CELEX: 61990CJ0025
Conservas de setas
Medidas de salvaguardia

Mediante resolución de 24 de octubre de 1989, recibida en el Tribunal de Justicia el 24 de enero de 1990, el Bundesfinanzhof planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, dos cuestiones prejudiciales sobre la interpretación y la validez del Reglamento (CEE) n° 3429/80 de la Comisión, de 29 de diciembre de 1980, por el que se establecen las medidas de salvaguardia aplicables a la importación de setas (
DO L 358, p. 66
).
Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre el Hauptzollamt Hamburg-Jonas (en lo sucesivo, «Hauptzollamt») y la sociedad Wünsche, de Hamburgo (en lo sucesivo, «Wünsche»), acerca del pago de un montante suplementario de 15.827.239,90 DM que el Hauptzollamt le exigió, con arreglo al Reglamento (CEE) n° 1697/79 del Consejo, de 24 de julio de 1979, referente a la recaudación
a posteriori
de los derechos de importación o de los derechos de exportación que no hayan sido exigidos al deudor por mercancías declaradas en un régimen aduanero que suponga la obligación de pagar tales derechos (
DO L 197, p. 1
; EE 02/06, p. 54), y al Reglamento n° 3429/80, antes citado.
El montante suplementario de que se trata está previsto en el artículo 1 del Reglamento n° 3429/80, con arreglo al cual:
«Todo despacho a libre práctica en la Comunidad de conservas de setas de la subpartida 20.02 A del Arancel Aduanero Común, que no sea el contemplado en el artículo 4 y que sobrepase las cantidades fijadas con arreglo a los apartados 1 y 3 del artículo 2, estará sujeto, durante el período comprendido entre el 1 de enero y el 31 de marzo de 1981, a la recaudación de un montante suplementario de 175 ECU por 100 kg netos»
(traducción no oficial).
Consta en la resolución de remisión que Wünsche importó en Alemania aproximadamente 3.300 toneladas de setas en conserva procedentes de China. Estas mercancías fueron compradas en octubre de 1980 a una empresa china, el mismo mes fueron revendidas a una empresa griega que las revendió de nuevo a Wünsche con una confirmación de venta y una factura con fecha de 2 de enero de 1981. Wünsche procedió a la importación de las mercancías en Alemania entre el 27 de enero y el 25 de marzo de 1981, a través de varias Aduanas de Hamburgo, sin presentar ningún certificado de importación. Estas mercancías iban acompañadas de un documento de tránsito T 2L expedido por la Administración de Aduanas de El Pireo.
En un primer momento, las Aduanas alemanas percibieron un derecho al tipo preferencial aplicado a las importaciones procedentes de Grecia. Posteriormente, sin embargo, impugnaron la autenticidad de dicho documento y, por lo tanto, la regularidad del despacho a libre práctica de las mercancías en la Comunidad. Por consiguiente, al considerar que la importación no se había realizado al amparo de un certificado válido de importación, el Hauptzollamt decidió sujetar la importación al tipo del 23 % aplicado a las importaciones procedentes de terceros países y exigir, en concepto de montante suplementario, la suma mencionada anteriormente.
Después de que su reclamación fuera desestimada mediante decisión del Hauptzollamt, Wünsche interpuso un recurso ante el Finanzgericht, el cual anuló esta decisión. El Hauptzollamt interpuso entonces un recurso de casación («Revision» alemana) ante el Bundesfinanzhof, el cual, al estimar que la resolución del litigio dependía de la interpretación y de la validez del Reglamento n° 3429/80, decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Debe percibirse un montante suplementario, con arreglo al artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 3429/80, también sobre las conservas de setas que se hayan despachado a libre práctica sin un certificado de importación válido?
2)
Si se responde afirmativamente a la primera cuestión, ¿es válido el Reglamento (CEE) n° 3429/80 en particular por lo que respecta a la determinación de la cuantía del montante suplementario?»
