CELEX: 62002CJ0041
Inadempimento di uno Stato
Artt. 30 e 36 del Trattato CE (divenuti, in seguito a modifica, artt. 28 CE e 30 CE)
Alimenti arricchiti con vitamine o sali minerali
Normativa nazionale che subordina la loro immissione in commercio alla sussistenza di un fabbisogno nutrizionale
Misure d'effetto equivalente
Giustificazione
Salute
Proporzionalità

Con il suo ricorso la Commissione delle Comunità europee chiede alla Corte di dichiarare che, avendo, anzitutto, adottato
e mantenuto in vigore nella sua normativa l’art. 10, n. 1, del Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen
10 dicembre 1992 (decreto di applicazione della Warenwet relativo alla preparazione e al trattamento dei prodotti alimentari;
Stb. 1992, 678; in prosieguo: il «decreto BBL») nonché, successivamente, gli artt. 2, n. 1, e 5 del Warenwetbesluit Toevoeging
micro-voedingsstoffen aan levensmiddelen 24 maggio 1996 (decreto di applicazione della Warenwet relativo all’integrazione
con micronutrienti dei prodotti alimentari; Stb. 1996, 311; in prosieguo: il «decreto TML»); avendo applicato anche un regime
di deroga nell’ambito del quale, eventualmente, non si tiene conto del carattere sostitutivo di taluni prodotti alimentari
arricchiti, con la conseguenza che prodotti alimentari preparati e immessi in commercio legalmente in un altro Stato membro,
arricchiti di vitamina A (sotto forma di retinoidi), vitamina D, acido folico, selenio, rame o zinco, quando non sono prodotti
sostitutivi o prodotti ricostituiti ai sensi del decreto TML, non possono essere immessi sul mercato olandese, a meno che
tale aggiunta non presenti alcun pericolo per la salute e risponda ad un effettivo fabbisogno nutrizionale, il Regno dei Paesi
Bassi è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi degli artt. 30 e 36 del Trattato CE (divenuti, in seguito a
modifica, artt. 28 CE e 30 CE).
Con ordinanza del presidente della Corte 30 luglio 2002, il Regno di Danimarca è stato ammesso ad intervenire a sostegno delle
conclusioni del Regno dei Paesi Bassi, con lettera pervenuta alla cancelleria della Corte il 21 luglio 2004 esso ha tuttavia
rinunciato a tale intervento.
Contesto normativo
La normativa comunitaria
È pacifico che alla data pertinente per il ricorso in esame, vale a dire alla scadenza del termine fissato nel parere motivato
integrativo del 21 dicembre 1998, menzionato al punto 20 della presente sentenza, nella normativa comunitaria non esistevano
disposizioni dirette a fissare le condizioni alle quali possono essere aggiunte sostanze nutritive, quali vitamine e minerali,
ai prodotti alimentari di consumo comune.
Per quanto riguarda i prodotti alimentari destinati ad un’alimentazione particolare, alcuni di essi sono stati oggetto di
direttive adottate dalla Commissione sulla base della direttiva del Consiglio 3 maggio 1989, 89/398/CEE, relativa al ravvicinamento
delle legislazioni degli Stati membri concernenti i prodotti alimentari destinati ad un’alimentazione particolare (GU L 186,
pag. 27).
La normativa nazionale
La fabbricazione e l’immissione in commercio dei prodotti alimentari sono disciplinate nei Paesi Bassi dalla Wet van 28 december
1935, houdende voorschriften betreffende de hoedanigheid en aanduiding van waren (legge 28 dicembre 1935 recante disposizioni
in materia di qualificazione e designazione dei prodotti, Stb. 1935, 793), nel testo vigente alla data pertinente per il ricorso
in esame (in prosieguo: la «Warenwet»).
Risulta dall’art. 4, n. 1, della Warenwet che, ai fini del divieto dei prodotti che, seppur usati ragionevolmente, possono
comportare un pericolo sotto il profilo della salute o della sicurezza, l’autorità competente può, mediante regolamento amministrativo
generale, vietare la preparazione, la fabbricazione, l’immissione in commercio o la trasformazione e l’impiego, ai fini precisati
nel detto regolamento, di prodotti alimentari rientranti in una categoria stabilita dallo stesso regolamento che non rispondono
ai requisiti prescritti dal regolamento stesso per quanto riguarda la loro composizione, la loro fabbricazione o le loro qualità
e proprietà.
L’art. 16, nn. 1 e 2, della Warenwet prevede quanto segue:
«1.

Con riferimento ai prodotti appartenenti ad una categoria definita nella sua decisione, il nostro Ministro può accordare un’esenzione
dalle norme risultanti dall’applicazione di uno degli articoli da 4 a 15.
2.

Con riferimento ai prodotti appartenenti ad una categoria definita nella decisione corrispondente, il nostro Ministro può
accordare anche, su richiesta, una deroga dall’applicazione delle dette regole (...)».
