CELEX: 61994TJ0330
Statligt stöd
Kommissionens vägran att lämna förslag till lämpliga åtgärder enligt artikel 93.1 i fördraget
Talan om ogiltigförklaring
Avvisning

Bakgrund till tvisten
Genom en skrivelse av den 24 september 1990 anmälde den nederländska regeringen till kommissionen, enligt artikel 93.3 i EEG-fördraget,
ett allmänt regionalt stödprogram för perioden från år 1991 till år 1994, benämnt
Subsidieregeling regionale investeringsprojecten 1991 (nedan kallat det nederländska programmet). Efter granskning underrättade kommissionen den nederländska regeringen, genom
en skrivelse av den 27 december 1990, om att den ansåg det nederländska programmet vara förenligt med den gemensamma marknaden
enligt artikel 92.3 c i fördraget (nedan kallat beslutet om godkännande).
En sammanfattning av beslutet om godkännande med följande lydelse offentliggjordes i
Tjugonde rapporten om konkurrenspolitiken
(punkt 330) [vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå]: I december beslöt kommissionen att godta huvuddragen i regionalpolitiken för perioden år 1991─1994 i Nederländerna, enligt
vilken stödnivån skall sänkas samt antalet regioner som kan komma i fråga för investeringsstöd skall minskas.Kommissionen motsatte sig inte investeringsstöd till en nivå om 20 procent brutto under hela perioden om fyra år för provinserna
Groningen, Friesland samt Lelystad. För sydöstra Drenthe begränsades emellertid kommissionens godkännande till två år. Situationen
i denna region kommer att bli föremål för förnyad bedömning under år 1992.
I maj 1991 ansökte det nederländska bolaget Frima BV (nedan kallat Frima) om att de nederländska myndigheterna med tillämpning
av det nederländska programmet skulle bevilja stöd om 12,5 miljoner HFL, det vill säga 10 procent av de kostnader för anläggning
av ett nytt saltverk (enhet för saltutvinning) i Harlingen i provinsen Friesland, som berättigar till stöd. Under år 1993
och i början av år 1994 inkom Frima med närmare uppgifter avseende sin ansökan om stöd.
I oktober 1993 gjorde en artikel i fackpressen Salt Union Ltd (nedan kallat Salt Union), som är en saltproducent i Förenade
kungariket, uppmärksamt på att Frima eventuellt skulle beviljas stöd av den nederländska regeringen med tillämpning av det
nederländska programmet.
Salt Union inledde därefter en brevväxling med kommissionen avseende detta stöd och det nederländska programmet. Därvid begärde
Salt Union att kommissionen skulle föreslå den nederländska regeringen lämpliga åtgärder enligt artikel 93.1 i fördraget avseende
det nederländska programmet.
Den 5 augusti 1994 sände kommissionen Salt Union en skrivelse i vilken den uttryckte sig i följande ordalag: The Commission has found no reason to propose appropriate measures pursuant to Article 93(1) EC regarding the scheme. Friesland
still meets the criteria the Commission uses in its method to assess whether a region is eligible to the derogation provided
for in Article 92(3)c) EC. [...] The scheme in question was found compatible with the common market in 1990, with the exception
of its applications in certain specific sectors (which do not include the salt industry). The aid decided by the Dutch authorities
in favour of Frima respects the criteria set out in the scheme ─ indeed, the aid is clearly lower than what the authorities
could have awarded ─ and is therefore compatible under the 1990 decision.(
Kommissionen har inte funnit någon anledning att avseende (det nederländska) programmet lämna förslag till lämpliga åtgärder
enligt artikel 93.1 i EG-fördraget. Friesland uppfyller fortfarande de kriterier som tillämpas av kommissionen för att bedöma
om en region har rätt att omfattas av undantaget i artikel 92.3 c i EG-fördraget. ... Programmet i fråga ansågs vara förenligt
med den gemensamma marknaden år 1990, med undantag av dess tillämpning på vissa specifika områden (som inte omfattar saltindustrin).
