CELEX: 62006CJ0418
Muutoksenhaku
EMOTR
Peltokasvien ala
EMOTR:n tilien tarkastaminen ja hyväksyminen
Luotettava ja toimiva tarkastusjärjestelmä
Yhteisörahoituksen ulkopuolelle jätetyt menot
Kiinteämääräinen korjaus
Tarkastussäännösten taannehtiva sovellettavuus
Implisiittiset velvollisuudet
Suhteellisuusperiaate
Oikeusvarmuus
Täysi harkintavalta

Belgian kuningaskunta vaatii muutoksenhaullaan erityisesti, että yhteisöjen tuomioistuin
—
kumoaa Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen asiassa T-221/04, Belgia vastaan komissio, 25.7.2006 antaman tuomion (jäljempänä valituksenalainen tuomio), jolla se on hylännyt Belgian kuningaskunnan kanteen, jolla tämä vaati sitä kumoamaan osittain Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä yhteisörahoituksen ulkopuolelle 4.2.2004 tehdyn komission päätöksen 2004/136/EY (
EUVL L 40, s. 31
; jäljempänä riidanalainen päätös) ja toissijaisesti alentamaan Euroopan yhteisöjen komission tälle jäsenvaltiolle riidanalaisessa päätöksessä määräämän rahoitusta koskevan korjauksen 1079814 euroon
—
hyväksyy sen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa esittämät vaatimukset ja näin ollen kumoaa riidanalaisen päätöksen
—
toissijaisesti kumoaa valituksenalaisen tuomion ja yhteisöjen tuomioistuimella asiasssa olevan täyden harkintavallan perusteella alentaa komission määräämän rahoitusta koskevan korjauksen 1491085 euroon.
I

Asiaa koskevat oikeussäännöt
A
Menojen rahoittaminen EMOTR:sta
Yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 21.4.1970 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 729/70 (
EYVL L 94, s. 13
), sellaisena kuin se on muutettuna 22.5.1995 annetulla neuvoston asetuksella N:o 1287/95 (
EYVL L 125, s. 1
; jäljempänä asetus N:o 729/70), otettiin käyttöön yhteisen maatalouspolitiikan rahoitukseen sovellettavat yleiset säännöt. Yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 17.5.1999 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1258/1999 (
EYVL L 160, s. 103
) korvattiin asetus N:o 729/70, ja sitä sovelletaan 1.1.2000 lukien maksettaviin menoihin.
Asetuksen N:o 729/70 1 artiklan 2 kohdan b alakohdan ja 3 artiklan 1 kohdan mukaan yhteisön sääntöjen mukaisesti maatalousmarkkinoiden yhteisen markkinajärjestelyn osana maatalousmarkkinoiden tasapainottamiseksi tehtävät interventiot rahoitetaan Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta.
Asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaan komissio päättää menoista, jotka jätetään yhteisörahoituksen ulkopuolelle, jos se toteaa, ettei kyseisiä menoja ole toteutettu yhteisön sääntöjen mukaisesti.
Asetuksen N:o 1258/1999 7 artiklan 4 kohta on laadittu samoja ilmaisuja käyttäen kuin joita käytetään asetuksen N:o 729/70 5 artiklan 2 kohdan c alakohdassa.
Asetuksen N:o 729/70 8 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot toteuttavat kansallisten lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten mukaisesti toimenpiteet, jotka ovat tarpeen:
—
rahastosta rahoitettavien toimien tosiasiallisen toteuttamisen ja niiden säännönmukaisuuden varmistamiseksi;
—
sääntöjenvastaisuuksien ehkäisemiseksi ja niihin kohdistuvien seuraamuksien toteuttamiseksi;
—
sellaisten summien takaisinperimiseksi, jotka on menetetty sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien seurauksena.
– –”
Asetuksen N:o 1258/1999 8 artiklan 1 kohta on laadittu samoja ilmaisuja käyttäen kuin joita käytetään asetuksen N:o 729/70 8 artiklan 1 kohdassa.
B
Komission toimintaohjeet
Komissio antoi 23.12.1997 toimintaohjeet otsikolla ”Rahoituksellisten seuraamusten määrittäminen EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskevaa päätöstä valmisteltaessa” (komission asiakirja nro VI/5330/97, jäljempänä toimintaohjeet). Niissä määrätään, että tarkastuksissa todettujen laiminlyöntien merkittävyyden perusteella voidaan soveltaa 2, 5, 10 ja 25 prosentin tai tätä suurempaa kiinteämääräistä korjausta jäsenvaltion ilmoittamiin menoihin, jos komission käytettävissä olevien tietojen perusteella ei voida arvioida Euroopan yhteisölle kyseisten laiminlyöntien vuoksi aiheutuneita tappioita.
C
Peltokasvialan tarkastuksia koskeva sääntely
Tiettyjä yhteisön tukijärjestelmiä koskevasta yhdennetystä hallinto- ja valvontajärjestelmästä 27.11.1992 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3508/92 (
EYVL L 355, s. 1
) 1 ja 2 artiklassa säädetään, että kunkin jäsenvaltion on perustettava tällainen yhdennetty järjestelmä, joka sisältää muun muassa tietokonepohjaisen tietokannan, viljelylohkojen tunnistejärjestelmän ja yhdennetyn valvontajärjestelmän.
Asetuksen N:o 3508/92 4 artiklan alkuperäisessä versiossa säädetään, että viljelylohkojen tunnistejärjestelmä perustuu maarekisterikarttoihin ja -asiakirjoihin, muihin kartta-aineistoihin tai ilmavalokuviin tai satelliittikuviin. Tämän saman artiklan 17.7.2000 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1593/2000 (
EYVL L 182, s. 4
) muutetussa versiossa säädetään, että on käytettävä hyväksi tietokoneistettua maantieteellistä tietojärjestelmätekniikkaa (jäljempänä GIS), johon on toivottavaa sisällyttää ilmaortokuvaus tai satelliittiortokuvaus.
Asetuksen N:o 3508/92 8 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltion on tehtävä tukihakemuksia koskeva hallinnollinen valvonta.
2.   Hallinnollista valvontaa on täydennettävä paikalla tehtävillä tarkastuksilla, jotka koskevat otosta maatiloista. Jäsenvaltion on laadittava kaikkia näitä tarkastuksia koskeva otantasuunnitelma.
– –
4.   Kansalliset viranomaiset voivat, myöhemmin vahvistettavilla edellytyksillä, käyttää kaukohavainnointia viljelylohkojen pinta-alan määrittämiseen niiden käytön ja kunnon tarkastamiseksi.
– –”
Tiettyjä yhteisön tukijärjestelmiä koskevan yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 23.12.1992 annetun komission asetuksen (ETY) N:o 3887/92 (
EYVL L 391, s. 36
) 6 artiklassa, sellaisena kuin se on muutettuna 29.7.1998 annetulla komission asetuksella (EY) N:o 1678/98 (
EYVL L 212, s. 23
; jäljempänä asetus N:o 3887/92), säädetään seuraavaa:
”1.   Hallinnolliset ja paikalla tehtävät tarkastukset on tehtävä siten, että varmistetaan tukien ja palkkioiden myöntämistä koskevien edellytysten noudattaminen.
2.   Asetuksen (ETY) N:o 3508/92 8 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin hallinnollisiin tarkastuksiin on kuuluttava erityisesti seuraavat:
a)
ilmoitettujen lohkojen ja eläinten ristiintarkastukset sen varmistamiseksi, että tukea ei myönnetä ilman perusteita kahteen kertaan samana kalenterivuonna,
– –
3.   Paikalla tehtävien tarkastusten on koskettava merkittävää otosta hakemuksista. Tämän otoksen on edustettava vähintään:
– –
—
5:tä prosenttia pinta-alatukihakemuksista – –
Jos paikalla tehtävissä tarkastuksissa ilmenee merkittäviä epäsäännönmukaisuuksia yhdellä alueella tai osalla siitä, toimivaltaisten viranomaisten on tehtävä lisätarkastuksia kyseisenä vuonna ja lisättävä seuraavan vuoden aikana tarkastettavien hakemusten määrää tämän alueen tai alueen osan osalta.
4.   Toimivaltaisen viranomaisen on määritettävä hakemukset, joita paikalla tehtävät tarkastukset koskevat, erityisesti riskinarvioinnin ja jätettyjen hakemusten edustavuuden perusteella. Riskinarvioinnissa on otettava huomioon:
—
tukien määrät,
—
lohkojen määrä ja hakemuksen kohteena oleva ala tai eläinten määrä,
—
kehitys verrattuna edelliseen vuoteen,
—
aikaisempien vuosien tarkastusten yhteydessä tehdyt havainnot,
—
muut jäsenvaltioiden myöhemmin määrittelemät tekijät,
—
asetuksen (EY) N:o 820/97 rikkomiset.
– –
7.   Viljelylohkot on määritettävä toimivaltaisen viranomaisen määrittelemillä aiheellisilla keinoilla, jotka takaavat mittaukselle vähintään vastaavan tarkkuuden kuin kansallisissa säännöksissä vaaditaan virallisilta mittauksilta. Kyseisen viranomaisen on määritettävä myös poikkeama ottaen huomioon erityisesti mittaukseen käytetty tekniikka, käytettävissä olevien virallisten asiakirjojen tarkkuus, sijainti (esimerkiksi kaltevuus tai lohkojen muoto) ja seuraavan alakohdan säännökset.
– –
8.   Viljelylohkojen kelpoisuus tarkastetaan aiheellisilla keinoilla. Tätä varten pyydetään tarvittaessa lisätodisteita.
– –”
Asetuksen N:o 3887/92 9 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jos todetaan, että tosiasiallisesti määritetty pinta-ala on suurempi kuin pinta-alatukihakemuksessa ilmoitettu pinta-ala, tuen määrän laskemisessa otetaan huomioon ilmoitettu pinta-ala.
2.   Jos todetaan, että pinta-alatukia koskevassa hakemuksessa ilmoitettu pinta-ala on suurempi kuin määritetty pinta-ala, tuen määrä lasketaan tarkastuksessa tosiasiallisesti määritetyn pinta-alan perusteella. – –
– –”
Tiettyjä yhteisön tukijärjestelmiä koskevasta yhdennetystä hallinto- ja valvontajärjestelmästä annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3508/92 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 11.12.2001 annetun komission asetuksen (EY) N:o 2419/2001 (
EYVL L 327, s. 11
) 31 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jos jonkin viljelykasviryhmän pinta-alailmoituksessa ilmoitettu ala on suurempi kuin hallinnollisessa tai paikalla tehdyssä tarkastuksessa sille määritetty pinta-ala, tuki lasketaan kyseiselle viljelykasviryhmälle määritetyn pinta-alan perusteella – –.”
II

Riidan perustana olevat tosiseikat, sellaisina kuin ne ilmenevät valituksenalaisesta tuomiosta
Belgian viranomaiset ovat vuodesta 1996 lähtien käyttäneet asetuksen N:o 3508/92 4 artiklassa säädettyä viljelylohkojen tunnistusjärjestelmää, joka perustuu tietoteknisestä paikkatietojärjestelmästä (GIS) saatuihin ilmavalokuviin. Viljelijät itse merkitsivät viljelylohkot ilmakuviin käsin, minkä jälkeen hallintoviranomaiset tallensivat nämä merkinnät graafisesti GIS:iin.