L’art. 10 del decreto BBL disponeva, nella sua versione iniziale, quanto segue:
«1.

I prodotti alimentari non possono contenere vitamine, composti del fluoro o dello iodio, aminoacidi o loro sali, a meno che
tali sostanze non siano presenti naturalmente nei detti prodotti, con la stessa composizione e nella stessa quantità.
2.

Il paragrafo 1 non si applica ai prodotti alimentari che sono oggetto di disposizioni normative che prevedono eccezioni».
Il n. 2 del detto articolo è stato successivamente modificato, con effetto dal 26 giugno 1996, mediante l’art. 10 del decreto
TML ed è attualmente formulato nel modo seguente:
«Il paragrafo 1 non si applica
a)
ai prodotti alimentari arricchiti, quali quelli menzionati nel [decreto TML], per quanto riguarda la presenza di vitamine;
b)
ai prodotti alimentari che sono oggetto di disposizioni normative che prevedono eccezioni».
L’art. 1, n. 1, lett. a)‑d), del decreto TML dispone quanto segue:
«Ai fini del presente decreto, s’intende per
a)
micronutrienti: sostanze nutritive indispensabili al funzionamento dell’organismo umano, che il detto organismo non è in grado
di fornire esso stesso e che devono essere consumate in piccole quantità;
b)
prodotti alimentari arricchiti: un prodotto cui sono aggiunti uno o più micronutrienti, ma la cui finalità essenziale non
è quella di fornire micronutrienti;
c)
prodotti sostitutivi: un prodotto alimentare arricchito
–
che mira a sostituire un prodotto esistente e per quanto possibile si avvicina a quest’ultimo per aspetto, consistenza, gusto,
colore, odore e destinazione; e
–
al quale sono stati aggiunti uno o più micronutrienti in proporzioni tali da non superare quelle in cui tali sostanze sono
naturalmente presenti nel prodotto da sostituire;
d)

alimenti ricostituiti: un prodotto arricchito
–
preparato secondo le regole relative alle buone pratiche in materia di produzione; e
–
al quale sono stati aggiunti uno o più micronutrienti fino a concorrenza delle proporzioni in cui tali sostanze erano naturalmente
presenti, prima della preparazione, nella parte commestibile del prodotto o nelle parti commestibili delle materie prime del
prodotto, ma che sono sparite a seguito, o al momento, della preparazione».
Ai sensi dell’art. 2, n. 1, del decreto TML «[è] vietato preparare o immettere in commercio prodotti alimentari arricchiti
che non rispondono ai requisiti previsti dal presente decreto per quanto riguarda la loro composizione».
L’art. 5 dello stesso decreto prevede quanto segue:
«I micronutrienti quali la vitamina A, sotto forma di retinoidi, la vitamina D, l’acido folico, il selenio, il rame e lo zinco
sono aggiunti ad un prodotto alimentare arricchito unicamente per renderlo un prodotto sostitutivo o un prodotto ricostituito».
In conformità dell’art. 16, nn. 1 e 2, della Warenwet, il Ministro olandese della Sanità può concedere un’esenzione o una
deroga al divieto di immissione in commercio di un prodotto alimentare derivante dal decreto TML. In conformità dell’art. 23
della Warenwet, contro la sua decisione si può proporre ricorso dinanzi al College van Beroep voor het Bedrijfsleven.
Per quanto riguarda i prodotti alimentari arricchiti di micronutrienti, la politica costante del Ministro olandese della Sanità,
riconosciuta come valida dal College van Beroep voor het Bedrijfsleven, consiste nell’accordare la deroga solo se sono soddisfatti
due criteri:
–
il prodotto alimentare al quale sono stati aggiunti micronutrienti non deve essere, in quanto tale, nocivo per la salute;
–
l’aggiunta deve corrispondere ad un effettivo fabbisogno, in particolare alimentare.
Procedimento precontenzioso
Da un lato, la Commissione è stata informata del fatto che, nel 1995 e 1996, due operatori economici, la Kellogg’s e la Inkosport
Nederland, si erano visti negare l’autorizzazione ad immettere in commercio nei Paesi Bassi, rispettivamente, cereali per
la prima colazione arricchiti di vitamina D e acido folico e barrette energetiche arricchite di acido folico, benché tali
prodotti fossero già legalmente in commercio in altri Stati membri.
Considerando tali dinieghi contrari all’art. 30 del Trattato, la Commissione, con due lettere di diffida datate 26 giugno
1996, ha invitato le autorità olandesi a fornire spiegazioni in proposito.
Non avendo trovato convincente la risposta delle dette autorità, il 23 settembre 1997 la Commissione ha inviato due pareri
motivati al Regno dei Paesi Bassi. Le autorità olandesi hanno risposto a tali pareri con lettere in data 12 e 18 dicembre
1997.