Det stöd som de nederländska myndigheterna beslutat bevilja Frima överensstämmer med de kriterier som anges i programmet ─
det är till och med uppenbart lägre än vad myndigheterna hade kunnat bevilja ─ och är därför förenligt med 1990 års beslut.)
Förfarande
Det var under dessa omständigheter som Salt Union den 13 oktober 1994 väckte den förevarande talan.
Genom en särskild handling, som inkom till förstainstansrättens kansli den 19 januari 1995, invände kommissionen att det förelåg
rättegångshinder enligt artikel 114.1 i rättegångsreglerna. Genom ett beslut av den 13 juli 1995 meddelade förstainstansrätten
(tredje avdelningen i utökad sammansättning) enligt artikel 114.4 i rättegångsreglerna att invändningen om rättegångshinder
skulle prövas i den slutliga domen.
Genom beslut av den 17 november 1995 (T-330/94, Rec. s. II-2881) tillät förstainstansrätten Frima att intervenera till stöd
för kommissionens yrkanden, samt tillät föreningen Verein Deutsche Salzindustrie eV (nedan kallat VDS) att intervenera till
stöd för sökandens yrkanden. I samma beslut biföll förstainstansrätten även intervenienternas ansökningar om att få avvika
från språkreglerna under det muntliga förfarandet.
På grundval av referentens rapport beslutade förstainstansrätten att inleda det muntliga förfarandet utan att dessförinnan
vidta åtgärder för bevisupptagning.
Parterna har utvecklat sin talan och besvarat frågor som förstainstansrätten har ställt under det offentliga sammanträdet
den 2 juli 1996.
Parternas yrkanden
Salt Union har yrkat att förstainstansrätten skall
─
ogiltigförklara det beslut som ingår i en skrivelse av den 5 augusti 1994, genom vilken kommissionen upplyste sökanden att
den inte hade funnit det motiverat att föreslå lämpliga åtgärder enligt artikel 93.1 i EG-fördraget avseende det nederländska
programmet för regionalt stöd,
ogiltigförklara det beslut som ingår i en skrivelse av den 5 augusti 1994, genom vilken kommissionen upplyste sökanden att
den inte hade funnit det motiverat att föreslå lämpliga åtgärder enligt artikel 93.1 i EG-fördraget avseende det nederländska
programmet för regionalt stöd,
─
fastställa att kommissionen är ansvarig för den skada som bolaget har lidit,
fastställa att kommissionen är ansvarig för den skada som bolaget har lidit,
─
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
VDS stödjer samtliga Salt Unions yrkanden.
Kommissionen har yrkat att förstainstansrätten skall
─
ogilla talan,
ogilla talan,
─
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Frima har yrkat att förstainstansrätten skall
─
avvisa talan,
avvisa talan,
─
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna, inklusive dem som uppkommit för Frima.
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna, inklusive dem som uppkommit för Frima.
Under sammanträdet har Salt Union återkallat sitt yrkande att kommissionen skall fastställas vara ansvarig för den skada som
bolaget har lidit. Förstainstansrätten har antecknat detta.
Om talan kan upptas till sakprövning
Kommissionen har åberopat fyra grunder till stöd för att talan inte kan prövas. För det första är talan preskriberad. För
det andra har inte Salt Union något intresse av att erhålla en ogiltigförklaring av det ifrågasatta beslutet. För det tredje
är det ifrågasatta beslutet inte en rättsakt mot vilken talan kan föras. För det fjärde berörs inte Salt Union direkt och
personligen av det ifrågasatta beslutet.
Under de omständigheter som råder i detta fall anser förstainstansrätten det lämpligt att först pröva grunden att talan inte
kan prövas på grund av att det ifrågasatta beslutet inte är en rättsakt mot vilken talan kan föras.
