CELEX: 62000TJ0254
Državne pomoči
Zmanjšanja prispevkov za socialno varnost v korist podjetij s sedežem na območju Benetk in Chioggie
Odločba, s katero je bil program pomoči razglašen za nezdružljivega s skupnim trgom in s katero je bilo naloženo vračilo izplačanih pomoči
Dopustnost
Posamična zveza
Pogoji v zvezi s prizadetostjo trgovine znotraj Skupnosti in z izkrivljanjem konkurence
Izjeme na podlagi člena 87(3) od (b) do (e) ES ter člena 87(2)(b) ES
Opredelitev kot nova ali veljavna pomoč
Načela pravne varnosti, varstva zaupanja v pravo, enakega obravnavanja in sorazmernosti
Obveznost obrazložitve

Dejansko stanje
A –
Obravnavani sistem zmanjšanja prispevkov za socialno varnost
V italijanski uredbi ministra z dne 5. avgusta 1994, ki je bila priglašena Komisiji, so določena merila za odobritev zmanjšanj prispevkov za socialno varnost, ki so predvidena z določbami iz člena 59 uredbe predsednika Italijanske republike z dne , s katero je bil vzpostavljen poseben sistem zmanjšanja prispevkov za socialno varnost, ki so jih v južni Italiji delodajalci plačevali Istituto Nazionale de la Previdenza Sociale (INPS, nacionalni zavod za socialno varstvo) za obdobje med letoma 1994 in 1996.
Z odločbo 95/455/ES z dne 1. marca 1995 v zvezi z določbami o zmanjšanju prispevkov za socialno varnost, ki jih plačujejo podjetja v južni Italiji, in državnem kritju nekaterih od teh prispevkov (
UL L 265, str. 23
) je Komisija razglasila sistem zmanjšanja prispevkov za socialno varnost, naveden v prejšnji točki, za združljiv s skupnim trgom s pridržkom spoštovanja nekaterih pogojev. S to odločbo je bilo med drugim predvideno, da morajo italijanski organi Komisiji sporočiti, kateri ukrepi so bili sprejeti za izvršitev načrta, določenega s to odločbo, da se obravnavani program pomoči progresivno ukini.
Sistem zmanjšanja prispevkov za socialno varnost, ki je obravnavan v postopku v glavni stvari, je bil vzpostavljen z italijanskim zakonom št. 206/1995, ki je za leti 1995 in 1996 razširil program pomoči, določen z navedeno uredbo ministra z dne 5. avgusta 1994, na podjetja na otoškem območju Benetk in Chioggie. Z italijanskim zakonom št. 30/1997 je bila veljavnost tega programa podaljšana za leto 1997 v korist podjetij s sedežem v deželah južne Italije in na otoškem območju Benetk in Chioggie.
V členu 1 uredbe ministra z dne 5. avgusta 1994 je določeno splošno zmanjšanje prispevkov za socialno varnost, ki jih morajo plačevati delodajalci. V členu 2 te uredbe pa je predvidena oprostitev plačila prispevkov za socialno varnost v zvezi z novimi delovnimi mesti, ustvarjenimi v podjetjih, za obdobje enega leta od datuma zaposlitve brezposelnega delavca.
Iz Odločbe Komisije 2000/394/ES z dne 25. novembra 1999 v zvezi z ukrepi pomoči podjetjem, ki se nahajajo na območju Benetk in Chioggie, določenimi z zakonoma št. 30/1997 in št. 206/1995 o zmanjšanju prispevkov za socialno varnost (
UL 2000, L 150, str. 50
; v nadaljevanju: izpodbijana odločba), izhaja, da je bil glede na podatke, ki jih je za obravnavano obdobje med letoma 1995 in 1997 posredoval zavod INPS, znesek zmanjšanj prispevkov za socialno varnost, odobrenih podjetjem na območju Benetk in Chioggie na podlagi člena 1 uredbe ministra z dne , povprečno 73 milijard italijanskih lir (ITL) (37,7 milijona EUR) na leto in je bil razporejen med 1645 podjetij. Znesek oprostitev plačil, odobrenih podjetjem na otoškem območju Benetk in Chioggie na podlagi člena 2 te uredbe, je bil 567 milijonov ITL (292.831 EUR) na leto in je bil razporejen med 165 podjetij.
B –
Upravni postopek
Z dopisom z dne 10. junija 1997 so italijanski organi obvestili Komisijo o navedenem zakonu št. 30/1997 v skladu z določbami odločbe 95/455 (glej točko 2 zgoraj). Z dopisom z dne , ki mu je sledil opomin z dne , je Komisija zahtevala dodatne podatke o razširitvi področja uporabe navedenega sistema zmanjšanja prispevkov za socialno varnost v korist podjetij na območju Benetk in Chioggie.
Ker Komisija ni dobila odgovora, je z dopisom z dne 17. decembra 1997 sporočila Italijanski republiki, da bo začela postopek, določen v členu 88(2) ES, v zvezi s pomočmi, predvidenimi v določbah zakonov št. 206/1995 in št. 30/1997, s katerima je bilo področje uporabe zmanjšanj prispevkov za socialno varnost, določenih za južno Italijo, razširjeno na otoško območje Benetk in Chioggie.
Italijanski organi so 1. decembra 1997 zadržali izvajanje obravnavanega sistema zmanjšanj prispevkov za socialno varnost.
Odločba o začetku postopka je bila objavljena v
Uradnem listu Evropskih skupnosti
z dne 18. februarja 1998. Z dopisom z dne je tožeča stranka Comitato „Venezia vuole vivere“ (v nadaljevanju: odbor), ki je združenje glavnih organizacij beneških industrijskih ter trgovskih subjektov in ki je bil ustanovljen po začetku navedenega formalnega postopka preiskave, da bi usklajeval ukrepe za izboljšanje neugodnega položaja subjektov v Benetkah, predložil svoja stališča in poročilo skupaj s študijo iz marca 1998, ki jo je opravil Consorzio per la ricerca e la formazione (COSES, konzorcij za raziskave in izobraževanje), o težavah podjetij, ki delujejo na območju lagune, v primerjavi s podjetji na celini. Občina Benetke je prav tako predložila stališča skupaj s prvo študijo iz februarja 1998, ki jo je o tem naredil COSES. V svojih stališčih je poudarila, da so med prejemniki občinska podjetja, ki opravljajo storitve splošnega gospodarskega pomena. V njihovo korist je navedla uporabo člena 86(2) ES. Vsa ta stališča so bila posredovana Italijanski republiki.
Italijanski organi so svoja stališča posredovali z dopisom z dne 23. januarja 1999. Z dopisom z dne so obvestili Komisijo, da se pridružujejo stališčem, ki jih je posredovala občina Benetke.
Z odločbo z dne 23. junija 1999 je Komisija od Italijanske republike zahtevala, da ji posreduje vse dokumente in podatke, ki so potrebni za natančnejšo določitev vloge občinskih podjetij in za presojo združljivosti obravnavanih ukrepov zmanjšanja prispevkov za socialno varnost s skupnim trgom. Italijanski organi so odgovorili z dopisom z dne . Ti organi in predstavniki Komisije so se sestali v Bruslju .
C –
Izpodbijana odločba
V izpodbijani odločbi Komisija meni, da so zmanjšanja prispevkov za socialno varnost, določena z navedenima zakonoma, ki napotujeta na člen 2 uredbe ministra z dne 5. avgusta 1994, državne pomoči, ki so združljive s skupnim trgom, če so bila ta zmanjšanja odobrena podjetjem na območjih Benetk in Chioggie, ki so majhna in srednje velika podjetja (MSP) v smislu Smernic Skupnosti o državnih pomočeh za MSP (
UL 1996, C 213, str. 4
), ali podjetjem na območju, ki je upravičeno do uporabe izjeme na podlagi člena 87(3)(c) ES, ali podjetjem, v katerih so zaposlene skupine delavcev, ki imajo posebne težave z vključitvijo ali ponovno vključitvijo na trg dela v skladu s Smernicami o pomoči za zaposlovanje (
UL 1995, C 334, str. 4
; člen 1(1) in uvodna izjava 105 izpodbijane odločbe).
Glede opredelitve državne pomoči Komisija v sklepnih ugotovitvah (uvodna izjava 110), ki izhajajo iz njene presoje ukrepov, obravnavanih v obrazložitvi izpodbijane odločbe, navaja, da se za ukrepe, ki spoštujejo pravilo
de minimis
, ne uporablja člen 87 ES, razen za ukrepe v sektorjih, za katere velja Pogodba ESPJ, in v sektorjih ladjedelništva, transporta, kmetijstva in ribištva v skladu z njenim sporočilom o pomočeh
de minimis
(
UL 1996, C 68, str. 9
).
V skladu s členom 1, drugi odstavek, izpodbijane odločbe pomoči, določene v členu 2 uredbe ministra z dne 5. avgusta 1994, niso združljive s skupnim trgom, če so bile dodeljene podjetjem, ki niso MSP in ki niso na območjih, ki so upravičena do uporabe izjeme na podlagi člena 87(3)(c) ES.
V skladu s členom 2 izpodbijane odločbe so zmanjšanja prispevkov za socialno varnost, določena v členu 1 uredbe ministra z dne 5. avgusta 1994 in odobrena podjetjem na območju Benetk in Chioggie, državne pomoči, ki niso združljive s skupnim trgom.
V skladu s členom 3 izpodbijane odločbe so pomoči, ki jih je Italijanska republika dodelila občinskemu podjetju ASPIV (Azienda servizi publici idraulici e vari Venezia) in Consorziu Venezia nuova, združljive s skupnim trgom na podlagi izjem iz člena 86(2) ES oziroma iz člena 87(3)(d) ES.
V členu 4 izpodbijane odločbe je navedeno, da ukrepi, ki jih je sprejela Italijanska republika v korist občinskih podjetij ACTV (Azienda del conzorzio trasporti veneziano) in AMAV (Azienda multiservizi ambientali Venezia) ter podjetja Panfido SpA, niso pomoči v smislu člena 87 ES.
V členu 5 izpodbijane odločbe je Komisija naložila Italijanski republiki, da mora od prejemnikov zahtevati vračilo pomoči, ki niso združljive s skupnim trgom, ki so navedene v členih 1, drugi odstavek, ter 2 te odločbe in ki so jim bile nezakonito dodeljene.
Izpodbijana odločba je bila objavljena v
Uradnem listu Evropskih skupnosti
z dne 23. junija 2000.
Postopek in predlogi strank
Tožeče stranke so 16. oziroma v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje vložile tožbe.
Poleg tega so v predpisanih rokih druge tožeče stranke vložile še 56 tožb zoper izpodbijano odločbo.
Z ločenimi akti, vloženimi v sodno tajništvo Sodišča prve stopnje 19. januarja 2001, je Komisija vložila ugovore nedopustnosti na podlagi člena 114(1) Poslovnika Sodišča prve stopnje.
S sklepom z dne 25. januarja 2001 je Sodišče prve stopnje predložilo zadeve drugemu razširjenemu senatu v skladu s členom 51(1) Poslovnika.
Italijanska republika je 7. marca 2001 v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje vložila predlog za intervencijo v zadevi T-270/00 v podporo predlogom tožeče stranke, in sicer družbe Società italiana per il gas SpA (Italgas). S sklepom z dne je predsednik drugega razširjenega senata dopustil to intervencijo.
V okviru ukrepov procesnega vodstva iz člena 64 Poslovnika je Sodišče prve stopnje ob upoštevanju zapletenosti meril za združljivost, navedenih v izpodbijani odločbi, pozvalo Italijansko republiko, naj za vsako od tožečih strank iz obravnavanih zadev in iz 56 navedenih povezanih zadev pojasni, ali meni, da mora za izvršitev člena 5 izpodbijane odločbe zahtevati vračilo izplačanih spornih pomoči.
Na podlagi odgovorov Italijanske republike z dne 25. septembra 2003 in je Sodišče prve stopnje razglasilo 22 tožb v celoti za nedopustne in 6 tožb za delno nedopustne v zvezi s tožečimi podjetji, ki niso utemeljila pravnega interesa v delu, v katerem so pri izvrševanju izpodbijane odločbe pristojni nacionalni organi menili, da ta podjetja niso dobila pomoči, ki ne bi bila združljiva s skupnim trgom in bi jo bilo zato na podlagi te odločbe treba vrniti (sklepi Sodišča prve stopnje z dne v združenih zadevah Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia in drugi proti Komisiji,
T-228/00, T-229/00, T-242/00, T-243/00, od T-245/00 do T-248/00, T-250/00, T-252/00, od T-256/00 do T-259/00, T-265/00, T-267/00, T-268/00, T-271/00, od T-274/00 do T-276/00, T-281/00, T-287/00 in T-296/00, ZOdl., str. II-787
; Confartigianato Venezia in drugi proti Komisiji, T-266/00; Baglioni Hotels in Sagar proti Komisiji, T-269/00; Unindustria in drugi proti Komisiji, T-273/00, in Principessa proti Komisiji, T-288/00, neobjavljeni v ZOdl.).
Pred sodnikom poročevalcem je 12. maja 2005 potekal neuradni sestanek, na katerem so sodelovali zastopniki strank iz 37 zadev, v katerih tožba ni bila v celoti razglašena za nedopustno. Zastopane stranke so predstavile svoja stališča in podale svoje soglasje o izbiri 4 vzorčnih zadev. Na podlagi tega neuradnega sestanka so bile obravnavane zadeve (T-254/00, T-270/00 in T-277/00) ter zadeva T-221/00 določene za vzorčne zadeve.
V drugih 29 povezanih zadevah je Sodišče prve stopnje odredilo prekinitev postopka na skupni predlog strank.
S sklepom z dne 12. septembra 2005 je predsednik drugega razširjenega senata po opredelitvi strank združil zadeve T-254/00, T-270/00 in T-277/00 za namen pisnega ter ustnega postopka in zaradi izdaje skupne sodbe v skladu s členom 50 Poslovnika.
Pisni postopki v zvezi z ugovori nedopustnosti so se končali s predložitvijo pisnih stališč tožečih strank med 5. in v treh združenih zadevah in pisnih stališč Italijanske republike v zadevi T-270/00.
S sklepom z dne 18. maja 2006 je Sodišče prve stopnje (drugi razširjeni senat) odločilo, da združi obravnavo ugovorov nedopustnosti z meritorno obravnavo. Pisni postopek se je v zadevah T-254/00 in T-277/00 končal , v zadevi T-270/00 pa .
Ob spremembi sestave senatov Sodišča prve stopnje je bil sodnik poročevalec razporejen v šesti razširjeni senat, kateremu so bile zato dodeljene obravnavane zadeve.
Ker sodnik T. Tchipev ni mogel odločati, je predsednik Sodišča prve stopnje na podlagi člena 32(3) Poslovnika določil sodnika N. Wahla za dopolnitev senata.
Na podlagi poročila sodnika poročevalca je Sodišče prve stopnje (šesti razširjeni senat) sklenilo, da se ustni postopek začne. Komisija je zahtevane dokumente predložila v določenem roku.
S sklepom z dne 14. oktobra 2008 je bila zadeva T-221/00 izbrisana zaradi odstopa tožeče stranke.
Tožeča stranka v zadevi T-254/00 Sodišču prve stopnje predlaga, naj:
—
razglasi izpodbijano odločbo za nično;
—
podredno, razglasi člen 5 te odločbe za ničen;
—
še bolj podredno, razglasi člen 5 te odločbe za ničen v delu, v katerem obveznost vračila, ki je naložena, zajema pomoči, dodeljene na podlagi pravila
de minimis
; in/ali razglasi ta člen za ničen v delu, v katerem je predvideno plačilo obresti po višji obrestni meri, kot je obrestna mera, ki jo dejansko plača za svoje dolgove;
—
Komisiji naloži plačilo stroškov.
Tožeča stranka v zadevi T-270/00 Sodišču prve stopnje predlaga, naj:
—
razglasi člena 1 in 2 izpodbijane odločbe za nična v delu, v katerem so pomoči, dodeljene v obliki davčnih oprostitev, ki so določene z uredbo ministra z dne 5. avgusta 1994, razglašene za nezdružljive s skupnim trgom;
—
razglasi člen 5 te odločbe za ničen;
—
Komisiji naloži plačilo stroškov.
Tožeči stranki v zadevi T-277/00 Sodišču prve stopnje predlagata, naj:
—
razglasi izpodbijano odločbo za nično v okviru, v katerem je podan njun interes;
—
podredno, razglasi člen 5 izpodbijane odločbe za ničen v delu, v katerem je naložena obveznost plačila zneska obravnavanih zmanjšanj prispevkov za socialno varnost, in v delu, v katerem je določeno, da se ta znesek plača skupaj z obrestmi za obdobje, obravnavano v izpodbijani odločbi;
—
Komisiji naloži plačilo stroškov.
Komisija predlaga Sodišču prve stopnje, naj:
—
zavrže tožbe kot nedopustne ali jih zavrne kot neutemeljene;
—
tožečim strankam naloži plačilo stroškov.
Dopustnost
V utemeljitev svojega ugovora nedopustnosti Komisija navaja, da tožeče družbe in odbor nimajo procesnega upravičenja. Še prej pa navaja ugovor litispendence v zvezi s tožbo, ki jo je vložil odbor v zadevi T-277/00.
A –
Zatrjevana litispendenca v zadevi T-277/00
1.
Trditve strank
V utemeljitev svojega ugovora nedopustnosti zoper tožbo, ki jo je vložil odbor v zadevi T-277/00, je Komisija navedla popolno enakost te tožbe in tožbe, ki jo je vložil v zadevi T-274/00. Poleg tega je navedla, da se z obravnavano tožbo v zadevi T-277/00 predlaga razglasitev ničnosti iste odločbe in da ta tožba temelji na tožbenih razlogih, ki so zelo podobni tistim, ki so navedeni v zadevi T-231/00. Tožbo v zadevi T-277/00 bi bilo torej treba razglasiti za nedopustno v delu, v katerem jo je vložil odbor, delno zaradi litispendence v zvezi z navedbo istih tožbenih razlogov in delno zaradi kršitve člena 48(2) Poslovnika v zvezi z navedbo novih tožbenih razlogov.
Odbor trdi, da je njegova tožba dopustna.
2.
Presoja Sodišča prve stopnje
Ker je odbor odstopil od svoje tožbe v zadevi T-274/00 (sklep o izbrisu z dne 12. septembra 2005 v zadevi Comitato „Venezia vuole vivere“ proti Komisiji, T-274/00), ostane predmet ugovora nedopustnosti, ki temelji na litispendenci, le tožba, ki sta jo skupaj vložila Adriatica di navigazione SpA in odbor v zadevi T-231/00. Vendar je treba poudariti, da je odbor vložil tožbo v zadevi T-277/00 skupaj z družbo Coopservice, tako da, čeprav bi bila ugotovljena zatrjevana litispendenca, to ne bi vplivalo na dopustnost te tožbe, ker jo je vložila družba Coopservice – Servizi di fiducia Soc. coop. rl, in zlasti ne na vsebinske tožbene razloge, ki jih bo v tej zadevi obravnavalo Sodišče prve stopnje, ker sta jih skupaj navedli obe tožeči stranki. V teh okoliščinah Sodišču prve stopnje načeloma ni treba obravnavati ugovora litispendence, ki ga je v obravnavani zadevi vložila Komisija.
V vsakem primeru je treba opozoriti, da tožba, ki jo je med drugim vložil odbor v zadevi T-277/00 in s katero predlaga razglasitev ničnosti iste odločbe, ne temelji na istih tožbenih razlogih, kot so tisti, navedeni v utemeljitev tožbe, ki jo je vložil pred tem v zadevi T-231/00. Iz tega izhaja, da pogoji, ki veljajo v sodni praksi za obstoj litispendence, v obravnavani zadevi niso izpolnjeni (glej v tem smislu v točki 26 zgoraj navedeni sklep Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia in drugi proti Komisiji, točka 41 in navedena sodna praksa). Treba je namreč ugotoviti, da so tožbeni razlogi, ki temeljijo na kršitvi člena 88(3) ES in člena 15 Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena [88] ES (
UL L 83, str. 1
) ter na kršitvi členov 87(2)(b) ES, 87(3)(b) ES in 87(3)(e) ES, navedeni le v zadevi T-277/00.
Zlasti v zvezi z zgoraj navedenim tožbenim razlogom, ki temelji na kršitvi člena 88(3) ES in člena 15 Uredbe št. 659/1999, je treba opozoriti, da temelji ta tožbeni razlog, katerega namen je ugotovitev, da je obravnavani program pomoči veljavna pomoč, na trditvi, da sta zakona št. 206/1995 in št. 30/1997, s katerima je bil uveden ta program pomoči, nadaljevanje prejšnje zakonodaje, v kateri so bile prav tako pod določenimi pogoji predvidene oprostitve plačila prispevkov za socialno varnost v korist podjetij s sedežem na nekaterih območjih Italije. Nasprotno pa temelji tožbeni razlog, ki je bil naveden v zadevi T-231/00 in v skladu s katerim naj bi bil obravnavan program pomoči veljavna pomoč, na drugi ideji, in sicer, da je bil v zvezi z dejavnostjo notranje kabotaže obravnavani program pomoči uveden šele po liberalizaciji tega sektorja s pravom Skupnosti v letu 1999 (sodbA Sodišča prve stopnje z dne 15. junija 2000 v združenih zadevah Alzetta in drugi proti Komisiji,
T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, od T-600/97 do T-607/97, T-1/98, od T-3/98 do T-6/98 in T-23/98, Recueil, str. II-2319
, točki 143 in 167). Iz tega izhaja, da je treba utemeljitvi odbora, ki ju je ta navedel v zadevah T-231/00 ter T-277/00 in s katerima je hotel dokazati, da je obravnavani program pomoči veljavna pomoč, preučiti kot ločena tožbena razloga.
Poleg tega, v nasprotju z razlago Komisije, člen 48(2) Poslovnika nasprotuje le navajanju novih razlogov med postopkom, razen če ti izhajajo iz pravnih in dejanskih okoliščin, ki so se pojavile med postopkom. Pri presoji dopustnosti tožbe z istim predmetom in v sporu z istimi strankami, ki pa temelji na drugačnih tožbenih razlogih, kot so tisti, ki so bili navedeni v prejšnji tožbi, to ni upoštevno. Sodna praksa (glej točko 44 zgoraj) ne pogojuje dopustnosti take tožbe z navedbo novih pravnih ali dejanskih okoliščin. Tožba namreč ni dopustna zaradi litispendence le, če se ta tožba vloži v sporu z istimi strankami, če se z njo predlaga razglasitev ničnosti iste odločbe in če temelji na istih tožbenih razlogih kot prejšnja tožba.
Ugovor nedopustnosti, ki temelji na litispendenci, je treba torej zavrniti.
B –
Zatrjevani neobstoj procesnega upravičenja tožečih podjetij v zadevah T-254/00, T-270/00 in T-277/00
1.
Trditve strank
Komisija trdi, da izpodbijana odločba tožečih podjetij posamično ne zadeva v smislu člena 230, četrti odstavek, ES.
Po mnenju Komisije odločba, s katero je bila ugotovljena nezdružljivost programa pomoči in s katero je bilo naloženo vračilo izplačanih pomoči, posamično ne zadeva prejemnikov teh pomoči, saj se takšna odločba splošno uporablja.
Komisija poudarja, da odločba, s katero je bil program pomoči razglašen za nezdružljivega s skupnim trgom, posamično ne zadeva možnih prejemnikov iz tega programa. Poleg tega naj bi Sodišče presodilo, da je tožba, ki jo je vložil prejemnik iz nezakonitega programa pomoči zoper odločbo, s katero je Komisija razglasila ta program za nezdružljivega s skupnim trgom, ampak ni naložila vračila izplačanih pomoči, nedopustna (sodba Sodišča z dne 2. februarja 1988 v združenih zadevah Kwekerij van der Kooy in drugi proti Komisiji,
67/85, 68/85 in 70/85, Recueil, str. 219
, točka 15).
Po mnenju Komisije naložitev obveznosti vračila ne spremeni lastnosti njene odločbe, tako da ni mogoče sklepati, da obravnavana odločba posamično zadeva prejemnike iz programa pomoči.
V zvezi s tem bi bilo treba brati sodbo Sodišča z dne 19. oktobra 2000 v združenih zadevah Italija in Sardegna Lines proti Komisiji (
C-15/98 in C-105/99, Recueil, str. I-8855
) ob upoštevanju posebnega položaja tožeče stranke, Sardegna Lines – Servizi Marittimi della Sardegna SpA. To naj bi v bistvu prejelo posamično pomoč, ki pa je bila formalno dodeljena v okviru programa pomoči. Obravnavani program pomoči naj bi namreč veljal za zelo majhno število podjetij in podjetje Sardegna Lines naj bi prejelo velik del izplačanih pomoči (vsaj 9,6 milijard ITL od skupaj 12.697.450.000 ITL). Poleg tega naj bi bila za obravnavani program pomoči značilna široka diskrecijska pravica, ki so jo imeli nacionalni organi pri dodeljevanju posameznih pomoči iz tega programa.
Prav tako naj bi v sodbi z dne 29. aprila 2004 v zadevi Italija proti Komisiji (
C-298/00 P, Recueil, str. I-4087
, točka 39) Sodišče priznalo, da je odločba posamično zadevala podjetja, ki so prejela pomoč iz obravnavanega programa pomoči, ker je Komisija poznala število odobrenih zahtev in znesek kreditov, predvidenih za zadevne pomoči. Poleg tega naj bi se ta program pomoči izvajal s posamičnimi odločbami.
Rešitev, ki je bila sprejeta v sodbi Sodišča EFTE z dne 21. julija 2005 v zadevi Fesil and Finnfjord in drugi proti Nadzornemu organu EFTE (združene zadeve E-5/04, E-6/04 in E-7/04), ki jo je navedla tožeča stranka, Hotel Cipriani SpA, se naj ne bi mogla uporabiti v obravnavani zadevi, ker v pravilih, ki urejajo razmerja med državami članicami Evropskega združenja za prosto trgovino (EFTA), Nadzornim organom in Sodiščem EFTE, ni določbe, ki bi bila podobna členu 234 ES in v kateri bi bila predvidena možnost vložitve predloga za sprejetje predhodne odločbe o veljavnosti aktov institucij.
Poleg tega naj bi Sodišče prve stopnje v sklepu Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia in drugi proti Komisiji, naveden v točki 26 zgoraj (točka 29 in naslednje), nekatere tožbe razglasilo za nedopustne, pri tem pa priznalo možnost Komisije, da izpodbija to, da država članica ni zahtevala vračila izplačanih pomoči. Nedopustnost teh tožb torej ni bila odvisna od tega, ali se je od tožečih strank vračilo pomoči zahtevalo ali ne. Nazadnje naj bi Sodišče v sodbi z dne 23. februarja 2006 v združenih zadevah Atzeni in drugi (
C-346/03 in C-529/03, ZOdl., str. I-1875
, točki 33 in 34) menilo, da ni bilo očitno, da bi bila ničnostna tožba, ki so jo vložili prejemniki iz programov pomoči, namenjenih skupinam osebam, ki so splošno opredeljene, zoper odločbo Komisije, s katero je bilo naloženo vračilo izplačanih pomoči, dopustna.
Komisija zato meni, da v točki 52 oziroma 53 zgoraj navedeni sodbi Italija in Sardegna Lines proti Komisiji ter Italija proti Komisiji ne spreminjata ustaljene sodne prakse, v skladu s katero naj bi bile tožbe fizičnih ali pravnih oseb zoper odločbe o programih pomoči nedopustne.
V zvezi s tem Komisija vendarle priznava, da če je za izvajanje zadevnega programa pomoči treba sprejeti posamične izvedbene ukrepe, v zvezi s katerimi ima pristojni nacionalni organ diskrecijsko pravico, se lahko šteje, da odločba Komisije, s katero je bila ugotovljena nezdružljivost s skupnim trgom in s katero je bilo naloženo vračilo izplačanih pomoči, prejemnike iz takšnega programa posamično zadeva.
V obravnavani zadevi naj izpodbijana odločba ne bi posamično zadevala tožečih strank iz dveh razlogov. Po eni strani naj bi bila zmanjšanja prispevkov za socialno varnost samodejno odobrena vsem podjetjem na območju Benetk in Chioggie.
Po drugi strani naj bi se izpodbijana odločba nanašala na nedoločeno in nedoločljivo število podjetij na podlagi njihovih objektivnih lastnosti, in sicer zaposlovanja delavcev in izvajanja dejavnosti na določenem geografskem območju. Čeprav je ob sprejetju izpodbijane odločbe, kot poudarjajo tožeče stranke, Komisija mogoče teoretično imela možnost, da s pomočjo nacionalnih organov ugotovi, kdo so prejemniki, naj bi bila pristojna za preučitev programa pomoči in ne vsakega posameznega primera uporabe. Edina izjema naj bi se nanašala na občinska podjetja, katerih položaj je bil posebej predstavljen v stališčih občine Benetke, ki jih je italijanska vlada podprla. Komisija naj bi zato preučila poseben položaj teh podjetij, ki jih nasprotno od tožečih strank izpodbijana odločba zato posamično zadeva.
Ker pa nasprotno Komisija na podlagi tabel, ki jih je predložil INPS, ni mogla določiti zmanjšanj, ki so bila odobrena posamezno vsakemu podjetju, naj tudi ne bi mogla ugotoviti dodelitve pomoči vsakemu od prejemnikov. Zadevna država članica naj bi zato morala ugotoviti, kateri prejemniki morajo za izvršitev izpodbijane odločbe prejeto pomoč vrniti. Za to ugotovitev naj bi bila potrebna zapletena preučitev, ki temelji na več merilih za presojo. Nacionalni organi naj bi namreč morali v vsakem posameznem primeru uporabiti pogoje za obstoj državne pomoči v smislu člena 87(1) ES ter merila, ki so bila splošno in abstraktno navedena v izpodbijani odločbi.
Takšen nadzor naj bi morali pristojni nacionalni organi izvajati v okviru lojalnega sodelovanja s Komisijo. V primeru razhajanj naj bi lahko Komisija zadevo predložila Sodišču na podlagi člena 88(2), drugi pododstavek, ES. Prejemniki iz naslova spornega ukrepa pa naj bi lahko pred nacionalnim sodiščem izpodbijali morebitne odločbe o vračilu, ki so bile sprejete zoper njih, s tem da bi uveljavljali ugovore nezakonitosti odločbe Komisije. Njihovo sodno varstvo naj bi bilo zagotovljeno s členom 234 ES.
Zaradi vseh teh razlogov in nasprotno od odločbe, obravnavane v sodbi Italija proti Komisiji, navedena v točki 53 zgoraj, naj bi izpodbijana odločba dopuščala možnost, da nekaterih obravnavanih zmanjšanj prispevkov za socialno varnost ni mogoče opredeliti kot državno pomoč ali kot pomoči, združljive s skupnim trgom. V obravnavani zadevi naj Komisija namreč ne bi ugotovila dodelitve državnih pomoči vsakemu od prejemnikov in naj torej ne bi določila podjetij, ki morajo vrniti pomoči, prejete iz naslova obravnavanega programa.
Komisija na podlagi tega sklepa, da tožeča podjetja nimajo posebnih lastnosti, ki naj bi bile poudarjene v izpodbijani odločbi, in da ne morejo navesti posebne škode. Tako naj se ne bi moglo šteti, da jih izpodbijana odločba posamično zadeva.
Tožeče stranke in Italijanska republika, ki intervenira v podporo predlogom družbe Italgas in se pridružuje njenim stališčem, poudarjajo, da so bila ob izvrševanju izpodbijane odločbe tožeča podjetja predmet odločbe o vračilu prejetih pomoči. V podobnih okoliščinah naj bi sodišče Skupnosti priznalo obstoj posamične zveze.
Prvič, vse tožeče stranke in Italijanska republika zatrjujejo, da nasprotno od trditev Komisije izpodbijana odločba ne velja splošno in abstraktno, kajti prejemniki iz programa pomoči sestavljajo zaprt krog in se ob sprejetju te odločbe njihova istovetnost lahko ugotovi. Kajti sprejetje odločbe, v kateri je predvideno vračilo nezdružljivih pomoči, da bi se odpravilo njihove učinke, naj bi pomenilo, da Komisija pred tem preveri učinke teh pomoči. Tožeče stranke v zvezi s tem pojasnjujejo, da zadošča, da lahko pristojni nacionalni organi med postopkom za vračilo ugotovijo, katera podjetja so prejela pomoč. Za prejemnike bi se lahko štelo, da so neposredni naslovniki odločbe Komisije. Poleg tega Hotel Cipriani in družba Italgas ugovarjata temu, da bi bili nacionalni organi ob izvrševanju te odločbe pristojni za to, da v vsakem posameznem primeru preverijo, ali so pogoji uporabe člena 87(1) ES izpolnjeni (glej točki 124 in 138 spodaj).
Drugič, Hotel Cipriani in družba Coopservice prav tako zatrjujeta, da odločba Komisije o programu pomoči, s katero je naloženo vračilo izplačanih pomoči, posamično posega v interese prejemnikov pomoči in je po njunem mnenju akt, ki posega v položaj.
Vse tožeče stranke nasprotujejo trditvi Komisije, v skladu s katero naj bi posamezniki imeli učinkovito sodno varstvo pri nacionalnem sodišču. V postopku s predlogom za sprejetje predhodne odločbe pred Sodiščem naj bi imeli veliko manjše možnosti uveljavljanja svojih trditev. Poleg tega nikakor naj ne bi bilo zagotovljeno, da bo nacionalno sodišče predložilo predlog za sprejetje predhodne odločbe.
Italijanska republika poudarja, da je bil edini pogoj za odobritev obravnavanih zmanjšanj prispevkov za socialno varnost podjetjem ta, da imajo sedež na območju Benetk ali Chioggie. V tem okviru naj ob sprejetju izpodbijane odločbe ne bi bilo nobene negotovosti o tem, kateri prejemniki morajo prejeto pomoč vrniti.
2.
Presoja Sodišča prve stopnje
Komisija pravilno priznava, da obstaja v obravnavani zadevi neposredna zveza v smislu člena 230, četrti odstavek, ES. Poudarja, da morajo italijanski organi na podlagi izpodbijane odločbe odpraviti pomoči, ki so bile razglašene za nezdružljive, in zahtevati vračilo nezdružljivih pomoči, ki so bile nezakonito dodeljene. Priznava, da ti organi ob izvrševanju izpodbijane odločbe nimajo diskrecijske pravice.
Nasprotno pa Komisija meni, da odločba, s katero je bila ugotovljena nezdružljivost tega programa in s katero je bilo naloženo vračilo izplačanih pomoči, praviloma posamično ne zadeva prejemnikov iz nezakonitega programa pomoči, kajti takšna odločba načeloma temelji na splošni in abstraktni preučitvi navedenega programa. Neobstoj zatrjevane posamične zveze pojasnjuje s tem, da naj število prejemnikov ne bi bilo določljivo. Med izvrševanjem odločbe, s katero je bilo naloženo vračilo prejetih pomoči, bi morala zato država članica ugotoviti, kateri prejemniki jih morajo vrniti.
Prvič, Komisija tako izpodbija trditev, da je v sodni praksi prejemnikom iz programa pomoči priznano procesno upravičenje za izpodbijanje odločbe, s katero je bila ugotovljena nezdružljivost tega programa in s katero je bilo naloženo vračilo pomoči, razglašenih za nezdružljive. Predlaga, naj se to upravičenje omeji na primere, v katerih se program pomoči izvaja s posamičnimi odločbami (glej točko 56 zgoraj).
Drugič, Komisija predlaga, naj se nacionalnim organom ob izvrševanju odločbe, s katero je bila ugotovljena nezdružljivost nezakonitega programa pomoči, prizna pristojnost, da v vsakem posameznem primeru preverijo, ali so izpolnjeni pogoji uporabe člena 87(1) ES v zvezi z opravljanjem gospodarske dejavnosti, prizadetostjo trgovine znotraj Skupnosti in izkrivljanjem konkurence.
Najprej je treba poudariti, da odločba Komisije o nezakonitem programu pomoči, s katero je naloženo vračilo izplačanih pomoči, kot trdi Komisija, splošno velja v razmerju do prejemnikov iz tega programa, ker se uporablja za objektivno določene položaje in ustvarja pravne učinke za prejemnike iz navedenega programa, ki so določeni splošno in abstraktno. Iz okoliščine, da se lahko ugotovi, kdo so prejemniki iz takšnega programa, namreč ne izhaja nobena obveznost za Komisijo, da upošteva njihov posamičen položaj. Odločba o programu pomoči zato načeloma temelji na splošnem in abstraktnem nadzoru spornega programa pomoči, ki je tudi akt, ki velja splošno (glej točke 83, 209, 229 in 230 spodaj). Ta odločba zato velja drugače kot na primer odločba na podlagi člena 81 ES, ki se jo lahko obravnava kot skupek posamičnih odločb, namenjenih zadevnim podjetjem (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 14. septembra 1999 v zadevi Komisija proti AssiDomän Kraft Products in drugim,
C-310/97 P, Recueil, str. I-5363