Asetuksen N:o 729/70 9 artiklan 2 kohdan ja asetuksen N:o 1258/1999 9 artiklan 2 kohdan mukaisesti EMOTR:n tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä vastaavat komission yksiköt suorittivat Belgiassa peltokasveja koskevia tarkastuksia15.–17.5.2001 varainhoitovuosien 1999, 2000 ja 2001 tilien tarkastamista ja hyväksymistä varten. Nämä yksiköt havaitsivat virheitä Belgian viranomaisten suorittamissa tarkastuksissa.
Kirjeenvaihdon, neuvoston asetuksen (ETY) N:o 729/70 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamisen ja hyväksymisen osalta 7.7.1995 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1663/95 (
EYVL L 158, s. 6
) 8 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetyn kyseisen jäsenvaltion ja komission välisten kahdenvälisten keskustelujen sekä sovittelumenettelyn perustamisesta osaksi Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä 1.7.1994 tehdyn komission päätöksen 94/442/EY (
EYVL L 182, s. 45
) mukaisen sovitteluyrityksen seurauksena komissio laati 30.9.2003 yhteenvetokertomuksen (jäljempänä yhteenvetokertomus).
Tästä kertomuksesta ilmenee, että komissio katsoi yhtäältä, ettei Belgian kuningaskunta ollut noudattanut asetuksen N:o 3508/92 8 artiklaa eikä asetuksen N:o 3887/92 6 ja 9 artiklaa, koska se oli tallentanut viljelylohkot viiveellä GIS:iin ja estänyt siten tiettyjen tapausten huomioon ottamisen riskinarvioinnissa. Toisaalta komissio totesi, että edellä mainittuja säännöksiä oli rikottu, koska tukihakemuksessa ilmoitettujen viljelylohkojen pinta-alaa (jäljempänä ilmoitettu pinta-ala) ei ollut pienennetty ja/tai paikalla tehtäviä tarkastuksia ei ollut suoritettu silloin, kun hallinnollisessa tarkastuksessa oli ilmennyt, että ilmoitettu pinta-ala oli suurempi kuin GIS:iin tallennettu pinta-ala (jäljempänä GIS-pinta-ala).
Tältä osin mainitun kertomuksen B.7.1.1 kohdassa todetaan seuraavaa:
”Komission yksiköt ovat tutkineet Belgian hallinnollisen valvontajärjestelmän havaitsemat virheet satovuosilta 1999–2001. Tutkimukset osoittivat, että Belgian paikkatietojärjestelmä (GIS) on hyödyllinen väline mahdollisten virheiden tai sääntöjenvastaisuuksien määrittämisessä. Belgian viranomaiset eivät kuitenkaan aina ryhtyneet asianmukaisiin toimiin havaitessaan eroja GIS-järjestelmän ja maanviljelijöiden pinta-alailmoitusten tietojen välillä. Jatkotarkastuksia tehtiin paikalla ainoastaan joissakin tapauksissa silloin, kun ero oli yli 5 prosenttia viljelykasviryhmän tasolla. Joistakin tukihakemuksista, joissa erot olivat selvästi yli 5 prosenttia, ei tehty jatkotutkimuksia, vaan tuki maksettiin ilmoitetun pinta-alan perusteella. Jos ero oli vähemmän kuin 5 prosenttia, hakemuksia ei pidetty lainkaan sääntöjenvastaisina ja tuet maksettiin ilmoitetun pinta-alan perusteella ilman lisätutkimuksia.
Lisäksi kaikissa tällaisissa tapauksissa, joissa ei tehty tarkastuksia paikalla, maanviljelijän ilmoittama pinta-ala hyväksyttiin järjestelmään ja sitä käytettiin maanviljelijälle lähetetyssä seuraavan vuoden esitäytetyssä hakemuksessa. – –
Belgian viranomaiset selittivät, että niiden mielestä ainoastaan paikalla tehdyssä tarkastuksessa tosiasiassa mitattuja pinta-aloja voidaan käyttää tuen (uudelleen)laskentaan.
Komission yksiköt eivät ole samaa mieltä siitä, ettei GIS-järjestelmän perusteella toimitetuissa hallinnollisissa tarkastuksissa havaittuja eroavuuksia voitaisi käyttää laillisena perusteena tuen alentamiseen. Ne katsovatkin, että hallinnollisissa tarkastuksissa havaittujen virheiden osalta ei ryhdytty riittävän tehokkaisiin jatkotoimiin. Rahastolle on selvästikin aiheutunut tappioita siitä, ettei tukea ole alennettu eikä/tai seuraamuksia langetettu.”
Yhteenvetokertomuksen B.7.1.3 kohdassa todetaan seuraavaa:
”Komission yksiköt ovat tulleet siihen tulokseen, ettei Belgia ole toimittanut riittävästi tai asianmukaisesti tiettyjä lisätarkastuksia, joita asetuksissa vaaditaan. Koska Belgia ei ole tehnyt vähennyksiä pinta-alailmoituksiin eikä/tai toimittanut tarkastuksia paikalla, vaikka hallinnollisissa tarkastuksissa on löytynyt virheellisiä ilmoituksia, se on aiheuttanut rahastolle ylikuormitusta.”
Komissio teki 4.2.2004 riidanalaisen päätöksen, jossa määrätään toissijaisten tarkastusten puutteiden vuoksi 2 prosentin eli 9322809 euron kiinteämääräisestä alennuksesta menoihin, jotka Belgian kuningaskunnan hyväksymät maksajaviranomaiset ovat ilmoittaneet EMOTR:n tukiosastolle peltokasvien osalta varainhoitovuosina 2000–2002.
III

Oikeudenkäynti ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa ja valituksenalainen tuomio
Belgian kuningaskunta nosti yhteisöjen tuomioistuimen kirjaamoon 13.4.2004 toimittamallaan kannekirjelmällä kanteen riidanalaisen päätöksen kumoamiseksi. Yhteisöjen tuomioistuin siirsi 8.6.2004 antamallaan määräyksellä asian ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimeen, jossa se rekisteröitiin numerolla T-221/04.
Kanteensa tueksi Belgian kuningaskunta esitti kolme kanneperustetta, jotka koskivat ensinnäkin sitä, että asetuksen N:o 3508/92 8 artiklaa ja asetuksen N:o 3887/92 6 ja 9 artiklaa ei ollut rikottu, toiseksi sitä, että komissio ei ollut noudattanut toimintaohjeissaan asetettuja edellytyksiä yhteisön sääntöjen soveltamisen vakavan puutteen käsitteen osalta ja EMOTR:lle aiheutuvien tappioiden todellisen riskin osalta, ja kolmanneksi suhteellisuusperiaatteen loukkaamista rahoitusta koskevan korjauksen määrän määrittelyssä.
Se vaati, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin osittain kumoaa riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin siinä säädetään Belgian kuningaskunnan osalta 2 prosentin kiinteämääräisestä korjauksesta tai että se toissijaisesti alentaa täyden harkintavaltansa perusteella rahoituksen ulkopuolelle jätettyjen menojen määrän 1079814 euroon ja velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Komissio vaati, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hylkää kanteen ja velvoittaa Belgian kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin jätti valituksenalaisessa tuomiossa ensiksi tutkimatta vaatimukset, jotka koskivat rahoitusta koskevan korjauksen alentamista, ja totesi, että EMOTR:n alalla ei missään säännöksessä anneta yhteisöjen tuomioistuimille EY 229 artiklan mukaista täyttä harkintavaltaa.
Tämän jälkeen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin palautti asiakysymyksen osalta mieleen EMOTR:a koskevan oikeuskäytännön seuraavasti:
”29
Aluksi on huomattava, että EMOTR:sta rahoitetaan vain yhteisön säännösten mukaisesti toteutettuja interventioita maatalouden yhteisen markkinajärjestelyn piirissä (ks. asia
C-300/02, Kreikka v. komissio, tuomio 24.2.2005, Kok. 2005, s. I-1341
, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
On myös muistettava, että komissiolle kuuluu sen osoittaminen, että maatalouden yhteistä markkinajärjestelyä koskevia sääntöjä on rikottu (ks. edellä 29 kohdassa mainittu asia Kreikka v. komissio, tuomion 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Komission ei kuitenkaan tarvitse näyttää tyhjentävästi kansallisten viranomaisten suorittamien tarkastusten riittämättömyyttä tai niiden esittämien lukujen sääntöjenvastaisuutta, vaan sen on esitettävä näyttö vakavasta ja perustellusta epäilyksestä kyseisten tarkastusten tai lukujen suhteen (ks. edellä 29 kohdassa mainittu asia Kreikka v. komissio, tuomion 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Asianomainen jäsenvaltio ei puolestaan pysty kumoamaan komission päätelmiä pelkillä väitteillä, joiden tueksi se ei esitä selvitystä luotettavan ja toimivan valvontajärjestelmän olemassaolosta. Jollei jäsenvaltio pysty osoittamaan komission päätelmiä virheellisiksi, päätelmät saattavat antaa aiheen perusteltuihin epäilyksiin siitä, onko valvonta- ja tarkastustoimista muodostuvaa asianmukaista ja tehokasta kokonaisuutta otettu käyttöön (ks. asia ks. edellä 29 kohdassa mainittu asia Kreikka v. komissio, tuomion 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tämä komission näyttövaatimuksen keventäminen johtuu siitä, että jäsenvaltio pystyy parhaiten keräämään ja tarkistamaan EMOTR:n tilien tarkastamiseksi ja hyväksymiseksi tarvittavat tiedot ja sen on siten esitettävä yksityiskohtaisempi ja täydellisempi näyttö näiden tarkastusten tai lukujen todenperäisyydestä ja tarvittaessa komission väitteiden paikkansapitämättömyydestä (ks. edellä 29 kohdassa mainittu asia Kreikka v. komissio, tuomion 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tämän todistustaakan määritelmään oikeuskäytännössä ei vaikuta toimintaohjeissa asetettu edellytys, jonka mukaan kiinteämääräisen korjauksen edellytyksenä on ’yhteisön nimenomaisten sääntöjen noudattamista koskeva vakava puute’. Yhtäältä tätä edellytystä on luettava toimintaohjeiden edellisessä kappaleessa olevan edellytyksen valossa, jonka mukaan kiinteämääräisten korjausten soveltamista on harkittava silloin kun komissio havaitsee, että asetuksessa nimenomaisesti edellytettyä tai ’epäsuorasti tietyn säännön noudattamiseksi’ edellytettyä tarkastusta ei ole suoritettu. Toisaalta se, että komissiolta vaadittaisiin sen lisäksi, että sen on esitettävä näyttö vakavasta ja perustellusta epäilyksestä, myös, että se osoittaa yhteisön nimenomaisten sääntöjen noudattamista koskevan vakavan puutteen, olisi ristiriidassa yhteisöjen tuomioistuimen todistustaakkaa koskevan vakiintuneen oikeuskäytännön kanssa, jota edelleen on noudatettu toimintaohjeiden antamisen jälkeen (ks. tämän oikeuskäytännön ja toimintaohjeiden samanaikaisesta soveltamisesta asia
C-157/00, Kreikka v. komissio, tuomio 9.1.2003, Kok. 2003, s. I-153
, 28, 29, 35 ja 36 kohta ja asia C-318/02, Alankomaat v. komissio, tuomio 24.2.2005, 34 ja 35 kohta, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa).”
