CELEX: 61984CJ0175
Recurso de indemnización
Artículos 178 y 215, párrafo 2, del Tratado
Admisibilidad

(No se reproducen los antecedentes de hecho)
Fundamentos de Derecho
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 4 de julio de 1984, la sociedad Krohn interpuso, en virtud del artículo 215, párrafo 2, del Tratado, un recurso que tiene por objeto la reparación del perjuicio sufrido por el hecho de la negativa expresada por el Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (Oficina federal para la organización de los mercados agrícolas; en adelante: BALM), sobre la base de instrucciones dadas en tal sentido por la Comisión, al otorgamiento de licencias de importación de productos de la partida 07.06 A del arancel aduanero común (mandioca-tapioca) provenientes de Tailandia.
El régimen de las importaciones en cuestión ha sido determinado por el Acuerdo de cooperación celebrado entre la Comunidad Europea y el Reino de Tailandia, aprobado por Decisión del Consejo de 19 de julio de 1982 (
DO L 219, p. 52
; EE 03/26, p. 6). Este acuerdo limita a determinados contingentes anuales la posibilidad de importar mandioca en la CEE al tipo preferencial del 6 %
ad valorem.
En virtud de los artículos 1 y 5 de este Acuerdo, Tailandia se compromete a administrar sus exportaciones de mandioca con destino a la Comunidad de manera que no se superen las cuotas anuales previstas. Esta gestión se asegura con la expedición de certificados de exportación con destino a la Comunidad por las autoridades tailandesas y en los cuales la fecha de expedición determina el contingente anual en el cual deben ser imputadas las cantidades expedidas.
Por su parte, la Comunidad se comprometió a adoptar las disposiciones necesarias para el establecimiento, por las autoridades de los Estados miembros, de licencias de importación cuya expedición quedaba supeditada a la presentación de los correspondientes certificados de exportación tailandeses. A este fin, la Comisión aprobó, el 22 de julio de 1982, el Reglamento n° 2029/82 con las modalidades de aplicación del régimen de importación aplicable a los productos de la subpartida 07.06 A del arancel aduanero común originarios de Tailandia y exportados de ese país en 1982 (
DO L 218, p. 8
).
Según las disposiciones del Reglamento n° 2029/82 de la Comisión, antes citado, toda solicitud de licencia de importación de productos correspondientes a la subpartida 07.06 A del arancel aduanero común tendrá que presentarse a las autoridades competentes de los Estados miembros (artículo 4), quienes deberán comunicar a la Comisión las informaciones precisadas en el artículo 9 «cada día [...] por cada solicitud de licencia»
(traducción no oficiat).
En virtud de lo dispuesto por el artículo 7, apartado 1, párrafo 1, del mismo Reglamento, la autoridad nacional competente expedirá la licencia de importación solicitada «salvo en el caso de que la Comisión informe por télex a las autoridades competentes del Estado miembro de que las condiciones previstas por el acuerdo de cooperación no han sido respetadas»
(traducción no oficial).
El 16 de noviembre de 1982, la sociedad Krohn (en adelante Krohn), que ejerce sus actividades en el sector de la importación y el comercio al por mayor de cereales y alimentos para animales, solicitó a la BALM, de conformidad con las disposiciones del Reglamento n° 2029/82 antes citado, la expedición de cinco licencias para la importación de un total de 54895472 kg de mandioca provenientes de Tailandia y acompañó a su solicitud varios certificados de exportación expedidos entre el 18 de agosto y el 7 de septiembre de 1982.
Teniendo en cuenta el tiempo transcurrido entre la expedición de los certificados de exportación tailandeses y la introducción por Krohn de su solicitud de licencias de importación, la Comisión decidió verificar si se habían respetado las condiciones del Acuerdo CEE—Tailandia. A tal fin solicitó, por télex dirigido a la BALM el 23 de noviembre de 1982, que se le indicara la fecha de carga de la mandioca en Tailandia, el nombre del barco que efectuó el transporte, el lugar y la fecha probables del cumplimiento de las formalidades aduaneras.
