CELEX: 61998CJ0067
Fri udveksling af tjenesteydelser
Indgåelse af væddemål

Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 20. januar 1998, indgået til Domstolen den 13. marts 1998, har Consiglio di Stato (det italienske statsråd) i medfør af EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF) forelagt et præjudicielt spørgsmål vedrørende fortolkningen af EF-traktatens bestemmelser om den frie udveksling af tjenesteydelser med henblik på at bedømme, om en national lovgivning, der, såfremt ikke andet er bestemt, forbyder indgåelse af væddemål og forbeholder visse institutioner retten til at organisere tilladte væddemål, er forenelig med disse bestemmelser.
2 Spørgsmålet er blevet rejst under en sag mellem Questore di Verona (politimesteren i Verona) og Diego Zenatti i anledning af, at denne har fået forbud mod at fortsætte sin virksomhed som repræsentant i Italien for et bookmaker-firma i Det Forenede Kongerige, der modtager væddemål om resultatet i sportskonkurrencer.
Retsforskrifterne
3 I henhold til artikel 88 i kongelig anordning nr. 773 af 18. juni 1931 om godkendelse af lovbekendtgørelse vedrørende lovene om offentlig sikkerhed (GURI nr. 146 af 26.6.1931, herefter »kongelig anordning«) »kan der kun meddeles tilladelse til udøvelse af virksomhed i form af afslutning af væddemål, bortset fra væddemål om resultatet i væddeløb, kapsejladser, boldspil og andre lignende idrætskonkurrencer ... når afslutningen af væddemål udgør en nødvendig forudsætning for en hensigtsmæssig afvikling af den pågældende sportslige kappestrid«.
4 Det fremgår af svaret fra den italienske regering på det af Domstolen stillede spørgsmål vedrørende bestemmelserne for anvendelsen af den undtagelse, der er fastsat i denne bestemmelse, at væddemål enten skal vedrøre resultatet af sportsbegivenheder, der kontrolleres af Comitato Olimpico Nazionale Italiano (den italienske olympiske komité, herefter »CONI«), eller resultatet af hestevæddeløb, der organiseres af Unione Nazionale Incremento Razze Equine (den nationale sammenslutning for hesteavlens fremme, herefter »UNIRE«). Anvendelsen af de midler, der hidrører fra væddemål, og som tildeles disse to organismer, er lovreguleret og skal navnlig gøre det muligt at tilgodese udviklingen af sportsaktiviteter i form af investeringer i sportslige infrastrukturer, særlig i de fattigste områder og i storbyernes forstæder, samt at støtte hestesporten og hesteopdræt. I medfør af forskellige lovbestemmelser, der er blevet vedtaget i perioden 1995, 1996 og 1997, kan organiseringen og indgåelsen af væddemål, der er forbeholdt CONI og UNIRE, tildeles personer eller sammenslutninger, der yder passende garantier, på grundlag af offentlige udbud og mod betaling af gældende afgifter.
5 Artikel 718 i den italienske straffelov fastsætter straf for gennemførelse og organisering af hasardspil, og i medfør af artikel 4 i lov nr. 401 af 13. december 1989 (GURI nr. 401 af 18.12.1989) straffes lovstridig medvirken til organisering af spil eller væddemål, der er forbeholdt staten eller virksomheder med bevilling. Desuden falder uautoriserede spil og væddemål ind under artikel 1933 i codice civile, hvorefter gæld, der er stiftet ved spil eller væddemål, ikke kan inddrives ved retsforfølgning. Derimod kan beløb, der er betalt frivilligt, kun kræves tilbagebetalt i tilfælde af svig.
Tvisten i hovedsagen
6 Diego Zenatti har siden den 29. marts 1997 drevet virksomhed som repræsentant i Italien for selskabet SSP Overseas Betting Ltd (herefter »Overseas«), der er et i London hjemmehørende godkendt bookmaker-firma. Zenatti's virksomhed består i at drive en formidlingstjeneste for Overseas' italienske kunder i forbindelse med væddemål om resultatet i udenlandske sportsbegivenheder. Han sender de formularer, som kunderne har udfyldt, til London med fax eller via internettet vedlagt fotokopier af bankindbetalinger og modtager Overseas' faxbeskeder, som han videresender til disse kunder.
