CELEX: 62002CJ0456
Libre circulación de personas
Ciudadanía de la Unión Europea
Derecho de residencia
Directiva 90/364/CEE
Limitaciones y condiciones
Persona que trabaja en un centro de acogida percibiendo a cambio una remuneración en especie
Derecho a obtener prestaciones asistenciales

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 18 CE, 39 CE, 43 CE y 49 CE y del
artículo 7, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación
de los trabajadores dentro de la Comunidad (DO L 257, p. 2; EE 05/01, p. 77), en su versión modificada por el Reglamento (CEE)
nº 2434/92 del Consejo, de 27 de julio de 1992 (DO L 245, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento nº 1612/68»), así como de la Directiva
90/364/CEE del Consejo, de 28 de junio de 1990, relativa al derecho de residencia (DO L 180, p. 26).
Dicha petición se presentó en el marco de un litigio entre el Sr. Trojani y el Centre public d’aide sociale de Bruxelles (en
lo sucesivo, «CPAS») relativo a la negativa de este último a conceder al primero la renta mínima de subsistencia (en lo sucesivo,
«minimex»).
Marco jurídico
Normativa comunitaria
Según el artículo 18 CE:
«1.

Todo ciudadano de la Unión tendrá derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción
a las limitaciones y condiciones previstas en el presente Tratado y en las disposiciones adoptadas para su aplicación.
[...]»
El artículo 39 CE, apartado 1, tiene la siguiente redacción:
«Quedará asegurada la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad.»
A tenor del artículo 39 CE, apartado 3, «sin perjuicio de las limitaciones justificadas por razones de orden público, seguridad
y salud públicas, la libre circulación de los trabajadores implicará el derecho:
[...]
c)  de residir en uno de los Estados miembros con objeto de ejercer en él un empleo, de conformidad con las disposiciones
legales, reglamentarias y administrativas aplicables al empleo de los trabajadores nacionales;
[...]».
En el apartado 1 de su artículo 1, la Directiva 90/364 dispone lo siguiente:
«Los Estados miembros concederán el derecho de residencia a los nacionales de los Estados miembros que no disfruten de dicho
derecho en virtud de otras disposiciones del Derecho comunitario, así como a los miembros de su familia tal y como se definen
en el apartado 2, siempre que dispongan para sí mismos y para los miembros de su familia de un seguro de enfermedad que cubra
la totalidad de los riesgos en el Estado miembro de acogida y de recursos suficientes a fin de que no se conviertan, durante
su residencia, en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida.»
Normativa nacional
El artículo 1 de la Ley de 7 de agosto de 1974, que establece una renta mínima de subsistencia
(Moniteur belge
de 18 de septiembre de 1974, p. 11363), dispone lo siguiente:
«1.

Los belgas que hayan alcanzado la mayoría de edad civil, tengan su residencia efectiva en Bélgica y no dispongan de recursos
suficientes ni puedan procurárselos, bien por sus esfuerzos personales, bien por otros medios, tendrán derecho a una renta
mínima de subsistencia.
[...]»
Según el tenor del artículo 1 del Real Decreto de 27 de marzo de
1987 (Moniteur belge
de 7 de abril de 1987, p. 5086), que extiende el ámbito de aplicación de la Ley de 7 de agosto de 1974 a personas que carecen
de la nacionalidad belga:
«El ámbito de aplicación de la Ley de 7 de agosto de 1974, que establece una renta mínima de subsistencia, se extenderá a
las siguientes personas:
1º

las comprendidas dentro del ámbito de aplicación del Reglamento (CEE) nº 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo
a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad;
[...]».
El litigio principal y las cuestiones prejudiciales
El Sr. Trojani es un nacional francés que, tras una breve estancia en Bélgica en 1972, durante la cual ejerció al parecer
una actividad independiente en el sector de las ventas, regresó a dicho país en 2000. Sin haberse inscrito en el correspondiente
registro municipal, residió en un cámping de Blankenberge y, a partir de diciembre de 2001, en Bruselas. Tras permanecer algún
tiempo en el albergue juvenil Jacques Brel, fue acogido en un hogar del Ejército de Salvación a partir del 8 de enero de 2002,
en donde, a cambio de alojamiento y algo de dinero para sus gastos personales, efectúa diversos trabajos durante cerca de
treinta horas semanales en el marco de un proyecto individual de reinserción socioprofesional.
