CELEX: 61997CJ0435
Milieu
Richtlijn 85/337/EEG
Beoordeling van milieueffecten van bepaalde openbare en particuliere projecten

Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 3 december 1997, binnengekomen bij het Hof op 24 december daaraanvolgend, heeft het Verwaltungsgericht, Autonome Sektion für die Provinz Bozen, krachtens artikel 177 EG-Verdrag (thans artikel 234 EG) zes prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB L 175, blz. 40; hierna: "richtlijn").
2 Die vragen zijn gerezen in een beroep tot nietigverklaring dat verzoekers in het hoofdgeding - natuurlijke personen die zich presenteren als aanwonenden van het vliegveld Bolzano-St Jacob, en twee milieubewegingen - hebben ingesteld tegen, in de eerste plaats, besluit nr. 1230 van 27 maart 1997 van het bestuur van de autonome provincie Bolzano en, in de tweede plaats, het schrijven van de Landeshauptmann (hoofd van het provinciebestuur) van 11 april 1997, waarbij vergunning is verleend voor een plan tot herstructurering van dat vliegveld.
3 Blijkens de verwijzingsbeschikking beoogt dit plan, een vliegveld dat sinds 1925/1926 voor militaire doeleinden, de sportvliegerij en, gedurende een bepaalde periode en in beperkte mate, tevens voor de burgerluchtvaart is gebruikt, uit te bouwen tot een voor commerciële doeleinden geschikte luchthaven, vanwaar geregelde lijnvluchten, alsmede charter- en vrachtvluchten kunnen worden uitgevoerd.
4 De beoogde werkzaamheden en aanpassingen zijn hoofdzakelijk de volgende: vernieuwing van de bestaande start- en landingsbaan, aanleg van toegangswegen en parkeerplaatsen, bouw van een verkeerstoren met installaties voor de luchtverkeersgeleiding, bouw van een vertrekhal en een hangar, aanleg van de nodige aansluitingen en afvoerleidingen, alsmede verlenging van de start- en landingsbaan van 1 040 tot 1 400 m. Vaststaat, dat op de datum van de verwijzingsbeschikking nog geen vergunning voor deze werkzaamheden was verleend, omdat het bestemmingsplan eerst moest worden gewijzigd.
5 In deze herstructurering van het vliegveld Bolzano was voorzien door het Landesentwicklungs- und Raumordnungsplan (regionaal plan voor ontwikkeling en ruimtelijke ordening), dat bij wet nr. 3 van de autonome provincie Bolzano van 18 januari 1995 is goedgekeurd (hierna: "wet nr. 3/95"). Deze wet verlangde onder meer, dat een onderzoek werd verricht naar de gevolgen voor het milieu. Dit onderzoek, dat door de opdrachtgever, de vennootschap Südtiroler Transportstrukturen AG, aan een groep van deskundigen werd opgedragen, werd in juni 1996 uitgevoerd. Voorts zijn verscheidene instanties waaronder de milieudienst geraadpleegd, zijn de betrokken gemeenten op de hoogte gesteld en zijn adviezen ingewonnen.
6 In het kader van een van die verzoeken om advies is het plan onderzocht door de Amtsdirektorenkonferenz (vergadering van de hoofden van bestuur), die een advies uitbracht volgens de procedure die door de nationale rechterlijke instantie wordt aangemerkt als "vereenvoudigde milieueffectbeoordeling", geregeld in de artikelen 11 tot en met 13 van wet nr. 27 van de autonome provincie Bolzano van 7 juli 1992 tot invoering van een milieueffectbeoordelingsprocedure, in de versie die ten tijde van de feiten van het hoofdgeding van toepassing was (B.V. Suppl. Ord. 28 juli 1992, nr. 31; hierna: "wet nr. 27/92"). Het staat echter vast, dat de procedure volgens welke de bestreden handelingen zijn vastgesteld, met uitzondering van de verlenging van de start- en landingsbaan, die nog niet was goedgekeurd, niet de in de richtlijn bedoelde procedure was.
De toepasselijke wetgeving
De richtlijn
7 Volgens artikel 1, lid 1, van de richtlijn is deze van toepassing op de milieueffectbeoordeling van openbare en particuliere projecten die aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
8 Artikel 1, lid 2, bepaalt, dat onder project wordt verstaan:
"- de uitvoering van bouwwerken of de totstandbrenging van andere installaties of werken,
- andere ingrepen in natuurlijk milieu of landschap, inclusief de ingrepen voor de ontginning van bodemschatten".
9 De leden 4 en 5 van artikel 1 bepalen, dat deze richtlijn "niet van toepassing [is] op projecten die bestemd zijn voor defensiedoeleinden", respectievelijk, dat zij "niet van toepassing [is] op projecten die in detail worden aangenomen via een specifieke nationale wet, aangezien de doelstellingen die met de onderhavige richtlijn worden nagestreefd, met inbegrip van de verstrekking van gegevens, dan worden bereikt via de wetgevingsprocedure".
10 Volgens artikel 2, lid 1, van de richtlijn treffen de lidstaten "de nodige maatregelen om te verzekeren dat, voordat een vergunning wordt verleend, de projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, met name gezien hun aard, omvang of ligging, worden onderworpen aan een beoordeling van die effecten. Deze projecten worden omschreven in artikel 4."
11 Laatstgenoemde bepaling onderscheidt twee soorten projecten.
12 Artikel 4, lid 1, vereist, dat projecten van de in bijlage I genoemde categorieën onder voorbehoud van artikel 2, lid 3, worden onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10. Tot de in artikel 4, lid 1, bedoelde projecten behoort volgens punt 7 van bijlage I de "aanleg van vliegvelden met een start- en landingsbaan van ten minste 2 100 meter".
13 Met betrekking tot de andere soorten projecten bepaalt artikel 4, lid 2, van de richtlijn:
"Projecten van de in bijlage II genoemde categorieën worden onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10 indien de lidstaten van oordeel zijn dat hun kenmerken zulks noodzakelijk maken.
