CELEX: 61999CJ0002
Agriculture
Organisation commune des marchés
Restitutions à la production
Article 7 du règlement (CEE) nº 2169/86, modifié par le règlement (CEE) nº 165/89
Amidon ou fécule estérifiés ou éthérifiés
Utilisation régulière
Sanctions
Notion d''intéressé'

Motifs de l'arrêt
1 Par ordonnance du 7 mai 1998, parvenue à la Cour le 5 janvier 1999, le Hessisches Finanzgericht, Kassel, a posé, en application de l'article 177 du traité CE (devenu article 234 CE), trois questions préjudicielles relatives à l'interprétation de l'article 7, paragraphe 5, du règlement (CEE) n_ 2169/86 de la Commission, du 10 juillet 1986, déterminant les modalités de contrôle et de paiement des restitutions à la production dans les secteurs des céréales et du riz (JO L 189, p. 12), tel que modifié par le règlement (CEE) n_ 165/89 de la Commission, du 24 janvier 1989 (JO L 20, p. 14, et rectificatif JO L 60, p. 56, ci-après le «règlement n_ 2169/86, modifié»).
2 Ces questions ont été soulevées dans le cadre d'un litige opposant Döhler GmbH (ci-après «Döhler») au Hauptzollamt Darmstadt (ci-après le «Hauptzollamt») à propos du paiement, à titre de sanction, d'un montant calculé sur la base des restitutions à la production versées à des producteurs d'amidon ou de fécule estérifiés ou éthérifiés.
La réglementation communautaire
3 Les entreprises qui utilisent de l'amidon ou de la fécule dans la fabrication de certaines marchandises peuvent bénéficier à ce titre de restitutions à la production.
Le règlement n_ 2169/86
4 Le règlement n_ 2169/86 ouvre au fabricant, défini à l'article 1er comme étant «l'utilisateur de l'amidon ou de la fécule pour la production des produits agréés», la possibilité de demander une restitution à la production.
5 Selon l'article 4, le fabricant qui souhaite demander une restitution à la production doit obtenir un «certificat de restitution».
6 L'article 7 dispose:
«1. La délivrance d'un certificat est subordonnée à la constitution, par le fabricant, auprès de l'autorité compétente, d'une garantie égale à 25 Écus par tonne d'amidon ou de fécule de base, multiplié le cas échéant par le coefficient correspondant au type d'amidon ou de fécule à utiliser, qui figure à l'annexe.
2. L'exigence principale, au sens de l'article 20 du règlement (CEE) n_ 2220/85, est constituée par la transformation de la quantité de fécule ou d'amidon indiquée dans la demande en produits agréés ainsi définis dans les limites de la période de validité du certificat. Toutefois, si un fabricant a transformé au minimum 95 % de la quantité de fécule ou d'amidon indiquée dans la demande, il est considéré comme ayant satisfait à l'exigence principale susmentionnée.
3. La libération de la garantie est également admise en cas de force majeure.»
Le règlement (CEE) n_ 3642/87
7 Le règlement (CEE) n_ 3642/87 de la Commission, du 2 décembre 1987, modifiant le règlement n_ 2169/86 (JO L 342, p. 10), a ajouté à l'article 7, paragraphe 1, du règlement n_ 2169/86 un second alinéa, ainsi libellé:
«Toutefois, lorsque le produit indiqué dans le certificat relève de la sous-position 39.06 B I du tarif douanier commun (NC 3505 10 50), la garantie est égale à 105 % de la restitution à la production payable pour la fabrication du produit en question.»
8 Le règlement n_ 3642/87 a également ajouté à l'article 7 du règlement n_ 2169/86 un nouveau paragraphe 4, aux termes duquel la garantie visée au paragraphe 1, second alinéa, du même article n'est libérée que si l'autorité compétente a reçu la preuve attestant que le produit relevant du code NC 3505 10 50, à savoir l'amidon estérifié ou éthérifié, a été utilisé pour fabriquer des produits autres que ceux énumérés à l'annexe I du règlement n_ 2169/86.
