CELEX: 61999CJ0164
Palvelujen tarjoamisen vapaus
Rakennusalan yritys
Direktiivi 96/71/EY
Työntekijöiden lähettäminen työhön
Vähimmäispalkka

Tuomion perustelut
1 Amtsgericht Tauberbischofsheim on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle 13.4.1999 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 4.5.1999, EY 234 artiklan nojalla kaksi ennakkoratkaisukysymystä EY:n perustamissopimuksen 59 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 49 artikla) ja EY:n perustamissopimuksen 60 artiklan (josta on tullut EY 50 artikla) sekä palvelujen tarjoamisen yhteydessä tapahtuvasta työntekijöiden lähettämisestä työhön toiseen jäsenvaltioon 16 päivänä joulukuuta 1996 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 96/71/EY (EYVL 1997, L 18, s. 1) tulkinnasta.
2 Nämä kysymykset on esitetty Tauberbischofsheimin (Saksa) Arbeitsamtin (työvoimatoimisto) Portugaia Construções Lda -nimistä yritystä (jäljempänä Portugaia) vastaan vireille saattamassa hallinnollisessa sakkoasiassa (Bußgeldverfahren), jossa Portugaia on vastustanut sille osoitettua päätöstä, jossa se oli määrätty maksamaan menettämisseurauksena 138 018,52 Saksan markkaa (DEM).
Asiaa koskevat oikeussäännöt
3 Rakennusalaan sovelletaan Saksassa Arbeitnehmer-Entsendegesetziä (työntekijöiden työhön lähettämisestä annettu Saksan laki; jäljempänä AEntG), sellaisena kuin se on kansallisen tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa sovellettavassa 26.2.1996 annetussa versiossa.
4 AEntG:n 1 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan tiettyjä yleissitovia työehtosopimuksia sovelletaan myös työnantajiin, joiden kotipaikka on ulkomailla, ja niiden Saksaan työhön lähettämiin työntekijöihin. Säännöksen sanamuoto on seuraava:
"Siinä tapauksessa, että yritys tarjoaa pääasiallisesti - - Arbeitsförderungsgesetzin [työn edistämisestä annettu Saksan laki] 75 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuja rakennuspalveluita eikä Saksan oikeus muutoin sovellu työsuhteeseen, Baubetriebe-Verordnungin [rakennusalasta annettu Saksan asetus] 1 ja 2 §:ssä tarkoitetun yleissitovaksi julistetun työehtosopimuksen oikeusnormeja - - sovelletaan pakottavana lainsäädäntönä myös sellaisen työnantajan, jonka kotipaikka on ulkomailla, ja edellä tarkoitetun työehtosopimuksen alueelliseen soveltamisalaan kuuluvassa paikassa työskentelevän työntekijän väliseen työsuhteeseen, jos ja niiltä osin kuin
1. työehtosopimuksessa määrätään kaikille sen soveltamisalaan kuuluville työntekijöille maksettavasta yhtenäisestä vähimmäispalkasta ja
2. myös kansallisten työnantajien, joiden kotipaikka on tämän työehtosopimuksen alueellisen soveltamisalan ulkopuolella, on taattava tämän työehtosopimuksen alueelliseen soveltamisalaan kuuluvassa paikassa niiden palveluksessa työskenteleville työntekijöille vähintäänkin työn suorittamispaikkakunnalla noudatettavan työehtosopimuksen mukaiset ehdot."
5 AEntG:n 1 §:n 1 momentin kolmannen ja neljännen virkkeen mukaan ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettu työnantaja on velvollinen takaamaan lähettämälleen työntekijälle 1 momentin ensimmäisessä virkkeessä määritellyt ehdot.
6 AEntG:n 5 §:n mukaan AEntG:n 1 §:ään sisältyvien pakottavien säännösten rikkomista pidetään järjestysrikkomuksena (Ordnungswidrigkeit). Gesetz über Ordnungswidrigkeiten -nimisen lain (järjestysrikkomuksista annettu Saksan laki) 29 §:n mukaan rangaistavasta teosta, josta voidaan tuomita sakkoa, saatu taloudellinen etu voidaan määrätä menetettäväksi.
7 Saksan rakennusalan työmarkkinaosapuolet tekivät 2.9.1996 työehtosopimuksen Saksan liittotasavallan alueen osalta rakennusalalla noudatettavasta vähimmäispalkasta; työehtosopimuksen voimaantulopäiväksi sovittiin 1.10.1996 kuitenkin siten, ettei sen ollut määrä tulla voimaan ennen työehtosopimuksen yleissitovuuden alkamista (jäljempänä työehtosopimus).
