CELEX: 62008TJ0058
Pourvoi
Fonction publique
Fonctionnaires
Sécurité sociale
Régime commun d’assurance maladie
Couverture du partenaire non marié

Par son pourvoi introduit au titre de l’article 9 de l’annexe I du statut de la Cour de justice, la Commission des Communautés européennes demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de la fonction publique du 27 novembre 2007, Roodhuijzen/Commission (F-122/06, non encore publié au RecFP, ci-après l’«arrêt attaqué»), par lequel celui-ci a annulé la décision de la Commission de ne pas reconnaître la convention de vie commune conclue entre M. Anton Pieter Roodhuijzen et M
me
H. comme étant un partenariat non matrimonial au sens de l’article 72, paragraphe 1, du statut des fonctionnaires des Communautés européennes (ci-après le «statut») et, par voie de conséquence, refusant à celle-ci le bénéfice au titre du régime commun d’assurance maladie des Communautés européennes (ci-après le «RCAM»).
Cadre juridique
Le Tribunal de la fonction publique a exposé le cadre juridique de la manière suivante aux points 2 à 4 de l’arrêt attaqué.
L’article 72, paragraphe 1, énonce:
«Dans la limite de 80% des frais exposés, et sur la base d’une réglementation établie d’un commun accord par les institutions des Communautés après avis du comité du statut, le fonctionnaire, son conjoint, lorsque celui-ci ne peut pas bénéficier de prestations de même nature et de même niveau en application de toutes autres dispositions légales ou réglementaires, ses enfants et les autres personnes à sa charge au sens de l’article 2 de l’annexe VII sont couverts contre les risques de maladie.
Le partenaire non marié d’un fonctionnaire est considéré comme son conjoint au titre du régime d’assurance maladie si les trois premières conditions prévues à l’article 1
er
, paragraphe 2, [sous] c), de l’annexe VII sont remplies.
[…]»
L’article 1
er
, paragraphe 2, de l’annexe VII du statut dispose:
«A droit à l’allocation de foyer:
a)
[…]
b)
[…]
c)
le fonctionnaire enregistré comme partenaire stable non matrimonial, à condition que:
i)
le couple fournisse un document officiel reconnu comme tel par un État membre ou par toute autorité compétente d’un État membre, attestant leur statut de partenaires non matrimoniaux,
ii)
aucun des partenaires ne soit marié ni ne soit engagé dans un autre partenariat non matrimonial,
iii)
les partenaires n’aient pas l’un des liens de parenté suivants: parents, parents et enfants, grands-parents et petits-enfants, frères et sœurs, tantes, oncles, neveux, nièces, gendres et belles-filles,
iv)
le couple n’ait pas accès au mariage civil dans un État membre; un couple est considéré comme ayant accès au mariage civil aux fins du présent point uniquement dans les cas où les membres du couple remplissent l’ensemble des conditions fixées par la législation d’un État membre autorisant le mariage d’un tel couple;
[…]»
L’article 12 de la réglementation commune relative à la couverture des risques de maladie des fonctionnaires des Communautés européennes (ci-après la «réglementation commune») est rédigé comme suit:
«Sont assurés du chef de l’affilié, suivant les conditions fixées aux articles 13 et 14:
—
[…]
—
le partenaire reconnu de l’affilié même si la condition prévue à l’article 1
er
, paragraphe 2, [sous] c), dernier tiret, de l’annexe VII du [s]tatut n’est pas remplie,
le conjoint ou le partenaire reconnu, en situation de congé de convenance personnelle telle que prévue au [s]tatut.»
Aux Pays-Bas, ainsi qu’il ressort de la brochure que la Commission a annexée à son pourvoi et dont il est constant entre les parties qu’elle provient de l’administration néerlandaise, le droit national prévoit, à côté du mariage traditionnel, deux formes d’union, qui sont le «geregistreerd partnerschap» (partenariat enregistré) et le «samenlevingsovereenkomst» (la convention de vie commune). Si le premier entraîne des conséquences légales, patrimoniales et extrapatrimoniales, semblables, dans une large mesure, à celles créées par les liens du mariage, la seconde forme d’union, au contraire, résulte de l’autonomie de la volonté des parties et n’engendre entre ces dernières, principalement, que les conséquences découlant des droits et obligations prévus par elles dans la convention. En particulier, il n’existe aucune obligation légale d’inclure dans un «samenlevingsovereenkomst» certains engagements ou déclarations, notamment en ce qui concerne l’obligation d’un ménage commun. Sous réserve de ne pas enfreindre les règles d’ordre public et de moralité publique, un «samenlevingsovereenkomst» peut d’ailleurs être contracté par deux personnes ou plus, et la conclusion d’une telle convention n’est pas exclue entre des personnes ayant des liens de parenté proche. Par ailleurs, un «samenlevingsovereenkomst» peut être conclu soit sous forme de contrat sous seing privé, soit sous forme d’acte notarié. En droit néerlandais, seule la conclusion d’un «samenlevingsovereenkomst» officiel établi par un notaire rend éligible aux régimes de pensions en faveur des partenaires et à divers avantages sociaux liés à l’emploi. Une telle convention établie devant notaire peut également être requise par des tiers, tels que des fonds de pension, à titre de preuve de la vie commune d’un couple. En revanche, même en l’absence de tout formalisme, la conclusion d’un «samenlevingsovereenkomst» ou la simple cohabitation entraînent certaines conséquences notamment en matière de fiscalité et de sécurité sociale. En principe, un «samenlevingsovereenkomst» n’a pas de conséquences à l’égard des tiers, mais les tribunaux commencent à placer des couples liés par une telle convention sur le même pied que les couples mariés ou ceux ayant conclu un «geregistreerd partnerschap».
Faits à l’origine du litige
Les faits à l’origine du litige sont exposés dans l’arrêt attaqué dans les termes suivants:
«6
Le requérant, de nationalité néerlandaise, est fonctionnaire à Eurostat depuis le 15 février 2006. Le 20 février suivant, il a demandé à ce que son partenariat avec M
me
[H.], régi par une convention de vie commune (‘samenlevingsovereenkomst’) établie aux Pays-Bas devant notaire, le , soit reconnu par la Commission afin de faire bénéficier sa partenaire du RCAM.
Par note du 28 février 2006, l’Office de gestion et de liquidation des droits individuels (PMO) a rejeté sa demande au motif que la convention de vie commune, contractée par le requérant et sa partenaire, ne peut être considérée comme un partenariat reconnu par la législation néerlandaise (loi sur le ‘geregistreerd partnerschap’, entrée en vigueur le ), tel que cela serait requis par l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), de l’annexe VII du statut.
Le 13 mars 2006, le requérant a contesté le rejet de sa demande et a fourni un certificat de l’ambassade des Pays-Bas au Luxembourg, aux termes duquel le ‘samenlevingsovereenkomst’ signé en présence d’un notaire entre [lui] et sa partenaire était reconnu par les Pays-Bas et confirmait par conséquent leur statut de partenaires non matrimoniaux.
Cependant, par note du 20 mars 2006, la Commission a confirmé sa décision du . Elle a considéré que si la convention de vie commune constituait une confirmation formelle du statut de partenaires non matrimoniaux du requérant et de sa compagne, il n’en demeurait pas moins qu’elle ne créait pas de droits et obligations autres que ceux que les partenaires avaient établis par écrit. Le fait que la convention eût été signée devant notaire n’altérait pas le fait qu’il s’agissait simplement d’un contrat privé, n’ayant pas de conséquences légales pour les tiers et n’étant pas soumis à l’obligation d’enregistrement. Or, l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), de l’annexe VII du statut soumettrait les partenariats non matrimoniaux à une telle obligation, l’enregistrement créant des droits et obligations comparables aux conséquences légales du mariage.
Le requérant a introduit une réclamation le 31 mars 2006, dans laquelle il a contesté l’interprétation trop stricte, selon lui, retenue par la Commission, des dispositions de l’article 1
er
, paragraphe 2, de l’annexe VII du statut. Il soutenait, dans cette réclamation, que l’enregistrement de la convention devant notaire était une condition suffisante et faisait état de certaines circonstances de nature à prouver qu’il existerait peu de différences entre son partenariat et l’institution du mariage. Il soulignait, en particulier, que la relation avec sa partenaire durait depuis plus de deux ans, qu’ils avaient ensemble un enfant qu’il avait reconnu officiellement et qu’ils en attendaient un deuxième. Le requérant ajoutait que lui et sa partenaire avaient rédigé mutuellement des testaments et qu’il avait souscrit une assurance vie au profit de sa partenaire.
Par avis du 1
er
juin 2006, le comité de gestion du RCAM (ci-après le ‘comité de gestion’) a considéré, en se fondant sur les documents fournis par le requérant, notamment sa convention de vie commune établie devant notaire ainsi que le certificat établi par l’ambassade des Pays-Bas au Luxembourg, que le partenariat en cause devait être reconnu comme remplissant les conditions fixées à l’article 12 de la réglementation commune, particulièrement la condition prévue à l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), i), de l’annexe VII du statut.