9 Selon le premier considérant du règlement n_ 3642/87, ces ajouts étaient justifiés par le fait qu'il était apparu à l'expérience que «la nature particulière de l'amidon estérifié ou éthérifié (qui se prête à une transformation en matière première éligible) peut conduire à une transformation spéculative devant permettre de bénéficier plusieurs fois de la restitution afférente à la même quantité».
Le règlement n_ 165/89
10 Le règlement n_ 165/89 a modifié à nouveau l'article 7 du règlement n_ 2169/86. D'une part, le paragraphe 4 a été remplacé par le texte suivant:
«Sans préjudice du paragraphe 2, la garantie visée au paragraphe 1 deuxième alinéa n'est libérée que si l'autorité compétente a reçu la preuve attestant que le produit relevant du code NC 3505 10 50 a été
a) utilisé pour fabriquer des produits autres que ceux énumérés à l'annexe I, ou a été
b) exporté vers les pays tiers.
Dans le cas visé à la lettre a), cette preuve peut être fournie par l'introduction, auprès de l'autorité compétente, d'une déclaration du fabricant indiquant:
- dans le cas où le produit en question doit subir une autre transformation, qu'il n'utilisera ce produit que pour fabriquer des produits autres que ceux énumérés à l'annexe I
et
- qu'il ne vendra le produit en question qu'à une personne qui prendra le même engagement, dont il conservera une copie qu'il tiendra à la disposition de l'autorité compétente
et
- qu'il a pris connaissance des dispositions de l'article 7 paragraphe 5.
En cas d'exportation communautaire directe vers des pays tiers, la garantie n'est libérée que lorsque l'autorité compétente a reçu la preuve que le produit en question a quitté le territoire douanier de la Communauté.
Lorsque le produit en question fait l'objet d'échanges intracommunautaires ou est exporté vers les pays tiers via le territoire d'un autre État membre, la preuve est apportée par la production d'un exemplaire de contrôle T5 [...]
Dans le cas où l'exemplaire de contrôle T5 n'est pas restitué au bureau de douane ou à l'autorité compétente qui l'a délivré, dans les 150 jours qui suivent la date initiale de sa délivrance, pour des raisons indépendantes de la volonté de l'intéressé, celui-ci peut introduire auprès de l'autorité compétente une demande d'équivalence [...]»
11 D'autre part, un nouveau paragraphe 5 a été ajouté:
«L'autorité compétente est tenue de s'assurer, par des moyens appropriés comprenant des contrôles sur les lieux a posteriori, que la déclaration visée au paragraphe 4 a été faite. S'il est constaté que l'intéressé ne remplit pas les conditions fixées au présent article, l'autorité compétente de l'État membre concerné exige, sans préjudice de sanctions nationales, le paiement par l'intéressé d'un montant équivalent à 105 % de la restitution à la production la plus élevée, applicable au produit en question pendant les douze mois précédents.»
Le litige au principal
12 Döhler fabrique et commercialise divers produits pour l'industrie alimentaire.
13 Selon un rapport de contrôle établi par l'autorité compétente allemande en décembre 1992, la demanderesse a acheté, entre le 1er janvier 1988 et le 31 décembre 1990, 916 925 kg d'amidon ou de fécule estérifiés ou éthérifiés relevant du code NC 3505 10 50 auprès du fabricant belge Amylum NV (ci-après «Amylum») et de Cerestar Deutschland GmbH (ci-après «Cerestar»), distributeur allemand du fabricant néerlandais Cerestar Benelux BV.
14 Vis-à-vis d'Amylum, Döhler a déclaré, pour l'année civile 1989, que l'amidon ou la fécule qu'elle avait achetés étaient destinés à son propre usage et à la fabrication de produits finaux autres que ceux énumérés à l'annexe I du règlement n_ 2169/86, modifié, et que cet amidon ou cette fécule ne seraient pas revendus à des tiers. À l'égard de Cerestar, Döhler a déclaré sur un bordereau de livraison que les produits achetés avaient été utilisés pour fabriquer des produits autres que ceux énumérés à l'annexe I du règlement n_ 2169/86, modifié.