Al carecer de recursos, se dirigió al CPAS con vistas a obtener el minimex, habida cuenta de que debe abonar 400 euros mensuales
al centro de acogida y para tener también la posibilidad de abandonar dicho centro y vivir de un modo autónomo.
La resolución denegatoria del CPAS, motivada por el hecho de que, por un lado, el Sr. Trojani no tenía la nacionalidad belga
y de que, por otro, no podía invocar la aplicación del Reglamento nº 1612/68, fue objeto de recurso ante el Tribunal du travail
de Bruxelles.
El órgano jurisdiccional remitente reconoció el derecho del Sr. Trojani a percibir una ayuda económica provisional de 300 euros,
que habría de abonar el CPAS. Dicho órgano jurisdiccional decidió asimismo suspender el procedimiento y plantear al Tribunal
de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Puede un ciudadano de la Unión que se encuentra en la situación de hecho descrita en la presente resolución, a saber,
–
se encuentra en situación de residencia regular provisional,
–
no dispone de recursos suficientes,
–
realiza prestaciones en un centro de acogida durante cerca de treinta horas por semana en el marco de un proyecto individual
de integración,
–
recibe a cambio pagos en especie que cubren sus necesidades básicas en el propio centro de acogida,
reivindicar un derecho de residencia
–
en calidad de trabajador en el sentido del artículo 39 CE o del artículo 7, apartado 1, del Reglamento nº 1612/68, o
–
en calidad de trabajador que ejerce una actividad por cuenta propia en el sentido del artículo 43 CE, o
–
en calidad de prestador de servicios, habida cuenta de sus ocupaciones en el centro de acogida, o de destinatario o beneficiario
de prestaciones de servicios, habida cuenta de los pagos en especie concedidos por dicho centro, en el sentido del artículo
49 CE, o
–
simplemente por el hecho de formar parte de un proyecto destinado a su integración socioprofesional?
2)
En caso de respuesta negativa, ¿puede invocar directamente el artículo 18 CE, en el que se garantiza el derecho a circular
y residir libremente en el territorio de otro Estado miembro de la Unión, exclusivamente en su condición de ciudadano europeo?
¿Qué sucede entonces con los requisitos exigidos por la Directiva 90/364 o con “las limitaciones y condiciones” establecidas
en el Tratado CE y, en particular, con el requisito del mínimo de recursos que, de ser aplicado al entrar en el país de acogida,
le privaría del contenido mismo del derecho de residencia?
Si, por el contrario, el derecho de residencia se adquiere automáticamente en razón de la ciudadanía de la Unión, ¿puede el
Estado de acogida denegar posteriormente una solicitud de minimex o de ayuda social (prestaciones no contributivas) interrumpiendo
su derecho de residencia debido a que no tiene recursos suficientes, aun cuando tales prestaciones se conceden a los nacionales
del país de acogida con sujeción a determinados requisitos que se exigen también a los belgas (acreditar la voluntad de trabajar
y su estado de necesidad)?
¿Debe ajustarse el país de acogida a otras normas para no privar de su propio contenido al derecho de residencia, por ejemplo
apreciar la situación teniendo en cuenta el hecho de que la solicitud de minimex o de ayuda social es temporal o tener en
cuenta el principio de proporcionalidad? (¿Sería irrazonable la carga para dicho Estado?)»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre la primera cuestión prejudicial
Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pide esencialmente que se dilucide si una persona que se
encuentra en una situación como la del demandante en el litigio principal puede reivindicar un derecho de residencia en calidad
de trabajador por cuenta ajena, de trabajador por cuenta propia o de prestador o destinatario de servicios, en el sentido,
respectivamente, de los artículos 39 CE, 43 CE y 49 CE.
