CELEX: 61996TJ0013
Programa PHARE
Decisión de anular una licitación y convocatoria de una nueva licitación
Recurso de indemnización
Admisibilidad
Perjuicio par un licitador por daño emergente, lucro cesante y menoscabo de su reputación

Motivación de la sentencia
Contexto jurídico y material del litigio
1 La demandante, TEAM S.r.l., es una sociedad de ingeniería italiana, que trabaja en el sector de la construcción, gestión y mantenimiento de obras de ingeniería civil, instalaciones industriales y obras de infraestructura.
2 El Programa PHARE, basado en el Reglamento (CEE) nº 3906/89 del Consejo, de 18 de diciembre de 1989, relativo a la ayuda económica a favor de la República de Hungría y de la República Popular de Polonia (DO L 375, p. 11; en lo sucesivo, «Reglamento nº 3906/89»), y modificado por los Reglamentos (CEE) nº 2698/90 del Consejo, de 17 de septiembre de 1990 (DO L 257, p. 1); nº 3800/91 del Consejo, de 23 de diciembre de 1991 (DO L 357, p. 10); nº 2334/92 del Consejo, de 7 de agosto de 1992 (DO L 227, p. 1); nº 1764/93 del Consejo, de 30 de junio de 1993 (DO L 162, p. 1), y (CE) nº 1366/95 del Consejo, de 12 de junio de 1995 (DO L 133, p. 1), con vistas a la ampliación de la ayuda económica a otros países de Europa central y oriental, constituye el marco a través del cual la Comunidad Europea canaliza la ayuda económica a los países de Europa central y oriental, a fin de llevar a cabo acciones destinadas a apoyar el proceso de reforma económica y social que se está desarrollando en dichos países.
3 El apartado 2 del artículo 3 del Reglamento nº 3906/89 establece lo siguiente:
«La selección de las acciones que vayan a financiarse en virtud del presente Reglamento se efectuará teniendo en cuenta, entre otras cosas, las preferencias y los deseos expresados por los países beneficiarios.»
4 El artículo 23 de las «General Regulations for Tenders and the Award of Service Contracts financed from PHARE/TACIS Funds» («Reglas generales sobre la licitación y adjudicación de los contratos de servicios financiados por fondos PHARE/TACIS»; en lo sucesivo, «Reglas generales»), en su versión aplicable en el momento en que se desarrollaron los hechos del presente asunto, establece lo siguiente:
«Annulment of the tendering procedure
1. The Contracting Authority may, prior to awarding the contract, without thereby incurring any liability to the Tenderers, and notwithstanding the stage in the procedures leading to the conclusion of the contract either decide to close or annul the tender procedure in accordance with paragraph 2, or order that the procedure be recommencede, if necessary, on amended terms.
2. A tender procedure may be closed or annuled in particular in the following cases:
a) if no tender satisfies the criteria for the award of the contract;
b) if the economic or technical data of the project have been significantly altered;
c) if, for reasons connected with the protection of exclusive rights, the services can only be provided by a particular firm;
d) if exceptional cicumstances render normal performance of the tender procedure or contract impossible;
e) if every tender received exceeds the financial resources earmarked for the contract;
f) if the tenders received contain serious irregularities resulting in interference with the normal play of market forces; or
g) if there has been no competition.
3. In the event of annulment of any tender procedure, Tenderers who are still bound by their tenders shall be notified thereof by the Contracting Authority. Such Tenderers shall not be entitled to compensation.»
(«Anulación del procedimiento de licitación
1. Antes de adjudicar el contrato y sea cual sea la fase en que se encuentre el procedimiento para la celebración del mismo, la entidad adjudicadora podrá, sin incurrir por ello en responsabilidad alguna frente a los licitadores, decidir el cierre o la anulación del procedimiento de licitación con arreglo a lo dispuesto en el apartado 2, o bien, si lo estimara necesario, ordenar la reapertura del procedimiento sobre otras bases.
2. El procedimiento de licitación podrá declararse cerrado o anularse, en particular, en los siguientes supuestos:
a) si ninguna proposición se ajusta a los criterios de adjudicación del contrato;
b) si se han modificado considerablemente los datos económicos o técnicos del proyecto;
c) si, por razones relacionadas con la protección de derechos exclusivos, los servicios sólo puede suministrarlos una determinada empresa;
d) si la ejecución normal del procedimiento de licitación o del contrato resultara imposible debido a circunstancias excepcionales;
e) si todas las proposiciones recibidas sobrepasan el presupuesto atribuido al contrato;
f) si las proposiciones recibidas adolecen de irregularidades graves que obstaculizan el funcionamiento normal de las fuerzas de mercado, o
g) si no ha habido competencia.
3. En caso de anulación de un procedimiento de licitación, los licitadores que continúen estando vinculados por sus proposiciones serán informados de ello por la entidad adjudicadora. Dichos licitadores no tendrán derecho a compensación alguna.»)
5 El 13 de junio de 1995, la Comisión convocó una licitación restringida para la realización de un estudio de viabilidad sobre la modernización de un nudo ferroviario en Varsovia, en la línea E-20 (en lo sucesivo, «licitación de 13 de junio de 1995»). Se envió la correspondiente invitación a licitar a varias empresas, entre ellas la demandante y Centralne Biuro Projektowo-Badawcze Budownictwa Kolejowego (Kolprojekt) (en lo sucesivo, «Kolprojekt»), sociedad polaca de capital público que presta servicios de ingeniería en el sector ferroviario. Tras constituir un consorcio para participar conjuntamente en el procedimiento (en lo sucesivo, «consorcio»), dirigido por Kolprojekt, las dos empresas presentaron su proposición.
6 Mediante telefax de 16 de noviembre de 1995 del Jefe de la Unidad 2 («Polonia y Países Bálticos») de la Dirección B («Relaciones con Europa Central») de la Dirección General IA («Relaciones Exteriores: Europa y nuevos Estados independientes, Política exterior y de seguridad común, Servicio exterior») (en lo sucesivo, «Unidad IA.B.2»), la Comisión informó a las empresas licitadoras de que la licitación había sido anulada (en lo sucesivo, «decisión controvertida»).