D’altro lato, la bozza di decreto e, successivamente, il decreto TML sono stati notificati alla Commissione nell’ambito della
direttiva del Consiglio 28 marzo 1983, 83/189/CEE, che prevede una procedura di informazione nel settore delle norme e delle
regolamentazioni tecniche (GU L 109, pag. 8), come modificata dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 23 marzo
1994, 94/10/CE (GU L 100, pag. 30).
Dopo uno scambio di corrispondenza, considerando che il regime di deroga al divieto di immissione in commercio andasse oltre
quanto necessario per la tutela della salute, giacché richiedeva nel contempo che l’aggiunta di micronutrienti non fosse nociva
e che rispondesse ad un effettivo fabbisogno nutrizionale, la Commissione, con lettera 22 dicembre 1997, ha intimato alle
autorità olandesi di fornire spiegazioni riguardo all’inadempimento rilevato.
Essendo insoddisfatta della loro risposta, essa ha inviato al Regno dei Paesi Bassi un parere motivato con lettera 31 agosto
1998, completato da un parere motivato integrativo con lettera 21 dicembre 1998. Le autorità olandesi hanno risposto a questi
due pareri con lettere datate, rispettivamente, 8 settembre 1998 e 21 aprile 1999.
La Commissione ha pertanto deciso di proporre il ricorso in esame.
Il ricorso
È anzitutto importante sottolineare che, nonostante la formulazione delle conclusioni dell’atto introduttivo, il ricorso per
inadempimento in esame non è rivolto contro la normativa olandese. La Commissione precisa, infatti, che il suo ricorso non
si rivolge contro il regime di divieto di commercializzazione istituito dal decreto TML in quanto tale. Essa afferma del pari
di non sollevare la questione della compatibilità formale della procedura applicabile alle domande di deroga con il diritto
comunitario.
La Commissione non contesta quindi l’obbligo imposto ai produttori o agli importatori di taluni prodotti alimentari arricchiti
di ottenere una deroga al divieto di immissione in commercio di tali prodotti previsto dalla normativa olandese. Il suo ricorso
riguarda unicamente la prassi dell’amministrazione olandese, descritta al punto 14 della presente sentenza, consistente nell’elevare
la sussistenza di un effettivo fabbisogno nutrizionale a presupposto necessario per il rilascio di siffatta deroga. È sull’oggetto
del ricorso così delimitato che la Corte deve pronunciarsi.
La prassi amministrativa nazionale
Poiché la Commissione e il governo dei Paesi Bassi non concordano sulle caratteristiche della prassi amministrativa olandese
in materia di rilascio della deroga al divieto di immissione in commercio per taluni prodotti alimentari arricchiti, occorre
preliminarmente verificare in cosa effettivamente consista tale prassi.
In primo luogo, è pacifico che alimenti di consumo comune arricchiti con vitamina A (sotto forma di retinoidi), vitamina D,
acido folico, selenio, rame o zinco possono essere immessi in commercio nei Paesi Bassi, quando non sono prodotti sostitutivi
o alimenti ricostituiti, solo qualora beneficino di una deroga al divieto di immissione in commercio quale risulta dal combinato
disposto dell’art. 10 del decreto BBL, come modificato, e degli artt. 2, n. 1, e 5 del decreto TML.
È del pari pacifico che tale deroga viene accordata dal Ministero olandese della Sanità solo se, da un lato, il prodotto al
quale è stata aggiunta una delle sostanze nutritive non è nocivo per la salute e, dall’altro, l’aggiunta risponde ad un effettivo
fabbisogno nutrizionale. Si tratta di due criteri cumulativi.
In proposito, contrariamente a quanto lascia intendere la Commissione, la mera constatazione che un prodotto alimentare arricchito
soddisfa il primo criterio non è sufficiente a dimostrare che la sua immissione in commercio non presenta alcun rischio per
la salute.
Risulta, infatti, tanto dalle spiegazioni del governo dei Paesi Bassi quanto dalle decisioni adottate dalle autorità nazionali
competenti nell’ambito dei procedimenti relativi alle domande di deroga già proposte che il primo criterio è soddisfatto ove
il prodotto arricchito non sia nocivo in quanto tale, vale a dire qualora il quantitativo di sostanza nutritiva in esso contenuta
non sia pericoloso di per sé, indipendentemente dalle altre fonti di tale sostanza presenti nell’alimentazione della popolazione
dei Paesi Bassi.
Di norma, le vitamine e i sali minerali non sono di per sé nocivi, ma possono produrre effetti dannosi particolari in caso
di consumo eccessivo con il resto dell’alimentazione la cui composizione è imprevedibile e incontrollabile (v., con riferimento
alle vitamine, sentenze 14 luglio 1983, causa 174/82, Sandoz, Racc. pag. 2445, punto 17; 23 settembre 2003, causa C‑192/01,
Commissione/Danimarca, Racc. pag. I‑9693, punto 43, e 5 febbraio 2004, causa C‑24/00, Commissione/Francia, Racc. pag. I‑0000,
punto 50).