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on todennut valituksenalaisen tuomion 34 kohdassa, että Belgian hallituksen esittämiä väitteitä niistä syistä, joiden perusteella komissio on tehnyt riidanalaisen päätöksen, on tarkasteltava tässä valossa.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tarkasteli ensimmäistä kanneperustetta ja toisen kanneperusteen ensimmäistä osaa yhdessä, ja se katsoi valituksenalaisen tuomion 47–50 kohdassa otsikolla ”Komission toteamien virheiden merkitys”, että hallinnollisessa tarkastuksessa havaittu ilmoitetun pinta-alan ja GIS-pinta-alan välinen poikkeavuus merkitsee virheitä, jotka ovat viitteitä tukihakemuksissa olevista mahdollisista sääntöjenvastaisuuksista, joista voi koitua EMOTR:lle aiheutuvan tappion riski.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin toteaa kyseisen tuomion 49 kohdassa, että tosiseikkojen tapahtuma-aikaan voimassa olleet säännöt eivät velvoittaneet jäsenvaltioita käyttämään GIS:ä. Se katsoi kuitenkin, että hankkimalla GIS:n ennalta, ennen kuin se tuli pakolliseksi tai vanheni satelliittivalvonnan yleistyessä, Belgian viranomaiset olivat hankkineet käyttöönsä valvontavälineen, jolla voitiin saada merkityksellisiä tietoja laajemmin kuin asetuksen N:o 3887/92 6 artiklan 2 kohdassa nimenomaisesti edellytettiin. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen mielestä komissio ei siten voinut jättää huomiotta tällaista tekijää, joka antoi aihetta vakavaan ja perusteltuun epäilyyn ja merkitsi selvästi tappion riskiä EMOTR:lle, vain sillä perusteella, ettei poikkeamia havainnut järjestelmä ollut pakollinen tai ettei sitä ollut tarkoitettu tällaiseen tehtävään.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin myönsi tämän jälkeen valituksenalaisen tuomion 52 kohdassa, että tosiseikkojen tapahtuma-aikaan voimassa olleessa lainsäädännössä ei velvoitettu jäsenvaltioita nimenomaisesti käyttämään komission yhteenvetokertomuksessaan määräämiä tarkastuskeinoja. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin päätteli kuitenkin yhteisöjen tuomioistuimen asiassa
C-8/88, Saksa vastaan komissio, 12.6.1990 antaman tuomion (Kok. 1990, s. I-2321
, 16 kohta) ja asiassa C-468/02, Espanja vastaan komissio, 14.4.2005 antaman tuomion (Kok. 2005, 35 kohta) perusteella, että nämä velvollisuudet reagoida GIS:n paljastamiin virheisiin johtuivat, joskin ehkä implisiittisesti, voimassa olevasta lainsäädännöstä, jonka perusteella jäsenvaltioiden tehtävänä on organisoida tehokas tarkastus- ja valvontajärjestelmä.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin täsmensi valituksenalaisen tuomion 53 ja 54 kohdassa, että tästä lainsäädännöstä johtuu, että jäsenvaltioilla on velvollisuus järjestää hallinnollisia ja paikalla tehtäviä tarkastuksia, joilla voidaan taata, että tukien maksamisen aineellisia ja muodollisia edellytyksiä on asianmukaisesti noudatettu. Lisäksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi, että oikeuskäytännöstä johtuu myös, että paikalla tehtäviä tarkastuksia edeltävä hallinnollinen tarkastus on suoritettava siten, että kansalliset viranomaiset voivat tehdä kaikki tarvittavat johtopäätökset, olivatpa ne varmaa tietoa tai epäilyjä, tukien maksamista koskevien ehtojen noudattamisesta (ks. mm. asia
C-41/94, Saksa v. komissio, tuomio 3.10.1996, Kok. 1996, s. I-4733
, 17 kohta ja em. asia Espanja v. komissio, tuomion 40 kohta).
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen tuomion 55 kohdassa, että kun otetaan huomioon hallinnollisessa tarkastuksessa selvästi yksilöity EMOTR:lle aiheutuvan tappion riski, Belgian viranomaisten toimimattomuus on selvästi rinnastettavissa sellaisten tarkastustoimenpiteiden laiminlyöntiin, jotka ovat implisiittisesti välttämättömiä tosiseikkojen tapahtuma-aikaan voimassa olleiden nimenomaisten sääntöjen noudattamiseksi.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin päätteli tästä valituksenalaisen tuomion 57 kohdassa, että Belgian viranomaisten olisi pitänyt puuttua virheisiin, jotka ilmenivät GIS:n avulla.
Belgian kuningaskunnan toteuttamista toimenpiteistä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 62 kohdassa, että näissä olosuhteissa ja toukokuussa 2001 suoritettujen tarkastusten yhteydessä todetut tosiseikat huomioon ottaen komissiolle oli voinut syntyä vakavia epäilyjä ilmoitettujen pinta-alojen täsmällisyydestä ja suoritettujen tarkastusten tehokkuudesta.
Tämän jälkeen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on valituksenalaisen tuomion 65–70 kohdassa hyväksynyt komission väitteen, jonka mukaan tietojen viivästyneen GIS:iin tallentamisen vuoksi tietyt tapaukset olivat jääneet paikalla tehtävän tarkastuksen ulottumattomiin. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on todennut muun muassa seuraavaa:
”69
Koska Belgian hallitus ei ole esittänyt keskeisiä seikkoja, joiden perusteella komission väitteet viivästyneestä tietojen tallennuksesta johtuvien paikalla tehtävien tarkastusten puuttumisesta voitaisiin kiistää, on todettava, että tietty osa tapauksista on jäänyt tällaisten tarkastusten ulottumattomiin (ks. vastaavasti asia C-307/03, Italia v. komissio, tuomio 10.11.2005, 33–35 kohta, ei julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
Se tosiseikka, ettei missään EMOTR:a koskevassa tekstissä ole säädetty graafiselle tallennukselle määräajaksi kunkin vuoden elokuun 31. päivää, ei horjuta tätä päätelmää. Nimenomaisesti säädettyjen velvollisuuksien puute ei voi hälventää paikalla tehtävien tarkastusten puuttumisen synnyttämiä epäilyjä. Koska kyseinen viive joka tapauksessa johtaa tarkastusten puuttumiseen, se on ristiriidassa tarkastuksen suorittamisen mahdollisuutta koskevan yleisen velvollisuuden kanssa. Samoin se, että paikalla tehtävät tarkastukset tehtiin elokuun 31. päivän jälkeen ja että ne johtivat korjauksiin, ei tarkoita, että kaikkiin tarvittaviin tarkastuksiin olisi ryhdytty, eikä osoita, että nämä paikalla tehdyt tarkastukset olisivat olleet seurausta tehokkaasta, elokuun 31. päivän jälkeen tehdystä riskinarvioinnista.”
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on siten päätellyt valituksenalaisen tuomion 71 ja 72 kohdassa, että kantajana oleva jäsenvaltio ei ole esittänyt riittävästi seikkoja, joiden perusteella voitaisiin kiistää näiden tarkastusten luotettavuutta koskevat komission vakavat ja kohtuulliset epäilyt, jotka ovat syntyneet GIS:stä ilmenneiden virheiden riittämättömästä huomioon ottamisesta ja tarkastusten puutteesta. Se on siten katsonut, että komissiolla oli oikeus tehdä rahoitusta koskeva korjaus. Näin ollen se hylkäsi ensimmäisen kanneperusteen sekä toisen kanneperusteen ensimmäisen osan.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei ole hyväksynyt laskentamenetelmää, jonka Belgian kuningaskunta on esittänyt asiassa sovellettujen rahoitusta koskevien korjauksien väitetyn epäsuhtaisuuden osoittamiseksi toisen kanneperusteen toisessa osassa, joka koskee sitä, että EMOTR:lle ei ole aiheutunut todellista tappion riskiä, ja kolmannessa kanneperusteessa, joka koskee kiinteämääräisen korjauksen epäsuhtaisuutta EMOTR:lle tosiasiassa aiheutuneeseen vahinkoon nähden ja jota ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on käsitellyt yhdessä ensin mainitun perusteen kanssa. Se on korostanut valituksenalaisen tuomion 88 ja 90 kohdassa, että Belgian hallituksen esittämissä ekstrapolaatioissa, joiden tarkoituksena on osoittaa EMOTR:lle aiheutuneen vahingon enimmäismäärä, ei oteta huomioon perusteettomasti maksettujen määrien takaisinperintää ja että oli mahdotonta tietää, sisältyivätkö niihin tilanteet, joiden osalta tallennus oli tehty myöhässä.
Koska tämä jäsenvaltio ei ollut pystynyt osoittamaan EMOTR:lle syntyneen vahingon enimmäismäärää, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen tuomion 92 ja 93 kohdassa, että komissio voi perustellusti määrätä kiinteämääräisen korjauksen, ja koska se oli vahvistettu toimintaohjeissa määrätyistä tasoista alimmalle eli 2 prosentin suuruiseksi, eikä Belgian kuningaskunta ole riitauttanut näitä toimintaohjeita, tämä korjaus ei siten ole voinut olla suhteellisuusperiaatteen vastainen.
Näin ollen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on hylännyt toisen kanneperusteen toisen osan sekä kolmannen kanneperusteen.
Kanne on siten hylätty ja Belgian kuningaskunta on velvoitettu korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
IV

Asianosaisten vaatimukset
Nyt esillä olevalla valituksellaan Belgian kuningaskunta vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
—
kumoaa valituksenalaisen tuomion ja riidanalaisen päätöksen
—
toissijaisesti kumoaa valituksenalaisen tuomion ja käyttämällä täyttä oikeudellista harkintavaltaansa alentaa rahoitusta koskevan korjauksen 1491085 euroon
—
ainakin kumoaa valituksenalaisen tuomion ja palauttaa asian ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen käsiteltäväksi
—
velvoittaa komission korvaamaan sekä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa että yhteisöjen tuomioistuimessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.
Komissio vaatii vastineessaan valituksen hylkäämistä ja Belgian kuningaskunnan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
V

Valitusperusteet
Belgian kuningaskunta esittää valituksensa tueksi pääasiallisesti viisi valitusperustetta, jotka koskevat
—
tosiseikkojen huomioon ottamista vääristyneellä tavalla
—
asetuksen N:o 3508/92 8 artiklan ja asetuksen N:o 3887/92 6 ja 9 artiklan rikkomista
—
perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä
—
suhteellisuusperiaatteen loukkaamista, ja
—
yhteisöjen tuomioistuinten täyden harkintavallan puuttumista koskevaa oikeudellista virhettä komission EMOTR:n alalla määräämien rahoitusta koskevien korjausten määrän osalta.
A
Ensimmäinen valitusperuste, joka koskee tosiseikkojen huomioon ottamista vääristyneellä tavalla
1. Asianosaisten lausumat
Belgian kuningaskunta väittää, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on ottanut tosiseikat huomioon vääristyneellä tavalla, kun se on todennut muun muassa valituksenalaisen tuomion 47 kohdassa, että ”kun paikkatietojärjestelmästä käy hallinnollisessa tarkastuksessa ilmi, että tukihakemuksessa ilmoitettu pinta-ala on suurempi kuin GIS-pinta-ala, tämä ero on hakemuksen mahdollista sääntöjenvastaisuutta ilmaiseva virhe”, koska ”jos GIS-pinta-ala on lähempänä todellista pinta-alaa kuin tukihakemuksessa ilmoitettu, on tuen maksaminen ilmoitetun pinta-alan perusteella siinä tapauksessa perusteeton maksu hakijan hyväksi ja näin ollen tappio EMOTR:lle”.