Por télex de fechas 23 de noviembre y 7 de diciembre de 1982, la BALM informó a Krohn de estas exigencias y le solicitó que le hiciera llegar tales informaciones.
En relación, específicamente, con una solicitud de licencia de importación que se refería únicamente a 500 toneladas, la Comisión hizo saber a la BALM, por télex de 21 de diciembre de 1982, que las informaciones proporcionadas por Krohn no podían ser aceptadas como satisfactorias y que, en consecuencia, el certificado solicitado no podía ser expedido.
A la vista de este télex y dei conjunto de datos recibidos de la demandante en lo que se refiere al resto de las cantidades en litigio, la BALM hizo saber a ésta, por decisión de 23 de diciembre de 1982, que se negaba a expedirle el conjunto de licencias de importación solicitadas.
En virtud de un intercambio de cartas con la BALM, Krohn recurrió, el 25 de mayo de 1983, al Verwaltungsgericht Frankfurt am Main (Tribunal administrativo de Frankfurt) con un recurso tendente a la anulación de la decisión de 23 de diciembre de 1982 y a que se obligara a la BALM a expedirle las licencias solicitadas para la importación al tipo reducido del 6 %
ad valorem.
Por carta de fecha 6 de junio de 1983, Krohn presentò, además, una solicitud de reparación de daños y perjuicios ante la Comisión invocando la ilegalidad de la negativa de esta ùltima a que se le expidieran las licencias de importación y la importancia del perjuicio que ello le causaba. La Comisión rechazó esta solicitud el 28 de julio de 1983.
En apoyo del presente recurso, Krohn declara haber sufrido un importante perjuicio por la no expedición de las licencias de importación. Sostiene haber reunido todas las condiciones exigidas por la reglamentación en vigor para obtener las licencias de importación solicitadas y que las exigencias suplementarias requeridas por la Comisión son ilegales. En consecuencia, solicita que la Comisión sea condenada a reparar el perjuicio que la recurrente ha sufrido.
Al haber puesto en duda la Comisión la admisibilidad del recurso, sin presentar, sin embargo, una excepción con arreglo al artículo 91, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal ha decidido pronunciarse de oficio,. conforme al artículo 92, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, sobre los tres motivos de inadmisibilidad siguientes:
a)
La negativa a expedir las licencias de importación solicitadas emana de la BALM. En consecuencia, este organismo nacional es el único responsable, por lo que tal litigio queda fuera de la competencia del Tribunal de Justicia.
b)
Suponiendo que pudiera comprometerse la responsabilidad de la Comisión, la demandante debería haber agotado previamente las posibilidades de recurso existentes ante los jueces nacionales para obtener la anulación de la decisión adoptada por la BALM.
c)
Por ultimo, aceptar la admisibilidad del recurso significaría dejar sin efectos jurídicos las decisiones individuales adoptadas respecto de la demandante por la Comisión (télex de 23 de noviembre y 21 de diciembre de 1982), que no fueron impugnadas en los plazos correspondientes y que se convirtieron en definitivas.
Sobre el primer motivo de inadmisbilidad
Según la Comisión, la acción de indemnización prevista por los artículos 178 y 215 del Tratado no tiene por objeto permitir al Tribunal examinar la validez de decisiones adoptadas por los organismos nacionales en el marco de la política agrícola común, ni apreciar las consecuencias pecuniarias resultantes para los particulares de tales decisiones nacionales (véanse en ese sentido sentencia de 12 de diciembre de 1979, asunto
12/79, Firma Hans Otto Wagner GmbH, Rec. 1979, p. 3657
; sentencia de 27 de marzo de 1980, asunto
133/79, Sucrimex, Rec. 1980, p. 1299
; y sentencia de 10 de junio de 1982, asunto
217/81, Interagra, Rec. 1982, p. 2233
). Para la Comisión, esta jurisprudencia es pertinente a pesar de que en dichos asuntos la reglamentación aplicable preveía que la Comisión disponía del derecho de dar instrucciones a las autoridades nacionales.