15 Selon Döhler, Amylum et Cerestar ont reçu des restitutions à la production en vertu du règlement n_ 2169/86, modifié.
16 Sur les 916 925 kg d'amidon ou de fécule estérifiés ou éthérifiés qu'elle avait achetés, Döhler en a vendu 726 860 kg en l'état à l'intérieur de la Communauté, notamment à Döhler Food Service GmbH, sa filiale à 100 %, qui a livré, à son tour, ces produits à des boulangeries et pâtisseries.
17 Döhler n'a pas exigé de ses acquéreurs l'établissement d'une déclaration au sens de l'article 7, paragraphe 4, deuxième alinéa, du règlement n_ 2169/86, modifié.
18 Par décision du 7 juin 1994, le Hauptzollamt, se fondant notamment sur l'article 7, paragraphe 5, du règlement n_ 2169/86, modifié, a exigé de Döhler le paiement d'un montant de 181 330,71 DEM. La date de la constatation de l'utilisation non conforme a été retenue pour déterminer la période de douze mois visée audit article 7, paragraphe 5, laquelle a été donc fixée de mai 1991 à avril 1992.
19 La réclamation qu'elle avait introduite à l'encontre de cette décision ayant été rejetée, Döhler a saisi le Hessisches Finanzgericht. Ce dernier, considérant qu'un problème d'interprétation du droit communautaire se posait, a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«1) L'article 7, paragraphe 5, seconde phrase, du règlement (CEE) n_ 2169/86 de la Commission, du 10 juillet 1986, déterminant les modalités de contrôle et de paiement des restitutions à la production dans les secteurs des céréales et du riz, dans la version modifiée par le règlement (CEE) n_ 165/89, du 24 janvier 1989, doit-il être interprété en ce sens que le terme `l'intéressé' vise également l'acquéreur d'un produit relevant du code NC 3505 10 50, qui s'est engagé pour sa part à l'égard du fabricant et/ou du fournisseur de ce produit à n'utiliser ce dernier que pour fabriquer des produits autres que ceux énumérés à l'annexe I?
2) En cas de réponse affirmative à la première question:
a) Le paiement par l'acquéreur de 105 % de la restitution à la production la plus élevée, applicable au produit en question pendant les douze mois précédents, est-il requis indépendamment du point de savoir si la garantie constituée par le fabricant a été libérée, éventuellement sur la base d'une déclaration d'engagement sciemment fausse faite par l'intéressé mentionné dans la première question?
b) Le paiement par l'acquéreur de 105 % de la restitution à la production la plus élevée, applicable au produit en question pendant les douze mois précédents, est-il exigible même lorsqu'il n'est plus possible de déterminer si l'acquéreur a fait une déclaration d'engagement, mais qu'il est constant qu'aucune transformation en un produit autre que ceux énumérés à l'annexe I n'a été effectuée ou n'a été prouvée ni par l'acquéreur ni par un acquéreur ultérieur?
3) En cas de réponse affirmative aux questions mentionnées sous 2):
Quelle date faut-il retenir comme point de départ, en remontant dans le temps, des `douze mois précédents' mentionnés à l'article 7, paragraphe 5, seconde phrase, du règlement (CEE) n_ 2169/86?»
Sur la première question
20 Par cette question, la juridiction de renvoi demande en substance si le terme «intéressé», utilisé à l'article 7, paragraphe 5, du règlement n_ 2169/86, modifié, doit être interprété en ce sens qu'il vise aussi l'acquéreur d'amidon ou de fécule estérifiés ou éthérifiés qui a pris vis-à-vis de son fournisseur l'engagement de n'utiliser le produit acquis que pour la fabrication de produits autres que ceux énumérés à l'annexe I dudit règlement. Une telle interprétation aurait pour conséquence que, lorsque l'acquéreur ne respecte pas cet engagement, il pourrait se voir imposer la sanction prévue à l'article 7, paragraphe 5, du même règlement, à savoir le paiement d'un montant équivalent à 105 % de la restitution à la production la plus élevée, applicable au produit en question pendant les douze mois précédents.
