CELEX: 61990CJ0055
Ansvar uden for kontraktforhold
fælles fiskeripolitik
undladelse af at udbetale en endelig oplægningspræmie til fiskerfartøj

1 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 7. marts 1990 har James Joseph Cato i medfoer af EOEF-traktatens artikel 178 og artikel 215, stk. 2, anlagt sag med paastand om, at Kommissionen betaler ham erstatning uden for kontrakt for det tab, som han har lidt ved ikke at have faaet udbetalt en definitiv oplaegningspraemie for fiskerfartoejet "Excelsior" i henhold til Raadets direktiv 83/515/EOEF af 4. oktober 1983 om visse foranstaltninger med henblik paa tilpasning af kapaciteten i fiskeriet (EFT L 290, s. 15, herefter benaevnt "direktivet").
2 Ved direktivets artikel 1 fik medlemsstaterne tilladelse til at indfoere en finansiel stoetteordning, hvortil udgifterne delvis skulle betales af Faellesskabet, med henblik paa midlertidig eller endelig nedskaering af produktionskapaciteten inden for fiskeriet. Ifoelge direktivets artikel 2 kan stoetten ydes til producenter, der er fysiske eller juridiske personer, som forestaar driften af et eller flere fartoejer, der sejler under en medlemsstats flag, og som er registreret paa Faellesskabets omraade.
3 Det fremgaar af direktivets artikel 5, stk. 1, 2 og 3, at medlemsstaterne navnlig kan yde stoette i form af en definitiv oplaegningspraemie til fartoejer, hvis perpendikulaerlaengde er mindst tolv m, og hvorfra der har vaeret fisket i mindst hundrede dage i kalenderaaret forud for ansoegningen om ydelse af praemien, saafremt fartoejerne enten er blevet ophugget, endeligt registreret i et tredjeland eller anvendt i Faellesskabets farvande til andre formaal end fiskeri.
4 Ifoelge artikel 5, stk. 4 og 5, skal medlemsstaterne traeffe de noedvendige foranstaltninger til at sikre, at de fartoejer, for hvilke der er udbetalt en praemie, definitivt udelukkes fra at fiske i Faellesskabets farvande. Medlemsstaterne skal tilsende Kommissionen en liste over disse fartoejer, som offentliggoeres i De Europaeiske Faellesskabers Tidende.
5 Ved direktivets artikel 6, 7 og 8 indfoeres der en ordning, hvorefter medlemsstaterne skal sikre, at Kommissionen modtager underretning om de foranstaltninger, som medlemsstaterne paataenker at traeffe til nedskaering af kapaciteten i fiskeriet. Paa grundlag af de fremsendte oplysninger skal Kommissionen, inden to maaneder efter deres modtagelse, undersoege, om de planlagte foranstaltninger er i overensstemmelse med direktivet, og hvorvidt de paa denne baggrund opfylder betingelserne for Faellesskabets finansielle medvirken, hvorefter den traeffer en beslutning herom. Medlemsstaterne skal give Kommissionen meddelelse om de love og administrative bestemmelser, som de har vedtaget under hensyntagen til Kommissionens beslutning.
6 Den 15. november 1983 gav Det Forenede Kongerige Kommissionen meddelelse om de foranstaltninger, som det paataenkte at ivaerksaette i medfoer af direktivet. Kommissionen fandt, at foranstaltningerne opfyldte betingelserne for Faellesskabets finansielle medvirken, saaledes som det fremgaar af Kommissionens beslutning 84/17/EOEF af 22. december 1983 om Det Forenede Kongeriges ivaerksaettelse af visse kapacitetstilpasningsforanstaltninger i fiskerisektoren i henhold til direktiv 83/515/EOEF (EFT 1984 L 18, s. 39).
7 Den 19. december 1983 vedtog Det Forenede Kongerige Fishing Vessels (Financial Assistance) Scheme (finansiel stoetteordning til fiskerfartoejer, herefter benaevnt "den britiske ordning") 1983 (S.I. 1983, nr. 1883), som traadte i kraft den 21. december 1983. Ved ordningen blev der indfoert et system med udbetaling af oplaegningspraemier til ejere af fiskerfartoejer, hvis fartoejer definitivt er trukket ud af medlemsstaternes fiskeri (paragraph 18). Praemierne udbetales paa grundlag af en ansoegning, hvori det naermere skal angives, hvorledes den definitive oplaegning sker.