Tällainen toteamus perustuu siihen, että Belgian kuningaskunnan käyttöön ottaman GIS:n toiminta ymmärretään väärin. Se merkitsee tämän jäsenvaltion mukaan tosiseikkojen ottamista vääristyneellä tavalla huomioon siltä osin kuin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin pitää GIS:ä mittausvälineenä, joka on lähempänä tosiasiallisia pinta-alatietoja kuin maanviljelijöiden ilmoittamat tiedot, ja siltä osin kuin se katsoo näin ollen, että tämän järjestelmän avulla voitaisiin todeta virheet ja yksilöidä selvästi EMOTR:lle aiheutuvien tappioiden riskit. Tämän jäsenvaltion mukaan GIS:n avulla voidaan vain tunnistaa viljelylohkot ja todeta niiden päällekkäisyydet sekä havaita kaksinkertaiset ilmoitukset, ilman että voitaisiin määrittää lohkojen todelliset pinta-alat, erityisesti tiettyjen käytettyjen valokuvien vanhuuden vuoksi.
Komissio puolestaan väittää, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei tarkoittanut valituksenalaisen tuomion 47 kohdassa, että GIS olisi mittausväline, vaan että ilmoitetun pinta-alan ja GIS-pinta-alan välinen ero saa aikaan vakavia epäilyjä viljelijän ilmoittaman pinta-alan todellisesta suuruudesta. Lisäksi Belgian kuningaskunnan GIS:lle antama tavoite on riittämätön, kun otetaan huomioon asetuksen N:o 3887/92 6 artiklan 2 kohdan a alakohdassa säädetyt vaatimukset; tässä säännöksessä säädetään, että tukihakemusten hallinnollisiin tarkastuksiin on kuuluttava erityisesti ristiintarkastukset. Adverbin ”erityisesti” käyttäminen viittaa väistämättä siihen, että hallinnollinen tarkastus sisältää muitakin toimenpiteitä kuin pelkästään ristiintarkastuksia.
2. Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
On todettava, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on lähtenyt valituksenalaisen tuomion 47 kohdassa siitä toteamasta, että kun tukihakemuksessa ilmoitettu pinta-ala on suurempi kuin GIS-pinta-ala, tämä ero on hakemuksen mahdollista sääntöjenvastaisuutta ilmaiseva virhe. Tämän olettaman perusteella ja olettamalla, että GIS-pinta-ala vastaa enemmän todellista pinta-alaa kuin tukihakemuksessa ilmoitettu, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on pelkästään halunnut todeta, että näissä olosuhteissa tuen maksaminen pinta-alalle ilmoitetun pinta-alan perusteella voi johtaa perusteettomaan maksuun hakijan hyväksi ja siten EMOTR:lle aiheutuvaan tappioon.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei kuitenkaan ole millään tavoin väittänyt, että GIS olisi luotettava mittausväline, kuten Belgian kuningaskunta sitä moittii. GIS:n tietojen epätarkkuutta koskeviin tämän jäsenvaltion väitteisiin vastatessaan se on sitä vastoin korostanut valituksenalaisen tuomion 48 kohdassa, että näiden tietojen epätarkkuudesta ei seuraa, että ne olisivat merkityksettömiä, ja se on päinvastoin todennut, että EMOTR:lle aiheutuvan tappion riskiä ei voida sivuuttaa. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on siten myöntänyt GIS:n tietojen epätarkkuuden. Se on kuitenkin todennut, että tällainen epätarkkuus estää sen selville saamisen, onko tämä tappio todellinen vai ei, ja se on päätellyt tästä, että näin esille tulleet virheet merkitsevät EMOTR:lle aiheutuvan tappion riskiä.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin katsoi tosiasiassa erityisesti valituksenalaisen tuomion 49 kohdassa, että GIS ei ole mittausväline vaan tarkastusväline, jonka avulla ilmoitettuja pinta-aloja voidaan tarkastella. Sen tarkoituksena ei siten ole ollut pitää GIS-pinta-alatietoja luotettavampina kuin tuen hakijoiden antamia tietoja.
GIS:n kyvystä havaita virheitä on todettava, että sekä ilmoitetut pinta-alat että GIS-pinta-alat ovat loppujen lopuksi peräisin viljelijöiltä; ensin mainitut vastaavat näiden tukihakemuksissa ilmoittamia pinta-aloja ja viimeksi mainitut johtuvat näiden ilmavalokuviin käsin tekemistä merkinnöistä.
Koska paikalla tehtäviä tarkastuksia ei ollut suoritettu, kuten ei mitään muutakaan täydentävää tarkastusta, ilmoitettuja pinta-aloja tai GIS-pinta-aloja ei voitu vahvistaa täsmällisesti. Näin ollen näiden kahden tietolähteen välinen ristiriita saattoi muodostaa virheen (ks. vastaavasti asia
C-377/99, Saksa v. komissio, tuomio 19.9.2002, Kok. 2002, s. I-7421
, 48 kohta ja asia C-183/03, Saksa v. komissio, tuomio 12.1.2006, 61 ja 62 kohta).
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on siis perustellusti katsonut valituksenalaisen tuomion 47 kohdassa, että kun GIS:stä ilmeni hallinnollisessa tarkastuksessa, että ilmoitettu pinta-ala oli suurempi kuin GIS-pinta-ala, tämä poikkeama muodosti virheen, joka viittaa tämän hakemuksen mahdolliseen sääntöjenvastaisuuteen.
Ensimmäinen valitusperuste on näin ollen hylättävä.
B
Toinen valitusperuste, joka koskee asetuksen N:o 3508/92 8 artiklan sekä asetuksen N:o 3887/92 6 ja 9 artiklan rikkomista
Nyt esillä oleva valitusperuste koostuu pääasiallisesti neljästä osasta, joita on tutkittava erikseen.
1. Ensimmäinen osa, joka koskee asetuksen N:o 3887/92 6 artiklan 7 kohdan rikkomista
a) Asianosaisten lausumat
Belgian kuningaskunta katsoo, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on rikkonut asetuksen N:o 3887/92 6 artiklan 7 kohtaa katsoessaan, että kun jäsenvaltiolla on käytössään GIS, sillä on asianmukainen viljelylohkojen pinta-alan mittausväline, vaikka yhtäältä mittausvälineiden valinta kuuluu yksinomaan jäsenvaltioille ja toisaalta tämä jäsenvaltio oli valinnut maanmittausviranomaisen tekemän virallisen mittauksen taikka satelliittikuvien kuvatulkinnan.
Näin ollen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei voinut todeta valituksenalaisen tuomion 49 kohdassa, että Belgian viranomaisilla oli GIS:n avulla käytettävissään valvontaväline, josta voitiin saada merkityksellisiä tietoja laajemmin kuin mainitun asetuksen 6 artiklan 2 kohdassa nimenomaisesti edellytettiin.
Komissio muistuttaa, että Belgian viranomaiset ovat itse valinneet tämän mahdollisuuden käyttää ilmavalokuvia asetuksessa N:o 3508/92 vaadittujen hallinnollisten tarkastusten tekemiseksi. Näin ollen niiden pitäisi tämän perusteella tehdä kaikki johtopäätökset silloin, kun ilmoitetun pinta-alan ja GIS-pinta-alan välillä on poikkeamia, mitä ne eivät ole tehneet. Viittaus asetuksen N:o 3887/92 6 artiklan 7 kohtaan ei myöskään ole tarpeellinen, koska tätä mittaustekniikoihin liittyvää säännöstä sovelletaan viljelylohkojen pinta-alan määrittelyyn paikalla tehtävien tarkastusten puitteissa.
b) Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
On palautettava mieleen, että kuten tämän tuomion 49 kohdassa on todettu, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei ole luokitellut GIS:ä mittausvälineeksi. Se, että se on katsonut valituksenalaisen tuomion 49 kohdassa, että GIS on valvontaväline, josta voitiin saada merkityksellisiä tietoja laajemmin kuin asetuksen N:o 3887/92 6 artiklan 2 kohdassa nimenomaisesti edellytettiin, ei voi kyseenalaistaa tätä toteamusta.
Näin ollen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuinta ei voida moittia siitä, että se on Belgian kuningaskunnan sijaan määritellyt mittausvälineen, jota sen oli tarkoitus käyttää saman asetuksen 6 artiklan 7 kohdan mukaisesti viljelylohkojen pinta-alojen määrittelemiseksi.
Toisen valitusperusteen ensimmäistä osaa ei näin ollen voida hyväksyä.
2. Toinen osa, joka koskee implisiittisiä velvollisuuksia
a) Asianosaisten lausumat
Belgian kuningaskunta moittii ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuinta siitä, että se määrää jäsenvaltiot taannehtivasti soveltamaan tarkastuksia koskevia sääntöjä, joista komissio on määrännyt yhteenvetokertomuksessaan, joka on ollut riidanalaisen päätöksen perustana, vaikka tosiseikkojen tapahtuma-aikaan voimassa ollut lainsäädäntö ei velvoittanut niitä soveltamaan. Jäsenvaltioilla olisi näin ollen ollut velvollisuus joko suorittaa paikalla tehtävä tarkastus tai pienentää tukea saavaa pinta-alaa, kun ilmoitettu pinta-ala oli suurempi kuin GIS-pinta-ala.
Belgian kuningaskunnan mukaan tällaiset velvollisuudet ovat ristiriidassa asetuksen N:o 3887/92 6 artiklan 3 kohdan kanssa, jonka mukaan paikalla tehtävän tarkastuksen on koskettava otosta, joka edustaa vähintään 5:tä prosenttia tukihakemuksista.
Voimassa olevassa lainsäädännössä ei myöskään säädetä tukea saavan pinta-alan vähentämisestä hallinnollisten tarkastusten yhteydessä pelkästään GIS-tietojen perusteella. Tällainen pienennys on asetuksen N:o 3887/92 9 artiklan 2 kohdan nojalla tehtävä vain, kun ilmoitettu pinta-ala on suurempi kuin tosiasiallisesti määritetty pinta-ala. Tällainen määrittäminen olisi kuitenkin ollut kyseisenä aikana sovellettavan lainsäädännön mukaan laillisesti mahdollinen vain asiassa
C-417/00, Agrargenossenschaft Pretzsch, 28.11.2002 (Kok. 2002, s. I-11053
, 48 kohta) annettuun tuomioon perustuvassa oikeuskäytännössä tarkoitetussa paikalla tehtävässä tarkastuksessa. Hallinnollisen tarkastuksen vaiheessa tehtävän vähennyksen velvoite oli tosin otettu käyttöön asetuksen N:o 2419/2001 31 artiklassa, mutta sitä oli sovellettava vasta satovuodesta 2002 lähtien.
Tällaisten implisiittisten velvollisuuksien määrääminen ei myöskään olisi ollut välttämätöntä, koska kantajana oleva jäsenvaltio oli ottanut huomioon edellä mainitut puutteet riskinarvioinnissa.
Implisiittiset velvollisuudet loukkaavat myös yhtäältä oikeusvarmuuden periaatetta, koska niissä asetetaan seuraamus viljelijöille hallinnollisen tarkastuksen vaiheessa, vaikka tällaisesta seuraamuksesta säädettiin kyseisinä aikana voimassa olleessa lainsäädännössä vain paikalla tehtävien tarkastusten yhteydessä todetuista sääntöjenvastaisuuksista. Toisaalta niissä ei oteta huomioon syrjintäkiellon periaatetta, koska niissä rangaistaan ainoaa jäsenvaltiota, joka oli ottanut käyttöön täsmällisen ja tehokkaan ilmavalokuviin perustuvan järjestelmän ja ylittänyt ne velvollisuudet, jotka sille kuuluivat hallinnollisen tarkastuksen vaiheessa.