, točke 39, 49 in 63). Zlasti dejstvo, da Komisija naloži splošno in abstraktno vračilo izplačanih pomoči, ni takšno, da bi bila odločba zaradi tega skupek posamičnih odločb (glej po analogiji sklep Sodišča z dne v zadevi Saint-Gobain Glass Deutschland proti Komisiji,
C-503/07 P, ZOdl., str. I-2217
, točka 72). Če pa Komisija preuči posamični položaj nekaterih prejemnikov iz programa pomoči, je ta odločba posamična v razmerju do njih.
Poleg tega ni izključeno, da se v določenih okoliščinah določbe akta, ki velja splošno, posamično nanašajo na določene fizične ali pravne osebe, če se v njihov položaj poseže zaradi njihovih posebnih značilnosti ali dejanskega stanja, ki jih opredeli glede na vsako drugo osebo (sodba Sodišča z dne 18. maja 1994 v zadevi Codorniu proti Svetu,
C-309/89, Recueil, str. I-1853
, točke od 19 do 21; sodba Sodišča prve stopnje z dne v zadevi Roquette Frères proti Svetu,
T-298/94, Recueil, str. II-1531
, točka 37, in sklep Sodišča prve stopnje z dne v zadevi Fels-Werke in drugi proti Komisiji, T-28/07, neobjavljen v ZOdl., točka 60).
V tem pravnem okviru je treba preučiti mnenje Komisije ob upoštevanju meril iz sodne prakse v zvezi s presojo obstoja posamične zveze v smislu člena 230, četrti odstavek, ES in sistema predhodnega nadzora državnih pomoči, kot je bil oblikovan s Pogodbo in kot se ga je razlagalo v sodni praksi. V ta namen je treba najprej preučiti upoštevnost merila v zvezi s podrobnimi pravili za uporabo programa pomoči ob upoštevanju sodne prakse, ki temelji na sodbah Italija in Sardegna Lines proti Komisiji ter Italija proti Komisiji, navedenih v točkah 52 in 53 zgoraj, ter glede na sistem nadzora državnih pomoči. Sodišče prve stopnje bo nato preučilo trditve Komisije o obsegu pristojnosti zadevne države članice ob izvrševanju odločbe, s katero je bil nezakonit program pomoči razglašen za nezdružljivega s skupnim trgom in s katero je bilo naloženo vračilo izplačanih pomoči.
a) Presoja merila v zvezi s podrobnimi pravili za uporabo programa pomoči ob upoštevanju sodne prakse
Glede sodne prakse je treba najprej poudariti, da nasprotno od trditve Komisije Sodišče ni izključilo procesnega upravičenja prejemnikov iz nezakonitega programa pomoči, da izpodbijajo odločbo, s katero je bil ta program razglašen za nezdružljivega in s katero je bilo naloženo vračilo izplačanih pomoči. V zvezi s tem v točki 50 zgoraj navedena sodba Kwekerij van der Kooy in drugi proti Komisiji, ki jo je navedla Komisija, ni upoštevna. Iz sklepnih predlogov generalnega pravobranilca Gordona Slynna v tej zadevi (Recueil, str. 240) namreč izhaja, da Komisija v odločbo, obravnavano v tej zadevi, ni vnesla obveznosti vračila. Čeprav si je v zadnji uvodni izjavi te odločbe pridržala možnost poznejše zahteve vračila, je na obravnavi obvestila Sodišče, da v tej smeri ni ukrepala.
Iz sodb Italija in Sardegna Lines proti Komisiji ter Italija proti Komisiji, navedenih v točkah 52 in 53 zgoraj, nasprotno jasno izhaja, da če Komisija ugotovi, da nezakonit program pomoči ni združljiv s skupnim trgom in naloži vračilo izplačanih pomoči, odločba Komisije posamično zadeva vse prejemnike iz tega programa (glej tudi sodbe Sodišča prve stopnje z dne 29. septembra 2000 v zadevi CETM proti Komisiji,
T-55/99, Recueil, str. II-3207
, točka 25; z dne v združenih zadevah Italija in Brandt Italia proti Komisiji,
T-239/04 in T-329/04, ZOdl., str. II-3265
, točka 44, ter z dne v zadevi Salvat père & fils in drugi proti Komisiji,
T-136/05, ZOdl., str. II-4063
, točke od 69 do 73).
Nasprotno od trditev Komisije iz odločbe, obravnavane v sodbi Italija in Sardegna Lines proti Komisiji, navedena v točki 52 zgoraj, namreč ne izhaja, da je Komisija upoštevala poseben položaj družbe Sardegna Lines. V tej odločbi se je Komisija omejila na navedbo v okviru dejanskega stanja, da je „izvedela za obstoj spornega programa pomoči ob tožbi, ki se je nanašala na poseben primer uporabe navedenega programa“. Kljub priznanju, da je Komisija vedela za položaj družbe Sardegna Lines, je treba ugotoviti, da v zadevni odločbi tega podjetja poimensko ni navedla ter da se ni sklicevala na noben element, ki bi kazal na njegov posebni položaj. Komisija je nasprotno le navedla skupen znesek dodeljene pomoči od začetka veljavnosti obravnavanega programa pomoči za zadevna posojila in lizinge. Komisija je nato na tej podlagi splošno in abstraktno preučila zadevni program pomoči (glej zlasti točko VII zadevne odločbe). V teh okoliščinah na podlagi navedene sodbe Italija in Sardegna Lines proti Komisiji ni mogoče sklepati, da je Sodišče menilo, da je Komisija upoštevala posamičen položaj Sardegna Lines. Nasprotno, s primerjavo upravičencev abstraktno oblikovanega programa pomoči s prejemniki iz takšnega nezakonito izvršenega programa je Sodišče presodilo, da je odločba posamično zadevala Sardegna Lines „kot prejemnika posamične pomoči, ki je bila dodeljena na podlagi [programa pomoči za sardinske ladjarje] in katere vračilo je Komisija naložila“ (točka 34 sodbe). Zgornja navedba „posamične pomoči“ se očitno nanaša na pomoč, ki je bila dodeljena Sardegna Lines ob izvrševanju obravnavanega programa pomoči. Nasprotno od razlage, ki jo je predlagala Komisija, pa te navedbe ni mogoče razlagati tako, kot da se nanaša na to, da je Komisija upoštevala posamični položaj Sardegna Lines, ker se sporni program pomoči ni samodejno uporabljal.
To analizo sodbe Italija in Sardegna Lines proti Komisiji, navedena v točki 52 zgoraj, potrjujejo tudi sklepni predlogi generalnega pravobranilca Alberja v zadevi Italija proti Komisiji, navedena v točki 53 zgoraj, (Recueil, str. I-4092). V sklepnih predlogih generalni pravobranilec namreč ni sprejel trditve Komisije, v skladu s katero naj bi se program pomoči, ki je bil obravnavan v sodbi Italija in Sardegna Lines proti Komisiji, navedena v točki 52 zgoraj, izvrševal z izvedbenimi odločbami nacionalnih organov, v zvezi s katerimi so ti imeli diskrecijsko pravico. V zvezi s tem je poudaril:
„Sodišče […] se je [v točki 34 svoje sodbe] oprlo le na dejstvo, da je odločba zadevala tožečo stranko Sardegna Lines kot prejemnika pomoči, katere vračilo je Komisija naložila. Druge okoliščine, ki bi individualizirale tožečo stranko, kot na primer upoštevanje njenega primera v upravnem postopku, niso bile navedene“ (točka 71 sklepnih predlogov).
V sodbi Italija proti Komisiji, navedena v točki 53 zgoraj, je Sodišče jasno potrdilo rešitev, ki jo je sprejelo v sodbi Italija in Sardegna Lines proti Komisiji, navedena v točki 52 zgoraj. Treba je poudariti, da se je sporni sektorski program pomoči v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Italija proti Komisiji, navedena v točki 53 zgoraj, nanašal na večje število cestnih prevoznikov v tovornem prometu. Za razliko od Sardegna Lines se ni nobeden od tožečih prevoznikov razlikoval od drugih prejemnikov iz obravnavanega programa pomoči po pomembnosti prejetih pomoči ali posebni vlogi v upravnem postopku. Sodišče je presodilo, da so bila tožeča podjetja v drugačnem položaju od vlagateljev zahtev, ker jih je odločba zadevala „kot prejemnike posamičnih pomoči, ki so bile dodeljene iz naslova tega programa in katerih vračilo je Komisija naložila“ (točka 39 sodbe).
Poleg tega so v točki 39 sodbe Italija proti Komisiji, navedena v točki 53 zgoraj, kljub njeni jedrnatosti tudi pomembna pojasnila v zvezi z utemeljitvijo procesnega upravičenja podjetij, ki so prejela pomoč iz nezakonitega programa pomoči. Sodišče je v njej med drugim poudarilo, da sta bila v zadevni odločbi navedena „število odobrenih zahtev in znesek predvidenih kreditov za zadevne pomoči“ za obravnavano obdobje, in iz tega sklepalo, da „Komisija torej ni mogla prezreti obstoja prejemnikov“. Tako izrecno razlikuje med položajem prejemnikov, za katere se je lahko ugotovilo, kdo so, in v položaj katerih se je posebej poseglo z naložitvijo vračila, in položajem upravičencev.
Ob upoštevanju zlasti v točki 79 zgoraj navedenih sklepnih predlogov generalnega pravobranilca Alberja v zadevi Italija proti Komisiji (točke od 74 do 85), se zgoraj navedena točka 39 sodbe Italija proti Komisiji, navedena v točki 53 zgoraj, lahko razume tako, da priznava, da so se tožeča podjetja razlikovala od drugih subjektov na podlagi dejstva, da so bila del zaprtega kroga oseb, ki jih je naložitev vračila posebej zadevala. Za razliko od upravičencev iz programa pomoči so namreč prejemniki iz obravnavanega programa pomoči predstavljali omejeno skupino, ker se je ta program nehal izvrševati še pred sprejetjem izpodbijane odločbe, tako da je načeloma Komisija imela možnost, da ob sprejetju izpodbijane odločbe s pomočjo nacionalnih organov ugotovi, kdo so prejemniki. Nasprotno od trditev Komisije Sodišče ni pogojevalo priznanja posamične zveze s tem, da Komisija konkretno ugotovi, kdo so prejemniki iz obravnavanega programa pomoči, in analizira njihov posamični položaj.
Poudariti je treba, da čeprav velja odločba v zvezi s programom pomoči splošno, ker preuči Komisija ta program splošno in abstraktno (glej točko 73 zgoraj), se takšna odločba nanaša le na določen program pomoči. Z njo se zato ne določa politika Skupnosti in ni normativni akt, ampak spada v okvir uporabe pravil prava Skupnosti, ki se v tem primeru nanašajo na državne pomoči, za razliko od normativnih aktov, ki veljajo za vse zadevne gospodarske subjekte (glej na primer sodbo Sodišča z dne 14. februarja 1989 v zadevi Lefebvre proti Komisiji,
206/87, Recueil, str. 275
; v točki 74 zgoraj navedeno sodbo Roquette Frères proti Svetu, točka 42, in v točki 74 zgoraj naveden sklepi Fels-Werke in drugi proti Komisiji, točki 61 in 63).
V tem pravnem okviru pripadnost zaprtemu krogu prejemnikov iz programa pomoči, ki jih je posebej prizadela obveznost vračila izplačanih pomoči, ki jo je Komisija naložila zadevni državi članici, v skladu s sodno prakso zadošča, da se te prejemnike opredeli glede na vse druge osebe (sodba Sodišča z dne 15. julija 1963 v zadevi Plaumann proti Komisiji,
25/62, Recueil, str. 197
,
). Individualizacija je v tem primeru posledica posebnega posega z naložitvijo vračila v interese članov tega zaprtega kroga, za katere se lahko ugotovi, kdo so.
Če bi bilo procesno upravičenje prejemnika iz programa pomoči pogojeno s preučitvijo njegovega posamičnega položaja, bi bilo to procesno upravičenje odvisno od izbire Komisije, da v izpodbijani odločbi na podlagi podatkov, ki so ji bili predloženi med upravnim postopkom, preuči posamične položaje ali jih ne preuči. Ta rešitev bi povzročila pravno negotovost, ker je seznanjenost Komisije s konkretnimi posamičnimi položaji pogosto odvisna od naključij (v točki 79 zgoraj navedeni sklepni predlogi generalnega pravobranilca Alberja v zadevi Italija proti Komisiji, točka 83). Poleg tega, če bi prejemnik pred Sodiščem prve stopnje nasprotoval temu, da Komisija ni posamično preučila njegovega položaja ob upoštevanju na primer podatkov, ki so ji bili o tem posredovani med upravnim postopkom, bi bila dopustnost njegove tožbe povezana s preučitvijo vsebinskih tožbenih razlogov. V tem okviru bi zapletenost in nepredvidljivost rezultata preučitve dopustnosti povečali pravno negotovost.
Nazadnje je treba spomniti, da je Sodišče merilo zaprtega kroga, katerega člane odločba Komisije posebej zadeva, prav tako uporabilo v sodbi z dne 22. junija 2006 v združenih zadevah Belgija in Forum 187 proti Komisiji (
C-182/03 in C-217/03, ZOdl., str. I-5479
, točke od 58 do 64). V zvezi s centri za usklajevanje z veljavno potrditvijo je Sodišče podobno kot v sodbah Italija in Sardegna Lines proti Komisiji ter Italija proti Komisiji, navedenih v točkah 52 in 53 zgoraj, menilo, da je odločba te centre posamično zadevala, ker so bili „popolnoma prepoznavni v času, ko je bila sprejeta […] odločba [, ki je predmet tožbe]“ (zgoraj navedena sodba Belgija in Forum 187 proti Komisiji, točka 61, in sklepni predlogi generalnega pravobranilca Légerja v tej zadevi, ZOdl., str. I-5485, točki 196 in 197). Glede centrov, katerih prošnja za obnovo potrditve še ni bila rešena ob vročitvi izpodbijane odločbe, je Sodišče presodilo, da so v posebnih okoliščinah obravnavanega primera ti upravičenci imeli procesno upravičenje, ker so bili del zaprtega kroga, katerega člane zadevna odločba posebej zadeva, saj njihove potrditve ni bilo več mogoče obnoviti (zgoraj navedena sodba Belgija in Forum 187 proti Komisiji, točki 62 in 63, ter sklepni predlogi generalnega pravobranilca Légerja v tej zadevi, točka 211).
Ob upoštevanju vse te sodne prakse merilo, ki temelji na podrobnih pravilih za uporabo programa pomoči in ki ga je predlagala Komisija, ni upoštevno. Iz sodb Italija in Sardegna Lines proti Komisiji ter Italija proti Komisiji, navedeni v točkah 52 in 53 zgoraj, namreč ne izhaja, da je Sodišče upoštevalo okoliščino, ki jo je že navedla Komisija v zadevah, v katerih sta bili izdani ti sodbi, da so se obravnavani programi pomoči dejansko izvajali z upravnimi izvedbenimi odločbami, v zvezi s katerimi so imeli pristojni organi diskrecijsko pravico. Poleg tega je treba opozoriti, da sta se sodba CETM proti Komisiji, navedena v točki 77 zgoraj, in sodba Sodišča EFTE Fesil and Finnfjord in drugi proti nadzornemu organu EFTE, navedena v točki 54 zgoraj, nanašali na programe pomoči, iz katerih so podjetja, ki so izpolnjevala pogoje v zvezi s tem programom, samodejno prejela pomoč. Iz sodbe Sodišča EFTE (točka 46) izhaja, da je Komisija v svojih stališčih zoper dopustnost tožbe že uveljavljala, da se program pomoči, obravnavan v sodbah Italija in Sardegna Lines proti Komisiji ter Italija proti Komisiji, navedeni v točkah 52 in 53 zgoraj, ni uporabljal samodejno za podjetja, ki so izpolnjevala določene pogoje, ampak so bili pristojni nacionalni organi pooblaščeni, da s poznejšimi upravnimi akti dodelijo ugodnosti upravičencem. Sodišče EFTE je menilo, da to razlikovanje ni upoštevno, kar izhaja iz dejstva, da se je pridružilo jedrnati vendar jasni obrazložitvi dveh zgoraj navedenih sodb Sodišča.
V zvezi s sklepom Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia in drugi proti Komisiji, naveden v točki 26 zgoraj, ki ga je navedla Komisija (glej točko 55 zgoraj), tožeče stranke pravilno navajajo, da ni upošteven pri presoji procesnega upravičenja. V tem sklepu Sodišče prve stopnje namreč ni preverilo procesnega upravičenja zadevnih podjetij, ampak je zaradi pomanjkanja pravnega interesa razglasilo za nedopustne tožbe podjetij, ki so bila v vmesnem času izključena iz postopka za vračilo spornih pomoči, ki so ga nacionalni organi izvedli za izvršitev izpodbijane odločbe. V zvezi s tem je treba spomniti, da za obstoj pravnega interesa ob vložitvi tožbe zadostuje, da podjetje primerno navede, da je prejelo ugodnosti iz ukrepov iz naslova obravnavanega programa pomoči, za katere naj bi veljala razglasitev nezdružljivosti s skupnim trgom iz zadevne odločbe Komisije. Sodišče prve stopnje ni pristojno, da v okviru tožbe zoper odločbo Komisije o programu pomoči odloči o konkretni uporabi meril iz te odločbe, da bi se ugotovilo, ali je treba na podlagi navedene odločbe sporne ukrepe v korist določenega podjetja šteti za pomoči, ki niso združljive s skupnim trgom. Pristojni nacionalni organi morajo namreč ob izvrševanju takšne odločbe v vsakem posameznem primeru uporabiti navedena merila pod nadzorom Komisije.
V tem okviru v skladu s sklepom Gruppo ormeggiatori del porto di Venezia in drugi proti Komisiji, naveden v točki 26 zgoraj, ni podan pravni interes tožečega podjetja, kadar se po vložitvi tožbe ugotovi, da – v skladu s presojo nacionalnih organov ob izvrševanju odločbe Komisije – za ukrepe v korist tega podjetja iz naslova spornega programa pomoči ne velja obveznost vračila na podlagi te odločbe, ker na podlagi te odločbe ne spadajo na področje uporabe člena 87(1) ES ali pa izpolnjujejo pogoje za združljivost s skupnim trgom iz navedene odločbe. V tem sklepu (točka 26) je Sodišče prve stopnje zlasti zavrnilo trditev zadevnih podjetij o pooblastilu Komisije, da zadevni državi članici, v okviru nadzora nad izvrševanjem njene odločbe s strani te države, pozneje naloži, da mora od teh podjetij zahtevati vračilo zatrjevanih pomoči, ker je takšna okoliščina zlasti prihodnja in negotova. V obravnavanem primeru je poleg tega ugotovljeno, da so bila tožeča podjetja predmet odločbe nacionalnih organov o vračilu, s čimer je potrjen njihov pravni interes.
V sodbi Atzeni in drugi, navedena v točki 55 zgoraj, na katero se prav tako sklicuje Komisija, je Sodišče le pojasnilo, da predlog za sprejetje predhodne odločbe o presoji veljavnosti ni nedopusten, kadar se nanaša na odločbo Komisije o programu pomoči, ker je procesno upravičenje zadevnih podjetij na podlagi člena 230, četrti odstavek, ES terjalo zahtevno preučitev in torej ni bilo očitno. Ta sodba sledi sodni praksi, ki izhaja iz sodbe Sodišča z dne 9. marca 1994 v zadevi TWD Textilwerke Deggendorf (
C-188/92, Recueil, str. I-833
), v skladu s katero se procesna predpostavka lahko uveljavlja zoper ugovor nezakonitosti odločbe Komisije pred nacionalnim sodiščem le, če so podjetja, ki so prejela pomoč, nedvomno imela pravico izpodbijati odločbo Komisije in so bila o tej pravici obveščena (zgoraj navedena sodba TWD Textilwerke Deggendorf, točka 24; sodbi Sodišča z dne v zadevi Accrington Beef in drugi,
C-241/95, Recueil, str. I-6699
, točki 15 in 16, in z dne v zadevi Eurotunnel in drugi,
C-408/95, Recueil, str. I-6315
, točka 28). Poleg tega izhaja iz sodbe Italija proti Komisiji, navedena v točki 53 zgoraj (točka 31), da je Sodišče implicitno zavrnilo trditev Komisije, v skladu s katero naj bi bil vsak predlog za sprejetje predhodne odločbe v zvezi z vračilom izplačanih pomoči nedopusten na podlagi sodne prakse, ki izhaja iz zgoraj navedene sodbe TWD Textilwerke Deggendorf, če je bilo prejemnikom iz programa pomoči priznano procesno upravičenje v zvezi s tožbo zoper odločbo Komisije, s katero je bil ta program razglašen za nezdružljivega in s katero je bilo naloženo vračilo izplačanih pomoči (glej v zvezi s tem v točki 79 zgoraj navedene sklepne predloge generalnega pravobranilca Alberja v zadevi Italija proti Komisiji, točke od 86 do 89). Poleg tega je treba dodati, da ti prejemniki ne morejo biti v nobenem primeru prekludirani, da z ugovorom nasprotujejo nezakonitosti odločbe Komisije pred nacionalnim sodiščem, kadar so se – ob upoštevanju posebnih okoliščin primera ali zapletenosti meril, navedenih v tej odločbi za določitev pomoči, ki so bile razglašene za nezdružljive s skupnim trgom in ki jih je treba vrniti – ob vprašanju, ali morajo ti prejemniki vrniti pomoči, obravnavane ob izvrševanju odločbe Komisije, ali ne, lahko najprej razumno pojavljali dvomi, tako da njihov pravni interes ni bil očiten (v točki 26 zgoraj navedei sklepi Gruppo ormeggiatori del porto de Venezia in drugi proti Komisiji, točka 31).
V obravnavanem primeru iz izpodbijane odločbe (uvodna izjava 13) izhaja – in tožeče stranke temu niso nasprotovale – da je Komisija kot v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Italija proti Komisiji, točka 53 zgoraj, za obravnavano obdobje poznala natančno število prejemnikov ter skupni znesek splošnih zmanjšanj prispevkov za socialno varnost, odobrenih na podlagi člena 1 uredbe ministra z dne 5. avgusta 1994, in skupni znesek oprostitev plačila prispevkov za socialno varnost v zvezi z novimi delovnimi mesti, odobrenih na podlagi člena 2 te uredbe ministra.
Iz tega izhaja, da se je ob sprejetju izpodbijane odločbe lahko jasno ugotovilo, kdo so prejemniki iz spornega programa pomoči. V teh okoliščinah iz navedenega izhaja, da je treba šteti, da ta odločba tožeča podjetja posamično zadeva.
Sodna praksa (glej točke od 74 do 85 zgoraj), na kateri temelji ta sklep, je potrjena s preučitvijo skupnostnega sistema nadzora državnih pomoči, ki nasprotuje sprejetju meril in trditev, ki jih navaja Komisija, kar izhaja iz naslednjih točk.
b) Presoja merila, ki temelji na podrobnih pravilih za uporabo programa pomoči, ob upoštevanju skupnostnega sistema nadzora državnih pomoči
Preučitev skupnostnega sistema nadzora državnih pomoči potrjuje neupoštevnost merila v zvezi s podrobnimi pravili za uporabo programa pomoči, ki ga je navedla Komisija.
Če bi se to merilo upoštevalo, bi to povzročilo pravno negotovost za zadevno osebo, ker bi bila odločitev pristojnega sodišča najprej odvisna od podrobnih pravil za uporabo obravnavanega programa pomoči in nato, če se ta program izvaja samodejno, od morebitne presoje posamičnega položaja nekaterih prejemnikov s strani Komisije (glej točko 85 zgoraj). Takšno merilo ob upoštevanju pogoja v zvezi z obstojem posamične zveze v skupnostnem sistemu nadzora državnih pomoči torej ni utemeljeno. Podrobna pravila za uporabo programa pomoči namreč ne vplivajo niti na možnost Komisije, da ugotovi, kdo so prejemniki, niti na nadzor, ki ga opravlja ta institucija, niti na obseg obveznosti vračila za prejemnike.
Prvič, iz sodne prakse izhaja, da so prejemniki iz programa pomoči individualizirani s tem, da so del zaprtega kroga oseb, ki jih naložitev vračila posebej zadeva (glej točke od 77 do 84 zgoraj). Ker so torej v vsakem primeru ti prejemniki del zaprtega kroga, se lahko ob sprejetju odločbe Komisije vedno ugotovi, kdo so, ne glede na to, ali se program izvaja samodejno ali pa je treba sprejeti posamične izvedbene ukrepe.
Drugič, ob upoštevanju splošne veljavnosti vsakega programa pomoči,
a priori
ni mogoče utemeljiti tega, da se vrsta in obseg nadzora Komisije razlikujeta glede na to, ali je s programom predvideno, da so pomoči dodeljene samodejno ali z izvedbenimi ukrepi. V primeru nezakonitega programa pomoči je namreč Komisija pristojna le, da preveri splošne in abstraktne značilnosti tega programa (glej točko 73 zgoraj). Čeprav se je program pomoči izvršil s posamičnimi odločbami, v zvezi s katerimi imajo nacionalni organi diskrecijsko pravico, Komisija torej ni dolžna preučiti vsakega posameznega primera odločb o dodelitvi pomoči in v vsakem posameznem primeru presoditi, ali so izpolnjeni pogoji uporabe člena 87(1) ES.
Tretjič, okoliščina, da se je program izvajal samodejno ali s posamičnimi odločbami, med nacionalnim postopkom za vračilo ne vpliva na veljavnost odločbe Komisije v razmerju do prejemnikov. V obeh primerih so namreč nacionalni organi pooblaščeni le za izvršitev te splošne in abstraktne odločbe. Niso zadolženi za preveritev, ali so pogoji uporabe člena 87(1) ES izpolnjeni v vsakem posameznem primeru (glej točke od 98 do 100 spodaj).
Poleg tega dejstvo, da so bile pomoči dodeljene s posamičnimi odločbami na podlagi programa pomoči, ne zmanjša nujno zapletenosti presoje, ki jo morajo organi opraviti, da bi izvršili odločbo Komisije, v kateri navedene posamične odločbe načeloma niso upoštevane (glej točko 97 zgoraj). V vsakem primeru, ker nacionalni organi vsakič le izvršujejo odločbo Komisije, raven zapletenosti njihove presoje med vračilom pomoči ni upoštevno merilo za ugotovitev, ali ta odločba prejemnike posamično zadeva ali ne. Trditev v zvezi z zapletenostjo takšne presoje, ki jo je Komisija navedla že v okviru svoje pritožbe, v kateri je bila izdana v točki 53 zgoraj navedena sodba Italija proti Komisiji, je Sodišče poleg tega implicitno zavrnilo v tej sodbi.
c) Zatrjevana pristojnost nacionalnih organov, da ob izvrševanju zahteve po vračilu v vsakem posameznem primeru preverijo obstoj pomoči
Vendar, da bi Komisija dokazala, da njena odločba, s katero je bila ugotovljena nezdružljivost programa pomoči in s katero je bilo naloženo vračilo izplačanih pomoči, posamično ne zadeva prejemnikov iz tega programa, poudarja, da je med izvrševanjem te odločbe zadevna država članica pristojna, da uporabi merila iz izpodbijane odločbe in da v vsakem posameznem primeru preveri, ali so izpolnjeni pogoji uporabe člena 87(1) ES ob upoštevanju subjektivnega položaja zadevnega podjetja.
Komisija pa ne navaja nobene druge utemeljitve v podporo tej trditvi razen tega, da program pomoči, ki je obravnavan v tem primeru, ni sektorski, ampak se uporablja za vsa podjetja na območju Benetk in Chioggie, tako da Komisija ni mogla presoditi, ali so v vsakem od zadevnih sektorjev dejavnosti pogoji uporabe člena 87(1) ES izpolnjeni. Tako bi zadevna država članica morala izvršiti ta nadzor.
Uvodoma je treba torej po eni strani ugotoviti, da se zdi, da Komisija tako predlaga, da so nacionalni organi ob izvrševanju odločbe, s katero je bila ugotovljena nezdružljivost večsektorskega programa pomoči in s katero je bilo naloženo vračilo izplačanih pomoči, samodejno pristojni, da preverijo, ali so pogoji uporabe člena 87(1) ES izpolnjeni v zvezi s sektorji gospodarske dejavnosti, za katere Komisija ni preverila, ali bi obravnavani ukrepi prizadeli trgovino znotraj Skupnosti in izkrivljali konkurenco. Področje uporabe te pristojnosti nacionalnih organov bi bilo odvisno od obsega preučitve Komisije, ki je prav tako odvisen od podatkov, posredovanih tej instituciji med upravnim postopkom, tako da bi glede razmejitve navedene pristojnosti nacionalnih organov obstajala pravna negotovost (glej točko 85 zgoraj in točke od 229 do 234 spodaj).
Po drugi strani v obravnavani zadevi iz izpodbijane odločbe izhaja, da je Komisija iz opredelitve državne pomoči v smislu člena 87(1) ES izključila le zadevne oprostitve plačila prispevkov za socialno varnost, ki so v skladu s pravilom
de minimis
(glej točko 13 zgoraj). Čeprav se namreč izrek izpodbijane odločbe ne sklicuje na pravilo
de minimis
, je neločljivo povezan z obrazložitvijo te odločbe in ga je torej treba razlagati ob upoštevanju in v okviru vseh razlogov za njegovo sprejetje (glej sodbo Sodišča z dne 15. maja 1997 v zadevi TWD proti Komisiji,
C-355/95 P, Recueil, str. I-2549
, točka 21, in v točki 45 zgoraj navedeno sodbo Alzetta in drugi proti Komisiji, točka 163). Ker torej Komisija v uvodni izjavi 110 izpodbijane odločbe navaja, da ukrepi v skladu s pravilom
de minimis
ne spadajo na področje uporabe člena 87 ES, za te ukrepe ne velja obveznost vračila, ki je določena v členu 5 te odločbe. Poleg tega v izpodbijani odločbi ni nobene navedbe, na podlagi katere bi se lahko od obveznosti vračila izključile druge obravnavane oprostitve plačila prispevkov za socialno varnost, ker naj ne bi bile državne pomoči v smislu člena 87(1) ES.
V tem okviru trditev, ki jo je navedla Komisija in v skladu s katero naj bi bili nacionalni organi med izvrševanjem izpodbijane odločbe pristojni, da preverijo v vsakem posameznem primeru, ali so pogoji uporabe člena 87(1) ES izpolnjeni, ni potrjena v sodni praksi. V zvezi s tem Komisija v svojem odgovoru na tožbo navaja le sodbo Sodišča z dne 7. marca 2002 v zadevi Italija proti Komisiji (
C-310/99, Recueil, str. I-2289
), iz katere izhaja, da je v okviru preučitve tožbenega razloga v zvezi z nezadostno obrazložitvijo Sodišče ugotovilo, da je Komisija s preučitvijo značilnosti obravnavanega programa pomoči in s ponazoritvijo svoje preučitve na primeru enega od sektorjev dejavnosti, ki jih je ta program zadeval, v pravno zadostni meri dokazala, da je bila s tem programom zagotovljena občutna prednost prejemnikom v primerjavi z njihovimi konkurenti in da je koristila predvsem podjetjem, ki so udeležena v trgovini med državami članicami (točke od 88 do 90 sodbe). Ob vztrajanju pri dejstvu, da „[i]zpodbijana odločba ne bi smela vsebovati preučitve pomoči, ki so bile dodeljene v posameznih primerih na podlagi tega programa“, je Sodišče dodalo, da „je treba šele na ravni vračila pomoči preveriti posamični položaj vsakega zadevnega podjetja“ (točka 91). Ker ni nobenih navedb v tem smislu, zadnjega stavka ni mogoče razlagati tako, kot da se nanaša na posamezno preveritev pogojev uporabe člena 87(1) ES med postopkom za vračilo pomoči. Nasprotno, v okviru spora se zdi, da je Sodišče le poudarilo to, da zadostuje splošna in abstraktna preučitev programa pomoči v odločbi Komisije in da je preučitev posamičnega položaja prejemnikov nujna le za vračilo pomoči za izvršitev te odločbe (glej točki 73 zgoraj in 209 spodaj).
Poleg tega je rešitev, ki jo v obravnavanem primeru zagovarja Komisija, v nasprotju z ustaljeno sodno prakso, v skladu s katero se pazi, da nezakonite pomoči niso obravnavane bolj ugodno od pravilno priglašenih pomoči. Zlasti je bilo odločeno, da če je nova pomoč dodeljena brez predhodne priglasitve, Komisiji ni treba ugotoviti, ali ta pomoč dejansko prizadene trgovino in izkrivlja konkurenco. S takšno zahtevo bi se namreč dajala prednost državam članicam, ki izplačajo pomoči ob kršitvi obveznosti priglasitve v škodo tistih, ki priglasijo pomoči v fazi načrtovanja (v točki 45 navedena sodba Alzetta in drugi proti Komisiji, točka 79).
Če bi se torej priznalo, da lahko zadevna država članica ob izvrševanju odločbe Komisije o nezakonitem programu pomoči v vsakem posameznem primeru preveri, ali so izpolnjeni pogoji uporabe člena 87(1) ES, bi se s tem tej državi članici v primeru kršitve njene obveznosti priglasitve podelilo pooblastilo, ki ji do sedaj s sodno prakso ni bilo priznano, kadar je bil z odločbo Komisije priglašen program pomoči razglašen za nezdružljivega s skupnim trgom. Če bi se torej v obravnavanem primeru sprejelo trditev Komisije, bi se lahko samo s priznanjem podobnih pooblastil zadevne države v primeru odločbe Komisije, s katero je bil priglašeni program razglašen za nezdružljivega s skupnim trgom, izognili temu, da bi se nepriglašene pomoči obravnavale bolj ugodno.
V zvezi s tem je treba poudariti, da je Sodišče, s tem da je odgovorilo na nekatera vprašanja o področju uporabe obveznosti priglasitve iz člena 88(3) ES, presodilo, da velja postopek priglasitve zgolj za državne pomoči v smislu člena 87(1) ES (glej sodbo Sodišča z dne 21. julija 2005 v zadevi Xunta de Galicia,
C-71/04, ZOdl., str. I-7419
, točka 32). V skladu z isto logiko izhaja iz sodbe Sodišča z dne v zadevi Altmark Trans in Regierungspräsidium Magdeburg (
C-280/00, Recueil, str. I-7747
, v nadaljevanju: sodba Altmark, točki 87 in 94) glede ukrepov, odobrenih za nadomestilo stroškov, povzročenih z izvrševanjem obveznosti javne službe, da takšni ukrepi ne spadajo v okvir člena 87(1) ES in jih zato ni treba priglasiti, če izpolnjujejo pogoje iz te sodbe. Nasprotno pa sodišču Skupnosti še ni bilo treba odločiti o vprašanju, ali se ukrepi, odobreni na podlagi programa pomoči bodisi na primer subjektu, ki ni podjetje v smislu člena 87(1) ES, bodisi kot nadomestilo podjetju, ki izvaja obveznosti javne službe v skladu s pogoji iz zgoraj navedene sodbe Altmark, izognejo opredelitvi kot pomoč in se torej lahko izvršijo brez odobritve Komisije, celo če je ta institucija pred tem razglasila program pomoči za nezdružljivega s skupnim trgom.
Vendar je treba poudariti, da se država članica, kljub svoji pristojnosti, ki je bila potrjena z v točki 107 zgoraj navedeno sodbo Xunta de Galicia, da opredeli ukrep glede na pogoje uporabe člena 87(1) ES in tako ugotovi, ali zanj velja obveznost priglasitve in spoštovanja suspenzivnega učinka iz člena 88(3) ES, ne more izogniti nadzornemu pooblastilu, ki ga ima Komisija na podlagi Pogodbe, kadar je Komisija odločila, da začne formalni postopek preiskave, predviden s členom 88(2) ES. Ne glede na to, ali gre za predhoden nadzor priglašene pomoči ali za naknadni nadzor nezakonite pomoči, se ta nadzor nanaša načeloma na opredelitev pomoči in, če gre za pomoč, na njeno združljivost, ter ga načeloma izvaja Komisija na podlagi splošnih značilnosti programa. Rešitev, ki jo v obravnavanem primeru podpira Komisija, pomeni ne samo znaten prenos pooblastil na zadevno državo članico, ampak tudi spremembo vsebine nadzora programov pomoči, ker bi lahko ob izvrševanju odločbe Komisije država članica sistematično upoštevala posamični položaj vsakega prejemnika, da bi opredelila ukrep, odobren v njegovo korist, kljub ugotovitvi te institucije, da je sporni program pomoči prizadel trgovino znotraj Skupnosti in izkrivljal konkurenco. Tudi v primeru večsektorskega programa priznanje takšne pristojnosti ni utemeljeno z jasnejšo uporabo pogojev iz člena 87(1) ES. Ko namreč Komisija obravnava takšen program, lahko zadevna država članica, tako da pritegne pozornost te institucije glede položaja na trgu v določenih sektorjih dejavnosti, prepriča Komisijo, da preveri zlasti, ali lahko v teh sektorjih program pomoči prizadene trgovino znotraj Skupnosti in izkrivlja konkurenco (glej točke od 231 do 233 spodaj). Poleg tega mora zadevna država članica, če je to potrebno, Komisijo opozoriti na poseben posamični položaj določenih podjetij (glej točko 209 spodaj).