7 El 4 de diciembre de 1995, la Comisión convocó, «en nombre del Gobierno polaco», una nueva licitación restringida para la realización de un estudio de viabilidad sobre la modernización del nudo ferroviario de Varsovia en la línea E-20 TEN (en lo sucesivo, «licitación controvertida»). La demandante figuraba en la lista de empresas invitadas a participar en dicha licitación restringida, pero no Kolprojekt. En el pliego de condiciones, en la rúbrica «Personal y participación local», se indicaba que el adjudicatario debería trabajar con Kolprojekt y que el presupuesto previsto para la participación de esta última sociedad ascendería a un 25 % del precio ofertado.
8 En un escrito de 11 de diciembre de 1995, dirigido al Jefe de la Unidad IA.B.2, la demandante indicó que se había dado cuenta, con asombro, de que el pliego de cargos de la licitación controvertida era exactamente idéntico al de la licitación de 13 de junio de 1995, para el que ella había presentado un proyecto en consorcio con Kolprojekt.
9 Mediante escrito de 12 de diciembre de 1995, dirigido también al Jefe de la Unidad IA.B.2, Kolprojekt informó a la Comisión de que había recibido solicitudes de cooperación de varias empresas invitadas a participar en la licitación controvertida, para la que aparentemente ella había sido designada subcontratista local. Precisando que ya había celebrado un acuerdo de cooperación, permanente y en vigor, con la demandante para el referido estudio de viabilidad, Kolprojekt solicitaba información al respecto.
10 Mediante telefax de fecha 21 de diciembre de 1995, el Jefe de la Unidad IA.B.2 anunció que, a raíz de las preguntas y observaciones de varios licitadores sobre la falta de claridad del pliego de condiciones en cuanto a la información disponible, la recogida de datos y la participación de las instituciones polacas, la Comisión proyectaba aclarar dichos puntos con las autoridades polacas, a fin de establecer un pliego de condiciones más preciso en el mes de enero y fijar un nuevo plazo para la presentación de proposiciones. El telefax precisaba que entretanto se suspendía la presentación de proposiciones y se posponía la fecha límite.
Procedimiento y pretensiones de las partes
11 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 26 de enero de 1996, la demandante y Kolprojekt han interpuesto el presente recurso, en el que solicitan al Tribunal de Primera Instancia que:
- Anule la decisión de la Comisión contenida en el escrito de 16 de noviembre de 1995 del Jefe de la Unidad IA.B.2, así como la nueva licitación de 4 de diciembre de 1995.
- Les conceda reparación del perjuicio sufrido.
- Condene en costas a la Comisión.
12 Mediante telefax de 28 de mayo de 1996, el Ministerio de Transportes y Economía Marítima de la República de Polonia solicitó a la Comisión que retirara del programa PHARE PL 9406 el estudio sobre el nudo ferroviario de Varsovia, sustituyéndolo por otros proyectos ferroviarios urgentes. Alegó en este sentido que la presentación de proposiciones llevaba varios meses suspendida y que el estudio no podía realizarse. Mencionó, asimismo, unos factores externos relacionados con la proyectada modernización de dicho nudo ferroviario, en particular, la mejora de la línea ferroviaria E-20 en el tramo Varsovia-Terespol, y unas nuevas actividades prioritarias previas a la inversión en la línea E-65 (tramo Varsovia-Gdynia, corredor Creta VI).
13 El Director General adjunto de la DG IA informó al Ministerio polaco, mediante escrito de 3 de junio de 1996, de que la Comisión había accedido a su petición. Precisó, asimismo, que, al no haber ya razones para proseguir la tramitación del procedimiento de licitación relativo al estudio, la Comisión había decidido anular el procedimiento en su totalidad, basándose en la letra d) del apartado 2 del artículo 23 de las Reglas generales.
14 Mediante escrito de la misma fecha, el Director de la Dirección B de la DG IA informó a la demandante y a Kolprojekt de la petición del Ministerio polaco y de la decisión subsiguiente de la Comisión de anular en su totalidad el procedimiento de licitación, basándose en la letra d) del apartado 2 del artículo 23 de las Reglas generales.
15 Mediante escrito recibido en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 10 de junio de 1996, la Comisión promovió un incidente procesal, solicitando al Tribunal de Primera Instancia que acordara sobreseer el recurso de anulación, declarara la inadmisibilidad del recurso de indemnización o, con carácter subsidiario, lo desestimara por carecer de fundamento y condenara a la demandante y a Kolprojekt al pago de las costas correspondientes al recurso de indemnización.
16 Mediante auto de 13 de junio de 1997, TEAM y Kolprojekt/Comisión (T-13/96, Rec. p. II-983), el Tribunal de Primera Instancia (Sala Cuarta), resolvió sobreseer las pretensiones de anulación, unir al examen del fondo la demanda en que se solicita que se declare la inadmisibilidad de las pretensiones de indemnización y reservar la decisión sobre las costas.
17 El 16 de junio de 1997, en concepto de diligencia de ordenación del procedimiento, el Tribunal de Primera Instancia acordó instar a la Comisión a que presentara una copia del programa PHARE PL 9406 y del memorándum financiero de dicho programa. Mediante escrito de 24 de junio de 1997, la Comisión presentó los documentos solicitados.
18 En su escrito de contestación, presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 16 de julio de 1997, la Comisión ha planteado una cuestión incidental sobre la identidad de las partes demandantes, y ha solicitado al Tribunal de Primera Instancia que:
- Declare la inadmisibilidad de las pretensiones de indemnización o, con carácter subsidiario, las desestime por carecer de fundamento.
- Condene a la demandante y a Kolprojekt al pago de las costas correspondientes a las pretensiones de indemnización.
19 En su escrito de réplica, la demandante ha solicitado al Tribunal de Primera Instancia que:
- Estime las pretensiones de indemnización.
- Condene a la Comisión al pago de las costas del presente procedimiento, incluidas las correspondientes a las pretensiones de anulación, sobre las cuales el auto TEAM y Kolprojekt/Comisión, antes citado, reservó la decisión.