Para una más amplia exposición de los hechos del asunto principal, de las disposiciones comunitarias que se controvierten, del desarrollo del procedimiento y de las observaciones escritas presentadas, esta Sala se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Sobre la primera cuestión
En opinión de Wünsche, tanto del tenor como de la finalidad del artículo 1 del Reglamento n° 3429/80 se desprende que el criterio para percibir el montante suplementario es únicamente el despacho a libre práctica de mercancías que sobrepasen las cantidades fijadas por dicho Reglamento. Por consiguiente, este último no puede aplicarse a las importaciones ya efectuadas, puesto que, después del despacho a libre práctica, ya no puede garantizarse la protección comunitaria.
Esta alegación no puede acogerse. En efecto, el artículo 1 del Reglamento n° 3429/80 impone la percepción del montante suplementario por todo despacho a libre práctica de conservas de setas que sobrepase las cantidades establecidas con arreglo a los apartados 1 y 3 del artículo 2 del mismo Reglamento, sin que esta disposición efectúe ninguna distinción en cuanto a las modalidades del despacho a libre práctica. Según el sistema establecido por este Reglamento, el respeto de las cantidades fijadas queda garantizado mediante la concesión a los operadores económicos de certificados de importación que en total no sobrepasan dichas cantidades. Por lo tanto, la eficacia de este sistema se vería comprometida si el despacho a
libre
práctica en la Comunidad se efectuase sin que pudiera verificarse, mediante la presentación de un certificado de importación, que las cantidades de mercancías de que se trata no sobrepasan las cantidades establecidas por el Reglamento n° 3429/80.
En efecto, la eficacia del sistema previsto por el Reglamento n° 3429/80 está garantizada mediante la percepción del montante suplementario. De ello se deduce que, aun cuando el importador tenga buena fe, debe considerarse que toda importación efectuada sin un certificado de importación válido, rebasa las cantidades fijadas por este Reglamento y debe dar lugar a la percepción del montante suplementario previsto. Esta función del montante suplementario tiene la consecuencia de que dicho montante debe también percibirse cuando se haya comprobado, después de despachar a libre práctica dichas mercancías, que la importación fue efectuada sin un certificado de importación válido.
Por lo tanto, procede responder a la primera cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional que el montante suplementario previsto en el artículo 1 del Reglamento n° 3429/80 también debe percibirse cuando las conservas de setas hayan sido despachadas a libre práctica en la Comunidad y cuando, después de ello, se haya comprobado que no iban acompañadas de un certificado válido.
Sobre la segunda cuestión
Mediante la segunda cuestión, el órgano jurisdiccional nacional plantea esencialmente el problema de la legalidad del montante suplementario previsto por el Reglamento y, en particular, de la cuantía de dicho montante a la luz del principio de proporcionalidad.
Es jurisprudencia reiterada que, en virtud de dicho principio, la legalidad de medidas que imponen cargas económicas a los operadores está subordinada al requisito de que esas medidas sean apropiadas y necesarias para la consecución de los objetivos legítimamente perseguidos por la normativa de que se trate, quedando claro que, cuando se pueda elegir entre varias medidas apropiadas, debe recurrirse a la menos gravosa, y que las cargas impuestas no deben ser desmesuradas en relación con los objetivos perseguidos (véase, por ejemplo, la sentencia de 11 de julio de 1989, Schräder,
265/87, Rec. p. 2237, apartado 21
). Con el fin de responder a la segunda cuestión prejudicial, procede recordar con carácter liminar el objetivo del Reglamento n° 3429/80.
Este Reglamento tiene como base legal el Reglamento (CEE) n° 516/77 del Consejo, de 14 de marzo de 1977, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los productos transformados a base de frutas y hortalizas (
DO L 73, p. 1
; EE 03/12, p. 46), y, en particular, el apartado 2 de su artículo 14, con arreglo al cual la Comisión decidirá, a instancia de un Estado miembro o por propia iniciativa, las medidas necesarias, que se comunicarán a los Estados miembros y serán aplicables inmediatamente.