Malgré cet avis positif du comité de gestion, l’[autorité investie du pouvoir de nomination], par décision du 12 juillet 2006, a rejeté la réclamation du requérant. Elle a considéré que les dispositions du statut avaient pour objectif de limiter le bénéfice du RCAM aux partenaires qui s’étaient engagés dans une relation similaire au mariage, comportant des droits et obligations réciproques, tels que définis par la loi. Elle a relevé que la convention de vie commune ne constituait qu’un contrat privé, qui pouvait être conclu par plus de deux personnes et dont les parties pouvaient décider du contenu, et que, bien qu’enregistré devant notaire, ce partenariat de fait n’avait aucune conséquence légale et ne pouvait donc être considéré comme un partenariat non matrimonial, tel que prévu par l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), de l’annexe VII du statut.
La décision de l’[autorité investie du pouvoir de nomination] a été notifiée au requérant le 13 juillet 2006.»
Procédure devant le Tribunal de la fonction publique et arrêt attaqué
Par requête déposée le 23 octobre 2006, M. Roodhuijzen a demandé au Tribunal de la fonction publique d’annuler la décision de la Commission refusant de reconnaître sa convention de vie commune avec M
me
H. comme étant un «partenariat non matrimonial» au sens du statut et, par voie de conséquence, refusant à celle-ci le bénéfice du RCAM.
Dans l’arrêt attaqué, le Tribunal de la fonction publique a annulé cette décision pour violation de l’article 72 du statut, de l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), de l’annexe VII du statut et de l’article 12 de la réglementation commune.
En particulier, le Tribunal de la fonction publique a examiné l’argumentation de la Commission selon laquelle le législateur n’avait pas souhaité étendre le bénéfice du RCAM à tous les partenaires stables de fonctionnaires dès lors que leur partenariat serait «reconnu», mais seulement à ceux dont le partenariat était très largement assimilé à un «mariage» dans l’État membre dans lequel il avait été conclu.
Le Tribunal de la fonction publique a constaté, au point 29 de l’arrêt attaqué, qu’il découlait du texte même de l’article 72 du statut que, pour définir la notion de «partenaire non marié d’un fonctionnaire», cet article renvoyait directement aux trois premières conditions de l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), de l’annexe VII du statut, la question de l’enregistrement du partenariat, visée dans la phrase introductive de l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), de l’annexe VII du statut ne pouvant être considérée comme une condition préalable. Il a également relevé que le considérant 8 du règlement (CE, Euratom) n
o
723/2004 du Conseil, du 22 mars 2004, modifiant le statut ainsi que le régime applicable aux autres agents de ces Communautés (
JO L 124, p. 1
), relatif à l’extension des avantages des couples mariés à des formes d’union autres que le mariage, visait les «fonctionnaires engagés dans une relation non matrimoniale reconnue par un État membre comme un partenariat stable», sans mentionner des conditions relatives à l’enregistrement de la relation concernée.
S’agissant de la première des trois conditions susmentionnées, énoncées à l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), de l’annexe VII du statut (ci-après la «condition litigieuse»), le Tribunal de la fonction publique a considéré au point 32 de l’arrêt attaqué que cette condition comportait trois branches:
—
la première branche concernait la production d’un document «officiel» relatif à l’état des personnes;
—
la deuxième branche posait l’obligation que ledit document officiel soit «reconnu» comme tel par un État membre;
—
la troisième branche exigeait que ce document officiel atteste du «statut de partenaires non matrimoniaux» des personnes concernées.
Le Tribunal de la fonction publique a estimé que, en l’espèce, la condition litigieuse était satisfaite en ses deux premières branches, dans la mesure où M. Roodhuijzen avait produit une convention de vie commune contractée avec sa partenaire, établie devant notaire aux Pays-Bas, ainsi qu’une attestation de l’ambassade des Pays-Bas au Luxembourg, dans laquelle il était certifié que ce document était reconnu aux Pays-Bas (point 33 de l’arrêt attaqué).
En ce qui concerne en revanche la troisième branche, le Tribunal de la fonction publique a jugé ce qui suit:
«35
[…] La question de savoir si deux personnes se trouvent dans la situation de ‘partenaires non matrimoniaux’, au sens du statut, ne saurait relever de la seule appréciation des autorités nationales d’un État membre. Ainsi, s’agissant en particulier du ‘samenlevingsovereenkomst’, il ne peut être satisfait à l’exigence d’un statut de ‘partenaires non matrimoniaux’ par le seul fait qu’un document officiel, reconnu comme tel par un État membre, affirme l’existence d’un tel statut. En effet, la convention de vie commune de droit néerlandais n’est qu’un contrat librement organisé entre les parties, sous réserve du respect des règles liées à l’ordre public et aux bonnes mœurs. Elle peut être contractée par deux personnes ou plus et il n’existe aucune obligation légale d’y inclure certains engagements ou déclarations, en particulier concernant l’obligation d’un ménage commun. Par ailleurs, elle n’engage en principe les parties que pour les droits et obligations prévus par elles et ses effets juridiques à l’égard des tiers, en toute hypothèse limités, nécessitent des déclarations et procédures particulières.
En revanche, il y a lieu d’admettre, en suivant en cela, jusqu’à un certain point, la position de la Commission, lorsqu’elle retient que l’article 72 du statut et l’article 12 de la réglementation commune visent les partenariats ‘assimilables’ au mariage, que, pour relever desdites dispositions, un partenariat doit présenter certaines ressemblances avec le mariage.
C’est à la lumière de ce paramètre que le Tribunal considère que la troisième branche de la condition litigieuse doit être entendue comme regroupant trois sous-conditions cumulatives.
Tout d’abord, cette troisième branche de la condition litigieuse suppose, et le terme même utilisé dans la disposition statutaire applicable confirme cette interprétation, que les partenaires doivent former un ‘couple’, c’est-à-dire une union de deux personnes, par opposition aux autres unions de personnes susceptibles d’être parties à la convention de vie commune de droit néerlandais. Force est de constater, et les parties s’entendent sur ce point, que tel est le cas en l’espèce.
Ensuite, l’utilisation du vocable ‘statut’ démontre que la relation des partenaires doit présenter des éléments de publicité et de formalisme. Liée en partie à la première branche de la condition litigieuse […], cette deuxième sous-condition de la troisième branche va cependant au-delà de la simple exigence d’un document ‘officiel’. Il n’en reste pas moins qu’elle est remplie en l’espèce. D’une part, dressée devant notaire, sans qu’il existe une obligation en ce sens, la convention qui organise la vie commune du requérant et de sa partenaire bénéficie de l’authenticité que lui confère sa conclusion par acte notarié; d’autre part, elle règle la vie commune des partenaires de manière structurée et détaillée, en suivant le mode de rédaction des textes juridiques.
Enfin, la notion de ‘partenaires non matrimoniaux’ doit être comprise comme représentant une situation dans laquelle les partenaires partagent une communauté de vie, caractérisée par une certaine stabilité, et sont liés, dans le cadre de cette communauté de vie, par des droits et obligations réciproques, relatifs à leur vie commune.»
En l’espèce, le Tribunal de la fonction publique a constaté que cette troisième sous-condition, relative à la notion de «partenaires non matrimoniaux», était également remplie, aux motifs suivants:
«42
Tout d’abord, dans le préambule du ‘samenlevingsovereenkomst’ conclu entre le requérant et sa compagne, ces derniers déclarent expressément vivre ensemble et mener un ménage commun, depuis le 1
er
juillet 2004. Au surplus, ainsi que le requérant l’a fait relever lors de l’audience, l’article 7 de la convention de vie commune impose au couple l’obligation d’avoir une résidence commune.
Il convient ensuite de constater que la convention de vie commune du requérant et de sa compagne comporte une réglementation étendue des droits et obligations relatifs à leur vie commune en tant que couple. Notamment, en vertu de l’article 3 de la convention, les partenaires se sont accordés procuration mutuelle pour les actes juridiques passés au profit du ménage quotidien. L’article 4 de la convention, quant à lui, énonce que tous les biens servant au ménage quotidien seront propriété commune, sauf si ces biens sont repris dans l’annexe de la convention ou si les parties se sont autrement mises d’accord par écrit. Ces biens communs au ménage sont énumérés à l’article 4, paragraphe 2, de la convention. Les partenaires s’obligent également, à l’article 5 de la convention, à contribuer mensuellement au prorata des revenus nets du travail, dans une caisse commune, pour que les frais du ménage quotidien puissent être pris en charge. En outre, l’article 8 de la convention dispose que, dans tous les cas où il existe un litige concernant la propriété d’un bien, le bien est considéré comme appartenant aux deux, chacun possédant la moitié indivise. Il importe, enfin, de signaler l’article 9 de la convention, selon lequel chacun des partenaires a désigné réciproquement l’autre comme bénéficiaire de la ‘pension de partenaire’ dans le cas où leurs règlements de retraite respectifs connaîtraient une telle pension.