8 Paragraph 23 og 26 i den britiske ordning bestemmer:
"Paragraph 23
1. Saafremt ministeren (for landbrug, fiskeri og ernaering) anser det for bevist, at en ansoegning om oplaegningspraemie opfylder de foernaevnte betingelser, kan han imoedekomme den.
2. Ministeren kan knytte de vilkaar til sin godkendelse af ansoegningen, som han finder rimelige.
Paragraph 26
... Ministeren kan ... udbetale oplaegningspraemien til ansoegeren, saafremt han anser det for bevist,
a) at det fartoej, som erklaeringen vedroerer, er blevet slettet af registret over fiskerfartoejer
b) at de vilkaar, som maatte vaere blevet stillet for at godkende ansoegningen, er opfyldt
c) at fartoejet opfylder de foernaevnte betingelser."
9 Cato, som er fisker af erhverv, koebte i 1983 baaden "Excelsior". I 1984 besluttede han at saelge baaden for 8 500 UKL til aegteparret Hann, som ville anvende den til beboelse. Ud fra de oplysninger, som Cato havde modtaget fra de lokale myndigheder under ministeren for landbrug, fiskeri og ernaering (herefter benaevnt "ministeren"), forventede han at faa udbetalt en oplaegningspraemie paa 22 144 UKL.
10 Koebekontrakten blev underskrevet den 1. august 1984. I kontrakten erklaerede koeberne at vaere bekendt med, at saelgeren havde ansoegt om en oplaegningspraemie, og at den nye ejer kunne blive forpligtet til at betale praemien tilbage, saafremt baaden paa ny blev anvendt til fiskeri i Faellesskabets farvande og sejlede under en medlemsstats flag. Den 2. august 1984 indgav Cato ansoegning om oplaegningspraemien. Den 9. august 1984 blev Excelsior slettet af registret over fiskerfartoejer.
11 Da aegteparret Hann imidlertid blev noedt til at aendre planer, videresolgte de den 14. oktober 1984 baaden til to irske statsborgere, Murphy og Boyle, som angav at vaere interesseret i baadens motor og at ville saelge skroget som gammelt jern. I koebekontrakten mellem disse parter erklaerede koeberne at vaere bekendt med, at der skulle udbetales en oplaegningspraemie for Excelsior, og at de kunne blive forpligtet til at tilbagebetale praemien, saafremt baaden paa ny blev anvendt til fiskeri i Faellesskabets farvande og sejlede under en medlemsstats flag.
12 Paa trods af denne erklaering ansoegte Boyle de irske myndigheder om at faa Excelsior registreret som fiskerfartoej. Efter oplysning fra de britiske myndigheder om, at en tidligere ejer af baaden havde ansoegt om en oplaegningspraemie, men at praemien ikke var blevet udbetalt, indregistrerede de irske myndigheder baaden og udstedte en fiskerilicens til den. Som foelge heraf afslog den britiske minister, som havde afventet bevis for fartoejets endelige anvendelsesformaal, den 25. februar 1985 Cato' s ansoegning om praemien.
13 Den 21. december 1985 anlagde Cato sag om proevelse af ministerens afslag ved High Court ("judicial review"), som imidlertid ikke gav sagsoegeren medhold med den begrundelse, dels at sagen var anlagt efter udloebet af den lovbestemte frist paa tre maaneder, som loeb fra den 25. februar 1985, dels at sagsoegeren under alle omstaendigheder ikke var berettiget til praemien, da ministeren ikke havde anset det for bevist, at Excelsior var blevet trukket definitivt ud af medlemsstaternes fiskeri. Det er ubestridt, at High Court kunne have forlaenget tremaanedersfristen, saafremt den havde fundet, at Cato havde en vis mulighed for at faa medhold i sagen.
