CELEX: 62007CJ0492
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego
Dyrektywa 2002/21/WE
Sieci i usługi łączności elektronicznej
Pojęcie "abonenta"

Komisja Wspólnot Europejskich wnosi w skardze do Trybunału o stwierdzenie, że nie dokonując prawidłowo transpozycji dyrektywy
2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności
elektronicznej (dyrektywy ramowej) (Dz.U. L 108, s. 33, zwanej dalej „dyrektywą ramową”), a w szczególności jej art. 2 lit. k)
dotyczącego pojęcia „abonent”, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy tej dyrektywy.

Ramy prawne

Uregulowania wspólnotowe
Artykuł 2 lit. k) dyrektywy ramowej definiuje „abonenta” jako „jakąkolwiek osobę prawną lub fizyczną, która jest stroną umowy
z podmiotem udostępniającym publicznie usługi łączności elektronicznej o świadczeniu takich usług”.
Definicja ta obowiązuje również w odniesieniu do stosowania dyrektywy 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca
2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (dyrektywy
o dostępie) (Dz.U. L 108, s. 7), dyrektywy 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń
na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywy o zezwoleniach) (Dz.U. L 108, s. 21), dyrektywy 2002/22/WE
Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności
elektronicznej praw użytkowników (dyrektywy o usłudze powszechnej) (Dz.U. L 108, s. 51) oraz dyrektywy 2002/58/WE Parlamentu
Europejskiego i Rady z dnia 12 lipca 2002 r. dotyczącej przetwarzania danych osobowych i ochrony prywatności w sektorze łączności
elektronicznej (dyrektywy o prywatności i łączności elektronicznej) (Dz.U. L 201, s. 37) (zwanych dalej łącznie „dyrektywami
o łączności elektronicznej”), które określają między innymi pewne uprawnienia abonentów.

Uregulowania krajowe
Artykuł 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. nr 171, poz. 1800) definiuje, dla celów tej ustawy,
„abonenta” jako podmiot, który jest stroną zawartej „w formie pisemnej umowy o świadczenie usług z dostawcą publicznie dostępnych
usług telekomunikacyjnych”.

Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
Uznawszy, że transpozycja do krajowego porządku prawnego niektórych przepisów dyrektywy ramowej nie była zgodna z tą dyrektywą,
Komisja w piśmie z dnia 21 marca 2005 r. zwróciła się do Rzeczypospolitej Polskiej o przedstawienie uwag w tej kwestii w terminie
dwóch miesięcy.
Ponieważ odpowiedź udzielona przez Rzeczpospolitą Polską nie została uznana przez Komisję za przekonującą, skierowała ona
do tego państwa członkowskiego w dniu 19 grudnia 2005 r. uzasadnioną opinię, wzywając je do przyjęcia, w terminie dwóch miesięcy
od doręczenia tej opinii, środków niezbędnych dla zapewnienia prawidłowej transpozycji dyrektywy ramowej, a konkretnie jej
art. 2 lit. k), art. 4 ust. 1, art. 12 oraz art. 13 ust. 2.
W dniu 7 lutego 2006 r. Rzeczpospolita Polska przekazała Komisji obowiązującą od dnia 29 grudnia 2005 r. znowelizowaną wersję
ustawy Prawo telekomunikacyjne uwzględniającą większość zastrzeżeń sformułowanych przez tę instytucję. Jako że w opinii Komisji
art. 2 lit. k) dyrektywy ramowej nadal nie był właściwe przetransponowany, wniosła ona niniejszą skargę.