Poleg tega bi rešitev, ki jo predlaga Komisija, pomenila spremembo njenega ukrepanja. Če bi namreč Komisija menila, da je zadevna država članica naredila napako ob uporabi člena 87(1) ES v postopku izvrševanja odločbe, s katero je bilo naloženo vračilo izplačanih pomoči, bi morala ne ponovno odpreti postopka, predvidenega s členom 88(2), prvi pododstavek, ES, ampak vložiti tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 88(2), drugi pododstavek, ES neposredno pri Sodišču.
Po svojem obsegu se torej rešitev, ki jo v obravnavanem primeru zagovarja Komisija, razlikuje od rešitve, sprejete na področju javnih služb v sodbi Altmark, navedena v točki 107 zgoraj, s katero je bilo državam članicam prepuščeno, da presodijo ukrepe, ki so bili dodeljeni kot nadomestilo za izvajanje storitev splošnega gospodarskega pomena in ki so pod določenimi pogoji izvzeti od opredelitve državne pomoči ter posledično od obveznosti priglasitve. Takšni ukrepi pa so lahko predmet naknadnega nadzora Komisije v okviru formalnega postopka preiskave, predvidenega s členom 88(2), prvi pododstavek, ES.
Glede na trenutno ureditev pravil Skupnosti o državnih pomočeh in sodno prakso bi priznanje pooblastila zadevni državi članici, da ob izvrševanju odločbe Komisije, s katero je bil program pomoči razglašen za nezdružljivega in s katero je bilo naloženo vračilo izplačanih pomoči, v vsakem posameznem primeru presodi, ali so izpolnjeni vsi pogoji uporabe člena 87(1) ES, spremenilo obseg in učinkovitost nadzora, ki ga opravlja Komisija v okviru formalnega postopka preiskave, predvidenega s členom 88(2) ES, med katerim ta institucija običajno opredeli pomoč, preden jo, če je to potrebno, razglasi za nezdružljivo s skupnim trgom.
Iz navedenega izhaja, da imajo tožeča podjetja procesno upravičenje, da izpodbijajo navedeno odločbo.
C –
Zatrjevani neobstoj procesnega upravičenja odbora v zadevi T-277/00
Komisija poudarja, da odbor, ki združuje različna poklicna združenja, ni predložil elementov, s katerimi bi dokazal, da je izpodbijana odločba posamično zadevala eno ali več teh združenj, zlasti kot pogajalce med oblikovanjem programov pomoči, ki so obravnavane v izpodbijani odločbi. Poleg tega naj ta odločba ne bi posamično zadevala podjetij, ki so člani teh združenj.
V zvezi s tem zadošča poudariti, da v skladu s sodno prakso procesnega upravičenja odbora ni treba presojati, ali ima tožeče podjetje Coopservice procesno upravičenje (glej sodbo Sodišča z dne 24. marca 1993 v zadevi CIRFS in drugi proti Komisiji,
C-313/90, Recueil, str. I-1125
, točka 31). Tožba, ki sta jo vložila Coopservice in odbor v zadevi T-277/00, je torej dopustna.
V vsakem primeru je treba dodati, da izpodbijana odločba neposredno in posamično zadeva odbor kot organizacijo, ki združuje podjetja s sedežem v Benetkah ali Chioggii, ki so samo iz tega naslova prejela pomoč iz obravnavanega programa, ker deluje namesto svojih članov, ki bi lahko sami vložili tožbo, ki bi bila razglašena za dopustno (glej sodbo Sodišča prve stopnje z dne 6. julija 1995 v zadevi AITEC in drugi proti Komisiji, od
T-447/93 do T-449/93, Recueil, str. II-1971
, točka 60).
Iz tega izhaja, da so tožbe v tej zadevi dopustne v celoti.
Utemeljenost
Tožeče stranke izpodbijajo navedeno odločbo, ker so z njo sporni ukrepi opredeljeni kot državne pomoči, ki niso združljive s skupnim trgom, in ker je z njo naložena obveznost vračila izplačanih pomoči.
A –
Domnevno napačna opredelitev spornih ukrepov kot državnih pomoči, ki niso združljive s skupnim trgom
Tožeče stranke zatrjujejo, prvič, več tožbenih razlogov na podlagi kršitve členov 87(1) ES in 86(2) ES ter načela enakega obravnavanja in na podlagi neobstoja obrazložitve ter protislovne obrazložitve. Drugič zatrjujejo kršitev člena 87(3)(c) ES, tretjič kršitev člena 87(3)(d) ES, četrtič kršitev člena 87(3)(e) ES in petič kršitev člena 87(3)(b) ES ter člena 87(2)(b) ES.
1.
Zatrjevane kršitve členov 87(1) ES in 86(2) ES ter načela enakega obravnavanja in domnevni neobstoj obrazložitve ter domnevno protislovna obrazložitev
a) Trditve strank
Trditve tožečih strank
– Zadeva T-254/00
Tožeča stranka Hotel Cipriani trdi, da je bil kršen člen 87(1) ES in da izpodbijana odločba ni obrazložena.
Prvič navaja, da je izpodbijana odločba (uvodne izjave 49, 50 in 58) pomankljivo obrazložena, ker se ni upoštevalo, da je zadevni trg lokalen.
Zatrjuje, da mora Komisija preučiti značilnosti, podrobna pravila in vsebino zadevnih ukrepov, tako da lahko presodi vplive na trgovino in konkurenco na podlagi obravnave po sektorjih.
Omejitev obveznosti obrazložitve v zvezi s programi pomoči bi poleg tega posegla v poln nadzor sodišča Skupnosti nad opredelitvijo ukrepa glede na člen 87(1) ES.
V obravnavanem primeru naj izpodbijana odločba ne bi vsebovala nobene navedbe, niti kratke, o upoštevnih trgih proizvodov in storitev, uvoznih in izvoznih tokovih ter položaju zadevnih podjetij na teh trgih. Zlasti naj v njej ne bi bila omenjena sektorja hotelirstva in gostinstva.
V nasprotju s trditvami Komisije naj italijanski organi ne bi bili pristojni za določitev in presojo položaja vsakega prejemnika v okviru postopka za vračilo pomoči. Ti organi naj bi namreč morali samodejno sprejeti sklepe, ki jih je navedla Komisija v izpodbijani odločbi. Vendar pa naj bi v obravnavanem primeru ob izvrševanju izpodbijane odločbe ravno zaradi pomanjkljive obrazložitve te odločbe italijanski organi morali zahtevati od Komisije pojasnila, da so lahko določili podjetja, v korist katerih so bili sprejeti ukrepi, ki izpolnjujejo merilo prizadetosti trgovine znotraj Skupnosti (glej odgovore Komisije z dne 29. avgusta in , ki so priloženi k odgovorom italijanske vlade z dne na vprašanja Sodišča prve stopnje).
Drugič, tožeča stranka poudarja, da je Komisija storila očitno napako pri presoji in tako kršila člen 87(1) ES, s tem da se je oprla na „generično“ domnevo, namesto da bi upoštevala, da je zadevni trg lokalen.
Na obravnavi je tožeča stranka poudarila, da se Komisija ni mogla opreti na takšno domnevo, ker je lahko vedela, da obravnavani ukrepi v korist določenih skupin podjetij niso bili takšni, da bi lahko prizadeli trgovino znotraj Skupnosti in izkrivljali konkurenco.
Dejstvo, da so dejavnosti hotelirstva in gostinstva lokalne, je bilo na splošno potrjeno med drugim s Smernicami o državnih pomočeh podjetjem v mestnih četrtih, ki so v slabšem položaju (
UL 1997, C 146, str. 6
). Potrošniki naj bi namreč izbrali hotel v okolici ali čim bližje kraju njihovega bivanja.
Poleg tega in v vsakem primeru naj bi bil hotelirski trg v Benetkah poseben. Zaradi privlačnosti tega mesta naj hotelska podjetja v Benetkah ne bi bila v konkurenci s podjetji v istem sektorju s sedežem v drugih mestih. Merilo izbire potrošnikov naj ne bi temeljilo na ceni, ampak na lokaciji hotelov. Sporni ukrepi naj zato ne bi bili takšni, da bi lahko prizadeli, tudi potencialno ne, trgovino med državami članicami in izkrivljali konkurenco.
V obravnavanem primeru naj bi Komisija imela potrebne podatke zlasti glede posebnosti hotelirskega sektorja v Benetkah zaradi sodelovanja odbora v upravnem postopku. Poleg tega naj bi ji italijanski organi posredovali podatke o zadevnih sektorjih in o številu prejemnikov (uvodni izjavi 6 in 13 izpodbijane odločbe). V vsakem primeru naj bi morala od teh organov zahtevati dodatne podatke o položaju različnih prejemnikov v skladu s postopki, predvidenimi z Uredbo št. 659/1999, ne da bi nujno uporabila odredbo.
V teh okoliščinah naj bi bila poleg tega izpodbijana odločba nerazumljiva in protislovna, ker naj bi Komisija le pri nekaterih javnih službah upoštevala dejstvo, da so lokalne.
Tretjič, Komisija naj bi storila očitno napako pri presoji in tako kršila člen 87(1) ES, s tem da ni upoštevala dodatnih stroškov, ki jih imajo podjetja, ki delujejo v Benetkah, pri presoji, ali so bili sporni ukrepi takšni, da bi prejemniki z njimi dobili dejansko gospodarsko prednost. Poleg tega naj bi bila izpodbijana odločba v zvezi s tem pomanjkljivo obrazložena.
Navedeni dodatni stroški naj bi znašali med 8 in 12 % prometa zadevnih podjetij glede na poročilo strokovnjakov z dne 8. septembra 2000, ki ga je predložila tožeča stranka. V nasprotju s trditvami Komisije naj bi bili ocenjeni glede na konkretne in objektivne oporne točke.
Ti dodatni stroški naj ne bi bili posledica makroekonomskih faktorjev, povezanih na primer s stroški kredita, davki ali pogoji menjalnih tečajev, ampak le dejstva, da se dejavnost izvaja v Benetkah. Sporni ukrepi naj bi jih le delno nadomestili, s čimer se med drugim pojasni to, da so cene v Hotelu Cipriani višje od tistih, ki jih po navadi določijo hoteli, ki se nahajajo drugje.
– Zadeva T-270/00
Tožeča stranka, družba Italgas, navaja, da so italijanski organi Komisiji posredovali podatke o spornih davčnih oprostitvah, predstavljenih po sektorjih. Ta institucija naj bi zato morala v celoti preučiti, čeprav na kratko, ali bi obravnavani ukrepi verjetno prizadeli trgovino znotraj Skupnosti in izkrivljali konkurenco v zadevnih sektorjih dejavnosti.
Poleg tega naj bi bilo v Smernicah z dne 12. decembra 1995 o pomoči za zaposlovanje izrecno predvideno, da ukrepi v korist zaposlovanja „v dejavnostih, ki niso udeležene v trgovini med državami članicami (na primer storitve na lokalni ravni, določene lokalne pobude za zaposlovanje)“, ne spadajo na področje uporabe člena 87(1) ES.
V teh okoliščinah tožeča stranka poudarja, prvič, da izpodbijana odločba ni obrazložena, ker dejstva niso bila dovolj preučena.
Tožeča stranka ugovarja temu, da bi se lahko Komisija v odločbah o programih pomoči sklicevala na „najslabši možni primer“ (worst case scenario). Če bi se v takšni odločbi preučil le najslabši možni primer in bi bila z njo kljub temu naložena obveznost vračila, ki bi veljala splošno, bi bilo treba pojasniti, kateri organ, v kakšnih okoliščinah in na podlagi katerih meril bi lahko določil, ali se je primer uresničil in v zvezi s katerimi subjekti ali skupinami subjektov.
Na obravnavi je tožeča stranka poudarila, da ima Komisija med preučitvijo programa pomoči izključno pristojnost za uporabo materialnih določb iz člena 87 ES. Glede na trenutno ureditev skupnostnega nadzora državnih pomoči naj Komisija ne bi mogla prenesti svoje diskrecijske pravice pri presoji na nacionalne organe. Njena odločba bi zato morala vsebovati obrazložitev, ki bi omogočila sodišču Skupnosti izvajanje nadzora nad to odločbo in nacionalnim organom, da izvršijo zahtevo po vračilu pod nadzorom nacionalnega sodišča, ki naj bi bilo pristojno le za zagotavljanje spoštovanja odločbe Komisije.
V obravnavanem primeru tožeča stranka trdi, da naj v izpodbijani odločbi ne bi bilo elementov, potrebnih za njeno izvršitev v zvezi z družbo Italgas. Pri vračilu navedene pomoči naj bi se zato nacionalni organi oprli na presojo iz navedenega dopisa Komisije z dne 29. oktobra 2001. Ker je bila takšna presoja poznejša od izpodbijane odločbe, vložitev predloga za sprejetje predhodne odločbe pri Sodišču ne more koristiti.
Če bi se v teh okoliščinah priznalo, da se Komisija lahko opre na domneve, ko obravnava program pomoči, bi to povzročilo zmanjšanje njene obveznosti skrbne in nepristranske preiskave ter posledično zmanjšanje možnosti za izpodbijanje odločbe Komisije.
Drugič, Komisija naj bi storila očitno napako pri presoji in tako kršila člen 87(1) ES, s tem da celo brez kratke obravnave pogojev na trgu ni upoštevala tega, da so bili sporni ukrepi odobreni kot nadomestilo.
V obravnavanem primeru naj bi v upravnem postopku italijanski organi, ki so se oprli na poročilo COSES, navedli dodatne stroške, ki jih imajo podjetja, ki delujejo na otokih v laguni. Menili naj bi, da so ta podjetja zlasti glede spremenljivosti dela v primerljivem položaju kot podjetja v južni Italiji. Z obravnavanimi zmanjšanji prispevkov za socialno varnost naj bi se samo skušalo vsaj delno nadomestiti neugodne pogoje na trgu dela na območju lagune in zaustaviti odhajanje podjetij na celino. Ker naj bi bil legitimen namen teh ukrepov izenačiti stroške zadevnih podjetij s tistimi, ki jih imajo podjetja na celini, naj bi se dodatni stroški ocenili glede na stroške na celini. V vsakem primeru naj izpodbijana odločba v zvezi s tem ne bi bila obrazložena, ker Komisija ni dokazala, da se stroški, ki jih imajo podjetja v laguni, gibljejo v okviru skupnostnega povprečja.
Tretjič, obrazložitev izpodbijane odločbe naj bi bila pomanjkljiva, vsebovala naj bi očitna protislovja in naj bi bila diskriminatorna glede uporabe člena 87(1) ES, zlasti v povezavi s členom 86 ES.
V zvezi z občinskimi podjetji naj bi namreč Komisija posamično preverila, ali so izpolnjeni pogoji uporabe člena 87(1) ES.
Nasprotno pa naj Komisija ne bi preučila položaja vseh drugih podjetij, ki naj bi bila v bistvenem v podobnem položaju kot občinska podjetja. To različno obravnavanje naj ne bi bilo utemeljeno z dejstvom, da se je v korist občinskih podjetij navedla izjema na podlagi člena 86(2) ES.
Pomanjkljiva in protislovna obrazložitev ter kršitev načela enakega obravnavanja naj bi bili še bolj očitni v primeru družbe Italgas. V obravnavanem obdobju (1995–1996) naj namreč sektor distribucije plina na mestni ravni, v katerem je delovala družba Veneziana Gas, ki jo je Italgas prevzel, ne bi bil liberaliziran. Ker sploh ni bilo trgovine in konkurence, naj torej oprostitve, ki so bile odobrene družbi Veneziana Gas, ne bi mogle prizadeti trgovine znotraj Skupnosti in izkrivljati konkurence. Liberalizacija trga s plinom naj bi se na ravni Skupnosti začela z Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 98/30/ES z dne 22. junija 1998 o skupnih pravilih notranjega trga z zemeljskim plinom (
UL L 204, str. 1
). Poleg tega naj bi v obravnavanem obdobju družba Veneziana Gas imela zakonit monopol na podlagi občinskega akta v obliki izključne koncesije za distribucijo in dobavo plina na območju občine Benetke.
Poleg tega naj bi bila distribucija plina na občinski ravni storitev splošnega gospodarskega pomena. Odgovornost za izvajanje te storitve naj bi bila dodeljena družbi Veneziana Gas z aktom organa občinske uprave iz leta 1970, v katerem naj bi bile jasno navedene značilnosti in trajanje obveznosti javne službe ter zadevno lokalno območje. S tem aktom naj bi bilo predvideno, da pristojni organi določijo veljavne tarife glede na enotne parametre za celo Italijo.
Da bi se ocenili dodatni stroški, ki jih ima družba Veneziana Gas, naj bi se ti stroški logično morali primerjati s stroški drugih podjetij, za katera velja isti tarifni sistem, ki je določen na nacionalni ravni.
V obravnavanem primeru naj bi bil položaj družbe Veneziana Gas v obravnavanem obdobju primerljiv zlasti s položajem občinskega podjetja ASPIV. V izpodbijani odločbi naj bi Komisija ugotovila, da so bile oprostitve, odobrene podjetju ASPIV, ki je zadolženo za storitev upravljanja integriranega vodnega cikla, namenjene izključno temu, da se nadomestijo dodatni stroški, ki izhajajo iz izvajanja javne službe, zaupane temu podjetju.
Italijanska republika, ki intervenira v podporo predlogom družbe Italgas, trdi, da bi glede na relativno majhen znesek obravnavanih oprostitev Komisija morala ugotoviti zadevne sektorje in utemeljeno določiti tiste izmed njih, za katere je značilna živahna konkurenca. V obravnavanem primeru naj Komisija ne bi izpodbijala trditev italijanskih organov in zainteresiranih tretjih oseb, v skladu s katerimi naj bi podjetja s sedežem na območju beneške lagune na splošno izvajala bodisi dejavnosti lokalnih javnih služb bodisi obrtne ali trgovske dejavnosti, ki so tesno povezane z območjem otokov, tako da niso v konkurenci s podjetji izven tega območja.
Poleg tega italijanska vlada trdi, da so bili obravnavani ukrepi odobreni kot nadomestilo. To utemeljuje s sodbo z dne 5. oktobra 1999 v zadevi Francija proti Komisiji (
C-251/97, Recueil, str. I-6639
, točke od 40 do 47), v kateri je Sodišče presodilo, da zaradi dejstva, da so zmanjšanja prispevkov za socialno varnost namenjena za nadomestilo dodatnih stroškov, ki jih imajo podjetja v določenih sektorjih zaradi kolektivnih pogodb, teh zmanjšanj ni mogoče izvzeti od opredelitve državne pomoči. Iz tega naj bi
a contrario
izhajalo, da če vzroki za dodatne stroške niso posledica svobodne izbire zadevnega podjetja glede na ugodnosti, ki jih je pridobilo na določenih področjih, v zameno za popuščanja na drugih področjih, ukrepov za nadomestilo teh „neželenih“ dodatnih stroškov ni mogoče obravnavati kot državne pomoči. V obravnavanem primeru naj bi navedene dodatne stroške nujno imela vsa podjetja, ki delujejo na otoškem območju. Njihove delne nadomestitve z obravnavanimi ukrepi zato ni mogoče obravnavati kot državne pomoči.
– Zadeva T-277/00
Tožeči stranki, družba Coopservice in odbor, zatrjujeta kršitev člena 87(1) ES in obveznosti obrazložitve.
Prvič, sporni ukrepi naj bi bili odobreni kot nadomestilo glede na prispevek podjetij na območju lagune k ohranjanju arhitekturne in kulturne dediščine Benetk. Glede na navedeno poročilo COSES naj bi bil njihov delež v prometu podjetij, ki so prejela pomoč, 2,9 %, medtem ko naj bi delež dodatnih stroškov, ki so posledica tega, da se podjetja nahajajo v Benetkah, dosegel 9,5 % tega prometa. Nujnost nadomestila za dodatne stroške, ki jih imajo subjekti na otoškem območju, naj bi bila poleg tega priznana tudi v izjavi št. 30 o otoških regijah, ki je priložena k sklepni listini Amsterdamske pogodbe in členu 130a Pogodbe ES (postal člen 158 ES).
V obravnavanem primeru naj Komisija ne bi dokazala, da iz stroškov podjetij, ki delujejo na celini, na katere so se sklicevali italijanski organi pri primerjavi, izhaja, da je dejanski položaj ugodnejši od skupnostnega povprečja, in da naj bi bili nasprotno stroški podjetij na območju lagune v okviru skupnostnega povprečja.
Poleg tega naj Komisija ne bi spoštovala prednosti pravil o ekonomski in socialni koheziji pred pravili o konkurenci, ko je preverjala, ali so sporni ukrepi državne pomoči v smislu člena 87(1) ES. Prednost naj bi dala pravilom o konkurenci in s tem kršila člen 2 EU. Namen obravnavanih ukrepov naj bi bil po mnenju tožečih strank omogočiti uresničitev ciljev, ki so opredeljeni v navedenem členu 2.
Drugič, tožeča stranka zatrjuje majhen znesek oprostitve plačila prispevkov za socialno varnost, ki naj bi bil v povprečju odobren v korist vsakega od zadevnih subjektov. Zatrjujeta, da je večina podjetij, ki so jim obravnavani ukrepi koristili, izvajala svojo dejavnost izključno lokalno. V zvezi s tem tožeči stranki navajata zlasti podjetja, ki delujejo v sektorjih hotelirstva, lokalnega prevoza in čiščenja. Izključitev podjetij, ki delujejo le na lokalni ravni, iz področja uporabe člena 87(1) ES naj bi Komisija potrdila ne samo, na primer, v navedenih smernicah o pomoči za zaposlovanje in navedenem sporočilu o Smernicah Skupnosti o državnih pomočeh za MSP, ampak tudi v izpodbijani odločbi (uvodne izjave 90, 91 in 93) glede nekaterih občinskih podjetij.
V tem okviru naj bi bila tudi obrazložitev izpodbijane odločbe protislovna in z odločbo naj bi se kršilo načelo enakega obravnavanja.
V zvezi s tem so tožeče stranke, ki se opirajo na dokumente, ki jih je Komisija predložila na zahtevo Sodišča prve stopnje, poudarile enakost podatkov in zahtev, da se ne uporabi člen 87(1) ES, ki so bili posredovani Komisiji med upravnim postopkom v zvezi z občinskimi podjetji in nekaterimi sektorji lokalnih dejavnosti.
Občina Benetke naj namreč ne bi določila podjetij, v zvezi s katerimi je zaprosila za odobritev izjeme na podlagi člena 86(2) ES, in naj ne bi navedla, da je trg, na katerem delujejo, lokalen. Kljub temu naj bi Komisija v izpodbijani odločbi ugotovila, da oprostitve plačila prispevkov za socialno varnost v korist občinskih podjetij ACTV in AMAV ter podjetja Panfido niso državne pomoči, ker so zadevni trgi lokalni. Italijanski organi naj bi v svojih stališčih z dne 23. januarja 1999 navedli seznam sektorjev, v katerih naj podjetja ne bi mogla sodelovati v trgovini, in ki je vseboval sektorje gradbeništva, trgovine, hotelirstva in storitev splošnega gospodarskega pomena. Poleg tega naj bi bilo v navedenih tabelah INPS, ki so priložene k tem stališčem, po sektorjih dejavnosti navedeno število podjetij, ki so prejela pomoč, in število zadevnih delavcev. Poleg tega naj bi v svojih stališčih z dne odbor poudaril, da naj bi posebnost dejavnosti, ki jih izvaja večina prejemnikov, zlasti omejenost na lokalno področje, preprečila vzpostavitev teh podjetij na trgu z močno konkurenco in imela za posledico, da bi bil tudi morebitni vpliv na obseg trgovine med državami članicami v vsakem primeru minimalen. Nazadnje naj bi bili v poročilu COSES iz marca 1998 obravnavani predvsem sektorji trgovine, hotelirstva, storitev in obrti, kot oblikovanje muranskega stekla, v katerih so trgi omejeni na zgodovinsko središče ali največ na območje občine Benetke.
V teh okoliščinah bi morala Komisija od najpomembnejših podjetij zahtevati dodatne podatke, na primer z odredbo italijanskim organom, kot je to storila za občinska podjetja.
V obravnavanem primeru tožeče stranke menijo, da je bil položaj družbe Coopservice podoben položaju družbe AMAV (uvodna izjava 93 izpodbijane odločbe), ker sta obe podjetji izvajali isti dejavnosti čiščenja in vzdrževanja na izključno lokalni ravni.
Poleg tega naj izpodbijana odločba ne bi bila obrazložena. V njej naj ne bi bilo obravnavano, ali so obravnavani ukrepi prizadeli trgovino znotraj Skupnosti in izkrivljali konkurenco, ampak naj bi odločba temeljila le na domnevah.
Tretjič, tožeče stranke zatrjujejo kršitev člena 86(2) ES. Zatrjujejo, da družba Coopservice izvaja storitve čiščenja in vzdrževanja v splošnem interesu za javne in zasebne subjekte v mestu Benetke.
Trditve Komisije
Komisija opozarja, da se lahko med obravnavo programa pomoči omeji na preučitev splošnih značilnosti tega programa. Pri opredelitvi obravnavanega programa in, če je to potrebno, pri presoji njegove združljivosti s skupnim trgom naj bi se morala opreti na najslabši možni primer (worst case scenario).
V obravnavanem primeru naj dejstvo, da so italijanski organi Komisiji posredovali podatke, predstavljene po sektorjih, zlasti število podjetij, ki jih program teoretično zadeva, ne bi vplivalo na utemeljenost tega pristopa. Komisija naj namreč ne bi mogla utemeljiti svoje presoje na teh specifičnih podatkih, ki so jih zbrali italijanski organi po izvršitvi obravnavanega nezakonitega programa pomoči, ne da bi v korist zadevne države članice izvedla konkretno naknadno obravnavo.
Glede na podatke, ki jih je imela, naj bi Komisija v izpodbijani odločbi (uvodna izjava 49) v pravno zadostni meri preverila spoštovanje vseh pogojev uporabe člena 87(1) ES.
Nacionalni organi bi morali ob izvrševanju izpodbijane odločbe presoditi posamezen primer vsakega prejemnika.
V zvezi s tem Komisija opozarja, da morajo nacionalni organi in sodišča spoštovati presojo nezdružljivosti programa pomoči, ki jo opravi, in da to ne vpliva na možnost sodišč, da predložijo Sodišču vprašanje o veljavnosti na podlagi člena 234 ES. Nasprotno pa bi se ob vračilu izplačanih pomoči nacionalne oblasti morale prepričati, da je ukrep v posameznem primeru dejansko pomoč, da gre za novo pomoč in da ni bila razglašena za dopustno na podlagi uredbe o skupinskih izjemah ali druge odločbe Komisije.
V vsakem primeru Komisija ugovarja temu, da obravnavane oprostitve plačila prispevkov za socialno varnost v korist tožečih strank niso prizadele trgovine med državami članicami. Dejavnost hotelirstva v Benetkah bi v določenih primerih lahko bila del trgovinskih tokov med državami članicami. Trg zagotavljanja storitev čiščenja na industrijski ravni, na kateri deluje družba Coopservice, bi lahko bil zanimiv tudi za tuja podjetja, zlasti če imajo zaupane naloge pomembno ekonomsko vrednost. Nazadnje ni dvomov, da je družba Italgas, ki izvaja svoje dejavnosti na energetskem trgu, v konkurenci s subjekti iz drugih držav članic.
Poleg tega Komisija meni, da zadevnih ukrepov ni mogoče obravnavati kot nadomestilo, zaradi česar bi se jih lahko izključilo s področja uporabe člena 87(1) ES.
b) Presoja Sodišča prve stopnje
Tožeče stranke poudarjajo, da pogoji uporabe člena 87(1) ES v zvezi z dajanjem gospodarske prednosti, prizadetostjo trgovine znotraj Skupnosti in izkrivljanjem konkurence v obravnavanem primeru niso izpolnjeni. Zatrjujejo, da je obravnavani program pomoči nadomestilo in da zato ne daje nobene prednosti njenim prejemnikom. Poleg tega naj Komisija ne bi dokazala, da bi lahko ta program prizadel trgovino med državami članicami in izkrivljal konkurenco. Poleg tega naj bi bila obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva oziroma naj odločba ne bi bila obrazložena v zvezi z navedenimi pogoji uporabe člena 87(1) ES.
Poleg tega družbi Italgas (zadeva T-270/00) in Coopservice ter odbor (zadeva T-277/00) uveljavljajo, da je izpodbijana odločba diskriminatorna in protislovna, ker je Komisija preučila posamični položaj samo občinskih podjetij. S to odločbo naj bi se kršilo tudi člen 86(2) ES.
Treba je združiti vse tožbene razloge, ki temeljijo na kršitvah člena 87(1) ES, obveznosti obrazložitve in načela enakega obravnavanja, tako da se jih najprej preuči glede zatrjevanega nedajanja prednosti, ki naj bi bilo posledica tega, da naj bi bil obravnavani ukrep sprejet kot nadomestilo, ter nato glede zatrjevane neprizadetosti trgovine znotraj Skupnosti in neizkrivljanja konkurence.
Zatrjevani neobstoj prednosti, ker naj bi bili obravnavani ukrepi sprejeti kot nadomestilo
Da ukrep šteje za državno pomoč v smislu člena 87(1) ES, mora biti med drugim tak, da v izključno korist določenih podjetij ali določenih sektorjev dejavnosti podeljuje ugodnost. Ta člen se namreč nanaša na pomoči, ki izkrivljajo ali bi lahko izkrivljale konkurenco z „dajanjem prednosti posameznim podjetjem ali proizvodnji posameznega blaga“.
V obravnavani zadevi sestavljajo sporni ukrep oprostitve plačila prispevkov za socialno varnost v korist vseh podjetij na območju Benetk in Chioggie. Tožeče stranke ne ugovarjajo selektivnosti teh oprostitev, ki v obravnavanem primeru izhaja iz regionalne posebnosti (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 6. septembra 2006 v zadevi Portugalska proti Komisiji,
C-88/03, ZOdl., str. I-7115
).
Poleg tega ni mogoče zanikati, da sporne oprostitve plačila prispevkov za socialno varnost zmanjšajo stroške, ki po navadi bremenijo finančni plan podjetja, in so zato za njihove prejemnike finančna prednost v primerjavi s podjetji, ki so te prispevke zavezana plačati (sodba Sodišča z dne 15. marca 1994 v zadevi Banco Exterior de España,
C-387/92, Recueil, str. I-877
, točki 13 in 14).
Vendar tožeče stranke menijo, da se z obravnavano ureditvijo oprostitev plačila prispevkov za socialno varnost ne daje prednosti prejemnikom iz tega programa, ker naj bi bila sprejeta kot nadomestilo.
V zvezi s tem vse tožeče stranke poudarjajo, da so oprostitve plačila prispevkov za socialno varnost le delno nadomestilo za strukturne ovire, ki se kažejo v dodatnih stroških podjetij, ki delujejo na otokih v laguni. Poleg tega družbi Italgas (zadeva T-270/00) in Coopservice ter odbor (zadeva T-277/00) uveljavljajo, da so te oprostitve delno nadomestilo za izvajanje storitev splošnega gospodarskega pomena, kar naj bi bila naloga obeh tožečih podjetij.
Zatrjevano nadomestilo za strukturne ovire (zadeve T-254/00, T-270/00 in T-277/00)
Po mnenju tožečih strank in Italijanske republike, ki intervenira v podporo predlogom družbe Italgas, naj se z oprostitvami plačila prispevkov za socialno varnost ne bi podeljevala nobena konkurenčna prednost podjetjem, ki so prejela pomoč, ampak naj bi se delno nadomestil neugodni konkurenčni položaj. Podjetja na otokih v laguni naj bi namreč imela dodatne stroške, povezane zlasti s pridobitvijo in vzdrževanjem zgradb ob upoštevanju višjih najemnin in kupnih cen, z omejitvami, povezanimi z vlažnostjo in visokimi plimami (acqua alta), in obveznostmi, določenimi zaradi nujnosti varovanja zgodovinske in naravne dediščine, ter dodatne stroške za prevoz in pretovarjanje zalog in blaga. Poleg tega naj bi bili zaradi turizma v Benetkah stroški blaga in storitev prav tako višji.
Takšno utemeljitev so že med upravnim postopkom navedle italijanske oblasti, občina Benetke in odbor na podlagi dveh študij COSES (glej točko 9 zgoraj).
V izpodbijani odločbi (uvodne izjave od 52 do 54) Komisija zavrača to utemeljitev, ker dejstvo, da je bil ukrep sprejet kot nadomestilo, ne izključuje tega, da gre za državno pomoč, ampak je lahko upoštevno v določenih primerih pri presoji združljivosti pomoči s skupnim trgom. V bistvu pojasnjuje, da ni namen Pogodbe zagotoviti teoretično popolno enakost podjetij. Ta naj bi delovala na resničnem trgu in ne na popolnem, kjer naj bi bili pogoji, ki za njih veljajo, popolnoma enaki. Poleg tega naj zatrjevani dodatni stroški ne bi bili izračunani glede na povprečne stroške evropskih podjetij, ampak glede na stroške, ki jih zadevna podjetja ne bi imela, če bi delovala na celini.
Ta preučitev Komisije je v skladu s sodno prakso. V sodbi z dne 29. aprila 2004 v zadevi Italija proti Komisiji, navedena v točki 53 zgoraj (točka 61) je namreč Sodišče, ki je potrdilo sodbo Alzetta in drugi proti Komisiji, navedena v točki 45 zgoraj, opozorilo, da okoliščina, da poskuša država z enostranskimi ukrepi pogoje konkurence v določenem gospodarskem sektorju približati tistim v drugi državi članici, tem ukrepom ne more odvzeti narave državnih pomoči. V tej zadevi je bila zatrjevana neugodnost povezana zlasti z geografskim položajem, zaradi katerega so bili prejemniki iz spornega programa regionalne pomoči izpostavljeni konkurenci s subjekti v tretjih državah, ki naj bi prejeli državne pomoči in za katere naj bi veljala manjša davčna obremenitev (glej v točki 45 zgoraj navedeno sodbo Alzetta in drugi proti Komisiji, točki 64 in 101).
V nasprotju s trditvami Hotela Cipriani se ta sodna praksa ne nanaša le na ukrepe, katerih namen je nadomestiti konkurenčno oviro, povezano z makroekonomskimi faktorji, kot so stroški kredita, davki ali pogoji menjalnih tečajev.
V zvezi s tem je treba spomniti, kot velja za celotno konkurenčno pravo Skupnosti, da namen pravil o državnih pomočeh iz Pogodbe ni zagotoviti popolno konkurenco, ampak resnično in učinkovito konkurenco, kot v izpodbijani odločbi poudarja Komisija (glej točko 179 zgoraj).
V teh okoliščinah se nadomestilo za strukturne ovire lahko izogne opredelitvi kot državna pomoč le v nekaterih posebnih primerih. Prvič, v skladu z ustaljeno sodno prakso prednost, ki je bila dana podjetju, da bi se popravil neugodni konkurenčni položaj, ni državna pomoč v smislu člena 87(1) ES, če je utemeljena z ekonomskimi razlogi in če se z njo ne diskriminira med gospodarskimi subjekti s sedežem v različnih državah članicah. V takšnem primeru sodišče Skupnosti v bistvu uporabi merilo zasebnega subjekta v tržnem gospodarstvu (glej v točki 45 zgoraj navedeno sodbo Alzetta in drugi proti Komisiji, točka 99). Takšen je bil, na primer, primer preferencialne tarife za naravni plin, ki jo je družba Gasunie, ki so jo nadzirali nizozemski organi, odobrila vrtnarjem s steklenimi rastlinjaki, ker je bila ta tarifa objektivno utemeljena z nujnostjo obstoja konkurenčnih cen glede na druge vire energije v okviru zadevnega trga (glej v točki 50 zgoraj navedeno sodbo Kwekerij van der Kooy in drugi proti Komisiji, točka 30).
Drugič, iz sodne prakse prav tako izhaja, da ni državna pomoč v smislu člena 87(1) ES prednost, dana podjetju, zaradi katere se zmanjšajo stroški, ki normalno bremenijo njegov finančni plan, če je namen te prednosti popraviti položaj podjetja, ki ima dodatne stroške zaradi sistema odstopanja, ki v normalnih tržnih pogojih ne velja za konkurenčna podjetja, za katera velja splošna ureditev. V sodbi z dne 23. marca 2006 v zadevi Enirisorse (
C-237/04, ZOdl., str. I-2843