Concernant les enfants, si rien n’apparaît sur ce point dans la convention de vie commune, il résulte de la brochure, annexée au mémoire en défense et mentionnée au point 5 du présent arrêt, que le droit néerlandais, dans le cas où les parents sont de simples partenaires, permet au père de l’enfant, par la reconnaissance de l’enfant, mais aussi par le biais de certaines procédures, d’acquérir les mêmes droits sur l’enfant que s’il avait été marié avec la mère de celui-ci. Notamment, il acquiert la responsabilité parentale conjointe avec la mère; de plus, l’enfant peut prendre, le cas échéant, le nom du père. En l’espèce, le requérant, sans être contredit par la Commission, a déclaré avoir reconnu son premier enfant à sa naissance, ce qui lui confère des droits étendus en tant que père.
Par ailleurs, si la conclusion d’une convention de vie commune ne lie en principe que les partenaires (voir point 35 du présent arrêt), il convient de relever que la brochure susmentionnée, après avoir indiqué que les tribunaux néerlandais commencent à traiter les couples ayant contracté une convention de vie commune de la même manière que ceux ayant conclu un partenariat enregistré ou un mariage (courts are starting to put couples with a cohabitation agreement on the same footing as married and registered couples), admet expressément qu’il peut être reconnu aux couples ayant contracté une convention de vie commune des effets à l’égard des tiers, en ce qui concerne, en particulier, les pensions de retraite; or, précisément, ainsi qu’il a été relevé au point 43 in fine du présent arrêt, les partenaires, dans le présent litige, se sont réciproquement désignés comme bénéficiaires de la ‘pension de partenaire’ dans le cas où leurs règlements de retraite respectifs connaîtraient une telle pension.
Tous ces éléments mettent en évidence que, même si les conséquences découlant de la convention de vie commune contractée entre le requérant et sa partenaire ne sont pas aussi étendues que celles existant au sein d’un mariage ou même d’un ‘geregistreerd partnerschap’, elles peuvent être similaires en de nombreux points si, comme c’est le cas en l’espèce, les partenaires l’organisent contractuellement.»
Le Tribunal de la fonction publique en a déduit, au point 50 de l’arrêt attaqué, que la partenaire de M. Roodhuijzen pouvait, en application de l’article 72 du statut et de l’article 12 de la réglementation commune, bénéficier du RCAM réservé au «partenaire non marié d’un fonctionnaire» et «au partenaire reconnu de l’affilié».
Après avoir écarté les arguments contraires de la Commission, il a ajouté ce qui suit:
«56
À titre surabondant, le Tribunal observe que la position de la Commission sur l’exigence d’une convention du type d’un ‘geregistreerd partnerschap’ de droit néerlandais pourrait conduire à des inégalités de traitement. En effet, étant donné que de nombreux pays ne connaissent pas de formes d’union comparables à celle du ‘geregistreerd partnerschap’, exiger, comme le fait la Commission, un partenariat ‘enregistré’ de ce type aurait comme conséquence, pour les couples non mariés qui, en raison, notamment, tant de leur lieu de résidence que de la nationalité des partenaires, sont le plus étroitement liés avec ces pays, de priver définitivement le partenaire du fonctionnaire du bénéfice du RCAM en dehors du mariage. Inversement, à supposer que la Commission accepte les partenariats conclus sous forme de conventions de vie commune pour ces couples, son refus de reconnaître les «simples» conventions de vie commune pour les couples qui sont le plus étroitement liés, dans le sens exposé ci-dessus, avec les pays connaissant des formes d’union autres que le mariage ou le partenariat ‘enregistré’ emporterait un traitement inégal de ces derniers couples; en effet, pour ces mêmes couples, l’extension du bénéfice du RCAM au partenaire serait refusée, tandis qu’elle serait autorisée pour les couples qui présentent les liens de rattachement susmentionnés avec les pays ne connaissant pas de partenariats ‘enregistrés’. De telles inégalités seraient encore plus difficiles à justifier en présence de partenariats qui ne seraient pas ‘enregistrés’ dans le sens préconisé par la Commission, mais qui présenteraient cependant avec le mariage des ressemblances plus fortes que le ‘geregistreerd partnerschap’ du droit néerlandais. En outre, s’il est vrai que, selon la jurisprudence, en interdisant à chaque État membre d’appliquer son droit différemment en raison de la nationalité, les articles 12 CE, 39 CE, 43 CE et 49 CE ne visent pas les éventuelles disparités de traitement qui peuvent résulter, d’un État membre à l’autre, des divergences existant entre les législations des différents États membres du moment que celles-ci affectent toutes personnes tombant sous leur application, selon des critères objectifs et sans égard à leur nationalité (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 28 juin 1978, Kenny,
1/78, Rec. p. 1489
, point 18; du , Wood et Cowie,
C-251/90 et C-252/90, Rec. p. I-2873
, point 19; du , Van Dam en Zonen e.a.,
185/78 à 204/78, Rec. p. 2345
, point 10, et du , Perfili,
C-177/94, Rec. p. [I-161]
, point 17), les inégalités du type de celles dont il est fait état dans le présent point ne relèvent pas de cette jurisprudence; en effet, d’une part, et contrairement à la prémisse sur laquelle se fonde la jurisprudence en question, les inégalités de traitement relevées dans le présent point auraient leur origine dans la nationalité des intéressés, ainsi que dans leur lieu de résidence, critère qui recouvre souvent celui de la nationalité, d’autre part, dans les affaires ayant donné lieu à la jurisprudence susmentionnée, la question de l’égalité de traitement se posait au regard des règles de la libre circulation, tandis que, en l’espèce il s’agit de garantir le principe de l’égalité de traitement en tant que principe du droit de la fonction publique communautaire.
Au vu de ce qui précède, il y a lieu de faire droit aux moyens du requérant tirés de la violation de l’article 72 du statut, de l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), i), de l’annexe VII du statut et de l’article 12 de la réglementation commune et d’annuler la décision attaquée, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur ses autres moyens, invoqués d’ailleurs, ainsi que la Commission le relève à juste titre, de manière désordonnée dans la requête, certains moyens ne faisant au demeurant l’objet d’aucun développement.
Il est vrai que l’interprétation retenue par le Tribunal [de la fonction publique] pour l’article 72 du statut, lu en commun avec l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), i), de l’annexe VII du statut et l’article 12 de la réglementation commune, pourrait, dans certains cas, conduire les services saisis des demandes d’extension du bénéfice du RCAM au partenaire non marié d’un fonctionnaire à effectuer des recherches et vérifications, alors que le législateur communautaire, avec le règlement n
o
723/2004, a souhaité simplifier la gestion administrative des institutions. Cependant, cet objectif est atteint, dans une large mesure, par les nouvelles règles en matière d’indemnités et d’allocations, seuls domaines auxquels le règlement n
o
723/2004, dans son considérant 26, se réfère pour la simplification, domaines d’ailleurs non seulement distincts de celui de l’extension du bénéfice du RCAM, mais également moins sensibles que ce dernier d’un point de vue social […] En outre, l’objectif de simplification doit, en toute hypothèse, être concilié avec les principes supérieurs de droit et les règles statutaires; or, les contraintes pouvant résulter, pour les administrations, de l’interprétation retenue en l’espèce ne sont que la conséquence de l’application par le Tribunal de ces principes et règles afin de délimiter le sens exact de la notion de ‘partenaire non marié’ de l’article 72 du statut.»
Sur le pourvoi
Procédure et conclusions des parties
Par mémoire déposé au greffe du Tribunal le 8 février 2008, la Commission a formé le présent pourvoi.
M. Roodhuijzen a déposé son mémoire en réponse le 28 avril 2008.
La Commission a été autorisée, à sa demande, à présenter un mémoire en réplique, en application de l’article 143, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal. Le mémoire en réplique a été déposé au greffe du Tribunal le 18 juillet 2008 et le mémoire en duplique le .
La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal:
—
annuler l’arrêt attaqué;
—
rejeter comme non fondées les conclusions formulées par M. Roodhuijzen en première instance;
—
condamner chacune des parties à supporter ses propres dépens afférents à la présente instance et à celle devant le Tribunal de la fonction publique.
M. Roodhuijzen conclut à ce qu’il plaise au Tribunal:
—
rejeter le pourvoi;
—
condamner la Commission à l’ensemble des dépens afférents à la présente instance.
Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (chambre des pourvois) a constaté qu’aucune demande de fixation d’une audience n’avait été présentée par les parties dans le délai d’un mois à compter de la signification de la clôture de la procédure écrite et a décidé, en application de l’article 146 du règlement de procédure, de statuer sans phase orale de la procédure.
En droit
À l’appui de son pourvoi, en premier lieu, la Commission soutient que le Tribunal de la fonction publique a statué non seulement ultra petita, mais aussi ultra vires et qu’il a violé les droits de la défense. En deuxième lieu, elle invoque une erreur de droit dans l’interprétation de la notion de «partenariat non matrimonial». Par ailleurs, dans l’hypothèse où le Tribunal accueille le premier ou le second moyen, la Commission invoque à titre subsidiaire une interprétation erronée du principe de non-discrimination, examiné à titre surabondant par le Tribunal de la fonction publique au point 56 de l’arrêt attaqué.
