CELEX: 62003TJ0084
Transparentnosť
Prístup verejnosti k dokumentom Rady
Čiastočné zamietnutie prístupu
Nariadenie (ES) č. 1049/2001
Výnimky

Právny rámec
1       Podľa článku 255 ES:
„1.      Každý občan únie a každá fyzická alebo právnická osoba s bydliskom alebo sídlom v členskom štáte má právo na prístup k dokumentom
Európskeho parlamentu, Rady alebo Komisie, v závislosti na zásadách a podmienkach, ktoré sa vymedzia v súlade s odsekmi 2
a 3.
2.      Všeobecné zásady a obmedzenia, ktoré vychádzajú z verejného alebo súkromného záujmu a upravujú právo na prístup k dokumentom,
stanoví Rada v súlade s postupom uvedeným v článku 251, do dvoch rokov po nadobudnutí platnosti Amsterdamskej zmluvy.
…“
2       Odôvodnenia č. 1, 2, 3, 4, 6 a 11 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti
k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (Ú. v. ES L 145, s. 43), prijatého na základe článku 255 ES, uvádzajú:
„(1)      Druhý pododsek článku 1 Zmluvy o Európskej únii zakotvuje koncepciu otvorenosti konštatujúc, že zmluva znamená nové štádium
v procese vytvárania stále užšieho zväzku medzi národmi Európy, v ktorom sa rozhodnutia prijímajú čo najotvorenejším spôsobom
a čo najbližšie k občanom.
(2)      Otvorenosť umožňuje občanom tesnejšie sa zapájať do rozhodovacieho procesu a zaručuje, že v demokratickom systéme sa administratíva
stáva legitímnejšou, efektívnejšou a zodpovednejšou voči občanovi. Otvorenosť prispieva k posilneniu princípov demokracie
a úcty k základným právam, ako to ustanovuje článok 6… EÚ a Charta základných práv Európskej únie.
(3)      V záveroch zo zasadnutí Európskej rady, ktoré sa konali v Birminghame, Edinburgu a v Kodani, sa zdôraznila potreba zavádzať
väčšiu transparentnosť do práce orgánov Európskej únie. Toto nariadenie zjednocuje iniciatívy, ktoré tieto orgány už vyvinuli
s cieľom zvýšiť transparentnosť rozhodovacieho procesu.
(4)      Účelom tohto nariadenia je čo najúčinnejšie uplatniť právo verejnosti na prístup k dokumentom a ustanoviť pre tento prístup
všeobecné pravidlá a obmedzenia v súlade s článkom 255 ods. 2… ES.
…
(6)      Je potrebné poskytnúť širší prístup k dokumentom v prípadoch, keď orgány konajú v rámci svojich právom stanovených právomocí,
vrátane prenesených právomocí, pričom zároveň zachovávajú efektívnosť ich rozhodovacieho procesu. Také dokumenty majú byť
v čo najširšom rozsahu priamo prístupné.
…
(11)      V zásade majú byť všetky dokumenty týchto orgánov prístupné verejnosti. Je však potrebné chrániť niektoré verejné a súkromné
záujmy prostredníctvom výnimiek. Orgány majú mať právo chrániť svoje vnútorné porady a rokovania v prípadoch, keď je potrebné
zachovať ich schopnosť plniť úlohy. Pri posudzovaní výnimiek majú orgány zohľadniť tie zásady v právnych predpisoch spoločenstva,
ktoré sa týkajú ochrany osobných údajov vo všetkých oblastiach činnosti únie.
…“
3       Článok 4 tohto nariadenia stanovuje:
„Výnimky
1.      Orgány odmietnu prístup k dokumentu v prípade, ak by sa jeho zverejnením porušila ochrana:
(a)      verejného záujmu týkajúceho sa:
–       verejnej bezpečnosti,
–       obrany a vojenských vecí,
–       medzinárodných vzťahov,
–       finančnej, menovej alebo hospodárskej politiky spoločenstva alebo niektorého členského štátu;
(b)      súkromia alebo bezúhonnosti jednotlivca, predovšetkým v súlade s právnymi predpismi spoločenstva týkajúcimi sa ochrany osobných
údajov.