Met het oog hierop kunnen de lidstaten met name bepaalde projecttypes die aan een beoordeling moeten worden onderworpen, specificeren of criteria en/of drempelwaarden vaststellen die noodzakelijk zijn om te bepalen welke projecten van de in bijlage II genoemde categorieën moeten worden onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10."
14 Wat de in artikel 4, lid 2, van de richtlijn bedoelde projecten betreft, noemt punt 10, sub d, van bijlage II bij die richtlijn de "aanleg van (...) luchthavens (projecten die niet zijn opgenomen in bijlage I)", en punt 12 de wijziging in projecten van bijlage I.
15 De artikelen 5 tot en met 9 van de richtlijn, waarnaar artikel 4 verwijst, bepalen kort gezegd het volgende: artikel 5 preciseert welke informatie de opdrachtgever ten minste moet verstrekken; artikel 6 verplicht de opdrachtgever onder meer, de autoriteiten en het publiek op de hoogte te stellen; artikel 8 bevat de verplichting voor de bevoegde autoriteiten rekening te houden met de in het kader van de beoordelingsprocedure ingewonnen informatie, en artikel 9 verplicht hen het publiek op de hoogte te stellen van de genomen beslissing en de eventueel daaraan verbonden voorwaarden.
Wet nr. 27/92
16 Wet nr. 27/92 heeft twee bijlagen, bijlage I en bijlage II, waarin verschillende projecten worden opgesomd en, in samenhang met de bepalingen van de wet, de voorwaarden worden bepaald waaronder die projecten aan de milieueffectbeoordelingsprocedure onderworpen zijn.
17 Wat vliegvelden betreft, bepaalt punt 11, sub e, van bijlage II bij wet nr. 27/92, dat alle projecten betreffende de nieuwe aanleg van vliegvelden aan die beoordelingsprocedure moeten worden onderworpen.
18 De uitbreiding of de verbouwing van bestaande vliegvelden valt echter, evenals ieder ander uitbreidings- of verbouwingsproject, onder artikel 2, lid 2, van wet nr. 27/92, dat een milieueffectbeoordeling verlangt voor hetzij projecten die de in bijlage II genoemde drempelwaarden met 20 % overschrijden, hetzij voor projecten waarvoor bijlage I bij die wet in een dergelijke beoordeling voorziet.
19 Voor vliegveldprojecten bevat bijlage II bij wet nr. 27/92 geen drempelwaarde, terwijl bijlage I bij die wet enkel een beoordeling vereist voor vliegveldprojecten met een start- en landingsbaan van ten minste 2 100 m.
Het geding voor de nationale rechterlijke instantie
20 Verzoekers in het hoofdgeding hebben voor de nationale rechterlijke instantie de wettigheid van de bestreden handelingen betwist, op grond dat de voor de goedkeuring van het project gevolgde procedure niet aan de vereisten van de richtlijn voldoet. Daar het project wegens zijn aard, afmetingen en ligging aanzienlijke gevolgen voor het milieu kan hebben, valt het huns inziens onder artikel 2, lid 1, van de richtlijn en had het overeenkomstig de bepalingen van artikel 4, lid 2, en bijlage II van de richtlijn aan een beoordelingsprocedure moeten worden onderworpen en niet slechts aan een "onderzoek naar de gevolgen voor het milieu", gevolgd door een onderzoek van het project door de Amtsdirektorenkonferenz, welke onderzoeken niet aan de vereisten van de richtlijn voldoen.
21 Verweerders in het hoofdgeding stellen echter, dat de richtlijn om drie wezenlijke redenen niet op het litigieuze project van toepassing is.
22 In de eerste plaats gaat het slechts om een project van beperkte omvang, tot verbetering van een vliegveld, dat geen aanzienlijke gevolgen voor het milieu heeft, aangezien het beoogt het luchtverkeer te verbeteren en de daardoor veroorzaakte overlast voor het milieu op te heffen; bovendien is voor de verlenging van de start- en landingsbaan van 1 040 tot 1 400 m nog geen vergunning verleend.
23 In de tweede plaats behoeft het project niet overeenkomstig de vereisten van de richtlijn aan een milieueffectbeoordeling te worden onderworpen, aangezien uit de bepalingen van wet nr. 27/92, in hun onderlinge samenhang gelezen, volgt, dat het tot de in bijlage II bij de richtlijn genoemde projecten behoort, die volgens artikel 4, lid 2, van die richtlijn aan de beoordelingsprocedure van de artikelen 5 tot en met 10 worden onderworpen indien de lidstaten van mening zijn, dat dit wegens hun kenmerken noodzakelijk is. Hieruit volgt, dat wet nr. 27/92, die is vastgesteld binnen de grenzen van de beoordelingsmarge die de lidstaten bij artikel 4, lid 2, van de richtlijn is toegekend, in overeenstemming met laatstgenoemde bepaling is.
24 In de derde plaats zijn de uitzonderingen genoemd in artikel 1, lid 4 respectievelijk 5, van de richtlijn van toepassing, omdat het litigieuze project zowel voor de burgerluchtvaart als voor de militaire luchtvaart is bestemd en er bovendien in is voorzien door wet nr. 3/95, waarbij het Landesentwicklungs- und Raumordnungsplan is goedgekeurd.
25 Verzoekers in het hoofdgeding betwisten dit betoog en stellen, dat wet nr. 27/92, doordat zij toelaat dat de nationale autoriteiten een project dat aanzienlijke gevolgen voor het milieu kan hebben, niet aan een milieueffectbeoordeling onderwerpen, niet in overeenstemming is met de richtlijn en buiten toepassing moet worden gelaten ten gunste van de toepassing van de relevante bepalingen van de richtlijn.
26 Van oordeel, dat het litigieuze project, voor zover het een vliegveld met een landingsbaan korter dan 2 100 m betreft, een project in de zin van bijlage II is en onder de in artikel 4, lid 2, van de richtlijn bedoelde gevallen valt, overweegt de nationale rechterlijke instantie in haar verwijzingsbeschikking, dat artikel 2, lid 2, van wet nr. 27/92 de uitbreiding en herstructurering van vliegvelden met een start- en landingsbaan van minder dan 2 100 m niet aan een milieueffectbeoordeling onderwerpt, aangezien voor projecten betreffende vliegvelden geen enkele drempelwaarde is vastgesteld. Volgens de verwijzende rechter is het echter mogelijk, dat het litigieuze project wegens zijn aard, afmeting en waarschijnlijk ook wegens zijn ligging in een dalketel, in de directe omgeving van een industrie- en woongebied, aanzienlijke milieueffecten kan hebben.