Sur la violation alléguée des règles non ultra petita et non ultra vires ainsi que des droits de la défense
— Arguments des parties
La Commission estime que le Tribunal de la fonction publique a statué ultra vires, en premier lieu, en substituant son argumentation à celle du requérant en première instance et, en second lieu, en se livrant à une interprétation du droit néerlandais.
En premier lieu, s’agissant de la motivation retenue par le Tribunal de la fonction publique pour conclure à la violation de l’article 72 du statut et de l’article 1
er
, paragraphe 2, de l’annexe VII du statut, la Commission soutient que celle-ci est «différente» de l’argumentation avancée par M. Roodhuijzen dans sa requête et lors de l’audience en première instance. En effet, ce dernier aurait fait valoir qu’«un partenariat doit être accepté par la Commission, dès lors que l’intéressé produit un document officiel, ‘reconnu’ comme tel par un État membre, attestant de son ‘partenariat non matrimonial’».
Or, le Tribunal de la fonction publique aurait rejeté cette argumentation au motif que la question de savoir si deux personnes se trouvent dans la situation de «partenaires non matrimoniaux» ne saurait relever de la seule appréciation des autorités d’un État membre. Il aurait ainsi outrepassé les limites de sa compétence et violé les droits de la défense.
En outre, le Tribunal de la fonction publique aurait également substitué son argumentation à celle du requérant en première instance, lors de l’examen du moyen tiré de la violation du principe de non-discrimination.
À cet égard, la procédure suivie en l’espèce en première instance se distinguerait de celle examinée dans les ordonnances de la Cour du 27 septembre 2004, UER/M6 e.a. (C-470/02 P, non publiée au Recueil, points 42 et 43), et du , Mancini/Commission (C-172/05 P, non publiée au Recueil, point 70), invoquées par le requérant en première instance, dans lesquelles la Cour aurait constaté que le Tribunal n’avait pas excédé les limites de sa compétence, eu égard notamment aux réponses écrites des parties aux questions du Tribunal.
En second lieu, la Commission reproche au Tribunal de la fonction publique d’avoir statué ultra vires, en examinant si le «samenlevingsovereenkomst» conclu entre le requérant en première instance et M
me
H. produisait en pratique des effets comparables à ceux d’un mariage ou d’un «geresgistreerde partnerschap». En effet, un tel examen aurait impliqué une interprétation du droit néerlandais, pour lequel le Tribunal de la fonction publique ne serait pas compétent. En outre, l’interprétation retenue par le Tribunal de la fonction publique serait contraire à celle donnée par les autorités néerlandaises elles-mêmes, lesquelles effectueraient une distinction entre le mariage et le «geregistreerd partnerschap», d’une part, et le «samenlevingsovereenkomst», d’autre part, de sorte que ce dernier ne pourrait pas être considéré comme comparable aux deux premiers.
Dans son mémoire en réplique, la Commission fait valoir que le Tribunal de la fonction publique a outrepassé la limite de ses compétences en interprétant de manière autonome la notion communautaire de «partenaire non matrimonial», visée à l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), de l’annexe VII du statut. Or, cette disposition opérerait un renvoi aux législations nationales pour déterminer, en fonction des choix politiques effectués par chaque État membre, si deux personnes sont engagées dans un «partenariat non matrimonial», puisque que le couple doit fournir un document officiel de l’État membre concerné en attestant.
M. Roodhuijzen conteste cette argumentation.
— Appréciation du Tribunal
En premier lieu, il convient de relever à titre liminaire que, lorsque la Commission soutient que le Tribunal de la fonction publique a statué ultra vires en substituant son argumentation à celle du requérant en première instance, elle lui reproche plus précisément de ne pas avoir respecté le cadre du litige défini par les parties et, en se fondant ainsi sur une argumentation non débattue entre les parties, d’avoir violé les droits de la défense.
À cet égard, il y a lieu de rappeler que, dans la mesure où le juge communautaire saisi d’un recours en annulation ne peut pas statuer ultra petita, il n’est habilité ni à redéfinir l’objet principal du recours (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 18 décembre 2008, Belgique/Genette,
T-90/07 P et T-99/07 P, Rec. p. II-3859
, points 72 à 75), ni à relever un moyen d’office en dehors des cas particuliers dans lesquels l’intérêt public exige son intervention.
En revanche, il est de jurisprudence constante que, dans le cadre du litige circonscrit par les parties, le juge communautaire, tout en ne devant statuer que sur la demande des parties, ne saurait être tenu par les seuls arguments invoqués par celles-ci au soutien de leurs prétentions, sauf à se voir contraint, le cas échéant, de fonder sa décision sur des considérations juridiques erronées (arrêts UER/M6 e.a., précité, point 69; Mancini/Commission, précité, point 41, et arrêt du Tribunal du 20 juin 2007, Tirrenia di Navigazione e.a./Commission, T-246/99, non publié au Recueil, point 102).
En particulier, dans un litige opposant, comme en l’espèce, les parties en ce qui concerne l’interprétation et l’application d’une disposition de droit communautaire, il incombe au juge communautaire d’appliquer les règles de droit pertinentes pour la solution du litige aux faits qui lui sont présentés par les parties (conclusions de l’avocat général M. Léger sous l’arrêt de la Cour du 19 novembre 1998, Parlement/Gutiérrez de Quijano y Lloréns,
C-252/96 P, Rec. p. I-7421
, I-7422, point 36). En vertu du principe iura novit curia, la détermination du sens de la loi ne relève pas du champ d’application d’un principe de libre disposition du litige entre les mains des parties et le juge communautaire n’est donc pas tenu de divulguer aux parties l’interprétation qu’il entend retenir afin de leur permettre de prendre position à ce sujet (conclusions de l’avocat général M. Cosmas sous l’arrêt de la Cour du , Pays-Bas et van der Wal/Commission,
C-174/98 P et C-189/98 P, Rec. p. I-1
,
I-3
, points 95 et 96).
En l’espèce, il suffit dès lors de vérifier si les motifs litigieux de l’arrêt attaqué, qui ont conduit à l’annulation de la décision en cause tout en écartant l’argumentation invoquée par le requérant en première instance, constituent un développement du raisonnement du Tribunal de la fonction publique se rapportant à des moyens invoqués en première instance ou s’ils se rapportent à des moyens distincts (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 19 novembre 1998, Parlement/Gutiérrez de Quijano y Lloréns,
C-252/96 P, Rec. p. I-7421
, points 32 à 34).
En ce qui concerne les motifs de l’arrêt attaqué relatifs à la notion de «partenariat non matrimonial» au sens du statut et aux clauses du «samenlevingsovereenkomst» conclu entre le requérant en première instance et M
me
H., force est de constater que ceux-ci s’inscrivent dans le cadre de l’examen des moyens tirés de la violation de l’article 72 du statut, de l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), i), de l’annexe VII du statut et de l’article 12 de la réglementation commune, invoqués dans la requête en première instance. En effet, le Tribunal de la fonction publique s’est limité en l’espèce à interpréter de manière autonome la notion de «partenariat non matrimonial» visée par l’article 72, paragraphe 1, du statut et à appliquer cette notion au cas d’espèce, lors de l’examen des moyens susmentionnés.
De même, en ce qui concerne le motif relatif au principe d’égalité de traitement, développé uniquement à titre surabondant au point 56 de l’arrêt attaqué, celui-ci s’inscrit également dans le cadre de l’examen des moyens mentionnés au point précédent. En effet, la référence au principe d’égalité de traitement ne constitue, en l’occurrence, qu’un développement du raisonnement du Tribunal de la fonction publique relatif à l’interprétation de la notion de «partenariat non matrimonial» au sens de l’article 72, paragraphe 1, du statut.
Par ailleurs, il convient de relever que M. Roodhuijzen souligne à bon droit que l’arrêt attaqué se fonde uniquement sur des éléments factuels qui ont été soumis par les parties à l’appréciation du Tribunal de la fonction publique et ont fait l’objet d’un débat contradictoire. La Commission ne met d’ailleurs pas en cause l’existence de ces éléments dans le dossier.
Dans ces conditions, la circonstance, invoquée par la Commission, que la procédure en première instance examinée en l’espèce se distingue de celles examinées par la Cour dans les arrêts UER/M6 e.a. et Mancini/Commission, précités, par le fait que, en l’espèce, les parties n’ont pas été invitées à répondre à des questions écrites du Tribunal de la fonction publique, est privée de pertinence, dès lors que, dans l’arrêt attaqué, le Tribunal de la fonction publique s’est exclusivement fondé sur des faits qui ont été soumis par les parties à son appréciation et ont pu être débattus entre elles.
Il s’ensuit que le Tribunal de la fonction publique n’a ni statué ultra petita ni méconnu les droits de la défense de la Commission.