Krohn sostiene, por el contrario, que en este asunto la Comisión hizo uso de su competencia de impartir instrucciones a las autoridades nacionales, que le es reconocido por el artículo 7 del Reglamento n° 2029/82 antes mencionado, y que, por tanto, se la debe considerar como el verdadero autor de la decisión que originó el daño invocado.
Conviene recordar que las disposiciones combinadas de los artículos 178 y 215 del Tratado sólo dan competencia al Tribunal para reparar los daños causados por las instituciones comunitarias o sus agentes cuando actúan en el ejercicio de sus funciones, es decir, para reparar los daños que pueden comprometer la responsabilidad extracontractual de la Comunidad. Por el contrario, los daños causados por las instituciones nacionales comprometen únicamente la responsabilidad de dichas instituciones y los jueces nacionales son los únicos competentes para conceder tal reparación.
Cuando, como en este caso, la decisión que causa el perjuicio ha sido adoptada por un organismo nacional que actúa para asegurar la ejecución de una normativa comunitaria, conviene establecer, para fundar la competencia del Tribunal, si la ilegalidad alegada en apoyo de la solicitud de indemnización emana de una institución comunitaria y no puede considerarse como imputable al organismo nacional.
La demandante se limita, en apoyo de su solicitud de indemnización, a invocar la ilegalidad de los télex dirigidos por la Comisión a la BALM el 23 de noviembre y el 21 de diciembre de 1982.
A este respecto, resulta de los mismos términos del artículo 7, apartado 1, del Reglamento n° 2029/82 que dichas disposiciones atribuyen a la Comisión no solamente la simple facultad de expresar su opinión sobre las decisiones que hay que adoptar en el marco de una cooperación interna con los organismos nacionales encargados de aplicar la normativa comunitaria, sino además la capacidad de imponer a estos mismos organismos la negativa a expedir las licencias de importación solicitadas cuando no hayan sido respetadas las condiciones previstas por el acuerdo de cooperación.
Resulta además, de los documentos del expediente y de los informes orales ante el Tribunal, que, mediante los télex de 23 de noviembre y 21 de diciembre de 1982, la Comisión utilizó efectivamente el poder que le había sido así conferido e impartió instrucciones a la BALM para que denegara las licencias de importación litigiosas ante la falta de respuesta satisfactoria a las solicitudes de información dirigidas a Krohn.
Resulta del análisis precedente que la ilegalidad alegada por la demandante para fundar su derecho a una indemnización no es imputable a la BALM, que debió someterse a las instrucciones de la Comisión, sino más bien a ésta última. En consecuencia, el Tribunal es competente para conocer en el recurso presentado por Krohn y el primer motivo de inadmisibilidad debe ser rechazado.
Sobre el segundo motivo de inadmisibilidad
La Comisión estima que, según la jurisprudencia del Tribunal, un recurso de indemnización con arreglo a los artículos 178 y 215, párrafo 2, del Tratado no puede ser presentado hasta que el demandante haya agotado las posibilidades que tiene abiertas ante el juez nacional para solicitar la anulación de la decisión adoptada por la autoridad nacional. En este caso, Krohn interpuso ante la Verwaltungsgericht Frankfurt am Main un recurso tendente a la anulación de la negativa de la BALM y a la expedición de las licencias de importación litigiosas, en el cual aún no ha recaído pronunciamiento. En consecuencia, las vías de recurso nacionales no están agotadas.
Krohn sostiene que la acción de indemnización con arreglo al artículo 215, párrafo 2, del Tratado no presenta ningún carácter subsidiario con relación a las vías de recurso nacionales. Además, en este asunto, un recurso de anulación no le permitiría lograr su objetivo consistente en reparar el perjuicio causado por la negativa de las licencias de importación.