, točka 32) je Sodišče tako presodilo, da se je z italijanskim zakonom – s katerim se je omejila pravica povrnitve ob izjemnem izstopu družbenikov družbe Sotacarbo SpA in tako zmanjšal strošek, ki bi ga ta družba normalno imela – v bistvu le uravnotežila ugodnost, ki jo je dobil družbenik Enirisorse SpA v obliki izjemne možnosti izstopa, ki odstopa od splošne ureditve. Sodišče je na podlagi tega sklepalo, da s tem zakonom družba Sotacarbo ni dobila gospodarske prednosti v smislu člena 87(1) ES.
Podobno je v sodbi z dne 16. marca 2004 v zadevi Danske Busvognmænd proti Komisiji (
T-157/01, Recueil, str. II-917
, točka 57) Sodišče prve stopnje presodilo, da ni bila državna pomoč plačilo enkratnega zneska, ki ga je izplačala Kraljevina Danska med privatizacijo podjetja, ki je opravljalo avtobusne prevoze, Combus A/S, v korist javnih uslužbencev, ki so bili zaposleni v tej družbi, kot nadomestilo za odpoved pravicam, ki so izhajale iz njihovega statusa javnih uslužbencev, ob prehodu na status pogodbenih uslužbencev v družbi Combus. Sodišče prve stopnje je v zvezi s tem priznalo, da je bil namen spornega ukrepa zamenjati privilegiran in drag status javnih uslužbencev, zaposlenih v družbi Combus, s statusom pogodbenih uslužbencev, ki je primerljiv s statusom zaposlenih v drugih podjetjih, ki opravljajo avtobusne prevoze, in tako družbi Combus odstraniti strukturno oviro, ki glede na njene zasebne konkurente izhaja iz privilegiranega statusa javnih uslužbencev. Nasprotno pa je Sodišče v sodbi Francija proti Komisiji, navedena v točki 149 zgoraj (točki 46 in 47), ki jo je navedla Italijanska republika, presodilo, da se zaradi dejstva, da je bil namen spornih državnih ukrepov nadomestiti dodatne stroške, ki naj bi jih imela podjetja v določenih sektorjih po sklenitvi in ob izvajanju panožnih kolektivnih pogodb, ti ukrepi ne morejo izogniti opredelitvi kot državna pomoč, ker so pogodbe, ki jih sklenejo socialni partnerji, celota, ki je posledica kompromisa, za katerega vsaka stranka na določenih področjih popusti v zameno za ugodnosti na drugih področjih, tako da ni bilo mogoče dovolj natančno oceniti končnega stroška takšnih pogodb za podjetja. V nasprotju s trditvami Italijanske republike ključni element v tej sodbi ni bila sporazumnost obravnavanih kolektivnih pogodb, ampak ravnovesje končnih stroškov, ki jih imajo socialni partnerji, in nemožnost natančne ocene stroškov, ki naj bi izhajali iz teh pogodb za podjetja.
V obravnavanem primeru iz značilnosti zadevnih oprostitev plačil prispevkov za socialno varnost, katerih namen je delno nadomestiti strukturne ovire, ki so povezane z dodatnimi stroški, ki jih imajo podjetja, ker se nahajajo na otokih v laguni (glej točko 177 zgoraj), jasno izhaja, da te oprostitve niso utemeljene niti z objektivnimi gospodarskimi razlogi niti s takšnimi zahtevami, povezanimi z doslednostjo veljavnega pravnega sistema in z uravnovešenjem pravic in bremen ob upoštevanju splošne ureditve, ki velja za konkurenčna podjetja, kot so tiste, ki so se upoštevale v sodni praksi, obravnavani v prejšnjih točkah.
Drugače od okoliščin, ki so bile obravnavane v sodbah Enirisorse, navedena v točki 184 zgoraj, in Danske Busvognmaend proti Komisiji, navedena v točki 187 zgoraj, v obravnavanem primeru tudi ni neposredne zveze med zadevno ureditvijo oprostitev plačila prispevkov za socialno varnost in zatrjevanimi cilji, ki naj bi bili v tem primeru nadomestilo dodatnih stroškov, povezanih s posebnimi strukturnimi težavami, ki izhajajo iz dejstva, da se Benetke in Chioggia nahajajo v laguni. Oprostitve plačila prispevkov za socialno varnost, ki so predvidene v korist vseh podjetij v Benetkah in Chioggii ter katerih namen je olajšati zaposlovanje z zmanjšanjem stroškov delodajalcev, niso posebej usmerjene na odpravo zatrjevanih strukturnih ovir, kot so dodatni stroški, povezani na primer s pridobitvijo in vzdrževanjem zgradb, ali omejitve, ki izhajajo iz vlažnosti in visoke plime (glej točko 179 zgoraj). V zvezi s tem ni bilo ugotovljeno, da so sektorji, ki jih zatrjevane strukturne ovire najbolj prizadanejo, tisti, v katerih je največ zaposlenih in ki imajo zato največjo korist od delnega nadomestila njihovih dodatnih stroškov. Glede tega tožeče stranke ob sklicevanju na navedene študije COSES vendarle navajajo spremenljivost dela na otoškem območju. Študija COSES iz februarja 1998 (točka 1.2.4) dejansko potrjuje, da so zaradi otoške lege podjetja velikokrat prisiljena plačati stroške prevoza in prehrane svojih zaposlenih, ki zamujajo ali so odsotni zaradi megle in visoke plime. Kljub sprejetju te razlage pa mora vendarle obstajati neposredna zveza med zneskom dodatnih stroškov in zneskom nadomestila, čeprav je to le delno, kot uveljavljajo tožeče stranke.
V obravnavanem primeru pa na podlagi navedb tožečih strank ni mogoče sklepati, da obstaja v glavnih sektorjih gospodarske dejavnosti neposredna zveza med dodatnimi stroški, ki jih podjetja dejansko imajo, in zneskom pomoči, ki so jo različni subjekti prejeli. Tožeče stranke zlasti niso predložile nobenega elementa, na podlagi katerega bi se lahko sklepalo, da je večina sektorjev dejavnosti primerljivo izpostavljena zatrjevanim ekonomskim oviram, povezanim z otoško lego. V zvezi s tem izhaja nasprotno iz študije COSES iz februarja 1998 (točka 1.1.3), da lahko dejavnosti, povezane s turizmom, in določeni trgovski sektorji uravnotežijo ovire, povezane z otoško lego, s privlačnostjo podobe (il forte richiamo di immagine) Benetk. V študiji COSES iz marca 1998 (točka 1.3) je zlasti navedeno, da imajo lahko hoteli zaradi lokacije v zgodovinskem središču Benetk ali na otokih v laguni veliko svobodo pri določanju cen in da je to lahko pomembna konkurenčna prednost. V hotelirskem sektorju se na primer dodatni stroški tako nadomestijo z višjimi cenami, kot je med drugim poudaril Hotel Cipriani.
Kljub predpostavki, da se v primeru ukrepa, katerega namen je nadomestiti določene posebne strukturne ovire, na splošno v določenih primerih takšno nadomestilo lahko upošteva pri presoji, ali je s tem ukrepom podeljena gospodarska prednost prejemnikom, je tako treba ugotoviti, da pogoji za upoštevanje takšnega nadomestila v obravnavanem primeru niso izpolnjeni.
Poleg tega je treba v vsakem primeru ugotoviti, da so se italijanski organi in zainteresirane tretje osebe sklicevali na stroške, ki jih imajo podjetja na celini, kot je poudarila Komisija v izpodbijani odločbi (glej točko 179 zgoraj). V nasprotju s trditvami tožečih strank se lahko pri presoji, ali obstaja prednost v smislu člena 87(1) ES, kot je poudarila Komisija v izpodbijani odločbi, upoštevajo le posebne strukturne ovire, ki povzročajo dodatne stroške glede na „tipski“ položaj, v katerem bi lahko bili normalno gospodarski subjekti na trgu, za katerega veljajo pogoji dejanske konkurence (glej točko 182 zgoraj). V obravnavanem primeru le na podlagi dejstva, da imajo podjetja v Benetkah in Chioggii dodatne stroške v primerjavi s tistimi, ki bi jih imela, če bi opravljala dejavnost na celini, ni mogoče sklepati, da nimajo na podlagi spornega programa nobene prednosti in da z njo ni uvedena diskriminacija glede na njihove konkurente v Italiji ali drugih državah članicah. V zvezi s tem Komisija torej ni kršila omejitev diskrecijske pravice, ko je menila, da bi bilo treba zatrjevane dodatne stroške presoditi glede na povprečne stroške podjetij v Skupnosti.
Poleg tega so morali nacionalni organi ali zainteresirane tretje osebe med upravnim postopkom dokazati dodatne stroške, ki naj bi obstajali glede na povprečne stroške podjetij v Skupnosti, da bi se ugotovil obstoj posebnih strukturnih ovir, ki naj bi utemeljile sporni ukrep nadomestila. V nasprotju s trditvami tožečih strank torej ni bilo treba Komisiji dokazati, da predstavljajo stroški podjetij na celini, ki jih navajajo italijanski organi za primerjavo, boljši položaj od tistega, ki ustreza povprečnim stroškom podjetij v Skupnosti, ki ji niso bili sporočeni med upravnim postopkom.
Iz navedenega izhaja, da tožeče stranke niso dokazale, da je Komisija storila očitno napako pri presoji, s tem ko je menila, da je obravnavana ureditev oprostitev plačila prispevkov za socialno varnost omogočila konkurenčno prednost prejemnikom iz tega naslova kljub njenemu namenu, da se delno nadomestijo strukturne ovire, povezane z otoško lego.
V tem okviru je treba zavrniti trditev družbe Coopservice in odbora, v skladu s katero bi Komisija morala upoštevati izjavo št. 30 o otoških regijah, ki je priložena k sklepni listini Amsterdamske pogodbe, in pravila o ekonomski in socialni koheziji pri presoji obstoja konkurenčne prednosti (glej točki 153 in 155 zgoraj). V zvezi s tem je dovolj spomniti, da člen 87(1) ES ne razlikuje glede na vzroke ali cilje ukrepa zmanjšanja bremen, ki jih podjetje normalno ima, ampak opredeli ta ukrep glede na njegove učinke (sodbi Sodišča z dne 2. julija 1974 v zadevi Italija proti Komisiji,
173/73, Recueil, str. 709
, točka 27, in z dne v zadevi Belgija proti Komisiji, imenovana „Maribel bis/ter“,
C-75/97, Recueil, str. I-3671
, točka 25). Ukrep, katerega namen je nadomestiti strukturno oviro, se torej ne more samo zaradi svojega namena izogniti področju uporabe člena 87(1) ES, če daje prednost prejemnikom v smislu tega člena. V obravnavanem primeru iz navedene preučitve izhaja, da čeprav je bil namen sporne ureditve oprostitev plačila prispevkov za socialno varnost, da se delno nadomesti posebne strukturne ovire, ki so povezane z otoško lego Benetk in Chioggie, tožeče stranke niso dokazale, da se s to ureditvijo, zaradi njene značilnosti nadomestila, prejemnikom ni omogočila nobena konkurenčna prednost in da se torej ni uvedla diskriminacija med gospodarske subjekte. Poleg tega je treba poudariti, da se cilji ekonomske in socialne kohezije, ki jih navajajo tožeče stranke, lahko upoštevajo pri razglasitvi združljivosti programa pomoči s skupnim trgom, če so izpolnjeni pogoji za takšno odstopanje, ki so določeni s Pogodbo in njenimi izvedbenimi pravili.
Zaradi vseh teh razlogov Komisija ni kršila določb člena 87(1) ES, ko je v izpodbijani odločbi menila, da nadomestilo strukturnih ovir, ki so jih navajale Italijanska republika in zainteresirane tretje osebe, ni bilo takšno, da bi preprečilo, da se ti ukrepi štejejo za državno pomoč.
Poleg tega je izpodbijana odločba v zvezi s tem dovolj obrazložena (glej točko 181 zgoraj). Iz nje namreč izhaja, da je Komisija menila, da nadomestilo zatrjevanih strukturnih ovir s spornim ukrepom ne izključuje dajanja prednosti v smislu člena 87(1) ES in da v vsakem primeru obstoj dodatnih stroškov glede na „tipski“ položaj ob pogojih dejanske konkurence v obravnavanem primeru ni bil dokazan.
Iz tega izhaja, da je treba tožbene razloge, ki temeljijo na kršitvi člena 87(1) ES ter neobstoju obrazložitve in ki so bili navedeni v zvezi z zatrjevanim nadomestilom strukturnih ovir, zavrniti kot neutemeljene.
Zatrjevano nadomestilo za izvajanje javne službe (zadevi T-270/00 in T-277/00)
V zadevi T-270/00 družba Italgas poudarja, da je bila ob dodelitvi obravnavanih pomoči družba Veneziana Gas, ki jo je pozneje prevzela družba Italgas, zadolžena za izvajanje storitve splošnega gospodarskega pomena distribucije plina v občini Benetke. Za družbo Veneziana Gas naj bi zato morala veljati izjema, določena s členom 86(2) ES.
Tožeča stranka v bistvu očita Komisiji, da je v izpodbijani odločbi upoštevala le posamični položaj občinskih podjetij, v korist katerih so italijanski organi zaprosili za odobritev izjeme na podlagi člena 86(2) ES. S tem da ni preučila posamičnega položaja drugih podjetij v podobnih položajih, naj bi Komisija kršila prepoved diskriminacije in protislovno obrazložila izpodbijano odločbo. Tožeča stranka zlasti uveljavlja, da bi morala Komisija v tej odločbi upoštevati dodatne stroške, ki jih ima družba Veneziana Gas zaradi izvajanja svoje naloge zagotavljanja javne službe na območju lagune, tako kot je priznala v uvodni izjavi 92 izpodbijane odločbe, da imajo obravnavane oprostitve plačila prispevkov za socialno varnost v korist družbe ASPIV, ki je zadolžena za izvajanje storitve splošnega gospodarskega pomena, in sicer upravljanje integriranega vodnega cikla, značilnosti nadomestila.
V zadevi T-277/00 družba Coopservice in odbor prav tako poudarjata, da je bila ta družba zadolžena za izvajanje storitve splošnega gospodarskega pomena.
Komisija ugovarja temu, da bi ji bili med upravnim postopkom posredovani podatki o posamičnem položaju tožečih podjetij.
V zvezi s tem je treba uvodoma poudariti, da obravnava vseh stališč italijanskih organov in zainteresiranih tretjih oseb, ki so uveljavljale svoj položaj, to sta odbor in občina Benetke, in ki so bila posredovana Komisiji med upravnim postopkom ter jih je nato ta institucija predložila na zahtevo Sodišča prve stopnje, in obravnava dveh študij COSES potrjujeta, da pozornost Komisije ni bila usmerjena na dodatne stroške, ki jih imajo družba Veneziana Gas ali podjetja vzdrževanja in čiščenja, kot je družba Coopservice. Čeprav so italijanski organi v svojih stališčih z dne 23. januarja 1999 brez dodatnih pojasnil navedli storitve splošnega gospodarskega pomena med sektorji, v katerih podjetja po mnenju teh organov ne bi mogla biti udeležena v trgovini, vendarle niso navedli nobenega od teh podjetij ali kakršnih koli podatkov, na podlagi katerih bi se lahko ugotovilo, za katera podjetja ali dejavnosti javnih služb gre.
Nasprotno med strankami ni sporno, da sta Italijanska republika in občina Benetke zaprosili za odobritev izjeme na podlagi člena 86(2) ES v korist občinskih podjetij. V nasprotju s trditvami tožečih strank na obravnavi je bilo v stališčih, ki so bila predložena Komisiji, jasno na podlagi njihovega statusa, kdo so ta občinska podjetja, ki jih ni bilo veliko. Poimensko so bila namreč navedena v stališčih italijanske vlade z dne 27. julija 1999, v katerih so bili pojasnjeni njihovi sektorji dejavnosti in pogoji izvajanja teh dejavnosti.
Razen v zvezi z občinskimi podjetji so se edine navedbe, sporočene Komisiji med upravnim postopkom z namenom utemeljiti značilnost nadomestila obravnavanega programa pomoči, nanašale na dodatne stroške, ki jih imajo na splošno podjetja, ki izvajajo svojo dejavnost na otokih v laguni. Nikoli niso bili navedeni posebni položaji družbe Veneziana Gas ali podjetij za čiščenje, kot je Coopservice.
Kljub temu bi bilo treba po mnenju družbe Italgas upoštevati dodatne stroške, ki jih ima družba Veneziana Gas glede na stroške, ki jih imajo druga podjetja za distribucijo plina, za katera velja isti tarifni sistem, opredeljen na nacionalni ravni, pri presoji, ali imajo obravnavane oprostitve plačila prispevkov za socialno varnost v zvezi s tem podjetjem značilnost nadomestila.
Družba Italgas v zvezi s tem zatrjuje, da je posledica uporabe metode enotne tarife določitev tarif za dobavo plina, ki se razlikujejo glede na območja, na podlagi standardnega stroška in enotnih parametrov za celo Italijo, pri čemer se ne upoštevajo resnični okvir, v katerem se izvaja distribucija plina na območju lagune, in dodatni stroški, ki jih dejansko ima družba Veneziana Gas.
V zvezi s tem je treba najprej spomniti, da kadar se Komisija odloči začeti formalni postopek preiskave, morajo zadevna država članica in upravičenci do ugodnosti v okviru obravnavanega ukrepa navesti trditve, s katerimi želijo dokazati, da sporni ukrep ni pomoč ali da je združljiv s skupnim trgom, ker je namen formalnega postopka ravno seznanitev Komisije z vsemi dejstvi zadeve (glej v tem smislu sodbo Sodišča prve stopnje z dne 18. novembra 2004 v zadevi Ferriere Nord proti Komisiji,
T-176/01, ZOdl., str. II-3931
, točka 93). Zlasti mora zadevna država članica, da bi pridobila odobritev spremenjene ali nove pomoči na podlagi izjeme od pravil Pogodbe, v skladu z obveznostjo sodelovanja s Komisijo posredovati vse podatke, na podlagi katerih bo lahko ta institucija preverila, ali so izpolnjeni vsi pogoji za uporabo izjeme (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne v zadevi Italija proti Komisiji,
C-364/90, Recueil, str. I-2097
, točka 20, ter sodbi Sodišča prve stopnje z dne v zadevi Regione autonoma della Sardegna proti Komisiji,
T-171/02, ZOdl., str. II-2123
, točka 129, in z dne v zadevi Schmitz-Gotha Fahrzeugwerke proti Komisiji,
T-17/03, ZOdl., str. II-1139
, točka 48).
Poleg tega v primeru programa pomoči Komisiji načeloma ni treba preučiti podeljenih pomoči v posameznih primerih (glej točko 73 zgoraj). Lahko se omeji na obravnavo splošnih značilnosti spornega sistema, ne da bi morala preučiti vsak posamezni primer uporabe (sodba Sodišča v zadevi Italija in Sardegna Lines proti Komisiji, navedena v točki 52 zgoraj, točka 51; sodbi Sodišča z dne 29. aprila 2004 v zadevi Grčija proti Komisiji,
C-278/00, Recueil, str. I-3997
, točka 24; z dne v zadevi Italija proti Komisiji,
C-66/02, ZOdl., str. I-10901
, točki 91 in 92, ter sodba Sodišča Unicredito Italiano,
C-148/04, ZOdl., str. I-11137
, točki 67 in 68).
Vendar mora Komisija v skladu s sodno prakso v zvezi z zagotavljanjem pravilne uporabe temeljnih pravil Pogodbe o državnih pomočeh v okviru člena 88 ES opraviti skrbno in nepristransko preiskavo zadevnega ukrepa pomoči (sodba Sodišča z dne 2. aprila 1998 v zadevi Komisija proti Sytraval in Brink’s France,
C-367/95 P, Recueil, str. I-1719
, točka 62, in sodbo Sodišča prve stopnje z dne v združenih zadevah Westdeutsche Landesbank Girozentrale in Land Nordrhein-Westfalen proti Komisiji,
T-228/99 in T-233/99, Recueil, str. II-435
, točka 167). Zlasti ima Komisija v formalnem postopku preiskave na podlagi načela zagotavljanja pravilne uporabe, ki je eno izmed splošnih načel pravne države, ki so skupna ustavnim tradicijam držav članic, obveznost, da spoštuje načelo enakega obravnavanja med zadevnimi osebami (glej v tem smislu sklep predsednika Sodišča prve stopnje z dne v zadevi Technische Glaswerke Ilmenau proti Komisiji,
T-198/01 R, Recueil, str. II-2153
, točka 85).
V tem pravnem okviru je morebitno priznanje obveznosti Komisije, da med preiskavo programa pomoči posamezno presodi položaj nekaterih prejemnikov, povezano s spoštovanjem procesnih obveznosti, ki jih imata Komisija in zadevna država članica, ter z vsebino posebnih podatkov o navedenih prejemnikih, ki so jih nacionalni organi ali zainteresirane tretje osebe sporočili Komisiji.
Zlasti lahko v skladu s sodno prakso Komisija sprejme odločbo na podlagi podatkov, ki jih ima na voljo, če ji država članica, ob kršitvi svoje obveznosti sodelovanja iz člena 10 ES, ne predloži podatkov, ki se od nje zahtevajo za preveritev opredelitve obravnavanega ukrepa glede na določbe člena 87(1) ES in za presojo združljivosti pomoči s skupnim trgom. Vendar mora Komisija pred sprejetjem take odločbe državi članici naložiti, naj ji v roku, ki ji ga določi, predloži vse dokumente, informacije in podatke, potrebne za izvajanje nadzora. Le če država članica Komisiji kljub odredbi ne predloži zahtevanih pojasnil, lahko ta zaključi postopek in na podlagi elementov, ki jih ima na voljo, glede na okoliščine primera sprejme odločbo o obstoju pomoči in o njeni združljivosti s skupnim trgom (glej v tem smislu sodbi Sodišča prve stopnje z dne 19. oktobra 2005 v zadevi Freistaat Thüringen proti Komisiji,
T-318/00, Recueil, str. II-4179
, točka 73; in z dne v zadevi Olympiaki Aeroporia Ypiresies proti Komisiji,
T-68/03, ZOdl., str. II-2911
, točka 36 in navedena sodna praksa).
Ta načela so bila potrjena v členih 5(2) in (3), 10(3) in 13(1) Uredbe št. 659/1999. Zlasti v zadnjenavedenem členu je določeno, da če država članica ne izpolni odredbe o predložitvi podatkov, se odločba Komisije o zaključku formalnega postopka preiskave na podlagi člena 7 te uredbe sprejme na podlagi razpoložljivih podatkov.
V obravnavanem primeru je Komisija v celoti izpolnila svoje procesne obveznosti v razmerju do zadevne države članice in prejemnikov iz obravnavanega programa pomoči kot zainteresiranih tretjih oseb. Zainteresirane tretje osebe so bile namreč z obvestilom, objavljenem v Uradnem listu z dne 18. februarja 1998, pozvane, naj predložijo svoja stališča o obravnavanem programu pomoči, na podlagi člena 88(2) ES. V tem obvestilu je bilo povzeto besedilo dopisa, s katerim je Komisija obvestila Italijansko republiko o svoji odločbi o začetku formalnega postopka, v kateri jo je pozvala, naj ji predloži zlasti vse dokumente, informacije in podatke, za katere meni, da bi koristili pri presoji v tej zadevi. Z dopisom z dne je odbor posredoval Komisiji poročilo skupaj s študijo COSES iz marca 1998. Občina Benetke je predložila svoja stališča Komisiji z dopisom z dne . V tem dopisu je navedla, da so občinska podjetja zadolžena za izvajanje javne službe, in se sklicevala na člen 86(2) ES. Tožeča podjetja niso predložila stališč. Navedena stališča odbora in občine Benetke so bila posredovana italijanski vladi, ki je Komisiji sporočila svoje pripombe z dopisom z dne in se z dopisom z dne pridružila prošnji za odobritev izjeme na podlagi člena 86(2) ES v korist občinskih podjetij. Z odločbo z dne je Komisija, ki je menila, da ji Italijanska republika ni posredovala vseh podatkov, potrebnih za presojo ukrepov v korist občinskih podjetij, tej naložila, da ji predloži vse dokumente, informacije in podatke, ki so potrebni za presojo združljivosti teh ukrepov s skupnim trgom na podlagi člena 86(2) ES. Italijanski organi so odgovorili z navedenim dopisom z dne .
V teh okoliščinah in ob upoštevanju dejstva, da v stališčih in dokumentih, predloženih Komisiji, ni nobenih podatkov o tožečih podjetjih (glej točki 207 in 209 zgoraj), tej instituciji ni mogoče očitati, da ni preučila njihovih posamičnih položajev.
Zlasti ker ni bilo nobenega podatka v zvezi s tem, Komisiji ni bilo treba preveriti, ali so sporne oprostitve plačila prispevkov za socialno varnost, odobrene družbama Veneziana Gas in Coopservice, finančno nadomestilo za obveznosti javne službe, zaradi česar ti družbi nimata prednosti v smislu člena 87(1) ES.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je bila izpodbijana odločba izdana pred sodbo Sodišča z dne 22. novembra 2001 v zadevi Ferring (
C-53/00, Recueil, str. I-9067
, točka 27) in sodbo Altmark, navedena v točki 107 zgoraj, s čimer se pojasni to, da je Komisija v uvodni izjavi 92 te odločbe presodila nadomestilo za upravljanje javne službe, ki jo izvaja občinsko podjetje ASPIV, na podlagi izjeme, predvidene s členom 86(2) ES, in ne v okviru presoje pogojev uporabe člena 87(1) ES.
Vendar merila iz sodbe Altmark, navedena v točki 107 zgoraj, ki izhajajo iz razlage člena 87(1) ES, v celoti veljajo za dejanski in pravni položaj obravnavane zadeve, kakršen je bil, ko je Komisija sprejela izpodbijano odločbo (glej v tem smislu sodbo Sodišča prve stopnje z dne 12. februarja 2008 v zadevi BUPA in drugi proti Komisiji,
T-289/03, ZOdl., str. II-81
, točka 158). Ker pa je bila ta odločba sprejeta več let pred to sodbo, bi bilo treba preveriti, ali je celostni pristop Komisije v izpodbijani odločbi v skladu z vsebino meril iz sodbe Altmark, navedena v točki 107 zgoraj, in ne dobesedno uporabiti ta merila (glej v tem smislu sklepne predloge generalne pravobranilke E. Sharpston k sodbi Sodišča, predstavlje, v združenih zadevah Chronopost in La Poste proti Ufex in drugim,
C-341/06 P in C-342/06 P, ZOdl., str. I-4777
, točka 94).
V obravnavanem primeru se družba Italgas sklicuje na sodbo Sodišča z dne 27. novembra 2003 v združenih zadevah Enirisorse (od
C-34/01 do C-38/01, Recueil, str. I-14243
, točke od 31 do 40), v kateri so ponovljeni pogoji iz sodbe Altmark, navedena v točki 107 zgoraj.
Ker pa Komisiji glede na razpoložljive podatke ni bilo treba preučiti posamičnega položaja družb Veneziana Gas in Coopservice (glej točko 215 zgoraj), je treba ugotoviti, da izpodbijana odločba v zvezi s tem ne krši člena 87(1) ES ali prepovedi diskriminacije, pa tudi njena obrazložitev ni protislovna v delu, v katerem so bili obravnavani posamični položaji samo občinskih podjetij.
Iz teh razlogov je treba kot neutemeljene zavrniti vse tožbene razloge in trditve tožečih strank in Italijanske republike v zvezi s tem, da naj bi bil obravnavani ukrep nadomestilo.
Zatrjevana neprizadetost trgovine med državami članicami in neizkrivljanje konkurence
Po mnenju tožečih strank in Italijanske republike, ki intervenira v podporo družbi Italgas, bi morala Komisija preučiti, ali bi obravnavani program pomoči lahko prizadel trgovino znotraj Skupnosti in izkrivljal konkurenco v glavnih zadevnih sektorjih dejavnosti. Komisiji zlasti očitajo, da ni upoštevala tega, da so zadevni trgi lokalni. Izpodbijana odločba naj zato ne bi bila dovolj obrazložena in naj bi kršila člen 87(1) ES. Ker je Komisija le pri občinskih podjetjih upoštevala, da so dejavnosti lokalne, naj bi kršila tudi prepoved diskriminacije in naj bi protislovno obrazložila izpodbijano odločbo.
V uvodni izjavi 49 izpodbijane odločbe je navedeno:
„[K]onkurenca med državami članicami je izkrivljena in trgovina prizadeta, ker so zmanjšanja prispevkov za socialno varnost odobrena vsem podjetjem, med katerimi so podjetja, ki opravljajo gospodarske dejavnosti, ki so del trgovine med temi državami. Na podlagi podatkov, ki so jih posredovali italijanski organi, je bilo ugotovljeno, da namreč podjetja, ki so prejela pomoč, delujejo v sektorjih, povezanih z intenzivno trgovino, kot sta na primer proizvodni sektor in sektor storitev.“
Ob upoštevanju te jedrnate obrazložitve je treba ugotoviti, kot poudarjajo tožeče stranke, da se je na podlagi podatkov o določenih sektorjih, ki so ji jih posredovali italijanski organi, Komisija v obravnavanem primeru oprla na splošno domnevo, ker je obravnavani program pomoči zajemal vse sektorje dejavnosti na določenem geografskem območju.
Treba je preveriti, ali se lahko šteje, da je tak pristop v skladu z določbami člena 87(1) ES in obveznostjo obrazložitve.
Da bi dokazale, da bi morala Komisija preučiti upoštevne trge, se tožeče stranke v pritožbenem postopk med drugim sklicujejo na sodbi Sodišča z dne 14. oktobra 1987 v zadevi Nemčija proti Komisiji (
248/84, Recueil, str. 4013
) in z dne v združenih zadevah Nemčija in drugi proti Komisiji, imenovana „Bremer Vulkan proti Komisiji“ (
C-329/93, C-62/95 in C-63/95, Recueil, str. I-5151
); sodbi „Maribel bis/ter“, navedena v točki 195 zgoraj, in Italija in Sardegna Lines proti Komisiji, navedena v točki 52 zgoraj; sodbo Italija proti Komisiji z dne , navedena v točki 101 zgoraj; sodbo Sodišča prve stopnje Alzetta in drugi proti Komisiji, navedena v točki 45 zgoraj; in sodbo z dne v združenih zadevah Italija in Wam proti Komisiji, (T-304/04 in T-316/04, neobjavljena v ZOdl.).
Preučitev sodne prakse pokaže, da se zahteve v zvezi z obrazložitvijo in preučitvijo Komisije glede tega, ali bo ukrep pomoči prizadel trgovino med državami članicami in izkrivljal konkurenco, logično razlikujejo glede na to, ali ta ukrep velja splošno ali posamično.
V zvezi s posamičnimi pomočmi sodišče Skupnosti preveri, ali temelji obrazložitev izpodbijane odločbe na konkretnih elementih v zvezi z ugotovitvijo, ali bi obravnavani ukrep lahko prizadel trgovino znotraj Skupnosti in izkrivljal konkurenco, kot so zlasti velikost upravičenega podjetja, njegove izvozne dejavnosti, znesek pomoči (sodba Sodišča z dne 17. septembra 1980 v zadevi Philip Morris Holland proti Komisiji,
730/79, Recueil, str. 2671
, točki 10 in 11). Sodišče Skupnosti zahteva, da Komisija opravi konkretno ekonomsko analizo položaja na trgu (v točki 226 zgoraj navedena sodba Bremer Vulkan, točka 53; sodba Sodišča prve stopnje z dne v zadevi Le Levant 001 in drugi proti Komisiji,
T-34/02, ZOdl., str. II-267
, točki 123 in 124, in v točki 226 zgoraj navedena sodba Italija in Wam proti Komisiji, točka 73).
Tudi med obravnavo sektorskih programov pomoči se Komisija ne more omejiti na abstraktno preučitev. Sodišče Skupnosti prav tako preveri, ali se je pri presoji vpliva pomoči oprla na konkretne elemente v zvezi z na primer značilnostmi programa pomoči ali upoštevnega trga (glej na primer v točki 45 zgoraj navedeno sodbo Alzetta in drugi proti Komisiji, točka 87, in v točki 52 zgoraj navedeno sodbo Italija in Sardegna Lines proti Komisiji, točka 69, v kateri je Sodišče izpodbijano odločbo razglasilo za nično zaradi nezadostne obrazložitve, ker Komisija ni upoštevala, da v obravnavanem obdobju zadevni sektor kabotaže ob mediteranskih otokih ni bil liberaliziran).
Nasprotno pa v zvezi z večsektorskimi programi pomoči iz sodne prakse izhaja, da se Komisija lahko omeji na preučitev značilnosti spornega programa pri presoji, ali zaradi višjih zneskov ali večjih deležev pomoči, značilnosti naložb, ki se jih podpira, ali drugih podrobnih pravil, ki so predvidena s tem programom, ta daje občutno prednost prejemnikom glede na njihove konkurente in daje ugodnosti predvsem podjetjem, ki sodelujejo v trgovini med državami članicami (glej v tem smislu v točki 226 zgoraj navedeno sodbo Nemčija proti Komisiji, točka 18; v točki 195 zgoraj navedeno sodbo Maribel bis/ter, točka 48, in v točki 104 zgoraj navedeno sodbo z dne 7. marca 2002 v zadevi Italija proti Komisiji, točki 89 in 91).
Iz tega izhaja, da v primeru programa pomoči, ki kot v obravnavanem primeru velja za vsa podjetja s sedežem na določenem ozemlju, od Komisije ni mogoče zahtevati, da na podlagi preučitve položaja na trgih, čeprav kratke, dokaže, da bo ta program verjetno prizadel trgovino znotraj Skupnosti in izkrivljal konkurenco v vseh zadevnih sektorjih dejavnosti.
V zvezi s tem je treba namreč spomniti, da je na področju državnih pomoči delitev dokaznega bremena pogojena s spoštovanjem pripadajočih postopkovnih obveznosti, ki jih nosita tako Komisija kot zadevna država članica, ko ta institucija izvaja pooblastila, ki jih ima, da bi ji država članica posredovala vse potrebne podatke (v točki 212 zgoraj navedena sodba Olympiaki Aeroporia Ypiresies proti Komisiji, točka 35).
Zlasti morajo zadevna država članica na podlagi svoje obveznosti sodelovanja s Komisijo in zainteresirane tretje osebe, ki so bile pravilno pozvane k predložitvi svojih stališč v skladu s členom 88(2) ES, uveljavljati svoje trditve in predložiti Komisiji vse podatke, ki lahko razjasnijo celotno zadevo (glej točko 208 zgoraj).
Ravno na podlagi teh trditev in podatkov, ki so ji bili tako predloženi, mora Komisija ob spoštovanju svojih procesnih obveznosti (glej točko 212 zgoraj) skrbno in nepristransko preveriti zlasti, ali lahko obravnavani ukrep prizadene trgovino med državami članicami in izkrivlja konkurenco. Komisija namreč ni dolžna po uradni dolžnosti in na podlagi predvidevanj preučiti, kateri dejanski ali pravni elementi bi ji lahko bili predloženi med upravnim postopkom (glej v tem smislu v točki 210 zgoraj navedeno sodbo Komisija proti Sytraval in Brink’s France, točka 60, in sodbo Sodišča prve stopnje z dne 14. januarja 2004 v zadevi Fleuren Compost proti Komisiji,
T-109/01, Recueil, str. II-127
, točka 49).
Torej mora Komisija v primeru večsektorskega programa pomoči le na podlagi konkretnih elementov preveriti, ali obravnavani ukrep v nekaterih sektorjih izpolnjuje navedena pogoja uporabe člena 87(1) ES, če ji je bilo med upravnim postopkom predloženih dovolj primernih podatkov v zvezi s tem. Če nima dovolj podatkov, lahko Komisija v skladu s sodno prakso uporabi domnevo, ki temelji na preučitvi značilnosti obravnavanega programa pomoči (glej točko 230 zgoraj).
Poleg tega je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso vprašanje, ali obrazložitev odločbe izpolnjuje zahteve iz člena 253 ES, obravnavati ob upoštevanju ne le besedila tega člena, temveč tudi njegovega okvira ter vseh pravnih pravil, ki urejajo zadevno področje. Čeprav Komisija v obrazložitvi odločbe ni dolžna odgovoriti na vse točke v zvezi s pravom in dejanskim stanjem, ki jih je navedla zadevna država članica ali zainteresirane osebe med upravnim postopkom, mora vendarle upoštevati vse okoliščine in bistvene elemente obravnavanega primera, da omogoči sodišču Skupnosti, da izvede nadzor nad zakonitostjo, in da državam članicam ter zainteresiranim državljanom predstavi pogoje, v katerih je uporabila Pogodbo (glej v tem smislu sodbo Sodišča prve stopnje z dne 25. junija 1998 v zadevi British Airways in drugi proti Komisiji,
T-371/94 in T-394/94, Recueil, str. II-2405
, točka 94 in navedena sodna praksa).
