CELEX: 61997CJ0384
Inadempimento di uno Stato
Inquinamento dell'ambiente idrico
Obbligo di adottare programmi per la riduzione dell'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose
Mancata trasposizione della direttiva 76/464/CEE

Motivazione della sentenza
1 Con atto depositato nella Cancelleria della Corte il 10 novembre 1997, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, ai sensi dell'art. 169 del Trattato CE (divenuto art. 226 CE), un ricorso diretto a far dichiarare che, non avendo stabilito programmi che contengano obiettivi di qualità e fissino i termini per la loro realizzazione al fine di ridurre l'inquinamento delle acque ad opera delle 99 sostanze pericolose di cui all'elenco II, primo trattino, dell'allegato della direttiva del Consiglio 4 maggio 1976, 76/464/CEE, concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità (GU L 129, pag. 23; in prosieguo: la «direttiva») e, di conseguenza, non assoggettando gli scarichi effettuati nelle acque e che possono contenere una delle dette sostanze ad un'autorizzazione previa rilasciata dall'autorità competente che determini le norme di emissione in funzione degli obiettivi di qualità stabiliti in detti programmi, la Repubblica ellenica è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi del Trattato CE e dell'art. 7 della direttiva.
Contesto normativo
2 La direttiva mira all'eliminazione dell'inquinamento dell'ambiente idrico provocato da determinate sostanze particolarmente pericolose, enumerate in un elenco, detto «elenco I», e alla riduzione dell'inquinamento dell'ambiente idrico provocato da talune altre sostanze pericolose, enumerate in un altro elenco, detto «elenco II». Detti elenchi costituiscono un allegato della direttiva. Al fine di raggiungere tale scopo, gli Stati membri, ai sensi dell'art. 2 della direttiva, devono prendere idonei provvedimenti.
3 Per quanto riguarda le sostanze appartenenti all'elenco I, gli Stati membri, ai sensi degli artt. 3 e 5 della direttiva, devono sottoporre qualsiasi scarico nell'ambiente idrico ad un'autorizzazione previa rilasciata dalle autorità competenti e fissare norme di emissione che non devono superare taluni valori limite fissati dal Consiglio in funzione degli effetti di tali sostanze sull'ambiente idrico.
4 Quanto alle sostanze comprese nell'elenco II, l'art. 7, n. 1, della direttiva fa obbligo agli Stati membri di stabilire programmi di riduzione dell'inquinamento dell'ambiente idrico (in prosieguo: i «programmi»), contenenti obiettivi di qualità per le acque fissati in funzione degli effetti delle sostanze sugli organismi che vivono nell'acqua. Ai sensi dell'art. 7, n. 2, della direttiva, gli scarichi che potrebbero contenere una delle sostanze dell'elenco II devono essere soggetti ad autorizzazione previa, rilasciata dall'autorità competente dello Stato membro interessato, che ne fissa le norme di emissione. Inoltre, ai sensi dell'art. 7, n. 6, della direttiva, i programmi e i risultati della loro attuazione vengono comunicati alla Commissione in forma sintetica.
5 L'elenco II stabilisce che le sostanze appartenenti all'elenco I per le quali il Consiglio non ha ancora determinato i valori limite sono comprese nell'elenco II.
6 Poiché le sostanze dell'elenco I sono per la maggior parte enumerate per gruppi, al fine di determinare dei valori limite si è dovuto dapprima definire le singole sostanze facenti parte di detti gruppi. Per fare ciò, la Commissione, in collaborazione con gli Stati membri, ha redatto un elenco di 129 sostanze singole, che il Consiglio, nella risoluzione 7 febbraio 1983, concernente la lotta contro l'inquinamento delle acque (GU C 46, pag. 17), ha definito «base per i successivi lavori riguardo all'attuazione della direttiva». A detto elenco sono state aggiunte successivamente tre sostanze supplementari. Delle 132 sostanze appartenenti all'elenco I, 18 hanno dato luogo alla fissazione di valori limite e di obiettivi di qualità da parte del Consiglio, mentre altre 15 sono state oggetto di una proposta di direttiva del Consiglio che modifica la direttiva 76/464, presentata dalla Commissione il 14 febbraio 1990 (GU C 55, pag. 7). Conseguentemente, per 99 sostanze appartenenti all'elenco I, che fanno parte dell'elenco II poiché non sono stati fissati i valori limite, gli Stati membri devono stabilire programmi a norma dell'art. 7, n. 1, della direttiva.