Según una jurisprudencia constante del Tribunal, la acción de indemnización con arreglo a los artículos 178 y 215, párrafo 2, del Tratado, ha sido instituida como una vía autónoma con una función particular en el marco del sistema de las vías de recurso y subordinada a condiciones de ejercicio concebidas en función de su objeto.
Es exacto, sin embargo, que la acción de indemnización debe ser apreciada en relación con el conjunto del sistema de protección jurisdiccional de los particulares instaurado por el Tratado y su admisibilidad puede estar subordinada, en determinados casos, al agotamiento de las vías de recurso internas que se abren para obtener la anulación de la decisión de la autoridad nacional que supuestamente causó el daño cuya reparación se pretende. Para que así sea, es necesario que estas vías de recurso nacionales aseguren de un modo eficaz la protección de los particulares interesados, al poder dar lugar a la reparación del daño alegado.
Tal no es el presente caso. Nada permite afirmar que la anulación de la decisión de la BALM y la expedición, después de varios años, de las licencias de importación requeridas en 1982, compensarían el perjuicio sufrido por Krohn en aquella época; tal anulación no dispensaría a la demandante, para obtener una reparación, de presentar ante el Tribunal un recurso con arreglo a los artículos 178 y 215, párrafo 2, del Tratado.
En esta situación no se debe subordinar la admisibilidad del presente recurso al agotamiento de las vías de recurso nacionales abiertas frente a la decisión de la BALM, y el segundo motivo de inadmisibilidad debe ser rechazado.
Sobre el tercer motivo de inadmisibilidad
La Comisión señala que Krohn no solicitó la anulación con arreglo al artículo 173, párrafo 2, del Tratado de las instrucciones que ella impartió por télex a la BALM el 23 de noviembre y el 21 de diciembre de 1982. Tales decisiones individuales se convirtieron en definitivas respecto de Krohn. Según la jurisprudencia del Tribunal (sentencia de 13 de julio de 1963, asunto
25/62, Plaumann, Rec. 1963, p. 197
), un recurso de indemnización no puede anular los efectos jurídicos de una decisión individual convertida en definitiva.
Krohn expresa que sólo le fue notificada la decisión de la BALM y que nada hacía pensar entonces que la Comisión hubiera adoptado una verdadera decisión que le interesara directamente. De todos modos, la admisibilidad de su recurso de indemnización no puede estar subordinada a la interposición previa de un recurso de nulidad contra esta decisión de la Comisión.
Tal como se ha recordado antes, la acción de indemnización de los artículos 178 y 215, párrafo 2, del Tratado ha sido instituida como una vía autónoma que tiene una función particular. Se diferencia principalmente del recurso de anulación en cuanto a que está encaminada no a la supresión de una medida determinada, sino a la reparación del perjuicio causado por una institución. De ello resulta que la existencia de una decisión individual que se ha convertido en definitiva no sería obstáculo para la admisibilidad de tal recurso.
La jurisprudencia invocada por la Comisión trata únicamente del caso excepcional en que un recurso de indemnización esté destinado al pago de una suma cuya cuantía corresponde exactamente a la de los derechos que han sido pagados por el demandante como ejecución de una decisión individual y en que, de hecho, el recurso de indemnización esté destinado en realidad a la supresión de tal decisión individual. Esta hipótesis es, evidentemente, extraña al presente caso.
Se deduce de ello que el tercer motivo de inadmisibilidad debe ser rechazado.
Siendo el recurso admisible, corresponde proseguir el proceso para examinar y decidir sobre el fondo.
Costas
Procede reservar el pronunciamiento sobre las costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:

1)
Declarar la admisibilidad del recurso.

2)
Proseguir el proceso para examinar y decidir sobre el fondo.

3)
Reservar el pronunciamiento sobre las costas.

Mackenzie Stuart
Everling
Bahlmann
Bosco
Koopmans
Due
Galmot
Kakouris
O'Higgins
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, el 26 de febrero de 1986.
El Secretario
P. Heim
El Presidente
A. J. Mackenzie Stuart
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.