En second lieu, à l’appui du moyen tiré de la violation de la règle non ultra vires, la Commission reproche en substance au Tribunal de la fonction publique d’avoir procédé à une interprétation autonome de la notion de «partenariat non matrimonial», à la lumière de laquelle il aurait examiné le «samenlevingsovereenkomst» conclu entre le requérant en première instance et M
me
H., en «interprétant» à cette fin le droit néerlandais. Or, selon la Commission, seul le législateur néerlandais était compétent pour qualifier ce type de convention de vie commune.
À cet égard, force est de constater que, contrairement aux allégations de la Commission, le Tribunal de la fonction publique n’a pas excédé les limites de sa compétence, en interprétant de manière autonome la notion de «partenariat non matrimonial» visée à l’article 72, paragraphe 1, du statut, à l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), i), de l’annexe VII du statut et à l’article 12 de la réglementation commune, puis en prenant en considération le droit national applicable et le contenu du«samenlevingsovereenkomst» en cause, aux fins de l’application de ladite notion au cas d’espèce.
En effet, il appartenait au Tribunal de la fonction publique d’interpréter et d’appliquer la notion statutaire de «partenariat non matrimonial» visée par les dispositions litigieuses du statut, dans la mesure où ces dernières ne requièrent pas une décision relevant de la seule compétence de l’État membre concerné et soumise au contrôle juridictionnel propre à l’ordre juridique de cet État (voir, à titre d’exemple d’une compétence nationale, en ce qui concerne le calcul du montant des droits à pension nationaux à transférer en application du statut, arrêt Belgique/Genette, précité, point 57, et la jurisprudence citée).
Dans ce contexte, le Tribunal de la fonction publique était appelé à trancher la question de savoir si la notion de «partenariat non matrimonial» pouvait être interprétée de manière autonome ou si cette notion devait au contraire être comprise comme renvoyant au droit national. Dans le premier cas, la mise en œuvre par l’institution concernée, sous le contrôle du juge communautaire, d’une notion communautaire autonome peut impliquer, le cas échéant, la prise en considération du droit national à titre d’élément factuel. Dans ce cas, les particularités du droit national doivent être prises en considération indépendamment des qualifications juridiques opérées par ce dernier (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 20 février 2009, Commission/Bertolete e.a., T-359/07 P à T-361/07 P, non encore publié au RecFP, point 46). En revanche, dans le second cas, il incombe à l’institution concernée, sous le contrôle du juge communautaire, d’appliquer les règles de droit national pertinentes, telles qu’interprétées par les juridictions nationales (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du , Meinhardt/Commission,
24/71, Rec. p. 269
, points 6, 7 et 12; arrêts du Tribunal du , Díaz García/Parlement,
T-43/90, Rec. p. II-2619
, points 37 à 41; du , Khouri/Commission,
T-85/91, Rec. p. II-2637
, points 33 à 41, et du , M/Cour de justice,
T-172/01, Rec. p. II-1075
, points 72 à 75 et 112).
Dans ces conditions, à supposer même que l’interprétation autonome de la notion de «partenaire non matrimonial» retenue dans l’arrêt attaqué soit erronée, ainsi que le soutient la Commission, il ne saurait être fait grief au Tribunal de la fonction publique d’avoir outrepassé la limite de ses compétences, en se référant aux particularités du droit national applicable. Par ailleurs, l’appréciation de la régularité, d’une part, d’une telle interprétation et, d’autre part, de l’application en l’espèce de la notion de «partenaire non matrimonial» doit être examinée dans le cadre du moyen tiré de l’erreur de droit dans l’interprétation de la notion de «partenariat non matrimonial».
Pour l’ensemble de ces motifs, les moyens tirés de la violation des règles non ultra petita et non ultra vires, ainsi que des droits de la défense, doivent être rejetés comme non fondés.
Sur l’erreur de droit alléguée dans l’interprétation de la notion de «partenariat non matrimonial»
— Arguments des parties
La Commission soutient principalement que le Tribunal de la fonction publique a commis une erreur de droit dans l’interprétation de la notion de «partenariat non matrimonial» ouvrant droit à une couverture du partenaire d’un fonctionnaire par le RCAM.
Elle lui reproche à cet égard d’avoir considéré, au point 29 de l’arrêt attaqué, que l’enregistrement du partenariat visé dans la phrase introductive de l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), de l’annexe VII du statut ne constituait pas une condition préalable. Elle précise que, en renvoyant à l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), de l’annexe VII du statut, plutôt que de prévoir une définition de la notion de «partenaire non marié» à l’article 72 du statut, le législateur communautaire s’est référé non pas à la formalité de l’enregistrement en tant que telle du partenariat, mais à l’influence de cette formalité sur le type de partenariat qui peut être pris en considération. Les conditions énoncées à l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), de l’annexe VII du statut ne pourraient dès lors pas être lues indépendamment de la phrase introductive de cette disposition.
Il en résulte, selon la Commission, que le seul «partenariat non matrimonial» visé à l’article 1
er
, paragraphe 2, de l’annexe VII du statut est celui qui, en vertu de la loi nationale, est conçu comme produisant des effets semblables à ceux du mariage. Le Tribunal de la fonction publique aurait ainsi commis une erreur de droit en interprétant la notion communautaire de «partenariat non matrimonial» comme pouvant inclure d’autres types de partenariats qui, en vertu de la loi nationale, ne sont pas conçus comme produisant de tels effets, mais qui peuvent néanmoins produire des «conséquences [qui] peuvent être [semblables] en de nombreux points [à celles du mariage, si] les partenaires l’organisent contractuellement» (point 46 de l’arrêt attaqué).
Un partenariat tel que le «samenlevingsovereenkomst» ne pourrait jamais, quelles que soient ses modalités organisées contractuellement, être assimilé à un mariage et ouvrir un droit au titre de l’article 1
er
, paragraphe 2, de l’annexe VII du statut, car il n’aurait pas été conçu par le législateur néerlandais pour produire des effets semblables à ceux du mariage. En effet, juridiquement, il ne constituerait pas un partenariat destiné exclusivement à des personnes souhaitant former un «couple».
La Commission fait valoir que le législateur communautaire a étendu le bénéfice de certains avantages statutaires, réservés auparavant au conjoint, à un seul type de partenariat, le «partenariat stable enregistré». Cela serait confirmé par le huitième considérant du règlement n
o
723/2004, en vertu duquel «il importe que les fonctionnaires engagés dans une relation non matrimoniale reconnue par un État membre comme un partenariat stable et qui n’ont pas accès au mariage se voient accorder les mêmes avantages que les coupes mariés». Or, le raisonnement du Tribunal de la fonction publique aboutirait à considérer que le type de partenariat ouvrant droit à certains avantages varie en fonction de l’avantage considéré.
Selon la Commission, l’exigence d’un partenariat enregistré et stable, au sens de la première phrase de l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), de l’annexe VII du statut, est la seule réelle condition de fond prévue par cet article. Premièrement, l’exigence, figurant sous i), de fournir un document officiel reconnu comme tel par l’État membre concerné n’imposerait pas que le partenariat soit «reconnu» par cet État, comme pourrait le laisser penser à tort l’article 12 de la réglementation commune. Il suffirait que le document fourni attestant de l’enregistrement du partenariat non matrimonial soit reconnu comme officiel. Deuxièmement, les conditions, énoncées sous ii) et iii), excluant, d’une part, les partenaires mariés ou engagés dans un autre partenariat non matrimonial et, d’autre part, les partenaires ayant un lien de parenté étroit avec le fonctionnaire, s’apparenteraient aux conditions du mariage et du «geregistreerd partnerschap».
En revanche, un «samenlevingsovereenkomst» pourrait être conclu entre plusieurs personnes et entre parents proches. La Commission rappelle à cet égard que la Cour européenne des droits de l’homme a rejeté l’allégation de discrimination, en ce qui concerne les droits de succession, avancée par deux sœurs engagées dans une «relation stable, solide et mutuellement solidaire» (voir Cour eur. D.H., arrêt Burden c. Royaume-Uni du 29 avril 2008, § 10), par rapport aux partenaires engagés dans un partenariat civil organisé par la loi du Royaume-Uni, notamment au motif que «l’une des caractéristiques définissant le mariage ou l’union fondée sur la loi sur le partenariat civil tient à ce que les formes d’union sont interdites aux personnes qui ont des liens proches de parenté» (§ 62 de l’arrêt).
En l’espèce, en considérant qu’un enregistrement devant notaire répondait aux exigences de la condition relative à l’«enregistrement», le Tribunal de la fonction publique aurait dénaturé la notion d’«enregistrement», visée dans la phrase introductive de l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), de l’annexe VII du statut. En effet, cette notion signifierait que le partenariat doit être «réglementé par la loi», à l’instar du mariage. Un «contrat de cohabitation/vie commune», de droit privé, susceptible d’être «officialisé» devant notaire à la discrétion des parties, ne remplirait pas cette condition.