7 Ved afgørelse af 16. april 1997 bestemte Questore di Verona, at Zenatti's virksomhed skulle ophøre, idet der ikke kunne gives tilladelse til denne virksomhed i henhold til artikel 88 i den kongelige anordning, hvorefter der kun kan gives tilladelse til indgåelse af væddemål, når afslutningen af væddemålene udgør en nødvendig forudsætning for, at en konkurrence kan afvikles hensigtsmæssigt.
8 Zenatti anlagde herefter sag ved Tribunale amministrativo regionale del Veneto med påstand om annullation af denne afgørelse og med begæring om udsættelse af fuldbyrdelsen heraf. Ved kendelse af 9. juli 1997 suspenderede Tribunale amministrativo regionale retsvirkningerne af den anfægtede afgørelse.
9 Questore di Verona har appelleret denne kendelse til Consiglio di Stato.
10 Sidstnævnte har fundet, at en fortolkning af traktatens bestemmelser om den frie udveksling af tjenesteydelser er nødvendig til afgørelse af tvisten. De principper, der er blevet lagt til grund i Domstolens dom af 24. marts 1994 (sag C-275/92, Schindler, Sml. I, s. 1039, herefter »Schindler-dommen«), synes at kunne anvendes analogt på den italienske lovgivning om væddemål, da traktatens bestemmelser ifølge dommen ikke er til hinder for en lovgivning som den britiske lovgivning om lotterier under hensyntagen til de socialpolitiske hensyn og ønsket om at forebygge bedrageri, der berettiger den.
11 Da Fællesskabets retsinstanser imidlertid ikke har afsagt domme vedrørende en sådan lovgivning, har Consiglio di Stato, hvis afgørelser ikke kan appelleres, anset det for nødvendigt at forelægge sagen for Domstolen i medfør af traktatens artikel 177. Consiglio di Stato har derfor udsat sagen og besluttet at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er traktatens bestemmelser om udveksling af tjenesteydelser til hinder for bestemmelser som de italienske bestemmelser om væddemål, når henses til de socialpolitiske hensyn og det ønske om at forebygge bedrageri, der begrunder dem?«
Det præjudicielle spørgsmål
12 Den italienske regering og alle de andre regeringer, der har afgivet indlæg, samt Kommissionen finder, at Schindler-dommen indeholder de væsentlige elementer, der gør det muligt at besvare det stillede spørgsmål benægtende.
13 Zenatti har heroverfor gjort gældende, at indgåelse af væddemål om resultatet i sportsbegivenheder ikke kan sidestilles med lotterivirksomhed som omhandlet i Schindler-dommen, navnlig da væddemål ikke er et rent hasardspil, men et spil, hvori den, der indgår væddemålet, skal forudse resultatet ud fra sin erfaring. Han er ligeledes af den opfattelse, at den forelæggende rets henvisning til socialpolitiske hensyn og ønsket om at forebygge bedrageri ikke er tilstrækkelig til at berettige den i hovedsagen omhandlede lovgivning.
14 Det skal i denne henseende bemærkes, at Domstolen i præmis 60 i Schindler-dommen understregede de moralske, religiøse og kulturelle betænkeligheder, der knytter sig til såvel lotterier som andre spil om penge i alle medlemsstater. De nationale lovgivninger følger generelt den politik at begrænse eller endog forbyde spil om penge og at forhindre, at de er en kilde til personlig indtjening. Domstolen bemærkede ligeledes, at i betragtning af de betydelige summer, lotterier giver mulighed for at indsamle, og de store gevinster, de kan give deltagerne, særlig når de arrangeres i større målestok, indebærer de en stor risiko for forbrydelser og bedrageri. Derudover udgør de en fristelse til at give penge ud på en måde, der kan få socialt skadelige konsekvenser for den enkelte. Endelig bemærkes, at selv om dette hensyn ikke i sig selv kan anses for en objektiv begrundelse, er det ifølge Domstolen ikke uden betydning, at lotterier i væsentligt omfang kan bidrage til finansieringen af velgørende eller almennyttigt arbejde af social, forsorgsmæssig, sportslig eller kulturel art.