W przedmiocie skargi

Argumentacja stron
Zdaniem Komisji polskie przepisy – w zakresie, w jakim przewidują, że „abonentem” w rozumieniu dyrektywy ramowej może zostać
tylko osoba, która zawarła umowę „w formie pisemnej” – wykraczają poza wymogi tej dyrektywy i pozbawiają osoby, które nie
zawarły umowy w takiej formie, określonych uprawnień przyznanych im przez dyrektywy o łączności elektronicznej. Do uprawnień
tych należą w szczególności:
–        wymienione w art. 25 dyrektywy 2002/22 uprawnienie do umieszczenia swoich danych w publicznie dostępnym spisie abonentów;
–        przewidziane w art. 7 dyrektywy 2002/58 prawo do otrzymywania rachunków, które nie są szczegółowe;
–        przewidziana w art. 8 dyrektywy 2002/58 możliwość zablokowania, w sposób prosty i wolny od opłat, wyświetlania identyfikacji
rozmów przychodzących przy poszczególnych połączeniach telefonicznych oraz możliwość zablokowania wyświetlania identyfikacji
rozmów przychodzących i odrzucenia rozmów przychodzących;
–        wymieniona w art. 11 dyrektywy 2002/58 możliwość zablokowania automatycznego przekazywania połączeń przez stronę trzecią do
terminala abonenta;
–        określone w art. 12 dyrektywy 2002/58 prawa dotyczące spisów abonentów oraz
–        przewidziane w art. 13 dyrektywy 2002/58 prawa w zakresie komunikatów niezamówionych.
Jako że w opinii Komisji niekorzystne skutki sformułowanej w polskiej ustawie Prawo telekomunikacyjne definicji pojęcia „abonent”
zostały niniejszym jednoznacznie określone, nie można zarzucić jej, że ograniczyła się do stwierdzenia, że omawiana definicja
w prawie polskim nie powiela słowo w słowo definicji przyjętej w dyrektywie ramowej. Przeprowadzona przez Komisję analiza
środków podjętych w celu dokonania spornej transpozycji opiera się więc nie na przypuszczeniach, lecz badaniu przepisów prawa
polskiego, które zostały przekazane Komisji jako efekt procesu transpozycji art. 2 lit. k) dyrektywy ramowej. W toku postępowania
poprzedzającego wniesienie skargi Rzeczpospolita Polska nie wskazała ponadto Komisji, że inne akty prawne niż jej przekazane
miały służyć pełnej transpozycji tego przepisu.
W każdym razie z orzecznictwa Trybunału wynika, że istnienie przepisów krajowych może uczynić transpozycję dyrektywy za pomocą
krajowych przepisów ustawowych lub wykonawczych zbędną tylko pod warunkiem, że istniejące przepisy rzeczywiście gwarantują
pełne stosowanie dyrektywy przez administrację krajową oraz że, w przypadku gdy – jak w niniejszej sprawie – sporny przepis
dyrektywy nadaje prawa jednostkom, sytuacja prawna wynikająca z tych krajowych przepisów jest wystarczająco precyzyjna i jasna,
by podmioty prawa były w stanie zapoznać się z całością swych uprawnień i obowiązków, a w razie potrzeby – powołać się na
nie przed sądami krajowymi. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca.
Rzeczpospolita Polska twierdzi po pierwsze, że Komisja nie wykazała jednoznacznie istnienia zarzucanego uchybienia.
Z orzecznictwa, między innymi z wyroku z dnia 14 lipca 2005 r. w sprawie C‑135/03 Komisja przeciwko Hiszpanii, Zb.Orz. s. I‑6909,