Pertanto, la mera circostanza che un alimento arricchito di una determinata sostanza nutritiva non sia, in quanto tale, nocivo
per la salute e soddisfi quindi il primo criterio non consente di concludere che tale alimento sia privo di rischi. Come sostiene
il governo dei Paesi Bassi, occorre valutare se esso non presenti un rischio per la salute tenuto conto delle altre fonti
di tale sostanza nutritiva presenti nel complesso dell’alimentazione.
Il governo dei Paesi Bassi afferma che tale valutazione viene effettuata nell’ambito dell’esame del secondo criterio, tenendo
conto della sussistenza di un fabbisogno nutrizionale.
In secondo luogo, risulta dai procedimenti relativi alle domande di deroga già avviati dinanzi alle autorità olandesi competenti
che la deroga viene sistematicamente rifiutata allorché l’alimento arricchito non soddisfa il secondo criterio.
L’esempio addotto dal governo dei Paesi Bassi per dimostrare che una deroga può essere accordata, ove necessario, ad un alimento
arricchito che non risponde ad alcun fabbisogno nutrizionale non è pertinente. Si tratta dell’autorizzazione all’immissione
in commercio di una margarina arricchita con vitamina D, rilasciata nel 2002, ovvero successivamente alla scadenza del termine
posto dal parere motivato integrativo del 21 dicembre 1998. Si deve, inoltre, constatare che, in tale procedimento di autorizzazione,
le autorità olandesi competenti hanno concluso per la sussistenza di un fabbisogno nutrizionale di vitamina D presso le persone
di età superiore ai 60 anni e che l’autorizzazione all’immissione in commercio è subordinata alla condizione che tale margarina
sia munita di un’etichetta che ne sconsiglia il consumo alle persone di età inferiore ai 60 anni.
È pertanto a giusto titolo che la Commissione sottolinea la sistematicità del divieto di immissione in commercio per alimenti
arricchiti che non rispondono ad un effettivo fabbisogno nutrizionale.
Risulta, infine, dall’esame dei procedimenti relativi alle domande di deroga avviati dinanzi alle autorità olandesi che, contrariamente
alle affermazioni della Commissione, l’onere di dimostrare la sussistenza di un fabbisogno nutrizionale per poter respingere
una domanda di deroga grava sulle autorità olandesi. Infatti, la decisione 10 marzo 1994 del Sottosegretario olandese al Benessere,
alla Salute e alla Cultura, adottata nel caso Punica, precisa che «[p]er quanto riguarda un fabbisogno dimostrabile, la commissione
[dei reclami presso il Ministero olandese della Sanità] considera che il ricorrente non ne ha dimostrato la sussistenza in
maniera sufficientemente convincente, mentre il Ministero ha reso verosimile la tesi secondo cui tale aggiunta non è necessaria».
Naturalmente, gli operatori economici tenteranno verosimilmente di dimostrare che il loro prodotto risponde ad una necessità
di questo tipo, ma tale circostanza non consente di concludere che vi sia inversione dell’onere della prova.
Occorre verificare se la prassi amministrativa olandese in materia di rilascio di deroghe, come precisata, costituisca una
misura d’effetto equivalente ad una restrizione quantitativa dell’importazione e, ove ciò fosse, se essa possa essere giustificata
in base all’art. 36 del Trattato, come sostiene il governo dei Paesi Bassi.
La sussistenza di una misura d’effetto equivalente ad una restrizione quantitativa dell’importazione
La libera circolazione delle merci tra gli Stati membri è un principio fondamentale del Trattato che trova la sua espressione
nel divieto, enunciato all’art. 30 del Trattato, delle restrizioni quantitative dell’importazione tra gli Stati membri nonché
di qualsiasi misura d’effetto equivalente.
Il divieto delle misure di effetto equivalente a restrizioni, enunciato all’art. 30 del Trattato, riguarda qualsiasi normativa
commerciale degli Stati membri che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari
(v., in particolare, sentenze 11 luglio 1974, causa 8/74, Dassonville, Racc. pag. 837, punto 5; Commissione/Danimarca, cit.,
punto 39, e Commissione/Francia, cit., punto 22).
È pacifico che la prassi amministrativa olandese costituisce una misura d’effetto equivalente a restrizioni quantitative ai
sensi dell’art. 30 del Trattato.
Infatti la detta prassi, la quale prescrive che la commercializzazione di alimenti arricchiti con vitamine e sali minerali
provenienti da altri Stati membri in cui sono stati legalmente prodotti e commercializzati sia subordinata alla dimostrazione
di un fabbisogno nutrizionale della popolazione olandese, rende la commercializzazione di tali prodotti più difficile, se
non addirittura impossibile e, di conseguenza, ostacola gli scambi fra gli Stati membri (v., in questo senso, sentenza Commissione/Danimarca,
cit., punto 41).