Iz tega izhaja, da je obseg obveznosti Komisije, da obrazloži odločbo zlasti v zvezi s tem, ali ta program prizadene trgovino znotraj Skupnosti in izkrivlja konkurenco, v primeru večsektorskega programa pomoči odvisen od podatkov in elementov, sporočenih tej instituciji v okviru upravnega postopka.
Nazadnje, zakonitost odločbe Komisije je treba presojati samo glede na elemente, ki jih je ta institucija imela ob sprejetju, in ne na podlagi trditev o dejstvih, ki ji niso bila znana in ji niso bila sporočena med upravnim postopkom (v točki 212 zgoraj navedena sodba Olympiaki Aeroporia Ypiresies proti Komisiji, točki 72 in 73).
V obravnavanem primeru je treba torej glede na razpoložljive podatke, ki so jih med upravnim postopkom Komisiji sporočili italijanski organi, odbor ter občina Benetke in ki jih je Komisija predložila na zahtevo Sodišča prve stopnje, presoditi, ali je ta institucija pravno zadostno dokazala, da lahko oprostitve plačila prispevkov za socialno varnost prizadenejo trgovino znotraj Skupnosti in izkrivljajo konkurenco, in ali je izpodbijana odločba v zvezi s tem dovolj obrazložena.
Kot so poudarile tožeče stranke na obravnavi, so v obravnavanem primeru italijanski organi v dopisu z dne 23. januarja 1999 uveljavljali, da ni verjetno, da bodo podjetja, ki delujejo v sektorjih gradbeništva, trgovine, hotelirstva in storitev splošnega gospodarskega pomena, lahko udeležena v trgovini. Vendar ni bila ta trditev utemeljena z nobenim pravnim ali dejanskim elementom. V tabelah INPS, ki so bile priložene temu dopisu in navedene v izpodbijani odločbi (uvodna izjava 6), so bili namreč le podatki o izvajanju spornega ukrepa, zbrani po sektorjih dejavnosti in letih v zvezi s številom in velikostjo podjetij, ki so prejela pomoč, ter številom zadevnih delavcev. Poleg tega ti podatki niso vsebovali nobenega elementa ali podatka, na podlagi katerega bi se lahko ugotovilo, da so trgi – predvsem v sektorjih, ki so jih v navedenem dopisu navedli italijanski organi – le lokalni.
Dejstvo, da so sektorji dejavnosti, v katerih delujejo tožeča podjetja, predvsem lokalni, prav tako ne izhaja iz stališč odbora z dne 17. marca 1998 in študij COSES, zlasti študije iz marca 1998, ki vsebuje preučitev konkurenčnega položaja zlasti v trgovskih sektorjih, povezanih s turizmom, sektorjih hotelirstva in gostinstva, storitev in tradicionalne obrti, kot je oblikovanje muranskega stekla. Glede vseh preučenih sektorjev je bila namreč v tej študiji preučena le konkurenca s subjekti na celini. Nasprotno pa ni bilo obravnavano vprašanje o vplivu spornega ukrepa na trgovino v Skupnosti in na konkurenčni položaj prejemnikov glede na subjekte s sedežem v drugih državah članicah ali na drugih območjih Italije. Poleg tega nista bila preučena sektor storitev vzdrževanja in čiščenja, v katerem deluje družba Coopservice, in sektor distribucije plina, v katerem je delovala družba Veneziana Gas. Zlasti glede storitev se je navedena študija le na splošno sklicevala na „terciarni sektor“ (točka 1.4).
Iz tega izhaja, da v stališčih in dokumentih, posredovanih Komisiji med upravnim postopkom, ni bilo nobenega elementa ali konkretnega podatka, ki bi usmeril pozornost te institucije na poseben položaj določenih sektorjev in na podlagi katerega bi le-ta lahko predvsem ugotovila, da v teh sektorjih ni verjetno, da bi sporne oprostitve plačila prispevkov za socialno varstvo lahko prizadele trgovino znotraj Skupnosti in izkrivljale konkurenco.
V teh okoliščinah Komisija, ki je v celoti izpolnila svoje procesne obveznosti (glej točko 214 zgoraj), ni bila dolžna zbrati dodatnih podatkov pri nacionalnih organih, da bi preverila, ali so v raznih zadevnih sektorjih dejavnosti, in sicer v sektorjih hotelirstva, distribucije plina in storitev vzdrževanja ter čiščenja, v katerih delujejo tožeča podjetja, izpolnjeni pogoji uporabe člena 87(1) ES o prizadetosti trgovine znotraj Skupnosti in izkrivljanju konkurence.
V zvezi s tem se, nasprotno od trditev tožečih podjetij na obravnavi, njihov položaj in položaj drugih prejemnikov iz obravnavanega programa pomoči razlikuje od položaja občinskih podjetij, ki so bila opredeljena in v zvezi s katerimi so bili Komisiji med upravnim postopkom posredovani natančni podatki (glej točko 202 zgoraj). Tožbene razloge, ki temeljijo na kršitvi prepovedi diskriminacije in na protislovnosti obrazložitve, je torej treba zavrniti.
Ker iz dokumentov, posredovanih Komisiji, izhaja, da ta institucija ni imela na voljo konkretnih podatkov o posebnosti njihovih sektorjev dejavnosti, tožeče stranke prav tako ne morejo navajati te posebnosti, da bi dokazale, da delujejo na trgu, ki je le lokalen, ali, v zvezi z družbo Italgas, da sektor distribucije plina v obravnavanem obdobju ni bil odprt za konkurenco.
Poleg tega ni mogoče sprejeti trditev tožečih strank v zvezi z majhnim zneskom obravnavane pomoči in dejstvom, da je večina prejemnikov izvajala svojo dejavnost na izključno lokalni ravni.
Sorazmerno nizek obseg pomoči ali sorazmerno majhna velikost podjetja, ki prejme pomoč, namreč
a priori
ne izključuje možnosti, da bi bila prizadeta trgovina med državami članicami. Sorazmerno majhna pomoč lahko prizadene tako trgovino zlasti takrat, kadar je v sektorju, v katerem delujejo podjetja, ki prejmejo pomoč, živahna konkurenca. Kadar je za sektor značilno večje število malih podjetij, lahko pomoč, ki je lahko na individualni ravni sorazmerno skromna, vendar je na voljo vsem ali zelo velikemu delu podjetij sektorja, prizadene trgovino med državami članicami (glej na primer zgoraj v točki 107 navedeno sodbo Xunta de Galicia, točke od 41 do 43, in navedena sodna praksa). Poleg tega je v obravnavanem primeru Komisija v izpodbijani odločbi iz področja uporabe člena 87(1) ES izrecno izključila ukrepe, ki so v skladu s pravilom
de minimis
(glej točko 103 zgoraj).
Kljub predpostavki, da je večina prejemnikov svojo dejavnost izvajala le na lokalni ravni, kar sicer ni bilo ugotovljeno, ta okoliščina v nobenem primeru ne bi bila upoštevna. V skladu z ustaljeno sodno prakso lahko pomoč prizadene trgovino med državami članicami in izkrivlja konkurenco, čeprav podjetja, ki so prejela pomoč in ki so v konkurenci s proizvajalci iz drugih držav članic, izvajajo svojo dejavnost izključno na lokalni ravni. Kadar namreč država članica podeli pomoč podjetju, se lahko notranja proizvodnja zato obdrži na isti ravni ali poveča, možnosti podjetij s sedežem v drugih državah članicah, da bi izvozile svoje proizvode na trg te države članice, pa se zmanjšajo (glej v tem smislu zgoraj v točki 104 navedeno sodbo z dne 7. marca 2002 v zadevi Italija proti Komisiji, točka 84; zgoraj v točki 107 navedeno sodbo Xunta de Galicia, točka 40; zgoraj v točki 209 navedeno sodbo z dne v zadevi Italija proti Komisiji, točka 117, in zgoraj v točki 45 navedeno sodbo Alzetta in drugi proti Komisiji, točka 91).
Iz vseh teh razlogov in ob upoštevanju značilnosti obravnavanega programa pomoči, v katerem so bile predvidene oprostitve plačila prispevkov za socialno varnost v korist vseh podjetij s sedežem v Benetkah ali Chioggii, ter elementov in podatkov, ki so bili med upravnim postopkom sporočeni Komisiji, ta institucija ni kršila člena 87(1) ES, ko je domnevala, da je takšen program koristil podjetjem, ki delujejo v sektorjih, ki so predmet intenzivne trgovine, kot sta na primer proizvodni sektor in sektor storitev, ne da bi se sklicevala, niti na kratko ne, na natančno določene trge in ne da bi se oprla na konkretne značilnosti nekaterih izmed teh trgov.
Poleg tega je Komisija, ko je na navedeni način obrazložila izpodbijano odločbo (glej točko 223 zgoraj), v izpodbijani odločbi jedrnato, vendar jasno, navedla razloge, zaradi katerih je bilo verjetno, da bodo sporne oprostitve plačil prispevkov za socialno varnost lahko prizadele trgovino znotraj Skupnosti in izkrivljale konkurenco.
V nasprotju s trditvami tožečih strank je bila ta obrazložitev zadostna, da se je italijanskim organom omogočilo določiti podjetja, ki morajo za izvršitev te odločbe vrniti prejete pomoči. Kot se je že presodilo (glej točke od 100 do 111 zgoraj), ti organi med izvrševanjem izpodbijane odločbe namreč niso bili dolžni v vsakem posameznem primeru preveriti, ali so pogoji uporabe člena 87(1) ES izpolnjeni.
Iz tega izhaja, da je izpodbijana odločba zadostna ter je ni bilo treba dodatno obrazložiti niti ni bila dodatno obrazložena. V zvezi s tem so spadali odgovori Komisije z dne 29. avgusta in , na katere se sklicujejo tožeče stranke, glede zahteve po pojasnilih o načinu izvrševanja te odločbe, ki so jih na Komisijo naslovili nacionalni organi, le v okvir lojalnega sodelovanja med to institucijo in nacionalnimi organi.
Zaradi vseh teh razlogov je treba tožbene razloge, ki temeljijo na kršitvi člena 87(1) ES in neobstoju obrazložitve, zavrniti kot neutemeljene.
2.
Zatrjevana kršitev člena 87(3)(c) ES in domnevni neobstoj obrazložitve
a) Trditve strank
Trditve tožečih strank
– Zadeva T-254/00
Tožeča stranka, Hotel Cipriani, poudarja, da je treba člen 87(3)(c) ES razlagati v skladu s cilji ekonomske in socialne kohezije, določenimi v členu 2 ES, katerih uresničevanje je določeno v členu 158 ES in naslednjih. Vzpostavitev enotnega trga in varstvo konkurence naj namreč ne bi bila sama zase cilja, ampak naj bi bil njun namen uresničitev bistvenih ciljev Pogodbe. Regionalne pomoči naj bi bile bistveni instrument za uresničitev teh ciljev, katerih naj ne bi bilo mogoče doseči izključno s strukturnimi skladi. Komisija naj bi torej morala v okviru svoje diskrecijske pravice določbe o regionalnih pomočeh uporabiti široko, s tem da bi v določenih primerih predvidela raznolike rešitve, da bi tako upoštevala objektivno posebnost obravnavanih položajev, tako da bi zagotavljala polni učinek teh določb in uresničitev njihovih ciljev.
V obravnavanem primeru naj bi bili pogoji za uporabo izjeme iz člena 87(3)(c) ES izpolnjeni. V zvezi z delom izpodbijane odločbe, v katerem je celotno območje Benetk izključeno od uporabe te izjeme, naj bi bila podana zlasti očitna napaka pri presoji, prav tako naj ta del ne bi bil obrazložen.
Prvič, tožeča stranka zatrjuje, da so sporni ukrepi, katerih namen je ohraniti socialno in ekonomsko tkivo mesta Benetke, popolnoma v skladu s cilji skupnostne ureditve regionalnih pomoči. Del območja Benetk, zlasti otoki v laguni – med kateri je otok Giudecca, na katerem je Hotel Cipriani – naj bi namreč spadal med italijanske regije, ki imajo lahko ugodnosti od aktivnosti iz naslova cilja št. 2 strukturnih skladov, in naj bi bil na karti italijanskih regij, upravičenih do uporabe izjeme iz člena 87(3)(c) ES.
Poleg tega naj bi celotno območje Benetk spadalo na področje uporabe navedenih Smernic o državnih pomočeh podjetjem v mestnih četrtih, ki so v slabšem položaju (točka 127 zgoraj), saj naj bi bilo zajeto s pobudo Skupnosti v korist mestnih območij, imenovana pobuda Urban (točka 7 Smernic). Poleg tega naj bi izpolnjevalo tudi druga alternativna merila za izbor. V nasprotju s trditvami Komisije (uvodna izjava 72 izpodbijane odločbe) naj bi bile te smernice oblikovane kot instrument, namenjen dopolnitvi drugih skupnostnih ureditev, s katerimi se želi doseči varstvo ekonomske in socialne kohezije in glede katerih naj bi Komisija priznala, da so delne in neprimerne (točka 1 Smernic). Tako naj bi bil odziv na nujnost upoštevanja drugih socialnoekonomskih indikatorjev, ki so značilni za mesto (točka 7 Smernic). V obravnavanem primeru naj bi bila uporaba posebnih meril, kot so merila iz navedenih smernic, v primeru Benetk objektivno utemeljena z dodatnimi stroški, povezanimi z otoško lego in tveganjem, da postanejo Benetke „mesto-muzej“ brez avtentičnega ekonomskega in socialnega tkiva. V obvestilu z dne 22. maja 2002 o prenehanju veljavnosti teh smernic Skupnosti je Komisija poleg tega poudarila, da se lahko pomoči v korist četrtim, ki so v slabšem položaju, štejejo za združljive „neposredno na podlagi člena 87(3)(c) [ES] glede na primer in posebne okoliščine v zvezi z načrtovano pomočjo“.
Zaradi otoške lege naj bi bil torej položaj Benetk absolutno poseben, kar naj bi utemeljevalo širši pristop Komisije v zvezi z uporabo člena 87(3)(c) ES, k čemur jo je Evropski parlament izrecno pozval v svoji resoluciji o krizi v Benetkah z dne 16. aprila 1999 (
UL C 219, str. 511
).
Drugič, tožeča stranka navaja, da so sporni ukrepi le v majhnem delu nadomestili dodatne stroške, ki jih Komisija v izpodbijani odločbi ni izpodbijala (uvodna izjava 78). Ukrepi naj bi bili torej sorazmerni z zasledovanim ciljem regionalnega razvoja in naj ne bi spreminjali trgovinskih pogojev v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi. To naj bi
a fortiori
veljalo za sektorja hotelirstva in gostinstva.
– Zadeva T-270/00
Tožeča stranka, družba Italgas, opozarja, da mora Komisija, da ne bi podobnih položajev obravnavala diskriminatorno, uporabiti člen 87(3)(c) ES glede na objektivna merila, ki jih na splošno sama opredeli v sporočilih o razlagi, zaradi katerih je njena praksa povezana in predvidljiva, kar zahteva načelo pravne varnosti. Na podlagi teh obvestil pa naj se ne bi moglo narediti izključnega seznama ukrepov, za katere bi lahko veljala izjema, povezana z regijami, iz tega člena. Na njihovi podlagi se torej Komisija ne more izogniti temu, da preveri, ali se lahko druge ukrepe, namenjene reševanju posebnih lokalnih problemov, odobri na podlagi tega člena. Sodišče prve stopnje naj bi v zvezi s tem presodilo, da lahko za ukrepe, ki ne spadajo na področje uporabe okvirov Skupnosti v zvezi z uporabo člena 87(3)(c) ES, kljub temu velja izjema iz tega člena, kadar trgovinski pogoji niso spremenjeni v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi (sodba Sodišča prve stopnje z dne 4. aprila 2001 v zadevi Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia proti Komisiji,
T-288/97, Recueil, str. II-1169
, točka 72).
Ta razlaga naj bi izhajala tudi iz navedenih Smernic Skupnosti o državnih pomočeh podjetjem v mestnih četrtih, ki so v slabšem položaju, v katerih naj bi Komisija priznala, da nekatere posebne lokalne okoliščine, ki sicer ne ustrezajo strukturnim merilom, opredeljenim v Smernicah o državni regionalni pomoči, objavljenim leta 1998 (
UL C 74, str. 9
, v nadaljevanju: Smernice iz leta 1998), vendarle utemeljujejo tudi odobritev dodelitve državne pomoči na podlagi člena 87(3)(c) ES. V tem okviru (točki I in III) naj bi Komisija poudarila neprimernost navedenih Smernic iz leta 1998 za rešitev težav, povezanih z dodatnimi stroški, ki jih imajo podjetja v mestnih četrtih, ki so v slabšem položaju.
V obravnavanem primeru naj Komisija ne bi upoštevala istih meril presoje, da bi priznala izjemen položaj, ki je značilen le za Benetke in ki naj bi utemeljil odobritev državne pomoči na podlagi člena 87(3)(c) ES, čeprav takšen položaj ni predviden v navedenih Smernicah o državnih pomočeh podjetjem. Italijanski organi in občina Benetke naj bi med upravnim postopkom navedli možnost takšne odobritve ob upoštevanju posebnega položaja lagunskega območja, v zvezi s katerim so zaprosili za
ad hoc
rešitev, ne glede na podatke, ki izhajajo iz običajnih strukturnih indikatorjev, in ureditve državnih regionalnih pomoči, v zvezi s katero niso zahtevali niti da se uporabi niti da se spremeni.
Vendarle naj bi Komisija v izpodbijani odločbi (uvodna izjava 74) navedla le neobstoj „novih elementov“, ki bi lahko utemeljili izjemo, za katero je bilo zaprošeno, pri čemer pa ni navedla razlogov, zaradi katerih je menila, da elementi, ki so jih predložili italijanski organi, niso zadostovali za utemeljitev takšne izjeme.
Poleg tega tožeča stranka poudarja, da so bile sporne pomoči dodeljene pred spremembo, ki je bila uvedena s Smernicami iz leta 1998. V tem okviru naj Komisija ne bi navedla pravnih in dejanskih razlogov za svojo zavrnitev prošnje za odobritev izjeme. Komisija naj ne bi razložila, zakaj naj bi tedaj veljavne smernice preprečevale upoštevanje posebnega položaja Benetk v okviru člena 87(3)(c) ES.
V skladu s sodno prakso bi Komisija morala upoštevati vse okoliščine, ki so pomembne za presojo združljivosti pomoči na podlagi člena 87(3)(c) ES (zgoraj v točki 228 navedena sodba Sodišča v združenih zadevah Philip Morris Holland proti Komisiji, točka 17; sodba Sodišča z dne 21. marca 1990 v zadevi Belgija proti Komisiji, imenovana „Tubemeuse“,
C-142/87, Recueil str. I-959
, točka 56, in sodba Sodišča prve stopnje z dne v zadevi HAMSA proti Komisiji,
T-152/99, Recueil, str. II-3049
, točka 48). Njena odločba bi morala vsebovati obrazložitev, ki je razumljiva njenim naslovnikom (sodba Sodišča z dne v zadevi Belgija proti Komisiji,
40/85, Recueil, str. 2321
, točka 21).
V obravnavanem primeru naj torej izpodbijana odločba ne bi bila obrazložena, ker stališča italijanske vlade in zainteresiranih strank niso bila upoštevana. Ta neobstoj obrazložitve naj bi bil še očitnejši ob upoštevanju izjave št. 30 o otoških regijah, ki je priložena k Sklepni listini Amsterdamske pogodbe in v kateri je navedeno, da mora zakonodaja Skupnosti upoštevati strukturno prikrajšanost, ki izhaja iz otoške lege, in da se lahko v korist teh regij sprejmejo „posebni ukrepi“. V izpodbijani odločbi (opomba št. 30 k uvodni izjavi 78) pa naj bi Komisija navedla le, da naj zatrjevane strukturne težave ne bi bile povezane z otoško lego območij in da naj se jih torej ne bi moglo obravnavati kot strukturno prikrajšanost iz navedene izjave št. 30.
Poleg tega tožeča stranka poudarja, da so sporne oprostitve ukrepi pomoči za zaposlovanje, s katerimi so se na območje Benetk in Chioggie razširila načela politike zaposlovanja v južni Italiji. Okoliščina, da Benetke ne izpolnjujejo meril, opredeljenih v točki 22 Smernic o pomoči za zaposlovanje, naj ne bi preprečevala tega, da se v njihovo korist uporabi izjema iz člena 87(3)(c) ES v zvezi z območji. Komisija naj bi namreč lahko razvijala in tako spreminjala svojo prakso s pridržkom, da se v primerih, ki so izrecno predvideni v smernicah, upoštevajo navedena merila iz teh smernic. Zlasti bi lahko v drugih primerih po analogiji uporabila načela, na katerih temeljijo te smernice, ne glede na izdajo sporočila, s katerim naj bi bil urejen prav obravnavani primer.
Nazadnje, v izpodbijani odločbi naj bi bilo v vsakem primeru pravo napačno uporabljeno, ker je v členu 1, drugi odstavek, te odločbe določeno, da pomoči, predvidene v členu 2 uredbe ministra z dne 5. avgusta 1994, niso združljive s skupnim trgom, če so bile dodeljene podjetjem, ki niso MSP in ki niso na območjih, za katera velja izjema iz člena 87(3)(c) ES. Ker se s temi pomočmi želi ustvariti nova delovna mesta, bi za njih na podlagi točke 20 Smernic o pomoči za zaposlovanje morala namreč veljati izjema iz člena 87(3)(c) ES, če gre za pomoči „za pospeševanje razvoja določenih gospodarskih dejavnosti“. V tem okviru bi morale biti pomoči, namenjene ustvarjanju novih delovnih mest, razglašene za združljive, čeprav so bile dodeljene podjetjem, ki so zunaj območij, za katera lahko velja izjema v zvezi z območji iz navedenega člena.
Italijanska republika, ki intervenira v podporo predlogom družbe Italgas, navaja, da je Komisija v odgovoru na tožbo (točka 191) priznala, da bi lahko instrument izjeme v zvezi z območji na podlagi člena 87(3)(c) ES ustrezal takšnim zahtevam, kot so tiste, ki jih je vložila družba Italgas v zvezi z Benetkami, ne da bi bilo treba ustvariti
ad hoc
ureditev. Takšno stališče naj bi med upravnim postopkom zagovarjali italijanski organi. Vendarle Komisija, ne da bi izpodbijala trditve teh organov o neobrnljivem propadanju ekonomskega tkiva na območjih lagune, ni upoštevala njihove prošnje za uporabo izjeme iz navedenega člena v zvezi z otoškim in lagunskim delom Benetk. Izpodbijana odločba (uvodna izjava 74) naj zato ne bi bila obrazložena. Poleg tega naj zaskrbljenost Komisije, da bo to sprožilo večje število podobnih prošenj za uporabo izjeme, ne bi bila utemeljena ob upoštevanju posebnosti otoškega in lagunskega območja Benetk.
– Zadeva T-277/00
Tožeči stranki, družba Coopservice in odbor, poudarjata, da je v zvezi z izpodbijano odločbo podana napaka ter da odločba ni obrazložena, ker Komisija pri presoji, ali lahko za obravnavan program velja izjema v zvezi z območji na podlagi člena 87(3)(c) ES, ni upoštevala otoške lege Benetk in Chioggie, ki naj bi utemeljevala sporne ukrepe. Zlasti naj Komisija brez obrazložitve in napačno ne bi upoštevala izjave št. 30 Amsterdamske pogodbe. Iz te izjave naj bi izhajalo, da otoška lega utemeljuje odobritev pomoči na podlagi domneve v zvezi s strukturno prikrajšanostjo, ki prizadene otoške regije samo zaradi njihove lege.
Trditve Komisije
Komisija poudarja, da je treba člen 87(3)(c) ES razlagati restriktivno, ker gre za izjemo. Dejstvo, da gre za izjeme v zvezi z območji, naj bi jasno izhajalo iz Smernic iz leta 1998 (točka 1, četrti odstavek), ki so nadomestile navedeno sporočilo o načinu uporabe člena [87](3)(a) in (c) [ES] za regionalne pomoči z dne 12. avgusta 1988 (
UL 1988, C 212, str. 2
; v nadaljevanju: sporočilo z dne ). Pravila, določena v teh smernicah, naj bi Komisijo zavezovala.
Komisija v zvezi s tem opominja, da so območja vsake države članice, upravičena do uporabe izjeme v zvezi z območji, navedena na karti regionalnih državnih pomoči, ki jih je ta institucija v skladu s postopkom, določenim z navedenimi Smernicami iz leta 1998 (zlasti točka 3.10), odobrila na podlagi skupnih meril in načrta, ki ga je država članica priglasila.
V obravnavanem primeru naj bi bil zadevni program pomoči namenjen tudi podjetjem s sedežem na območjih, ki niso upravičena do uporabe izjeme iz člena 87(3)(c) ES. Kot je navedla Komisija v izpodbijani odločbi (uvodna izjava 68), naj bi ta okoliščina zadostovala za utemeljitev, da za ta program ni mogoče uporabiti izjeme v zvezi z območji. Med obravnavanjem programa pomoči naj Komisija ne bi bila dolžna preučiti posamičnega položaja vsakega prejemnika. V nasprotju s trditvami Hotela Cipriani naj zato izpodbijana odločba ne bi bila neobrazložena v delu, v katerem Komisija ni upoštevala dejstva, da ima ta tožeča stranka sedež na območju, ki je upravičeno do uporabe izjeme v zvezi z območji.
Poleg tega naj bi Komisija iz istih razlogov pravilno zavrnila prošnjo italijanskih organov za odobritev obravnavanega programa pomoči v skladu s členom 87(3)(c) ES na podlagi posebnega lokalnega položaja Benetk, za katerega je značilna nujnost preprečiti upadanje mestnega prebivalstva, zaton industrijskih dejavnosti mesta in njegovo preobrazbo v mesto-muzej, ter na podlagi tega, da naj bi bili obravnavani ukrepi nadomestilo (uvodna izjava 67 izpodbijane odločbe).
Poleg tega Komisija ugovarja temu, da spadajo Benetke na področje uporabe Smernic o državnih pomočeh podjetjem v mestnih četrtih, ki so v slabšem položaju.
Prav tako navaja, da
ad hoc
ureditev za Benetke v nobenem primeru ni nujna za izpolnitev zahtev, ki jih navaja družba Italgas. V obravnavanem primeru naj bi se Italijanska republika odločila, da ne vključi celotnega območja Benetk v svoj predlog o seznamu območij, ki so upravičena do uporabe izjeme iz člena 87(3)(c) ES.
Komisija tudi opozarja, da je v izpodbijani odločbi (uvodni izjavi 73 in 74) navedla razloge, zaradi katerih ni nameravala spremeniti načina uporabe tega člena, da bi ga prilagodila primeru Benetk, kot je to storila ob širitvi Skupnosti na Švedsko in Finsko.
Nazadnje, Komisija nasprotuje trditvi družbe Italgas, v skladu s katero naj bi bili z obravnavanim programom pomoči predvideni ukrepi v korist zaposlovanja, ki naj bi bili podobni tistim iz ureditve za južno Italijo in ki naj bi se razširili na območje Benetk in Chioggie.
Trditev, da so obravnavani ukrepi v skladu z načelom sorazmernosti, kar je navedel Hotel Cipriani, naj bi se nanašala na posamični položaj in na določen sektor dejavnosti, ki jih Komisija ne preuči med presojo programa pomoči.
b) Presoja Sodišča prve stopnje
Uvodoma je treba spomniti, da je Komisija v izpodbijani odločbi (uvodne izjave od 60 do 63 in člen 1, prvi odstavek) ob upoštevanju točk 20, 21 in 23 Smernic o pomoči za zaposlovanje, ki se nanašajo le na pomoči za zaposlovanje, ki niso povezane z naložbami (točka 10 Smernic), razglasila na podlagi člena 87(3)(c) ES za združljive s skupnim trgom oprostitve plačila prispevkov za socialno varnost za nova delovna mesta, predvidene v členu 2 uredbe ministra z dne 5. avgusta 1994, če so bile te oprostitve odobrene podjetjem, ki so MSP, ali podjetjem na območju, ki je upravičeno do uporabe izjeme iz člena 87(3)(c) ES, ali podjetjem, v katerih so zaposlene skupine delavcev, ki imajo posebne težave z vključitvijo ali ponovno vključitvijo na trg dela.
Nasprotno pa je Komisija v členu 1, drugi odstavek, in členu 2 izpodbijane odločbe menila, da oprostitve plačila prispevkov za socialno varnost za nova delovna mesta, ki ne izpolnjujejo enega od treh navedenih alternativnih pogojev, ter splošna zmanjšanja prispevkov za socialno varnost iz člena 1 uredbe ministra z dne 5. avgusta 1994, ki so namenjene ohranjanju delovnih mest (uvodni izjavi 64 in 65 izpodbijane odločbe), ne izpolnjujejo pogojev iz navedenih Smernic o pomoči za zaposlovanje (točka 22), da bi se jih odobrilo na podlagi člena 87(3)(c) ES kot sektorske pomoči za pospeševanje razvoja določenih gospodarskih dejavnosti, ne da bi se trgovski pogoji spremenili v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi.
V uvodnih izjavah od 67 do 78 izpodbijane odločbe je Komisija preverila, ali bi za oprostitve iz prejšnje točke, za katere ne more veljati izjema v zvezi z dejavnostmi iz člena 87(3)(c) ES, če se jih obravnava kot pomoči za zaposlovanje, lahko veljala izjema v zvezi z območji na podlagi člena 87(3)(a) in (c) ES, če se jih obravnava kot državne regionalne pomoči. V zvezi s tem se je izrecno oprla na svoje sporočilo z dne 12. avgusta 1988, ki je veljalo med obravnavanim obdobjem, to je vključno od leta 1995 do , ko je bilo prekinjeno izvajanje obravnavanega programa pomoči (uvodna izjava 69 izpodbijane odločbe).
Ta način je bil pozneje, pred sprejetjem izpodbijane odločbe 25. novembra 1999, nadomeščen s Smernicami iz leta 1998, ki so bile sprejete kot „ustrezn[i] ukrep[i]“ iz člena 88(1) ES (sodba Sodišča z dne v zadevi Nemčija proti Komisiji,
C-242/00, Recueil, str. I-5603
, točka 30) in objavljene v
Uradnem listu Evropskih skupnosti
z dne .
Preveriti je torej treba, ali se navedene smernice uporabijo v obravnavanem primeru. V zvezi s tem je treba poudariti, da je v teh smernicah v točki 6.1 določeno, da bo od njihovega sprejetja Komisija presojala združljivost državnih regionalnih pomoči s skupnim trgom na podlagi navedenih smernic. V njih je pojasnjeno, da se bodo načrtovane pomoči, ki so bile priglašene, preden so bile države članice obveščene o navedenih smernicah, presojale na podlagi meril, ki so veljala ob priglasitvi. V obravnavanem primeru se je namreč zadevni program pomoči nezakonito izvajal od leta 1995. Poleg tega je bila Komisija obveščena o določbah zakona št. 30/1997, s katerimi je bila veljavnost tega programa podaljšana za leto 1997 v korist podjetij na območju Benetk in Chioggie ter regij v južni Italiji, z dopisom z dne 10. junija 1997 na podlagi odločbe 95/155, s katero je bila pod nekaterimi pogoji odobrena ureditev zmanjšanj prispevkov za socialno varnost v južni Italiji, in ne kot formalna priglasitev načrtovane pomoči v korist podjetij v Benetkah in Chioggii v skladu s členom 88(3) ES, ker se je obravnavani program pomoči že izvajal. Takšnega obvestila torej ni mogoče opredeliti kot priglasitev, ki bi omogočila uporabo meril, ki so veljala ob tej priglasitvi na podlagi točke 6.1 navedenih Smernic iz leta 1998. Vendar je lahko Komisija na podlagi prehodnih določb iz točk 6.2 in 6.3 Smernic iz leta 1998, po eni strani, pod določenimi pogoji odstopila od navedenih smernic glede preverjanja upravičenosti seznamov regij prejemnic pomoči in v zvezi s tem še naprej uporabljala način, opredeljen v njenem sporočilu z dne . Po drugi strani je lahko Komisija pod določenimi pogoji odstopila od določb smernic iz leta 1998 v zvezi s preverjanjem združljivosti intenzivnosti pomoči in zgornje meje kumulacije.
Iz tega izhaja, da se je Komisija v izpodbijani odločbi lahko oprla na karto regij, upravičenih do uporabe izjeme v zvezi z območji, ter na zgornje meje intenzivnosti pomoči in kumulacije, določene v skladu z načinom uporabe člena 87(3)(a) in (c) ES, opredeljenim v sporočilu z dne 12. avgusta 1988. V zvezi z drugimi elementi so veljale Smernice iz leta 1998.
Poleg tega, kot je Sodišče prve stopnje presodilo v sodbi HAMSA proti Komisiji, navedena v točki 265 zgoraj, (točki 201 in 202), iz sporočila z dne 12. avgusta 1988 (točka 6, prvi odstavek) izhaja – in je bilo potrjeno z navedenimi Smernicami iz leta 1998 (točke 1, 4.1 in 4.11), ter v njih jasno izraženo –, da je predmet regionalnih pomoči, za katere lahko velja izjema iz člena 87(3)(a) in (c) ES, donosna naložba ali ustvarjanje novih delovnih mest, povezanih z izvedbo naložbe. Nasprotno pa se lahko pomoči za tekoče poslovanje le izjemoma odobrijo na podlagi člena 87(3)(a) ali (c) ES (glej točko 6, drugi odstavek, sporočila z dne in točke od 4.15 do 4.17 Smernic iz leta 1998). Čeprav bi bilo treba upoštevati, da se določbe o pomočeh za ustvarjanje delovnih mest, ki so povezane z izvedbo naložbe, in določbe o pomočeh za tekoče poslovanje iz Smernic iz leta 1998, ne uporabljajo
ratione temporis
, kar je bilo ovrženo v navedeni točki 6.1, v kateri je določeno, da se smernice uporabljajo od njihovega sprejetja, z izjemo prehodnih določb v navedenih točkah 6.2 in 6.3, pomembnost merila povezanosti z naložbo in izjemnost pomoči za tekoče poslovanje vendarle jasno izhajata iz sporočila z dne . Poleg tega je takšna razlaga sporočila z dne nujna, ker je popolnoma v skladu s ciljem, ki mu sledijo izjeme v zvezi z območji na podlagi člena 87(3)(c) ES za pospeševanje razvoja določenih gospodarskih območij, ne da bi se trgovinski pogoji spremenili v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi.
V izpodbijani odločbi (uvodni izjavi 68 in 69) Komisija zato pravilno opozarja, da so bila merila za upravičenost območja do uporabe izjeme v zvezi z območji na podlagi člena 87(3)(c) ES vrste pomoči, ki se lahko dodelijo, ter intenzivnost pomoči, določena v sporočilu z dne 12. avgusta 1988. V tem okviru je Komisija menila, da za obravnavane ukrepe iz dveh razlogov ne more veljati takšna izjema. Prvič je poudarila, da je samo del območja mesta Benetke na seznamu italijanskih regij, upravičenih do uporabe izjeme v zvezi z območji na podlagi člena 87(3)(c) ES. Drugič pa je navedla, da so v skladu s sporočilom iz leta 1998 predmet državne regionalne pomoči donosne naložbe ali ustvarjanje delovnih mest, povezano z naložbo. Ker so bile sporne oprostitve plačila za ustvarjanje delovnih mest pomoči za tekoče poslovanje, so bile ob spoštovanju zelo strogih pogojev lahko dodeljene le na podlagi točk od 4.15 do 4.17 Smernic iz leta 1998 podjetjem, ki delujejo v regijah, za katere velja izjema iz člena 87(3)(a) ES, med katerimi niso bile Benetke in Chioggia. Komisija je zato menila, da jih ni mogoče opredeliti kot regionalne ukrepe (glej uvodne izjave od 68 do 70 izpodbijane odločbe). Nazadnje je glede zatrjevanega cilja regionalnega razvoja Komisija poudarila, da ni ob upoštevanju značilnosti obravnavanega programa pomoči nobene povezanosti med tem programom in navedenimi strukturnimi ovirami (uvodna izjava 78).
Komisija je nato v izpodbijani odločbi (uvodne izjave od 71 do 77) zavrnila trditve, ki so jih navedli italijanski organi, odbor in občina Benetke, v korist meril, ki so bolj prilagodljiva kot merila iz sporočila z dne 12. avgusta 1988. Zlasti je ugovarjala temu, da je uporabila pravila, ki so izjema od meril iz tega sporočila, ter zlasti iz Smernic o državnih pomočeh podjetjem v mestnih četrtih, ki so v slabšem položaju, z dne , iz svojega Sporočila o spremembi načina uporabe člena [87](3)(c) [ES] za regionalne pomoči ob pristopu nordijskih držav z dne (
UL C 364, str. 8
) in iz svoje Odločbe 94/455 (glej točko 2 zgoraj).
