CELEX: 61992CJ0065
Artículos 46 y 51 del Reglamento (CEE) nº 1408/71
Aplicación a los ingresos garantizados a las personas de edad avanzada

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 10 de febrero de 1992, recibida en el Tribunal de Justicia el 4 de marzo siguiente, la Cour de cassation de Bélgica planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, una cuestión prejudicial sobre la interpretación de los artículos 3, 46 y 51 del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias, que se desplazan dentro de la Comunidad, en su versión codificada por el Reglamento (CEE) nº 2001/83 del Consejo, de 2 de junio de 1983 (DO L 230, p. 6; EE 05/03, p. 53; en lo sucesivo, "Reglamento").
2 Dicha cuestión se suscitó en el marco de un litigio entre el office national des pensions (en lo sucesivo, "ONP"), el organismo belga competente en materia de pago de las prestaciones de vejez, y el Sr. Levatino, que se subroga en los derechos de su madre, la Sra. Milazzo, en el procedimiento principal.
3 De los autos se deduce que la Sra. Milazzo, de nacionalidad italiana, residía en Bélgica. Disfrutaba, desde el 1 de octubre de 1967, de una pensión de jubilación de trabajadora por cuenta ajena en Bélgica y, desde el 1 de noviembre de 1967, de una pensión de jubilación en Italia.
4 Disfrutaba, además, desde el 1 de enero de 1973, de los ingresos garantizados a las personas de edad avanzada establecidos por la Ley belga de 1 de abril de 1969, en su versión modificada (en lo sucesivo, "ingresos garantizados").
5 Los ingresos garantizados son una prestación que concede a sus beneficiarios unos ingresos complementarios por un importe igual a la diferencia entre el nivel mínimo de ingresos garantizado por la Ley y una parte de los recursos de cualquier naturaleza de los que estas personas pueden disponer.
6 Se concede a cualquier persona que resida en Bélgica, de edad superior a 65 años, para un hombre, o de más de 60 años, para una mujer, cuyos recursos económicos no alcancen el nivel mínimo garantizado por la Ley.
7 Según la Ley belga, en su redacción resultante de la Ley de 8 de agosto de 1980, vigente en la fecha en la que se adoptó la decisión que originó el litigio principal, el pago de dicha prestación a un nacional extranjero estaba supeditada, sin embargo, bien a la existencia de una convenio de reciprocidad entre el Estado de dicho nacional y Bélgica, bien al requisito de que el mencionado nacional percibiera una pensión de jubilación de trabajador por cuenta ajena concedida en Bélgica. El nacional extranjero también debía haber residido en Bélgica durante al menos los cinco años anteriores a la fecha de concesión de los derechos.
8 Según el artículo 10 de la Ley:
"El importe de los ingresos garantizados se reducirá de las pensiones de jubilación y de supervivencia, así como de todos los demás beneficios concedidos, a la persona que solicite la prestación o a su cónyuge, ya sea con arreglo a un régimen obligatorio belga de pensión, creado por o en virtud de una Ley [...] o con arreglo a un régimen obligatorio extranjero de pensión [...]
Por otra parte, sólo se tendrá en cuenta, para la aplicación del presente artículo, el importe efectivamente liquidado [...]"
9 Con arreglo a estas disposiciones, la caisse de pensions de retraite et de survie, a la que sucedió el ONP en 1987, redujo, con efecto de 1 de abril de 1984, el importe de los ingresos garantizados que percibía la Sra. Milazzo para tener en cuenta el último importe conocido de su pensión extranjera. Esta decisión fue notificada a la Sra. Milazzo el 6 de marzo de 1984.
10 La Sra. Milazzo impugnó dicha decisión ante el tribunal du travail de Lieja alegando que el artículo 51 del Reglamento impedía que se efectuara un nuevo cálculo de los ingresos garantizados para tener en cuenta la revalorización de su pensión italiana, que dependía de la evolución del coste de la vida.
11 Mediante resolución de 16 de septiembre de 1987, el tribunal du travail de Lieja acogió la tesis de la demandante y condenó al ONP a pagar al Sr. Levatino, su heredero, las cantidades atrasadas de la prestación de ingresos garantizados que debía a la Sra. Milazzo por el período de 1 de abril de 1984 a 26 de agosto de 1984, fecha del fallecimiento de la Sra. Milazzo, "sin efectuar ninguna deducción con el pretexto de que la demandante original disfrutaba de una pensión extranjera".