8 Työehtosopimus julistettiin yleissitovaksi 12.11.1996 kuitenkin niin, että yleissitovuuden vaikutukset tulivat voimaan vasta 1.1.1997.
9 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että Saksan työehtosopimusoikeuden mukaan työmarkkinaosapuolet voivat lisäksi solmia työehtosopimuksia eri tasoilla, eli koko liittovaltion tasolla ja yrityskohtaisesti. Erityisillä yrityskohtaisilla työehtosopimuksilla on pääsääntöisesti etusija yleisiin liittokohtaisiin työehtosopimuksiin nähden.
Kansallisen tuomioistuimen käsiteltävänä oleva asia ja ennakkoratkaisukysymykset
10 Portugaia-yhtiön kotipaikka on Portugalissa. Se suoritti vuoden 1997 maaliskuun ja heinäkuun välisenä aikana rakennustöitä Tauberbischofsheimissa. Yritys lähetti paikan päälle rakennustöihin useita työntekijöitään.
11 Tauberbischofsheimin Arbeitsamt tarkasti maaliskuussa ja toukokuussa 1997 työehdot ja työolot kyseisellä rakennustyömaalla. Se totesi Portugaian esittämien asiakirjojen perusteella, että Portugaia oli maksanut tarkastetuille työntekijöille työehtosopimuksen mukaan maksettavaa vähimmäispalkkaa alhaisempaa palkkaa. Arbeitsamt määräsi Portugaian menettämään saavutetun hyödyn eli maksettavan vähimmäispalkan ja tosiasiallisesti maksetun tuntipalkan välisen erotuksen kerrottuna tehtyjen työtuntien kokonaismäärällä; määräksi tuli 138 018,52 DEM.
12 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, jossa Portugaia on vastustanut menettämisseuraamusta koskevaa päätöstä, on epävarma siitä, soveltuuko Saksan lainsäädäntö yhteen perustamissopimuksen 59 ja 60 artiklan kanssa. Se toteaa, että AEntG:n päämääränä on lain perusteluiden mukaan suojata Saksan työmarkkinoita - erityisesti halvemmalla työtä tekevien työntekijöiden tulvimisesta aiheutuvalta "sosiaaliselta dumppaukselta" - sekä vähentää Saksan työttömyyttä ja mahdollistaa saksalaisten yritysten sopeutuminen sisämarkkinoihin. Se viittaa vielä siihen, että - toisin kuin saksalaiset työnantajat - muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneet työnantajat eivät voi tehdä erityisiä työehtosopimuksia saksalaisen ammattijärjestön kanssa yleisemmän työehtosopimuksen soveltamisen välttämiseksi.
13 Amtsgericht Tauberbischofsheim katsoo, että asian ratkaiseminen edellyttää yhteisön oikeuden tulkintaa, ja siksi se on lykännyt asian käsittelyä esittääkseen yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
"1. Soveltuuko yhteisön oikeuden kanssa yhteen palvelujen tarjoamisen yhteydessä tapahtuvasta työntekijöiden lähettämisestä työhön toiseen jäsenvaltioon 16 päivänä joulukuuta 1996 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 96/71/ETY - - tai, jollei direktiiviä voida soveltaa, EY:n perustamissopimuksen 59 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen sellainen tulkinta, jonka mukaan yleistä etua koskevina pakottavina syinä, joiden perusteella palvelujen vapaata liikkuvuutta koskevat rajoitukset voivat olla perusteltuja silloin kun työntekijöitä lähetetään työhön, voivat olla paitsi lähetettyjen työntekijöiden sosiaalinen suojelu myös jäsenvaltion rakennusalan suojaaminen ja työttömyyden vähentäminen jäsenvaltiossa sosiaalisten jännitteiden välttämiseksi?
2. Onko palvelujen vapaan liikkuvuuden rajoitukseksi, joka ei ole perusteltavissa, katsottava se, että kotimainen työnantaja voi alittaa yleisesti sovellettavaksi julistetussa työehtosopimuksessa vahvistetun vähimmäispalkan tekemällä (siihen nähden etusijan saavan) yrityskohtaisen työehtosopimuksen, kun taas toiseen jäsenvaltioon sijoittautunut työnantaja ei - ainakaan tosiasiallisesti - voi tehdä niin silloin, kun se aikoo lähettää työntekijän työhön Saksan liittotasavaltaan?"