7 In occasione delle riunioni di esperti nazionali tenutesi il 31 gennaio e il 1_ febbraio 1989, è stato approntato un elenco di sostanze prioritarie appartenenti all'elenco I.
8 La direttiva non prescrive nessun termine per il suo recepimento. Tuttavia, l'art. 12, n. 2, dispone che la Commissione, se possibile entro 27 mesi dalla notifica della direttiva, trasmette al Consiglio le prime proposte presentate sulla base dell'analisi comparata dei programmi elaborati dagli Stati membri. La Commissione, dato che gli Stati membri non erano in grado di fornirle dati pertinenti entro detto termine, con lettera 3 novembre 1976 ha proposto loro di fissare la data del 15 settembre 1981 per l'elaborazione dei programmi e quella del 15 settembre 1986 per la loro attuazione.
Fatti
9 Con lettera 26 aprile 1989 la Commissione ha chiesto alla Repubblica ellenica informazioni sull'applicazione dei programmi relativi a talune sostanze appartenenti all'elenco II della direttiva. Le autorità elleniche hanno risposto illustrando alla Commissione il contesto normativo vigente in Grecia per ciò che concerne la riduzione delle sostanze appartenenti all'elenco II, i lavori previsti per il controllo degli scarichi di sostanze al fine di migliorare la situazione nelle aree urbane di Salonicco e di Atene, nonché gli studi in corso per la riduzione dell'inquinamento. Detta risposta non conteneva, tuttavia, alcuna informazione relativa ai termini fissati per l'attuazione dei programmi concreti di riduzione dell'inquinamento delle acque ad opera delle sostanze appartenenti all'elenco II della direttiva.
10 Il 4 aprile 1990 la Commissione ha inviato una seconda lettera alla Repubblica ellenica al fine di richiamarne l'attenzione sull'applicazione dell'art. 7 della direttiva. Detta lettera ricordava che la Commissione aveva gradualmente elaborato un elenco di 132 sostanze prioritarie appartenenti all'elenco I, di cui 33 avevano già costituito oggetto di direttive cosiddette «derivate» o di proposte di direttiva.
11 Nella stessa lettera la Commissione insisteva sul fatto che le 99 sostanze rimanenti, non essendo disciplinate da alcuna norma comunitaria, erano soggette agli obblighi previsti dall'art. 7. Di conseguenza, la Commissione invitava la Repubblica ellenica a trasmetterle:
- un elenco aggiornato da cui risultassero le sostanze, delle 99 citate, che venivano scaricate nell'ambiente idrico greco,
- gli obiettivi di qualità vigenti al momento del rilascio delle autorizzazioni di scarico (per una o più delle sostanze sopra menzionate) relativamente alle zone interessate da detti scarichi e
- i motivi per cui non erano stati eventualmente fissati obiettivi nonché un calendario che indicasse la data alla quale detti obiettivi di qualità sarebbero stati fissati.
12 Le autorità elleniche non hanno risposto a questa lettera.
13 Di conseguenza, la Commissione ha deciso di iniziare il procedimento previsto dall'art. 169 del Trattato. Con lettera di diffida 27 dicembre 1990, la Commissione ha comunicato alla Repubblica ellenica di ritenere che essa non avesse adempiuto gli obblighi che le incombevano ai sensi della direttiva, in particolare dell'art. 7, e del Trattato, per cui le chiedeva di presentare le sue osservazioni entro due mesi.
14 Con lettera complementare 5 ottobre 1993, la Commissione ha allegato l'elenco completo delle 99 sostanze che non era stato inserito nella lettera di diffida e ha ripetuto la sua richiesta.