12 El ONP apeló en contra de dicha resolución ante la cour du travail de Lieja alegando que el artículo 51 del Reglamento no era aplicable al nuevo cálculo de los ingresos garantizados, puesto que sólo se refería a las prestaciones liquidadas conforme a las disposiciones del artículo 46 del mismo Reglamento, lo que no sucedía respecto de los ingresos garantizados.
13 Mediante resolución de 3 de febrero de 1989, la cour du travail de Lieja desestimó esta alegación y confirmó la condena del ONP a pagar al Sr. Levatino las cantidades atrasadas de los ingresos garantizados que debía a la Sra. Milazzo por el período de 1 de abril de 1984 a 26 de agosto de 1984, "sin tener en cuenta las modificaciones de la pensión italiana debidas al aumento de los precios y, por lo tanto, al incremento del índice de precios".
14 La ONP interpuso un recurso de casación contra dicha sentencia ante la Cour de cassation de Bélgica. Alegó, esencialmente, que los artículos 46 y 51 del Reglamento no eran aplicables al cálculo de los ingresos garantizados y que su aplicación podía vulnerar el principio de igualdad enunciado en el apartado 1 del artículo 3 del mismo Reglamento.
15 Al considerar que el litigio suscitaba problemas de interpretación del Derecho comunitario, la Cour de cassation decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
"¿Deben interpretarse los artículos 46 y 51 del Reglamento (CEE) nº 1408/71 en el sentido de que son aplicables en caso de acumulación de una prestación de vejez conferida con arreglo a la legislación de un Estado miembro con una prestación complementaria de una prestación de vejez de trabajador por cuenta ajena, por la que se garantizan a una persona de edad avanzada unos ingresos con independencia de la duración de los períodos de seguro, conferida con arreglo a la legislación de otro Estado miembro, aun cuando dicha aplicación otorgara al trabajador migrante un trato más favorable en relación con el que no lo es, cuando el apartado 1 del artículo 3 del citado Reglamento establece la igualdad de trato de todos los nacionales de los Estados miembros?"
16 Para una más amplia exposición de los hechos del litigio principal, de la normativa aplicable y del desarrollo del procedimiento, así como de las observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia, la Sala se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal de Justicia.
17 Mediante su cuestión prejudicial, el Juez nacional pide que se dilucide si las disposiciones de los artículos 46 y 51 del Reglamento son aplicables a la determinación y a la adaptación del importe de una prestación como la de los ingresos garantizados, abonada a un trabajador que ha ejercido actividades por cuenta ajena en un Estado miembro, que reside en dicho Estado, goza de una pensión de jubilación a cargo de este mismo Estado y de otra pensión de jubilación a cargo de otro Estado miembro, aun cuando esta aplicación pueda favorecer al trabajador migrante respecto del que no lo es.
18 Las disposiciones del artículo 46 del Reglamento se refieren a la liquidación de las prestaciones de vejez y las disposiciones del artículo 51 del Reglamento establecen las condiciones en las que las prestaciones "establecidas con arreglo a lo dispuesto en el artículo 46" deben ser revalorizadas o calculadas de nuevo.
19 El mismo artículo 51 contiene dos apartados. El apartado 1 establece que, cuando las prestaciones de los Estados afectados sean modificadas en un porcentaje o en un importe determinados, para tener en cuenta el aumento del coste de la vida, las variaciones registradas en el nivel de los salarios u otras causas de adaptación, ese porcentaje o importe será directamente aplicado al importe de las prestaciones sin calcularlas de nuevo según las disposiciones del artículo 46. El apartado 2 establece, en cambio, que se realizará un nuevo cálculo con arreglo a lo dispuesto en este último artículo cuando sea modificada la manera de determinar o de calcular las prestaciones.
20 El Tribunal de Justicia, al conocer de una cuestión prejudicial suscitada en un litigio relativo, precisamente, a la aplicación de los ingresos garantizados a las personas de edad avanzada, establecidos por la Ley belga de 1 de abril de 1969, antes citada, declaró, en la sentencia de 22 de junio de 1972, Frilli (1/72, Rec. p. 457), apartado 18, que, por lo que respecta a un trabajador por cuenta ajena o asimilado que haya efectuado períodos de trabajo en un Estado miembro, resida en él, y goce en el mismo de un derecho a pensión, las disposiciones legales que confieren al conjunto de los residentes de edad avanzada un derecho a una pensión mínima legalmente protegido, forman parte, en lo referente a estos trabajadores, del ámbito de la Seguridad Social contemplado por el artículo 51 del Tratado CEE y de la normativa adoptada para la aplicación de dicha disposición, aun cuando a una legislación de tales características no podría corresponderle dicha calificación en lo que se refiere a otras categorías de beneficiarios.