14 Den 29. oktober 1986 anlagde Cato sag for anden gang mod ministeren, denne gang under henvisning til privatretlige regler. Under denne sag gjorde Cato gaeldende, at ministeren var erstatningspligtig inden for kontrakt og uagtsomt havde afgivet urigtige oplysninger over for Cato ("negligent misrepresentation"). Endelig paaberaabte Cato sig "estoppel" med henvisning til, at ministeren havde forsikret Cato om, at han ville faa udbetalt praemien. Ved dom af 27. maj 1988 frifandt High Court imidlertid ministeren, og denne dom blev stadfaestet af Court of Appeal den 15. juni 1989. Den 24. januar 1990 afslog House of Lords Cato' s ansoegning om bevilling til at indbringe sagen for denne ("leave to appeal").
15 Hvad naermere angaar de relevante retsforskrifter, sagens faktiske omstaendigheder, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.
Formaliteten
16 Intervenienten, regeringen for Det Forenede Kongerige, har anfoert, at sagen maa afvises. For det foerste vedroerer den i realiteten gyldigheden af en individuel afgoerelse, som er truffet af de nationale myndigheder, og henhoerer derfor ifoelge Domstolens praksis (jf. dom af 12.12.1979, sag 12/79, Wagner mod Kommissionen, Sml. s. 3657) under de nationale domstoles kompetence. For det andet er der ikke nogen forbindelse mellem Kommissionens adfaerd og den individuelle afgoerelse, som de nationale myndigheder har truffet, der har nogen relevans for det i sagen foreliggende problem. For det tredje vedroerer erstatningspaastanden i det vaesentlige et krav om betaling af paastaaede tilgodehavender, og et saadant krav skal ifoelge Domstolens dom af 27. marts 1980 (sag 133/79, Sucrimex og Westzucker mod Kommissionen, Sml. s. 1299) rejses ved de nationale domstole.
17 Det skal hertil blot bemaerkes, at Cato' s erstatningspaastand stoettes paa den antagelse, at det paastaaede tab er en direkte foelge af Kommissionens beslutning 84/17/EOEF. I henhold til traktatens artikel 178 har Domstolen enekompetence til at paadoemme tvister vedroerende erstatning af skade, som er forvoldt af Faellesskabets institutioner. Hvad angaar argumentet om, at der ikke er nogen relevant forbindelse mellem Kommissionens adfaerd og den individuelle afgoerelse, som er truffet af de britiske myndigheder, er dette et spoergsmaal, som henhoerer under sagens realitet. Foelgelig maa Cato' s sag tages under realitetespaakendelse.
Realiteten
18 For saa vidt angaar bedoemmelsen af, om Cato skal gives medhold, bemaerkes, at der ifoelge Domstolens faste praksis (se f.eks. dom af 11.10.1990, sag C-200/89, FUNOC mod Kommissionen, Sml. I, s. 3669) skal vaere opfyldt flere betingelser efter traktatens artikel 215, stk. 2, for at Kommissionen kan ifalde ansvar uden for kontrakt, og for at der kan rejses krav om erstatning af en skade, som er lidt, nemlig, at institutionernes adfaerd er retsstridig, at der er indtraadt et tab, og at der er aarsagsforbindelse mellem adfaerden og det paaberaabte tab.
19 Vedroerende den foerste betingelse har sagsoegeren anfoert, at Kommissionen med sin beslutning 84/17 godkendte den britiske ordning, selv om den ikke var i overensstemmelse med direktivets bestemmelser, og derved gjorde sig skyldig i en tilstraekkeligt kvalificeret kraenkelse af en hoejere retsregel til beskyttelse af private.
20 Efter Cato' s opfattelse udgoer kravet efter den britiske ordning om, at fiskerfartoejets ejer skal bevise, at det fartoej, for hvilket der ansoeges om en praemie, er trukket definitivt ud af fiskeriet, en supplerende betingelse i forhold til direktivets betingelser. Desuden tillaegger den britiske ordning ministeren en skoensbefoejelse med hensyn til udbetalingen af praemien, mens der efter direktivet bestaar et umiddelbart krav paa praemien, saafremt de derfor fastsatte betingelser er opfyldt.
21 Herom bemaerkes for det foerste, at direktivets formaal er at fremme en midlertidig eller endelig nedskaering af produktionskapaciteten i fiskeriet. Til opfyldelsen af dette formaal tillader direktivet medlemsstaterne at indfoere en ordning med finansiel stoette til foranstaltninger med henblik paa nedskaering af kapaciteten, og det indeholder regler for Faellesskabets finansielle deltagelse i den stoette, der ydes paa de i direktivet fastsatte vilkaar.