27 Gelet op de vastgestelde feiten en op hetgeen het daaruit meende te moeten concluderen, op het betoog van partijen en de betrokken gemeenschapsrechtelijke en nationale bepalingen, heeft het Verwaltungsgericht, Autonome Sektion für die Provinz Bozen, daar het twijfels had over de uitlegging van de richtlijn, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:
"1) Moet artikel 4, lid 2, van richtlijn 85/337/EEG aldus worden uitgelegd,
a) dat bepaalde categorieën van de in bijlage II genoemde projecten van meet af aan volledig naar vrije beoordeling van de lidstaten kunnen worden vrijgesteld van de verplichte milieueffectbeoordeling,
of
b) dat de beoordelingsmarge van de lidstaten wordt beperkt door de in artikel 2, lid 1, van de richtlijn neergelegde verplichting, de projecten die met name gezien hun aard, omvang of ligging aanzienlijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben, in elk geval aan een milieueffectbeoordeling te onderwerpen?
c) Staat artikel 4, lid 2, juncto artikel 2, lid 1, van de richtlijn toe, dat een lidstaat projecttypes of criteria en/of drempelwaarden zodanig vaststelt (of niet vaststelt), dat de herstructurering van een vliegveld met een landingsbaan tot 2 100 m bij voorbaat van een milieueffectbeoordeling wordt vrijgesteld, ofschoon er sprake is van een aanzienlijke milieurelevantie, respectievelijk wordt daardoor de beoordelingsmarge overschreden waarover de lidstaat in het geval dat vraag 1, sub b, bevestigend moet worden beantwoord, ingevolge artikel 4, lid 2, van de richtlijn beschikt?
2) Moet artikel 4, lid 2, juncto artikel 2, lid 1, van de richtlijn aldus worden uitgelegd, dat de verplichte milieueffectbeoordeling ook voor uitbreidingen en herstructureringen van de projecten van bijlage II geldt (of niet), indien met aanzienlijke gevolgen voor het milieu rekening moet worden gehouden, respectievelijk staan artikel 4, lid 2, en artikel 2, lid 1, van de richtlijn toe, dat herstructureringsprojecten met milieurelevantie bij voorbaat uitdrukkelijk of impliciet (bijvoorbeeld door een regeling die niet voor vliegvelden geldt) van een milieueffectbeoordeling worden vrijgesteld?
3) In hoeverre staat artikel 2, lid 1, ook juncto artikel 2, lid 2, van de richtlijn toe, dat lidstaten alternatieve (ten opzichte van de normale milieueffectbeoordeling) onderzoeksprocedures invoeren (respectievelijk hiervan gebruik maken), en indien het antwoord op deze vraag bevestigend luidt:
a) aan welke wezenlijke vereisten respectievelijk minimumvereisten moet een dergelijk onderzoek voldoen om aan de doelstellingen van de richtlijn te beantwoorden, en in het bijzonder:
b) is de deelneming van het publiek in de zin van artikel 6 van de richtlijn een wezenlijk vereiste voor een milieueffectbeoordeling?
4) Kan artikel 1, lid 5, van richtlijn 85/337 aldus worden uitgelegd, dat daaronder ook projecten vallen die weliswaar in een programmatische wettelijke regeling zijn opgenomen, doch die in een afzonderlijke administratieve procedure moeten worden goedgekeurd?
Aan welke minimumvereisten op het gebied van milieuonderzoek moet de wetgevingsprocedure voldoen om $de doelstellingen die met de (...) richtlijn worden nagestreefd, met inbegrip van de verstrekking van gegevens', te bereiken?
5) Valt een vliegveld dat zowel voor de burgerluchtvaart als voor de militaire luchtvaart wordt gebruikt, ingevolge artikel 1, lid 4, buiten de werkingssfeer van de richtlijn?
Kan het hoofdgebruik als criterium gelden of volstaat voor de uitsluiting, dat het vliegveld tevens voor militaire doeleinden wordt gebruikt?
6) Heeft artikel 4, lid 2, juncto artikel 2, lid 1, van de richtlijn, ingeval een richtlijn niet naar behoren is uitgevoerd, rechtstreekse verticale werking ($self executing') in die zin, dat de autoriteiten van een lidstaat verplicht zijn, de betrokken projecten aan een milieueffectbeoordeling te onderwerpen (of niet)?"
Opmerkingen vooraf
28 In hun opmerkingen voor het Hof zetten verzoekers in het hoofdgeding uiteen, dat de verwijzende rechterlijke instantie bij een andere beschikking, gegeven op hun verzoek om voorlopige maatregelen, aan het einde van die nevenprocedure het litigieuze project heeft opgeschort, omdat geen milieueffectbeoordeling had plaatsgevonden. Bedoelde beschikking, waartegen verweerders in het hoofdgeding beroep hadden ingesteld, is bij arrest nr. 1411/97 van de Consiglio di Stato van 29 augustus 1997 nietig verklaard, zodat de betrokken werkzaamheden sindsdien zijn hervat. In dit verband vragen verzoekers in het hoofdgeding het Hof, zich uit te spreken over de vraag, of, in de eerste plaats, de opschorting van de bestreden maatregel waartoe de verwijzende rechter huns inziens in casu terecht had besloten, door de Consiglio di Stato had moeten worden bevestigd, en, in de tweede plaats, indien het Hof van oordeel zou zijn, dat een milieueffectbeoordeling noodzakelijk was, welke praktische gevolgen zijn eigen beslissing in dat opzicht heeft.
29 Aangaande die verzoeken volstaat de vaststelling, dat de nationale rechterlijke instantie daar geen vraag over heeft gesteld en dat het Hof ze dus niet behoeft te onderzoeken (zie arresten van 15 juni 1972, Grassi, 5/72, Jurispr. blz. 443, punt 4, en 11 oktober 1990, Nespoli en Crippa, C-196/89, Jurispr. blz. I-3647, punt 23).