Parternas argument
Kommissionen har påpekat att enligt artikel 173 i EG-fördraget (nedan kallat fördraget) är gemenskapernas domstolar behöriga
att granska kommissionens
rättsakter. Ett beslut att lämna förslag eller inte lämna förslag till lämpliga åtgärder enligt artikel 93.1 i fördraget utgör emellertid
inte, i den mening som avses i den nämnda artikel 173, en rättsakt som kan prövas av domstol. Kommissionen har bland annat
understrukit att den omständigheten att ett förslag till lämpliga åtgärder har lämnats inte har tvingande verkan, eftersom
det inte utgör en grund som gör att kommissionen har rätt att väcka talan vid domstolen att en medlemsstat inte godtar de
åtgärder som föreslås. För att kunna väcka talan skall kommissionen bland annat avsluta den ytterligare fas som antagandet
av ett beslut enligt artikel 93.2 i fördraget utgör.
Kommissionen anser dessutom att en begäran att den skall lämna förslag till lämpliga åtgärder enligt artikel 93.1 försätter
den i en situation som är jämförbar med den situation då den får en begäran att inleda ett förfarande mot en medlemsstat enligt
artikel 169 i fördraget. Enligt fast rättspraxis kan emellertid en talan om ogiltigförklaring av den rättsakt genom vilken
kommissionen har beslutat avseende en sådan begäran inte prövas, eftersom
en administrativ fas vars syfte är att en medlemsstat skall uppmanas att anpassa sig till fördraget ... inte medför någon
rättsakt av kommissionen som har tvingande verkan (domstolens dom av den 1 mars 1966, Lütticke m.fl. mot kommissionen, 48/65, Rec. s. 27, 39).
Kommissionen har dessutom understrukit att generaladvokaten Gand i sitt förslag till avgörande i det ovan nämnda målet Lütticke
m.fl. mot kommissionen (Rec. s. 44) angav följande: I princip kan en sådan talan (om ogiltigförklaring) föras mot ett avslagsbeslut enbart om talan kan föras mot den positiva
åtgärd som myndigheten vägrat att vidta. I det förevarande fallet skulle det motiverade yttrande som kommissionen eventuellt
skulle avge om Förbundsrepublikens underlåtenhet att uppfylla sina skyldigheter, uppmaningen till denna stat att inkomma med
yttranden och, mer allmänt, inledandet av ett förfarande enligt artikel 169, utgöra faser som föregår en talan vid domstolen,
men är inte i sig rättsakter mot vilka talan kan föras.
Kommissionen anser att detta resonemang kan föras även i det förevarande fallet.
Kommissionen har slutligen gjort gällande att den granskning som görs enligt artikel 93.1 är av så omfattande och skönsmässig
art att talan inte kan föras mot denna. I detta avseende har kommissionen framhållit att den enligt rättspraxis har ett stort
utrymme för skönsmässig bedömning för att genomföra de befogenheter som den har enligt artikel 93.1. Kommissionen har bland
annat hänvisat till domstolens dom av den 9 augusti 1994, Namur-Les assurances du crédit (C-44/93, Rec. s. I-3829, punkterna 11,
15 och 34), i vilken fastslogs att det är kommissionen som vid utövandet av sina befogenheter enligt artikel 93.1 skall ta
initiativet. Kommissionen anser att möjligheten för en enskild att väcka talan enligt artikel 173 är oförenlig med ett sådant
utrymme för skönsmässig bedömning. Till stöd för detta påstående har den hänvisat dels till domstolens dom av den 17 maj 1990,
Sonito m.fl. mot kommissionen (C-87/89, Rec. s. I-1981, punkt 6), i vilken det var fråga om en vägran av kommissionen att
inleda ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 169, dels till förstainstansrättens dom av den 27 oktober 1994, Ladbroke
mot kommissionen (T-32/93, Rec. s. II-1015, punkt 37), i vilken det var fråga om en vägran av kommissionen att anta ett beslut
enligt artikel 90.3 i fördraget.