21 Una prestación como la que constituye el objeto del litigio principal debe entenderse, por consiguiente, como una "prestación de vejez" en el sentido del Reglamento. Los derechos del beneficiario, en este caso, según el artículo 44 de este Reglamento, deben determinarse con arreglo a las disposiciones del Capítulo 3 del Título III del Reglamento, es decir, en particular, conforme a las disposiciones de sus artículos 46 y 51.
22 El ONP sostiene que las disposiciones del artículo 46 no son aplicables a una prestación como los ingresos garantizados, que es una prestación de naturaleza no contributiva cuyo importe sólo depende de los recursos económicos del beneficiario.
23 La alegación del ONP no puede ser acogida.
24 En efecto, las disposiciones del Reglamento revelan la intención
del legislador comunitario de incluir las prestaciones de vejez de naturaleza no contributiva, como los ingresos garantizados, en el ámbito de aplicación del artículo 46.
25 Por un lado, el apartado 2 del artículo 4 del Reglamento establece expresamente que este último se aplicará a los regímenes de Seguridad Social contributivos y no contributivos relativos a las prestaciones de vejez.
26 Por otro lado, el artículo 46 del Reglamento contiene, en la letra a) del apartado 2, disposiciones específicas para la determinación de la cuantía denominada "teórica" de las prestaciones de naturaleza no contributiva.
27 Por consiguiente, y a falta de cualquier otra disposición expresa en contrario, el artículo 46 es aplicable a la liquidación de prestaciones sociales como el ingreso garantizado.
28 Puesto que el artículo 51 del Reglamento se refiere, según su propio tenor literal, a la adaptación de las prestaciones determinadas "con arreglo a lo dispuesto en el artículo 46", sus disposiciones también son aplicables, en principio, a prestaciones como los ingresos garantizados.
29 No obstante, una prestación como los ingresos garantizados presenta características particulares. Procede, pues, determinar si, por su contenido, las disposiciones del artículo 51 son compatibles con dichas características y si su aplicación puede llevar aparejado la alteración de la legislación nacional a la que se refiere la sentencia Frilli, antes citada.
30 En efecto, según una jurisprudencia reiterada (véase, en especial, la sentencia de 7 de febrero de 1991, Roenfeldt, C-227/89, Rec. p. I-323, apartado 12), la finalidad del Reglamento no es otra que asegurar una coordinación entre las legislaciones nacionales en materia de Seguridad Social, que permite que subsistan con sus diferencias, y no puede tener como efecto modificar la legislación nacional.
31 El Tribunal de Justicia, en particular, declaró, en el asunto Frilli, antes citado, (apartados 20 y 21), que, aunque las dificultades que podría plantear la aplicación de la normativa comunitaria a prestaciones como los ingresos garantizados no podían constituir un obstáculo al derecho y al deber de los órganos jurisdiccionales de asegurar la protección de los trabajadores migrantes, en todos aquellos casos en que ello fuera posible, dicha protección sólo podía y debía garantizarse en la medida en que no llevara aparejado una alteración del sistema de las legislaciones nacionales de que se trata.
32 Por lo tanto, debe apreciarse, en primer lugar, si las disposiciones del apartado 1 del artículo 51 del Reglamento pueden ser aplicadas cuando se trata de una prestación de vejez como los ingresos garantizados.
33 Según la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia (véase, en especial, la sentencia de 20 de marzo de 1991, Cassamali, C-93/90, Rec. p. I-1401, apartados 15 y 16), el apartado 1 del artículo 51 del Reglamento debe interpretarse en el sentido de que, en orden a reducir la carga administrativa que representaría efectuar un nuevo examen de la situación del trabajador cada vez que se produce una modificación de las prestaciones percibidas, excluye que se proceda a un nuevo cálculo de las prestaciones con arreglo a lo dispuesto en el artículo 46 del Reglamento cuando la modificación, que afecta a una de las prestaciones, se deba a acontecimientos ajenos a la situación individual del trabajador y sea consecuencia de la evolución general de la situación económica y social. Sólo en el caso de que la modificación se deba a un cambio en la manera de determinar o de calcular una prestación, a causa, en particular, de una modificación de la situación personal del trabajador, procede efectuar un nuevo cálculo de las prestaciones de vejez, con arreglo al apartado 2 del artículo 51.
