas questões.
Quanto às primeira, segunda e terceira questões
19 Com as suas primeira, segunda e terceira questões, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, no essencial, se constitui uma restrição quantitativa ou uma medida de efeito equivalente, no sentido do artigo 30.° do Tratado, a exigência de acondicionamento prévio, à qual o direito de um Estado-Membro sujeita a colocação à venda do pão obtido por cozedura final, nesse Estado-Membro, de pão parcialmente cozido, congelado ou não, importado de outro Estado-Membro. Em caso de resposta afirmativa, este órgão jurisdicional pretende saber, além disso, se esta exigência se pode justificar por razões atinentes à protecção da saúde e da vida das pessoas, na acepção do artigo 36.° do Tratado.
Observações apresentadas ao Tribunal
20 A Comissão, que foi a única a apresentar observações escritas, recordou, a título preliminar, que o acondicionamento do tipo de pão em questão na causa principal, antes da sua colocação à venda, não é objecto de qualquer regulamentação comunitária e que a obrigação de realizar esse acondicionamento está prevista pela legislação de um único Estado-Membro, ou seja, a República Italiana.
21 Esta obrigação impõe um encargo e um custo adicionais aos comerciantes em causa, pelo que é susceptível de desencorajar a importação de pão pré-cozido para Itália e constitui uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à importação, na acepção do artigo 30.° do Tratado.
22 A Comissão acrescenta que se deve considerar que a obrigação de acondicionamento prévio tem incidência no processo de fabrico do pão e, portanto, é uma característica específica do produto, no sentido do acórdão de 24 de Novembro de 1993, Keck e Mithouard (C-267/91, C-268/91, Colect., p. I-6097).
23 Além disso, a Comissão sustenta que esta obrigação, na medida em que não está prevista para os outros tipos de pão, como o pão fresco, que podem ser livremente vendidos avulso e acondicionados no momento da venda, incide essencialmente nos produtos importados. Portanto, cria uma discriminação injustificada entre os diversos tipos de pão, em benefício do pão fresco, produto tipicamente local, que é normalmente cozido e vendido no mesmo dia, seja ele fabricado de forma artesanal ou industrial. Com efeito, sendo o pão pronto a ser consumido rapidamente perecível, o pão pré-cozido é praticamente o único tipo de pão que pode ser objecto de trocas comerciais intracomunitárias.
24 No que respeita a uma eventual justificação do entrave verificado, a Comissão alega que a finalidade de interesse geral atinente à protecção da saúde e da vida das pessoas não pode justificar a obrigação em questão na causa principal.
25 Embora entenda que algumas obrigações de acondicionamento prévio possam eventualmente justificar-se por exigências de protecção dos consumidores, designadamente para lhes fornecerem uma informação suficientemente clara e completa sobre o tipo de produto colocado à venda antes mesmo de estes manifestarem a sua vontade de comprar, considera, em todo o caso, que a obrigação que é objecto do litígio na causa principal é, a este respeito, desproporcionada.
Resposta do Tribunal
26 Para responder às primeira, segunda e terceira questões, há que determinar, a título liminar, se a regulamentação nacional em questão na causa principal se insere no âmbito de aplicação do artigo 30.° do Tratado, tal como interpretado pelo Tribunal de Justiça no acórdão Keck e Mithouard, já referido, para o qual a Comissão remete nas suas observações.
27 No n.° 16 deste acórdão, o Tribunal de Justiça declarou que disposições nacionais que limitam ou proíbem determinadas modalidades de venda, que se aplicam a todos os operadores que exercem a sua actividade no território nacional e que afectam da mesma forma, tanto juridicamente como de facto, a comercialização dos produtos nacionais e dos provenientes de outros Estados-Membros, não são susceptíveis de entravar directa ou indirectamente, actual ou potencialmente, o comércio entre os Estados-Membros, no sentido do acórdão de 11 de Julho de 1974, Dassonville (8/74, Recueil, p. 837, Colect., p. 423).