La Commission ajoute que le cinquième considérant et l’article 2, paragraphe 2, sous b), de la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens dans l’Union européenne et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) n
o
1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE (
JO L 158, p. 77
), confirment que, en droit communautaire, le «partenariat enregistré» est, exclusivement, le partenariat qui, en vertu de la législation nationale au titre de laquelle il a été conclu, produit des effets équivalents au mariage. Il ressortirait également du point 33 de l’arrêt de la Cour du , D et Suède/Conseil (
C-122/99 P et C-125/99 P, Rec. p. I-4319
), que, par «partenariat enregistré», il convient d’entendre exclusivement le partenariat dont les effets sont équivalents au mariage.
En outre, la jurisprudence confirmerait qu’une notion telle que celle de «partenaires non matrimoniaux», qui relève de l’état civil des personnes et donc de la compétence exclusive des États membres, ne saurait faire l’objet d’une interprétation autonome (voir arrêt D et Suède/Conseil, précité, points 34 et 35, et arrêt de la Cour du 1
er
avril 2008, Maruko,
C-267/06, Rec. p. I-1757
, points 59, 67 à 69 et 72).
Au surplus, l’approche retenue par le Tribunal de la fonction publique s’écarterait de l’intention du législateur communautaire de simplifier la gestion administrative. En effet, comme le reconnaît le Tribunal de la fonction publique au point 58 de l’arrêt attaqué, cette approche impliquerait que, pour chaque cas de partenariat «contractuel» qui, en vertu du droit national applicable, n’est pas assimilable à un mariage, la Commission se livre à une analyse des dispositions du contrat considéré, afin de déterminer si celui-ci et le mariage produisent des effets «similaires».
Subsidiairement, au cas où le Tribunal confirmerait l’interprétation du Tribunal de la fonction publique selon laquelle l’article 72 du statut ne renverrait pas à la phrase introductive de l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), de l’annexe VII, la Commission soutient que l’arrêt attaqué devrait être annulé en raison de l’interprétation erronée des conditions énoncées sous i) à iii), de cette disposition.
En effet, dans ce cas, la seule interprétation possible de l’article 72 du statut et de l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), de l’annexe VII du statut serait celle proposée par M. Roodhuijzen en première instance. En conséquence, dès lors qu’un partenariat non matrimonial, même de droit privé, a été conclu avec une seule personne qui n’a aucun lien de parenté proche avec le fonctionnaire, qu’aucun des deux partenaires n’est engagé dans un mariage ou un autre partenariat et pour autant que soit fourni à la Commission un document attestant du partenariat, ce partenariat devrait être accepté par la Commission aux fins de la couverture du partenaire par le RCAM. Il ne saurait dès lors être exigé de prouver, comme l’impose l’arrêt attaqué, que le partenariat présente certaines ressemblances avec le mariage ainsi qu’une «certaine stabilité». En effet, la condition énoncée sous i) ne pourrait pas être interprétée en ce sens.
M. Roodhuijzen soutient, pour sa part, que ce second moyen est irrecevable, dans la mesure où la Commission ne mettrait pas en cause le raisonnement sur la base duquel le Tribunal de la fonction publique a rejeté ses arguments, mais viserait à obtenir un simple réexamen de la requête en première instance.
En outre, ce moyen ne serait pas fondé. Le Tribunal de la fonction publique n’aurait pas commis d’erreur de droit en interprétant de manière autonome la notion de «partenaires non matrimoniaux» visée à l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), i), de l’annexe VII du statut, dans le sens qu’un tel partenariat doit présenter certaines ressemblances avec le mariage (voir point 52 de l’arrêt attaqué).
En l’espèce, le Tribunal de la fonction publique aurait en effet vérifié si la convention de vie commune en cause était un «partenariat non matrimonial» au sens du statut. À cet égard, la question de savoir si le droit néerlandais opère une assimilation du «samenlevingsoveenkomst» au mariage ou à un «geregistreerd partnerschap» serait dépourvue de pertinence
.
Dans ces conditions, la constatation du Tribunal de la fonction publique suivant laquelle les seuls partenariats pouvant être pris en considération au titre du RCAM sont les «couples», ce qui était le cas de M. Roodhuijzen et de sa partenaire, n’aurait pas pu être remise en cause par le fait qu’un «samenlevingsoveenkomst» pouvait in abstracto être contracté par deux personnes ou plus ou par des personnes ayant un lien de parenté. Une interprétation différente, qui ne prendrait pas en compte le partenariat concret dans lequel ils sont engagés, entraînerait une discrimination entre fonctionnaires en raison de la forme abstraite de leur partenariat.
À titre subsidiaire, M. Roodhuijzen fait valoir que la notion de «fonctionnaire enregistré comme partenaire stable non matrimonial», visée dans la phrase introductive de l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), de l’annexe VII du statut, ne se réfère pas à un «geregistreerd partnerschap». En effet, il découlerait de l’arrêt de la Cour du 17 avril 1986, Reed (
59/85, Rec. p. 1283
, points 12 et 13), qu’«une interprétation de notions juridiques fondées sur l’évolution de la société doit se faire par un examen de la situation dans l’ensemble de la Communauté et non pas de celle d’un seul État membre» (voir, également, conclusions de l’avocat général M. Mischo sous l’arrêt D et Suède/Conseil, précité, Rec. p. I-4322, point 43).
En outre, si le législateur communautaire avait entendu viser uniquement les partenariats «enregistrés», régis par la loi et dont les effets sont assimilables à ceux du mariage, il se serait référé au «statut légal» de partenaires non matrimoniaux.
— Appréciation du Tribunal
Dans le cadre du second moyen, la Commission conteste l’interprétation de la notion statutaire de «partenariat non matrimonial» retenue dans l’arrêt attaqué. Partant, contrairement aux allégations de M. Roodhuijzen, un tel moyen ne vise pas à obtenir un réexamen de la requête en première instance et ne saurait dès lors être déclaré irrecevable.
En conséquence, il y a lieu de vérifier si, comme le soutient la Commission, le Tribunal de la fonction publique a commis une erreur de droit en procédant à une interprétation autonome de la notion de «partenariat non matrimonial», visée à l’article 72, paragraphe 1, deuxième alinéa, du statut.
Selon une jurisprudence constante, les termes d’une disposition de droit communautaire qui ne comporte aucun renvoi exprès au droit des États membres pour déterminer son sens et sa portée doivent normalement trouver une interprétation autonome, qui doit être recherchée en tenant compte du contexte de la disposition et de l’objectif poursuivi par la réglementation en cause (arrêt de la Cour du 18 janvier 1984, Ekro,
327/82, Rec. p. 107
, points 11). Cependant, en l’absence d’un renvoi exprès, l’application du droit communautaire peut impliquer, le cas échéant, une référence au droit des États membres lorsque le juge communautaire ne peut déceler dans le droit communautaire ou dans les principes généraux du droit communautaire les éléments lui permettant d’en préciser le contenu et la portée par une interprétation autonome (arrêts Díaz García/Parlement, précité, point 36, et Khouri/Commission, précité, point 32).
En l’occurrence, il convient d’examiner si le droit communautaire et en particulier le statut fournissent au juge communautaire des indications suffisantes lui permettant de préciser, par une interprétation autonome, le contenu de la notion de «partenariat non matrimonial» visée à l’article 72, paragraphe 1, deuxième alinéa, du statut ou si, au contraire, les dispositions pertinentes du statut renvoient à cet égard implicitement au droit national.
À cette fin, il convient d’analyser les dispositions pertinentes du statut. Cette analyse conduit, en premier lieu, à rejeter l’argument principal de la Commission selon lequel le Tribunal de la fonction publique aurait omis de tenir compte de l’exigence d’un «partenariat enregistré» prétendument énoncée dans la première phrase de l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), de l’annexe VII du statut (voir, notamment, points 50 à 52, 54 et 56 ci-dessus). En effet, en se fondant sur le libellé de l’article 72, paragraphe 1, deuxième alinéa, du statut, le Tribunal de la fonction publique a estimé à bon droit que, pour définir la notion de «partenaire non marié d’un fonctionnaire», l’article 72 du statut renvoie uniquement aux trois premières conditions de l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), de l’annexe VII du statut.
Par ailleurs, les deux articles susvisés ont un objet distinct. Tandis que l’article 1
er
, paragraphe 2, de l’annexe VII du statut définit les conditions ouvrant droit à l’allocation de foyer, l’article 72 du statut prévoit, sous certaines conditions moins strictes recoupant partiellement celles entourant le droit à l’allocation de foyer, la couverture du partenaire non marié d’un fonctionnaire par le RCAM. Il ressort ainsi des dispositions susmentionnées du statut que celui-ci se réfère à une notion unique de «partenariat non matrimonial», tout en subordonnant l’octroi de l’allocation de foyer à un fonctionnaire engagé dans un tel partenariat à une condition supplémentaire.
Dans ce contexte, l’absence de renvoi de l’article 72 du statut à la première phrase de l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), de l’annexe VII du statut s’explique par le fait que, en tout état de cause, cette phrase ne renferme aucune indication précise sur la notion de «partenariat non matrimonial».