pkt 41, wynika, że to Komisja powinna dostarczyć Trybunałowi wskazówek pozwalających mu na ocenę, czy uchybienie miało miejsce,
bez możliwości opierania się w tym zakresie na jakichkolwiek domniemaniach, toteż na Komisji ciąży obowiązek wykazania, iż
okoliczność, że definicja pojęcia „abonent” ustalona w dyrektywie ramowej nie została przejęta dosłownie do polskiego porządku
prawnego, może podważyć stosowanie reżimu prawnego ustanowionego przez dyrektywy o łączności elektronicznej, gdyż zgodnie
z wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑194/01 Komisja przeciwko Austrii, Rec. s. I‑4579, pkt 37, państwa członkowskie
nie mają obowiązku dokonania literalnej transpozycji definicji zawartych w dyrektywach.
Tymczasem w niniejszym przypadku Komisja nie dostarczyła zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej dowodu, że zakres stosowania uprawnień
przysługujących abonentom na mocy uregulowań wspólnotowych różni się od zakresu stosowania przewidzianego w przepisach prawa
polskiego przyznających abonentom równoważne uprawnienia. Co się tyczy uprawnień, których zdaniem Komisji polskie przepisy
nie gwarantują abonentom, Rzeczpospolita Polska wskazuje, że określone w art. 13 dyrektywy 2002/58 uprawnienia w zakresie
niezamówionych komunikatów zawierających informacje o charakterze handlowym zostały przetransponowane do ustawy Prawo telekomunikacyjne
oraz ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną. Państwo to utrzymuje, że ponieważ Komisja nie przeprowadziła analizy
całości ustawodawstwa polskiego w celu upewnienia się, że brak literalnej transpozycji definicji pojęcia „abonent” skutkował
pozbawieniem abonentów pewnych uprawnień przyznanych przez dyrektywy o łączności elektronicznej, nie dowiodła tym samym skutecznie
istnienia zarzucanego uchybienia.
Po drugie, Rzeczpospolita Polska podnosi, że pomimo wskazanych różnic w zakresie stosowania wspólnotowej i krajowej definicji
pojęcia „abonent” realizacja celów wyznaczonych przez dyrektywy o łączności elektronicznej nie została w żaden sposób zagrożona.
Popierana przez Komisję literalna wykładnia art. 2 lit. k) dyrektywy ramowej prowadzi według pozwanego państwa członkowskiego
do niemożliwych do przyjęcia wniosków, gdyż nie ma najmniejszych wątpliwości co do tego, że zgodnie z proponowaną wykładnią
osoby dokonujące zakupu karty telefonicznej pozwalającej im na korzystanie z publicznych aparatów telefonicznych należy uznać
de iure za abonentów, jako że stają się one w ten sposób stroną umowy o świadczenie usług telekomunikacyjnych. Osoby te powinny
więc korzystać z tych samych uprawnień co użytkownicy telefonów komórkowych korzystający z kart przedpłaconych.
Skoro ta literalna wykładnia nie mogła zostać przyjęta, należało odwołać się do wykładni teleologicznej spornego przepisu.
Dokonując transpozycji tego przepisu, polski ustawodawca odwołał się więc do jego celu, wyodrębniając grupę podmiotów niewątpliwie
uprawnionych do korzystania z przyznanych abonentom przez dyrektywy o łączności elektronicznej praw, które mogą bez trudu
zostać wprowadzone w życie.