En el ámbito de la libre circulación de los trabajadores, procede recordar, con carácter preliminar, que el artículo 39 CE,
apartado 3, letra c), confiere a los nacionales de los Estados miembros el derecho de residir en el territorio de un Estado
miembro con objeto de ejercer en él un empleo.
Según ha declarado el Tribunal de Justicia, el concepto de «trabajador», en el sentido del artículo 39 CE, posee un alcance
comunitario y no debe interpretarse de forma restrictiva. Debe considerarse «trabajador» cualquier persona que ejerza actividades
reales y efectivas, con exclusión de aquellas actividades realizadas a tan pequeña escala que tengan un carácter meramente
marginal y accesorio. Según esta jurisprudencia, la característica de la relación laboral radica en la circunstancia de que
una persona realice, durante un cierto tiempo, en favor de otra y bajo la dirección de ésta, determinadas prestaciones a cambio
de las cuales percibe una retribución (véanse, en particular, las sentencias de 3 de julio de 1986, Lawrie-Blum, 66/85, Rec.
p. 2121, apartados 16 y 17, y de 23 de marzo de 2004, Collins, C‑138/02, Rec. p. I‑0000, apartado 26).
Además, ni la naturaleza jurídica
sui generis
de la relación laboral con respecto al Derecho comunitario, como tampoco por otro lado la productividad más o menos elevada
del interesado o el origen de los recursos para la retribución ni siquiera el nivel limitado de ésta pueden tener consecuencias
de ningún tipo en cuanto a la condición de trabajador a efectos del Derecho comunitario (véanse las sentencias de 23 de marzo
de 1982, Levin, 53/81, Rec. p. 1035, apartado 16; de 31 de mayo de 1989, Bettray, 344/87, Rec. p. 1621, apartados 15 y 16,
y de 19 de noviembre de 2002, Kurz, C‑188/00, Rec. p. I‑10691, apartado 32).
En lo que atañe, más concretamente, a la comprobación del requisito relativo al ejercicio de actividades por cuenta ajena
reales y efectivas, el órgano jurisdiccional remitente debe basarse en criterios objetivos y apreciar globalmente todas las
circunstancias del asunto que tengan relación con la naturaleza tanto de las actividades de que se trata como de la relación
laboral en cuestión (véase la sentencia de 6 de noviembre de 2003, Ninni-Orasche, C‑413/01, Rec. p. I‑0000, apartado 27).
A este respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que no pueden considerarse actividades económicas reales y efectivas
aquellas actividades que constituyen tan sólo un medio de reeducación o reinserción de las personas que las ejercen (sentencia
Betray, antes citada, apartado 17).
No obstante, aquella solución tan sólo se explica por las particularidades del caso de autos, caracterizado por la situación
de una persona que, debido a su toxicomanía, había sido contratada con arreglo a una normativa nacional destinada a proporcionar
trabajo a aquellas personas que, por tiempo indefinido, por razón de las circunstancias que concurren en su estado, no pueden
trabajar en condiciones normales (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de noviembre de 1998, Birden, C‑1/97, Rec. p. I‑7747,
apartados 30 y 31).
En el presente caso, según se desprende de la resolución de remisión, el Sr. Trojani efectúa para el Ejército de Salvación
y bajo la dirección de éste diversas prestaciones durante cerca de treinta horas semanales, en el marco de un proyecto individual
de reinserción, percibiendo como contrapartida prestaciones en especie y algo de dinero para sus gastos personales.
En virtud de las disposiciones aplicables del Decreto de la Comisión de la Comunidad Francesa, de 27 de mayo de 1999, sobre
régimen de autorización de centros de acogida y de concesión de subvenciones a los mismos
(Moniteur belge
de 18 de junio de 1999, p. 23101), la misión del Ejército de Salvación es proporcionar acogida, alojamiento y ayuda psicosocial
adaptada a los beneficiarios, al objeto de fomentar su autonomía, bienestar físico y reinserción en la sociedad. Con dicho
fin, el Ejército de Salvación debe celebrar con cada beneficiario un proyecto de inserción personalizado que describa los
objetivos que este último ha de alcanzar y los medios que han de arbitrarse para lograrlo.