Frima har hänvisat till förstainstansrättens dom av den 28 oktober 1993, Zunis Holding m.fl. mot kommissionen (T-83/92, Rec.
s. II-1169, punkt 31), i vilken det fastslogs att,
när en rättsakt av kommissionen är av nekande karaktär skall den bedömas i förhållande till arten av den begäran på vilken
den utgör ett svar. I synnerhet kan en påtalad vägran av en gemenskapsinstitution att dra tillbaka eller ändra en rättsakt
endast utgöra en rättsakt, vars rättsenlighet kan granskas i enlighet med artikel 173 i fördraget, när den rättsakt som gemenskapsinstitutionen
har vägrat att dra tillbaka eller ändra hade kunnat påtalas enligt denna bestämmelse. Frima anser att med hänsyn till denna rättspraxis kan Salt Unions talan om ogiltigförklaring av det ifrågasatta beslutet
inte upptas till sakprövning.
Salt Union har understrukit att kommissionen enligt artikel 93.1 är skyldig att fortlöpande granska stödprogram. Salt Union
har angett att det inte på något sätt önskar ifrågasätta vissa bestämda åtgärder eller omfattningen av dessa, utan enbart
avser att erhålla en ogiltigförklaring av ett rättsstridigt beslut att avsluta en obligatorisk granskning som är ofullständig.
Salt Union har hävdat att, även om kommissionen förfogar över ett utrymme för skönsmässig bedömning avseende arten av de lämpliga
åtgärder som den kan föreslå medlemsstaterna efter en granskning enligt artikel 93.1, förfogar den inte över något utrymme
för skönsmässig bedömning avseende omfattningen av denna granskning. Av detta följer att, även om de klagande inte har rätt
att bestrida eventuella förslag som kommissionen har lämnat till medlemsstaterna, har de ett intresse av att försäkra sig
om att den typ av granskning som kommissionen genomför är tillräckligt omfattande för att göra det möjligt för den att bedöma
om en intervention är lämplig. I det förevarande fallet har kommissionen emellertid inte genomfört en fullständig granskning
enligt artikel 93.1. Tvärtom har den kommit fram till att det inte var nödvändigt att lämna förslag till lämpliga åtgärder
på grundval av en ofullständig granskning av sakomständigheterna. När kommissionen, som i det förevarande fallet, underlåter
att lämna förslag till lämpliga åtgärder efter en ofullständig granskning, har den omständigheten att det däremot svarande
ärendet har avskrivits rättsverkan, eftersom kommissionen rättsstridigt har försatt sig i en situation där den omöjligt kan
lämna förslag till lämpliga åtgärder, trots att sådana åtgärder hade kunnat visa sig nödvändiga om den hade företagit en fullständig
granskning.
Salt Union har påpekat att det bör göras skillnad mellan dels det förfarande som föreskrivs i artikel 169, dels förfarandet
i artikel 93, eftersom specialförfarandet i artikel 93 vore meningslöst om dessa två förfaranden vore helt identiska. Skillnaden
mellan de två förfarandena består i att kommissionen enligt artikel 169 inte är skyldig att företa en granskning av medlemsstaternas
underlåtenhet att uppfylla sina skyldigheter enligt fördraget, medan kommissionen enligt artikel 93.1 är skyldig att fortlöpande
granska samtliga stödprogram. Denna skillnad är av avgörande betydelse, eftersom sådana berörda personer som Salt Union vilka,
om kommissionen underlåter att fullgöra sin granskningsskyldighet enligt artikel 93.1, kan använda sig av det förfarande som
föreskrivs i artikel 93.2, felaktigt berövas denna möjlighet. I artikel 169 föreskrivs däremot inte något motsvarande förfarande.
Salt Union har därefter påpekat att enligt domstolens dom av den 19 maj 1993, Cook mot kommissionen (C-198/91, Rec. s. I-2487,
punkt 23) kan ─ om kommissionen, utan att inleda förfarandet enligt artikel 93.2, på grundval av artikel 93.3 fastslår att
ett nytt stöd är förenligt med den gemensamma marknaden ─ de som omfattas av de processrättsliga skyddsregler som föreskrivs
i artikel 93.2 uppnå att dessa regler iakttas endast om de har möjlighet att vid domstolen ifrågasätta detta beslut av kommissionen.