Tožeče stranke in Italijanska republika, ki intervenira v podporo družbi Italgas, ki so se pridružile trditvam, ki so bile med upravnim postopkom navedene pred Komisijo, poudarjajo, da izpodbijana odločba krši člen 87(3)(c) ES in da ni dovolj obrazložena, ker naj Komisija ne bi pravilno upoštevala posebnih težav, ki so povezane z otoško lego, značilno za območje Benetk, za odobritev izjeme v zvezi z območji v korist oprostitev plačila za socialno varnost, ki so bile v izpodbijani odločbi razglašene za nezdružljive.
Opozoriti je treba, da ima Komisija v skladu s sodno prakso pri uporabi člena 87(3)(c) ES široko diskrecijsko pravico, uresničevanje katere vključuje zapletene gospodarske in socialne presoje, ki jih je treba opraviti v skupnostnem okviru. Sodni nadzor, ki se uporablja za uresničevanje te diskrecijske pravice, je omejen na preverjanje upoštevanja procesnih pravil in pravil obrazložitve, pravilnosti ugotovljenih dejstev ter neobstoja napačne uporabe prava, očitne napake pri presoji ali zlorabe pooblastil (sodba Sodišča z dne 13. februarja 2003 v zadevi Španija proti Komisiji,
C-409/00, Recueil, str. I-1487
, točka 93, in sodba Sodišča prve stopnje z dne v zadevi Pollmeier Malchow proti Komisiji,
T-137/02, ZOdl., str. II-3541
, točka 52).
Poleg tega iz samega besedila členov 87(3)(c) ES in 88 ES izhaja, da „lahko“ Komisija pomoči iz prve od navedenih dveh določb šteje za združljive s skupnim trgom. Komisija zato – čeprav je tista, ki se mora vedno opredeliti glede združljivosti državnih pomoči, ki jih nadzoruje, s skupnim trgom, čeprav ji niso bile priglašene – ni dolžna takih pomoči razglasiti za združljive s skupnim trgom (v točki 290 zgoraj navedena sodba Španija proti Komisiji, točka 94, in v točki 290 zgoraj navedena sodba Pollmeier Malchow proti Komisiji, točka 53).
Komisija lahko za izvajanje svoje diskrecijske pravice določi usmeritve, in sicer z akti, kot so okviri, sporočila ali smernice, če ti akti vsebujejo okvirna pravila v zvezi z usmeritvami, ki jim mora slediti ta institucija, in če ne odstopajo od pravil iz Pogodbe. Kadar Komisija sprejme takšne akte, s katerimi želi v skladu s Pogodbo natančno opredeliti merila, ki jih namerava uporabiti v okviru izvajanja svoje diskrecijske pravice, je posledica tega samoomejevanje navedene pravice, saj mora Komisija upoštevati okvirna pravila, ki si jih je naložila. V teh okoliščinah je dolžnost Sodišča prve stopnje, da preveri, ali je Komisija ta pravila upoštevala (glej sodbo Sodišča prve stopnje z dne 1. decembra 2004 v zadevi Kronofrance proti Komisiji, v pritožbenem postopku,
T-27/02, ZOdl., str. II-4177
, točka 79 in navedena sodna praksa; glej tudi zgoraj v točki 290 navedeno sodbo Španija proti Komisiji, točka 95, in zgoraj v točki 290 navedeno sodbo Pollmeier Malchow proti Komisiji, točka 54).
V okviru svoje diskrecijske pravice pri uporabi člena 87(3) ES Komisija ohrani svoje pooblastilo, da te okvire, sporočila ali smernice razveljavi ali spremeni, če to nalagajo okoliščine. Poleg tega pa se ti akti nanašajo na omejen sektor in temeljijo na želji, da se sledi politiki, ki jo je sama določila (sodba Sodišča prve stopnje z dne 30. aprila 1998 v zadevi Vlaams Gewest proti Komisiji,
T-214/95, Recueil, str. II-717
, točka 89).
Zlasti izhaja iz sodne prakse, da ni mogoče šteti, da se je Komisija odrekla pooblastilu, da razglasi združljivost pomoči neposredno na podlagi člena 87(3) ES, če ni izrecno navedla svojega mnenja o zadevnem vprašanju v ustreznem sporočilu, smernicah ali okviru. To velja zlasti v primeru, ko v veljavnem okviru ni izrecno prepovedana vrsta pomoči, ki je bila dodeljena v obravnavanem primeru, niti ni to njegov namen (glej v tem smislu sodbo Sodišča prve stopnje z dne 20. septembra 2007 v zadevi Fachvereinigung Mineralfaserindustrie proti Komisiji, T-375/03, neobjavljena v ZOdl., točki 143 in 144).
Iz sodne prakse prav tako izhaja, da takšnih okvirov, sporočil ali smernic ni mogoče razlagati samo ob upoštevanju njihovega besedila. Razlagati jih je treba ob upoštevanju člena 87 ES in cilja, ki mu ta določba sledi, to je neizkrivljena konkurenca na skupnem trgu. V sodbi Kronofrance proti Komisiji, navedena v točki 292 zgoraj (točka 89), je Sodišče prve stopnje poudarilo, da se lahko večsektorski okvir za regionalno pomoč, namenjeno večjim naložbenim projektom, razlaga, kot zatrjuje Komisija, tako, da je za presojo dejavnika o stanju konkurence presoja merila trga v zatonu dovoljena le podredno, kadar podatki o stopnji izkoriščenosti zmogljivosti v zadevnem sektorju niso zadostni. Sodišče prve stopnje pa je vendarle menilo, da je treba ta okvir razlagati tako, da kadar na podlagi podatkov o stopnji izkoriščenosti zmogljivosti v zadevnem sektorju ni mogoče sklepati, da v tem sektorju obstajajo strukturni presežki zmogljivosti, mora Komisija preučiti, ali je upoštevni trg v zatonu, ker je samo taka razlaga v skladu s ciljem neizkrivljene konkurence.
Podobno je Sodišče prve stopnje v sodbi Pollmeier Malchow proti Komisiji, navedena v točki 290 zgoraj, presodilo, da je treba določbe Priporočila Komisije z dne 3. aprila 1996 o opredelitvi MSP razlagati ob upoštevanju namena merila gospodarske neodvisnosti. Čeprav je v teh določbah v bistvu predvideno, da se podjetja, v katerih eno ali več podjetij, ki ne ustrezajo opredelitvi MSP, nima v lasti več kot 25 %, štejejo za neodvisna, je Sodišče prve stopnje menilo, da te določbe niso spremenile diskrecijske pravice Komisije, ki jo ima pri ugotavljanju, ali je treba podjetja, ki so del skupine, za uporabo programa državnih pomoči šteti za gospodarsko enoto (glej zlasti točke od 58 do 63 sodbe).
Poleg tega je treba spomniti, da mora v skladu s členom 253 ES Komisija obrazložiti svoje odločbe, vključno s tistimi, s katerimi je zavrnila razglasitev pomoči za združljive s skupnim trgom na podlagi člena 87(3)(c) ES. Iz obrazložitve, ki se zahteva s členom 253 ES, mora jasno in nedvoumno izhajati sklepanje organa Skupnosti, ki je avtor izpodbijanega akta, da se lahko zainteresirane osebe seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in, če je to potrebno, branijo svoje pravice ter da lahko sodišče izvaja svoj nadzor (v točki 290 zgoraj navedena sodba Španija proti Komisiji, točki 95 in 98).
V obravnavanem primeru je torej treba preveriti, ali se obrazložitev izpodbijane odločbe (glej točki 287 in 288 zgoraj) lahko obravnava kot zadostno in ali ob upoštevanju trditev strank Komisija ni prekoračila omejitev diskrecijske pravice, ki jo ima v okviru upoštevnih sporočil, smernic in okvirov ob upoštevanju obravnavane sodne prakse.
Najprej glede trditve Hotela Cipriani, v skladu s katero bi bilo treba določbe o državnih regionalnih pomočeh razlagati široko ob upoštevanju ciljev ekonomske in socialne kohezije, Komisija pravilno poudarja, da sta vzpostavitev neizkrivljene konkurence na notranjem trgu (člen 3(1)(g) ES ter členi od 81 ES do 89 ES) ter krepitev ekonomske in socialne kohezije (člen 3(1)(k) ES ter členi od 158 ES do 162 ES) dve različni in avtonomni politiki Skupnosti. Strukturni skladi so glavni instrument druge od teh politik, medtem ko se izjemi v zvezi z območji na podlagi člena 87(3)(a) in (c) ES nanašata na skupnostno politiko konkurence in sta omejeni z nujnostjo izogibanja vsakršnemu izkrivljanju, ki bi bilo v nasprotju s skupnimi interesi. Dejstvo, ki izhaja že iz sporočila z dne 12. avgusta 1988 (četrti odstavek preambule), da se ti dve politiki na področju regionalnih pomoči dopolnjujeta, vendarle ne pomeni, da je med ciljema, ki jima sledita, hierarhija. Okoliščina, poudarjena v uvodni izjavi 3 Uredbe Komisije št. 1628/2006 z dne o uporabi členov 87 in 88 Pogodbe pri državni regionalni pomoči za naložbe (
UL L 302, str. 29
), ki je uredba o skupinskih izjemah in ki jo je navedel Hotel Cipriani, da državne regionalne pomoči spodbujajo gospodarsko, socialno in ozemeljsko kohezijo držav članic ter Skupnosti kot celote, zato ne more vplivati na razlago pravil, s katerimi so urejene državne regionalne pomoči. Zlasti Komisija pri izvrševanju svoje diskrecijske pravice ni dolžna uporabljati teh pravil na bolj prilagodljiv način, da bi tako dala prednost ciljem politike ekonomske in socialne kohezije pred cilji politike konkurence. V praksi Smernice iz leta 1998, vsebujejo poleg tega posebno določbo (točka 3.10.5), ki je namenjena spodbujanju skladnosti med državnimi regionalnimi pomočmi in strukturnimi skladi ob zagotavljanju spoštovanja določenih pogojev iz teh smernic.
Nato je treba preučiti trditve v zvezi z okviri, sporočili in smernicami, ki jih navajajo tožeče stranke, da bi dokazale, da bi v obravnavanem primeru Komisija morala razglasiti oprostitve plačila prispevkov za socialno varnost za združljive s skupnim trgom na podlagi člena 87(3)(c) ES.
Prvič, kot poudarja Komisija v izpodbijani odločbi (uvodna izjava 72), se Smernice o državnih pomočeh podjetjem v mestnih četrtih, ki so v slabšem položaju, ne nanašajo na odobritev izjem v zvezi z območji, ampak na odobritev izjem v zvezi z dejavnostmi na podlagi člena 87(3)(c) ES. Čeprav je glede stopnje težav, ki utemeljujejo odobritev izjeme na podlagi člena 87(3)(c) ES, v točki 13 teh smernic navedeno, da so za mestne četrti, ki so v slabšem položaju, na socialnoekonomski ravni in na ravni prikrajšanosti ter stroškov, ki jih imajo podjetja v teh četrtih, značilne težave s podobno stopnjo, kot je značilna za regije, ki so prejele pomoč na podlagi navedenega člena, je vendarle v točki 10 poudarjeno, da so težave, ki jih imajo podjetja v teh mestnih četrtih, ki so v slabšem položaju, predvsem lokalne, kar ne utemeljuje takšne regionalne pomoči, ki je namenjena velikim podjetjem. Poleg tega v skladu s točko 5 iz meril za izbor upravičenih območij ter iz nemožnosti, da dobijo podjetja zunaj okvira naložbe regionalno pomoč, izhaja neprimernost pravil, s katerimi so urejene regionalne pomoči.
Poleg tega je eno izmed alternativnih meril, opredeljenih v točki 7 navedenih smernic, za upravičenost območij do državnih pomoči podjetjem v mestnih četrtih, ki so v slabšem položaju, izbor območij na podlagi pobude Urban, ki je bila sprejeta v okviru strukturnih skladov na podlagi člena 11 Uredbe Sveta (EGS) št. 2082/93 z dne 20. julija 1993, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 4253/88 o določbah za izvajanje Uredbe (EGS) št. 2052/88 glede usklajevanja dejavnosti različnih strukturnih skladov med seboj in z dejavnostmi Evropske investicijske banke ter drugih obstoječih finančnih instrumentov (
UL L 193, str. 24
), in člena 3(2) Uredbe Sveta (EGS) št. 2083/93 z dne , ki spreminja Uredbo št. 4254/88 o izvajanju Uredbe (EGS) št. 2052/88 glede Evropskega sklada za regionalni razvoj (
UL L 193, str. 34
). V točki 14 sporočila državam članicam, ki določa smernice za operativne programe, k sprejetju katerih so države članice pozvane v okviru pobude Urban (
UL 1994, C 180, str. 6
), je predvideno, da se lahko dodeli skupnostno pomoč v obliki posojil ali subvencij v okviru pobude Urban v korist integriranih razvojnih programov za del mestnega območja s težavami, ki je geografsko opredeljen in omejen. V zvezi s tem iz Smernic o državnih pomočeh podjetjem v mestnih četrtih, ki so v slabšem položaju (točka 2.1) izhaja, da se nanašajo zlasti na državne pomoči, namenjene dopolnitvi prizadevanj v okviru strukturnih skladov.
Poudariti je treba, da so v skladu s točko 4 teh smernic ekonomske ovire, ki odvračajo podjetja od mestnih četrti, ki so v slabšem položaju, konkretno „neposredni ali posredni dodatni stroški, povezani z delovanjem na teh območjih (tatvine, raven zavarovalnih premij, vandalizem…), ter strukturne ovire, značilne za te četrti (težave pri iskanju kvalificiranih delavcev, ki bi tam delali, splošno zmanjšanje gospodarske dejavnosti, neobstoj in propadanje javne infrastrukture, negotovost, finančne težave lokalnih organov, težave v zvezi z javno podobo)“. Te smernice se nanašajo le na pomoči majhnim podjetjem, ki izvajajo lokalno dejavnost (točka 11), in v prilogi 1 k njim so navedene upravičene dejavnosti, med katerimi sta med drugim hotelirstvo in gostinstvo. Med dejavnostmi, za katere te smernice ne veljajo in ki so naštete v tej prilogi, je med drugim distribucija plina.
V obravnavanem primeru je treba poudariti, da je obravnavani program pomoči nasprotno namenjen vsem podjetjem v Benetkah in Chioggii. Določena ni nobena omejitev njegovega področja uporabe
ratione materiae
.
Čeprav Hotel Cipriani trdi, da se za območje Benetk zlasti na podlagi pobude Urban (glej točko 299 zgoraj) uporabljajo navedene smernice, ni mogoče veljavno trditi, česar poleg tega nobena izmed tožečih strank ne zatrjuje, da obravnavani program pomoči izpolnjuje posebna merila, opredeljena v teh smernicah. V obravnavanem primeru takšne smernice torej niso upoštevne. V zvezi s tem Komisija namreč pravilno poudarja, da navedene smernice niso primer pomoči, ki odstopa od meril uporabe člena 87(3)(c) ES in ki naj bi bil utemeljen z edinstvenimi in izjemnimi pogoji. Nasprotno, v njih so opredeljena splošna merila za odobritev izjeme v zvezi z dejavnostmi, ki veljajo za vse mestne četrti, ki so v slabšem položaju. Nasprotno od mnenja tožečih strank v teh okoliščinah in glede na to, da je Komisija v tem okviru upoštevala posebne ekonomske težave v mestnih četrtih, ki so v slabšem položaju, ni mogoče sklepati, da bi za odobritev izjeme na podlagi člena 87(3)(c) ES morala upoštevati posebne težave v Benetkah, ki jih navajajo tožeče stranke in ki niso povezane s težavami v mestnih četrtih, ki so v slabšem položaju.
Drugič, tožeče stranke in Italijanska republika ne morejo utemeljeno očitati Komisiji, da ni upoštevala posebnosti strukturnih težav, povezanih z otoško lego, ki so jih med upravnim postopkom navajali italijanski organi in zainteresirane osebe, da bi odobrila izjemo v zvezi z območji na podlagi člena 87(3)(c) ES, saj naj bi bil obravnavani program pomoči v skladu s cilji regionalnega razvoja, ki mu sledi ureditev regionalnih pomoči, in sorazmeren.
Iz sodne prakse (glej točke od 294 do 296 zgoraj) sicer izhaja, da lahko Komisija, kot poudarjajo tožeče stranke in Italijanska republika, pri izvrševanju svoje diskrecijske pravice upošteva posebne položaje na podlagi člena 87(3)(c) ES, ne da bi bilo treba za to spremeniti ureditev regionalnih pomoči, ki izhaja iz veljavnih sporočil in smernic, ali oblikovati
ad hoc
ureditev. V takšnem primeru mora Komisija primerjati pozitivne učinke pomoči in njene negativne učinke na trgovinske pogoje in na ohranjanje neizkrivljene konkurence (glej zgoraj v točki 225 navedeno sodbo Philip Morris Holland proti Komisiji, točki 24 in 26, ter zgoraj v točki 45 navedeno sodbo Alzetta in drugi proti Komisiji, točka 129).
Vendarle pa v obravnavanem primeru na podlagi trditev, ki jih navajajo tožeče stranke in Italijanska republika, ni mogoče ugotoviti, da je Komisija prekoračila omejitve svoje diskrecijske pravice, s tem da se je v uvodnih izjavah 68 in 69 izpodbijane odločbe (glej točko 287 zgoraj) oprla na merila presoje, opredeljena v sporočilu z dne 12. avgusta 1988, in na Smernice iz leta 1998.
Tožeče stranke zlasti niso dokazale, da je Komisija storila očitno napako pri presoji, ko je menila, da iz položaja Benetk ne izhajajo novi elementi, in ko se je zato pri zavrnitvi odobritve teh pomoči na podlagi izjeme v zvezi z območji oprla na okoliščino, da obravnavane pomoči niso bile povezane z naložbo (glej točko 288 zgoraj). Poleg tega tožeče stranke in Italijanska republika ne izpodbijajo tega, da so bila samo določena območja Benetk vključena v seznam regij, ki so upravičene do uporabe izjeme v zvezi z območji na podlagi člena 87(3)(c) ES. V zvezi s to zadnjo točko je vendarle treba poudariti, da v nasprotju s trditvami Komisije ta okoliščina ni izključila celotnega območja Benetk od uporabe izjeme v zvezi z območji. Vendarle pa je na upravičenih območjih značilnost obravnavanih pomoči, da so pomoči za tekoče poslovanje, zadostovala za utemeljitev zavrnitve njihove odobritve kot regionalnih pomoči s strani Komisije.
Poleg tega je treba zavrniti očitek družbe Italgas in Italijanske republike, v skladu s katerim Komisija ni dovolj obrazložila svoje zavrnitve trditev, ki so temeljile na posebnem položaju območja lagune Benetk in ki so jih med upravnim postopkom navedli italijanski organi in zainteresirane tretje osebe, s tem da je v izpodbijani odločbi (uvodna izjava 74) navedla le neobstoj novih elementov, ki bi lahko utemeljili odobritev zaprošene
ad hoc
izjeme.
V uvodni izjavi 74 izpodbijane odločbe je namreč Komisija navedla razloge, zaradi katerih ni nameravala v obravnavanem primeru spremeniti načina uporabe člena 87(3)(c) ES z dne 12. avgusta 1988 in ga tako prilagoditi zadevnemu primeru, kot je to storila ob širitvi Skupnosti na Švedsko in Finsko. Takrat je namreč Komisija z odločbo z dne spremenila navedeni način, tako da je v bistvu določila dodatno merilo upravičenosti območij do uporabe izjeme v zvezi z območji in možnost odobritve pomoči, namenjene delnemu nadomestilu dodatnih transportnih stroškov, da bi se upoštevale geografske posebnosti, ki so bile nove v Evropski skupnosti, in sicer skrajna severna lega, težke vremenske razmere, zelo dolge notranje razdalje, majhna gostota prebivalstva na določenih delih ozemlja, in ki niso bile upoštevane kot osnovne težave med oblikovanjem tega načina (glej navedeno Obvestilo z dne , naslovljeno na države članice in druge zainteresirane strani o spremembi dela II Sporočila z dne ). S pojasnilom, da iz položaja Benetk ne izhajajo novi elementi in da bi obravnavani program pomoči lahko povzročil nedoslednost veljavne ureditve pomoči, ker gre za pomoči za tekoče poslovanje, dodeljene na območju, na katerem ni velikih težav v zvezi z ekonomsko in socialno kohezijo, je torej Komisija dovolj obrazložila svojo zavrnitev tega, da bi se v obravnavanem primeru oddaljila od meril, ki so v skladu z veljavnim načinom uporabe.
Tretjič, prav tako je treba zavrniti trditev družbe Italgas, v skladu s katero naj bi bila Komisija upravičena, da se oddalji zlasti od meril, navedenih v točki 22 Smernic o pomoči za zaposlovanje, v zvezi s splošnimi oprostitvami plačila prispevkov za socialno varnost, ki so bile namenjene ohranjanju delovnih mest in ki so bile določene v členu 1 uredbe ministra z dne 5. avgusta 1994. Medtem ko se namreč te smernice nanašajo na izjeme v zvezi z dejavnostmi na podlagi člena 87(3)(c) ES, tožeča stranka le navaja odločbo 95/455, v kateri je Komisija odobrila izjemo v zvezi z območji za oprostitve plačila prispevkov za socialno varnost, ki so veljale v južni Italiji, v okoliščinah, ki so bile popolnoma drugačne od teh v obravnavanem primeru, kot to poudarja v izpodbijani odločbi (uvodni izjavi 75 in 76). V tej odločbi iz leta 1995 (uvodna izjava 14) je Komisija ugotovila, da so pomoči za tekoče poslovanje, določene v členu 1 uredbe ministra z dne , v vseh regijah, razen v regijah Abruzzi in Molise, izpolnjevale pogoje za uporabo izjeme v zvezi z območji na podlagi člena 87(3)(c) ES. Nasprotno pa je Komisija glede regij Abruzzi in Molise, ki nista več izpolnjevali teh pogojev, upoštevala dejstvo, da je za ti regiji do veljala izjema na podlagi člena 87(3)(a) ES. Tako je menila, čeprav se člen 87(3)(c) ES ne nanaša na pomoči za tekoče poslovanje, da je primerno in združljivo s skupnim trgom, ne da bi se trgovinski pogoji spremenili v obsegu, ki bi bil v nasprotju s skupnimi interesi, da se odobrijo te pomoči skupaj z načrtom progresivne ukinitve z začasnimi spremljevalnimi ukrepi, ki naj bi omogočili prilagoditev podjetij v regiji na manj ugodno ureditev, določeno v členu 87(3)(c) ES. V svoji odločbi 94/455 (uvodna izjava 15) je Komisija utemeljila to odstopanje od meril, navedenih v sporočilu z dne , s „splošnim načelom, da je treba upoštevati objektivno posebnost položajev, ki niso primerljivi s položaji regij, za katere se lahko uporabi izjema na podlagi člena [87](3)(c) [ES]“.
Četrtič, v nasprotju s trditvami družbe Italgas je Komisija v celoti spoštovala merila, ki jih je opredelila v navedenih Smernicah o pomoči za zaposlovanje, ko je razglasila oprostitve plačila prispevkov za socialno varnost za nova delovna mesta, določene v členu 2 uredbe ministra z dne 5. avgusta 1994, za nezdružljive s skupnim trgom, če niso bile te oprostitve odobrene MSP ali podjetjem na območju, ki je upravičeno do regionalne pomoči, ali podjetjem, v katerih so se zaposlili delavci, ki so imeli posebne težave z vključitvijo ali ponovno vključitvijo na trg dela. Komisija je namreč v točki 21 teh smernic jasno navedla merila, v skladu s katerimi je presojala, ali lahko za pomoč za ustvarjanje novih delovnih mest velja izjema v zvezi z dejavnostmi na podlagi člena 87(3)(c) ES. Med temi merili so navedeni trije alternativni pogoji, med katerimi je namreč pogoj o delovanju podjetja na območju, ki je upravičeno do državnih regionalnih pomoči. Ker družba Italgas ni navedla nobenega elementa, na podlagi katerega bi se lahko podvomilo v skladnost teh treh alternativnih meril z namenom izjem v zvezi z dejavnostmi na podlagi člena 87(3)(c) ES, ki se nanaša na pomoči za pospeševanje razvoja določenih gospodarskih dejavnosti, kadar takšne pomoči ne spreminjajo trgovinskih pogojev v obsegu, ki bi bil v nasprotju z interesi Skupnosti, je treba sklepati, da je bila Komisija v skladu z ustaljeno sodno prakso (glej točko 292 zgoraj) dolžna spoštovati merila, ki jih je določila. Komisiji v nobenem primeru ni mogoče očitati, da je uporabila merila, če se ne dokaže in utemeljeno zatrjuje, da niso v skladu z namenom, ki mu sledijo izjeme v zvezi z dejavnostmi (glej
a contrario
v točki 290 zgoraj navedeno sodbo Pollmeier Malchow proti Komisiji).
Glede na navedeno je treba tožbene razloge, ki temeljijo na kršitvi člena 87(3)(c) ES in neobstoju obrazložitve, zavrniti kot neutemeljene.
3.
Zatrjevana kršitev člena 87(3)(d) ES in načela enakega obravnavanja ter domnevni neobstoj obrazložitve in domnevna protislovna obrazložitev
a) Trditve strank
Trditve tožečih strank
– Zadeva T-254/00
Tožeča stranka, Hotel Cipriani, izpodbija razloge za zavrnitev odobritve izjeme v zvezi s kulturo s strani Komisije. Zatrjuje, da je študija COSES, ki jo je posredoval odbor, potrdila splošnost omejitev, ki v Benetkah izhajajo iz italijanske ureditve o varstvu predmetov kulturne dediščine in okolja. V tej študiji naj bi bili natančno navedeni dodatni stroški, ki nastanejo v Benetkah zaradi takšnih omejitev, glede na stroške, ki nastanejo zaradi podobnih omejitev v drugih okoljskih okvirih. Tožeča stranka navaja zlasti omejitve, določene z italijanskim zakonom št. 1089/93, s katerim je bila uvedena ureditev varstva predmetov z zgodovinsko in umetniško vrednostjo, in natančneje glede Benetk z uredbo predsednika republike št. 791/73, s katero so bile uvedene posebne določbe o restavriranju in obnovi zgradb z arhitekturno, zgodovinsko in umetniško vrednostjo. Dodaja, da je odbor poleg tega predlagal, da predloži dodatne podatke, za katere bi Komisija menila, da so potrebni. Če bi se v teh okoliščinah izkazalo, da za nekatera podjetja navedene dodatne omejitve ne veljajo, naj bi bila Komisija dolžna od uporabe izjeme v zvezi s kulturo izključiti le podjetja, za katera te omejitve ne veljajo, in se pri tem opreti na vse potrebne podatke.
Tožeča stranka nato glede pomembnosti dodatnih stroškov navaja, da je bil omejen znesek spornih zmanjšanj prispevkov za socialno varnost, ki naj bi bili poleg tega degresivni do njihove popolne ukinitve, torej sorazmeren. V obravnavanem primeru naj bi se z izpodbijano odločbo kršilo načelo sorazmernosti.
Komisija naj bi poleg tega odobrila uporabo izjeme v zvezi s kulturo Consorziu Venezia Nuova, ne da bi preverila povezanost kulturnega cilja te organizacije z zneskom odobrenih pomoči. S tega vidika naj bi bila torej izpodbijana odločba protislovna in v nasprotju z načelom enakega obravnavanja.
Hotelirska dejavnost tožeče stranke, za nepremičnine katere naj bi veljala zelo stroga ureditev, ki se uporablja v zgodovinskem središču, naj bi bila ozko povezana z identiteto stavb, ki jih uporablja in katerih prvotni namen naj bi bilo treba ohranjati v skladu z navedeno uredbo št. 791/1973. Zaposlitev zadostnega števila osebja v ta namen naj bi tako ustrezala nujnosti ohraniti zgodovinski vidik in vlogo teh zgradb v mestu.
– Zadeva T-277/00
Tožeči stranki, družba Coopservice in odbor, očitata Komisiji, da ni upoštevala obstoja splošnih omejitev, ki se nanašajo na območje lagune in ki so namenjene zlasti ohranjanju arhitekturne dediščine in okolja. Zlasti naj Komisija ne bi upoštevala omejitev, ki so bile določene zlasti z uredbo predsednika republike št. 962/1973, da bi se zagotovilo „varstvo pokrajinskega, zgodovinskega, arheološkega in umetniškega okvira mesta Benetke in njegove lagune“, v skladu s cilji, določenimi z italijanskim zakonom št. 171/1973 ter italijanskim zakonom št. 431/1985, ki je namenjen uresničitvi primarnih ciljev varstva okolja. Komisija naj bi tako preučila le neposredne omejitve v zvezi z varstvom arhitekturnih zakladov in stavb iz zakona št. 1089/39. Nasprotno pa naj ne bi upoštevala „posrednih“ omejitev, ki so namenjene varstvu pogojev v zvezi z okoljem, področjem, perspektivo in osvetlitvijo nepremičnin, za katere veljajo neposredne omejitve.
Obravnavane oprostitve plačila prispevkov za socialno varnost naj bi bile namenjene pospeševanju kulture in ohranjanju kulturne dediščine. Poleg tega naj bi bile sorazmerne z dodatnimi stroški, ki izhajajo iz navedenih omejitev, in naj ne bi spreminjale trgovinskih pogojev znotraj Skupnosti in pogojev konkurence. S teh dveh vidikov naj bi bila obrazložitev izpodbijane odločbe napačna in nezadostna.
Trditve Komisije
Komisija ugovarja in trdi, da je le uporabila člen 87(3)(d) ES. Ugotovila naj bi, da ni dejanske zveze med dodeljeno koristjo in dodatnimi stroški, ki so povezani z ohranjanjem kulturne dediščine in ki naj bi se nadomestili s to koristjo.
b) Presoja Sodišča prve stopnje
Prvič, Sodišče prve stopnje poudarja, da ni ugotovljeno, da imajo vsa podjetja, ki so jim bila odobrena zmanjšanja plačila prispevkov za socialno varnost, dodatne stroške, povezane z ohranjanjem kulturne dediščine. Zlasti okoliščina, ki jo je navedel Hotel Cipriani, da se arhitekturna, zgodovinska in umetniška vrednost lahko določi „za opredeljene skupine stavb glede na merila, povezana s potekom ulic, trgov in kanalov“, kot je navedel odbor, ne dokazuje, da se takšni dodatni stroški pojavljajo v zvezi z vsemi stavbami, ki jih uporabljajo podjetja, ki so jim bila odobrena obravnavana zmanjšanja prispevkov za socialno varnost.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da Komisija ni imela potrebnih podatkov, da bi v izpodbijani odločbi ugotovila razliko med podjetji, ki uporabljajo stavbe, za katere veljajo omejitve v zvezi z varstvom kulturne dediščine, in tistimi, ki takih stavb ne uporabljajo.
Iz stališč in dokumentov, ki so ji bili posredovani med upravnim postopkom, na splošno izhaja, da Komisija ni imela nobenega primernega podatka, da bi lahko presodila obseg morebitnih arhitekturnih in kulturnih omejitev, ki jih navajajo Hotel Cipriani, družba Coopservice in odbor, ter da bi morebiti preverila možnost odobritve izjeme na podlagi člena 87(3)(d) ES. Iz izpodbijane odločbe (uvodna izjava 79) izhaja zlasti, in tožeče stranke tega niso izpodbijale, da italijanska vlada ni nikoli zaprosila za odobritev izjeme v zvezi s kulturo, ampak je le zagovarjala, da so sporne oprostitve plačila prispevkov za socialno varnost regionalne pomoči. Poleg tega je v navedeni študiji COSES iz februarja 1998 (točka 3.3), ki jo je občina Benetke posredovala Komisiji, le naveden seznam zakonov in drugih predpisov, ki veljajo v Benetkah na področju okolja, gradnje in urbanizma. Nekateri od teh zakonov in drugih predpisov sicer res določajo omejitve v zvezi z zgodovino in umetnostjo, kot to poudarjajo tožeče stranke, vendar pa pomembnost in področje uporabe takšnih omejitev nista natančneje določena. Poleg tega se večji del navedenih predpisov nanaša splošneje na urbanistične, okoljske ali pokrajinske omejitve, ki načeloma niso takšne, da bi se jih upoštevalo v zvezi s pospeševanjem kulture in ohranjanjem kulturne dediščine iz člena 87(3)(d) ES. Študija COSES iz marca 1998 (točki 1.2 in 1.5), ki jo je Komisiji posredoval odbor, ne vsebuje nobene navedbe v zvezi s stroški, ki jih imajo podjetja v Benetkah in Chioggii neposredno zaradi varstva kulturne dediščine.
Drugič je treba opozoriti, da podrobna pravila o uporabi obravnavanih oprostitev plačila prispevkov za socialno varnost ne morejo zagotavljati sorazmernosti teh ukrepov s ciljem, ki mu sledi navedena izjema, kot poudarja Komisija v izpodbijani odločbi (uvodna izjava 81). Tožeče stranke namreč ne izpodbijajo tega, da ob upoštevanju podrobnih pravil za dodelitev pomoči praviloma ni povezanosti med zneskom davčnih oprostitev, odobrenih podjetju glede na število zaposlenih, in vrsto ali velikostjo stavbe, ki jo to podjetje uporablja, ter posledično dodatnimi stroški, ki jih ima v zvezi z varstvom kulturne dediščine.
Glede položaja Hotela Cipriani, ki se navaja v obravnavanem primeru, je treba ugotoviti, da tožeča stranka ne more navajati trditev o dejstvih v zvezi s svojim posebnim položajem, ker te trditve niso bile posredovane Komisiji med upravnim postopkom.
Nasprotno pa je treba poudariti, da se posamično obravnavanje pomoči, dodeljenih Consorziu Venezia Nuova, v izpodbijani odločbi pojasni z dejstvom, da je slednje eno od občinskih podjetij, v zvezi s katerimi so italijanski organi posredovali podrobne podatke. Na podlagi takšnih podatkov je Komisija menila, da imajo pomoči, dodeljene temu podjetju, katerega statutarni cilj je uresničevanje ukrepov, ki jih sprejme država za zagotavljanje ohranjanja zgodovinske, umetniške in arhitekturne dediščine Benetk, kulturni namen.
Zaradi vseh teh razlogov ni mogoče sklepati, da Komisija v obravnavanem primeru ni spoštovala prepovedi diskriminacije in da je prekoračila omejitve svoje diskrecijske pravice, ko ni upoštevala posamičnega položaja zlasti Hotela Cipriani in ko je na splošno menila, da zatrjevane omejitve ne utemeljujejo odobritve izjeme v zvezi s kulturo.
Iz tega izhaja, da je treba tožbene razloge, ki temeljijo na kršitvi člena 87(3)(d) ES in obveznosti obrazložitve, zavrniti kot neutemeljene.
4.
Zatrjevana kršitev člena 87(3)(e) ES
a) Trditve strank
V zadevi T-277/00 tožeči stranki, družba Coopservice in odbor, menita, da se z izpodbijano odločbo (uvodna izjava 84) krši člen 87(3)(e) ES ter da je njena obrazložitev nezadostna in protislovna v delu, v katerem Komisija meni, da ne more niti predvideti možnosti uporabe izjeme na podlagi tega člena. Trdijo, da uresničevanje ciljev v splošnem interesu v zvezi z ohranjanjem beneške kulturne dediščine utemeljuje uporabo takšne izjeme.
Komisija zavrača te trditve.
b) Presoja Sodišča prve stopnje
Člen 87(3)(e) ES se nanaša na „druge vrste pomoči, kakršne lahko Svet določi v odločbi, ki jo sprejme s kvalificirano večino na predlog Komisije“. Zadostuje ugotovitev, kot poudarja Komisija, da Svet na podlagi tega člena ni sprejel
ad hoc
odločbe, na podlagi katere bi se obravnavani program pomoči odobril.
Ta tožbeni razlog je zato treba zavrniti kot neutemeljen.
5.
Zatrjevana kršitev členov 87(3)(b) ES, 87(2)(b) ES in 253 ES ter zatrjevana pomanjkljiva in protislovna obrazložitev
a) Trditve strank
V zadevi T-277/00 tožeči stranki, družba Coopservice in odbor, očitata Komisiji, prvič, da je napačno in brez obrazložitve izključila možnost, da je ohranjanje mesta Benetke pomemben projekt skupnega evropskega interesa v smislu člena 87(3)(b) ES. V zvezi s tem naj bi bila izpodbijana odločba protislovna, ker naj bi Komisija priznala izredno pomembnost ohranjanja Benetk in zato razglasila združljivost pomoči, dodeljenih Consorzio Venezia Nuova (uvodna izjava 96).
Drugič, Komisija naj bi prav tako napačno in brez obrazložitve izključila možnost izjeme na podlagi člena 87(2)(b) ES v zvezi z naravnimi nesrečami. Kajti visoka plima naj bi bila naravna nesreča na eni strani zaradi svojih izjemno hudih učinkov na ekonomsko in socialno tkivo mesta ter zaradi ponavljanja ter na drugi strani zaradi svojih uničujočih posledic, kadar se pojavi v izrednih razsežnostih.
Komisija nasprotuje tej utemeljitvi.
b) Presoja Sodišča prve stopnje