34 El objetivo de una prestación como los ingresos garantizados a las personas de edad avanzada es compensar la insuficiencia de los recursos económicos del interesado de modo que pueda alcanzar el nivel mínimo de ingresos garantizado por la Ley, cuando, por lo menos, resida en el territorio del Estado que concede la prestación. Esta prestación se concede sin que se exija ningún período mínimo de seguro o, para determinados beneficiarios, sin que se exija ningún período mínimo de residencia. Su cuantía, independiente de cualquier duración de seguro o de residencia, es igual a la diferencia entre, por un lado, el ingreso mínimo fijado por la legislación nacional y, por otro, una parte de los recursos económicos del beneficiario, entre los que figuran las pensiones, tanto nacionales como extranjeras, que percibe. Habida cuenta de su carácter diferencial, la cuantía de esta prestación varía, por su propia naturaleza, en función de la evolución del importe de los ingresos garantizados, que regularmente es objeto de nuevas revalorizaciones, y la de los recursos económicos del interesado.
35 La aplicación de las disposiciones del apartado 1 del artículo 51 llevaría, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, a no tener en cuenta el incremento de los recursos que resulta para el interesado de la revalorización de su pensión extranjera y a favorecer sistemáticamente a este último con una cantidad de recursos superior, y con el tiempo, sensiblemente superior, a los ingresos garantizados por la Ley.
36 Esta aplicación de las disposiciones del apartado 1 del artículo 51 no se limitaría a favorecer al trabajador migrante, sino que desnaturalizaría el objeto de la prestación de ingresos garantizados y alteraría el sistema de la legislación nacional de que se trate.
37 En efecto, al impedir que se tuvieran en cuenta los recursos económicos que, normalmente, deben deducirse del importe de los ingresos garantizados por la Ley, la aplicación de dichas disposiciones menoscabaría la naturaleza complementaria de una prestación cuya cuantía varía con los recursos del interesado, de los que tiene por función compensar la insuficiencia.
38 A este respecto, una prestación como los ingresos garantizados se distingue de las pensiones de vejez, puesto que la naturaleza y la manera de determinar esta últimas no están alteradas, a diferencia de la prestación de ingresos garantizados, por la aplicación de las disposiciones del apartado 1 del artículo 51, aun cuando este último pueda favorecer al trabajador migrante.
39 Ahora bien, aunque es cierto que la aplicación de las disposiciones del apartado 1 del artículo 51, habida cuenta del objeto de estas disposiciones, puede tener como consecuencia la concesión al trabajador migrante de una cuantía de prestaciones superior a la que el trabajador tiene derecho con arreglo a la aplicación del artículo 46 del Reglamento, no puede, sin embargo, producir el efecto de volver a cuestionar el propio objeto de la prestación abonada.
40 De ello se deduce que las disposiciones del apartado 1 del artículo 51 del Reglamento no pueden aplicarse a prestaciones, como los ingresos garantizados, contrariamente a lo que sostienen el Sr. Levatino y la Comisión.
41 Procede, pues, examinar la cuestión de la aplicabilidad del apartado 2 del artículo 51 a este tipo de prestaciones.
42 Las disposiciones como las de los artículos 8 y 10 de la Ley de 1 de abril de 1969, antes citado, tienen todas por objeto asegurar que se tienen en cuenta todos o parte de los recursos económicos del interesado para el cálculo de la prestación. Constituyen, por lo tanto, normas relativas a la determinación de la cuantía de la prestación y no, como afirman el Sr. Levatino y la Comisión, disposiciones destinadas a evitar la acumulación de la prestación de ingresos garantizados con otras prestaciones de la misma naturaleza.
43 En estas circunstancias, cualquier modificación de los recursos económicos del beneficiario, sea cual fuere su origen, incide en la situación individual de este último por lo que respecta a la legislación aplicable y modifica la manera de determinar la prestación que percibe. Esto es así, en particular, cuando goza de una pensión de vejez concedida por otro Estado miembro y ésta se revaloriza para tener en cuenta, especialmente, el aumento del coste de la vida, como en el presente caso en el litigio principal, o se realiza un nuevo cálculo de la misma.
44 El apartado 2 del artículo 51 establece que se realizará un nuevo cálculo de la prestación cuando sea modificada la manera de determinarla o de calcularla. Dichas disposiciones se aplican a la prestación de ingresos garantizados cuyo cálculo debe ser modificado cuando se produce una modificación del importe de los propios ingresos garantizados o de los recurso económicos del beneficiario. Por lo tanto, el nuevo cálculo de la prestación de ingresos garantizados debe realizarse precisamente con arreglo al apartado 2 del artículo 51.