22 Det er altsaa efter direktivet overladt til medlemsstaterne baade at afgoere, om de vil indfoere en saadan finansiel stoetteordning, og at fastlaegge dens udformning saavel som de naermere regler herfor, forudsat at disse de ikke strider mod direktivets formaal.
23 Endvidere maa det fastslaas, at formaalet med den kontrolbefoejelse, som er tillagt Kommissionen ved direktivets artikel 7 og 8, udelukkende er at give den mulighed for at efterproeve, om de ordninger, som medlemsstaterne paataenker at indfoere, opfylder betingelserne for Faellesskabets finansielle medvirken under hensyn til ordningens overensstemmelse med direktivet og de oevrige strukturforanstaltninger inden for fiskerisektoren, som allerede er eller paataenkes ivaerksat.
24 I den forbindelse bemaerkes, at den omstaendighed, at det efter den nationale ordning kan kraeves bevist af de paagaeldende, at fartoejet fremover vil blive benyttet til andre formaal end fiskeri, ikke er i strid med direktivets formaal. Da direktivets formaal, som naevnt ovenfor, er at fremme nedskaeringen af produktionskapaciteten, det vaere sig ved at fartoejet enten ophugges, registreres endeligt i et tredjeland eller anvendes til andre formaal end fiskeri, kan kravet om et saadant bevis ikke antages at udgoere en hindring for opfyldelsen af direktivets formaal.
25 Ifoelge Cato indebaerer den britiske ordning, at han paalaegges at foere et bevis, som er umuligt, da ingen kan bevise, at et fartoej, som det er hensigten at anvende til andre formaal, ikke foer det ophugges, i en ubestemt fremtid paa ny vil blive anvendt til fiskeri i Faellesskabets farvande.
26 Herom bemaerkes, at et saadant krav vil vaere ensbetydende med et forbud mod at lade nedskaeringen af fiskerflaadens produktionskapacitet ske ved andre midler end ophugning eller endelig registrering af fartoejet i et tredjeland, selv om det ifoelge direktivets artikel 5, stk. 1, er en tredje mulighed, at fartoejet anvendes i Faellesskabets farvande til andre formaal end fiskeri. Cato har dog ikke paaberaabt sig nogen konkret bestemmelse i den britiske ordning til stoette for sin opfattelse, og ordningen indeholder ingen bestemmelse, som giver anledning til at tro, at de nationale myndigheder efter ordningen kan paalaegge ansoegeren af en praemie en saadan betingelse, som det er umuligt at opfylde.
27 Som det fremgaar af foernaevnte dom fra Court of Appeal af 15. juni 1989 tilkommer der ikke den britiske minister nogen skoensbefoejelse med hensyn til udbetalingen af stoetten, naar de fastsatte betingelser er opfyldt. Foelgelig har ministeren ikke, som haevdet af Cato, nogen skoensbefoejelse, der kan udgoere en hindring for opfyldelsen af direktivets formaal.
28 Det tilfoejes, at selv om de britiske myndigheders adfaerd igennem sagen ikke er haevet over enhver kritik, kan den ikke, hvor beklagelig den end maatte vaere, laegges Kommissionen til last i forbindelse med dennes udoevelse af sin praeventive kontrolbefoejelse.
29 Det fremgaar af samtlige de anfoerte betragtninger, at Kommissionen ikke, da den ved sin beslutning 84/17 godkendte den britiske ordning, gjorde sig skyldig i en retsstridig adfaerd, som kan paafoere Faellesskabet ansvar.
30 Foelgelig maa sagsoegte frifindes, uden at det er noedvendigt at undersoege, om de oevrige betingelser, som kraeves, for at Faellesskabet kan ifalde ansvar, er opfyldt.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
31 Ifoelge procesreglementets artikel 69, stk. 2, doemmes den part, som taber sagen, til at betale sagens omkostninger. Under hensyn til sagens usaedvanlige karakter som foelge af de nye og komplicerede omstaendigheder, der foreligger, finder Domstolen imidlertid, at hver part boer baere sine omkostninger.
32 Det bestemmes derfor, at hver part, herunder intervenienten, baerer sine egne omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1) Sagsoegte frifindes.
2) Hver part baerer sine omkostninger.