Ensimmäinen kysymys
14 Kuten Alankomaiden hallitus on aivan oikein todennut, ensimmäistä kysymystä ei tarvitse tutkia direktiivin 96/71/EY osalta. Direktiivin täytäntöönpanolle asetettu määräaika, joka oli säädetty päättymään 16.12.1999, ei ollut vielä kulunut loppuun asian tosiseikkojen tapahtumisaikana.
15 Kysymyksessä olevaa lainsäädäntöä on siis tutkittava yksinomaan perustamissopimuksen 59 ja 60 artiklan valossa.
16 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perustamissopimuksen 59 artiklassa ei vaadita ainoastaan poistamaan kaikkea toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen palvelujen tarjoajan syrjintää kansalaisuuden perusteella, vaan siinä edellytetään myös kaikkien rajoitusten poistamista, vaikka niitä sovellettaisiin erotuksetta sekä kotimaisiin palvelujen tarjoajiin että muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneisiin palvelujen tarjoajiin, jos näillä rajoituksilla estetään toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen, siellä vastaavanlaisia palveluja lainmukaisesti tarjoavan henkilön toiminta, haitataan tätä toimintaa tai tehdään se vähemmän houkuttelevaksi (ks. asia C-76/90, Säger, tuomio 25.7.1991, Kok. 1991, s. I-4221, 12 kohta; asia C-43/93, Vander Elst, tuomio 9.8.1994, Kok. 1994, s. I-3803, 14 kohta; Kok. Ep. XVI, s. 59; asia C-272/94, Guiot, tuomio 28.3.1996, Kok. 1996, s. I-1905, 10 kohta; yhdistetyt asiat C-369/96 ja C-376/96, Arblade ym., tuomio 23.11.1999, Kok. 1999, s. I-8453, 33 kohta ja asia C-165/98, Mazzoleni ja ISA, tuomio 15.3.2001, Kok. 2001, s. I-2189, 22 kohta).
17 Jäsenvaltio ei saa erityisesti asettaa sen alueella tapahtuvan palvelujen tarjoamisen edellytykseksi sitä, että kaikkia sijoittautumista koskevia vaatimuksia on noudatettava, sillä muutoin juuri palvelujen tarjoamisen vapauden turvaamiseksi annetuilla perustamissopimuksen määräyksillä ei olisi tehokasta vaikutusta (ks. em. asia Säger, tuomion 13 kohta).
18 Vastaanottavan jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön soveltaminen palvelujen tarjoajiin voi estää toisiin jäsenvaltioihin sijoittautuneita henkilöitä tai yrityksiä tarjoamasta näitä palveluja tai haitata niiden tarjoamista tai tehdä sen vähemmän houkuttelevaksi, koska siitä aiheutuu ylimääräisiä kustannuksia sekä hallinnollisia ja taloudellisia rasituksia (em. asia Mazzoleni ja ISA, tuomion 24 kohta).
19 Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä käy kuitenkin ilmi, että jos tällaista lainsäädäntöä sovelletaan kaikkiin henkilöihin tai yrityksiin, jotka harjoittavat toimintaa vastaanottavan jäsenvaltion alueella, lainsäädäntöä voidaan pitää perusteltuna vain yleistä etua koskevien pakottavien syiden perusteella, jos tätä etua ei suojella palvelujen tarjoajaan sen sijoittautumisvaltiossa sovellettavilla säännöillä ja jos säännökset ovat omiaan takaamaan niillä tavoitellun päämäärän toteutumisen eikä niillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi (ks. erityisesti asia 279/80, Webb, tuomio 17.12.1981, Kok. 1981, s. 3305, 17 kohta; Kok. Ep. VI, s. 275; asia C-205/99, Analir ym., tuomio 20.2.2001, Kok. 2001, s. I-1271, 25 kohta ja em. asia Mazzoleni ja ISA, tuomion 25 kohta).
20 Yhteisöjen tuomioistuimen jo vahvistamiin yleistä etua koskeviin pakottaviin syihin kuuluu työntekijöiden suojelu (ks. erityisesti em. asia Webb, tuomion 19 kohta, em. asiat Arblade ym., tuomion 36 kohta ja em. asia Mazzoleni ja ISA, tuomion 27 kohta).
21 Mitä sitten konkreettisesti tulee pääasiassa kyseessä olevan kaltaisiin kansallisiin vähimmäispalkkasäännöksiin, on todettava, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että yhteisön oikeus ei periaatteessa estä jäsenvaltiota vaatimasta, että toiseen jäsenvaltioon sijoittautunut yritys, joka tarjoaa palveluja ensiksi mainitun jäsenvaltion alueella, maksaa työntekijöilleen tämän valtion kansallisissa säännöksissä vahvistettua vähimmäispalkkaa (yhdistetyt asiat 62/81 ja 63/81, Seco ja Desquenne & Giral, tuomio 3.2.1982, Kok. 1982, s. 223, 14 kohta; Kok. Ep. VI, s. 311; em. asia Guiot, tuomion 12 kohta; em. asiat Arblade ym., tuomion 33 kohta ja em. asia Mazzoleni ja ISA, tuomion 28 ja 29 kohta).