28 Posteriormente, o Tribunal de Justiça qualificou de disposições que limitam ou proíbem determinadas modalidades de venda no sentido do acórdão Keck e Mithouard, já referido, as disposições referentes ao local e aos horários de venda de certos produtos, à publicidade feita a seu respeito e a certos métodos de comercialização (v., nomeadamente, acórdãos de 15 de Dezembro de 1993, Hünermund e o., C-292/92, Colect., p. I-6787, de 2 de Junho de 1994, Tankstation 't Heukske e Boermans, C-401/92 e C-402/92, Colect., p. I-2199, e de 13 de Janeiro de 2000, TK-Heimdienst, C-254/98, Colect., p. I-151). Em contrapartida, o Tribunal de Justiça nunca considerou que respeitassem a modalidades de venda disposições nacionais que, embora regulando certos aspectos da colocação à venda de determinados produtos, impõem uma modificação destes.
29 A este respeito, há que recordar que o Tribunal de Justiça considerou que a necessidade de se modificar a embalagem ou o rótulo dos produtos importados exclui que se trate de modalidades de venda na acepção do acórdão Keck e Mithouard, já referido (v. acórdãos de 3 de Junho de 1999, Colim, C-33/97, Colect., p. I-3175, n.° 37, e de 16 de Janeiro de 2003, Comissão/Espanha, C-12/00, Colect., p. I-459, n.° 76).
30 Por conseguinte, não se pode considerar que respeite a modalidades de venda no sentido do acórdão Keck e Mithouard, já referido, a regulamentação de um Estado-Membro que proíbe que um produto legalmente fabricado e comercializado noutro Estado-Membro seja colocado à venda no primeiro Estado-Membro sem ter sido objecto de um novo acondicionamento específico que preencha os requisitos desta regulamentação.
31 O Tribunal de Justiça precisou que a razão pela qual uma regulamentação que impõe determinadas modalidades de venda escapa ao âmbito de aplicação do artigo 30.° do Tratado reside no facto de a mesma não ser susceptível de impedir o acesso dos produtos importados ao mercado deste Estado-Membro nem de o dificultar mais do que dificulta o dos produtos nacionais (v. acórdãos Keck e Mithouard, já referido, n.° 17, e de 10 de Maio de 1995, Alpine Investments, C-384/93, Colect., p. I-1141, n.° 37).
32 O processo na causa principal tem a particularidade de o produto colocado à venda por T. Morellato ser importado quando o seu processo de produção ainda não está finalizado. Com efeito, para se poder comercializar em Itália o produto como pão pronto a ser consumido, era necessário proceder a uma cozedura complementar do pão pré-cozido importado de França.
33 O facto de um produto dever, em certa medida, ser transformado após a sua importação não exclui, por si só, que um requisito referente à sua comercialização possa cair na alçada do âmbito de aplicação do artigo 30.° do Tratado. Com efeito, é possível que, como no caso em apreço na causa principal, este produto importado não seja um simples componente ou ingrediente de outro produto, mas constitua, na realidade, o produto destinado à comercialização, uma vez realizado um simples processo de transformação.
34 Nesta situação, a questão relevante é saber se a exigência de acondicionamento prévio prevista pela regulamentação do Estado-Membro de importação comporta a necessidade duma adaptação do produto, a fim de cumprir esse requisito.
35 No caso em apreço, nada nos autos indica que fosse necessário que o pão pré-cozido, tal como importado em Itália, fosse adaptado para cumprir esse requisito.
36 Nestas circunstâncias, a exigência do acondicionamento prévio, que respeita apenas à comercialização do pão resultante da cozedura final do pão pré-cozido, escapa, em princípio, ao âmbito de aplicação do artigo 30.° do Tratado, na condição de não constituir, na realidade, uma discriminação em detrimento dos produtos importados.
37 A este respeito, quando não exista fabrico do produto em causa no Estado-Membro de importação, semelhante exigência, apesar de indistintamente aplicável, põe em desvantagem unicamente os produtos importados, na medida em que desencoraja a respectiva importação ou os torna menos aliciantes para o consumidor final. Sendo esse o caso, o que incumbe ao órgão jurisdicional nacional determinar, a referida exigência constitui um entrave à importação e cai, portanto, na alçada da proibição prevista no artigo 30.° do Tratado, salvo quando possa justificar-se por uma finalidade de interesse geral capaz de primar sobre as exigências da livre circulação de mercadorias.