Al haber comprobado que las percepciones en especie y en dinero abonadas al Sr. Trojani por el Ejército de Salvación constituían
la contrapartida de las prestaciones realizadas por aquél en favor y bajo la dirección de dicho centro de acogida, el órgano
jurisdiccional remitente pudo determinar que concurrían los elementos constitutivos de toda relación de trabajo por cuenta
ajena, a saber, la relación de subordinación o dependencia y el pago de una remuneración.
Ahora bien, únicamente cabrá considerar que el demandante en el litigio principal tiene la condición de trabajador si el órgano
jurisdiccional remitente, al determinar los hechos, apreciación ésta para la que es el único competente, comprueba el carácter
real y efectivo de la actividad por cuenta ajena de que se trate.
El órgano jurisdiccional remitente habrá de comprobar, en particular, si puede considerarse que las prestaciones efectivamente
realizadas por el Sr. Trojani forman parte normalmente del mercado de empleo. A tal efecto, podrán tenerse en cuenta el estatuto
y la práctica del centro de acogida, el contenido del proyecto de reinserción social, así como la naturaleza y modalidades
de ejecución de las prestaciones.
En lo que atañe a la aplicabilidad de los artículos 43 CE y 49 CE, es preciso hacer constar que ninguna de dichas disposiciones
del Tratado CE puede invocarse en el litigio principal como fundamento jurídico de un derecho de residencia.
En efecto, tal como se desprende del apartado 20 de la presente sentencia, el Sr. Trojani efectúa de un modo continuado, en
favor del Ejército de Salvación y bajo la dirección de éste, diversas prestaciones, percibiendo como contrapartida una remuneración.
Pues bien, por un lado, el derecho de establecimiento, previsto en los artículos 43 CE a 48 CE, comprende únicamente el acceso
a toda clase de actividades por cuenta propia y su ejercicio, así como la constitución y gestión de empresas y la apertura
de agencias, sucursales o filiales (véanse, en particular, las sentencias de 11 de mayo de 1999, Pfeiffer, C‑255/97, Rec.
p. I‑2835, apartado 18, y de 17 de octubre de 2002, Payroll y otros, C‑79/01, Rec. p. I‑8923, apartado 24). Por consiguiente,
quedan excluidas las actividades por cuenta ajena.
Por otro lado, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, a una actividad ejercida con carácter permanente o,
en cualquier caso, sin limitación previsible de su duración no le resultan aplicables las disposiciones comunitarias en materia
de prestación de servicios (véanse las sentencias de 5 de octubre de 1988, Steyman, 196/87, Rec. p. 6159, apartado 16, y de
11 de diciembre de 2003, Schnitzer, C‑215/01, Rec. p. I‑0000, apartados 27 a 29).
En tales circunstancias, procede responder a la primera cuestión prejudicial que una persona que se encuentra en una situación
como la del demandante en el litigio principal, por un lado, no está incluida dentro del ámbito de aplicación de los artículos
43 CE y 49 CE y, por otro lado, únicamente podrá reivindicar un derecho de residencia en calidad de trabajador, en el sentido
del artículo 39 CE, si la actividad por cuenta ajena que ejerce presenta un carácter real y efectivo. Incumbe al órgano jurisdiccional
remitente llevar a cabo las comprobaciones de hecho necesarias para determinar si así sucede en el asunto del que está conociendo.
Sobre la segunda cuestión prejudicial
Mediante su segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pide esencialmente que se dilucide si, en caso de respuesta
negativa a la primera cuestión, una persona que se encuentra en una situación como la del demandante en el litigio principal
puede, por su mera condición de ciudadano de la Unión Europea, disfrutar en el Estado miembro de acogida de un derecho de
residencia en virtud de la aplicación directa del artículo 18 CE.