Con arreglo a esta disposición, el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento (CEE) n° 521/77 del Consejo, de 14 de marzo de 1977, por el que se definen las modalidades de aplicación de las medidas de salvaguardia en el sector de los productos transformados a base de frutas y hortalizas (
DO L 73, p. 28
; EE 03/12, p. 71), preveía un determinado número de medidas.
Por lo que respecta al alcance de dichas medidas, el apartado 2 del artículo 2 de este último Reglamento precisa, entre otras cosas, que aquéllas sólo podrán tomarse en la medida y para el período estrictamente necesarios y que podrán limitarse a determinadas procedencias, orígenes, destinos, calidades o presentaciones.
Basándose en estas diferentes disposiciones, el Reglamento n° 3429/80 instituyó la recaudación del montante suplementario como medida de salvaguardia. Si bien esta medida no se encontraba entre las expresamente previstas por el Reglamento n° 521/77, el Tribunal de Justicia ha reconocido, sin embargo, su conformidad a Derecho (véase la sentencia de 12 de abril de 1984, Wünsche,
345/82, Rec. p. 1995, apartado 24
).
A este respecto, procede recordar que, de conformidad con sus dos primeros considerandos, el Reglamento n° 3429/80 tiene por objeto instaurar medidas de salvaguardia para proteger el mercado comunitario de las setas, amenazado con sufrir, debido a las importaciones de terceros países, graves perturbaciones que podrían poner en peligro los objetivos del artículo 39 del Tratado.
Como precisa el tercer considerando de este mismo Reglamento, la Comisión, habida cuenta de las corrientes comerciales tradicionales con los terceros países proveedores, estimó oportuno no aplicar medidas de suspensión de las importaciones, sino someter las importaciones que sobrepasaran el volumen tradicional a una medida menos restrictiva, a saber, la percepción de un montante suplementario destinado a salvaguardar el equilibrio del mercado comunitario.
Tomando en consideración el objetivo del Reglamento controvertido, así precisado, procede declarar que, para alcanzarlo, era apropiado y necesario exigir un montante suplementario. Teniendo en cuenta, sin embargo, que dicho montante se fijó a tanto alzado en 175 ECU por 100 kg netos, sin establecer una graduación en función de la calidad de las mercancías y de las circunstancias en las que se importaron, hay que verificar si dicho montante sobrepasa el límite que implica el respeto del principio de proporcionalidad, enunciado en el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento n° 521/77.
A este respecto, la Comisión manifiesta haber respetado el principio de proporcionalidad, ya que la medida controvertida es menos restrictiva para los intercambios que la prohibición total de las importaciones, a la cual hubiera podido recurrir, y es más flexible, dado que permite ajustar la medida en función de las exigencias del mercado mediante una simple modificación del montante suplementario.
No puede aceptarse este argumento porque el objeto del Reglamento n° 3429/80 no era prohibir las importaciones que sobrepasaran determinadas cantidades, sino dejar abierta, incluso más allá de las cantidades fijadas, la posibilidad de expedir certificados de importación a cambio del pago de un montante suplementario (véase la sentencia de 12 de abril de 1984, Wünsche, antes citada, apartado 25). Por lo tanto, la Comisión no hubiera podido recurrir a la prohibición.
Por lo que se refiere a la cuantía del montante suplementario, la Comisión señala que dicho montante debía fijarse a un nivel elevado para que fuera disuasivo.
Dicha alegación tampoco puede acogerse por la razón, antes invocada, de que el objetivo perseguido por el Reglamento no era excluir totalmente las importaciones que sobrepasaran las cantidades fijadas. Además, el objetivo del Reglamento no era penalizar las importaciones sin certificado, sino proteger el mercado comunitario de las setas de las graves perturbaciones debidas a las importaciones procedentes de terceros países.
A este respecto, la Comisión mantiene que la cuantía del montante suplementario estaba justificada porque correspondía al precio de venta de las conservas de setas de primera categoría, procedentes de Francia, en el mercado alemán. Se efectuó esta elección porque Francia es el primer país productor de la Comunidad y Alemania el principal comprador. En opinión de la Comisión, un montante suplementario simplemente igual a la diferencia entre el precio practicado en el país de exportación y el practicado dentro de la Comunidad no hubiera permitido alcanzar los objetivos del Reglamento n° 3429/80.
