CELEX: 61990CJ0303
Código de conduta
Actos susceptíveis de recurso nos termos do artigo 173.º do tratado CEE

Por requerimento que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 4 de Outubro de 1990, a República Francesa pediu, nos termos do primeiro parágrafo do artigo 173.° do Tratado CEE, a anulação de um acto adoptado pela Comissão intitulado «Código de conduta sobre as modalidades de aplicação do artigo 23.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 4253/88 do Conselho, relativo às irregularidades e à organização de um sistema de informação sobre as irregularidades» (
JO 1990, C 200, p. 3
, a seguir «código»).
O artigo 130.°-A do Tratado CEE estabelece que a Comunidade desenvolve e prossegue a sua acção tendente ao reforço da sua coesão económica e social, visando, em especial, reduzir a diferença entre as diversas regiões e o atraso das regiões menos favorecidas.
Para esse efeito, foram adoptados o Regulamento (CEE) n.° 2052/88 do Conselho, de 24 de Junho de 1988, relativo às missões dos fundos com finalidade estrutural, à sua eficácia e à coordenação das suas intervenções, entre si, com as intervenções do Banco Europeu de Investimento e com as dos outros instrumentos financeiros existentes (
JO L 185, p. 9
), e o Regulamento n.° 4253/88 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1988, que estabelece as disposições de aplicação do Regulamento n.° 2052/88 no que respeita à coordenação entre as intervenções dos diferentes fundos estruturais, por um lado, e entre estas e as do Banco Europeu de Investimento e dos outros instrumentos financeiros existentes por outro
QO L 374, p. 1
).
O artigo 23.° do Regulamento n.° 4253/88, já referido, intitulado «controlo financeiro», dispõe no n.° 1 :
« 1.
Com o objectivo de garantir o êxito das acções conduzidas por promotores públicos ou privados, os Estados-membros tomarão as medidas necessárias para:
—
verificar regularmente se as acções financiadas pela Comunidade foram conduzidas de forma correcta,
—
impedir e combater as irregularidades,
—
recuperar os fundos perdidos na sequência de um abuso ou de uma negligência. Salvo se o Estado-membro e/ou o intermediário e/ou o promotor provarem que esse abuso ou negligência lhes não são imputáveis, o Estado-membro será subsidiariamente responsável pelo reembolso das somas indevidamente pagas.
Os Estados-membros informarão a Comissão sobre as medidas tomadas para
esse
efeito e, em especial, sobre a evolução das diligências administrativas e judiciais.»
Por carta de 30 de Julho, a Comissão notificou o código aos Estados-membros.
Para mais ampla exposição dos antecedentes e factos do processo, da génese do código, da tramitação processual, bem como dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
Quanto à admissibilidade do recurso
A Comissão suscitou uma questão de inadmissibilidade com fundamento no facto de o código não constituir um acto impugnável nos termos do artigo 173.°, atendendo às circunstâncias em que foi adoptado e às modalidades da sua elaboração.
Recorde-se que, nos termos de uma jurisprudência constante, cabe recurso de anulação de qualquer disposição adoptada pelas instituições que vise produzir efeitos jurídicos, seja qual for a respectiva natureza ou forma (acórdão de 31 de Março de 1971, Comissão/Conselho,
22/70, Recueil, p. 263
).
No caso vertente, trata-se de um acto intitulado «modalidades de aplicação», integralmente publicado na série C do Jornal Oficial e que, como resulta do processo, foi notificado a cada Estado-membro por carta do comissário competente. Nessa carta precisa-se que o código entrará em vigor a partir da data de notificação e que o cumprimento do n.° 1 do artigo 23.° do Regulamento n.° 4253/88 exige o intégral cumprimento das disposições do código que, de acordo com a Comissão, constitui expressão das obrigações decorrentes dessa disposição.
Para verificar se o acto impugnado visa produzir efeitos jurídicos novos relativamente aos do artigo 23.° do Regulamento n.° 4253/88, já referido, cabe examinar o respectivo conteúdo.
Em consequência, a apreciação da procedência da questão de admissibilidade depende dos vícios invocados contra o acto controvertido, e, assim, deve ser examinada ao mesmo tempo que as questões de mérito suscitadas pelo litígio.
Quanto ao mérito
Em apoio do seu pedido, a República Francesa, sustentada pelo Reino da Bélgica, invoca como fundamentos: incompetência da Comissão, violação por esta do direito comunitário e desvio de processo.
No que se refere à incompetência da Comissão, a República Francesa argumenta que o código é, no essencial, um regulamento sobre as modalidades de aplicação do n.° 1 do artigo 23.° do Regulamento n.° 4253/88. Ora, na opinião da recorrente, por um lado, este artigo não confere qualquer competência à Comissão nessa matéria e, por outro, o n.° 4 do artigo 3.° do Regulamento n.° 2052/88, já referido, precisa que as normas específicas relativas à acção de cada fundo estrutural são definidas pelas disposições de aplicação adoptadas por força do artigo 130.°-E do Tratado, que apenas prevê a competência do Conselho.