38 Como resulta do teor da terceira questão prejudicial, a única razão justificativa invocada no processo principal é a atinente à protecção da saúde e da vida das pessoas, no sentido do artigo 36.° do Tratado.
39 Nem o órgão jurisdicional de reenvio nem o Governo italiano forneceram indicações que demonstrem que o facto de o pão vendido por T. Morellato não ter sido acondicionado antes da sua colocação à venda representa um risco para a saúde.
40 No que toca mais especificamente ao Governo italiano, este último reconheceu explicitamente, em resposta a uma pergunta que o Tribunal lhe fez, que as alterações introduzidas no artigo 14.° da Lei n.° 580/1967 não foram motivadas por exigências de segurança alimentar nem por considerações respeitantes à protecção do consumidor, mas unicamente pelo facto de o pão pré-cozido, congelado ou não, comercializado após a realização da sua cozedura final, ser demasiado competitivo relativamente ao pão produzido segundo métodos artesanais.
41 Nestas condições, há que considerar que, pressupondo-se que se comprove um entrave na causa principal, este não se poderá justificar por razões atinentes à protecção da saúde e da vida das pessoas no sentido do artigo 36.° do Tratado.
42 Há, pois, que responder às primeira, segunda e terceira questões que não constitui uma restrição quantitativa nem uma medida de efeito equivalente, no sentido do artigo 30.° do Tratado, a exigência de acondicionamento prévio, à qual o direito dum Estado-Membro sujeita a colocação à venda de pão obtido por cozedura final, nesse Estado-Membro, de pão parcialmente cozido, congelado ou não, importado de outro Estado-Membro, desde que seja indistintamente aplicável tanto aos produtos nacionais como aos importados e não constitua, na realidade, uma discriminação em detrimento dos produtos importados.
Se o órgão jurisdicional nacional, ao proceder a esta verificação, comprovar que resulta da referida exigência um entrave à importação, este não pode ser justificado por razões atinentes à protecção da saúde e da vida das pessoas no sentido do artigo 36.° do Tratado.
Quanto às quarta e quinta questões
43 Com as suas quarta e quinta questões, o órgão jurisdicional nacional pretende, essencialmente, saber se os tribunais nacionais têm a obrigação de garantir o pleno efeito do artigo 30.° do Tratado, deixando de aplicar, por sua própria iniciativa, as disposições internas incompatíveis com este artigo.
44 Decorre claramente da jurisprudência do Tribunal de Justiça que deve ser respondido afirmativamente às questões assim formuladas (v., nomeadamente, acórdãos de 9 de Março de 1978, Simmenthal, 106/77, Colect., p. 243, n.° 21, e de 13 de Março de 1997, Morellato, C-358/95, Colect., p. I-1431, n.° 18).
45 Portanto, há que responder às quarta e quinta questões que os tribunais nacionais têm a obrigação de garantir o pleno efeito do artigo 30.° do Tratado, deixando de aplicar, por sua própria iniciativa, as disposições internas incompatíveis com este artigo.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
46 As despesas efectuadas pela Comissão, que apresentou observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
pronunciando-se sobre as questões submetidas pelo Tribunale civile di Padova, por decisão de 16 de Outubro de 2000, declara:
1) Não constitui uma restrição quantitativa nem uma medida de efeito equivalente, no sentido do artigo 30.° do Tratado (que passou, após alteração, a artigo 28.° CE), a exigência de acondicionamento prévio, à qual o direito dum Estado-Membro sujeita a colocação à venda do pão obtido por cozedura final, nesse Estado-Membro, de pão parcialmente cozido, congelado ou não, importado de outro Estado-Membro, desde que seja indistintamente aplicável tanto aos produtos nacionais como aos importados e não constitua, na realidade, uma discriminação em detrimento dos produtos importados.
Se o órgão jurisdicional nacional, ao proceder a esta verificação, comprovar que resulta da referida exigência um entrave à importação, este não pode ser justificado por razões atinentes à protecção da saúde e da vida das pessoas no sentido do artigo 36.° do Tratado (que passou, após alteração, a artigo 30.° CE).
2) Os tribunais nacionais têm a obrigação de garantir o pleno efeito do artigo 30.° do Tratado, deixando de aplicar, por sua própria iniciativa, as disposições internas incompatíveis com este artigo.