15 Som det fremgår af Schindler-dommens præmis 61, har Domstolen fundet, at de særlige forhold ved lotterier begrunder, at der tilkommer de nationale myndigheder et skøn, der omfatter fastsættelsen af de fornødne forskrifter til beskyttelse af deltagerne i spillet og mere generelt, under hensyntagen til hver enkelt medlemsstats socialt og kulturelt betingede særegenheder, til beskyttelsen af samfundsordenen, både for så vidt angår de nærmere bestemmelser om tilrettelæggelsen af lotterierne samt omfanget af indsatserne og anvendelsen af det udbytte, der realiseres. Under disse omstændigheder tilkommer det de nationale myndigheder at afgøre ikke alene, om det er nødvendigt at begrænse lotterier, men også om de skal forbydes, under forudsætning af, at sådanne begrænsninger ikke er diskriminerende.
16 Selv om Schindler-dommen vedrører tilrettelæggelsen af lotterier, gælder disse betragtninger ligeledes for andre pengespil med lignende karakteristika, hvilket bl.a. fremgår af selve ordlyden af dommens præmis 60.
17 I dommen af 26. juni 1997 (sag C-368/95, Familiapress, Sml. I, s. 3689) har Domstolen ganske vist afvist at sidestille visse spil med lotterier med egenskaber som dem, der blev behandlet i Schindler-dommen. Der var imidlertid tale om konkurrencespil, der findes i blade i form af krydsord eller gåder, hvor nogle af de læsere, der har indsendt et korrekt svar, vinder præmier ved lodtrækning. Som Domstolen navnlig har udtalt i dommens præmis 23, udgør de pågældende spil, der arrangeres i mindre målestok, og hvor indsatserne ikke er så store, ikke en separat erhvervsaktivitet, men blot én bestanddel blandt andre i et blads redaktionelle indhold.
18 Selv om de væddemål om resultatet i sportskonkurrencer, der omhandles i den foreliggende sag, ikke kan anses for rene hasardspil, giver de derimod ligesom disse forhåbninger om en pengegevinst mod en indsats i form af en indbetaling. Under hensyn til de betydelige summer, der indsamles ved væddemål, og de gevinster, som spillerne kan vinde, indebærer de de samme risici for forbrydelser og bedrageri og kan få de samme socialt skadelige konsekvenser for den enkelte.
19 Under disse omstændigheder skal de i hovedsagen omhandlede væddemål anses for pengespil, der kan sammenlignes med lotterierne i Schindler-dommen.
20 Den foreliggende sag adskiller sig imidlertid fra Schindler-sagen i mindst to henseender.
21 For det første er rækkevidden af lovgivningerne ikke den samme, selv om de i begge sager indeholder et forbud mod de omhandlede aktiviteter, dog med undtagelser. Som generaladvokaten har bemærket i punkt 24 i sit forslag til afgørelse, foreligger der ikke i den pågældende nationale lovgivning et totalt forbud mod indgåelse af væddemål, men retten til at organisere sådanne er forbeholdt visse organer på visse betingelser, hvorimod den nationale lovgivning, der blev undersøgt i Schindler-dommen, indeholdt et totalt forbud mod de pågældende spil, nemlig de store lotterier.
22 For det andet ville traktatens bestemmelser om etableringsfrihed, således som det er blevet bemærket i visse indlæg for Domstolen, kunne finde anvendelse på en situation som den, der foreligger i hovedsagen, i betragtning af karakteren af de relationer, der består mellem Zenatti og Overseas, som han handler for.
23 For så vidt angår sidstnævnte punkt er det unødvendigt at undersøge, om andre traktatbestemmelser eventuelt finder anvendelse, idet det af den forelæggende ret stillede spørgsmål er begrænset til bestemmelserne vedrørende den frie udveksling af tjenesteydelser.
24 Som Domstolen har fastslået i Schindler-dommen for så vidt angår tilrettelæggelsen af lotterier, finder traktatens bestemmelser om den frie udveksling af tjenesteydelser anvendelse på en virksomhed, der består i at give personer mulighed for mod betaling at deltage i et pengespil. Følgelig falder en sådan virksomhed under anvendelsesområdet for EF-traktatens artikel 59 (efter ændring nu artikel 49 EF), når mindst en af tjenesteyderne er etableret i en anden medlemsstat end den, hvor tjenesteydelsen udbydes.
25 I hovedsagen er tjenesteydelserne de ydelser, som organisatoren af væddemål og dennes agenter yder ved at få personer til at deltage i et pengespil, der giver dem forhåbninger om en gevinst. Disse tjenesteydelser ydes normalt mod en betaling, der består i indbetalingen af det beløb, der er indgået væddemål om, og de har en grænseoverskridende karakter.