A Comissão sustenta, pelo contrário, que a análise do conteúdo do código comprova que este se limita a pormenorizar as informações que os Estados-membros estão obrigados a comunicar à Comissão, nos termos do n.° 1 do artigo 23.° do Regulamento n.° 4253/88, já referido, e que as expressões utilizadas para o qualificar, «instruções», «consenso negociado» e «acordo de cavalheiros», confirmam que o código não se destina a produzir novos efeitos jurídicos vinculativos.
Cabe, pois, examinar, antes de mais, se o código se limita a explicitar a obrigação de informar a Comissão decorrente para os Estados-membros do n.° 1 do artigo 23.° do referido Regulamento n.° 4253/88, ou se estabelece modalidades de aplicação que impliquem obrigações específicas.
Cabe declarar, a este respeito, que o n.° 1 do artigo 23.° do Regulamento n.° 4253/88, já referido, não prevê a obrigação de os Estados-membros informarem a Comissão das medidas adoptadas para prevenir e reprimir as irregularidades, bem como da evolução dos processos administrativos e judiciais.
Remetendo para o n.° 13 das conclusões do advogado-geral, onde é feita uma análise mais detalhada das principais disposições aplicáveis do acto controvertido, basta salientar que o código regula detalhadamente essa obrigação de informação, estabelecendo, em especial, quais as informações que devem ser comunicadas, bem como a respectiva frequência e modalidades.
Assim, o código prevê no n.° 3 que os Estados-membros comunicarão à Comissão, no prazo de três meses após a notificação do código, não apenas as disposições tomadas por aplicação do n.° 1 do artigo 23.° do Regulamento n.° 4253/88, já referido, mas também a identificação dos serviços responsáveis pela prevenção e repressão das irregularidades, bem como as disposições processuais das respectivas administrações.
Cabe declarar, a este respeito, que a obrigação estabelecida pelo segundo parágrafo do n.° 1 do artigo 23.° do Regulamento n.° 4253/88 de comunicação das medidas tomadas para impedir e combater as irregularidades não implica automaticamente a obrigação de comunicar a lista dos serviços encarregados de aplicar essas medidas, nem a obrigação de comunicar as disposições processuais essenciais das respectivas administrações.
Além disso, o n.° 4 do código prevê que a comunicação dos casos de irregularidades deve ocorrer de quatro em quatro meses e que essa comunicação abrange tanto os casos de irregularidade verificados por uma autoridades administrativa, como os que tenham sido objecto de procedimento judicial. Para esse efeito, e ainda de acordo com o código, os Estados-membros comunicarão os pormenores disponíveis relativos, designadamente, aos dados de identificação da acção em causa, ao período ou data em que a irregularidade foi cometida, à identificação dos beneficiários bem como das pessoas singulares ou colectivas implicadas na irregularidade, às práticas utilizadas para a cometer, às consequências financeiras e às possibilidades de recuperação, bem como aos serviços e organismos em causa.
No que se refere a estas obrigações, basta salientar que não podem ser consideradas inerentes à obrigação de informação, tal como estabelecida no n.° 1 do artigo 23.° do Regulamento n.° 4253/88, já referido. Não pode designadamente entender-se que, na ausência das precisões introduzidas pelo código, a obrigação de informação da Comissão ficaria esvaziada de sentido.
O n.° 7 do código prevê que os Estados-membros e a Comissão tomarão todas as medidas de segurança necessárias para que a troca de informações entre eles se mantenha confidencial.
Se, como a Comissão pretende, o código mais não é do que um documento explicativo, tal obrigação de confidencialidade deve decorrer do n.° 1 do artigo 23.° do Regulamento n.° 4253/88, já referido. Ora, esta disposição, que apenas diz respeito à comunicação de informações à Comissão pelos Estados-membros, não refere qualquer obrigação de garantir a confidencialidade das informações recebidas no âmbito da troca de informações prevista no código.
Resulta das considerações precedentes que, ao impor aos Estados-membros obrigações específicas relativas ao conteúdo da informação, bem como à frequência e modalidades da respectiva comunicação à Comissão, o código ultrapassa o estabelecido no n.° 1 do artigo 23.° do Regulamento n.° 4253/88, já referido.
Assim sendo, cabe declarar que o código constitui um acto destinado a produzir efeitos jurídicos próprios distintos dos do artigo 23.° do Regulamento n.° 4253/88, já referido, e que, assim, pode ser objecto de recurso de anulação.
Esta conclusão é, aliás, admitida pela própria Comissão, que, na audiência e contrariamente ao que afirmara na carta de notificação acima referida no n.° 9, sustentou que um Estado-membro podia violar o código sem, por isso, violar o n.° 1 do artigo 23.° do Regulamento n.° 4253/88, já referido.