Prvič, treba je ugotoviti, da Komisija pravilno trdi, da za sporni program pomoči ni mogoče šteti, da je ozko povezan s pomembnim projektom skupnega evropskega interesa. Ni bil namreč oblikovan za ohranjanje Benetk, ampak je bil namenjen zmanjšanju socialnih prispevkov, ki normalno bremenijo finančni plan podjetij na območju Benetk in Chioggie. Ta program je tako namenjen zlasti izboljšanju konkurenčnosti teh podjetij. V skladu s sodno prakso pa se lahko za ukrep pomoči uporabi izjema na podlagi člena 87(3)(b) ES, če ne daje prednosti predvsem gospodarskim subjektom ene države članice, ampak Skupnosti kot celoti (v točki 209 zgoraj navedeni sodbi Unicredito Italiano, točke od 72 do 78, in Italija proti Komisiji, točki 139 in 140).
Komisija, s tem da je v izpodbijani odločbi (uvodna izjava 97) zavrnila opredelitev kot „projekt skupnega evropskega interesa“ v smislu člena 87(3)(b) ES, torej ni prekoračila omejitev svoje diskrecijske pravice. Poleg tega v nasprotju s trditvami tožečih strank obrazložitev izpodbijane odločbe v zvezi s tem ni nikakor protislovna, ker pomoči, izplačane Consorziu Venezia Nuova, niso bile odobrene na podlagi člena 87(3)(b) (glej točko 327 zgoraj).
Poleg tega je Komisija pravno zadostno obrazložila izpodbijano odločbo z navedbo, da se sporni program pomoči ne nanaša na pomemben projekt skupnega evropskega interesa in da tudi ni namenjen odpravljanju resne motnje v gospodarstvu države članice.
Drugič, treba je poudariti, da so obravnavana zmanjšanja prispevkov za socialno varnost sorazmerna s plačno maso in niso namenjena povrnitvi škode, ki so jo povzročile naravne nesreče ali izjemni dogodki, kot se zahteva s členom 87(2)(b) ES. Poleg tega Komisija opozarja, da se lahko v skladu z ustaljeno prakso na področju kmetijstva škoda, povezana s slabimi vremenskimi razmerami, izenači s škodo, povzročeno z naravnimi nesrečami v smislu člena 87(2)(b) ES, le če preseže pragove, določene za normalno proizvodnjo. Takšnih meril ni mogoče uporabiti v zvezi s pojavom visoke plime v Benetkah.
V teh okoliščinah je treba sklepati, da Komisija ni prekoračila omejitev svoje diskrecijske pravice, s tem da je v izpodbijani odločbi (uvodna izjava 99) menila, da pojava visoke plime ni mogoče šteti za naravno nesrečo ali izjemen dogodek v smislu člena 87(2)(b) ES. Poleg tega je izpodbijana odločba v zvezi s tem dovolj obrazložena.
Iz tega sledi, da je te tožbene razloge treba zavrniti kot neutemeljene.
B –
Zatrjevana nepravilnost obveznosti vračila pomoči, naložene v členu 5 izpodbijane odločbe
Tožeče stranke navajajo dve vrsti tožbenih razlogov v utemeljitev svojih predlogov za razglasitev ničnosti obveznosti vračila, ki je naložena v členu 5 izpodbijane odločbe. Prvič navajajo kršitev člena 15 Uredbe št. 659/1999 ter kršitev načel pravne varnosti, varstva zaupanja v pravo in enakega obravnavanja v zvezi z domnevno napačno opredelitvijo spornih ukrepov kot novih pomoči. Drugič naj bi izpodbijana odločba v delu, v katerem je naloženo vračilo spornih pomoči, kršila člen 14(1) Uredbe št. 659/1999 ter načela sorazmernosti, pravne varnosti, enakega obravnavanja in varstva zaupanja v pravo ter prehodne določbe in obveznost obrazložitve.
1.
Zatrjevana kršitev člena 15 Uredbe št. 659/199 ter načel pravne varnosti, varstva zaupanja v pravo in enakega obravnavanja v zvezi z domnevno napačno opredelitvijo spornih ukrepov kot novih pomoči
a) Trditve strank
Trditve tožečih strank
– Zadeva T-254/00
Tožeča stranka, Hotel Cipriani, opominja, da je Komisija leta 1997 začela preiskavo zmanjšanj prispevkov za socialno varnost, ki so obravnavani v tem primeru. V tem okviru naj bi bila s členom 15 Uredbe št. 659/1999, ki je namenjen zagotavljanju pravne varnosti, pooblastila Komisije za preiskavo in sprejetje odločbe omejena na pomoči, ki so bile uvedene po letu 1987 in ki naj bi bile edine lahko predmet vračila po izteku zastaralnega roka, določenega s tem členom.
Za Hotel Cipriani naj bi namreč vsaj od leta 1972 veljala zmanjšanja prispevkov za socialno varnost, ki so bila določena za celotno nacionalno ozemlje z drugimi zakoni, in ne z zakonoma št. 206/1995 in 30/1997, na katera se sklicuje Komisija. Tožeča stranka v zvezi s tem navaja zmanjšanja prispevkov za socialno varnost v korist obrtnih in industrijskih podjetij z manj kot 300 zaposlenimi, ki so bila uvedena z zakonom št. 590/1971 in razširjena na hotelirska podjetja z zakonom št. 463/1972. Dodaja, da zanjo prav tako veljajo zmanjšanja določenih prispevkov za socialno varnost, ki so določena z zakonom št. 102/1977, ki veljajo na celotnem nacionalnem ozemlju za obrtna in industrijska podjetja na podlagi zakona št. 102/1977 in ki so bila razširjena na hotelirska podjetja z zakonom št. 573/1977.
Zmanjšanja prispevkov za socialno varnost, ki so obravnavani v tem primeru, naj bi bile torej veljavne pomoči v smislu člena 15(3) Uredbe št. 659/1999 in ne nove pomoči, ki naj bi bile uvedene z zakonoma št. 206/1995 in 30/1997, ki ju je Komisija preučila v izpodbijani odločbi.
Kljub priznanju, da so za tožečo stranko veljala sporna zmanjšanja prispevkov za socialno varnost na podlagi zakonov št. 206/1995 in 30/1997, čemur ta ugovarja, naj bi bilo treba te ukrepe obravnavati kot veljavne pomoči, ki naj bi segale nazaj vsaj do leta 1972 in 1978. Na eni strani naj bi bile namreč s tema zakonoma le časovno in geografsko razširjene veljavne pomoči, uvedene z zakonom št. 1089/1968, s katerim so bila določena zmanjšanja prispevkov za socialno varnost v korist podjetij v južni Italiji, na področje Benetk z zakonom št. 171/1973 in na hotelirski sektor z navedenima zakonoma št. 502/1978 in 463/1972. Na drugi strani naj bi za tožečo stranko od leta 1978 veljale davčne ugodnosti, določene z ureditvijo o depresivnih območjih (aree depresse).
V nasprotju s trditvami Komisije naj bi obravnavani program pomoči pravno nadaljeval navedene veljavne pomoči, ker naj slednje ne bi bile bistveno spremenjene. Čeprav so bile te pomoči uvedene z različnimi zakoni, naj bi šlo vendarle za ista zmanjšanja prispevkov za socialno varnost, katerih uporaba na območjih Benetk in Chioggie je bila določena z zakonom št. 171/1973, kot se razlaga v zakonu št. 502/1978. Ta preučitev naj bi bila potrjena s členom 5a zakona št. 206/1995, v katerem je določeno, da je treba določbe iz člena 23 zakona št. 171/1973 in člena 3 zakona št. 502/1978 razlagati tako, da se zmanjšanja prispevkov za socialno varnost, ki so z njimi predvidena, še naprej odobrijo glede na merila, določena z uredbo ministra z dne 5. avgusta 1994. Iz tega naj bi izhajalo, da je z zakonoma št. 206/1995 in 30/1997 le potrjeno, da se na območjih Benetk in Chioggie uporabljajo zmanjšanja prispevkov, ki so bila že prej določena, ne da bi se spremenili bistveni elementi programa, to so upravičenci, oblika pomoči in njena stopnja.
V tem pravnem okviru in ob upoštevanju določb člena 15(1) in (2) Uredbe št. 659/1999 naj bi prejemniki v okviru ureditve oprostitev plačila prispevkov za socialno varnost lahko upravičeno pričakovali, da so te oprostitve zakonite in združljive s skupnim trgom. Zastaralni rok naj bi namreč začel teči leta 1973 ali celo prej. V zvezi s tem tožeča stranka zatrjuje, da je treba člen 15(2) Uredbe št. 659/1999, v katerem je določeno, da začne zastaralni rok teči na dan, ko je dodeljena nezakonita pomoč upravičencu, razlagati tako, da v primeru programa pomoči akt, s katerim je bila pomoč dodeljena, sovpada s sprejetjem zakona, s katerim je bil ta program uveden. Mesečni roki za plačilo prispevkov za socialno varnost naj ne bi bili upoštevni, saj naj bi spadali v okvir izvrševanja tega zakona (glej sodbo Sodišča prve stopnje z dne 30. aprila 2002 v združenih zadevah Government of Gibraltar proti Komisiji,
T-195/01 in T-207/01, Recueil, str. II-2309
, točka 130).
Poleg tega naj bi Komisija napačno implicitno obravnavala sporne ukrepe kot nove pomoči, za katere naj bi iz tega naslova veljala obveznost priglasitve na podlagi člena 88(3) ES.
Nazadnje naj bi se z izpodbijano odločbo kršilo načelo enakega obravnavanja v razmerju do tožeče stranke glede na hotele s sedežem na ostalem italijanskem območju, za katere naj bi še naprej veljala zmanjšanja prispevkov za socialno varnost.
– Zadeva T-277/00
Tožeči stranki, družba Coopservice in odbor, prav tako zatrjujeta, da naj bi bili sporni ukrepi, določeni z zakonoma št. 206/1995 in 30/1997, veljavne pomoči v smislu členov 1 in 15 Uredbe št. 659/1999, za katere ne velja obveznost priglasitve iz člena 88(3) ES. Na podlagi člena 15 Uredbe št. 659/1999 naj te pomoči ne bi mogle biti predmet vračila. Tožeči stranki zatrjujeta, da zakonodaja v zvezi z zmanjšanji prispevkov za socialno varnost v korist podjetij v južni Italiji izvira iz zakona št. 1089/1968, s katerim naj bi bila uvedena enostavna ureditev davčnih olajšav, ki naj bi sprva nehala veljati 31. decembra 1972. Področje uporabe te ureditve naj bi bilo z zakonom št. 171/1973 razširjeno na Benetke in Chioggio. Program pomoči, uveden z zakonom št. 1089/1968, naj bi ostal v veljavi do . Delno naj bi ga nadomestila uredba ministra z dne , s katero je bil uveden „enkratni“ sistem davčnih olajšav, ki je prevzel različne olajšave, predvidene z zakonom št. 1089/1968, ter letno oprostitev plačila v zvezi z novimi delovnimi mesti. Vendar naj se ne bi spremenila volja zakonodajalca, ki se je izrazila v zakonu št. 171/1973, da dodeli podjetjem, ki delujejo v zgodovinskih središčih Benetk in Chioggie, določene enake ugodnosti, kot so bile dodeljene podjetjem, ki delujejo v južni Italiji. Bistveni elementi programa naj se namreč ne bi spremenili. Ta program naj bi se še vedno nanašal na iste upravičence, bil utemeljen z istimi razlogi v zvezi s posebnimi pogoji v zgodovinskih središčih Benetk in Chioggie ter temeljil na istem mehanizmu za določitev pomoči, to je napotitvi na zakonodajo, ki velja v osrednji in južni Italiji.
V zvezi s pogoji in podrobnimi pravili za uporabo ukrepov, predvidenih zlasti z zakoni št. 171/1973 in 206/1995 ter 30/1997, naj bi torej obstajala kontinuiteta. Ker z zadnjenavedenima zakonoma ukrepi, predvideni z zakonom št. 171/1973, niso bili bistveno spremenjeni, naj zmanjšanja prispevkov za socialno varnost, obravnavana v tem primeru, ne bi bile nove pomoči. Edine spremembe, uvedene z zakonoma št. 206/1995 in 30/1997, naj bi bila zmanjšanja ugodnosti, ki so bile prej odobrene upravičencem spornih ukrepov, in naj se jih zato ne bi moglo obravnavati kot bistvene.
Poleg tega tožeči stranki nasprotujeta trditvi Komisije, v skladu s katero naj datum uvedbe programa pomoči ne bi bil upošteven za določitev, kdaj je začel teči zastaralni rok, določen v členu 15(2) Uredbe št. 659/1999. Trdita, da se pomoč, dodeljena na podlagi programa pomoči, uresniči na datum, ko je bila ugodnost iz tega programa odobrena za zadevno podjetje, in ne vsak mesec ob izvrševanju obveznosti izplačila že odobrene pomoči.
V obravnavanem primeru naj Komisija ne bi preverila povezanosti med obravnavanim programom pomoči, ki velja že od julija 1994, in programom, ki je bil uveden z zakonom št. 171/1973. V delu izpodbijane odločbe, v katerem je obravnavani program pomoči implicitno opredeljen kot nova pomoč, naj bi bila zato podana kršitev člena 15 Uredbe št. 659/1999, ta del naj tudi ne bi bil obrazložen.
Trditve Komisije
Komisija nasprotuje tej utemeljitvi.
b) Presoja Sodišča prve stopnje
Ker se šteje, da so določbe člena 15 Uredbe št. 659/1999, v katerih je določen zastaralni rok, postopkovne, so se začele takoj uporabljati za vse postopke v teku pred Komisijo ob začetku veljavnosti te uredbe, to je 16. aprila 1999 (sodbs Sodišča prve stopnje z dne v zadevi Scott proti Komisiji,
T-366/00, Recueil, str. II-1763
, točka 51). Ker je bila izpodbijana odločba sprejeta , je treba preveriti, ali je v obravnavanem primeru zastaralni rok potekel, tako da bi se za obravnavani program pomoči na podlagi člena 15(3) te uredbe štelo, da je veljavna pomoč.
Najprej je treba opozoriti, da so vsi ukrepi za dodelitev ali spremembo pomoči nove pomoči (sodbi Sodišča z dne 9. oktobra 1984 v združenih zadevah Heineken Brouwerijen,
91/83 in 127/83, Recueil, str. 3435
, točki 17 in 18, in z dne v zadevi Namur-Les assurances du crédit,
C-44/93, Recueil, str. I-3829
, točka 13). Zlasti če sprememba vpliva na bistvo prvotnega programa, postane ta program nov program pomoči. Če pa nasprotno sprememba ni bistvena, se lahko samo sprememba opredeli kot nova pomoč (v točki 349 zgoraj navedena sodba Government of Gibraltar proti Komisiji, točki 109 in 111).
V obravnavanem primeru je treba ugotoviti, da je bil z zakonom št. 206/1995, s katerim so bile oprostitve plačila prispevkov za socialno varnost, določene za južno Italijo z uredbo ministra z dne 5. avgusta 1994, razširjene na podjetja s sedežem na območju Benetk in Chioggie, ter z zakonom št. 30/1997, s katerim je bila veljavnost tega programa podaljšana za leto 1997, uveden nov poseben program pomoči, ki je veljal za območje Benetk in Chioggie.
V zvezi s tem trditve, ki so jih navedle tožeče stranke, da bi dokazale, da se je z obravnavanim programom pomoči samo časovno in geografsko razširilo veljavne pomoči, ne zdržijo preizkusa. Prvič je treba poudariti, da Komisija trdi, čemur tožeče stranke niso nasprotovale, da je bila z zakonom št. 463/1972, ki ga navaja Hotel Cipriani, do 30. junija 1973 podaljšana veljavnost zmanjšanj prispevkov za socialno varnost, določenih z zakonom št. 590/1971 v korist obrtnih, industrijskih majhnih in srednje velikih ter hotelirskih podjetij. Ta zmanjšanja naj se po ne bi več odobrila in naj zato ne bi bila povezana s pomočmi, obravnavanimi v izpodbijani odločbi in izplačanimi med letoma 1995 in 1997. Isto naj bi veljalo za zmanjšanja prispevkov za socialno varnost, ki so bila določena z zakoni št. 502/1978, 102/1977 ter 573/1977 in ki so veljala do .
Drugič, predmet navedene uredbe ministra z dne 5. avgusta 1994, na katero se sklicujeta zakona št. 30/1997 in 206/1995, je bila „nova ureditev zmanjšanj prispevkov za socialno varnost na območjih južne Italije“. Uvedel je torej nov program pomoči za južno Italijo. Z zakonom št. 206/1995 je bil ta novi program razširjen na podjetja v Benetkah in Chioggii, z zakonom št. 30/1997 pa so bili spremenjeni pogoji za dodelitev pomoči na podlagi tega novega programa.
Čeprav bi v teh okoliščinah obravnavani program pomoči, ki je bil sprva predviden z zakonom št. 206/1995, le razširil obstoječi program pomoči na nove upravičence brez bistvenih sprememb obstoječega programa, je ta razširitev, ki se lahko loči od prvotnega programa, nova pomoč, za katero velja obveznost priglasitve (glej v tem smislu v točki 349 zgoraj navedeno sodbo Government of Gibraltar proti Komisiji, točki 109 in 110).
Iz tega izhaja, da je bila izpodbijana odločba, s katero je bilo naloženo vračilo pomoči, ki so nezdružljive s skupnim trgom in ki so bile izplačane na podlagi zakonov št. 206/1995 in 30/1997, v vsakem primeru sprejeta pred iztekom zastaralnega roka, določenega s členom 15 Uredbe št. 659/1999.
Poleg tega in v vsakem primeru je v nasprotju s trditvami tožečih strank zastaralni rok, določen s členom 15 Uredbe št. 659/1999, začel teči šele, ko je bila nezakonita pomoč izplačana. V primeru programa pomoči, ki je bil uveden več kot deset let pred prvim pretrganjem zastaranja, velja za nezakonite in nezdružljive pomoči, dodeljene na podlagi tega programa v obdobju zadnjih desetih let, obveznost vračila (glej v točki 349 zgoraj navedeno sodbo Government of Gibraltar proti Komisiji, točka 130).
Tako v obravnavanem primeru, čeprav bi obstajala kontinuiteta med obravnavanim programom pomoči in prejšnjimi programi, kar je bilo zanikano s preučitvijo dejanskega stanja, desetletni zastaralni rok ni v nobenem primeru potekel pred sprejetjem izpodbijane odločbe v letu 1999 v zvezi s pomočmi, na katere se ta odločba nanaša in ki so bile izplačane med letoma 1995 in 1997.
Nazadnje je ugotovljeno, da italijanska vlada med upravnim postopkom ni nikoli zatrjevala, da je obravnavani program veljavna pomoč, in ni nasprotovala temu, da je Komisija v svoji odločbi o začetku postopka preiskave opredelila pomoč kot novo. Zainteresirane tretje osebe v zvezi s tem prav tako niso navedle upoštevnih trditev. Tej instituciji torej ni mogoče očitati, da ni preverila, ali bi bilo treba obravnavani program opredeliti kot veljavno ali novo pomoč (sodba Sodišča z dne 10. maja 2005 v zadevi Italija proti Komisiji,
C-400/99, ZOdl., str. I-3657
, točka 51).
Zaradi vseh teh razlogov je treba te tožbene razloge zavrniti kot neutemeljene.
2.
Zatrjevana kršitev člena 14(1) Uredbe št. 659/1999, načel sorazmernosti, pravne varnosti, enakega obravnavanja in varstva zaupanja v pravo ter prehodnih določb in obveznosti obrazložitve
a) Trditve strank
Trditve tožečih strank
– Zadeva T-254/00
Tožeča stranka, Hotel Cipriani, podredno zatrjuje, da čeprav zastaralni rok, določen v členu 15 Uredbe št. 659/1999, še ni potekel, čemur nasprotuje, naj bi se z naloženo obveznostjo vračila spornih pomoči kršili načeli sorazmernosti in enakega obravnavanja in da naj bi bila ta zato tudi v nasprotju s členom 14(1) Uredbe št. 659/99, v katerem je določeno, da Komisija ne zahteva vračila pomoči, če bi bilo to v nasprotju s splošnim načelom prava Skupnosti. Naložitev obveznosti vračila naj namreč ne bi samodejno izhajala iz razglasitve nezdružljivosti. Komisija bi morala preučiti izjemne okoliščine, ki so značilne za obravnavani primer, da bi preverila, ali je naložitev takšne obveznosti v skladu z načelom sorazmernosti.
V obravnavanem primeru naj bi Komisija brez zadostne obrazložitve zavrnila trditve italijanskih organov proti vračilu spornih pomoči.
Za položaj, obravnavan v tem primeru, naj bi bila značilna zvišana raven pravne negotovosti. Bilo naj bi namreč verjetno, da zmanjšanja prispevkov za socialno varnost, odobrena podjetjem, ki izvajajo gospodarsko dejavnost na lokalnem trgu, niso takšna, da bi lahko prizadela trgovino znotraj Skupnosti in izkrivljala konkurenco. Poleg tega naj bi ukinitev obravnavanega programa pomoči 30. novembra 1997 in dejstvo, da zainteresirane tretje osebe niso sodelovale v postopku, potrdila trditev, da ta program ne vpliva na delovanje trga. Obveznost vračila naj bi bila zato nesorazmerna.
V repliki tožeča stranka v navedenem okviru zatrjuje, da je lahko legitimno pričakovala, da se bo njen položaj v skladu s splošnim načelom enakega obravnavanja presodil podobno, kot se je položaj občinskih podjetij. To zaupanje v pravo naj bi v obravnavanem primeru nasprotovalo plačilu zadevnih prispevkov za socialno varnost.
Nazadnje, referenčna stopnja, ki je bila v izpodbijani odločbi uporabljena za izračun obresti v zvezi z zneski, ki bi jih bilo treba plačati, naj bi bila nezakonita, ker naj bi bila višja od obrestne mere, ki jo je med obravnavanim obdobjem zadevno podjetje plačalo za svoje dolgove. Bila naj bi namreč v nasprotju z namenom vračila pomoči, ki je ponovno vzpostaviti položaj, v katerem bi bilo podjetje, če mu ne bi bila dodeljena obravnavana pomoč.
– Zadeva T-270/00
Tožeča stranka, družba Italgas, najprej poudarja, da spada presoja okoliščin, ki so jih navedli italijanski organi v utemeljitev svoje zahteve, da se ne izvrši vračilo obravnavanih pomoči, v pristojnost nacionalnih sodišč.
Nato Komisiji očita, da ni spoštovala načela prepovedi retroaktivnosti pravil materialnega prava, s tem ko se je v izpodbijani odločbi oprla na člen 14(1) Uredbe št. 659/1999. Ta uredba naj bi začela veljati 16. aprila 1999, medtem ko naj bi se obravnavane pomoči dodeljevale le do leta 1997. Navedeni člen 14(1) naj bi vseboval pravilo materialnega prava, s katerim naj bi bila spremenjena merila, na katera bi lahko Komisija oprla morebitno odločitev, da državi članici ne naloži, da mora zahtevati vračilo obravnavanih pomoči. V skladu s prejšnjo ureditvijo naj bi Komisija imela diskrecijsko pravico (glej sodbo Sodišča z dne v zadevi Belgija proti Komisiji,
C-75/97, Recueil, str. I-3671
, točka 82). Tako naj bi lahko upoštevala ekonomske in socialne posledice morebitne naložitve vračila. Nasprotno pa se na podlagi člena 14(1) Uredbe št. 659/1999 Komisija lahko odloči, da ne naloži vračila pomoči, le če bi bilo to vračilo v nasprotju s splošnim načelom prava Skupnosti.
V členu 5 izpodbijane odločbe naj bi bilo zato napačno uporabljeno pravo.
Poleg tega – ob neobstoju,
ratione temporis
, obveznosti Komisije, da naloži vračilo pomoči na podlagi člena 14(1) Uredbe št. 659/1999 – naj bi bila izpodbijana odločba napačna in nezadostno obrazložena, ker naj bi bilo z njo na splošno in brez razlikovanja naloženo vračilo izplačanih pomoči, ne da bi se z zadostno gotovostjo na podlagi poglobljene preučitve vseh upoštevnih okoliščin preverilo, ali bi obravnavani ukrep lahko prizadel trgovino znotraj Skupnosti in izkrivljal konkurenco.
Italijanska republika, ki intervenira v podporo družbe Italgas, se pridružuje njenim stališčem. Dodaja, da bi zaradi posebnosti dejanskega položaja v obravnavanem primeru in pravne negotovosti, ki iz tega izhaja, ter neobstoja stališč zainteresiranih tretjih oseb Komisija morala konkretno preveriti, ali je vračilo obravnavanih pomoči nujno za ponovno vzpostavitev prejšnjega konkurenčnega položaja. To vprašanje, o katerem naj bi se obširno razpravljalo med upravnim postopkom, naj ne bi bilo preučeno v izpodbijani odločbi.
– Zadeva T-277/00
Tožeči stranki, družba Coopservice in odbor, poudarjata, da je obveznost vračila, ki je naložena z izpodbijano odločbo, v nasprotju z načeli varstva zaupanja v pravo in pravne varnosti ter sorazmernosti.
Prvič, v zvezi z načeloma varstva zaupanja v pravo in pravne varnosti naj bi iz okoliščine, da je Komisija menila, da v zvezi z občinskimi podjetji ACTV, Panfido in AMAV pogoji uporabe člena 87(1) ES niso izpolnjeni, izhajalo, da po mnenju te institucije sporni ukrepi niso nezakonite pomoči. Poleg tega naj bi Komisija opredelila merila združljivosti, ki naj bi jih zadevna država članica uporabila. Napotitev na ta nacionalni postopek, da se na podlagi poglobljene in zapletene preučitve v posameznih primerih ugotovi, ali je pomoč nezakonita, po mnenju tožečih strank pomeni, da učinkuje ugotovitev nezakonitosti pomoči le
ex nunc
. Tako naj se prejemnikom ugodnosti v okviru teh ukrepov ne bi smelo odreči varstva zaupanja v pravo.
Poleg tega naj bi bila sporna zmanjšanja prispevkov za socialno varnost določena z nacionalno ureditvijo, ki sega nazaj v leto 1973. V tem okviru naj bi bilo pretirano naložiti prejemnikom iz naslova teh ukrepov obveznost, da se seznanijo s postopkom Skupnosti, in to še toliko bolj, ker sestavljajo nedoločeno in številno skupino. Po tridesetih letih obstoja naj bi se za ta program pomoči domnevalo, da je znan v skupnostnem okviru, čeprav ni bil formalno priglašen.
Drugič, obveznost vračila spornih pomoči naj bi bila v nasprotju z načelom sorazmernosti, saj naj bi ti ukrepi imeli nepomemben vpliv na trgovino, medtem ko naj bi bilo vračilo izjemno težko breme za prejemnike.
Zaradi vseh teh razlogov naj bi Komisija kršila člen 14(1) Uredbe št. 659/1999 ter obveznost obrazložitve, s tem da ni preverila, ali je vračilo obravnavanih pomoči v nasprotju s splošnim načelom prava Skupnosti.
Nazadnje tožeče stranke menijo, da je izpodbijana odločba prav tako v nasprotju z načelom varstva zaupanja v pravo, ker je z njo določeno, da je treba znesek pomoči plačati skupaj z obrestmi, ki so izračunane na podlagi referenčne stopnje, uporabljene za izračun ekvivalenta subvencije v okviru regionalnih pomoči. Poleg tega naj izbira metode za izračun obresti ne bi bila obrazložena.
Trditve Komisije
Komisija nasprotuje tej utemeljitvi.
b) Presoja Sodišča prve stopnje
Uvodoma je treba poudariti, da je v členu 14(1) Uredbe št. 659/1999 kot splošno pravilo določena dolžnost Komisije, da naloži vračilo nezakonitih pomoči, ki so bile razglašene za nezdružljive s skupnim trgom. V skladu s to določbo Komisija namreč ne sme zahtevati vračila pomoči le, kadar bi bilo to v nasprotju s splošnim načelom prava Skupnosti. Poleg tega je treba uvodoma prav tako spomniti, da v nasprotju s trditvami družbe Italgas (glej točko 373 zgoraj) člen 87 ES in naslednji, člen 14 Uredbe št. 659/1999 ter načela varstva zaupanja v pravo, pravne varnosti in sorazmernosti ne morejo nasprotovati nacionalnemu ukrepu, ki odreja vračilo pomoči zaradi izvršitve odločbe Komisije, ki je to pomoč opredelila kot nezdružljivo s skupnim trgom in katere preizkus v zvezi z istimi določbami in splošnimi načeli ni pokazal takih elementov, ki bi vplivali na njegovo veljavnost (v točki 209 zgoraj navedena sodba Unicredito Italiano, točka 125).
V tem okviru ni mogoče sprejeti očitka družbe Italgas, v skladu s katerim naj bi se z izpodbijano odločbo kršilo načelo prepovedi retroaktivnosti, ker naj bi se ob naložitvi obveznosti vračila Komisija oprla na člen 14(1) Uredbe št. 659/1999, v katerem naj bi bilo določeno novo pravilo materialnega prava. V zvezi s tem je treba poudariti, da se Komisija v izpodbijani odločbi (uvodne izjave od 100 do 103) ni sklicevala izključno na obveznost iz člena 14(1) te uredbe. Izrecno se je oprla tudi na sodno prakso, ki je bila formalno potrjena z navedenim členom 14(1), ki ni v zvezi s tem določil nobenega novega pravila.
Celo pred začetkom veljavnosti Uredbe št. 659/1999 je bila namreč v skladu s sodno prakso odprava nezakonite pomoči z vračilom logična posledica ugotovitve njene nezakonitosti (v točki 265 zgoraj navedena sodba Sodišča Tubemeuse, točka 66, in sodba z dne 14. januarja 1997 v zadevi Španija proti Komisiji,
C-169/95, Recueil, str. I-135
, točka 47). Sodišče je zlasti presodilo, da razen v izjemnih okoliščinah Komisija ne krši svoje diskrecijske pravice, ko državi članici naloži, da zahteva vračilo nezakonitih pomoči, ker je namen vračila le ponovna vzpostavitev prejšnjega položaja (v točki 226 zgoraj navedena sodba Sodišča „Maribel bis/ter“, točka 66).
Torej, čeprav je treba priznati, da načeloma člen 14(1) Uredbe št. 659/1999 formalno ni veljal v obravnavanem primeru, ker vsebuje pravilo materialnega prava, zaradi te okoliščine naložena obveznost vračila ni nična, ker je v skladu s sodno prakso, navedeno v prejšnji točki, Komisija menila, da je vračilo nujno za ponovno vzpostavitev prejšnjega položaja, s tem da se odpravi ugodnosti, ki so jih zadevna podjetja dobila na podlagi spornega programa pomoči.
V nasprotju s trditvami tožečih strank namreč za obveznost vračila obravnavanih pomoči ni mogoče šteti, da so nesorazmerne glede na cilje Pogodbe na področju državnih pomoči, ker je ta obveznost logična posledica nezakonitosti in je namenjena ponovni vzpostavitvi prejšnjega položaja.
V zvezi s tem naj okoliščina, da naj bi večina prejemnikov izvajala svojo dejavnost na lokalni ravni, kar ni bilo ugotovljeno, v nobenem primeru ne bi mogla preprečiti tega, da bi sporne oprostitve plačila prispevkov za socialno varnost prizadele trgovino in izkrivljale konkurenco, kot je že bilo odločeno (glej točke od 246 do 248 zgoraj). Prav tako nesodelovanje zainteresiranih tretjih oseb v upravnem postopku ne dokazuje, da prejemniki ugodnosti v okviru teh oprostitev niso dobili občutne konkurenčne prednosti, ki bi jo bilo treba odpraviti, da se ponovno vzpostavi prejšnji položaj.
V tem okviru je v nasprotju s trditvami Hotela Cipriani Komisija v izpodbijani odločbi (uvodna izjava 103) primerno upoštevala stališča, ki so jih predložili italijanski organi v utemeljitev svoje zahteve, da se vračilo nezdružljivih pomoči ne naloži.
V zvezi s tožbenim razlogom, ki temelji na kršitvi načela varstva zaupanja v pravo in ki ga navajajo Hotel Cipriani, družba Coopservice in odbor, je treba spomniti, da v skladu s sodno prakso prejemnik nezakonite pomoči ne more imeti legitimnih pričakovanj glede pravilnosti dodelitve te pomoči (glej zgoraj v točki 209 navedeno sodbo Unicredito Italiano, točke 104 in od 108 do 111, in sodbo Sodišča z dne 22. aprila 2008 v zadevi Komisija proti Salzgitter,
C-408/04 P, ZOdl., str. I-2767
, točka 104). V obravnavanem primeru zadevni program pomoči ni bil priglašen in vračilo pomoči je bilo zato predvidljivo tveganje. V zvezi s tem okoliščina, ki jo navajata družba Coopservice in odbor, da se vračilo izvaja v okviru nacionalnega postopka izvrševanja odločbe Komisije, ni upoštevna.
Poleg tega tožeče stranke niso navedle nobene okoliščine, ki bi bila objektivno izjemna in na podlagi katere bi se lahko ugotovilo, da je sporna obveznost vračila v nasprotju z načelom pravne varnosti, kot se to zahteva s sodno prakso (zgoraj v točki 392 navedena sodba Komisija proti Salzgitter, točka 107). Zlasti je Sodišče prve stopnje že zavrnilo kot neutemeljene trditve o časovni kontinuiteti pravil, s katerimi so bile določene oprostitve plačila prispevkov za socialno varnost v korist podjetij s sedežem v Benetkah ali Chioggii (glej točko 362 zgoraj). Poleg tega in v vsakem primeru takšna kontinuiteta sama po sebi ne bi bila izjemna okoliščina, ki bi lahko povzročila ničnost odločbe Komisije, s katero je bilo naloženo vračilo spornih pomoči ob spoštovanju zastaralnega roka iz člena 15 Uredbe št. 659/1999.
V zvezi s tožbenim razlogom, ki temelji na kršitvi načela enakega obravnavanja in ki ga navaja Hotel Cipriani, je treba spomniti, da v izpodbijani odločbi ni nobene ugotovitve v zvezi s posamezni primeri, razen glede presoje položaja občinskih podjetij, ki je bila opravljena na podlagi podatkov, ki so jih Komisiji posredovali italijanski organi in občina Benetke. Ker pa nasprotno med upravnim postopkom Komisiji ni bil sporočen noben podatek v zvezi s posamičnim položajem Hotela Cipriani, izpodbijana odločba v razmerju do tožeče stranke ne more biti diskriminatorna glede na občinska podjetja.
Prav tako je treba zavrniti trditve Hotela Cipriani, družbe Coopservice in odbora, s katerimi so želeli dokazati nepravilnost načina izračuna obresti, ki jih je treba plačati skupaj z zneskom pomoči. V zvezi s tem je treba uvodoma poudariti, da čeprav je določba iz člena 14(2) Uredbe št. 659/1999, s katero je predvideno, da Komisija določi primerno obrestno mero, pravilo materialnega prava in zato formalno ne velja za obravnavani primer, s to določbo vendarle ni uvedeno nobeno novo pravilo.
V obravnavanem primeru zadostuje ugotovitev, da je obrestna mera, določena v izpodbijani odločbi (člen 5, drugi odstavek), ki se sklicuje na referenčno stopnjo, ki se uporablja za izračun ekvivalenta subvencije v okviru regionalnih pomoči, v skladu z namenom vračila in da je ni mogoče šteti za nepredvidljivo.
Poleg tega Komisija ni bila dolžna dodatno obrazložiti izbire te referenčne stopnje v izpodbijani odločbi. Zlasti na podlagi okoliščine, da naj bi bila ta stopnja domnevno višja od obrestne mere, uporabljene za dolgove Hotela Cipriani, ni mogoče sklepati, da ni reprezentativna tržna obrestna mera (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 24. septembra 2002 v združenih zadevah Falck in Acciaierie di Bolzano proti Komisiji,
C-74/00 P in C-75/00 P, Recueil, str. I-7869
, točka 159). Poleg tega in v vsakem primeru se ta tožeča stranka ne more sklicevati na svoj posamični položaj, ker Komisija o njem med upravnim postopkom ni bila obveščena, kot je že bilo razsojeno (glej zlasti točki 211 in 215 zgoraj).
Iz tega izhaja, da tožeče stranke niso dokazale, da obrestna mera, določena v izpodbijani odločbi, ni primerna, ker naj bi presegla okvir, ki je potreben za odpravo prednosti, ki za prejemnike izhaja iz spornih oprostitev plačila prispevkov za socialno varnost.
Zaradi vseh teh razlogov je treba tožbene razloge, ki temeljijo na zatrjevani kršitvi člena 14(1) Uredbe št. 659/1999, načel sorazmernosti, pravne varnosti, enakega obravnavanja in varstva zaupanja v pravo ter prehodnih določb in obveznosti obrazložitve, zavrniti kot neutemeljene.
Stroški
V skladu s členom 87(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Tožeče stranke s svojimi predlogi niso uspele, zato se jim v skladu s predlogi Komisije naloži plačilo stroškov, tožečima strankama v zadevi T-277/00 pa tudi plačilo stroškov v zvezi s postopkom za izdajo začasne odredbe.
Na podlagi člena 87(4), prvi pododstavek, Poslovnika države članice, ki se kot intervenientke udeležijo postopka, nosijo svoje stroške. Iz tega izhaja, da Italijanska republika nosi svoje stroške.