26 Hverken parterne i hovedsagen, de forskellige regeringer, der har afgivet indlæg, eller Kommissionen har bestridt, at den italienske lovgivning, for så vidt den forbyder, at andre personer eller organer end dem, der kan opnå tilladelse til en sådan aktivitet, indgår væddemål, finder anvendelse uden forskelsbehandling af udbydere, der måtte være interesseret i en sådan virksomhed, hvad enten de er etableret i Italien eller i en anden medlemsstat.
27 Imidlertid udgør en sådan lovgivning en begrænsning af den frie udveksling af tjenesteydelser, idet den direkte eller indirekte forhindrer udbyderne i de andre medlemsstater i selv at indgå væddemål på italiensk område.
28 Det bør derfor undersøges, om dette indgreb i den frie udveksling af tjenesteydelser kan anses for lovligt som en undtagelsesforanstaltning, der udtrykkeligt er hjemlet i traktaten eller i henhold til Domstolens praksis er berettiget af tvingende almene hensyn.
29 I denne henseende tillader EF-traktatens artikel 55 (nu artikel 45 EF) og EF-traktatens artikel 56 (efter ændring nu artikel 46 EF), der finder anvendelse i dette tilfælde i medfør af EF-traktatens artikel 66 (nu artikel 55 EF), restriktioner, der er begrundet i varig eller lejlighedsvis udøvelse af offentlig myndighed, eller hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed eller den offentlige sundhed. Desuden fremgår det af Domstolens praksis (jf. herved dom af 25.7.1991, sag C-288/89, Collectieve Antennevoorziening Gouda m.fl., Sml. I, s. 4007, præmis 13, 14 og 15), at begrænsninger i den frie udveksling af tjenesteydelser, der følger af nationale bestemmelser, der finder anvendelse uden forskel, kun kan accepteres, såfremt disse foranstaltninger er berettiget af tvingende almene hensyn, de er egnede til at sikre virkeliggørelsen af det formål, som de forfølger, og de ikke går videre end nødvendigt for at nå dette mål.
30 Det fremgår af oplysningerne i forelæggelseskendelsen og i den italienske regerings indlæg, at den i hovedsagen omhandlede lovgivning forfølger tilsvarende mål som dem, der forfølges af den engelske lovgivning om lotterier, og som Domstolen omtalte i Schindler-dommen. Den italienske lovgivning har til formål at forhindre, at disse spil er en kilde til personlig indtjening, at undgå risiciene for forbrydelser og bedrageri samt socialt skadelige konsekvenser for den enkelte som følge af fristelsen til at give penge ud, som spil udgør, og kun at tillade dem i det omfang, de kan tjene et socialt nyttigt formål med henblik på en hensigtsmæssig afvikling af en sportskonkurrence.
31 Domstolen fandt i Schindler-dommens præmis 58, at disse hensyn skal bedømmes samlet. De vedrører beskyttelsen af modtagerne af tjenesteydelsen, mere generelt af forbrugerne, samt beskyttelsen af den offentlige orden, hvilke mål Domstolen allerede har henregnet til dem, der kan berettige indgreb i den frie udveksling af tjenesteydelser (jf. dom af 18.1.1979, forenede sager 110/78 og 111/78, Van Wesemael m.fl., Sml. s. 35, præmis 28, af 4.12.1986, sag 220/83, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 3663, præmis 20, og af 24.10.1978, sag 15/78, Société générale alsacienne de banque, Sml. s. 1971, præmis 5). Som fastslået i nærværende doms præmis 29 skal de foranstaltninger, der er begrundet med sådanne mål, desuden være egnede til at sikre virkeliggørelsen af de formål, som de forfølger, og de må ikke gå videre end nødvendigt for at nå disse mål.
32 Som bemærket i denne doms præmis 21 adskiller den italienske lovgivning om væddemål sig fra lovgivningen i Schindler-dommen, navnlig derved at den ikke fuldstændigt forbyder de omhandlede aktiviteter, men forbeholder dem for visse organer på visse betingelser.