Ocena Trybunału
Jeśli chodzi, po pierwsze, o przedstawiony przez Rzeczpospolitą Polską argument, zgodnie z którym Komisja nie wykazała jednoznacznie
istnienia zarzucanego uchybienia i opierała się na domniemaniach, należy zauważyć, że z utrwalonego orzecznictwa wynika niezbicie,
że w ramach postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego ciężar dowodu zaistnienia zarzucanego
uchybienia spoczywa na Komisji i to ona powinna przedstawić Trybunałowi dowody niezbędne do ustalenia zaistnienia tego uchybienia.
Niemniej z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że państwa członkowskie są na mocy art. 10 WE zobowiązane do ułatwiania
Komisji wypełniania jej zadań, polegających w szczególności, zgodnie z art. 211 WE, na czuwaniu nad stosowaniem postanowień
traktatu, jak również przepisów przyjętych przez instytucje na jego podstawie (zob. w szczególności wyrok z dnia 25 października
2007 r. w sprawie C‑248/05 Komisja przeciwko Irlandii, Zb.Orz. s. I‑9261, pkt 67).
Jeśli chodzi bowiem o ustalenie, czy przepisy służące dokonaniu transpozycji dyrektywy wspólnotowej do krajowego porządku
prawnego mogą zapewnić skuteczne wprowadzenie w życie tej dyrektywy, Komisja jest w znacznym stopniu uzależniona od dowodów
dostarczonych przez dane państwo członkowskie (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Irlandii, pkt 68).
To zresztą w trosce o to, by Komisja otrzymywała te dowody, dyrektywa ramowa w art. 28 ust. 3 nakłada na państwa członkowskie
obowiązek przekazywania jej tekstów przepisów prawa krajowego przyjętych w dziedzinie objętej tą dyrektywą oraz wszelkich
zmian w tych przepisach.
Należy dodać, że z orzecznictwa Trybunału wynika również, że gdy Komisja dostarczy wystarczające dowody wskazujące na to,
że krajowe przepisy przyjęte przez pozwane państwo członkowskie nie zapewniają skutecznego wprowadzenia w życie dyrektywy,
na tym państwie członkowskim spoczywa ciężar szczegółowego merytorycznego zakwestionowania przedstawionych w ten sposób informacji
i wynikających z nich konsekwencji (zob. ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Irlandii, pkt 69).
To w świetle powyższych zasad należy zbadać zasadność sformułowanego przez Komisję zarzutu.
W odniesieniu do niniejszego postępowania należy stwierdzić, że Komisja nie ograniczyła się do twierdzenia, że definicja pojęcia
„abonent” przyjęta przez Rzeczpospolitą Polską w ustawie Prawo telekomunikacyjne nie oddaje dosłownego brzmienia definicji
sformułowanej w art. 2 lit. k) dyrektywy ramowej, lecz jasno wskazała pewne uprawnienia, których „abonenci” w rozumieniu tej
dyrektywy są pozbawieni wskutek nieprawidłowej transpozycji tego przepisu.
Ponieważ Komisja dostarczyła w ten sposób konkretnych danych na poparcie zarzucanego uchybienia, rolą Rzeczypospolitej Polskiej
było ich zakwestionowanie przez podanie szczegółowych wyjaśnień dotyczących krajowych przepisów, które w jej opinii zapewniają
skuteczne wdrożenie art. 2 lit. k) dyrektywy ramowej i uprawnień przyznanych abonentom.
Tymczasem Rzeczpospolita Polska, twierdząc, że krajowe przepisy gwarantują abonentom wymienione przez Komisję uprawnienia,
nie dostarcza – z wyjątkiem odniesienia do uprawnień przewidzianych w art. 13 dyrektywy 2002/58 – wystarczająco spójnych i adekwatnych
argumentów na poparcie tego twierdzenia.
Rzeczpospolita Polska podnosi co prawda, że pojęcie abonenta zdefiniowane w art. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne prawidłowo
odzwierciedla podmiotowy zakres stosowania przepisów wspólnotowych.
Niemniej wskazany polski przepis ogranicza pojęcie „abonent” do osób, które zawarły „w formie pisemnej” umowę z dostawcą publicznie
dostępnych usług telekomunikacyjnych. W tym względzie należy zauważyć, że gdyby ustawodawca wspólnotowy zamierzał ograniczyć
w ten sposób pojęcie umowy, z łatwością mógłby tego dokonać, posługując się w art. 2 lit. k) dyrektywy ramowej wyrażeniem
„umowa w formie pisemnej”. Tak się jednak nie stało.
Po drugie, jeśli chodzi o argument Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym pomimo wskazanych różnic odnoszących się do
zakresu stosowania wspólnotowej i krajowej definicji pojęcia abonenta realizacja celów wyznaczonych przez dyrektywy o łączności
elektronicznej nie jest w omawianym przypadku zagrożona, należy uznać, że państwo to nie uzasadniło dostatecznie swojego stanowiska.
Na poparcie zaproponowanej przez siebie wykładni teleologicznej dyrektywy ramowej Rzeczpospolita Polska ograniczyła się bowiem
w istocie do wskazania, że technicznie niemożliwe jest przyznanie we wszystkich przypadkach całości uprawnień przysługujących
abonentom osobom korzystającym z kart przedpłaconych. Jednakże w ramach niniejszej skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom
państwa członkowskiego zarzut sformułowany względem Rzeczypospolitej Polskiej nie dotyczy nieprzyznania wszystkim osobom korzystającym
z kart telefonicznych uprawnień przysługujących abonentom, lecz wyłączenia z zakresu stosowania tych uprawnień, bez istotnego
powodu technicznego i wyłącznie ze względu na fakt, że nie dysponują one umową zawartą na piśmie, między innymi osób, które
zawarłszy z dostawcą usług łączności elektronicznej umowę w celu nabycia karty przedpłaconej stosowanej w telefonach komórkowych,
otrzymały określony numer telefonu i które, rezygnując z anonimowości, z jakiej ewentualnie skorzystały przy zakupie tej karty,
wyrażają wolę korzystania ze wszystkich uprawnień przyznanych abonentom.
Wobec powyższego skargę Komisji należy uznać za zasadną.
W konsekwencji należy przyjąć, że nie dokonując prawidłowo transpozycji dyrektywy ramowej, a w szczególności jej art. 2 lit. k)
dotyczącego pojęcia „abonent”, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy tej dyrektywy.

W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ
Komisja wniosła o obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania, a Rzeczpospolita Polska przegrała sprawę, należy
obciążyć ją kosztami postępowania.
Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:
1)
Nie dokonując prawidłowo transpozycji dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie
wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywy ramowej), a w szczególności jej art. 2 lit. k)
dotyczącego pojęcia „abonent”, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy tej dyrektywy.
2)
Rzeczpospolita Polska zostaje obciążona kosztami postępowania.
*
Język postępowania: polski.