Iz teh razlogov je
SODIŠČE PRVE STOPNJE (šesti razširjeni senat)
razsodilo:

1.
Tožbe se zavrnejo.

2.
Hotel Cipriani SpA, Società italiana per il gas SpA (Italgas), Coopservice – Servizi di fiducia Soc. coop. rl in Comitato „Venezia vuole vivere“ poleg svojih stroškov nosijo tudi stroške, ki jih je priglasila Komisija. Coopservice in Comitato „Venezia vuole vivere“ nosita tudi vse stroške, priglašene v okviru postopka za izdajo začasne odredbe.

Meij
Vadapalas
Wahl
Prek
Ciuca
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 28. novembra 2008.
Podpisi
Stvarno kazalo

Dejansko stanje

A – Obravnavani sistem zmanjšanja prispevkov za socialno varnost

B – Upravni postopek

C – Izpodbijana odločba

Postopek in predlogi strank

Dopustnost

A – Zatrjevana litispendenca v zadevi T-277/00

1. Trditve strank

2. Presoja Sodišča prve stopnje

B – Zatrjevani neobstoj procesnega upravičenja tožečih podjetij v zadevah T-254/00, T-270/00 in T-277/00

1. Trditve strank

2. Presoja Sodišča prve stopnje

a) Presoja merila v zvezi s podrobnimi pravili za uporabo programa pomoči ob upoštevanju sodne prakse

b) Presoja merila, ki temelji na podrobnih pravilih za uporabo programa pomoči, ob upoštevanju skupnostnega sistema nadzora državnih pomoči

c) Zatrjevana pristojnost nacionalnih organov, da ob izvrševanju zahteve po vračilu v vsakem posameznem primeru preverijo obstoj pomoči

C – Zatrjevani neobstoj procesnega upravičenja odbora v zadevi T-277/00

Utemeljenost

A – Domnevno napačna opredelitev spornih ukrepov kot državnih pomoči, ki niso združljive s skupnim trgom

1. Zatrjevane kršitve členov 87(1) ES in 86(2) ES ter načela enakega obravnavanja in domnevni neobstoj obrazložitve ter domnevno protislovna obrazložitev

a) Trditve strank

Trditve tožečih strank

– Zadeva T-254/00

– Zadeva T-270/00

– Zadeva T-277/00

Trditve Komisije

b) Presoja Sodišča prve stopnje

Zatrjevani neobstoj prednosti, ker naj bi bili obravnavani ukrepi sprejeti kot nadomestilo

Zatrjevano nadomestilo za strukturne ovire (zadeve T-254/00, T-270/00 in T-277/00)

Zatrjevano nadomestilo za izvajanje javne službe (zadevi T-270/00 in T-277/00)

Zatrjevana neprizadetost trgovine med državami članicami in neizkrivljanje konkurence

2. Zatrjevana kršitev člena 87(3)(c) ES in domnevni neobstoj obrazložitve

a) Trditve strank

Trditve tožečih strank

– Zadeva T-254/00

– Zadeva T-270/00

– Zadeva T-277/00

Trditve Komisije

b) Presoja Sodišča prve stopnje

3. Zatrjevana kršitev člena 87(3)(d) ES in načela enakega obravnavanja ter domnevni neobstoj obrazložitve in domnevna protislovna obrazložitev

a) Trditve strank

Trditve tožečih strank

– Zadeva T-254/00

– Zadeva T-277/00

Trditve Komisije

b) Presoja Sodišča prve stopnje

4. Zatrjevana kršitev člena 87(3)(e) ES

a) Trditve strank

b) Presoja Sodišča prve stopnje

5. Zatrjevana kršitev členov 87(3)(b) ES, 87(2)(b) ES ter 253 ES in zatrjevana pomanjkljiva in protislovna obrazložitev

a) Trditve strank

b) Presoja Sodišča prve stopnje

B – Zatrjevana nepravilnost obveznosti vračila pomoči, naložene v členu 5 izpodbijane odločbe

1. Zatrjevana kršitev člena 15 Uredbe št. 659/199 ter načel pravne varnosti, varstva zaupanja v pravo in enakega obravnavanja v zvezi z domnevno napačno opredelitvijo spornih ukrepov kot novih pomoči

a) Trditve strank

Trditve tožečih strank

– Zadeva T-254/00

– Zadeva T-277/00

Trditve Komisije

b) Presoja Sodišča prve stopnje

2. Zatrjevana kršitev člena 14(1) Uredbe št. 659/1999, načel sorazmernosti, pravne varnosti, enakega obravnavanja in varstva zaupanja v pravo ter prehodnih določb in obveznosti obrazložitve

a) Trditve strank

Trditve tožečih strank

– Zadeva T-254/00

– Zadeva T-270/00

– Zadeva T-277/00

Trditve Komisije

b) Presoja Sodišča prve stopnje

Stroški
(
*1
)	Jezik postopka: italijanščina.