Komissio muistuttaa aluksi, että hallinnollisen tarkastuksen on koskettava kaikkia tukihakemuksia. Antaakseen tälle hallinnolliselle tarkastukselle tehokkaan vaikutuksen Belgian kuningaskunnan olisi siis pitänyt reagoida, kun ilmoitettujen pinta-alojen ja GIS-pinta-alojen väliset poikkeamat ilmenivät. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on siis perustellusti katsonut, että Belgian viranomaisten toimimattomuus merkitsi sitä, että tosiseikkojen tapahtuma-aikaan voimassa olleiden nimenomaisten sääntöjen noudattamiseksi implisiittisesti välttämättömät valvontatoimenpiteet oli jätetty toteuttamatta. Kyseessä ei ollut implisiittisten velvollisuuksien luominen vaan olemassa olevien nimenomaisten sääntöjen noudattamiseen erottamattomasti liittyvien velvollisuuksien toteaminen.
Implisiittisestä velvollisuudesta vähentää huomioon otettavaa pinta-alaa tukien laskemisessa, kun ilmoitettu pinta-ala on suurempi kuin GIS-pinta-ala, komissio väittää, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä todetaan tämä velvollisuus kaikkien tarkastustyyppien osalta ja että Belgian viranomaiset olisivat voineet joka tapauksessa suorittaa paikalla tehtävän tarkastuksen tätä vähentämistä varten. Asetuksen N:o 2419/2001 31 artiklan 2 kohta, jossa säädetään tällaisesta vähentämisestä hallinnollisen tarkastuksen vaiheessa, on ainoastaan kyseisenä aikana sovellettavan asetuksen N:o 3887/92 9 artiklan 2 kohdan selvennys.
Komission mukaan oikeusvarmuutta koskeva väite on perusteeton, koska kuten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin valituksenalaisen tuomion 56 kohdassa palauttaa mieleen, Belgian viranomaiset olisivat voineet suorittaa paikalla tehtävän tarkastuksen. Belgian kuningaskunnan esiin tuomaa syrjintäkiellon periaatetta ei voida soveltaa tilanteissa, joissa jäsenvaltioilla on yhteisön lainsäädännön nojalla mahdollisuus valita usean teknisen vaihtoehdon välillä. Koska se oli valinnut tunnistusmenetelmän, joka oli täsmällisempi kuin muiden jäsenvaltioiden käyttämä menetelmä, Belgian kuningaskunnalla oli velvollisuus käyttää tämän työkalun avulla saamiaan tietoja tarkastusten tekemiseen asetuksen N:o 3887/92 6 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
b) Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
Aluksi on todettava, kuten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on palauttanut mieliin valituksenalaisen tuomion 52 kohdassa, että vaikka tukien ja palkkioiden myöntämistä koskevassa yhteisön lainsäädännössä ei velvoiteta jäsenvaltioita nimenomaisesti ottamaan käyttöön komission EMOTR:n tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä käyttämiä valvontakeinoja ja tarkastustapoja, tämä velvollisuus voi kuitenkin johtua tarvittaessa myös epäsuorasti siitä, että kyseessä olevan lainsäädännön nojalla jäsenvaltioilla on velvollisuus organisoida tehokas tarkastus- ja valvontajärjestelmä (ks. vastaavasti em. asia Saksa v. komissio, tuomio 12.6.1990, 16 kohta ja em. asia Espanja v. komissio, tuomio 12.6.1990, 35 kohta).
Näin ollen nousee esiin kysymys siitä, johtuvatko ne velvollisuudet, joihin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin viittaa valituksenalaisessa tuomiossa, implisiittisesti jäsenvaltioille kuuluvasta velvollisuudesta organisoida tehokas tarkastus- ja valvontajärjestelmä ja ovatko tällaiset velvollisuudet mahdollisesti ristiriidassa tiettyjen yhteisön oikeuden säännösten kanssa.
i) Riidanalaisten implisiittisten velvollisuuksien ulottuvuus ja olemassaolo
On syytä korostaa tältä osin yhtäältä, että yhteisön lainsäätäjä on luonut hallinnollisen valvonnan ja paikalla tehtävän tarkastuksen kahdeksi tarkastuskeinoksi, jotka, vaikka ovatkin erillisiä, täydentävät vastavuoroisesti toisiaan (ks. em. asia Saksa v. komissio, tuomio 3.10.1996, 43 kohta ja em. asia Espanja v. komissio, tuomio 3.10.1996, 39 kohta). Toisaalta tämä hallinnollinen tarkastus, joka edeltää paikalla tehtäviä tarkastuksia, on suoritettava niin, että kansalliset viranomaiset voivat tehdä siitä kaikki mahdolliset johtopäätökset, jotka voivat merkitä varmuutta tai epävarmuutta siitä, onko tukien ja palkkioiden myöntämisen edellytyksiä noudatettu (ks. em. asia Saksa v. komissio, tuomio 3.10.1996, 17 kohta ja em. asia Espanja v. komissio, tuomio 3.10.1996, 40 kohta).
Kuten tämän tuomion 52 kohdassa on todettu, koska paikalla tehtäviä tarkastuksia ei ollut suoritettu, kuten ei mitään muutakaan täydentävää tarkastusta, ilmoitettuja pinta-aloja tai GIS-pinta-aloja ei voitu vahvistaa paikkansa pitäviksi. Näin ollen näiden kahden tietolähteen välinen ristiriita saattoi muodostaa poikkeavuuden, joka merkitsee EMOTR:lle tappion riskiä.
Tällaisten virheiden esiintyessä kansallisten viranomaisten olisi tehtävä tuen myöntämisen edellytysten noudattamisesta kaikki mahdolliset johtopäätökset, olipa kyse varmoista päätelmistä tai epäilyksistä.
Tästä seuraa, että kyseessä olevan jäsenvaltion piti tällaisten virheiden perusteella toteuttaa tarkastustoimenpiteitä, jotka voivat olla mitä tahansa joko paikalla tehtäviä tarkastuksia tai muita täydentäviä varmistuksia, ja että tältä osin pelkkä mainittujen virheiden huomioon ottaminen riskinarvioinnissa osoittautui riittämättömäksi ilmoitettujen pinta-alojen epätäsmällisyyttä koskevien epäilyksien poistamiseksi.
Näin ollen Belgian kuningaskunnan väite, jolla se pyrkii kiistämään nyt esillä olevassa asiassa implisiittisen velvollisuuden suorittaa paikalla tehtävät tarkastukset tai muut hallinnolliset valvontatoimet, on hylättävä perusteettomana.
Samalla tavoin on todettava, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin päätteli perustellusti valituksenalaisen tuomion 71 kohdassa, että GIS:n paljastamat virheet oli otettu riittämättömästi huomioon siitä huolimatta, että nämä virheet oli otettu huomioon riskinarvioinnissa.
Valituksenalaisen tuomion 51 kohdassa olevasta velvollisuudesta tehdä vähennys on todettava, että vaikka ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin onkin katsonut kyseisen tuomion seuraavassa kohdassa, että tämä velvollisuus johtuu joissakin tapauksissa implisiittisesti jäsenvaltioiden velvollisuudesta organisoida tehokas tarkastus- ja valvontajärjestelmä, se ei kuitenkaan ole täsmentänyt nimenomaisesti tämän velvollisuuden ulottuvuutta. Näin ollen toissijaisissa tarkastuksissa ilmenevät puutteet, jotka johtuvat paikalla tehtävien tarkastusten puuttumisesta ja/tai ilmoitettujen pinta-alojen vähentämisestä, joita on käsitelty ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa, voidaan ymmärtää vain sen yhteenvetokertomuksen valossa, jossa nämä väitteet on alun perin muotoiltu ja jossa niitä on käsitelty tarkemmin.
Kuten tämän tuomion 19 ja 20 kohdassa on todettu, komissio on moittinut tätä jäsenvaltiota mainitun kertomuksen B.7.1.1 kohdassa pääosin siitä, ettei se ole varmistanut riittävän tarkasti hallinnollisen valvonnan seurauksena havaittuja virheitä, ja sen B.7.1.3 kohdassa siitä, ettei se ole vähentänyt ilmoitettuja pinta-aloja eikä/tai suorittanut paikalla tehtäviä tarkastuksia, kun hallinnollisessa tarkastuksessa ilmeni virheitä. Komissio on tosin väittänyt, että hallinnollisessa tarkastuksessa todetut erot ilmoitettujen pinta-alojen ja GIS-pinta-alojen välillä voivat oikeuttaa tuen määrän vähentämisen, mutta se ei kuitenkaan ole lausunut tällaiseen vähentämiseen mahdollisesti johtavista konkreettisista toimenpiteistä.
Tästä johtuu, että komissio ei ole vaatinut Belgian kuningaskuntaa vähentämään tukea saavia pinta-aloja pelkästään GIS:n tietojen perusteella, kuten tämä jäsenvaltio väittää.
Tämä jäsenvaltio ei myöskään voi moittia ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuinta siitä, että tämä on vaatinut valituksenalaisen tuomion 51 ja 52 kohdassa sitä vähentämään ilmoitettuja pinta-aloja pelkästään GIS-pinta-alatietojen perusteella. Tällaista vaatimusta ei nimittäin löydy valituksenalaisen tuomion mistään kohdasta.
Näin ollen väitteet, jotka koskevat väitettyä velvollisuutta vähentää ilmoitettuja pinta-aloja GIS-pinta-alojen perusteella, on hylättävä perusteettomina.
ii) Implisiittisten velvollisuuksien yhteensoveltumattomuus tiettyjen yhteisön oikeuden vaatimusten kanssa
Jos aluksi oletetaan, että kyseessä olevana aikana sovelletun asetuksen N:o 3887/92 9 artiklan 2 kohdan mukaan tukea voitiin vähentää vain laillisesti todettujen pinta-alojen perusteella, nyt esillä olevassa asiassa siis paikalla tehdyn tarkastuksen perusteella, on todettava, että kantajana oleva jäsenvaltio saattoi joka tapauksessa suorittaa tällaisen tarkastuksen vähentääkseen tukea saavaa pinta-alaa.
Näin ollen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuinta ei voida moittia siitä, että se on jättänyt ottamatta huomioon asetuksen N:o 3887/92 9 artiklan 2 kohdan ja edellä mainitussa asiassa Agrargenossenschaft Pretzsch annetusta tuomiosta johtuvan oikeuskäytännön katsoessaan, että Belgian viranomaisilla oli velvollisuus reagoida asianmukaisesti hallinnollisessa menettelyssä GIS:n perusteella ilmenneisiin puutteisiin.
Joka tapauksessa on todettava, että asetuksen N:o 3887/92 tarkoituksena on sen seitsemännen ja yhdeksännen perustelukappaleen mukaan valvoa tehokkaasti yhteisön tukia koskevien säännösten noudattamista sekä antaa säännökset tehokkaasta sääntöjenvastaisuuksien ja petosten estämisestä ja niiden seuraamusten määräämisestä (ks. vastaavasti em. asia Agrargenossenschaft Pretzsch, tuomion 33 kohta).