Es preciso recordar que el artículo 18 CE, apartado 1, reconoce directamente a todo ciudadano de la Unión el derecho a residir
en el territorio de los Estados miembros (véase la sentencia de 17 de septiembre de 2002, Baumbast y R, C‑413/99, Rec. p. I‑7091,
apartado 84). Por lo tanto, el Sr. Trojani tiene derecho a invocar esa disposición del Tratado por su mera condición de ciudadano
de la Unión.
Mas dicho derecho no es incondicional. Tan sólo se reconoce con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en el
Tratado y en las disposiciones adoptadas para su aplicación.
Entre tales limitaciones y condiciones, el artículo 1, apartado 1, de la Directiva 90/364 prevé que los Estados miembros podrán
exigir a los nacionales de un Estado miembro que quieran disfrutar del derecho de residencia en su territorio que dispongan
para sí mismos y para los miembros de su familia de un seguro de enfermedad que cubra la totalidad de los riesgos en el Estado
miembro de acogida y de recursos suficientes a fin de que no se conviertan, durante su residencia, en una carga para la asistencia
social del Estado miembro de acogida.
Tal como ha declarado el Tribunal de Justicia, la aplicación de dichas limitaciones y condiciones debe realizarse respetando
los límites impuestos por el Derecho comunitario y de conformidad con los principios generales de éste, en particular, el
principio de proporcionalidad (sentencia Baumbast y R, antes citada, apartado 91).
De la resolución de remisión se desprende que la insuficiencia de recursos fue precisamente la razón de que el Sr. Trojani
solicitara ser beneficiario de una prestación como el minimex.
En tales condiciones, un ciudadano de la Unión que se encuentra en una situación como la del demandante en el litigio principal
no puede basar en el artículo 18 CE su derecho a residir en el territorio de un Estado miembro del que no sea nacional, si
no dispone de recursos suficientes en el sentido de la Directiva 90/364. En efecto, a diferencia de las circunstancias del
asunto que dio lugar a la sentencia Baumbast y R, antes citada (apartado 92), en una situación como la del litigio principal
no existe indicio alguno de que el hecho de no reconocer el referido derecho iría más allá de lo que resulta necesario para
alcanzar el objetivo perseguido por dicha Directiva.
No obstante, es preciso señalar que, según los datos que obran en poder del Tribunal de Justicia, el Sr. Trojani reside legalmente
en Bélgica, extremo éste que resulta acreditado por el permiso de residencia que, entre tanto, le fue expedido por la administración
municipal de Bruselas.
A este respecto, procede recordar que incumbe al Tribunal de Justicia proporcionar al órgano jurisdiccional nacional todos
los elementos de interpretación pertenecientes al ámbito del Derecho comunitario que puedan permitirle resolver el asunto
que le ha sido sometido, aun cuando el órgano jurisdiccional nacional no haya hecho referencia a ellos al formular sus cuestiones
(véanse, en particular, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 12 de diciembre de 1990, SARPP, C‑241/89,
Rec. p. I‑4695, apartado 8; de 2 de febrero de 1994, Verband Sozialer Wettbewerb, llamada «Clínica», C‑315/92, Rec. p. I‑317,
apartado 7, y de 4 de marzo de 1999, Consorzio per la tutela del formaggio Gorgonzola, C‑87/97, Rec. p. I‑1301, apartado 16).
En el caso de autos, procede examinar más específicamente si, no obstante lo declarado en el apartado 36 de la presente sentencia,
un ciudadano de la Unión que se encuentre en una situación como la del demandante en el litigio principal puede invocar el
artículo 12 CE, según el cual, en el ámbito de aplicación del Tratado, y sin perjuicio de las disposiciones particulares previstas
en el mismo, se prohíbe toda discriminación por razón de la nacionalidad.
En el caso presente, procede señalar que, si bien los Estados miembros pueden condicionar la residencia de un ciudadano de
la Unión económicamente no activo a la disponibilidad de recursos suficientes, ello no implica que tal persona no pueda beneficiarse,
durante su residencia en el Estado miembro de acogida, del principio fundamental de igualdad de trato tal como está consagrado
en el artículo 12 CE.
En este contexto, procede exponer las tres siguientes consideraciones.