22 Toisin sanoen periaatteessa voidaan katsoa, että vastaanottava jäsenvaltio tavoittelee yleistä etua koskevaa päämäärää eli suojelee työntekijöitä soveltaessaan vähimmäispalkkasäännöksiään toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneeseen palvelujen tarjoajaan.
23 Ei ole kuitenkaan mahdotonta, että joissakin olosuhteissa tällaisten sääntöjen soveltaminen on perustamissopimuksen 59 ja 60 artiklan vastaista (ks. vastaavasti em. asia Mazzoleni ja ISA, tuomion 30 kohta).
24 Ennen kuin vastaanottavan jäsenvaltion kansalliset viranomaiset tai tuomioistuimet soveltavat vähimmäispalkkasäännöksiä toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneeseen palvelujen tarjoajaan, niiden on ratkaistava, tavoitellaanko näillä säännöksillä tosiasiassa yleistä etua koskevaa päämäärää ja ovatko tällaiset keinot tarkoituksenmukaisia tämän päämäärän saavuttamiseksi.
25 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on todennut, että AEntG:n perusteluista käy ilmi, että tämän lain tavoitteena on suojella Saksan rakennusalaa ja vähentää työttömyyttä sosiaalisten jännitteiden välttämiseksi.
26 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan palvelujen tarjoamisen vapautta rajoittavia toimenpiteitä ei voida perustella kotimaisten yritysten suojaamisen kaltaisilla luonteeltaan taloudellisilla tavoitteilla (ks. viimeksi yhdistetyt asiat C-49/98, C-50/98, C-52/98-C-54/98 ja C-68/98-C-71/98, Finalarte ym., tuomio 25.10.2001, 39 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
27 Vaikka onkin totta, että lainsäätäjän aikomus, sellaisena kuin se ilmenee lain perusteluista, saattaa olla osoitus lailla tavoitellusta tavoitteesta, tätä aikomusta ei kuitenkaan voida pitää ratkaisevana (ks. em. yhdistetyt asiat Finalarte ym., tuomion 40 kohta).
28 Ennakkoratkaisua pyytäneen kansallisen tuomioistuimen tehtävänä on sitä vastoin selvittää, suojataanko pääasiassa esillä olevalla lainsäädännöllä, kun sitä tarkastellaan objektiivisesti, lähetettyjä työntekijöitä (em. yhdistetyt asiat Finalarte ym., tuomion 41 kohta).
29 Kuten yhteisöjen tuomioistuin on jo todennut, tämän osalta on selvitettävä, aiheutuuko asianomaisesta lainsäädännöstä kyseisille työntekijöille todellista etua, joka merkittävällä tavalla edistää heidän sosiaalista suojeluaan. Lainsäätäjän ilmaisema aikomus saattaa tässä asiayhteydessä johtaa siihen, että niitä etuja, joita työntekijöille on väitetty myönnetyn lainsäätäjän toteuttamilla toimilla, on arvioitava yksityiskohtaisemmin (ks. em. yhdistetyt asiat Finalarte ym., tuomion 42 kohta).
30 Edellä olevasta seuraa, että ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että arvioidessaan sitä, soveltuuko perustamissopimuksen 59 ja 60 artiklan kanssa yhteen se, että vastaanottava jäsenvaltio soveltaa toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneeseen palvelujen tarjoajaan kansallista lainsäädäntöä, jossa säädetään vähimmäispalkasta, kansallisten viranomaisten tai tilanteen mukaan kansallisten tuomioistuinten tehtävänä on selvittää, suojataanko pääasiassa esillä olevalla lainsäädännöllä, kun sitä tarkastellaan objektiivisesti, lähetettyjä työntekijöitä. Vaikka lainsäätäjän ilmaisema aikomus ei voi olla tältä osin ratkaiseva, se saattaa kuitenkin olla osoitus lailla tavoitellusta tavoitteesta.
Toinen kysymys
31 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy toisella kysymyksellään, että onko palvelujen vapaan liikkuvuuden rajoitukseksi, joka ei ole perusteltavissa, katsottava se, että kotimainen työnantaja voi alittaa yleisesti sovellettavaksi julistetussa työehtosopimuksessa vahvistetun vähimmäispalkan tekemällä yrityskohtaisen työehtosopimuksen, kun taas toiseen jäsenvaltioon sijoittautunut työnantaja ei voi tehdä näin.