30 Een van de verweerders in het hoofdgeding, de vennootschap Airport Bolzano - Bozen AG, betwist op haar beurt een aantal feiten die de nationale rechterlijke instantie in haar verwijzingsbeschikking heeft vastgesteld. Onder verwijzing naar de bepalingen van het nationale recht betwist zij eveneens, dat die rechterlijke instantie bevoegd is van de grond van de zaak kennis te nemen, omdat zij zich enkel met rechtsvragen bezig zou mogen houden.
31 Met betrekking tot de betwisting van bepaalde feiten door de vennootschap Airport Bolzano - Bozen AG zij eraan herinnerd, dat ingevolge artikel 177 van het Verdrag, dat uitgaat van een duidelijke scheiding tussen de taken van de nationale rechter en die van het Hof, dit laatste uitsluitend bevoegd is, zich op basis van de door de nationale rechterlijke instantie omschreven feiten uit te spreken over de uitlegging of geldigheid van een communautair rechtsvoorschrift (zie, onder meer, arresten van 2 juni 1994, AC-ATEL Electronics Vertriebs, C-30/93, Jurispr. blz. I-2305, punt 16, en 1 december 1998, Levez, C-326/96, Jurispr. blz. I-7835, punt 25).
32 Daarbij staat het niet aan het Hof, doch aan de nationale rechter, de aan het geding ten gronde liggende feiten vast te stellen en daaruit de conclusies voor de door hem te geven beslissing te trekken (zie arrest van 29 april 1982, Pabst & Richarz, 17/81, Jurispr. blz. 1331, punt 12; arresten AC-ATEL Electronics Vertriebs, reeds aangehaald, punt 17, en Levez, reeds aangehaald, punt 26).
33 Met betrekking tot de betwisting van de bevoegdheid van de nationale rechter op basis van het nationale recht, zij eraan herinnerd, dat het, gezien de taakverdeling tussen het Hof en de nationale rechter, niet aan het Hof staat, na te gaan of de beschikking waarbij het is aangezocht, is gegeven met inachtneming van de regels van nationaal recht betreffende de rechterlijke organisatie en de procesvoering (zie arrest van 3 maart 1994, Eurico Italia e.a., C-332/92, C-333/92 en C-335/92, Jurispr. blz. I-711, punt 13).
De eerste en de tweede vraag
34 Met zijn eerste en zijn tweede vraag, die tezamen moeten worden onderzocht, snijdt de nationale rechterlijke instantie in wezen twee problemen aan.
35 Het eerste probleem betreft de vraag, of de artikelen 4, lid 2, en 2, lid 1, van de richtlijn aldus moeten worden uitgelegd, dat zij een lidstaat de bevoegdheid verlenen bepaalde categorieën van projecten genoemd in bijlage II bij de richtlijn, daaronder begrepen wijzigingen in die projecten, zoals herstructureringsprojecten voor een vliegveld met een start- en landingsbaan korter dan 2 100 m, bij voorbaat en in het algemeen uit te sluiten van de bij de richtlijn ingevoerde milieueffectbeoordelingsprocedure, ook wanneer die projecten aanzienlijke milieueffecten hebben.
36 De bij artikel 4, lid 2, tweede alinea, van de richtlijn aan de lidstaten toegekende beoordelingsvrijheid om bepaalde projecttypes die aan een beoordeling moeten worden onderworpen, te specificeren of criteria en/of drempelwaarden vast te stellen, vindt haar grenzen in de verplichting van artikel 2, lid 1, om projecten die een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, met name gezien hun aard, omvang of ligging, aan een beoordeling van die effecten te onderwerpen (zie arresten van 24 oktober 1996, Kraaijeveld e.a., C-72/95, Jurispr. blz. I-5403, punt 50, en 22 oktober 1998, Commissie/Duitsland, C-301/95, Jurispr. blz. I-6135, punt 45).
37 In zijn arrest van 2 mei 1996, Commissie/België (C-133/94, Jurispr. blz. I-2323, punt 42), waarin het uitspraak moest doen over de wettelijke regeling van een lidstaat op grond waarvan gehele categorieën van projecten genoemd in bijlage II bij de richtlijn, waren uitgesloten van de verplichting een onderzoek naar de gevolgen in te stellen, overwoog het Hof, dat de in artikel 4, lid 2, bedoelde criteria en/of drempelwaarden ten doel hebben, de beoordeling te vergemakkelijken van de concrete kenmerken van een project, teneinde na te gaan of het aan de beoordelingsplicht onderworpen is, en niet gehele categorieën van de in bijlage II vermelde projecten die in een bepaalde lidstaat mogelijk zijn, bij voorbaat aan die verplichting te onttrekken.
38 Ook in het arrest Kraaijeveld e.a. (reeds aangehaald, punt 53) preciseerde het Hof, dat een lidstaat die de criteria en/of drempelwaarden zo vaststelt, dat in de praktijk een volledige categorie van projecten bij voorbaat aan de verplichting tot milieueffectbeoordeling wordt onttrokken, de grenzen overschrijdt van de beoordelingsmarge waarover hij krachtens de artikelen 2, lid 1, en 4, lid 2, van de richtlijn beschikt, tenzij alle uitgesloten projecten op grond van een algemene beoordeling konden worden geacht niet een aanzienlijk milieueffect te hebben.
39 Met betrekking tot de wijzigingen in dergelijke projecten oordeelde het Hof in het arrest Kraaijeveld e.a. (reeds aangehaald, punt 40), dat uit het enkele feit dat in de richtlijn de wijzigingen in projecten van bijlage II, anders dan de wijzigingen in projecten van bijlage I, niet met zoveel woorden worden genoemd, niet kan worden afgeleid dat zij niet onder de werkingssfeer van de richtlijn vallen.
40 Erop wijzende, dat de richtlijn een ruime werkingssfeer en een brede doelstelling heeft, oordeelde het Hof, dat de richtlijn ook van toepassing is op "wijzigingen in een project", zelfs wat de projecten genoemd in bijlage II bij die richtlijn betreft, aangezien aan die doelstelling afbreuk zou worden gedaan wanneer "wijziging in een project" zo werd gekarakteriseerd, dat voor bepaalde werken of werkzaamheden de verplichting van een milieueffectbeoordeling niet geldt, ofschoon die werken of werkzaamheden gezien hun aard, omvang of ligging een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben (zie arrest Kraaijeveld e.a., reeds aangehaald, punt 39).
41 Het tweede door de nationale rechter aangesneden probleem betreft de vraag of, gelet op het feit dat er in de betrokken provincie slechts één vliegveld is dat voor herstructurering in aanmerking komt, de artikelen 4, lid 2, en 2, lid 1, van de richtlijn een lidstaat niettemin de bevoegdheid verlenen een specifiek project, zoals dat waar het in het hoofdgeding om gaat, hetzij op grond van een nationale wetgevende handeling, in casu wet nr. 27/92, hetzij op basis van een individueel onderzoek van het project, uit te sluiten van de bij de richtlijn ingevoerde beoordelingsprocedure op grond dat het geen aanzienlijke milieueffecten kan hebben.
42 Er zij aan herinnerd, dat volgens artikel 4, lid 2, tweede alinea, "de lidstaten met name bepaalde projecttypes die aan een beoordeling moeten worden onderworpen, specificeren of criteria en/of drempelwaarden vaststellen die noodzakelijk zijn om te bepalen welke projecten van de in bijlage II genoemde categorieën moeten worden onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10". Deze bepaling noemt dus louter indicatief enkele methoden waarvan de lidstaten gebruik kunnen maken om te bepalen, welke van de in bijlage II bedoelde projecten aan een beoordeling in de zin van de richtlijn moeten worden onderworpen.
43 De richtlijn laat de lidstaten in dat opzicht dus een beoordelingsmarge en belet hun niet, andere methoden te gebruiken om de projecten te specificeren die overeenkomstig de richtlijn aan een milieueffectbeoordeling moeten worden onderworpen. De richtlijn sluit dus niet een methode uit die erin bestaat, dat op basis van een individueel onderzoek van het betrokken project of krachtens een nationale wetgevende handeling een in bijlage II bij de richtlijn bedoeld specifiek project als niet onderworpen aan de milieueffectbeoordelingsprocedure wordt aangewezen.
44 Het feit dat de lidstaat over de zojuist genoemde beoordelingsmarge beschikt, volstaat op zich echter niet om een bepaald project van de beoordelingsprocedure in de zin van de richtlijn uit te sluiten. Ware dit wel het geval, dan zouden de lidstaten de hun bij artikel 4, lid 2, van de richtlijn toegekende beoordelingsmarge kunnen gebruiken om een specifiek project aan de beoordelingsplicht te onttrekken, ofschoon het wegens zijn aard, afmetingen en ligging aanzienlijke milieueffecten kan hebben.
45 Dus welke methode een lidstaat ook heeft gekozen om te bepalen, of een specifiek project al dan niet moet worden beoordeeld - aanwijzing van een specifiek project door middel van een wetgevende handeling dan wel na een individueel onderzoek van het project -, die methode mag geen afbreuk doen aan de doelstelling van de richtlijn, te weten dat geen enkel project dat aanzienlijke milieueffecten in de zin van de richtlijn kan hebben, van de beoordeling wordt uitgesloten, tenzij het specifieke project op grond van een algemene beoordeling kon worden geacht niet een aanzienlijk milieueffect te hebben.
46 Met betrekking tot het feit dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde project krachtens de bepalingen van wet nr. 27/92 van de beoordelingsprocedure is uitgesloten, moet hieraan worden toegevoegd, dat ook al betreft dit project het enige vliegveld in de provincie dat voor herstructurering in aanmerking komt, en had de wetgever er inderdaad het oog op, deze wetgever het project hoe dan ook enkel aan de onderzoeksplicht kan onttrekken, indien hij op de datum van vaststelling van wet nr. 27/92 in staat was precies te beoordelen, welke gevolgen de uit bedoeld project voortvloeiende werkzaamheden voor het milieu konden hebben.
47 Wat de uitsluiting van het project op basis van een individueel onderzoek door de bevoegde autoriteiten betreft, blijkt uit het dossier, dat de bestreden handelingen zijn voorafgegaan door een onderzoek naar de milieueffecten door een groep van deskundigen, dat de betrokken gemeenten zijn geïnformeerd en dat het publiek door persberichten op de hoogte is gesteld. Bovendien zijn de milieudienst en de Amtsdirektorenkonferenz geraadpleegd.
48 Het staat aan de nationale rechter om na te gaan, of de bevoegde autoriteiten, op basis van het door hen verrichte individuele onderzoek op grond waarvan het hier in geding zijnde specifieke project van de bij de richtlijn ingevoerde beoordelingsprocedure is uitgesloten, de aanzienlijke milieueffecten van dit project overeenkomstig de richtlijn juist hebben beoordeeld.
49 Gelet op het voorgaande moet op de eerste en de tweede vraag worden geantwoord, dat de artikelen 4, lid 2, en 2, lid 1, van de richtlijn aldus moeten worden uitgelegd, dat zij een lidstaat niet de bevoegdheid verlenen bepaalde categorieën van onder bijlage II bij de richtlijn vallende projecten, daaronder begrepen wijzigingen in die projecten, bij voorbaat en in het algemeen van de bij de richtlijn ingevoerde milieueffectbeoordelingsprocedure uit te sluiten, noch om een specifiek project, zoals het project tot herstructurering van een vliegveld met een start- en landingsbaan korter dan 2 100 m, hetzij ingevolge een nationale wetgevende handeling, hetzij op grond van een individueel onderzoek van dat project, aan die procedure te onttrekken, tenzij al die categorieën van projecten dan wel het specifieke project op grond van een algemene beoordeling konden worden geacht niet een aanzienlijk milieueffect te hebben, en dat het aan de nationale rechter staat om na te gaan, of de bevoegde autoriteiten, op basis van het door hen verrichte individuele onderzoek op grond waarvan het specifieke project van de bij de richtlijn ingevoerde beoordelingsprocedure is uitgesloten, de aanzienlijke gevolgen van dit project voor het milieu overeenkomstig de richtlijn juist hebben beoordeeld.
De derde vraag
50 Met zijn derde vraag wenst de nationale rechter in wezen te vernemen, of in het geval van een project dat overeenkomstig de richtlijn moet worden beoordeeld, artikel 2, leden 1 en 2, aldus moet worden uitgelegd, dat het een lidstaat toestaat een andere dan de bij de richtlijn ingevoerde beoordelingsprocedure te gebruiken, en of die alternatieve procedure, wanneer zij wordt geïntegreerd in een bestaande of in te stellen nationale procedure in de zin van artikel 2, lid 2, van de richtlijn, moet voldoen aan de vereisten van de artikelen 3 en 5 tot en met 10 van de richtlijn, waaronder het vereiste van deelneming van het publiek zoals bedoeld in artikel 6 ervan.
51 In zijn verwijzingsbeschikking zet de nationale rechter uiteen, dat hij eraan twijfelt, of de in de artikelen 11 tot en met 13 van wet nr. 27/92 geregelde vergunningsprocedure geschikt is om de milieueffecten van het project op uitputtende wijze vast te stellen. Dienaangaande stelt hij vast, dat noch de gevolgen met betrekking tot de factor geluid noch die met betrekking tot de factor lucht zijn onderzocht, zoals artikel 3 van de richtlijn vereist, en dat het publiek, in strijd met het bepaalde in artikel 6 van de richtlijn, niet bij die procedure betrokken is geweest.
52 Artikel 2, lid 2, van de richtlijn bepaalt, dat "de milieueffectbeoordeling kan worden geïntegreerd in de bestaande procedures van de lidstaten voor het verlenen van vergunningen voor projecten of, bij gebreke hiervan, in andere procedures of in de procedures die moeten worden ingesteld om aan de doelstellingen van deze richtlijn te voldoen". Uit deze bepaling volgt dus, dat niets zich ertegen verzet, dat de bij de richtlijn ingevoerde beoordelingsprocedure in een bestaande of in te stellen nationale procedure wordt geïntegreerd, mits de doelstellingen van de richtlijn worden geëerbiedigd.
53 Wanneer een project een beoordeling in de zin van de richtlijn noodzakelijk maakt, kan een lidstaat echter niet zonder afbreuk te doen aan het doel van de richtlijn, een alternatieve, al dan niet in een bestaande of in te stellen nationale procedure geïntegreerde procedure gebruiken, teneinde dat project aan de voorwaarden van de artikelen 3 en 5 tot en met 10 van de richtlijn te onttrekken.
54 Mitsdien moet op de derde vraag worden geantwoord, dat in het geval van een project dat overeenkomstig de richtlijn moet worden beoordeeld, artikel 2, leden 1 en 2, van de richtlijn aldus moet worden uitgelegd, dat het een lidstaat toestaat een andere dan de bij de richtlijn ingevoerde beoordelingsprocedure te gebruiken, wanneer die andere procedure is geïntegreerd in een bestaande of in te stellen nationale procedure in de zin van artikel 2, lid 2, van de richtlijn, en voldoet aan de vereisten van de artikelen 3 en 5 tot en met 10 van de richtlijn, waaronder het vereiste van deelneming van het publiek zoals bedoeld in artikel 6 van de richtlijn.
De vierde vraag
55 Met zijn vierde vraag wenst de nationale rechter in wezen te vernemen, of artikel 1, lid 5, van de richtlijn aldus moet worden uitgelegd, dat een project als in het hoofdgeding aan de orde is en waarvoor, ofschoon het in een programmatische wettelijke regeling is opgenomen, volgens een afzonderlijke administratieve procedure een vergunning is verleend, ook onder die bepaling valt en, zo ja, aan welke vereisten een dergelijke regeling en de procedure volgens welke zij is vastgesteld, moeten voldoen om de doelstellingen van die richtlijn, daaronder begrepen die van de verstrekking van gegevens, als verwezenlijkt te kunnen aanmerken.
56 Volgens haar artikel 1, lid 5, is de richtlijn "niet van toepassing op projecten die in detail worden aangenomen via een specifieke nationale wet, aangezien de doelstellingen die met de onderhavige richtlijn worden nagestreefd, met inbegrip van de verstrekking van gegevens, dan worden bereikt via de wetgevingsprocedure".
57 Blijkens deze bepaling zijn de in de richtlijn bedoelde projecten onder twee voorwaarden vrijgesteld van de beoordelingsprocedure. De eerste voorwaarde is, dat het project in detail wordt aangenomen via een specifieke wetgevende handeling; de tweede voorwaarde is, dat de doelstellingen van de richtlijn, daaronder begrepen die van de verstrekking van gegevens, via de wetgevingsprocedure worden bereikt.
58 Met betrekking tot de eerste voorwaarde moet eraan worden herinnerd, dat artikel 1, lid 2, van de richtlijn niet spreekt van wetgevende handelingen, maar van een vergunning, die wordt gedefinieerd als "het besluit van de bevoegde instantie of instanties waardoor de opdrachtgever het recht verkrijgt om het project uit te voeren". Verkrijgt de opdrachtgever dat recht door een wetgevende handeling, en niet door een besluit van de bevoegde instanties, dan moet die handeling dus specifiek zijn en dezelfde kenmerken hebben als de vergunning bedoeld in artikel 1, lid 2, van de richtlijn.
59 Om dezelfde kenmerken te hebben als een vergunning in de zin van artikel 1 van de richtlijn, moet een wetgevende handeling het project derhalve tot in detail, dat wil zeggen voldoende nauwkeurig en definitief, vaststellen, zodat zij evenals een vergunning, en nadat zij door de wetgever in aanmerking zijn genomen, betrekking heeft op alle onderdelen van het project die relevant zijn voor de beoordeling van de milieueffecten.