En effet, eu égard à la grande hétérogénéité des législations nationales en ce qui concerne la mise en place de régimes légaux accordant une reconnaissance juridique à diverses formes d’union autres que le mariage, la notion de «fonctionnaire enregistré comme partenaire stable non matrimonial», visée dans la première phrase de l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), de l’annexe VII du statut, ne saurait en tant que telle être interprétée comme se référant à un régime de «partenariat enregistré» clairement identifié dans l’ensemble des États membres, lequel correspondrait en l’occurrence, en droit néerlandais, au «geregistreerd partnerschap». Sous cet aspect, et à ce stade de l’évolution des divers systèmes juridiques nationaux, la notion de «partenariat enregistré» se distingue ainsi de celle de «mariage», dont le contour est clairement déterminé dans l’ensemble des États membres, ce qui a permis au juge communautaire de définir la notion de mariage visée dans le statut comme désignant exclusivement un rapport fondé sur le mariage civil au sens traditionnel du terme (arrêt du Tribunal du 28 janvier 1999, D/Conseil,
T-264/97, RecFP p. I-A-1 et II-1
, point 26).
Il en découle que la notion de «partenariat enregistré» visée dans le statut peut uniquement être définie au regard de l’ensemble des dispositions pertinentes du statut, en particulier à la lumière des indications résultant des conditions énoncées à l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), de l’annexe VII du statut. En effet, en l’absence de notion communément admise de «partenariat enregistré», la seule référence à un tel partenariat dans la première phrase de cet article ne fournit pas d’indication suffisante relative à la définition de cette notion.
Contrairement aux allégations de la Commission (voir point 56 ci-dessus), cette référence ne saurait dès lors être comprise comme imposant une condition d’«enregistrement» spécifique ou comme exigeant que le partenariat soit «réglementé par la loi», à l’instar du mariage. En effet, le terme «enregistré» visé dans la première phrase, susvisée, se réfère uniquement à certains éléments de formalisme qui sont précisés dans la première condition énoncée par l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), de l’annexe VII du statut.
Dans ce contexte, il ne saurait être fait grief au Tribunal de la fonction publique de ne pas avoir considéré que la première phrase de l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), de l’annexe VII du statut impliquait en l’espèce l’exigence d’un «geregistreerd partnerschap».
En deuxième lieu, il convient d’examiner si, alors que la notion de «mariage» a été interprétée comme étant en principe une notion communautaire (voir arrêts Reed, précité, point 15, et D et Suède/Conseil, précité, point 26), l’ensemble des dispositions pertinentes du statut permet par ailleurs de dégager également une notion communautaire de «partenariat non matrimonial» ou si, en l’absence d’indications suffisantes, le statut renvoie implicitement aux droits nationaux.
À cet égard, il importe de souligner à titre liminaire que, contrairement à l’approche suggérée par la Commission lorsqu’elle se fonde sur l’arrêt D et Suède/Conseil, précité (voir point 57 ci-dessus), le juge communautaire n’est pas appelé à examiner, dans le cadre du présent litige, si un «partenariat enregistré» peut être assimilé au mariage et ouvrir droit aux avantages accordés par le statut aux couples mariés, parce qu’il produit à l’égard des intéressés et des tiers des effets de droit voisins de ceux du mariage En l’occurrence, il lui incombe uniquement de trancher la question entièrement distincte de l’interprétation de la notion de «partenariat non matrimonial» expressément consacrée par le statut.
Comme l’a relevé le Tribunal de la fonction publique, il ressort expressément du considérant 8 du règlement n
o
723/2004 que le législateur communautaire a entendu étendre, sous certaines conditions, les avantages accordés aux couples mariés aux «fonctionnaires engagés dans une relation non matrimoniale reconnue par un État membre comme un partenariat stable». Or, la notion de «partenaires non matrimoniaux» auxquels, conformément à l’objectif susmentionné, le statut confère certains droits peut être déduite des conditions énoncées à l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), de l’annexe VII du statut, notamment à la lumière de ce considérant.
En effet, il résulte des conditions susvisées que l’existence d’un partenariat non matrimonial, au sens du statut, implique, d’une part, une union entre deux personnes et, d’autre part, des éléments de formalisme.
À cet égard, le Tribunal de la fonction publique a tout d’abord constaté à bon droit, au point 38 de l’arrêt attaqué, que l’exigence d’une union de deux personnes — par opposition aux autres types de partenariats également reconnus en l’occurrence par le droit néerlandais sous le régime du «samenlevingsovereenkomst» (voir point 6 ci-dessus) — découle du terme «couple» employé notamment dans la première condition énoncée à l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), de l’annexe VII du statut. Cette interprétation est confirmée par les deuxième et troisième conditions énoncées dans l’article susvisé, excluant, d’une part, les situations dans lesquelles l’un ou l’autre des partenaires est marié ou engagé dans un autre partenariat non matrimonial et, d’autre part, celles dans lesquelles les partenaires ont des liens de parenté proche entre eux.
Cette exigence d’une union entre deux personnes a pour conséquence que, à l’instar du conjoint, le «partenaire non marié» d’un fonctionnaire, selon les termes employés à l’article 72 du statut, ou son «partenaire stable», pour reprendre les termes employés par le considérant 8 du règlement n
o
723/2004, susvisé, se distingue clairement des personnes à charge, à savoir les enfants du fonctionnaire concerné et les autres personnes à sa charge, au sens de l’article 2 de l’annexe VII du statut, dont les droits sont garantis par d’autres dispositions du statut, notamment par l’article 72, paragraphe 1, premier alinéa, du statut. Cette exigence conduit plus généralement à exclure de la notion statutaire de «partenariat non matrimonial» l’ensemble des situations qui, sans se caractériser par l’existence d’une union entre deux personnes, sont, le cas échéant, susceptibles d’être couvertes par un partenariat reconnu par le droit national applicable, tel que le «samenlevingsovereenkomst». Sur ce point, la notion de «partenariat non matrimonial» contenue dans le statut rejoint ainsi la définition retenue par la Cour européenne des droits de l’homme dans l’arrêt Burden/Royaume-Uni, précité, invoqué par la Commission (voir point 55 ci-dessus).
S’agissant ensuite des exigences de forme, elles découlent également de la première condition énoncée à l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), du statut, imposant que le «couple fournisse un document officiel reconnu comme tel par un État membre ou par toute autorité compétente d’un État membre, attestant leur statut de partenaires non matrimoniaux». Il résulte des termes mêmes de cette disposition que sont exigés, d’une part, la fourniture d’un document officiel attestant du statut de partenaires non matrimoniaux des intéressés et, d’autre part, la reconnaissance du caractère officiel de ce document par l’État membre concerné. En l’espèce, eu égard à la variété des situations juridiques susceptibles d’être couvertes par un «samenlevingsovereenkomst» en vertu du droit néerlandais (voir point 6 ci-dessus), le Tribunal de la fonction publique a jugé à bon droit, aux points 33, 39 et 54 de l’arrêt attaqué, que la production d’un tel acte juridique établi devant notaire répondait à l’exigence d’un document officiel relatif à l’état des personnes, en raison de l’authenticité conférée à cet acte par sa conclusion par acte notarié. Quant à la reconnaissance du caractère officiel de cet acte juridique par un État membre, c’est sans commettre une erreur de droit que le Tribunal de la fonction publique a considéré qu’elle résultait en l’occurrence de l’attestation de l’ambassade des Pays-Bas à Luxembourg, dans laquelle il était certifié que le statut de partenaires non matrimoniaux des intéressés était reconnu aux Pays-Bas.
Il résulte de l’ensemble de ces considérations que les dispositions pertinentes du statut permettent de définir la notion de «partenariat non matrimonial» comme présentant certaines ressemblances avec le mariage, ainsi que le Tribunal de la fonction publique l’a constaté au point 36 de l’arrêt attaqué. Ces dispositions ne requièrent cependant pas que le «partenariat non matrimonial» soit assimilable au mariage. À cet égard, le Tribunal de la fonction publique a estimé à bon droit qu’une telle exigence reviendrait à imposer une condition supplémentaire non prévue dans le statut (point 52 de l’arrêt attaqué).
Contrairement aux allégations de la Commission (voir point 58 ci-dessus), l’interprétation autonome de la notion de «partenariat non matrimonial» n’affecte pas la compétence exclusive des États membres en matière d’état civil des personnes et de détermination des prestations qui en découlent. En effet, dans la mesure où la définition donnée se rapporte à une notion statutaire, son champ d’application est nécessairement circonscrit par le cadre du statut. Elle régit uniquement l’octroi de certains avantages sociaux accordés par ce dernier aux fonctionnaires ou aux agents des Communautés européennes, et ne produit aucun effet dans les États membres, lesquels déterminent librement la mise en place de régimes légaux accordant une reconnaissance juridique à des formes d’union autres que le mariage, conformément à une jurisprudence bien établie (voir, en ce sens, arrêts Reed, précité, points 13 à 15, et Maruko, précité, points 59 et 73).