Jos ilmoitetuissa pinta-aloissa on näin ollen virheitä, velvollisuus suorittaa paikalla tehtäviä tarkastuksia ja/tai vähentää ilmoitettuja pinta-aloja kyseessä olevien pinta-alojen määrittelyn jälkeen, on kaikkea muuta kuin ristiriidassa sovellettavan lainsäädännön kanssa ja tosiasiassa sillä pyritään saavuttamaan tämän tuomion edellisessä kohdassa mainittujen säännösten tavoitteet.
Tämän jälkeen on todettava, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen toteamat implisiittiset velvollisuudet eivät mitenkään ole ristiriidassa asetuksen N:o 3887/92 6 artiklan 3 kohdan säännösten kanssa, joiden nojalla paikalla tehtävän tarkastuksen on koskettava vain merkittävää otosta, joka edustaa vähintään 5:tä prosenttia tukihakemuksista.
Yhtäältä tässä säännöksessä säädetään jäsenvaltion suorittamasta tarkastuksesta, joka koskee vähintään 5:tä prosenttia tukihakemuksista, mikä ei sulje pois sitä, että tarkastukset voivat koskea vielä merkittävämpää osuutta niistä, ja toisaalta, kuten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on todennut valituksenalaisen tuomion 56 kohdassa, virheelliset tapaukset edustavat vain 2,1–4 prosentin osuutta tukihakemuksista.
Oikeusvarmuuden periaatteen väitetyn loukkaamisen osalta on korostettava, että hallinnollisessa tarkastuksessa tuen määrää voidaan korjata paikalla tehtävän tarkastuksen yhteydessä tosiasiallisesti määritetyn pinta-alan perusteella, jos virhe ilmenee ilmoitetun pinta-alan mahdollisena yliarviointina.
Näin ollen Belgian kuningaskunta ei voi vedota viljelijöiden eduksi siihen, että on oikeusvarmuuden periaatteen vastaista vähentää tuettavaa pinta-alaa hallinnollisen menettelyn vaiheessa.
Yhdenvertaisen kohtelun periaatteen väitetystä loukkaamisesta on ensinnäkin todettava, että kutakin tapausta on lähtökohtaisesti tarkasteltava erikseen sen toteamiseksi, onko asianomainen jäsenvaltio EMOTR:sta rahoitettavia liiketoimia toteutettaessa toiminut yhteisön oikeudesta johtuvien vaatimusten mukaisesti vai onko se jättänyt noudattamatta näitä vaatimuksia ja miltä osin se on mahdollisesti näin menetellyt (asia
C-242/97, Belgia v. komissio, tuomio 18.5.2000, Kok. 2000, s. I-3421
, 129 kohta ja asia
C-263/98, Belgia v. komissio, tuomio 20.9.2001, Kok. 2001, s. I-6063
, 132 kohta).
Tämä ei merkitse sitä, että jäsenvaltiolla ei olisi oikeutta vedota yhdenvertaisuusperiaatteeseen. Se voi kuitenkin tehdä näin vain siltä osin kuin tapaukset, joihin vedotaan, ovat vähintäänkin rinnastettavissa toisiinsa, kun tarkastellaan tapauksille ominaisia seikkoja, joihin kuuluvat muun muassa ajanjakso, jonka kuluessa menot on suoritettu, kysymyksessä olevat alat ja niiden sääntöjenvastaisuuksien laatu, joista jäsenvaltioita moititaan (ks. em. asia Belgia v. komissio, tuomio 18.5.2000, 130 kohta ja em. asia Belgia v. komissio, tuomio 20.9.2001, 133 kohta).
Tältä osin on todettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kiellettyä syrjintää on vain tilanteissa, joissa toisiinsa rinnastettavissa tilanteissa menetellään eri tavalla, ellei tällaista eroa voida objektiivisesti perustella (ks. erityisesti asia
C-309/89, Codorniu v. neuvosto, tuomio 18.5.1994, Kok. 1994, s. I-1853
, Kok. Ep. XV, s. I-177, 26 kohta ja asia
C-375/99, Espanja v. komissio, tuomio 13.9.2001, Kok. 2001, s. I-5983
, 28 kohta).
Koska Belgian kuningaskunnalla oli vapaaehtoisesti käyttöön otetun järjestelmän vuoksi käytettävissään tietoja, joita muilla jäsenvaltioilla ei ollut, koska niiltä puuttui tällainen järjestelmä, joka tosiseikkojen tapahtuma-aikaan ei ollut pakollinen, Belgian kuningaskunnan tilanne ei ollut verrattavissa muiden jäsenvaltioiden tilanteeseen (ks. vastaavasti em. asia Belgia v. komissio, tuomio 20.9.2001, 135 ja 136 kohta ja em. asia Espanja v. komissio, tuomio 13.9.2001, 29 kohta).
Tästä seuraa, että koska tilanteet eivät olleet verrattavissa toisiinsa, yhdenvertaisen kohtelun periaatetta ei ole loukattu.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei siten ole tehnyt oikeudellista virhettä, kun se on todennut valituksenalaisen tuomion 49 kohdassa, että komissio ei voinut sivuuttaa kyseessä olevia virheitä pelkästään siitä syystä, että ne paljastanut järjestelmä ei ollut pakollinen tai sitä ei ollut tarkoitettu tätä varten.
Kun otetaan huomioon edellä todetut seikat, toisen valitusperusteen toista osaa ei voida hyväksyä.
3. Kolmas osa, joka koskee poikkeamamarginaalin sovellettavuutta hallinnollisen menettelyn vaiheessa
a) Asianosaisten lausumat
Valitusperusteen tällä osalla Belgian kuningaskunta moittii ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuinta asetuksen N:o 3508/92 8 artiklan sekä asetuksen N:o 3887/92 6 ja 9 artiklan säännösten rikkomisesta, koska tämä on sen mukaan katsonut virheellisesti, että Belgian tarkastusjärjestelmä ei ollut tehokas siitä syystä, että GIS:stä peräisin olevien tietojen seuranta puuttui. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on sen mukaan perustellut Belgian hallituksen väitteiden hylkäämistä vain oikeudellisesti virheellisellä syyllä, eli että hallinnollisen menettelyn vaiheessa ei voida soveltaa mitään poikkeamamarginaalia.
Komissio väittää, että Belgian viranomaisten esiin tuoma poikkeamamarginaali koskee vain fyysisiä tarkastuksia ja tämäntyyppisiin tarkastuksiin liittyviä epävarmuuksia. Tämä ei voi oikeuttaa poikkeamamarginaalia hallinnollisissa tarkastuksissa, koska viitelohkojen pinta-ala on vahvistettava ennen hakemusten tekemistä ja ennen kaikenlaisia tarkastuksia, mukaan lukien hallinnolliset tarkastukset.
Komissio myöntää, että poikkeamamarginaali on sallittu asetuksen N:o 3508/92 4 artiklan nojalla suoritetun viitelohkojen alkuperäisen määrittämisen yhteydessä, mutta tällaista marginaalia ei voida järjestelmän käyttöönoton jälkeen käyttää toistuvasti ja jatkuvasti, kuten Belgian viranomaisten käytäntönä on ollut.
b) Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
On todettava, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on valituksenalaisen tuomion 60 kohdassa katsonut, että poikkeamamarginaalia ei voida sallia hallinnollisen tarkastuksen vaiheessa. Se on valituksenalaisen tuomion 61 kohdassa kuitenkin todennut, että Belgian viranomaisten suorittamat tarkastukset eivät voi estää sitä, että tukea maksetaan suorittamatta lisätutkimuksia sellaisten tiettyjen tapausten osalta, joissa on yli 5 prosentin virhe, ja kaikkien sellaisten tapausten osalta, joissa on alle 5 prosentin virhe.
Näin ollen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on siitä riippumatta, voidaanko 5 prosentin poikkeamamarginaalia soveltaa hallinnollisen menettelyn vaiheessa, todennut suoritetuissa tarkastuksissa puutteita sellaisissa tapauksissa, joissa on yli 5 prosentin poikkeama ilmoitetun pinta-alan ja GIS-pinta-alan välillä.
Näin ollen toisen valitusperusteen kolmas osa on tehoton.
4. Neljäs osa, joka koskee tietojen viivästynyttä tallentamista GIS:iin
a) Asianosaisten lausumat
Tällä osalla Belgian kuningaskunta pyrkii osoittamaan, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on jättänyt ottamatta huomioon asetuksen N:o 3508/92 8 artiklan sekä asetuksen N:o 3887/92 6 ja 9 artiklan, koska se on virheellisesti katsonut, että Belgian viranomaisten käyttöön ottama tarkastusjärjestelmä ei ole tehokas siitä syystä, että graafiset tiedot on tallennettu GIS:iin viiveellä.
Tämä jäsenvaltio moittii ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuinta myös siitä, että se ei ole noudattanut perusteluvelvollisuuttaan valituksenalaisen tuomion 65–70 kohdan päätelmien osalta. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei muun muassa ole perustellut, minkä vuoksi 31. elokuuta jälkeen suoritettu graafinen tallennus ja riskinarviointi muodostaisivat viiveen, kun lainsäädännössä ei viitata tällaiseen päivämäärään. Se ei myöskään ole tarkastellut Belgian hallituksen väitteitä siitä, että 31. elokuuta jälkeen paikalla tehdyt tarkastukset olivat olleet yhtä tehokkaita kuin ennen tätä päivää tehdyt siltä osin kuin tiettyjen viljelmien osalta puituja maita ei vielä syys- ja lokakuussa ole kynnetty, kun taas tiettyjen muiden viljelmien osalta sato korjataan vasta lokakuun lopulla tai marraskuun alussa.
Komissio katsoo, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa argumentoitu kysymys ei koskenut paikalla tehtävien tarkastusten viivästymistä, kuten Belgian kuningaskunta näyttää asian ymmärtävän, vaan graafisten tietojen viivästynyttä tallentamista GIS:iin. Tämän tietojen viivästyneen GIS:iin tallentamisen vuoksi ei ollut mahdollista suorittaa ajoissa hallinnollisia tarkastuksia, minkä vuoksi myöhemmät paikalla tehtävät tarkastukset estyivät tai viivästyivät. Belgian viranomaiset ovat kuitenkin myöntäneet, että graafisten tietojen viivästyneellä tallentamisella GIS:iin on ollut vaikutusta tukihakemusten valintaan riskinarvioinnin yhteydessä.
b) Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
Aluksi on korostettava, kuten komissio muistuttaa, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei ole valituksenalaisen tuomion 65–70 kohdassa arvioinut 31. elokuuta jälkeen paikalla tehtävien tarkastusten tehokkuutta, vaan pinta-alatietojen viivästynyttä tallentamista GIS:iin, minkä vuoksi ei ollut mahdollista suorittaa hallinnollisia tarkastuksia ajoissa, ja siten paikalla tehtävien tarkastusten suorittaminen estyi.