La giustificazione fondata sulla tutela della salute
Per quanto riguarda la questione se la detta prassi amministrativa olandese possa essere giustificata sulla base dell’art. 36
del Trattato, in mancanza di armonizzazione e laddove sussistano incertezze allo stato attuale della ricerca scientifica,
compete agli Stati membri decidere in merito al livello al quale essi intendono garantire la tutela della salute e della vita
delle persone ed al requisito di una previa autorizzazione all’immissione sul mercato di prodotti alimentari, tenendo conto
anche delle esigenze della libera circolazione delle merci nell’ambito della Comunità (v. sentenze Sandoz, cit., punto 16;
Commissione/Danimarca, cit., punto 42, e Commissione/Francia, cit., punto 49).
Tale potere discrezionale relativo alla tutela della salute è particolarmente importante qualora sia dimostrato che sussistono
incertezze allo stato attuale della ricerca scientifica in merito a determinate sostanze, quali le vitamine, che, come è stato
ricordato al punto 29 della presente sentenza, in genere non sono nocive di per sé, ma possono produrre effetti dannosi particolari
ove consumate in misura eccessiva assieme al complesso degli alimenti la cui composizione è imprevedibile e incontrollabile
(v. sentenza Sandoz, cit., punto 17; Commissione/Danimarca, cit., punto 43, e Commissione/Francia, cit., punto 50).
Il diritto comunitario non osta quindi, in linea di principio, a che la normativa di uno Stato membro, nell’osservanza del
principio di precauzione, vieti, salvo previa autorizzazione, la commercializzazione di prodotti alimentari cui siano state
aggiunte sostanze nutritive diverse da quelle il cui impiego è dichiarato lecito dalla normativa comunitaria (v., in questo
senso, citate sentenze Commissione/Danimarca, punto 44, e Commissione/Francia, punto 51).
Risulta, infatti, dall’art. 130 R del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 174 CE) che la protezione della salute
umana rientra tra gli obiettivi della politica della Comunità in materia ambientale, che tale politica, mirante ad un elevato
livello di tutela, si fonda, tra l’altro, sul principio di precauzione e che le esigenze di tale politica devono essere integrate
nella definizione e nell’attuazione delle altre politiche comunitarie. Risulta inoltre dalla giurisprudenza della Corte che
il principio di precauzione può essere applicato anche in materia di protezione della salute umana, che ha anch’essa come
obiettivo, ai sensi dell’art. 129 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 152 CE), un elevato livello di tutela
(v., in questo senso, sentenze 5 maggio 1998, causa C‑157/96, National Farmers’ Union e a., Racc. pag. I‑2211, punti 63 e
64; 9 settembre 2003, causa C‑236/01, Monsanto Agricoltura Italia e a., Racc. pag. I‑8105, punti 128 e 133; Commissione/Danimarca,
cit., punto 49, e Commissione/Francia, cit., punto 56; v. anche, in questo senso, sentenze del Tribunale 11 settembre 2002,
causa T‑13/99, Pfizer Animal Health/Consiglio, Racc. pag. II‑3305, punti 139 e 140, e causa T‑70/99, Alpharma/Consiglio, Racc. pag. II‑3495,
punti 135 e 136; nonché 10 marzo 2004, causa T‑177/02, Malagutti-Vezinhet, Racc. pag. II‑827, punto 54).
Tuttavia, nell’esercizio del loro potere discrezionale in materia di tutela della salute, gli Stati membri devono rispettare
il principio di proporzionalità. I mezzi che essi scelgono devono essere pertanto limitati a quanto effettivamente necessario
per garantire la tutela della salute; essi devono essere proporzionati all’obiettivo così perseguito, il quale non avrebbe
potuto essere raggiunto con misure meno restrittive per gli scambi intracomunitari (v. citate sentenze Sandoz, punto 18; Commissione/Danimarca,
punto 45; Commissione/Francia, punto 52).
Inoltre, poiché l’art. 36 del Trattato contiene una deroga, che va interpretata restrittivamente, al principio della libera
circolazione delle merci nell’ambito della Comunità, spetta alle autorità nazionali che ad esso si richiamano dimostrare in
ciascun caso, alla luce delle abitudini alimentari nazionali e tenuto conto dei risultati della ricerca scientifica internazionale,
che la loro normativa è necessaria per tutelare effettivamente gli interessi considerati da detto articolo e, segnatamente,
che la commercializzazione dei prodotti di cui trattasi presenta un rischio reale per la salute (v. citate sentenze Commissione/Danimarca,
punto 46, e Commissione/Francia, punto 53).
Un divieto di commercializzare prodotti alimentari integrati con sostanze nutritive deve quindi basarsi su una valutazione
approfondita del rischio addotto dallo Stato membro che invoca l’art. 36 del Trattato (v. sentenze citate Commissione/Danimarca,
punto 47, e Commissione/Francia, punto 54).
Una decisione di vietare la commercializzazione di un prodotto alimentare arricchito, la quale, d’altronde, costituisce l’ostacolo
più restrittivo agli scambi aventi ad oggetto prodotti legalmente fabbricati e commercializzati in altri Stati membri, può
essere adottata soltanto qualora l’asserito rischio reale per la salute risulti sufficientemente dimostrato in base ai dati
scientifici più recenti disponibili al momento dell’adozione di siffatta decisione. In un contesto del genere, la valutazione
del rischio che lo Stato membro deve effettuare ha ad oggetto il grado di probabilità degli effetti nocivi per la salute umana
derivanti dall’aggiunta di determinate sostanze nutritive ai prodotti alimentari e la gravità di tali effetti potenziali (v.
sentenze citate Commissione/Danimarca, punto 48, e Commissione/Francia, punto 55).
Ai fini della valutazione del rischio in questione, sono pertinenti non solo gli effetti specifici della commercializzazione
di un singolo prodotto contenente un determinato quantitativo di sostanze nutritive. Potrebbe essere opportuno prendere in
considerazione l’effetto combinato della presenza sul mercato di più fonti, naturali o artificiali, di una determinata sostanza
nutritiva e della possibile esistenza futura di fonti aggiuntive che possono essere ragionevolmente previste (sentenza Commissione/Danimarca,
cit., punto 50).
In numerosi casi, la valutazione di tali elementi dimostrerà che sussiste un certo grado di incertezza scientifica e pratica
in proposito. Un’incertezza di questo tipo, inscindibile dalla nozione di precauzione, influisce sulla portata del potere
discrezionale dello Stato membro e si ripercuote quindi sulle modalità di applicazione del principio di proporzionalità.
Si deve pertanto ammettere che uno Stato membro può, fondandosi sul principio di precauzione, adottare misure protettive senza
dover attendere che siano esaurientemente dimostrate la realtà e la gravità di tali rischi (v., in questo senso, sentenza
National Farmers’ Union e a., cit., punto 63). Tuttavia la valutazione del rischio non può fondarsi su considerazioni puramente
ipotetiche (v. citate sentenze Monsanto Agricoltura Italia e a., punto 106; Commissione/Danimarca, punto 49, e Commissione/Francia,
punto 56).
Un’applicazione corretta del principio di precauzione presuppone, in primo luogo, l’individuazione delle conseguenze potenzialmente
negative per la salute derivanti dall’aggiunta di sostanze nutritive che viene proposta e, in secondo luogo, una valutazione
complessiva del rischio per la salute basata sui dati scientifici disponibili più affidabili e sui risultati più recenti della
ricerca internazionale (v. sentenza Commissione/Danimarca, cit., punto 51).
Qualora risulti impossibile determinare con certezza l’esistenza o la portata del rischio asserito a causa della natura insufficiente,
inconcludente o imprecisa dei risultati degli studi condotti, ma persista la probabilità di un danno reale per la salute nell’ipotesi
in cui il rischio si realizzasse, il principio di precauzione giustifica l’adozione di misure restrittive, purché esse siano
non discriminatorie e oggettive (v. sentenza Commissione/Danimarca, cit., punti 52 e 53).
Nella fattispecie, le autorità olandesi competenti sembrano esaminare separatamente, da un lato, gli effetti specifici dell’immissione
in commercio di un singolo alimento contenente una determinata quantità di sostanze nutritive, da esse valutati nell’ambito
del primo criterio, e, dall’altro, l’effetto cumulato della presenza sul mercato di più fonti, naturali o artificiali, di
una sostanza nutritiva, da esse valutato nell’ambito del secondo criterio, attinente alla sussistenza di un fabbisogno nutrizionale
della popolazione olandese.
Il governo dei Paesi Bassi sostiene che, per la vitamina A (sotto forma di retinoidi), la vitamina D, l’acido folico, il selenio,
lo zinco e il rame, la soglia tossicologica – vale a dire la quantità oltre la quale non può essere esclusa la comparsa di
effetti nocivi – è appena più elevata rispetto alla dose giornaliera raccomandata – ovvero il quantitativo che copre virtualmente
il fabbisogno di una determinata sostanza nutritiva per tutte le persone in buona salute di un determinato gruppo di popolazione
–, cosicché la loro aggiunta agli alimenti può essere autorizzata solo limitatamente. Riguardo a tali sostanze «con margine
limitato di sicurezza», occorrerebbe ponderare la necessità di aggiungerle agli alimenti e il rischio che ciò rappresenta,
e applicare, ove necessario, quando la valutazione del rischio lo giustifichi, limitazioni all’immissione in commercio di
prodotti non conformi ad un determinato obiettivo alimentare.
Tuttavia, anche se sarebbe scientificamente dimostrato che le sei sostanze nutritive di cui trattasi presentano un «margine
limitato di sicurezza», la dose giornaliera raccomandata di tali sostanze non corrisponde alla soglia tossicologica. Inoltre,
come sottolinea l’avvocato generale al paragrafo 42 delle sue conclusioni, lo scarto limitato tra la dose giornaliera raccomandata
e il quantitativo al di là del quale sussiste un rischio per la salute non è identico per ciascuna sostanza nutritiva.
Ne consegue che un alimento arricchito di una determinata sostanza nutritiva può non rispondere ad un fabbisogno nutrizionale,
poiché la razione alimentare media fornisce già la dose giornaliera raccomandata per tale sostanza nutritiva, senza che la
sua commercializzazione comporti un superamento della soglia tossicologica oltre la quale sussiste, allo stato attuale delle
conoscenze scientifiche, un effettivo rischio per la salute.
In ogni caso, il governo dei Paesi Bassi non produce alcuno studio scientifico nel quale si concluda che qualsiasi superamento
della dose giornaliera raccomandata per qualsivoglia delle sei sostanze nutritive di cui trattasi, indipendentemente dalla
sua consistenza, comporti un effettivo rischio per la salute.
Il governo dei Paesi Bassi sostiene anche che è giustificato rifiutare l’immissione in commercio di un alimento arricchito
che non persegua alcun obiettivo nutrizionale dimostrabile, e ciò anche laddove non sia stato ancora raggiunto il «limite
massimo», al fine di lasciare spazio ad altri prodotti per i quali possa essere dimostrato un fabbisogno nutrizionale per
taluni gruppi della popolazione.
In proposito, benché l’immissione in commercio di un alimento arricchito destinato a tutta la popolazione riduca effettivamente
lo scarto tra il quantitativo di sostanza nutritiva presente nella razione alimentare media e la soglia tossicologica, ciò
non impedisce affatto alle autorità nazionali competenti di autorizzare successivamente l’immissione in commercio di altri
prodotti arricchiti con la stessa sostanza destinati ai soli gruppi di popolazione per i quali la razione alimentare media
non consente di soddisfare il fabbisogno di tale sostanza. La spiegazione fornita dal governo dei Paesi Bassi non può pertanto
giustificare una prassi diretta a vietare un alimento arricchito il cui consumo non permetterebbe, anche tenendo conto del
complesso dell’alimentazione, di raggiungere la soglia oltre la quale potrebbe sussistere un effettivo rischio per la salute.
Occorre aggiungere che, come sottolinea giustamente la Commissione, anche dopo aver autorizzato l’immissione in commercio
di un alimento arricchito con una determinata sostanza nutritiva, le autorità nazionali rimangono libere di opporre un rifiuto
ad un’ulteriore domanda di autorizzazione in base alla situazione generata dalla prima autorizzazione (v., in questo senso,
sentenza della Corte EFTA 5 aprile 2001, causa E-3/00, EFTA Surveillance Authority/Norway, Raccolta Corte EFTA 2000-2001,
pag. 73, punti 36 e 37).
La sistematicità del divieto di immissione in commercio di alimenti arricchiti, quale risulta dalla prassi amministrativa
olandese, non consente pertanto di rispettare il diritto comunitario quanto all’individuazione e alla valutazione di un rischio
reale per la salute, diritto che esige un esame approfondito, caso per caso, degli effetti che potrebbe comportare l’integrazione
di tali alimenti con le vitamine e i sali minerali di cui trattasi (v., in questo senso, sentenza Commissione/Danimarca, cit.,
punto 56).
Inoltre, come sostiene a giusto titolo la Commissione, non risulta dal fascicolo che, nei procedimenti relativi alle domande
di deroga, le autorità olandesi verifichino se l’alimento arricchito di una determinata sostanza nutritiva possa sostituirsi,
nella razione alimentare, agli alimenti tradizionali per i quali l’aggiunta di tale sostanza è obbligatoria né, a fortiori,
esse prendono in considerazione, eventualmente, tale effetto sostitutivo.
Quindi, il governo dei Paesi Bassi riconosce che, in generale, i cereali possono essere un prodotto sostitutivo per le fette
di pane imburrato. Fino al 1º dicembre 1999 la normativa olandese imponeva di arricchire con vitamina D i grassi da spalmare.
Tuttavia, non risulta dal fascicolo che, all’atto dell’esame della domanda di autorizzazione per la commercializzazione di
cereali arricchiti con vitamina D, presentata dall’operatore economico Kellogg’s, le autorità olandesi abbiano tenuto conto
di tale circostanza quando hanno verificato se la commercializzazione di tali cereali avrebbe comportato, e in quali proporzioni,
un aumento della quantità di vitamina D nella razione alimentare media dei consumatori di cereali, rispetto al quantitativo
giudicato accettabile, o necessario, nella razione alimentare media dei consumatori di creme da spalmare.