Dans ce contexte, il convient de rejeter également l’argument de la Commission fondé sur certaines dispositions de la directive 2004/38 (voir point 60 ci-dessus). À la différence de la notion statutaire de «partenariat non matrimonial», ces dispositions produisent des effets dans tous les États membres et visent dès lors à ne pas empiéter sur la compétence de ces derniers en ce qui concerne l’état civil et les droits qui en découlent.
Par ailleurs, contrairement aux allégations de la Commission, la notion statutaire de «partenariat non matrimonial» ne saurait être interprétée en ce sens qu’elle couvre uniquement les partenariats exclusivement conçus, en vertu de la loi nationale, comme produisant des effets semblables à ceux du mariage (voir points 51 et 52 ci-dessus). À cet égard, la position de la Commission ne trouve aucun soutien dans les dispositions du statut ou dans les objectifs qu’il poursuit, et revient à vouloir imposer une condition supplémentaire, non justifiée par les objectifs poursuivis par le législateur communautaire.
En effet, il ressort de l’analyse qui précède (voir points 82 à 86 ci-dessus) que, selon les dispositions pertinentes du statut, l’existence d’un «partenariat non matrimonial» requiert uniquement une union entre deux personnes et certains éléments de formalisme. En conséquence, il suffit que ces conditions soient remplies dans le cas considéré, indépendamment de la question de savoir si elles sont impérativement prévues par la législation nationale applicable ou laissées par cette dernière à la discrétion des intéressés. À cet égard, la circonstance que la législation nationale applicable permette d’englober sous une même notion des situations juridiques différentes, en fonction de la volonté des parties, libres de déterminer le contenu et la forme de leur convention de vie commune, est dépourvue de toute pertinence, pour autant que le partenariat contracté remplit les conditions requises par le statut.
Au surplus, ainsi que le soutient M. Roodhuijzen (voir point 65 ci-dessus), l’introduction de la condition supplémentaire ainsi suggérée par la Commission entraînerait des discriminations à l’encontre de certains fonctionnaires en raison de la forme abstraite de leur partenariat, alors même que la législation nationale applicable reconnaît ce partenariat et que les conditions statutaires requises sont réunies. Une telle solution méconnaîtrait non seulement les dispositions statutaires pertinentes, mais se fonderait de surcroît sur une dénaturation de la législation nationale applicable. À cet égard, il convient de relever que le droit néerlandais reconnaît qu’un «samenlevingsovereenkomst» peut produire certains effets semblables à ceux du mariage.
En troisième lieu, il y a lieu d’examiner l’argumentation subsidiaire de la Commission relative à l’interprétation de la première condition énoncée par l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), de l’annexe VII du statut (voir points 60 et 61 ci-dessus), selon laquelle, dès lors que le partenariat considéré a été conclu avec une personne n’ayant aucun lien de parenté proche avec le fonctionnaire, qu’aucun des partenaires n’est engagé dans un mariage ou un autre partenariat et que les conditions concernant les formalités sont réunies, il n’appartiendrait pas à l’institution communautaire concernée de vérifier si ce partenariat présente certaines ressemblances avec le mariage ainsi qu’une certaine stabilité.
À cet égard, il convient de rappeler que la notion statutaire de «partenariat non matrimonial» présente certaines ressemblances avec la notion de mariage. Cependant, à côté des exigences de forme, la seule condition de fond résultant des dispositions statutaires pertinentes se rapporte à l’existence d’une union entre deux personnes, ainsi qu’il a déjà été jugé (voir points 82 à 86 ci-dessus).
Dans la mesure où certains types de «partenariats non matrimoniaux» reconnus dans des États membres, tel que le «samenlevingsovereenkomst» aux Pays-Bas, peuvent, le cas échéant, recouvrir des situations juridiques ne répondant pas aux critères susvisés définissant la notion statutaire de «partenariat non matrimonial», ainsi qu’il a déjà été constaté (voir points 83 à 85 et 90 ci-dessus), il incombe dans une telle hypothèse à l’institution communautaire concernée de vérifier, sous le contrôle du juge communautaire, si les conditions énoncées par le statut sont réunies.
Le Tribunal de la fonction publique a dès lors estimé à bon droit, aux points 35 et 52 de l’arrêt attaqué, que la reconnaissance d’un «partenariat non matrimonial» au sens du statut ne saurait découler de la seule appréciation de l’État membre concerné, en l’occurrence l’affirmation contenue dans le certificat de l’ambassade des Pays-Bas au Luxembourg.
Toutefois, si le statut exige, pour reconnaître l’existence d’un «partenariat non matrimonial», la preuve d’une communauté de vie caractérisée par une certaine stabilité, il ne requiert pas que les partenaires soient liés par des droits et des obligations réciproques spécifiques. La ressemblance avec le mariage exigée par le statut résulte précisément d’une telle communauté de vie ainsi que de l’exigence d’éléments de formalisme (voir points 82 à 86 ci-dessus). Partant, dès lors que le fonctionnaire concerné démontre que le partenariat qu’il a conclu remplit ces deux conditions, il n’appartient pas à l’institution concernée — contrairement à ce qu’a jugé le Tribunal de la fonction publique au point 39, in fine, de l’arrêt attaqué — d’examiner par ailleurs si les droits et les obligations réciproques stipulés par les partenaires dans leur convention règlent leur vie commune de manière structurée et détaillée. À défaut de toute indication en ce sens dans le statut, l’exercice d’un tel contrôle aurait pour effet de subordonner la reconnaissance d’un «partenariat non matrimonial» à des conditions non prévues dans le statut.
En l’espèce, le Tribunal de la fonction publique a vérifié, à juste titre, au vu des documents que M. Roodhuijzen avait fournis à l’administration, que ce dernier et M
me
H. partageaient une communauté de vie caractérisée par une certaine stabilité (point 42 de l’arrêt attaqué). Ce point n’est d’ailleurs aucunement contesté par la Commission.
En revanche, il y a lieu de constater que le Tribunal de la fonction publique a commis une erreur de droit en vérifiant de manière précise, sur la base d’un examen tant du «samenlevingsovereenkomst» conclu entre le requérant en première instance et M
me
H. que des dispositions de la législation néerlandaise, quels étaient les droits et les obligations réciproques relatifs à la vie commune de M. Roodhuijzen et de sa compagne. En effet, contrairement à l’approche suivie aux points 43 à 46 de l’arrêt attaqué, le statut n’impose pas de vérifier si les conséquences découlant du partenariat conclu par le fonctionnaire concerné sont «similaires en de nombreux points» à celles découlant d’un mariage, voire d’un «geregistreerd partnerschap».
Il s’ensuit que l’arrêt attaqué est entaché d’une erreur de droit en ce que le Tribunal de la fonction publique a procédé à l’examen susmentionné aux points 43 à 46, en violation des dispositions pertinentes de l’article 72 du statut et de l’article 1
er
, paragraphe 2, sous c), de l’annexe VII du statut.
Toutefois, dans la mesure où, en dehors du contrôle de conditions supplémentaires non prévues par le statut, visé aux points 98 et 99 ci-dessus, le Tribunal de la fonction publique a par ailleurs constaté à bon droit que l’ensemble des conditions statutaires relatives, d’une part, à l’existence d’une vie commune et, d’autre part, aux éléments de formalisme étaient réunies, l’erreur de droit susmentionnée n’est pas de nature à invalider l’arrêt attaqué [voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 19 avril 2007, Holcim (Deutschland)/Commission,
C-282/05 P, Rec. p. I-2941
, point 33, et du , Selex Sistemi Integrati/Commission,
C-113/07 P, Rec. p. I-2207
, point 81].
Il y a dès lors lieu de rejeter le moyen tiré de l’erreur de droit dans l’interprétation de la notion de «partenariat non matrimonial».
Dans ces conditions, il n’y a pas lieu d’examiner le moyen subsidiaire tiré d’une interprétation erronée du principe de non-discrimination, dans un motif surabondant de l’arrêt attaqué (voir point 24 ci-dessus). En effet, ce moyen est inopérant, dans la mesure où le dispositif de l’arrêt attaqué apparaît fondé sur l’erreur de droit dans l’interprétation de la notion de «partenariat non matrimonial».
Il s’ensuit que le pourvoi doit être rejeté comme non fondé.
Sur les dépens
Conformément à l’article 148, premier alinéa, du règlement de procédure, lorsque le pourvoi n’est pas fondé, le Tribunal statue sur les dépens.
Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, premier alinéa, du même règlement, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 144 de celui-ci, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant succombé en ses conclusions et M. Roodhuijzen ayant conclu en ce sens, elle supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par ce dernier dans le cadre de la présente instance.

Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (chambre des pourvois)
déclare et arrête:

1)
Le pourvoi est rejeté.

2)
La Commission des Communautés européennes supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par M. Anton Pieter Roodhuijzen dans le cadre de la présente instance.

Jaeger
Tiili
Azizi
Meij
Vilaras
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 5 octobre 2009.
Signatures
(
*1
)	Langue de procédure: le français.