Belgian hallituksen esittämät väitteet perustelujen puuttumisesta eivät tältä osin ole perusteltuja. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on valituksenalaisen tuomion 70 kohdassa selittänyt ne syyt, joiden vuoksi se katsoi, että viivästynyt tallentaminen voi saada aikaan epäilyjä myöhempien tarkastusten luotettavuudesta. Se on myös katsonut, että tätä päätelmää ei horjuta se, että missään EMOTR:oon liittyvässä tekstissä ei säädetä graafisen tallentamisen tekemisestä ennen kunkin vuoden elokuun 31. päivää.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen näiden päätelmien perusteltavuuden osalta yhteisöjen tuomioistuin on jo todennut, että kun otetaan huomioon asetuksen N:o 3887/92 tarkoitus ja yleinen rakenne, kyseisen asetuksen 6 artiklan 3 kohdan toista alakohtaa on tulkittava siten, että sekä varsinaiset tarkastukset että lisätarkastukset on tehtävä silloin, kun näyttöä peltokasveista tai kesannoinnista on vielä saatavilla niiltä pinta-aloilta, joista on suoritettu maksuja, ja joka tapauksessa kyseisen vuoden aikana (ks. asia
C-153/01, Espanja v. komissio, tuomio 7.10.2004, Kok. 2004, s. I-9009
, 152 kohta).
Yhteisöjen tuomioistuin on korostanut, että tehokkuuden nimissä peltokasvien viljelyyn käytettyjä aloja koskevat tarkastukset on toteutettava ennen sadonkorjuuta ja kesannoinnin kohteena olevilla pinta-aloilla ennen kuin kyseinen velvollisuus lakkaa, eli ennen kyseisen vuoden 31. päivää elokuuta. Joka tapauksessa voidaan todeta, että mitä enemmän tarkastukset viivästyvät, sitä todennäköisempää on, että komissio voi kohtuullisesti todeta, etteivät kyseiset tarkastukset tarjoa edellytettyjä takeita siitä, että hakemukset ovat sääntöjenmukaisia ja että EMOTR:oon kohdistuvien tappioiden riski on huomattava (em. asia Espanja v. komissio, tuomio 7.10.2004, 153 kohta).
Siten oikeuskäytännöstä ilmenee selvästi, että jäsenvaltioiden peltokasvien osalta suorittamien tarkastusten viivästymisen arvioimiseksi ratkaiseva ajankohta on sadonkorjuuaika. Kuten Belgian kuningaskunta on itse myöntänyt erityisesti valituskirjelmänsä 104 kohdassa, tiettyjen viljelykasvien osalta sadonkorjuu tapahtuu ennen 31. elokuuta.
Pinta-alatietojen tallentaminen GIS:iin oli kuitenkin välttämätön edellytys erityisesti riskinarvioinnin perusteella sellaisten tukihakemusten valinnalle, joiden osalta on suoritettava paikalla tehtävä tarkastus.
Tästä seuraa, että komissio voi käyttää tätä päivämäärää arvioidakseen GIS:iin tallennettujen tietojen prosenttiosuuden kyseisenä päivänä ja siten arvioida tämän jäsenvaltion käyttöön ottaman valvontajärjestelmän luotettavuutta, kuten valituksenalaisen tuomion 65 kohdassa on todettu.
Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on näin ollen perustellusti katsonut, että 31. elokuuta jälkeen tapahtunut tietojen tallentaminen GIS:iin voi olla viive. Samalla tavoin se on voinut perustellusti katsoa, että – kuten valituksenalaisen tuomioin 67 kohdassa on todettu – näissä olosuhteissa komissio väitti perustellusti, että tämän tallennuksen vuoksi hallinnollisia tarkastuksia ei voitu suorittaa ajoissa, mikä esti paikalla tehtävät tarkastukset, ja että – kuten mainitun tuomion 69 kohdassa on todettu – tästä syystä tietty määrä tapauksia on jäänyt näiden viimeksi mainittujen tarkastusten ulottumattomiin.
Toisen valitusperusteen neljättä osaa ei näin ollen voida hyväksyä.
Koska toisen valitusperusteen kolme ensimmäistä osaa on myös hylätty, tämä valitusperuste on siten hylättävä.
C
Kolmas valitusperuste, joka koskee perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä
1. Asianosaisten lausumat
Belgian kuningaskunta väittää, että valituksenalaisen tuomion 29–71 kohdassa esitetty perustelu on selvästi riittämätön ja/tai ristiriitainen.
Ensinnäkin valituksenalaisen tuomion 33 kohdassa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hyväksyy – asiaa mitenkään tarkemmin analysoimatta – komission väitteen siitä, että toimintaohjeissa määrättyä edellytystä, jonka mukaan kiinteämääräisen korjauksen edellytyksenä on yhteisön nimenomaisten sääntöjen noudattamista koskeva vakava puute, on luettava toimintaohjeiden edellisessä kappaleessa olevan edellytyksen valossa; sen mukaan kiinteämääräisten korjausten soveltamista on harkittava silloin kun komissio havaitsee, että asetuksessa nimenomaisesti edellytettyä tai epäsuorasti tietyn säännön noudattamiseksi edellytettyä valvontaa ei ole toteutettu asianmukaisesti. Tällainen väite on kuitenkin ristiriidassa näiden toimintaohjeiden sanamuodon kanssa, jonka mukaan yhteisön nimenomaisten sääntöjen noudattamista koskevan vakavan puutteen edellytys liittyy tarkastusmenettelyn luonteeseen ja sen kehityskelpoisuuteen.
Toiseksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei ole vastannut Belgian hallituksen väitteeseen, jonka mukaan komission yhteenvetokertomuksessa esiin tuomat velvollisuudet eli sääntöjenvastaisuustapauksissa joko paikalla tehtävän tarkastuksen suorittaminen tai tuettavan pinta-alan vähentäminen, olivat ristiriidassa sovellettavien asetusten ja yhteisöjen tuomioistuimen edellä mainitussa asiassa Agrargenossenschaft Pretzsch antamaan tuomioon perustuvan oikeuskäytännön kanssa.
Kolmanneksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on arvioinut valituksenalaisen tuomion 52 kohdassa, että komissio on perustellusti asettanut yhteenvetokertomuksessa määräämänsä tarkastuksia koskevat yksityiskohtaiset säännöt. Valituksenalaisen tuomion edeltävässä kohdassa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on kuitenkin perusteluja esittämättä todennut, että komissio oli määrännyt kyseiset viranomaiset joko suorittamaan paikalla tehtävän tarkastuksen tai vähentämään tukea saavaa pinta-alaa taikka suorittamaan muita hallinnollisia tarkastuksia, vaikka mainitussa kertomuksessa ei mitenkään viitattu näihin muihin hallinnollisiin tarkastuksiin.
Neljänneksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 60 ja 70 kohdassa esittämät toteamukset ovat ristiriitaisia. Belgian kuningaskunnan mukaan poikkeamamarginaalin soveltamisen vuoksi riskinarviointi on joko kokonaisuudessaan tehoton tai se on tehokas vain niiden tukihakemusten osalta, joita koskeva tallennus on tehty ennen 31. elokuuta.
Komission mukaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on noudattanut perusteluvelvollisuutta erityisesti palauttaessaan valituksenalaisen tuomion 52 ja 57 kohdassa mieleen, että on jäsenvaltioiden tehtävä organisoida tehokas tarkastus- ja valvontajärjestelmä ja että Belgian viranomaisilla oli velvollisuus reagoida GIS:stä ilmeneviin virheisiin.
Komissio sitä vastoin katsoo, ettei valituksenalaisen tuomion 60 ja 70 kohdassa ole mitään ristiriitaa, koska ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tarkastelee mainitun tuomion näissä kahdessa kohdassa kahta eri sääntöjenvastaisuustyyppiä.
2. Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
Ensinnäkin valituksenalaisen tuomion 33 kohdan väitetyn ristiriitaisuuden ja/tai riittämättömien perustelujen osalta on todettava, ettei se, että menettelyä voidaan kehittää, ole itsessään peruste rahoitusta koskevalle korjaukselle. Yhteisön nimenomaisten sääntöjen soveltamisessa on oltava merkittäviä puutteita ja tällaisten puutteiden on aiheutettava EMOTR:lle todellinen tappioiden tai sääntöjenvastaisuuksien riski (ks. em. asia Alankomaat v. komissio, tuomion 34 kohta ja asia
C-5/03, Kreikka v. komissio, tuomio 7.7.2005, Kok. 2005, s. I-5925
, 51 kohta).
Belgian kuningaskunnan mukaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei ole selittänyt, miksi komission toimintaohjeissaan toistamaa edellä mainittua sääntöä olisi luettava kyseisiin toimintaohjeisiin sisältyvän sellaisen säännön valossa, jonka mukaan kiinteämääräisiä korjauksia on tehtävä, kun komissio toteaa, ettei ole toteutettu tarkastustoimenpidettä, joka on asetuksessa nimenomaisesti vaadittu tai joka on implisiittisesti välttämätön nimenomaisen säännön noudattamiseksi.
Tältä osin on todettava, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on perustellut sitä, että toimintaohjeiden määräyksiä on luettava yhdessä, erityisesti EMOTR:n tilien tarkastamista ja hyväksymistä koskeviin riita-asioihin liittyvää todistustaakkaa koskevilla säännöillä. Tällainen perustelu on riittävä. Tämän tuomion 124 kohdassa esitetyn säännön ensi näkemältä todettavasta ulottuvuudesta huolimatta kiinteämääräistä korjausta voidaan soveltaa silloinkin, kun puutteet todetaan implisiittisiä sääntöjä sovellettaessa, jos näiden implisiittisten sääntöjen noudattaminen on välttämätöntä nimenomaisen säännön noudattamiseksi (ks. kiinteämääräisestä korjauksesta implisiittisten velvollisuuksien laiminlyönnin yhteydessä em. asia Kreikka v. komissio, tuomio 9.1.2003, 28 ja 37 kohta).
Kyseessä olevien implisiittisten velvollisuuksien väitetystä yhteensopimattomuudesta yhteisön oikeuskäytännön kanssa on todettava, että kun otetaan huomioon tämän tuomion 84 kohdassa todetut seikat, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen ei tarvinnut tarkastella väitettyä ristiriitaisuutta.
Valituksenalaisen tuomion 51 kohdasta on palautettava mieliin, että siinä esitettiin yhteenveto Belgian kuningaskunnan väitteistä, jotka koskivat sitä, että komissio oli määrännyt sen virheiden esiintyessä joko suorittamaan paikalla tehtäviä tarkastuksia tai vähentämään pinta-alaa taikka suorittamaan muita hallinnollisia tarkastuksia.
”Muista hallinnollisista tarkastuksista” on todettava, että yhteenvetokertomuksen B.7.1 kohdassa komissio jo moitti tätä jäsenvaltiota lisätutkimusten puuttumisesta, toisin sanoen nyt esillä olevassa asiassa muiden tarkastusten, mukaan lukien hallinnollisten, puuttumisesta niiden tukihakemusten osalta, joiden pinta-alojen poikkeamat ylittivät 5 prosenttia. Tästä johtuu, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei ole mennyt riidanalaisessa päätöksessä esitettyjä väitteitä pidemmälle eikä sen siis ollut esitettävä erityisiä perusteluja tältä osin.
Valituksenalaisen tuomion 60 ja 70 kohdasta on lopuksi todettava, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen esittämät kaksi eri toteamusta eivät ole miltään osin ristiriitaiset.
Edellä esitetyn perusteella kolmas valitusperuste on hylättävä perusteettomana.
D
Neljäs valitusperuste, joka koskee suhteellisuusperiaatteen loukkaamista
1. Asianosaisten lausumat
Tällä valitusperusteella Belgian kuningaskunta moittii ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuinta siitä, että se on soveltanut virheellisesti suhteellisuusperiaatetta katsoessaan, että komissio asetti sille perustellusti 9322809 euron suuruisen rahoitusta koskevan korjauksen. Tämän jäsenvaltion ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa esittämän ekstrapolaatiomenetelmän mukaan EMOTR:lle väitetyistä sääntöjenvastaisuuksista tosiasiallisesti aiheutunut vahinko oli 1079814 euroa tai enintään 1491085 euroa.