21 Cette question est suscitée par le fait que, tandis que le règlement n_ 2169/86, modifié, utilise constamment le terme «fabricant» dans ses autres dispositions, c'est le terme «intéressé» qui figure à l'article 7, paragraphes 4 et 5, dudit règlement, dispositions dont la rédaction est issue du règlement n_ 165/89.
22 Döhler soutient que l'«intéressé» ne peut viser que le fabricant. Selon elle, il ressort du libellé de l'article 7, paragraphe 5, du règlement n_ 2169/86, modifié, que des sanctions ne peuvent être infligées que si des contrôles a posteriori révèlent que la «déclaration visée au paragraphe 4» n'a pas été faite. Le terme «déclaration», utilisé au singulier, désignerait clairement la déclaration que le fabricant doit faire auprès de l'autorité compétente, à l'exclusion de l'engagement que l'acquéreur doit prendre à l'égard du fabricant.
23 Döhler ajoute que l'objectif du règlement n_ 2169/86, modifié, qui est d'écarter toute possibilité que les amidons ou les fécules estérifiés ou éthérifiés bénéficient indûment de plus d'une restitution à la production, demeure préservé. Puisque l'utilisation régulière constitue, selon elle, une exigence principale à la charge du fabricant, celui-ci devrait se laisser imputer l'utilisation irrégulière de ses produits par l'acquéreur comme s'il s'agissait de son fait (arrêt de la Cour du 9 août 1994, Boterlux, C-347/93, Rec. p. I-3933).
24 La Commission soutient une analyse contraire. Se fondant également sur le libellé des dispositions pertinentes, elle fait valoir que la différence de terminologie entre l'article 7, paragraphes 4 et 5, du règlement n_ 2169/86, modifié, où le terme «intéressé» est utilisé, et les articles précédents du même règlement, où est employé le terme «fabricant», révèle la volonté du législateur communautaire de ne pas limiter au seul fabricant la sanction prévue à l'article 7, paragraphe 5. L'utilisation du terme «intéressé» viserait manifestement à permettre de sanctionner la partie contractante chez laquelle les contrôles ont permis de constater le non-respect de la déclaration d'engagement remise conformément à l'article 7, paragraphe 4, deuxième alinéa. Il pourrait s'agir aussi bien du fabricant que de l'acquéreur.
25 La Commission ajoute que des considérations tenant à l'économie du règlement n_ 2169/86, modifié, viennent au soutien de cette interprétation. Selon elle, aux termes de l'article 7, paragraphe 4, deuxième alinéa, de ce règlement, le fabricant doit transférer à l'acquéreur son propre engagement relatif à l'utilisation conforme du produit. Il n'y aurait pas le moindre élément permettant d'établir une responsabilité primaire ou subsidiaire du fabricant du fait du non-respect par l'acquéreur de son engagement. Le fait d'exclure la possibilité de sanctionner l'acquéreur impliquerait ainsi que la violation de l'engagement d'utilisation conforme souscrit resterait sans suite.
26 S'agissant, tout d'abord, de l'argument tiré d'une interprétation littérale des dispositions en cause, il y a lieu de relever que, aux termes de l'article 7, paragraphe 4, dernier alinéa, du règlement n_ 2169/86, modifié, au cas où l'exemplaire de contrôle T5, dont la production fait preuve que le produit en cause a quitté le territoire douanier de la Communauté, n'est pas restitué aux autorités compétentes dans le délai fixé «pour des raisons indépendantes de la volonté de l'intéressé, celui-ci peut introduire auprès de l'autorité compétente une demande d'équivalence». Ainsi que l'a relevé M. l'avocat général au point 14 de ses conclusions, l'«intéressé», au sens de l'article 7, paragraphe 4, du règlement n_ 2169/86, modifié, ne peut être autre que le fabricant, qui se propose de faire libérer la garantie qu'il a lui-même constituée. Il s'ensuit que, si, au sens de l'article 7, paragraphe 4, dudit règlement il y a lieu d'entendre par «intéressé» uniquement le fabricant, il est exclu que le même terme juridique, lorsqu'il est utilisé dans le paragraphe suivant, ait un champ d'application plus large.