15 Le autorità elleniche hanno risposto il 12 agosto 1994 facendo presente che il solo elemento di novità rispetto alla situazione del 1990 era la firma di un contratto con l'Università dell'Egeo per la realizzazione di uno studio specifico. Esse, inoltre, hanno fornito determinate informazioni sull'eventuale presenza nell'ambiente idrico di sostanze appartenenti all'elenco II.
16 In particolare, esse hanno comunicato che 32 sostanze, che entrano nella composizione di pesticidi o sono utilizzate per il confezionamento dei pesticidi, a causa della loro modesta quantità subiscono una degradazione fotochimica e microbica e non sono scaricate direttamente nell'ambiente idrico, e che 9 sostanze non sono commercializzate in Grecia. Le autorità elleniche, inoltre, hanno riconosciuto la presenza potenziale nelle acque reflue di 17 sostanze, una delle quali non era scaricata nelle acque superficiali. Per quanto riguarda 10 sostanze rimanenti e quelle per le quali non è stata fornita alcuna informazione, le autorità hanno precisato che sarebbe stato commissionato uno studio specifico per ottenere dati sulle concentrazioni di dette sostanze nei rifiuti degli impianti di produzione, nonché sull'eventuale presenza delle altre sostanze appartenenti all'elenco II nell'ambiente idrico.
17 La Commissione ne ha dedotto che, per 72 delle 99 sostanze appartenenti all'elenco II, le autorità elleniche non avevano preso i provvedimenti necessari per ridurre l'inquinamento delle acque ad opera di dette sostanze. Si tratta di 59 sostanze per le quali non è stato da loro fornito alcun dato, di 10 sostanze la cui potenziale presenza nell'ambiente idrico è stata riconosciuta e di 3 sostanze per le quali non sono state fornite informazioni precise.
18 Il 23 dicembre 1996 la Commissione ha pertanto indirizzato alla Repubblica ellenica un parere motivato nel quale affermava che, non avendo stabilito programmi che contengano obiettivi di qualità e fissino i termini per la loro realizzazione al fine di ridurre l'inquinamento delle acque ad opera delle sostanze pericolose appartenenti all'elenco II e non assoggettando gli scarichi effettuati nelle acque e che possono contenere una di dette sostanze ad un'autorizzazione previa rilasciata dall'autorità competente che determini le norme di emissione in funzione degli obiettivi di qualità stabiliti in detti programmi, la Repubblica ellenica era venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi degli artt. 7 della direttiva e 5 del Trattato CE (divenuto art. 10 CE).
19 Con lettera 20 marzo 1997, la Repubblica ellenica ha informato la Commissione delle azioni intraprese dal Ministero dell'Assetto territoriale, dell'Ambiente e dei Lavori Pubblici con riferimento alle sostanze appartenenti all'elenco II, e più precisamente dell'iniziativa di affidare all'Università dell'Egeo uno studio sulla situazione in Grecia per quanto riguarda dette sostanze.
Nel merito
20 La Commissione sostiene che, in applicazione dell'art. 7 della direttiva, la Repubblica ellenica avrebbe dovuto stabilire programmi volti a ridurre l'inquinamento delle sue acque ad opera delle sostanze appartenenti all'elenco II, cioè per le 99 sostanze comunicate nonché per le famiglie e per i gruppi di sostanze menzionati al secondo trattino di detto elenco.
21 Alla data della proposizione del ricorso, tuttavia, la Repubblica ellenica non avrebbe comunicato alcun programma integrato di riduzione dell'inquinamento delle acque interne e delle acque del litorale attualmente provocato dalle sostanze appartenenti all'elenco II della direttiva. Conseguentemente, gli scarichi effettuati nelle acque e che potrebbero contenere una delle sostanze appartenenti all'elenco II non sarebbero sottoposti ad alcuna autorizzazione previa che fissi nuove norme di emissione in base agli obiettivi di qualità stabiliti nei programmi di riduzione dell'inquinamento, autorizzazione imposta dalla direttiva.