Esta alegación no puede acogerse. En efecto, como ha demostrado en sus conclusiones (punto 41) el Abogado General, la cuantía del montante suplementario establecido por el Reglamento n° 3429/80 y correspondiente al precio de coste de las setas de producción comunitaria dio lugar a un sensible aumento del coste de las conservas de setas producidas, como es el caso en el litigio principal, en China, en relación con el de las conservas de setas producidas en el mercado común.
Hay que poner de relieve también que, tal como afirma la Comisión, el Reglamento n° 3429/80 fijó el montante suplementario exclusivamente basándose en el coste de las conservas de setas de primera calidad producidas en la Comunidad. De ello se deduce que la cuantía del montante suplementario tuvo consecuencias mucho más graves para las categorías inferiores de setas importadas de terceros países y, por consiguiente, sobrepasó muy notablemente el coste de las conservas de setas de categorías inferiores producidas en la Comunidad. Por lo tanto, esta cuantía del montante suplementario, que ha constituido una carga económica considerable para los importadores, es desproporcionada en relación al objetivo que la Comisión se propuso al adoptar el Reglamento n° 3429/80.
A este respecto, procede añadir, tal como el Tribunal de Justicia declaró en la sentencia de 11 de febrero de 1988, National Dried Fruit Trade Association (
77/86, Rec. p. 757
), apartado 29, sobre un gravamen compensatorio impuesto como medida de salvaguardia para las pasas, que dicho gravamen no es contrario a Derecho sólo, porque se establezca con un tipo fijo. Su conformidad a Derecho depende, en efecto, de un conjunto de circunstancias, como son, por ejemplo, los precios de importación practicados o la eficacia necesaria para alcanzar el objetivo que se pretende.
En esta misma sentencia, el Tribunal de Justicia precisa que el objetivo de dicha medida de salvaguardia no es penalizar económicamente al operador que ha efectuado una importación a un precio inferior al precio mínimo (apartado 32). Ahora bien, el establecimiento de un gravamen compensatorio único de tipo fijo, exigido aun en el caso de una diferencia mínima entre el precio de importación y el precio mínimo, constituye una penalización económica.
Lo mismo ocurre con el montante suplementario fijado por el Reglamento n° 3429/80 a 175 ECU por 100 kg netos, que se aplica sin distinción alguna a las conservas de setas de cualquier origen y categoría y que da lugar a que se penalice más a los importadores de setas de menos calidad que a los de setas de primera categoría, mientras que el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento n° 521/77 autoriza a la Comisión a tomar en consideración, entre otros elementos, el origen o la calidad de las setas y a fijar eventualmente, a la vista de ellos, montantes suplementarios diferentes.
Se desprende del conjunto de las consideraciones precedentes que procede responder a la segunda cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional que el artículo 1 del Reglamento n° 3429/80 de la Comisión no es válido por lo que se refiere a la cuantía del montante suplementario que fija.
Costas
Los gastos efectuados por la Comisión de las Comunidades Europeas, que ha presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Bundesfinanzhof mediante resolución de 24 de octubre de 1990, declara:

1)
El montante suplementario previsto por el artículo 1 del Reglamento (CEE) n° 3429/80 de la Comisión, de 29 de diciembre de 1980, por el que se establecen las medidas de salvaguardia aplicables a la importación de conservas de setas, también debe percibirse cuando las conservas de setas hayan sido despachadas a libre práctica en la Comunidad y cuando, después de ello, se haya comprobado que no iban acompañadas por un certificado de importación válido.

2)
El artículo 1 de dicho Reglamento es inválido por lo que se refiere a la cuantía del montante suplementario que fija.

Kapteyn
Mancini
Kakouris
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 16 de octubre de 1991.
El Secretario
J.-G. Giraud
El Presidente en funciones
P.J.G. Kapteyn
Presidente de Sala
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.