I analogi med denna dom kan en sökande som har intresse av att deltaga i ett förfarande enligt artikel 93.2, som avslutandet
av förfarandet i artikel 93.1 kan leda till, uppnå att de processrättsliga skyddsregler som föreskrivs i artikel 93.2 iakttas
endast om de har möjlighet att vid domstolen ifrågasätta att den obligatoriska granskningen enligt artikel 93.1 inte har utförts
på ett riktigt sätt.
VDS har gjort gällande att det av domstolens dom av den 28 januari 1986, Cofaz m.fl. mot kommissionen (169/84, Rec. s. 391,
punkt 20─32) framgår att rättigheterna för konkurrenterna till dem som mottager statligt stöd skyddas genom fördraget. Av
detta följer att konkurrenterna alltid borde ha rätt att motsätta sig att bolag som är verksamma på samma marknader som de
själva beviljas statligt stöd. Enligt VDS är en sådan tolkning nödvändig för att säkerställa att fördragets bestämmelser om
statligt stöd faktiskt iakttas. Frimas konkurrenter borde följaktligen ha möjlighet att begära att kommissionen företar en
fördjupad granskning av stödet till Frima enligt artikel 93.1.
VDS har hänvisat till domstolens dom av den 14 november 1984, Intermills mot kommissionen (323/82, Rec. s. 3809, punkt 16),
i vilken det har preciserats att de
berörda som avses i bestämmelsen i artikel 93.2 bland annat utgörs av konkurrenter till den som mottager stödet i fråga. Eftersom
dessa konkurrenter har rätt att deltaga i ett förfarande enligt artikel 93.2, som har föranletts av ett förfarande enligt
artikel 93.1, bör de enligt VDS även ha rätt att ifrågasätta ett beslut av kommissionen att inte inleda det förfarande som
avses i artikel 93.1. Om de inte har en sådan rätt berövas de sin rätt att med stöd av artikel 93.2 inkomma med yttranden.
En sådan situation skulle strida mot den gemenskapsrättsliga principen att när en part har en rättighet, tillhandahålls denne
genom fördraget även de processuella medel som krävs för att göra dessa rättigheter gällande. VDS har i detta avseende hänvisat
till domstolens dom av den 22 maj 1990, parlamentet mot rådet (C-70/88, Rec. s. I-2041).
Förstainstansrättens bedömning
Enligt domstolens och förstainstansrättens fasta rättspraxis är det sådana åtgärder som har tvingande rättsverkningar av den
arten att de påverkar sökandens intressen genom att de innebär en klar ändring av dennes rättsliga ställning som utgör rättsakter
eller beslut mot vilka talan om ogiltigförklaring kan föras enligt artikel 173 i fördraget (domstolens dom av den 11 november
1981, IBM mot kommissionen, 60/81, Rec. s. 2639, punkt 9, förstainstansrättens domar av den 10 juli 1990, Automec mot kommissionen,
T-64/89, Rec. s. II-367, punkt 42, och av den 24 mars 1994, Air France mot kommissionen, T-3/93, Rec. s. II-121, punkt 43).
Dessutom skall ett kommissionsbeslut som har nekande karaktär bedömas i förhållande till arten av den begäran som det utgör
ett svar på (domstolens domar av den 8 mars 1972, Nordgetreide mot kommissionen, 42/71, Rec. s. 105, punkt 5, och av den 24
november 1992, Buckl m.fl. mot kommissionen, C-15/91 och C-108/91, Rec. s. I-6061, punkt 22, den ovan nämnda domen Zunis Holding
m.fl. mot kommissionen, punkt 31). Närmare bestämt är en vägran att vidta en åtgärd en rättsakt mot vilken talan om ogiltigförklaring
kan föras enligt artikel 173 i fördraget, under förutsättning att den rättsakt som institutionen vägrar att anta skulle ha
kunnat ifrågasättas med stöd av denna bestämmelse (domstolens domar av den 26 april 1988, Asteris m.fl. och Grekland mot kommissionen,
97/86, 193/86, 99/86 och 215/86, Rec. s. 2181, punkt 17, och den ovan nämnda domen Sonito m.fl. mot kommissionen, punkt 8).