22 In particolare, poiché, secondo le autorità elleniche, esiste un contesto normativo preciso per quanto riguarda la protezione di tutte le acque di ricevimento e, a questo scopo, in certe circoscrizioni, sono stati adottati obiettivi di qualità e, in altre circoscrizioni, soglie di emissione nelle acque di ricevimento, la Commissione rileva che si tratta di disposizioni di differente tenore, natura e validità, come
- decreti ministeriali congiunti relativi alla trasposizione nell'ordinamento giuridico ellenico della direttiva del Consiglio 16 giugno 1975, 75/439/CEE, concernente l'eliminazione degli oli usati (GU L 194, pag. 23), della direttiva del Consiglio 6 aprile 1976, 76/403/CEE, concernente lo smaltimento dei policlorodifenili e dei policlorotrifenili (GU L 108, pag. 41), e della direttiva del Consiglio 20 marzo 1978, 78/319/CEE, relativa ai rifiuti tossici e nocivi (GU L 84, pag. 43);
- un decreto ministeriale relativo alla protezione delle acque utilizzate per la fornitura di acqua alla regione di Atene contro gli inquinamenti e le contaminazioni;
- decreti prefettizi o decreti ministeriali che determinano le acque di ricevimento in cui saranno scaricati i rifiuti di diverse regioni, come Komotini, Alexandroupolis, il lago Vistonis, il golfo di Salonicco, Florina, Kavalla; detti decreti, per la maggior parte, indicano dei limiti di emissione per le diverse sostanze, ma solo alcune di esse rientrano nelle 99 sostanze pericolose oggetto del ricorso, e
- altri decreti che disciplinano l'utilizzo delle acque superficiali in diverse regioni (la disciplina dell'utilizzo delle acque superficiali e sotterranee riguarda in particolare la regione di Florina e le acque dei fiumi Aliakmon e Pinion) e fissano gli obiettivi di qualità che consentono l'utilizzo di dette acque.
23 Secondo la Commissione, simili disposizioni non possono essere considerate programmi ai sensi dell'art. 7 della direttiva perché il loro oggetto e il loro scopo sono diversi da quelli della direttiva e perché sono state adottate per rispondere ad altre esigenze.
24 Pur riconoscendo che i provvedimenti presi contribuiscono a garantire una certa qualità delle acque interne, la Commissione ritiene che essi non possano surrogare i provvedimenti previsti dalla direttiva, ovvero l'elaborazione e la comunicazione alla Commissione di programmi come quelli che risulteranno dallo studio affidato all'Università dell'Egeo con lo scopo esplicito di addivenire ad una riduzione dell'inquinamento idrico esistente a causa delle sostanze pericolose contenute nelle famiglie e nei gruppi di sostanze appartenenti all'elenco II dell'allegato della direttiva.
25 Per addivenire a detta riduzione, sarebbe tuttavia necessario prima realizzare una cartografia delle fonti d'inquinamento sull'intero territorio nazionale, poi localizzare le sostanze appartenenti all'elenco II della direttiva e infine stabilire i provvedimenti necessari per riuscire a ridurre l'inquinamento esistente, tra i quali figurerebbe lo sviluppo di una rete di sorveglianza. Simili programmi, tuttavia, non sarebbero ancora stati comunicati alla Commissione.
26 La Commissione rileva, inoltre, che gli obiettivi di qualità sono stati manifestamente determinati solo per un numero limitato di regioni e solo per certe sostanze appartenenti all'elenco II. Detti obiettivi di qualità non risulterebbero da uno studio concreto che descriva l'inquinamento esistente e indichi il metodo da seguire per addivenire alla riduzione di tale inquinamento. Sarebbe pertanto impossibile valutare la loro importanza in relazione alla direttiva. Inoltre, detti obiettivi di qualità non sarebbero legati alla riduzione di un inquinamento constatato, diversamente da quanto richiede la direttiva.