20 Mediante auto de 8 de mayo de 1998, TEAM y Kolprojekt/Comisión (T-13/96, Rec. p. II-0000), tras ser informado en el escrito de réplica por los Abogados de las demandantes de que la demandante Kolprojekt desistía del presente recurso, el Presidente de la Sala Cuarta del Tribunal de Primera Instancia la declaró separada del mismo, haciéndolo constar así en el Registro del Tribunal.
21 Mediante escritos de 11 de mayo y 4 de junio de 1998, el Tribunal de Primera Instancia requirió a la Comisión, en virtud del artículo 64 de su Reglamento de Procedimiento, para que presentara la versión no confidencial de las actas, notas y memorandum relativos a la decisión controvertida y a la licitación controvertida, así como la correspondencia intercambiada con las autoridades polacas, entre el 13 de junio y el 4 de diciembre de 1995, con respecto al desarrollo de las dos licitaciones a que se ha hecho referencia. Mediante escrito de 5 de junio de 1998, la Comisión respondió a dicho requerimiento.
Sobre la admisibilidad
Alegaciones de las partes
22 La Comisión sostiene que procede declarar la inadmisibilidad de las pretensiones de indemnización, pues no se ajustan al artículo 44 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia y violan por consiguiente su derecho de defensa. Un recurso de indemnización sólo puede declararse admisible si es completo y permite así defenderse a la parte demandada. En el presente caso, la demandante no ha indicado en su demanda, ni siquiera de manera aproximada, a qué cantidad asciende el perjuicio alegado por ella. Faltan, pues, unos datos necesarios sin que ninguna razón objetiva lo justifique. Tanto el supuesto daño emergente como el supuesto lucro cesante que la demandante alega habrían podido y habrían debido cuantificarse. En cuanto al menoscabo de su reputación, la Comisión considera que no es extraño que la demandante no haya cuantificado inmediatamente sus pretensiones, habida cuenta de la extrema vaguedad del contenido concreto de las mismas.
23 La Comisión señala que es solamente en la réplica donde la demandante reformula sus pretensiones de indemnización, precisando al fin el marco jurídico del litigio, tanto en lo que respecta a la identidad de las partes demandantes como a las razones de hecho y de derecho invocadas en apoyo de sus pretensiones.
24 La demandante considera manifiestamente infundada la excepción de inadmisibilidad. Afirma haber definido con claridad y precisión en su demanda la naturaleza del perjuicio, en qué consistía y qué criterios debían utilizarse para calcularlo, reservándose la facultad de aportar precisiones en la réplica únicamente en lo relativo a la cuantificación del mismo. En particular, ha indicado en ella que el perjuicio causado por el comportamiento de la Comisión comprendía un daño emergente, un lucro cesante y un menoscabo de su reputación.
25 La demandante señala que, según la jurisprudencia, el objeto de recurso sólo puede considerarse insuficientemente precisado si no existe indicación alguna sobre el carácter y el alcance del perjuicio y si la pretensión sólo se refiere a una indemnización en general, sin mayores precisiones (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 10 de julio de 1990, Automec/Comisión, T-64/89, Rec. p. II-367). En cambio, cuando la naturaleza del perjuicio, los elementos que lo integran y los criterios de determinación del mismo se han definido ya en la demanda, como ocurre en el presente caso, la demandante tiene perfecto derecho a cuantificar el perjuicio propiamente dicho en una fase posterior e incluso, llegado el caso, en respuesta a una solicitud de precisiones formulada por el órgano jurisdiccional comunitario (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de mayo de 1976, Roquette Frères/Comisión, 26/74, Rec. p. 677).
26 Por lo que respecta a la violación del derecho de defensa, se deduce de la jurisprudencia que el hecho de no indicar en la demanda el importe del perjuicio no afecta a las posibilidades de defensa de la Institución demandada, ya que ésta «puede discutir las cifras presentadas en su escrito de réplica por las demandantes tanto en su escrito de dúplica como en la fase oral del procedimiento» (véanse la sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de diciembre 1965, Laminoirs de la providence y otros/Alta Autoridad, asuntos acumulados 29/63, 31/63, 36/63, 39/63 a 47/63, 50/63 y 51/63, Rec. p. 1123, y las conclusiones del Abogado General en el asunto que dio lugar a la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 1963, Plaumann/Comisión, 25/62, Rec. pp. 199 y ss., especialmente p. 242).
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
27 Según el artículo 19 del Estatuto (CE) del Tribunal de Justicia, aplicable al procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia con arreglo al párrafo primero del artículo 46 de dicho Estatuto, y la letra c) del apartado 1 del artículo 44 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, la demanda debe indicar, entre otras cosas, el objeto del litigio y contener una exposición sumaria de los motivos invocados. Para atenerse a estos requisitos, toda demanda que tenga por objeto la reparación de los daños supuestamente causados por una Institución comunitaria deberá contener los datos que permitan identificar la conducta que el demandante reprocha a la Institución, las razones por las que el demandante considera que existe una relación de causalidad entre dicha conducta y el perjuicio que alega haber sufrido, así como la naturaleza y alcance de dicho perjuicio. En cambio, una demanda que tenga por objeto obtener una indemnización cualquiera carece de la necesaria precisión, por lo que deberá declararse su inadmisibilidad (véanse la sentencia del Tribunal de Justicia de 2 de diciembre de 1971, Zuckerfabrik Schöppenstedt/Consejo, 5/71, Rec. p. 975, apartado 9, y la sentencia Automec/Comisión, antes citada, apartado 73).
28 Pues bien, la demandante ha indicado en su demanda que su perjuicio comprende un daño emergente, correspondiente a los costes y gastos ocasionados por su participación en el procedimiento de licitación, un lucro cesante derivado de la no adjudicación del contrato, que debe valorarse en un porcentaje del valor global del contrato no inferior al 30 % -porcentaje que permite cubrir el margen de beneficios normal y una proporción adecuada de la cobertura de los gastos generales-, y el menoscabo de su reputación, pues existe el riesgo de que la anulación de la licitación de 13 de junio de 1995 por razones oscuras e incomprensibles menoscabe su reputación y reduzca sus posibilidades de obtener otros contratos.