Cabe examinar, em seguida, se a Comissão tinha competência para adoptar um acto que impõe aos Estados-membros obrigações não previstas no n.° 1 do artigo 23.° do Regulamento n.° 4253/88, já referido.
A este respeito, a República Francesa, apoiada pelo Reino da Bélgica, argumenta que a adopção do código é contrária aos artigos 155.° e 189.° do Tratado, bem como ao Regulamento n.° 4253/88, já referido, que não confere qualquer competência à Comissão para adoptar as respectivas modalidades de aplicação.
Pelo contrário, a Comissão pretende ser competente, quer por força do artigo 155.° do Tratado, quer do n.° 2 do artigo 4.° do Regulamento n.° 2052/88, já referido, para adoptar as medidas destinadas a dar uniforme execução às obrigações decorrentes do n.° 1 do artigo 23.° do Regulamento n.° 4253/88, já referido. Ainda segundo a Comissão, o artigo 189.° não a impede de celebrar acordos com os Estados-membros quanto ao alcance de uma disposição comunitária.
Cabe declarar, a este respeito, que o artigo 155.° do Tratado atribui à Comissão competência para formular recomendações ou pareceres, que, de acordo com o artigo 189.° do Tratado, não são vinculativos. Daqui resulta que a Comissão não pode fundar no artigo 155.° a competência para adoptar um acto que impõe aos Estados-membros obrigações que ultrapassam o estabelecido no n.° 1 do artigo 23.° do Regulamento n.° 4253/88, já referido.
Quanto à competência que a Comissão considera poder fundamentar no n.° 2 do artigo 4.° do Regulamento n.° 2052/88, já referido, cabe declarar, antes de mais, que essa disposição se limita a referir que a Comissão poderá tomar iniciativas e adoptar medidas de execução com base nas disposições do referido regulamento, em apoio da acção levada a cabo pela Comunidade com o auxílio dos fundos estruturais, do Banco Europeu de Investimento e de outros instrumentos financeiros existentes. Ora, decorre do n.° 1 daquele artigo que a acção comunitária será concebida como um complemento ou um contributo para as acções nacionais correspondentes e que será estabelecida através de um concertação estreita entre a Comissão, o Estado-membro em questão e as autoridades competentes por ele designadas a nível nacional, regional, local ou outro. Decorre também desse número que essa concertação, denominada «associação», apenas abrangerá a preparação, o financiamento, o acompanhamento e a avaliação das acções.
Cabe recordar, em seguida, que os n.
os
4 e 5 do artigo 3.° do Regulamento n.° 2052/88, já referido, estabelecem que as modalidades de controlo das acções serão definidas pelas decisões de aplicação adoptadas pelo Conselho com base no artigo 130.°-E do Tratado.
Daqui decorre que a «associação» não abrange o controlo das acções financiadas pela Comunidade, como a que é objecto do n.° 1 do artigo 23.° do referido Regulamento n.° 4253/88, e que a Comissão não. pode fundar nessas disposições relativas à «associação» qualquer competência para adoptar modalidades de controlo que imponham aos Estados-membros obrigações que vêm acrescer às estabelecidas no n.° 1 daquele artigo.
No que se refere, por último, ao argumento da Comissão de que o acto impugnado foi negociado entre ela e os Estados-membros, basta verificar, sem que seja necessário examinar se o acto controvertido constitui efectivamente um acto negociado, que a possibilidade de adopção de tal acto não está prevista no n ° 1 do artigo 23 ° do Regulamento n.° 4253/88 e que o acto em causa não pode, pois ter por efeito modificar a situação jurídica dos Estados-membros, tal como decorre dessa disposição.
Conclui-se das considerações precedentes que a medida impugnada constitui um acto adoptado por uma autoridade incompetente para o efeito. Sem que seja necessario decidir sobre os demais fundamentos invocados pela República Francesa cabe, em consequência, declarar plenamente admissível e procedente o recurso de anulação da referida medida.
Quanto às despesas
Por força do n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo a Comissão sido vencida, há que condená-la nas despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:

1)
O código de conduta sobre as modalidades de aplicação do artigo 23.° n ° 1 do Regulamento (CEE) n.° 4253/88 do Conselho, relativo às irregularidades e a organização de um sistema de informação sobre as irregularidades, adoptado pela Comissão, é anulado.

2)
A Comissão é condenada nas despesas.

Due
Schockweiler
Grévisse
Kapteyn
Mancini
Kakouris
Moitinho de Almeida
Diez de Velasco
Zuleeg
Proferido em audiencia pública no Luxemburgo, em 13 de Novembro de 1991.
O secretario
J.-G. Giraud
O presidente
O. Due
(
*1
)	Lingua do processo: francês: