CELEX: 61997CJ0179
Pesca
Conservazione delle risorse marine
Ispezione di pescherecci
Programma internazionale d'ispezione reciproca adottato dall'organizzazione della pesca nell'Atlantico nord-occidentale

Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 12 maggio 1997, il Regno di Spagna ha chiesto l'annullamento del regolamento (CE) della Commissione 18 marzo 1997, n. 494, recante modifica del regolamento (CEE) n. 2868/88, che stabilisce le modalità d'applicazione del programma internazionale d'ispezione reciproca adottato dall'Organizzazione della pesca nell'Atlantico nord-occidentale (GU L 77, pag. 5; in prosieguo: il «regolamento n. 2868/88 modificato»), in quanto ha introdotto nel regolamento (CEE) della Commissione 16 settembre 1988, n. 2868 (GU L 257, pag. 20), l'art. 4 bis, n. 6.
2 Tale regolamento si inserisce nell'ambito dei rapporti della Comunità europea con l'Organizzazione della pesca nell'Atlantico nord-occidentale (in prosieguo: la «NAFO») così come sono stati istituiti dalla convenzione sulla futura cooperazione multilaterale per la pesca nell'Atlantico nord-occidentale (in prosieguo: la «convenzione NAFO»), che è stata approvata con regolamento (CEE) del Consiglio 28 dicembre 1978, n. 3179 (GU L 378, pag. 1). Uno degli obiettivi della convenzione NAFO consiste nella conservazione e nell'utilizzazione ottimale delle risorse alieutiche nella zona da essa disciplinata. A tal fine, è stato istituito un regime d'ispezione reciproca nel caso di infrazione, che prevede diritti reciproci di controllo e d'ispezione delle navi da parte delle parti contraenti nonché, se del caso, diritti di inseguimento e di applicazione di sanzioni.
3 In tale contesto, il 10 febbraio 1988 la commissione della pesca della NAFO adottava un programma internazionale d'ispezione reciproca. Tale programma veniva dichiarato applicabile nella Comunità dall'art. 1 del regolamento (CEE) del Consiglio 9 giugno 1988, n. 1956, che adotta le disposizioni per l'applicazione del programma internazionale d'ispezione reciproca adottato dall'Organizzazione della pesca nell'Atlantico nord-occidentale (GU L 175, pag. 1). Esso veniva ripreso nell'allegato del regolamento.
4 In conformità all'art. 4 del regolamento n. 1956/88, secondo il quale le eventuali modalità di applicazione di questo dovevano essere adottate secondo una procedura speciale, la Commissione adottava il regolamento n. 2868/88.
5 Il 20 aprile 1995 veniva firmato tra la Comunità europea e il Canada un accordo in materia di pesca nell'ambito della convenzione NAFO, costituito da un verbale concordato, da uno scambio di lettere e da uno scambio di note (in prosieguo: l'«accordo»). Tale accordo veniva approvato con decisione del Consiglio 22 dicembre 1995, 95/586/CE (GU L 327, pag. 35). Il punto II.9, lett. e), dell'allegato I del verbale concordato dell'accordo, recante il titolo «Proposta intesa a migliorare le misure di controllo della pesca e la loro attuazione», prevede quanto segue:
«(...)
i) Se un ispettore NAFO cita un peschereccio per una presunta infrazione grave, la parte contraente del peschereccio provvede affinché quest'ultimo venga sottoposto a ispezione entro 48 ore da parte di un ispettore della stessa parte contraente debitamente autorizzato. Ai fini della conservazione delle prove, l'ispettore NAFO prende le misure opportune per garantirne la sicurezza e la continuità, sigillando eventualmente la stiva del peschereccio, e può rimanere a bordo dello stesso fino all'arrivo dell'ispettore debitamente autorizzato.
ii) Se necessario, l'ispettore della parte contraente del peschereccio in questione può esigere, se autorizzato a farlo, che il peschereccio si diriga immediatamente ad un porto vicino, scelto dal comandante che può essere St. Pierre, St. John's, le Azzorre o il porto di origine del peschereccio, per un'ispezione accurata da parte delle autorità dello Stato di bandiera e alla presenza di un ispettore NAFO di un'altra parte contraente che desideri parteciparvi. (...)
(...)
iv) Se ad un peschereccio viene ingiunto di dirigersi ad un porto per un'ispezione accurata a norma del punto ii) di cui sopra, un ispettore NAFO di un'altra parte contraente può, previo consenso della parte contraente del peschereccio, salire e rimanere a bordo dello stesso durante il viaggio verso il porto e assistere all'ispezione del peschereccio in porto.
(...)».
6 Il 21 dicembre 1995 il Consiglio adottava il regolamento (CE) n. 3067/95 che modifica il regolamento (CEE) n. 1956/88 (GU L 329, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento del Consiglio»). Nell'intento di attuare talune disposizioni dell'accordo, tale regolamento inserisce un nuovo punto 10 nell'allegato del regolamento n. 1956/88 che prevede, in termini quasi identici al punto II.9, lett. e), dell'allegato I del verbale concordato dell'accordo, quanto segue:
«(...)
i) Se un ispettore NAFO segnala che una nave ha commesso una presunta infrazione grave, tra quelle elencate al punto 9, la parte contraente da cui dipende la nave si assicura che la nave in questione sia ispezionata entro 72 ore da un ispettore debitamente autorizzato da detta parte contraente. Per salvaguardare le prove, l'ispettore NAFO prende tutte le misure necessarie per garantire la sicurezza e il mantenimento delle prove, e può rimanere a bordo della nave per il periodo necessario a trasmettere all'ispettore debitamente autorizzato le informazioni in merito all'infrazione presunta.
ii) Se le circostanze lo giustificano, l'autorità competente dello Stato membro di bandiera della nave in questione o l'ispettore autorizzato da detta autorità ordina alla nave, previa debita autorizzazione a tal fine, di procedere immediatamente verso un porto vicino, a scelta del capitano tra i seguenti: St. John's Halifax oppure il porto di attracco normale della nave oppure un porto designato dallo Stato membro di bandiera in vista di un'ispezione accurata da effettuare sotto l'autorità dello Stato membro di bandiera e in presenza di un ispettore NAFO di una qualsiasi altra parte contraente che desideri partecipare. (...)
(...)
iv) Se a una nave viene ordinato di attraccare in un porto per essere sottoposta ad un'ispezione accurata, a norma del punto ii), un ispettore NAFO di un'altra parte contraente può, previo consenso della parte contraente della nave, salire a bordo mentre la nave effettua le operazioni di avvicinamento al porto, rimanere a bordo mentre attracca e essere presente durante l'ispezione della nave nel porto.
(...)».
7 Il regolamento n. 494/97 ha in particolare inserito gli artt. 4 bis e 4 ter nel regolamento n. 2868/88. A termini dell'art. 4 bis:
«1.  Qualora, in applicazione del punto 10 iii) dell'allegato del regolamento (CEE) n. 1956/88, le autorità competenti dello Stato membro di bandiera vengano informate da un ispettore della NAFO di una presunta infrazione grave di cui al punto 9 dell'allegato del regolamento (CEE) n. 1956/88 commessa da un peschereccio battente la bandiera del loro paese, o qualora la Commissione riceva tale informazione, le autorità competenti e la Commissione si informano reciprocamente senza indugio.
(...)
5.  In seguito alla comunicazione di questi risultati e qualora la presunta infrazione sia grave, conformemente alla definizione delle infrazioni elencate al punto 9 dell'allegato del regolamento (CEE) n. 1956/88, entro un termine di 24 ore l'autorità competente dello Stato membro di bandiera, ove la situazione lo giustifichi, ordina o incarica l'ispettore debitamente autorizzato di ordinare alla nave di far rotta verso un porto designato conformemente al punto 10 ii) dell'allegato del regolamento (CEE) n. 1956/88.
(...)
In caso di dirottamento, l'ispettore debitamente autorizzato adotta tutte le misure necessarie per garantire la sicurezza e il mantenimento delle prove compresa, eventualmente, la sigillatura della stiva della nave per un'eventuale ulteriore ispezione in porto.
6.  All'arrivo nel porto verso il quale è stata dirottata, la nave incriminata viene sottoposta ad un'ispezione accurata sotto l'autorità dello Stato membro di bandiera ed eventualmente in presenza di un ispettore della NAFO di qualsiasi altra parte contraente che desideri partecipare. Lo Stato membro di bandiera informa immediatamente la Commissione dei risultati dell'ispezione utilizzando il formulario che figura nell'allegato I del presente regolamento, nonché [del]le misure da esso adottate in seguito alla constatazione dell'infrazione.
(...)».
L'art. 4 ter del regolamento n. 2868/88 modificato dispone:
«1. Qualora gli ispettori comunitari presumano che un peschereccio battente bandiera di una parte contraente abbia commesso una delle infrazioni gravi elencate al punto 9 dell'allegato del regolamento (CEE) n. 1956/88, essi ne informano entro 24 ore le autorità competenti dello Stato di bandiera interessato ed il segretariato esecutivo della NAFO, comunicando loro gli elementi in base ai quali gli ispettori comunitari incriminano tale nave per presunta infrazione grave. (...)
2.  La Commissione decide, con il consenso della parte contraente da cui dipende la nave, se un ispettore comunitario debba restare a bordo al momento del dirottamento della nave. La Commissione decide inoltre se un ispettore comunitario debba essere presente in occasione dell'ispezione accurata della nave incriminata, effettuata in porto.
(...)».
8 Il Regno di Spagna sostiene che l'art. 4 bis, n. 6, prima frase, del regolamento n. 2868/88 modificato, secondo il quale «all'arrivo nel porto verso il quale è stata dirottata, la nave incriminata viene sottoposta ad un'ispezione accurata sotto l'autorità dello Stato membro di bandiera ed eventualmente in presenza di un ispettore della NAFO di qualsiasi altra parte contraente che desideri partecipare», è viziato da illegittimità. Infatti, dai termini stessi di tale disposizione risulterebbe che un'ispettore della NAFO può, quale che sia la parte contraente che l'abbia designato, assistere all'ispezione accurata effettuata nel porto verso il quale la nave è stata dirottata, senza che sia necessario il consenso dell'autorità dello Stato membro di bandiera, mentre il punto 10, sub iv), dell'allegato del regolamento del Consiglio, nonché il punto II.9, lett. e), iv) dell'allegato I del verbale concordato dell'accordo prevedono, in una situazione del genere, «il consenso della parte contraente del peschereccio».
9 Secondo il Regno di Spagna, questa contraddizione tra il regolamento del Consiglio e il regolamento n. 2868/88 modificato, cioè tra il regolamento di base e, rispettivamente, il regolamento di attuazione, comporta la nullità di quest'ultimo. Esso conclude quindi per l'annullamento del regolamento n. 494/97, in quanto introduce l'art. 4 bis, n. 6, nel regolamento n. 2868/88.
10 Secondo il governo spagnolo, la contraddizione tra i termini della disposizione incriminata e quelli del punto 10, sub iv), dell'allegato del regolamento del Consiglio è evidente. Ora, un regolamento di attuazione adottato in forza di un'autorizzazione contenuta nel regolamento di base non può derogare alle disposizioni di quest'ultimo.
11 La stessa contraddizione esiste rispetto al punto II.9, lett. e), iv), dell'allegato I del verbale concordato dell'accordo. Ora, dato che l'art. 228, n. 7, del Trattato CE prevede che gli accordi conclusi dalla Comunità sono vincolanti per le istituzioni, ne risulta che la Commissione non può derogare unilateralmente a disposizioni contenute in un accordo del genere. D'altra parte, la Corte ha già affermato che la prevalenza degli accordi internazionali conclusi dalla Comunità sulle norme di diritto comunitario derivato impone di interpretare queste ultime in maniera per quanto possibile conforme agli accordi (sentenza 10 settembre 1996, causa C-61/94, Commissione/Germania, Racc. pag. I-3989). Analogamente, in conformità al principio pacta sunt servanda, codificato all'art. 26 della convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, qualsiasi trattato internazionale in vigore vincola le parti e deve essere eseguito da queste in buona fede.
12 La Commissione respinge queste affermazioni e conclude per il rigetto del ricorso e la condanna del Regno di Spagna alle spese.
13 Nel controricorso, essa deduce in via principale che il governo spagnolo si basa su un'errata lettura dei testi. Infatti, la disposizione criticata del regolamento n. 2868/88 modificato, riproduce esattamente il punto 10, lett. ii), dell'allegato del regolamento del Consiglio, nonché il punto II.9, lett. e), ii), dell'allegato I del verbale concordato dell'accordo.
14 Quanto al punto 10, sub iv), dell'allegato del regolamento del Consiglio e al punto II.9, sub e), iv), dell'allegato I del verbale concordato dell'accordo, essi prevedono una condizione relativa al consenso della parte contraente cui appartiene la nave dirottata solo in considerazione del fatto che contemplano l'accertamento di un'eventuale infrazione nelle acque internazionali. Proprio perché in un caso del genere sorge la questione della salvaguardia delle prerogative dello Stato di bandiera, sarebbe necessario il consenso di quest'ultimo. La disposizione incriminata del regolamento n. 2868/88 modificato contempla invece unicamente l'ispezione effettuata nel porto, situazione in cui non può presentarsi alcun problema relativo ai limiti della giurisdizione dello Stato di bandiera, in considerazione del fatto che le stesse autorità di quest'ultimo sovraintendono allo svolgimento dell'ispezione e sono quindi in grado di garantire in altro modo l'osservanza delle prerogative dello Stato. Quindi, non risulterebbe più necessario il consenso dello Stato di bandiera.
15 La condizione relativa al consenso dello Stato di bandiera, invocata nel ricorso del Regno di Spagna, è, d'altronde, prevista dall'art. 4 ter, n. 2, del regolamento n. 2868/88 modificato.
16 La Commissione deduce inoltre che, comunque, non può sussistere violazione dell'accordo, dato che questo ha cessato di essere applicabile dal settembre 1995. Essa ricorda che, secondo la clausola finale del verbale concordato dell'accordo, quest'ultimo «cesserà di applicarsi il 31 dicembre 1995 o prima di tale data, qualora le misure esposte nel verbale stesso siano adottate dalla NAFO a una data precedente». L'adozione delle misure in questione è avvenuta nel settembre 1995 e ha costituito oggetto di una raccomandazione della NAFO. Ne risulta che, in quest'ultima data, l'accordo è divenuto privo di oggetto e, quindi, non può servire come fondamento giuridico per il ricorso del Regno di Spagna.
17 Il governo spagnolo replica che il riferimento all'art. 4 ter del regolamento incriminato è errato, giacché questa disposizione, come risulta dal testo del suo n. 1, riguarda le navi che battono bandiera di una parte contraente non comunitaria, e non già le navi comunitarie.
18 Quanto all'applicabilità dell'accordo, il governo spagnolo ammette che le disposizioni multilaterali sono state in effetti adottate nella riunione annuale della NAFO nel settembre 1995, ma rileva che esse sono identiche alle disposizioni del suddetto accordo. Comunque, la disposizione incriminata del regolamento n. 2868/88 modificato sarebbe in contraddizione con gli obblighi internazionali derivanti dall'accordo sulla pesca nella zona della NAFO.
Sul motivo d'annullamento relativo ad una contraddizione tra il regolamento n. 2868/88 modificato e il regolamento del Consiglio
19 In via preliminare, occorre rilevare che, in forza dell'art. 4 del regolamento n. 1956/88, la Commissione era autorizzata ad adottare le modalità di applicazione di tale regolamento.
20 Ora, dalla giurisprudenza della Corte risulta che un regolamento d'applicazione adottato in forza di una facoltà conferita da un regolamento di base non può derogare alle disposizioni di detto regolamento (sentenza 10 marzo 1971, causa 38/70, Tradax, Racc. pag. 145, punto 10).
21 Di conseguenza, si deve accertare se la disposizione incriminata del regolamento n. 2868/88 modificato, che è il regolamento di applicazione, sia compatibile con il regolamento del Consiglio, che è il regolamento di base.
22 Occorre, anzitutto, disattendere l'argomento della Commissione secondo cui l'art. 4 ter, n. 2, del regolamento n. 2868/88 modificato avrebbe, comunque, introdotto una condizione relativa al consenso della parte contraente cui appartiene la nave, dando così soddisfazione al governo spagnolo.
23 In proposito, è sufficiente constatare che questa disposizione riguarda, come risulta dal testo del suo n. 1, le navi che battono bandiera di Stati diversi dagli Stati membri della Comunità. Essa non incide quindi sulla soluzione della presente causa e non può, di conseguenza, servire da fondamento all'argomentazione della Commissione.
24 Occorre, poi, esaminare l'argomento della Commissione secondo cui l'art. 4 bis, n. 6, del regolamento n. 2868/88 modificato sarebbe conforme al punto 10, sub ii), dell'allegato del regolamento del Consiglio, cosicché la Commissione non sarebbe andata oltre i poteri conferitile, anche se questo articolo non contiene alcuna disposizione specifica relativa alla situazione prevista al punto 10), sub iv), dell'allegato del regolamento del Consiglio.
25 In proposito, si deve rilevare che la Commissione fa giustamente presente che il contenuto dell'art. 4 bis, n. 6, del regolamento n. 2868/88 modificato è redatto in termini quasi identici a quelli del punto 10, sub ii), del regolamento del Consiglio. Infatti, quest'ultima disposizione contempla il caso di ispezione accurata nel porto verso il quale è stata dirottata una nave che si presume abbia infranto le norme della NAFO e prevede, in un caso del genere, la presenza di un ispettore di «qualsiasi altra parte contraente che desideri partecipare», senza che sia necessario ottenere il consenso dello Stato di bandiera per tale presenza. La situazione che regola il suddetto art. 4 bis, n. 6, è per l'appunto quella dell'ispezione accurata in un porto e questa situazione è disciplinata in termini analoghi a quelli di cui al punto 10, sub ii), del regolamento del Consiglio.
26 Quanto al punto 10, sub iv), dell'allegato del regolamento del Consiglio, si tratta di una disposizione che contempla la situazione specifica nella quale un'altra parte contraente vuol far salire un ispettore a bordo di una nave che abbia ricevuto, in conformità al punto 10, sub ii), l'ordine di raggiungere un porto verso il quale è stata dirottata per un'accurata ispezione.
27 Di certo, il testo del punto 10, sub iv), non è del tutto privo di ambiguità giacché non ne risulta chiaramente che il consenso dello Stato di bandiera della nave non è richiesto per ciascuna delle tre situazioni che vi sono state contemplate, e cioè la salita a bordo, la presenza durante il tragitto e l'accurata ispezione nel porto. Ciò non toglie che la suddetta disposizione possa essere interpretata in modo coerente con il punto 10, sub ii), dell'allegato del regolamento del Consiglio solo considerando che il punto 10, sub iv), menziona l'ispezione della nave nel porto unicamente per porre in rilievo che l'ispettore di una parte contraente diversa dallo Stato di bandiera, una volta salito a bordo, ha il diritto di restare sulla nave fino al compimento dell'ispezione nel porto.
28 Dato che la legittimità del regolamento n. 2868/88 modificato non dev'essere valutata se non rispetto alle sole disposizioni dell'allegato del regolamento del Consiglio che disciplinano la stessa situazione, cioè il punto 10, sub ii), di tale allegato, da tutto quanto precede risulta che non è stata accertata nessuna violazione di tale regolamento.
Sul motivo d'annullamento relativo ad una contraddizione tra il regolamento n. 2868/88 modificato e il punto II.9, sub e), iv), dell'allegato I del verbale concordato dell'accordo
29 Il Regno di Spagna sostiene che il regolamento n. 2868/88 modificato è in contrasto con l'accordo ed in particolare con le disposizioni del punto II.9, sub e), iv), dell'allegato I del verbale concordato di tale accordo. Secondo il governo spagnolo, perché un ispettore della NAFO di una parte contraente diversa da quella cui appartiene la nave possa partecipare all'ispezione effettuata nel porto, è necessario ottenere il consenso dello Stato di bandiera. Qualora un consenso del genere non venga concesso, il suddetto ispettore non potrebbe partecipare alle operazioni di ispezione accurata che si svolgono nel porto verso il quale la nave è stata dirottata.
30 In proposito, è sufficiente rispondere che le disposizioni del punto II.9, sub e), iv), dell'allegato I del verbale concordato del suddetto accordo sono redatte in termini quasi identici a quelli del punto 10, sub iv), dell'allegato del regolamento del Consiglio. Di conseguenza, il secondo motivo va disatteso per le stesse ragioni che hanno indotto al rigetto del primo motivo dedotto dal governo spagnolo, e senza che sia necessario porsi la questione dell'applicabilità di tale accordo.
31 Da tutto quanto precede risulta che il ricorso dev'essere respinto.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
32 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ha concluso per la condanna del Regno di Spagna e quest'ultimo è rimasto soccombente nei suoi motivi, occorre condannarlo alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) Il Regno di Spagna è condannato alle spese.