En primer lugar, tal como ha declarado el Tribunal de Justicia, una prestación de asistencia social como el minimex está incluida
en el ámbito de aplicación del Tratado (véase la sentencia de 20 de septiembre de 2001, Grzelczyk, C‑184/99, Rec. p. I‑6193,
especialmente apartado 46).
En segundo lugar, en lo que atañe a tales prestaciones, un ciudadano de la Unión económicamente no activo podrá invocar el
artículo 12 CE cuando haya residido legalmente en el Estado miembro de acogida durante determinado período o cuando disponga
de un permiso de residencia.
En tercer lugar, una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, en la medida en que no concede la prestación
de asistencia social a los ciudadanos de la Unión no nacionales del Estado miembro que residen legalmente en él aun cuando
cumplan los requisitos exigidos a los nacionales de dicho Estado, constituye una discriminación por razón de la nacionalidad
prohibida por el artículo 12 CE.
Es preciso añadir que el Estado miembro de acogida está plenamente facultado para considerar que un nacional de otro Estado
miembro que ha recurrido a la asistencia social ya no cumple los requisitos a los que se halla sujeto su derecho de residencia.
En tal supuesto, el Estado miembro de acogida podrá adoptar, respetando los límites impuestos por el Derecho comunitario,
una medida de expulsión. Ahora bien, el hecho de que un ciudadano de la Unión recurra al sistema de asistencia social no puede
implicar automáticamente la aplicación de una medida de ese tipo (en este sentido, véase la sentencia Grzelczyk, antes citada,
apartados 42 y 43).
Por consiguiente, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que un ciudadano de la Unión que no disfruta en el Estado
miembro de acogida de un derecho de residencia en virtud de los artículos 39 CE, 43 CE o 49 CE puede disfrutar, por su mera
condición de ciudadano de la Unión, de un derecho de residencia en virtud de la aplicación directa del artículo 18 CE, apartado 1.
El ejercicio de este derecho está supeditado a las limitaciones y condiciones previstas por dicha disposición, pero las autoridades
competentes deberán velar por que la aplicación de las referidas limitaciones y condiciones se haga respetando los principios
generales del Derecho comunitario y, en particular, el principio de proporcionalidad. No obstante, una vez comprobado que
una persona que se encuentra en una situación como la del demandante en el litigio principal dispone de un permiso de residencia,
dicha persona podrá invocar el artículo 12 CE a fin de que se le conceda una prestación de asistencia social como el minimex.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano
jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes
del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Gran Sala) declara:
1)
Una persona que se encuentra en una situación como la del demandante en el litigio principal, por un lado, no está incluida
dentro del ámbito de aplicación de los artículos 43 CE y 49 CE y, por otro lado, únicamente podrá reivindicar un derecho de
residencia en calidad de trabajador, en el sentido del artículo 39 CE, si la actividad por cuenta ajena que ejerce presenta
un carácter real y efectivo. Incumbe al órgano jurisdiccional remitente llevar a cabo las comprobaciones de hecho necesarias
para determinar si así sucede en el asunto del que está conociendo.
2)
Un ciudadano de la Unión Europea que no disfruta en el Estado miembro de acogida de un derecho de residencia en virtud de
los artículos 39 CE, 43 CE o 49 CE puede disfrutar, por su mera condición de ciudadano de la Unión, de un derecho de residencia
en virtud de la aplicación directa del artículo 18 CE, apartado 1. El ejercicio de este derecho está supeditado a las limitaciones
y condiciones previstas por dicha disposición, pero las autoridades competentes deberán velar por que la aplicación de las
referidas limitaciones y condiciones se haga respetando los principios generales del Derecho comunitario y, en particular,
el principio de proporcionalidad. No obstante, una vez comprobado que una persona que se encuentra en una situación como la
del demandante en el litigio principal dispone de un permiso de residencia, dicha persona podrá invocar el artículo 12 CE
a fin de que se le conceda una prestación de asistencia social como el minimex.
Firmas.
–
Lengua de procedimiento:francés.