Lisäksi Belgian hallitus väittää, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hylkäsi virheellisesti sen arvion EMOTR:lle tosiasiallisesti aiheutuneesta vahingosta pelkästään siitä syystä, että se ei ottanut huomioon perusteettomien maksujen takaisinperintää eikä viivästyneen tallennuksen kohteina olleita tapauksia. Vaikka nämä kaksi tekijää puuttuvat, tämä jäsenvaltio väittää, että sen ekstrapolaatioiden avulla voidaan joka tapauksessa osoittaa komission soveltaman kiinteämääräisen korjauksen epäsuhtaisuus.
Komissio väittää, että Belgian viranomaisten olisi pitänyt alkuperäisessä ekstrapolaatiossaan ottaa huomioon perusteettomien maksujen takaisinperintä, mitä ne eivät ole tehneet. Ne yrittävät todellisuudessa esittää uuden ekstrapolaation väittäessään muutoksenhakuvaiheessa, että EMOTR:lle aiheutunut mahdollinen vahinko on enintään 3500000 euroa.
2. Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
Vaikka komission on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan näytettävä toteen yhteisön sääntöjen rikkominen, sen jälkeen kun tämä rikkominen on osoitettu, jäsenvaltion on tarvittaessa osoitettava, että komissio on tehnyt virheen määrittäessään, mitä rahoituksellisia seuraamuksia rikkomisella on (em. asia Kreikka v. komissio, tuomio 7.7.2005, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Sovelletun korjauksen tyypin osalta on toimintaohjeiden valossa muistettava, että jollei yhteisölle aiheutuneita tappioita ole mahdollista arvioida täsmällisesti, komissio voi käyttää kiinteämääräistä korjausta (ks. asia
C-346/00, Yhdistynyt kuningaskunta v. komissio, tuomio 18.9.2003, Kok. 2003, s. I-9293
, 53 kohta).
Nyt esillä olevassa asiassa oli juuri näin, ja komission riidanalaisessa päätöksessä soveltama 2 prosentin korjauskerroin on pienin sovellettavissa oleva kerroin (ks. vastaavasti em. asia Yhdistynyt kuningaskunta v. komissio, tuomion 56 kohta).
Koska komissio on tältä osin sen sijaan, että se olisi hylännyt kaikki menot, joita rikkominen koski, pyrkinyt luomaan sääntöjä, joilla otetaan käyttöön sääntöjenvastaisuuksien eriytetty kohtelu sen mukaan, mikä tarkastusten puutteiden taso ja EMOTR:lle aiheutuvan riskin aste on, jäsenvaltion on osoitettava, että kyseiset perusteet ovat mielivaltaisia ja kohtuuttomia (ks. vastaavasti asia
C-242/96, Italia v. komissio, tuomio 1.10.1998, Kok. 1998, s. I-5863
, 75 kohta sekä ks. asia
C-28/94, Alankomaat v. komissio, tuomio 22.4.1999, Kok. 1999, s. I-1973
, 56 kohta ja asia
C-130/99, Espanja v. komissio, tuomio 21.3.2002, Kok. 2002, s. I-3005
, 44 kohta).
Riidanalaisessa päätöksessä sovelletun 2 prosentin kiinteämääräisen korjauksen osalta Belgian kuningaskunta on esittänyt ekstrapolaation, jolla pyritään osoittamaan, että EMOTR:lle aiheutunut suurin mahdollinen vahinko oli pienempi kuin komission soveltaman kiinteämääräisen korjauksen perusteella saatu määrä.
On todettava, että tarkastuksissa tapahtuvien puutteiden tapauksessa sen vahingon arvioinnissa, joka EMOTR:lle olisi voinut syntyä näiden puutteiden vuoksi, on otettava huomioon muun muassa viljelijöiden perusteettomasti saamien tukimaksujen takaisinperintä.
Näin ollen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on perustellusti katsonut, että Belgian kuningaskunta ei ole osoittanut, että EMOTR:lle syntynyt suurin mahdollinen vahinko ei voisi olla suurempi kuin 1491085 euroa. Toisin kuin tämä jäsenvaltio väittää, esitetty ekstrapolaatio ei voi olla todistusvoimainen kyseessä olevan rahoitusta koskevan korjauksen epäsuhtaisuuden osoittamiseksi, koska perusteettomien maksujen takaisinperintää ei ole otettu huomioon.
Kun Belgian kuningaskunta esittää muutoksenhakuvaiheessa toisen ekstrapolaation suurimmasta mahdollisesta vahingosta, joka EMOTR:lle voi aiheutua sen viranomaisten suorittamien tarkastusten puutteista, se tavallaan vahvistaa sen ensimmäisten, ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen hylkäämien ekstrapolaatioiden suhteellisen vähäisen todistusarvon.
Tästä seuraa, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuinta ei tältä osin voida moittia suhteellisuusperiaatteen loukkaamisesta.
Belgian kuningaskunta tosin viittaa valituskirjelmänsä 122 kohdassa valituksenalaisen tuomion 93 kohtaan, jossa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on katsonut, että koska kiinteämääräinen korjaus on vahvistettu toimintaohjeissa määrätylle alimmalle mahdolliselle tasolle eli 2 prosentiksi ja koska näitä toimintaohjeita ei ole riitautettu, tämä korjaus ei näin ollen ole voinut olla suhteellisuusperiaatteen vastainen. Tämä jäsenvaltio ei kuitenkaan ole esittänyt tältä osin erityisiä väitteitä tämän ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen toteamuksen kiistämiseksi.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EY 225 artiklasta, yhteisöjen tuomioistuimen perussäännön 58 artiklan ensimmäisestä kohdasta ja sen työjärjestyksen 112 artiklan 1 kohdan c alakohdasta seuraa, että valituksessa on ilmoitettava täsmällisesti sekä se, miltä kaikilta osin tuomion kumoamista vaaditaan, että ne oikeudelliset perusteet ja perustelut, joihin erityisesti halutaan vedota tämän vaatimuksen tueksi (ks. asia
C-131/03 P, Reynolds Tobacco ym. v. komissio, tuomio 12.9.2006, Kok. 2006, s. I-7795
, 49 kohta ja asia
C-227/04 P, Lindorfer v. neuvosto, tuomio 11.9.2007, Kok. 2007, s. I-6767
, 45 kohta).
Edellä esitetystä seuraa, että neljäs valitusperuste on hylättävä.
E
Viides valitusperuste, joka koskee rahoitusta koskevien korjausten määrien yhteydessä täyden harkintavallan puuttumiseen liittyvää oikeudellista virhettä
1. Asianosaisten lausumat
Belgian kuningaskunta katsoo, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen, kun se on jättänyt tutkimatta tämän jäsenvaltion vaatimuksen vähentää kyseisellä tuomioistuimella olevan täyden harkintavallan perusteella komission määräämän rahoitusta koskevan korjauksen määrää.
Tämä jäsenvaltio väittää tältä osin, että EY 229 artiklaa, jossa määrätään, että asetuksissa, joita Euroopan parlamentti ja neuvosto yhdessä antavat taikka joita neuvosto antaa, voidaan antaa yhteisöjen tuomioistuimelle täysi harkintavalta näissä asetuksissa säädettyjen seuraamusten osalta, ei voida soveltaa. Kyseessä olevista taloudellisista seuraamuksista ei säädetä asetuksessa, vaan komission toimintaohjeissa.
Belgian hallitus vetoaa kuitenkin asiassa
C-449/99 P, EIP vastaan Hautem, 2.10.2001 annettuun tuomioon (Kok. 2001, s. I-6733
) ja katsoo, että yhteisön tuomioistuinten täysi harkintavalta voidaan tunnustaa ilmankin.
Komissio muistuttaa periaatteesta, jonka mukaan EMOTR voi vastata vain yhteisön sääntöjen mukaan suoritetuista menoista. Sillä on siis velvollisuus kieltäytyä rahoittamasta sääntöjenvastaisia menoja, ja kun on mahdotonta määrittää sääntöjenvastaisten menojen tarkka määrä, se voi jopa evätä kaikkien menojen rahoittamisen.
Viimeksi mainitussa tapauksessa ja suhteellisuusnäkökanta huomioon ottaen rahoitusta koskevien korjausten järjestelmässä voidaan erottaa sääntöjenvastaisuustilanteet soveltamalla määrättyjä rahoitusta koskevia korjauksia sen tappioriskin mukaan, jonka jäsenvaltioiden yhteisön sääntöjen rikkominen aiheuttaa talousarviolle. Tämä sulkee siis pois sen, että sitä pidettäisiin sääntöjenvastaisten maksujen seuraamusjärjestelmänä.
Edellä mainitussa asiassa EIP vastaan Hautem annetusta tuomiosta komissio on sitä mieltä, että yhteisöjen tuomioistuin on katsonut sillä olevan täysi harkintavalta tässä asiassa vain kyseessä olevan riita-asian erityisen luonteen vuoksi ja sen vuoksi, että sopimuksen suhteen toimivaltaisella tuomioistuimella on yleensä asiassa täysi harkintavalta. Koska EMOTR:n tilien tarkastaminen ja hyväksyminen ei kuitenkaan sisällä seuraamuksia, sitä koskevalla riidalla ei ole erityistä luonnetta, joka oikeuttaisi tällaisen harkintavallan myöntämisen.
2. Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
On todettava, että, kuten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on perustellusti katsonut, EMOTR:n alalla missään säännöksessä yhteisöjen tuomioistuimille ei anneta EY 229 artiklassa tarkoitettua täyttä harkintavaltaa.
Väitteestä, joka koskee komission tällä alalla hyväksymien toimintaohjeiden mukaisesti määräämien rahoitusta koskevien korjausten väitettyä pakottavaa luonnetta, on palautettava mieliin, että tällaisen rahoitusta koskevan korjauksen tarkoituksena on estää se, että EMOTR:n vastattaviksi tulisi menoja, joita ei käytetä yhteisön kyseisessä lainsäädännössä asetetun tavoitteen rahoittamiseen eikä sitä näin ollen voida pitää seuraamuksena (ks. asia
C-247/98, Kreikka v. komissio, tuomio 11.1.2001, Kok. 2001, s. I-1
, 13 ja 14 kohta ja asia
C-332/01, Kreikka v. komissio, tuomio 9.9.2004, Kok. 2004, s. I-7699
, 63 kohta).
Näin ollen Belgian hallitus ei voi perustaa väitettään, jonka tavoitteena on tunnustaa yhteisöjen tuomioistuimille täysi harkintavalta komission EMOTR:n tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä määräämien rahoitusta koskevien korjausten osalta, siihen, että nämä korjaukset olisivat luonteeltaan seuraamuksia.
Näin ollen viides valitusperuste on hylättävä perusteettomana.
Edellä esitetyn perusteella valitus on hylättävä.
VI

Oikeudenkäyntikulut
Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan, jota saman työjärjestyksen 118 artiklan nojalla sovelletaan muutoksenhakuun, yhteisöjen tuomioistuin voi määrätä oikeudenkäyntikulut jaettaviksi asianosaisten kesken tai määrätä, että kukin vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan. Nyt esillä olevassa asiassa on syytä määrätä, että asianosaiset vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Valitus hylätään.

2)
Belgian kuningaskunta ja Euroopan yhteisöjen komissio vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: ranska.