45 En estas circunstancias, contrariamente a lo dispuesto en el apartado 1, las disposiciones del apartado 2 del artículo 51 no permiten al trabajador migrante disfrutar de un nivel de ingresos ampliamente superior al mínimo garantizado por la Ley cuando las prestaciones de vejez que percibe de otro Estado miembro se revalorizan. Por lo tanto, no pueden alterar la legislación nacional de que se trate y pueden aplicarse a una prestación como la constituida por los ingresos garantizados.
46 De todo lo anterior resulta que una prestación como la de los ingresos garantizados a las personas de edad avanzada, abonada a un trabajador que ha ejercido actividades por cuenta ajena en un Estado miembro, que reside en dicho Estado y que goza de una pensión de vejez a cargo de este mismo Estado, debe ser calculada y adaptada con arreglo a las disposiciones del artículo 46 y del apartado 2 del artículo 51 del Reglamento.
47 Finalmente, de los autos del órgano jurisdiccional nacional, y especialmente de la alegación de la parte demandante en el litigio principal, se deduce que la cuestión de si las disposiciones del Reglamento deben aplicarse aun cuando favorezcan al trabajador migrante en relación con el que no lo es, sólo se refiere a las disposiciones del apartado 1 del artículo 51 del Reglamento, que podían favorecer a la Sra. Milazzo y en las que, además, se basó su heredero, el Sr. Levatino, para impugnar la reducción efectuada por el ONP sobre el importe de la prestación de ingresos garantizados que le correspondía.
48 Puesto que las disposiciones del apartado 1 del artículo 51 del Reglamento no son aplicables a la adaptación de una prestación como los ingresos garantizados, no procede responder sobre este extremo.
49 En cualquier caso, basta recordar que el Tribunal de Justicia indicó, en la sentencia de 13 de octubre de 1977, Mura (22/77, Rec. p. 1699), apartados 9 y 10, que, por un lado, aunque la aplicación de la normativa comunitaria favorece al trabajador migrante respecto del que no lo es, no tiene, sin embargo, carácter discriminatorio, puesto que los trabajadores migrantes no están en una situación comparable a la de los trabajadores que nunca han salido de su país, y, por otro lado, que las posibles divergencias que existen a favor de los trabajadores migrantes se deben, no a la interpretación del Derecho comunitario, sino a la falta de un régimen común de Seguridad Social, o a la falta de armonización de los regímenes nacionales existentes, que no puede paliar la mera coordinación actualmente en vigor.
50 De ello se deduce que las disposiciones de los artículos 46 y 51 del Reglamento son aplicables aun cuando favorezcan al trabajador migrante respecto del que no lo es.
51 Procede, pues, responder a la cuestión prejudicial planteada que las disposiciones del artículo 46 y del apartado 2 del artículo 51 del Reglamento son aplicables a la determinación y a la adaptación de la cuantía de una prestación como la de los ingresos garantizados, abonada a un trabajador que ha ejercido actividades por cuenta ajena en un Estado miembro, que reside en dicho Estado, que percibe una pensión de jubilación a cargo de este mismo Estado y otra pensión de jubilación a cargo de otro Estado miembro. En cambio, las disposiciones del apartado 1 del artículo 51 no son aplicables a la adaptación de una prestación de dicha naturaleza.
Decisión sobre las costas
Costas
52 Los gastos efectuados por la Comisión de las Comunidades Europeas, que ha presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes en el litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
pronunciándose sobre la cuestión planteada por la Cour de cassation de Bélgica mediante resolución de 10 de febrero de 1992, declara:
Las disposiciones del artículo 46 y del apartado 2 del artículo 51 del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias, que se desplazan dentro de la Comunidad, en su versión codificada por el Reglamento (CEE) nº 2001/83 del Consejo, de 2 de junio de 1983, son aplicables a la determinación y a la adaptación de la cuantía de una prestación como la de los ingresos garantizados, abonada a un trabajador que ha ejercido actividades por cuenta ajena en un Estado miembro, que reside en dicho Estado, que percibe una pensión de jubilación a cargo de este mismo Estado y otra pensión de jubilación a cargo de otro Estado miembro. En cambio, las disposiciones del apartado 1 del artículo 51 no son aplicables a la adaptación de una prestación de dicha naturaleza.