27 Infine, la Commissione sostiene che l'argomento secondo il quale non è necessario elaborare programmi contenenti obiettivi di qualità nelle circoscrizioni in cui non esiste alcuna attività industriale è privo di fondamento. Infatti, secondo le autorità elleniche, in 24 delle 52 prefetture non vi è alcun insediamento industriale che presenti le sostanze appartenenti all'elenco II, per cui le acque che si trovano in dette prefetture dovrebbero essere escluse dall'obbligo di elaborare un programma in conformità all'art. 7 della direttiva. Tuttavia, potrebbero esistere in queste regioni altre fonti d'inquinamento derivante da prodotti fitosanitari, da impianti di piscicoltura o dall'utilizzo di sostanze chimiche su piccola scala da parte di piccoli esercizi commerciali. Inoltre, dette acque potrebbero essere inquinate dalle regioni confinanti. Le stesse autorità elleniche, del resto, avrebbero stabilito parametri di qualità per determinate sostanze appartenenti all'elenco II in regioni che non sembrano avere insediamenti industriali, come Florina e Kastoria.
28 Il governo ellenico sostiene che tutti i provvedimenti indispensabili per conformarsi alla direttiva sono stati adottati.
29 A tale proposito, in primo luogo, fa presente che, con decisione 4 giugno 1997, è stato affidato uno studio all'Università dell'Egeo al fine di esaminare la situazione in Grecia con riferimento alle sostanze di cui trattasi.
30 A suo dire, la prima fase di detto studio (inventario delle fonti d'inquinamento, delle sostanze tossiche appartenenti all'elenco II, elaborazione dei dati, definizione di un elenco di sostanze che potrebbero trovarsi negli ambienti idrici e sviluppo di una rete di vigilanza delle acque superficiali con riferimento alle sostanze di cui trattasi) si è conclusa nel marzo 1998.
31 All'udienza il governo ellenico ha precisato che in questo modo erano state individuate nelle acque di superficie in Grecia 35 sostanze, che tuttavia provenivano da altri paesi, in particolare attraverso i fiumi transfrontalieri. Successivamente sarebbe stato elaborato un disegno di legge-quadro che fissa obiettivi di qualità per le acque di superficie in relazione agli scarichi di sostanze comprese nell'allegato della direttiva. Tale progetto sarà applicato in Grecia per i limiti di dette sostanze nelle acque di superficie e i provvedimenti esistenti relativi a detto progetto saranno adattati.
32 Secondo il governo ellenico, la seconda fase dello studio (prelievi di campioni e analisi delle acque di ricevimento superficiali, relazioni tecniche provvisorie con i risultati dei prelievi e relazione completa accompagnata da proposte di programmi di diminuzione degli scarichi, nelle acque di ricevimento, delle sostanze previste nell'allegato della direttiva) si è iniziata nel luglio 1998 e sarà realizzata prossimamente.
33 Detto governo sostiene, in secondo luogo, che sono già stati fissati degli obiettivi di qualità per le acque di ricevimento particolarmente soggette a scarichi di sostanze pericolose appartenenti all'elenco II della direttiva, al fine di ottenere una diminuzione di quell'inquinamento.
34 A tale proposito, cita un certo numero di provvedimenti che sono stati presi a livello legislativo e amministrativo, tra cui decreti interministeriali, interdipartimentali e dipartimentali, determinanti - a suo avviso - nell'ambito del rilascio delle autorizzazioni necessarie per lo scarico dei rifiuti inquinanti.
35 Occorre anzitutto ricordare che, secondo giurisprudenza costante, l'esistenza di un inadempimento deve essere valutata in relazione alla situazione quale si presenta alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato e la Corte non può tener conto dei mutamenti successivi (sentenza 25 novembre 1998, causa C-214/96, Commissione/Spagna, Racc. pag. I-7661, punto 25).
36 Nella fattispecie il parere motivato che invitava la Repubblica ellenica a conformarvisi entro due mesi è stato inviato il 23 dicembre 1996.
37 Si deve poi rilevare che solo con decisione 4 giugno 1997 il governo ellenico ha affidato all'Università dell'Egeo uno studio al fine di esaminare la situazione con riferimento alle sostanze di cui trattasi.
38 Il governo ellenico ammette che la prima fase di detto studio, che comportava in particolare la stesura di un inventario delle fonti d'inquinamento e di un elenco di sostanze che potrebbero trovarsi negli ambienti idrici, è stata completata solo nel marzo 1998. Orbene, alla data prescritta il governo si trovava nell'impossibilità di fornire dati completi sulla situazione delle acque superficiali dal punto di vista dell'inquinamento ad opera delle sostanze alle quali lo studio si riferisce.