I det förevarande fallet är den rättsakt som har ifrågasatts enligt artikel 173 i fördraget kommissionens vägran att till
den nederländska regeringen lämna förslag till lämpliga åtgärder enligt artikel 93.1 i fördraget avseende det nederländska
programmet.
Med hänsyn till den rättspraxis som har nämnts (punkterna 31 och 32 ovan) kan denna vägran anses vara ett beslut mot vilket
talan om ogiltigförklaring kan föras enbart om den rättsakt genom vilken kommissionen, med bifall till Salt Unions begäran,
skulle ha lämnat den nederländska regeringen förslag till lämpliga åtgärder avseende det nederländska programmet hade utgjort
en åtgärd med tvingande rättsverkningar av den arten att de påverkar Salt Unions intressen genom att klart ändra dess rättsliga
ställning.
Det konstateras emellertid att enligt själva ordalydelsen i artikel 93.1 i fördraget utgör de lämpliga åtgärderna enbart förslag.
Staten eller den nederländska regeringen, för vilken dessa åtgärder föreslås, är närmare bestämt inte skyldig att följa förslaget.
För det fall att den skulle besluta att inte vidta åtgärderna måste kommissionen, om den fortfarande anser det lämpligt, anta
ett beslut enligt artikel 93.2 i fördraget för att kräva att det nederländska programmet ändras. Det är endast detta beslut
som är av tvingande art.
Av detta följer att den rättsakt som Salt Union begärde inte utgjorde en åtgärd med sådana tvingande rättsverkningar att de
påverkar dess intressen. Mot en sådan rättsakt kan således inte talan grundad på artikel 173 i fördraget föras.
Av detta följer också att kommissionens vägran att anta en sådan rättsakt inte är en rättsakt mot vilken talan enligt den
nämnda artikel 173 kan föras.
Av det ovan anförda framgår att talan skall avvisas, utan att det finns behov av att pröva de andra grunder för avvisning
som kommissionen har anfört eller att pröva målet i sak.
Förstainstansrätten är emellertid angelägen om att understryka att utgången i det förevarande målet inte innebär att företag
generellt sett skulle sakna möjlighet att motsätta sig att statligt stöd beviljas företag som är verksamma på samma marknader
som de. De förstnämnda företagen har nämligen möjlighet att inför nationell domstol bestrida en nationell myndighets beslut
att bevilja statligt stöd till ett företag som konkurrerar med dem. Om stödet omfattas av ett allmänt stödprogram kan företagen,
inom ramen för ett sådant nationellt förfarande, ifrågasätta om det kommissionsbeslut genom vilket programmet i fråga har
godkänts, är giltigt. Om den nationella domstolen står inför en fråga avseende detta besluts giltighet kan eller, i förekommande
fall, skall den begära ett förhandsavgörande enligt artikel 177 i fördraget.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
Eftersom Salt Union inte har vunnit bifall till sina yrkanden skall Salt Union, med hänsyn till kommissionens yrkanden, förpliktas
att ersätta rättegångskostnaderna, inklusive dem som uppkommit för Frima, eftersom Frima har yrkat detta. VDS skall bära sin
rättegångskostnad.
På dessa grunder beslutar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN (tredje avdelningen i utökad sammansättning)
följande dom:
1)
Talan avvisas.
2)
Salt Union Ltd förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, inklusive dem som uppkommit för Frima BV.
3)
Verein Deutsche Salzindustrie eV skall bära sin rättegångskostnad.
Briët
Vesterdorf
Lindh
Potocki
Cooke
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 22 oktober 1996.
H. Jung
C.P. Briët
Justitiesekreterare
Ordförande
–
Rättegångsspråk: engelska.