33 Fastlæggelsen af det beskyttelsesniveau, som en medlemsstat ønsker at sikre på sit område for så vidt angår lotterier og pengespil, er imidlertid en del af de skønsbeføjelser, som Domstolen i Schindler-dommens præmis 61 har anerkendt, at de nationale myndigheder har. Det tilkommer disse at vurdere, om det i forbindelse med det forfulgte mål er nødvendigt helt eller delvist at forbyde sådanne aktiviteter eller kun at begrænse dem og at fastsætte mere eller mindre strenge kontrolforanstaltninger.
34 Under disse omstændigheder kan alene den omstændighed, at en medlemsstat har valgt en beskyttelsesordning, der er forskellig fra den, en anden medlemsstat har indført, ikke have indvirkning på bedømmelsen af, om de herom fastsatte bestemmelser er nødvendige og forholdsmæssige. Disse skal udelukkende bedømmes i forhold til de mål, som den pågældende medlemsstats nationale myndigheder forfølger, og det beskyttelsesniveau, som bestemmelserne skal sikre.
35 Ligesom det er fastslået af Domstolen i præmis 37 i dom af 21. september 1999 (sag C-124/97, Läärä m.fl., Sml. I, s. 6067) vedrørende spilleautomater, er den omstændighed, at de omhandlede væddemål ikke er fuldstændig forbudt, ikke tilstrækkelig til at bevise, at den nationale lovgivning i virkeligheden ikke har til formål at nå de almennyttige mål, som den angiveligt forfølger, og som skal bedømmes samlet. En tilladelse i begrænset omfang til disse spil inden for rammerne af særlige rettigheder eller af en eneret, som er blevet tildelt eller overdraget til visse organer, hvilket frembyder den fordel at lede spillelysten og udnyttelsen af spil ind i kontrollerede baner, at forhindre risikoen for, at en sådan udnyttelse sker i svigagtigt og kriminelt øjemed og at sikre, at det herved fremkomne provenu anvendes til almennyttige formål, indgår også i bestræbelserne på at nå disse mål.
36 Som generaladvokaten har bemærket i punkt 32 i forslaget til afgørelse, kan en sådan begrænsning kun accepteres, såfremt den reelt modsvarer ønsket om virkeligt at reducere spillemulighederne, og såfremt finansieringen af sociale aktiviteter via en afgift på indtægter fra tilladte spil kun er en ekstra fordel som følge af den gennemførte restriktive politik og ikke den egentlige begrundelse herfor. Selv om det ikke er uden betydning, at lotterier i væsentligt omfang kan bidrage til finansieringen af velgørende eller almennyttigt arbejde, således som Domstolen har fastslået det i Schindler-dommens præmis 60, kan dette hensyn ikke i sig selv anses for en objektiv begrundelse for en begrænsning af den frie udveksling af tjenesteydelser.
37 Det tilkommer den forelæggende ret at afgøre, om den nationale lovgivning for så vidt angår de konkrete bestemmelser for anvendelsen virkelig er i overensstemmelse med de mål, som berettiger den, og om de restriktioner, som den pålægger, ikke virker uforholdsmæssige i forhold til målene.
38 Under hensyn til det anførte i det hele skal det præjudicielle spørgsmål besvares med, at traktatens bestemmelser om den frie udveksling af tjenesteydelser ikke er til hinder for en national lovgivning som den italienske, der forbeholder visse organer retten til at indgå væddemål om resultatet af sportsbegivenheder, såfremt denne lovgivning reelt er begrundet i socialpolitiske målsætninger om at begrænse de skadelige virkninger af sådanne aktiviteter, og såfremt de restriktioner, som den pålægger, ikke er uforholdsmæssige i forhold til målene.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
39 De udgifter, der er afholdt af den italienske regering, den belgiske regering, den tyske regering, den spanske regering, den franske regering, den portugisiske regering, den finske regering, den svenske regering, den norske regering og af Kommissionen, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
kender
DOMSTOLEN
vedrørende det spørgsmål, der er forelagt af Consiglio di Stato ved kendelse af 20. januar 1998, for ret:
EF-traktatens bestemmelser om den frie udveksling af tjenesteydelser er ikke til hinder for en national lovgivning som den italienske, der forbeholder visse organer retten til at indgå væddemål om resultatet af sportsbegivenheder, såfremt denne lovgivning reelt er begrundet i socialpolitiske målsætninger om at begrænse de skadelige virkninger af sådanne aktiviteter, og såfremt de restriktioner, som den pålægger, ikke er uforholdsmæssige i forhold til målene.