60 Slechts indien aan die vereisten wordt voldaan, kunnen de doelstellingen die met de tweede in artikel 1, lid 5, van de richtlijn genoemde voorwaarde worden beoogd, door middel van de wetgevingsprocedure worden verwezenlijkt. Zou de specifieke wetgevende handeling waarbij een specifiek project wordt vastgesteld en, bijgevolg, wordt goedgekeurd, niet op alle onderdelen van het betrokken project betrekking hebben die voor de beoordeling van de milieueffecten van belang kunnen zijn, dan zouden de doelstellingen van de richtlijn in gevaar komen. Het is immers mogelijk, dat er dan een project wordt goedgekeurd zonder dat vooraf de - mogelijkerwijs aanzienlijke - milieueffecten ervan zijn beoordeeld.
61 Deze uitlegging vindt steun in de vijfde overweging van de considerans van de richtlijn, volgens welke voor openbare en particuliere projecten die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben, enkel een vergunning dient te worden verleend na een voorafgaande beoordeling van die mogelijke effecten, welke beoordeling dient plaats te vinden aan de hand van passende informatie die door de opdrachtgever wordt verstrekt en eventueel wordt aangevuld door de autoriteiten en het publiek voor wie het project gevolgen kan hebben.
62 Uit het voorgaande volgt, dat een wet niet kan worden geacht een project in detail te hebben aangenomen in de zin van artikel 1, lid 5, van de richtlijn, wanneer zij, in de eerste plaats, niet betrekking heeft op alle onderdelen van het project die nodig zijn om de milieueffecten te beoordelen, doch integendeel voorschrijft dat er nadien een onderzoek naar moet worden verricht, en, in de tweede plaats, de vaststelling van andere handelingen vergt om de opdrachtgever het recht te geven het project te verwezenlijken.
63 Mitsdien moet op de vierde vraag worden geantwoord, dat artikel 1, lid 5, van de richtlijn aldus moet worden uitgelegd, dat een project als in het hoofdgeding aan de orde is en waarvoor, ofschoon het in een programmatische wettelijke regeling is opgenomen, volgens een afzonderlijke administratieve procedure een vergunning is verleend, niet onder die bepaling valt, en dat de vereisten waaraan een dergelijke regeling en de procedure volgens welke zij is vastgesteld, moeten voldoen om de doelstellingen van de richtlijn, daaronder begrepen die van de verstrekking van gegevens, als verwezenlijkt te kunnen aanmerken, bestaan in de vaststelling van het project bij een specifieke wetgevende handeling, die betrekking heeft op alle onderdelen die voor de beoordeling van de milieueffecten van het project van belang kunnen zijn.
De vijfde vraag
64 Met zijn vijfde vraag wenst de nationale rechter te vernemen, of artikel 1, lid 4, van de richtlijn aldus moet worden uitgelegd, dat een vliegveld dat zowel voor de burgerluchtvaart als voor de militaire luchtvaart kan dienen, doch dat hoofdzakelijk voor commerciële doeleinden wordt gebruikt, binnen de werkingssfeer van de richtlijn valt.
65 Volgens haar artikel 1, lid 4, is de richtlijn "niet van toepassing op projecten die bestemd zijn voor defensiedoeleinden". Ingevolge deze bepaling zijn projecten die in de sfeer van de nationale defensie liggen, dus uitgesloten van het toepassingsgebied van de richtlijn en, bijgevolg, van de beoordelingsprocedure. Deze uitsluiting vormt een uitzondering op de algemene regel van de richtlijn inzake de voorafgaande beoordeling van milieueffecten en moet daarom restrictief worden uitgelegd. Enkel projecten die hoofdzakelijk voor defensiedoeleinden zijn bestemd, kunnen derhalve van de verplichting tot beoordeling worden uitgesloten.
66 Hieruit volgt, dat een project als in het hoofdgeding aan de orde is en waarvan, blijkens het dossier, de voornaamste doelstelling de herstructurering van een vliegveld voor commerciële doeleinden is, binnen de werkingssfeer van de richtlijn valt, ook indien dat vliegveld tevens voor militaire doeleinden kan worden gebruikt.
67 Mitsdien moet op de vijfde vraag worden geantwoord, dat artikel 1, lid 4, van de richtlijn aldus moet worden uitgelegd, dat een vliegveld dat zowel voor de burgerluchtvaart als voor de militaire luchtvaart kan dienen, doch dat hoofdzakelijk voor commerciële doeleinden wordt gebruikt, binnen de werkingssfeer van de richtlijn valt.
De zesde vraag
68 Met zijn zesde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of de artikelen 4, lid 2, en 2, lid 1, van de richtlijn aldus moeten worden uitgelegd, dat wanneer de wetgevende of bestuurlijke autoriteiten van een lidstaat de bij die bepalingen toegekende beoordelingsmarge overschrijden, particulieren zich voor de rechterlijke instanties van een lidstaat op die bepalingen kunnen beroepen om te bereiken, dat de nationale autoriteiten de ermee strijdige nationale regels of maatregelen buiten toepassing laten. Verder vraagt de verwijzende rechter, of in zo'n geval de nationale autoriteiten in het kader van hun bevoegdheden alle noodzakelijke algemene of bijzondere maatregelen moeten treffen om te verzekeren dat de projecten worden onderzocht teneinde vast te stellen of zij aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben, en indien dit het geval is, dat zij aan een milieueffectbeoordeling worden onderworpen.
69 Met betrekking tot het recht van particulieren om zich op een richtlijn te beroepen, en het recht van de nationale rechter om er acht op te slaan, heeft het Hof reeds verklaard, dat het onverenigbaar zou zijn met de dwingende werking die een richtlijn ingevolge artikel 189 EG-Verdrag (thans artikel 249 EG) heeft, principieel uit te sluiten dat de eruit voortvloeiende verplichting door belanghebbenden kan worden ingeroepen. Met name in gevallen waarin het gemeenschapsgezag de lidstaten bij richtlijn heeft verplicht een bepaalde gedragslijn te volgen, zou het nuttig effect van een dergelijke handeling worden verzwakt, wanneer de justitiabelen zich daarop in rechte niet zouden mogen beroepen en de nationale rechterlijke instanties daarop geen acht zouden mogen slaan als op een element van het gemeenschapsrecht, teneinde na te gaan of de nationale wetgever bij de uitoefening van de hem gelaten keuzevrijheid ten aanzien van de vorm en de middelen ter uitvoering van de richtlijn, binnen de door de richtlijn getrokken beoordelingsgrenzen is gebleven (zie arrest van 1 februari 1977, Verbond van Nederlandse Ondernemingen, 51/76, Jurispr. blz. 113, punten 22-24, en arrest Kraaijeveld e.a., reeds aangehaald, punt 56).