L’esame di un eventuale effetto sostitutivo deve tuttavia costituire parte integrante della valutazione approfondita richiesta
dalla giurisprudenza della Corte. Prendere in considerazione siffatto effetto, qualora sussista, può infatti condurre a concludere
che l’immissione in commercio di un nuovo alimento arricchito non comporterà un aumento del quantitativo di sostanza nutritiva
nella razione alimentare media e, pertanto, condurre al rilascio di una deroga. Per contro, la mancata considerazione di tale
effetto avrebbe come conseguenza di fissare le abitudini alimentari senza una giustificazione fondata sulla salute.
Si deve quindi concludere che le autorità olandesi non hanno ottemperato alle prescrizioni del diritto comunitario e in particolare
a quella di un’approfondita valutazione, caso per caso, degli effetti che potrebbe comportare per la salute l’immissione in
commercio di alimenti arricchiti con una delle sei sostanze nutritive di cui trattasi.
Pur se l’effetto cumulato della presenza sul mercato di molteplici fonti, naturali o artificiali, di una determinata sostanza
nutritiva e, pertanto, la sussistenza di un reale rischio per la salute sono anche esaminati dalle autorità olandesi nell’ambito
del criterio del fabbisogno nutrizionale, risulta nondimeno dal fascicolo che, di fatto, l’autorizzazione alla commercializzazione
di un alimento arricchito è rilasciata unicamente ove sia abbondantemente dimostrato che esso è necessario per consentire
alla popolazione olandese di far fronte ai propri fabbisogni di vitamine o di sali minerali (v. decisione del Sottosegretario
olandese al Benessere, alla Sanità e alla Cultura nel caso Punica, citata al punto 35 della presente sentenza). Quest’ultimo
approccio non rientra tuttavia nella valutazione di un rischio per la salute.
Infatti, pur se il criterio del fabbisogno nutrizionale della popolazione di uno Stato membro può svolgere un ruolo all’atto
dell’approfondita valutazione effettuata da quest’ultimo circa il rischio che può presentare per la salute l’integrazione
degli alimenti con sostanze nutritive, l’insussistenza di siffatto fabbisogno non può, tuttavia, di per sé giustificare un
divieto totale, in base all’art. 36 del Trattato, della commercializzazione di alimenti legalmente prodotti e/o commercializzati
in altri Stati membri (v. sentenze citate Commissione/Danimarca, punto 54, e Commissione/Francia, punti 59 e 60).
Risulta da tutte le considerazioni precedenti che, applicando una prassi amministrativa ai sensi della quale alimenti di consumo
comune arricchiti di vitamina A (sotto forma di retinoidi), vitamina D, acido folico, selenio, rame o zinco, legalmente prodotti
o commercializzati in altri Stati membri, possono essere immessi in commercio nei Paesi Bassi, quando non sono prodotti sostitutivi
o alimenti ricostituiti ai sensi dell’art. 1, n. 1, lett. c) e d), del decreto TML, unicamente se tale aggiunta risponde ad
un fabbisogno nutrizionale della popolazione olandese, per di più senza verificare se tali alimenti arricchiti non siano destinati
a sostituirsi ad alimenti già in commercio per i quali l’aggiunta delle stesse sostanze nutritive è obbligatoria, il Regno
dei Paesi Bassi è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti a norma dell’art. 30 del Trattato.
Sulle spese
Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta
domanda. Avendone la Commissione fatto domanda, il Regno dei Paesi Bassi, rimasto soccombente, va condannato alle spese.
Per questi motivi, la Corte (Terza Sezione) dichiara e statuisce:
1)
Applicando una prassi amministrativa ai sensi della quale alimenti di consumo comune arricchiti di vitamina A (sotto forma
di retinoidi), vitamina D, acido folico, selenio, rame o zinco, legalmente prodotti o commercializzati in altri Stati membri,
possono essere immessi in commercio nei Paesi Bassi, quando non sono prodotti sostitutivi o alimenti ricostituiti ai sensi
dell’art. 1, n. 1, lett. c) e d), del Warenwetbesluit Toevoeging micro-voedingsstoffen aan levensmiddelen 24 maggio 1996 (decreto
di applicazione della Warenwet, relativo all’aggiunta di micronutrienti negli alimenti), unicamente se tale aggiunta risponde
ad un fabbisogno nutrizionale della popolazione olandese, per di più senza verificare se tali alimenti arricchiti non siano
destinati a sostituirsi ad alimenti già in commercio per i quali l’aggiunta delle stesse sostanze nutritive è obbligatoria,
il Regno dei Paesi Bassi è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti a norma dell’art. 30 del Trattato CE (divenuto, in
seguito a modifica, art. 28 CE).
Il Regno dei Paesi Bassi è condannato alle spese.
Firme
–
Lingua processuale: l'olandese.