39 Occorre inoltre ricordare che, conformemente alla giurisprudenza della Corte, i programmi da stabilire in osservanza dell'art. 7 della direttiva devono essere specifici e che l'obiettivo della riduzione dell'inquinamento perseguito da programmi generali di bonifica non corrisponde necessariamente a quello, più specifico, della direttiva (sentenze 12 dicembre 1996, causa C-298/95, Commissione/Germania, Racc. pag. I-6747, punti 22 e 26; 11 giugno 1998, cause riunite C-232/95 e C-233/95, Commissione/Grecia, Racc. pag. I-3343, punto 35, e 21 gennaio 1999, causa C-207/97, Commissione/Belgio, Racc. pag. I-275, punto 39).
40 Secondo una giurisprudenza costante, il carattere specifico dei programmi di cui trattasi consiste nel fatto che essi devono rappresentare un approccio globale e coerente, che abbia il carattere di una pianificazione concreta ed articolata che riguardi l'intero territorio nazionale e miri alla riduzione dell'inquinamento causato da tutte le sostanze appartenenti all'elenco II rilevanti nel contesto nazionale di ciascuno Stato membro, in rapporto con gli obiettivi di qualità delle acque di ricevimento fissati in questi stessi programmi. Essi sono pertanto diversi sia da un programma generale di bonifica sia da un insieme di misure specifiche miranti alla riduzione dell'inquinamento idrico (sentenza Commissione/Belgio, citata, punto 40).
41 Occorre aggiungere che le norme di emissione fissate nelle autorizzazioni previe devono essere calcolate in funzione degli obiettivi di qualità stabiliti nei programmi di cui trattasi, in base all'esame delle acque di ricevimento. Peraltro, i detti programmi devono essere comunicati alla Commissione in una forma che ne consenta un esame agevole ai fini del loro raffronto e della loro attuazione armonizzata in tutti gli Stati membri (sentenza Commissione/Belgio, citata, punto 41).
42 Anche ammettendo che taluni dei provvedimenti menzionati dal governo ellenico siano in grado di concorrere alla riduzione dell'inquinamento dell'ambiente idrico, essi costituiscono tuttavia solo misure specifiche e non la realizzazione di un programma globale e coerente di riduzione dell'inquinamento, fondato su uno studio della situazione delle acque di ricevimento e che fissi obiettivi di qualità da raggiungere (v. sentenza Commissione/Belgio, punto 45).
43 Di conseguenza si deve dichiarare che, non avendo adottato programmi di riduzione dell'inquinamento che contengano obiettivi di qualità per quanto riguarda le sostanze pericolose appartenenti all'elenco II, primo trattino, dell'allegato della direttiva, la Repubblica ellenica è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell'art. 7, n. 1, di tale direttiva.
44 Quanto alla domanda volta a far dichiarare che, non assoggettando gli scarichi effettuati nelle acque e che possono contenere una delle dette sostanze a un'autorizzazione previa rilasciata dall'autorità competente in cui siano fissate le norme di emissione in funzione degli obiettivi di qualità stabiliti nei detti programmi, la Repubblica ellenica è parimenti venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell'art. 7 della direttiva, è sufficiente ricordare che, poiché i programmi previsti dall'art. 7, n. 1, della direttiva non sono stati elaborati, neanche le autorizzazioni ai sensi dell'art. 7, n. 2, potevano essere rilasciate (v. sentenza Commissione/Grecia, citata, punti 27-29). Detta domanda diviene pertanto priva del suo oggetto specifico e non è più necessario esaminarla.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
45 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda e poiché la Repubblica ellenica è rimasta soccombente, questa va condannata alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
(Sesta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Non avendo adottato programmi di riduzione dell'inquinamento che contengano obiettivi di qualità per quanto riguarda le sostanze pericolose appartenenti all'elenco II, primo trattino, dell'allegato della direttiva del Consiglio 4 maggio 1976, 76/464/CEE, concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità, la Repubblica ellenica è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti ai sensi dell'art. 7, n. 1, di tale direttiva.
2) La Repubblica ellenica è condannata alle spese.