70 Wanneer de grenzen van die beoordelingsmarge zijn overschreden en de nationale bepalingen derhalve in zoverre buiten toepassing moeten worden gelaten, dienen de instanties van de lidstaat in het kader van hun bevoegdheden alle noodzakelijke algemene en bijzondere maatregelen te treffen om te verzekeren dat de projecten worden onderzocht teneinde vast te stellen of zij aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben, en indien dit het geval is, dat zij aan een milieueffectbeoordeling worden onderworpen (zie arrest Kraaijeveld e.a., reeds aangehaald, punt 61).
71 Mitsdien moet op de zesde vraag worden geantwoord, dat de artikelen 4, lid 2, en 2, lid 1, van de richtlijn aldus moeten worden uitgelegd, dat wanneer de wetgevende of bestuurlijke autoriteiten van een lidstaat de bij die bepalingen toegekende beoordelingsmarge hebben overschreden, particulieren zich voor de rechterlijke instanties van een lidstaat op die bepalingen kunnen beroepen om te bereiken, dat de nationale autoriteiten de ermee strijdige nationale regels of maatregelen buiten toepassing laten. In een dergelijk geval dienen de nationale autoriteiten in het kader van hun bevoegdheden alle noodzakelijke algemene of bijzondere maatregelen te treffen om te verzekeren dat de projecten worden onderzocht teneinde vast te stellen of zij aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben, en indien dit het geval is, dat zij aan een milieueffectbeoordeling worden onderworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
72 De kosten door de Italiaanse en de Nederlandse regering, alsmede door de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
uitspraak doende op de door het Verwaltungsgericht, Autonome Sektion für die Provinz Bozen, bij beschikking van 3 december 1997 gestelde vragen, verklaart voor recht:
1) De artikelen 4, lid 2, en 2, lid 1, van richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, moeten aldus worden uitgelegd, dat zij een lidstaat niet de bevoegdheid verlenen bepaalde categorieën van onder bijlage II bij de richtlijn vallende projecten, daaronder begrepen wijzigingen in die projecten, bij voorbaat en in het algemeen van de bij de richtlijn ingevoerde milieueffectbeoordelingsprocedure uit te sluiten, noch om een specifiek project, zoals het project tot herstructurering van een vliegveld met een start- en landingsbaan korter dan 2 100 m, hetzij ingevolge een nationale wetgevende handeling, hetzij op grond van een individueel onderzoek van dat project, aan die procedure te onttrekken, tenzij al die categorieën van projecten dan wel het specifieke project op grond van een algemene beoordeling konden worden geacht niet een aanzienlijk milieueffect te hebben. Het staat aan de nationale rechter om na te gaan, of de bevoegde autoriteiten, op basis van het door hen verrichte individuele onderzoek op grond waarvan het specifieke project van de bij de richtlijn ingevoerde beoordelingsprocedure is uitgesloten, de aanzienlijke gevolgen van dit project voor het milieu overeenkomstig de richtlijn juist hebben beoordeeld.
2) In het geval van een project dat overeenkomstig richtlijn 85/337 moet worden beoordeeld, moet artikel 2, leden 1 en 2, van de richtlijn aldus worden uitgelegd, dat het een lidstaat toestaat een andere dan de bij de richtlijn ingevoerde beoordelingsprocedure te gebruiken, wanneer die andere procedure is geïntegreerd in een bestaande of in te stellen nationale procedure in de zin van artikel 2, lid 2, van de richtlijn. Die andere procedure moet echter voldoen aan de vereisten van de artikelen 3 en 5 tot en met 10 van de richtlijn, waaronder het vereiste van deelneming van het publiek zoals bedoeld in artikel 6 van de richtlijn.
3) Artikel 1, lid 5, van richtlijn 85/337 moet aldus worden uitgelegd, dat een project als in het hoofdgeding aan de orde is en waarvoor, ofschoon het in een programmatische wettelijke regeling is opgenomen, volgens een afzonderlijke administratieve procedure een vergunning is verleend, niet onder die bepaling valt. De vereisten waaraan een dergelijke regeling en de procedure volgens welke zij is vastgesteld, moeten voldoen om de doelstellingen van de richtlijn, daaronder begrepen die van de verstrekking van gegevens, als verwezenlijkt te kunnen aanmerken, bestaan in de vaststelling van het project bij een specifieke wetgevende handeling, die betrekking heeft op alle onderdelen die voor de beoordeling van de milieueffecten van het project van belang kunnen zijn.
4) Artikel 1, lid 4, van richtlijn 85/337 moet aldus worden uitgelegd, dat een vliegveld dat zowel voor de burgerluchtvaart als voor de militaire luchtvaart kan dienen, doch dat hoofdzakelijk voor commerciële doeleinden wordt gebruikt, binnen de werkingssfeer van de richtlijn valt.
5) De artikelen 4, lid 2, en 2, lid 1, van richtlijn 85/337 moeten aldus worden uitgelegd, dat wanneer de wetgevende of bestuurlijke autoriteiten van een lidstaat de bij die bepalingen toegekende beoordelingsmarge hebben overschreden, particulieren zich voor de rechterlijke instanties van een lidstaat op die bepalingen kunnen beroepen om te bereiken, dat de nationale autoriteiten de ermee strijdige nationale regels of maatregelen buiten toepassing laten. In een dergelijk geval dienen de nationale autoriteiten in het kader van hun bevoegdheden alle noodzakelijke algemene of bijzondere maatregelen te treffen om te verzekeren dat de projecten worden onderzocht teneinde vast te stellen of zij aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben, en indien dit het geval is, dat zij aan een milieueffectbeoordeling worden onderworpen.