29 Aunque la demandante no ha cuantificado el importe del perjuicio que considera haber sufrido, ha indicado claramente los factores que permiten apreciar la naturaleza y el alcance de dicho perjuicio, y la Comisión ha podido por lo tanto defenderse. Dadas estas circunstancias, la falta de datos numéricos en la demanda no afecta al derecho de defensa de la parte demandada, a condición de que la parte demandante haya presentado dichos datos en su escrito de réplica, permitiendo así a la parte demandada impugnarlos tanto en su escrito de dúplica como en la vista, tal como ha ocurrido en el presente caso (véase en este sentido la sentencia Laminoirs de la providence y otros/Alta Autoridad, antes citada, p. 1155).
30 De ello se deduce que procede declarar la admisibilidad de las pretensiones de indemnización.
Efectos del auto de sobreseimiento de 13 de junio de 1997, TEAM y Kolprojekt/Comisión, sobre las pretensiones de indemnización
Alegaciones de las partes
31 La Comisión alega que el sobreseimiento de las pretensiones de anulación acordado por el auto de 13 de junio de 1997, TEAM y Kolprojekt/Comisión, antes citado, tiene una influencia directa sobre las pretensiones de indemnización. En efecto, el recurso en su totalidad vincula el perjuicio supuestamente sufrido por la demandante a la existencia de unos procedimientos de licitación específicos, en el marco de los cuales se produjeron la decisión controvertida y la licitación controvertida. Dado que el procedimiento de licitación para la realización del estudio ha sido anulado en su totalidad, la demandante no puede pretender haber sufrido un perjuicio indemnizable que justifique la continuación del procedimiento.
32 La Comisión recuerda a este respecto que la demandante se mostró dispuesta a asumir los costes y gastos de participación en los procedimientos con independencia del resultado de la licitación. La demandante fue informada, antes de participar en el procedimiento de licitación cuestionado, del principio recogido en el apartado 3 del artículo 23 de las Reglas generales, según el cual, en caso de anulación de un procedimiento de licitación, los licitadores no tienen derecho a obtener una compensación por los gastos ocasionados, principio que sigue siendo plenamente aplicable.
33 La Comisión subraya, por otra parte, que el lucro cesante alegado por la demandante presupone un resultado positivo del procedimiento de licitación, mientras que en el auto de 13 de junio de 1997, TEAM y Kolprojekt/Comisión, antes citado, el Tribunal de Primera Instancia declara que dicho resultado ya no es posible. Las pretensiones de indemnización carecen, pues, de sentido, tanto desde el punto de vista procesal como sustancial, pues en todo caso el perjuicio se alega tomando como base el resultado positivo de un procedimiento de licitación que, por definición, no puede llegar a su término, pues no puede firmarse un contrato cuando no existen créditos disponibles.
34 La Comisión afirma que la demandante reconoce que son las autoridades polacas, y no la Comisión, las causantes del supuesto perjuicio por su decisión de retirar el proyecto del programa PHARE PL 9406 (véase el apartado 37 infra). Es dicho acto de retirada lo que constituye la causa real de los perjuicios que la demandante pretende haber sufrido y que, con anterioridad, no podían ser sino teóricos.
35 En opinión de la Comisión, pues, el auto de 13 de junio de 1997, TEAM y Kolprojekt/Comisión, antes citado, tiene una influencia directa y determinante sobre la existencia del interés de la demandante en ejercitar la acción de indemnización.
36 La demandante rechaza la alegación de la Comisión de que la anulación del procedimiento de licitación en su totalidad excluye que ella haya sufrido un perjuicio susceptible de reparación que justifique la continuación del proceso. Dicho argumento hace caso omiso de la función de tutela propia del recurso de indemnización. En efecto, es precisamente la anulación del segundo procedimiento de licitación lo que ha concretado definitivamente su perjuicio, al excluir toda posibilidad eventual de repararlo sin utilizar la vía del recurso de indemnización.
37 Existe un principio de Derecho comunitario según el cual los intereses de quienes participan en procedimientos de licitación deben protegerse contra los actos, omisiones y comportamientos de la Administración que, sin una justificación objetiva y conforme al interés general, obstaculicen el normal desarrollo de dichos procedimientos y lesionen ilegítimamente los intereses de quienes participan en ellos. Las dificultades surgidas en el procedimiento de adjudicación con posterioridad a la interposición del recurso y en un momento en el que el perjuicio alegado se ha concretado ya no pueden en ningún caso dar lugar a una limitación del derecho a la indemnización de los perjuicios efectivamente sufridos. La demandante añade que la retirada del estudio de viabilidad objeto de las dos licitaciones es una circunstancia posterior, provocada en parte por la propia Comisión a causa de sus retrasos en la adjudicación del contrato. El hecho de que, en razón de los efectos producidos por el comportamiento de la Comisión, que ha impedido la adjudicación regular del contrato, las autoridades polacas hayan solicitado posteriormente que el estudio fuera eliminado del programa PHARE no anula los perjuicios sufridos.
38 Las observaciones formuladas por la Comisión para demostrar que la acción de indemnización de daños y perjuicios carece de objeto son engañosas. Por una parte, en lo que respecta al daño emergente sufrido por la demandante, la objeción de la Comisión de que los gastos ocasionados por la participación en una licitación no pueden ser objeto de reembolso con arreglo al apartado 3 del artículo 23 de las Reglas generales se refiere a la fundamentación del recurso y no a su admisibilidad. Por otra parte, en lo que respecta al lucro cesante y al menoscabo de su reputación, la anulación del procedimiento de adjudicación hace que a la demandante no le quede otra posibilidad de protección que la acción de indemnización de daños y perjuicios. Según la demandante, las pretensiones de indemnización tiene por objeto la reparación de los perjuicios causados por el comportamiento ilegal de la Comisión; la realidad de dichos perjuicios y su nexo causal con dicho comportamiento deben analizarse al examinar el fondo del asunto.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
39 Las pretensiones de indemnización de la demandante tienen por objeto una solicitud de reparación de los perjuicios que ésta afirma haber sufrido a causa del comportamiento ilegal de la Comisión en el procedimiento de licitación. El estudio de viabilidad que constituía el objeto tanto de la licitación de 13 de junio de 1995 como de la licitación controvertida no se realizará ya y, por consiguiente, no habrá contrato que adjudicar, pero ni este hecho ni el auto de 13 de junio de 1997, TEAM y Kolprojekt/Comisión, antes citado, influyen en el mencionado objeto. Antes al contrario, en el presente caso no se ha reducido en lo más mínimo el interés de la demandante en que se condene a la Comisión a abonarle una indemnización de daños y perjuicios, habida cuenta de que ya no puede obtener satisfacción a través de sus pretensiones de anulación.