27 Cette interprétation est ensuite conforme à l'économie et à la finalité du système mis en place en ce qu'elle préserve l'intérêt communautaire. Celui-ci requiert que la sanction prévue à l'article 7, paragraphe 5, du règlement n_ 2169/86, modifié, s'applique chaque fois que la garantie visée par ce même article est libérée abusivement. Une interprétation de cette disposition en ce sens que le fabricant, et lui seul, est appelé à payer le montant fixé audit article 7, paragraphe 5, chaque fois que lui-même ou l'un des acheteurs qui ont acquis auprès de lui de l'amidon ou de la fécule estérifiés ou éthérifiés n'ont pas fait une utilisation régulière de ces produits contribue à assurer l'application effective de la sanction prévue. En effet, dans le cadre de la procédure mise en place par le règlement n_ 2169/86, modifié, le fabricant est la seule personne qui a été en relation directe avec les autorités administratives compétentes et dont la solvabilité est attestée par le fait qu'il a constitué une garantie d'un montant équivalent à la sanction prévue. L'intérêt du fabricant, quant à lui, est préservé par la possibilité, ouverte au fabricant qui a, conformément aux exigences du règlement n_ 2169/86, modifié, demandé à ses acquéreurs de prendre un engagement d'utilisation régulière des produits acquis, d'agir contre ces derniers, sur le fondement des règles de la responsabilité contractuelle, en réparation du préjudice que leur comportement lui cause.
28 À la lumière des considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre à la première question que le terme «intéressé», utilisé à l'article 7, paragraphe 5, du règlement n_ 2169/86, modifié, doit être interprété en ce sens qu'il ne vise pas l'acquéreur d'amidon ou de fécule estérifiés ou éthérifiés qui a pris vis-à-vis de son fournisseur l'engagement de n'utiliser le produit acquis que pour la fabrication de produits autres que ceux énumérés à l'annexe I dudit règlement. Cet acquéreur ne peut donc se voir imposer la sanction prévue à l'article 7, paragraphe 5, du même règlement, à savoir le paiement d'un montant équivalent à 105 % de la restitution à la production la plus élevée, applicable au produit en question pendant les douze mois précédents.
Sur les deuxième et troisième questions
29 Compte tenu de la réponse donnée à la première question, il n'y a pas lieu de répondre aux deuxième et troisième questions.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
30 Les frais exposés par la Commission, qui a soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l'objet d'un remboursement. La procédure revêtant, à l'égard des parties au principal, le caractère d'un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR
(première chambre),
statuant sur les questions à elle soumises par le Hessisches Finanzgericht, Kassel, par ordonnance du 7 mai 1998, dit pour droit:
Le terme «intéressé», utilisé à l'article 7, paragraphe 5, du règlement (CEE) n_ 2169/86 de la Commission, du 10 juillet 1986, déterminant les modalités de contrôle et de paiement des restitutions à la production dans les secteurs des céréales et du riz, tel que modifié par le règlement (CEE) n_ 165/89 de la Commission, du 24 janvier 1989, doit être interprété en ce sens qu'il ne vise pas l'acquéreur d'amidon ou de fécule estérifiés ou éthérifiés qui a pris vis-à-vis de son fournisseur l'engagement de n'utiliser le produit acquis que pour la fabrication de produits autres que ceux énumérés à l'annexe I dudit règlement. Cet acquéreur ne peut donc se voir imposer la sanction prévue à l'article 7, paragraphe 5, du même règlement, à savoir le paiement d'un montant équivalent à 105 % de la restitution à la production la plus élevée, applicable au produit en question pendant les douze mois précédents.