32 Saksan hallitus katsoo, että tätä kysymystä ei voida ottaa tutkittavaksi, koska se on luonteeltaan täysin hypoteettinen ja siihen annettava vastaus ei selvästikään ole merkityksellinen asiassa annettavan ratkaisun kannalta. Erityisesti se korostaa sitä, että sillä olevien tietojen mukaan niillä aloilla, joilla ulkomaalaisten työnantajien on noudatettava vähimmäispalkasta tehtyjä työehtosopimuksia, ei ole sellaisia yrityskohtaisia työehtosopimuksia, joiden nojalla kysymyksessä olevat saksalaiset työnantajat voisivat soveltaa työehtoja, jotka ovat työntekijöiden kannalta epäedullisempia kuin ne työehdot, joita on noudatettava AEntG:n nojalla.
33 Tätä perustetta ei voida hyväksyä. Tältä osalta on riittävää todeta, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on kunkin asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen yhteisöjen tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. Kansallisen tuomioistuimen esittämä pyyntö voidaan jättää tutkimatta, jos on ilmeistä, että kansallisen tuomioistuimen pyytämällä yhteisön oikeuden tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen (ks. yhdistetyt asiat C-332/92, C-333/92 ja C-335/92, Eurico Italia ym., tuomio 3.3.1994, Kok. 1994, s. I-711, 17 kohta). Näin ei ole kuitenkaan tässä asiassa.
34 Ennakkoratkaisun sisällön osalta on todettava, että koska muuhun kuin vastaanottavaan jäsenvaltioon sijoittautunut työnantaja ei voi - toisin kuin vastaanottavaan jäsenvaltioon sijoittautunut työnantaja - välttää velvollisuutta maksaa kyseisellä alalla työehtosopimuksessa vahvistettua vähimmäispalkkaa, asiassa on kyseessä perustamissopimuksen 59 artiklan vastainen epäyhdenvertainen kohtelu. Tämän osalta on korostettava, että asiassa ei ole vedottu tällaisen kohtelun perustelemiseksi yhteenkään perustamissopimuksessa tarkoitettuun oikeuttamisperusteeseen.
35 Toiseen kysymykseen on vastattava siten, että se, että kotimainen työnantaja voi alittaa yleisesti sovellettavaksi julistetussa työehtosopimuksessa vahvistetun vähimmäispalkan tekemällä yrityskohtaisen työehtosopimuksen, kun taas toiseen jäsenvaltioon sijoittunut työnantaja ei voi tehdä näin, on katsottava palvelujen vapaan liikkuvuuden rajoitukseksi, joka ei ole perusteltavissa.
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Oikeudenkäyntikulut
36 Yhteisöjen tuomioistuimelle huomautuksensa esittäneille Saksan, Ranskan, Alankomaiden ja Portugalin hallituksille ja komissiolle aiheutuneita oikeudenkäyntikuluja ei voida määrätä korvattaviksi. Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN
(viides jaosto)
on ratkaissut Amtsgericht Tauberbischofsheimin 13.4.1999 tekemällään päätöksellä esittämät kysymykset seuraavasti:
1) Arvioidessaan sitä, soveltuuko EY:n perustamissopimuksen 59 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 49 artikla) ja 60 artiklan (josta on tullut EY 50 artikla) kanssa yhteen se, että vastaanottava jäsenvaltio soveltaa toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneeseen palvelujen tarjoajaan kansallista lainsäädäntöä, jossa säädetään vähimmäispalkasta, kansallisten viranomaisten tai tilanteen mukaan kansallisten tuomioistuinten tehtävänä on selvittää, suojataanko pääasiassa esillä olevalla lainsäädännöllä, kun sitä tarkastellaan objektiivisesti, lähetettyjä työntekijöitä. Vaikka lainsäätäjän ilmaisema aikomus ei voi olla tältä osin ratkaiseva, se saattaa kuitenkin olla osoitus lailla tavoitellusta tavoitteesta.
2) Se, että kotimainen työnantaja voi alittaa yleisesti sovellettavaksi julistetussa työehtosopimuksessa vahvistetun vähimmäispalkan tekemällä yrityskohtaisen työehtosopimuksen, kun taas toiseen jäsenvaltioon sijoittunut työnantaja ei voi tehdä näin, on katsottava palvelujen vapaan liikkuvuuden rajoitukseksi, joka ei ole perusteltavissa.