40 No cabe acoger los argumentos de la Comisión cuando afirma, en primer lugar, que los gastos efectuados para participar en un procedimiento de licitación se efectúan con independencia del resultado de dichas licitaciones; en segundo lugar, que el lucro cesante alegado no puede concretarse, dado que ya no es posible un resultado positivo del procedimiento de licitación; en tercer lugar, que al haber sido anulado el procedimiento de licitación, dicho procedimiento no puede ya afectar a la reputación de la demandante y, en cuarto lugar, que son las autoridades polacas quienes causaron el supuesto perjuicio al decidir retirar el estudio de viabilidad. En efecto, a este respecto basta con señalar que, como alega con razón la demandante, la realidad de los supuestos perjuicios y su nexo causal con el comportamiento reprochado a la Comisión deben analizarse al examinar el fondo del asunto.
41 De ello se deduce que las pretensiones de indemnización no han quedado privadas de objeto y que procede desestimar las afirmaciones de la Comisión a este respecto.
Sobre el fondo del asunto
Alegaciones de las partes
42 La demandante alega que, tras haber convocado una licitación y haber garantizado el desarrollo regular de la misma prácticamente hasta su conclusión, la Comisión cambió de idea de improviso y adoptó unas medidas carentes de toda justificación objetiva y coherente. Dicho comportamiento de la Comisión constituye, a su juicio, una desviación de poder y una violación del principio de buena administración.
43 Al igual que en otros procedimientos similares, el objetivo fundamental del procedimiento de licitación en el programa PHARE consiste en determinar la proposición más ventajosa a efectos de adjudicación del contrato. Aunque la Comisión tenga la facultad de anular un procedimiento cuando éste resulte objetivamente incapaz de alcanzar dicho resultado, es contrario al interés general y a los derechos e intereses individuales de las empresas licitadoras que dicha Institución anule, sin justificación objetiva alguna, un procedimiento perfectamente adecuado para identificar al licitador más apropiado para la adjudicación del contrato.
44 Así lo confirma, en su opinión, el artículo 23 de las Reglas generales,  que atribuye a la entidad adjudicadora la facultad de anular, y eventualmente de comenzar de nuevo, los procedimientos de licitación, indicando los principales supuestos en los que podrá ejercerse dicha facultad. De dicho artículo se desprende que puede decidirse la anulación de un procedimiento cuando haya quedado claro, en razón de circunstancias objetivas precisas, que el procedimiento no puede desarrollarse normalmente y no podrá, por consiguiente, alcanzar su objetivo.
45 En el presente caso, ninguna razón objetiva justificaba que se diera por finalizado el procedimiento de licitación de 13 de junio de 1995 y se abriera un nuevo procedimiento. No existía, en particular, razón alguna relacionada con la fiabilidad de la valoración efectuada por el Comité de evaluación, con la necesidad de convocar una nueva licitación debido a la modificación de los objetivos o del pliego de condiciones o con el contenido de la proposición presentada por el consorcio. Además, la posición que la licitación controvertida atribuía a Kolprojekt era incoherente.
46 Según la demandante, la conducta de la Comisión durante el desarrollo del procedimiento fue manifiestamente arbitraria y negligente. En vez de adjudicar rápidamente el contrato, con arreglo a las recomendaciones formuladas en julio de 1995 por el Comité de evaluación y respetando escrupulosamente el principio de la proposición más ventajosa, adoptó la inexplicable decisión de anular la licitación de 13 de junio de 1995 y convocar una nueva.
47 En el presente caso, la Comisión ha cometido las infracciones siguientes, que han causado un perjuicio grave y real a la demandante:
- hizo caso omiso injustificadamente de los resultados de la valoración de las proposiciones efectuada por el Comité de evaluación;
- según las informaciones disponibles, presionó al Comité para que rectificara las valoraciones que había formulado;
- incurrió en una desviación de poder manifiesta y en una violación manifiesta del principio de buena administración al anular la licitación de 13 de junio de 1995 y decidir, a continuación, convocar una nueva licitación;
- su comportamiento durante todo este asunto ha sido contradictorio, arbitrario y manifiestamente negligente e injustificado.
48 La demandante afirma que el perjuicio sufrido por ella está integrado por tres elementos, a saber, el daño emergente, el lucro cesante y el menoscabo de su reputación.
49 El daño emergente corresponde a los costes y gastos ocasionados por su participación en la licitación. La demandante indica que dicho perjuicio comprende la retribución del personal que trabajó en la elaboración del proyecto y los gastos de viaje que fueron necesarios, o sea, un total de 66.682.000 LIT (equivalente a 33.341 ECU). Dicha cantidad, que corresponde a su parte en el perjuicio del consorcio, ha sido calculada basándose en los costes por unidad indicados en la proposición presentada en el procedimiento de licitación.
50 La demandante impugna la alegación de la Comisión de que el daño emergente no puede ser objeto de indemnización con arreglo al apartado 3 del artículo 23 de las Reglas generales, subrayando que el principio de que los costes y gastos de que se trata son reembolsables en caso de irregularidad acreditada en el procedimiento de licitación, y ello con independencia del resultado real o eventual del procedimiento para el interesado, es un principio bien asentado en la normativa comunitaria sobre procedimientos de adjudicación de contratos públicos. Dicho principio, aplicable no sólo a los Estados miembros, sino también a las Instituciones, se basa en la idea de que quien participa en un procedimiento de licitación tiene al menos una posibilidad de que se le adjudique el contrato, y es precisamente dicha posibilidad la que le incita a soportar los gastos y costes que implica la preparación de la proposición. Si alguna irregularidad en el desarrollo del procedimiento reduce a nada tal posibilidad, el participante tiene derecho a que la Institución le reembolse los gastos que soportó inútilmente [véase a este respecto la exposición de motivos de la propuesta COM(91) 158 final - SYN 292, que dio lugar a la Directiva 92/13/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1992, relativa a la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes a la aplicación de las normas comunitarias en los procedimientos de formalización de contratos de las entidades que operen en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de las telecomunicaciones (DO L 76, p. 14)]. Este criterio es el que dio origen al apartado 7 del artículo 2 de dicha Directiva, que establece que, cuando un interesado solicite una indemnización de daños y perjuicios por los gastos de preparación de la proposición, no estará obligado a probar que habría obtenido el contrato, sino únicamente que se produjo una infracción y que dicha infracción afectó a sus posibilidades.
51 El lucro cesante es la pérdida derivada de la no adjudicación del contrato. Dicha pérdida debe valorarse en un porcentaje del valor global del contrato no inferior al 30 %, que permite cubrir el margen de beneficios normal y una proporción adecuada de la cobertura de los gastos generales. La demandante precisa que el lucro cesante asciende a 396.000.000 LIT (equivalente a 198.000 ECU, el 30 % de la proposición de 660.000 ECU), y que su parte en el mismo es de 277.000.000 LIT, que coincide aproximadamente con su participación en el consorcio, de un 70 %.
52 La efectividad de dicho perjuicio resaltaría aún más si se confirmara que el Comité de evaluación consideró que la proposición del consorcio era la mejor. La demandante explica que, habida cuenta de que la indemnización del lucro cesante en el ámbito de los contratos públicos tiene por objeto colocar al licitador en la situación en la que se habría encontrado si no se hubieran cometido las irregularidades alegadas, es preciso determinar qué posibilidades efectivas y concretas tenía el consorcio de obtener el contrato. La demandante recalca que nunca ha pretendido ostentar un derecho absoluto a obtener el contrato, sino que se ha limitado a poner de relieve que los procedimientos de adjudicación de contratos deben respetar los principios de transparencia y de igualdad, así como el principio de atribución del contrato a la proposición económicamente más interesante (véase el apartado 7 del artículo 22 de las Reglas generales). Si se confirma que la proposición del consorcio era la más ventajosa y que la adjudicación del contrato no se produjo, no por razones objetivas y de interés general, sino exclusivamente a causa de una serie repetida de irregularidades y de negligencias por parte de la Comisión, la demandante no debe verse privada de toda tutela jurisdiccional. Habida cuenta de la valoración positiva de su proposición que al parecer formuló el Comité de evaluación, no cabe ninguna duda, en opinión de la demandante, de que ella podía albergar, en el presente caso, unas más que razonables y sólidas expectativas de atribución del contrato.
53 Por lo que respecta al perjuicio derivado del menoscabo de su reputación, la demandante subraya que ella es una empresa bien conocida en Polonia. Existe, pues, el riesgo de que la anulación de la licitación de 13 de junio de 1995, por razones oscuras e incomprensibles, menoscabe gravemente su reputación y ponga en peligro sus posibilidades de participar con éxito en la adjudicación de nuevos contratos. Dicho perjuicio debe cuantificarse con criterios de equidad, teniendo en cuenta no sólo su notoriedad, sino también el hecho de que ella participa habitualmente en numerosos procedimientos internacionales de licitación, que ha participado en varias ocasiones en procedimientos de licitación dentro del programa PHARE y ha sido adjudicataria de los contratos, que los problemas que aquí se discuten han tenido un gran eco y que las razones por las que se bloqueó el procedimiento, todavía hoy poco claras, han redundado objetivamente en descrédito de sus capacidades técnicas y profesionales. La demandante valora dicho perjuicio en 350.000.000 LIT como mínimo, pero se remite a la valoración en equidad del Tribunal.
54 La demandante precisa que no es el hecho de no haber sido adjudicataria de un contrato lo que menoscaba su reputación, sino más bien los procedimientos ilegales y perjudiciales para su reputación profesional que han llevado a dicho resultado. Afirma que, con ocasión de diversas licitaciones en toda Europa, a sus representantes les han pedido continuamente aclaraciones sobre los resultados del procedimiento de licitación controvertido. Además, con posterioridad a dicho procedimiento, pero sobre todo tras la interposición del presente recurso, la demandante no ha resultado adjudicataria en ningún otro procedimiento de licitación convocado por la Comunidad o por un país al que se aplique el programa PHARE, a pesar de sus referencias profesionales apreciables y frecuentemente apreciadas. Menciona como ejemplo una licitación para otro estudio de viabilidad en Polonia, en el que ni siquiera fue incluida en la lista restringida de empresas invitadas a participar en la licitación.
55 En cuanto a la relación de causalidad, la demandante sostiene que sus posibilidades de obtener el contrato, que la incitaron a soportar los gastos necesarios para participar en la licitación, quedaron reducidas a nada como consecuencia de los comportamientos irregulares de la Comisión, de modo que dichos gastos se transformaron en una pérdida patrimonial completamente injustificada. Fue precisamente el comportamiento de la Comisión, y únicamente dicho comportamiento -a saber, la decisión de no adjudicar el contrato tras la primera licitación, la anulación de dicha licitación, la convocatoria de un nuevo procedimiento de licitación sin motivo objetivo alguno y la suspensión sine die del mismo- el que hizo que su participación en el procedimiento de licitación quedara privada por completo de sentido y de utilidad, y el que provocó, por tanto, el perjuicio que ella ha sufrido.
56 Dicho comportamiento y el enorme retraso acumulado impulsaron igualmente al Gobierno beneficiario a modificar sus prioridades y a proponer a la Comisión la retirada del proyecto mismo, retirada que, a su vez, dio lugar a la anulación definitiva del procedimiento de licitación. Fue, pues, la conducta arbitraria y negligente de la Comisión, que prosiguió incluso tras la interposición del recurso, la que causó un grave perjuicio a la demandante.
57 Según la demandante, consideraciones análogas son aplicables tanto al lucro cesante como al menoscabo de su reputación.
58 La Comisión considera que, habida cuenta de sus argumentos sobre los supuestos perjuicios y la relación de causalidad, resulta inútil entrar a examinar la fundamentación de las alegaciones de ilegalidad de sus actos, sobre todo si se tiene en cuenta que la anulación de la totalidad del procedimiento por falta de financiación hace obsoleto todo análisis ulterior. La Comisión rechaza las mencionadas alegaciones y niega haber incurrido en comportamiento ilícito alguno, señalando, por lo demás, que no se ha presentado ningún elemento de prueba en apoyo de las pretensiones de indemnización.
59 La Comisión mantiene que no es susceptible de indemnización la pérdida sufrida por la demandante, es decir, los gastos ocasionados por su participación en la licitación. Recuerda que, según un principio general de los procedimientos de licitación, expresamente recordado en el apartado 3 del artículo 23 de las Reglas generales, los gastos y costes soportados con ocasión de la participación en una licitación no pueden ser objeto de reembolso.
60 Además, los gastos soportados no constituyen un «daño» en sentido propio, puesto que forman parte de la aleatoriedad normal en toda licitación, que no sólo comprende la posibilidad, nada rara, de no resultar adjudicatario del contrato, sino también la posibilidad de que el contrato finalmente no se adjudique, si así lo decide la entidad adjudicadora en ejercicio de sus facultades de apreciación discrecionales.
61 Por lo que respecta a las «posibilidades» que ofrece una licitación, la Comisión recuerda que la propia demandante reconoce que sus pérdidas son el resultado de la decisión del Gobierno polaco de no financiar ya el proyecto (véase el apartado 37 supra). La Comisión no es, pues, responsable en absoluto.
62 Tampoco ha existido lucro cesante en lo que respecta a la demandante. Según la Comisión, aunque se hubiera llegado a la fase de la propuesta de adjudicación formal, una vez terminada la licitación, el órgano de contratación no habría tenido obligación alguna de contratar. El órgano de contratación conserva la facultad discrecional de proceder o no a la firma de contrato, sea cual sea el resultado de la licitación. En el momento en que se adoptó la decisión controvertida, el consorcio no ostentaba derecho alguno a que le fuera adjudicado el contrato y, por consiguiente, la demandante no ha experimentado perjuicio alguno.
63 La Comisión señala igualmente que la demandante no ha negado el derecho del Gobierno polaco a solicitar que se anulara la financiación ni la imposibilidad de llevar a cabo la licitación que inevitablemente se deriva de ello.
64 El perjuicio resultante del menoscabo de su reputación es inexistente. Con independencia del hecho de que dicho perjuicio se basa en la hipótesis errónea de que los actos de la Comisión impugnados por la demandante son de dominio público, la Comisión recalca que, si se siguiera el razonamiento de la demandante, un órgano que convocara una licitación nunca podría anular el procedimiento sin verse acusado inmediatamente de menoscabar la reputación de alguno de los licitadores, con la consiguiente obligación de reparar el perjuicio causado. Aún más, si se aceptara esta tesis, una vez adjudicado un contrato, los licitadores a quienes no hubiera sido adjudicado podrían reivindicar igualmente un derecho a ser indemnizados, puesto que el acto de la Administración estaría afirmando que la calidad de sus proposiciones era inferior a la de la proposición de la empresa adjudicataria. En cualquier caso, no se ha descrito ni demostrado menoscabo real alguno de la reputación de la demandante en el momento en que interpuso el recurso. La Comisión añade que la decisión discrecional del Gobierno polaco de destinar a otros fines los recursos financieros que el programa PHARE había puesto a su disposición y, en consecuencia, de no financiar el proyecto, nada tiene que ver con la reputación de la demandante.
65 Por lo que respecta a la relación de causalidad, la Comisión señala que la demandante, sobre la que recae la carga de la prueba, no ha demostrado que exista una relación entre, por una parte, el daño emergente y, por otra, la decisión y la licitación controvertidas. En efecto, no son estos últimos actos los que dieron lugar al perjuicio alegado, ya que la demandante soportó voluntariamente los gastos para participar en la licitación, con independencia del modo en que ésta se desarrollara posteriormente y con perfecto conocimiento de la regla de exclusión del reembolso de dichos gastos.
66 Tampoco existe relación de causalidad entre dichos actos y el lucro cesante alegado, puesto que, aunque se hubiera acreditado la violación de algún derecho, sería la entidad de contratación, en el presente caso el Gobierno polaco, la responsable de dicha violación y no la Comisión.
67 Lo mismo puede decirse, a juicio de la Comisión, sobre el supuesto perjuicio causado por el menoscabo de la reputación de la demandante, ya que la causa de dicho perjuicio no puede ser otra que la publicidad exterior dada a la decisión controvertida, a la licitación controvertida y al proceso. La causa de este supuesto perjuicio es, pues, el responsable de dicha publicidad, y no los actos de la Comisión que hayan podido hacerse públicos.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
68 Según reiterada jurisprudencia, para que pueda exigirse responsabilidad extracontractual a la Comunidad deben reunirse un conjunto de requisitos relativos a la ilegalidad del comportamiento imputado a las Instituciones comunitarias, la realidad del daño y la existencia de una relación de causalidad entre el comportamiento y el perjuicio alegado (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 17 de mayo de 1990, Sonito y otros/Comisión, C-87/89, Rec. p. I-1981, apartado 16). Además, el perjuicio debe derivarse de una forma suficientemente directa del comportamiento reprochado (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 25 de junio de 1997, Perillo/Comisión, T-7/96, Rec. p. II-1061, apartado 41).
69 Por lo que respecta al perjuicio resultante del daño emergente, a saber, los costes y gastos soportados por la demandante para participar en la licitación, procede recordar en primer lugar que, con arreglo al apartado 1 del artículo 23 de las Reglas generales, antes de adjudicar el contrato y sea cual sea la fase en que se encuentre el procedimiento para la celebración del mismo, la entidad adjudicadora podrá, sin incurrir por ello en responsabilidad alguna frente a los licitadores, decidir el cierre o la anulación del procedimiento de licitación con arreglo a lo dispuesto en el apartado 2, o bien, si lo estimara necesario, ordenar la reapertura del procedimiento sobre otras bases. De la utilización de la expresión «en particular» en el apartado 2 del artículo 23 de las Reglas generales se deduce que la lista que allí se recoge no es exhaustiva. Además, en las instrucciones a los licitadores, recogidas en la rúbrica «F. Selección del adjudicatario», párrafo quinto, de la documentación de la licitación de 13 de junio de 1995, se indica que la entidad adjudicadora no está obligada a aceptar la proposición más baja o a adjudicar el contrato.
70 El apartado 3 del artículo 23 de las Reglas generales establece además que, en caso de anulación de un procedimiento de licitación, los licitadores no tendrán derecho a compensación alguna.
71 De ello se deduce que, en principio, los costes y gastos soportados por un licitador para participar en una licitación no pueden constituir un perjuicio susceptible de reparación mediante una indemnización de daños y perjuicios.
72 Sin embargo, dicha disposición no es aplicable en el supuesto de que una infracción del Derecho comunitario en la dirección del procedimiento de licitación haya afectado a las posibilidades de un licitador de obtener la adjudicación del contrato, so pena de vulnerar los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima.
73 Ahora bien, en el presente asunto, aunque la demandante hubiera demostrado que la Comisión había incurrido en una violación del Derecho comunitario en la dirección del procedimiento de licitación, y no es éste el caso, dicha eventual violación no habría puesto en peligro las posibilidades del consorcio de obtener el contrato. En efecto, es la retirada del estudio objeto de las dos licitaciones de que se trata del programa PHARE PL 9406, aceptada por la Comisión con arreglo a lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 3 del Reglamento nº 3906/89, lo que puso fin al procedimiento de licitación (véase el auto de 13 de junio de 1997, TEAM y Kolprojekt/Comisión, antes citado, apartado 27), y lo que selló por tanto el destino de la proposición del consorcio. La demandante no ha demostrado que dicha retirada infringiera el Derecho comunitario.
74 Tampoco ha demostrado la demandante que el supuesto comportamiento de la Comisión fuera la causa de dicha retirada. El telefax de 28 de mayo de 1996 muestra que el Ministerio de Transporte y Economía marítima de la República de Polonia invocó dos series de razones en apoyo de su solicitud de que se retirara del programa PHARE el estudio de que se trata, una de las cuales se basaba en factores externos, relacionados con la modernización prevista de dicho enlace ferroviario y con unas nuevas actividades prioritarias previas a la inversión en otra línea. Por otra parte, la propia demandante afirma que la retirada del proyecto solamente se debió en parte al comportamiento de la Comisión (véase el apartado 37 supra). Dadas estas circunstancias, resulta obligado hacer constar que la relación de causalidad entre el supuesto comportamiento de la Comisión y el perjuicio alegado por la demandante no es suficientemente directa.
75 De ello se deduce que la demandante no ha acreditado la existencia de una relación de causalidad entre un comportamiento ilegal de la Comisión y el perjuicio resultante del daño emergente.
76 Sobre el perjuicio derivado del lucro cesante, basta con señalar que dicho perjuicio presupone que la demandante tenía derecho a que se le adjudicara el contrato. A este respecto procede subrayar que, aunque el Comité de evaluación hubiera seleccionado la proposición del consorcio, la demandante no habría estado segura de obtener el contrato, pues la entidad adjudicadora no está vinculada por la propuesta del Comité de evaluación, sino que dispone de una amplia facultad de apreciación en cuanto a los elementos que hay que tener en cuenta para decidir adjudicar un contrato (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 8 de mayo de 1996, Adia Interim/Comisión, T-19/95, Rec. p. II-321, apartado 49). De ello se deduce que no se trataba de un perjuicio actual y real, sino futuro e hipotético.
77 En cuanto al menoscabo causado a su reputación, incluso suponiendo que esta última se haya visto afectada, cosa que no ha quedado probada, la demandante no ha sido capaz de demostrar la existencia de una relación de causalidad entre un comportamiento ilegal de la Comisión y el perjuicio pretendidamente derivado de ello. Se ha limitado a afirmar que son las razones auténticas por las que quedó bloqueado el procedimiento, aún oscuras y misteriosas, las que han redundado en descrédito de sus capacidades técnicas y profesionales y han perjudicado por tanto y continúan perjudicando a su reputación.
78 Dadas estas circunstancias, procede desestimar por infundadas las pretensiones de indemnización.
79 Sin necesidad de pronunciarse sobre la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión contra los dos documentos presentados por la demandante en la vista, a saber, un escrito de fecha 29 de agosto de 1995, enviado por el Ministerio de Transportes y Economía marítima de la República de Polonia a la Comisión, y una versión confidencial del acta de una reunión entre representantes en la Comisión y del Ministerio de Transportes y Economía marítima de la República de Polonia, relativa a la valoración de las proposiciones presentadas en la licitación de 13 de junio de 1995 y que tuvo lugar en Bruselas el 13 de septiembre de 1995, procede declarar que se deduce de las consideraciones precedentes que dichos documentos no presentan interés alguno para la solución del litigio. Dichos documentos no se han incorporado a los autos y, por lo tanto, el Tribunal no los ha tenido en cuenta a efectos de la presente sentencia.
Decisión sobre las costas
Costas
80 A tenor de lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que se han desestimado las pretensiones de la demandante y que la Comisión había solicitado la condena en costas de aquélla en lo relativo a sus pretensiones de indemnización, procede pronunciarse en dicho sentido.
81 Por lo que respecta a las costas relativas a las pretensiones de anulación, sobre las cuales se había reservado la decisión en el auto de 13 de junio de 1997, TEAM y Kolprojekt/Comisión, antes citado, procede indicar que, con arreglo al apartado 6 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento, en caso de sobreseimiento el Tribunal de Primera Instancia resolverá discrecionalmente sobre las costas. La Comisión no se ha pronunciado en lo que respecta a dichas costas. Apreciando en su justo valor el comportamiento de ambas partes, procede condenarlas  a soportar sus propias costas.
82 En cuanto a la pretensión de la demandante de que se condenara a la Comisión al pago de la totalidad de las costas incluso en el caso de que las pretensiones de aquélla fueran desestimadas, basta con indicar que la demandante no ha aportado dato alguno que pudiera justificar la aplicación del párrafo segundo del apartado 3 del artículo 87 del Reglamento de Procedimiento.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
(Sala Cuarta)
decide:
83 Desestimar el recurso.
84 La demandante cargará con la totalidad de las costas relacionadas con las pretensiones de indemnización.
85 Cada parte cargará con las costas en que hubiera incurrido en lo relativo a las pretensiones de anulación.