2.      Orgány odmietnu prístup k dokumentu v prípade, keď by sa jeho zverejnením porušila ochrana:
–       obchodných záujmov fyzickej alebo právnickej osoby, vrátane duševného vlastníctva,
–       súdneho konania a právneho poradenstva [právnych stanovísk –
neoficiálny preklad
],
–       účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly,
pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.
3.      Prístup k dokumentu, ktorý orgán vypracoval pre vnútornú potrebu alebo ktorý orgán obdržal, vzťahujúcemu sa k veci, v ktorej
ešte orgán nerozhodol, bude odmietnutý v prípade, ak by zverejnenie dokumentu mohlo vážne narušiť rozhodovací proces orgánu,
pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.
Prístup k dokumentu, ktorý obsahuje stanoviská pre vnútornú potrebu, ktoré sú súčasťou rokovaní a predbežných porád v dotknutom
orgáne, bude odmietnutý aj po prijatí rozhodnutia, ak by zverejnenie dokumentu mohlo vážne narušiť rozhodovací proces orgánu,
pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.
…“

Skutkové okolnosti
4       Žalobca požiadal Radu e-mailom z 22. októbra 2002 o prístup k dokumentom zo zasadnutia Rady „Spravodlivosť a vnútorné veci“,
ktoré sa konalo v Luxemburgu 14. a 15. októbra 2002; k týmto dokumentom patrilo stanovisko jej právneho servisu k návrhu smernice
Rady o stanovení minimálnych pravidiel prijímania žiadateľov o azyl v členských štátoch.
5       Rada vyhovela e-mailom z 5. novembra 2002 žiadosti žalobcu vo vzťahu k 15 z 20 požadovaných dokumentov. Odmietla v súlade
s článkom 4 ods. 3 prvý pododsek nariadenia č. 1049/2001 žalobcovi úplný prístup k štyrom dokumentom týkajúcim sa návrhov
právnych aktov (dokumenty č. 12903/02, 12616/02, 12616/02 COR 1 a 12619/02). Okrem toho Rada odmietla v súlade s článkom 4
ods. 2 tohto nariadenia žalobcovi prístup k stanovisku svojho právneho servisu, uvedenému v bode 4 vyššie (dokument č. 9077/02),
a uviedla:
„Dokument [č.] 9077/02 je stanovisko právneho servisu Rady k návrhu smernice Rady o stanovení minimálnych pravidiel prijímania
žiadateľov o azyl v členských štátoch.
Zverejnenie tohto dokumentu by so zreteľom na jeho obsah mohlo poškodiť ochranu vnútorných právnych stanovísk Rady upravenú
v článku 4 ods. 2 nariadenia. Keďže neexistuje žiaden osobitný dôvod, ktorý by naznačoval, že prevažuje verejný záujem na
zverejnení tohto dokumentu, generálny tajomník rozhodol potom, ako zvážil jednotlivé záujmy, že záujem ochrany vnútorných
právnych stanovísk má prevahu nad verejným záujmom, a teda odmietol prístup k dokumentu v súlade s článkom 4 ods. 2 nariadenia.
Táto výnimka sa vzťahuje na celý obsah dokumentu. Z tohto dôvodu nie je možne umožniť čiastočný prístup k tomuto dokumentu
na základe článku 4 ods. 6 nariadenia.“
6       Listom z 22. novembra 2002 žalobca podal podľa článku 7 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001 opakovanú žiadosť. V tejto súvislosti
žalobca tvrdil, že Rada nesprávne použila výnimky z prístupu verejnosti k dokumentom inštitúcií uvedené v článku 4 ods. 2
a 3 nariadenia č. 1049/2001 a uviedol, že prevažujúci verejný záujem na zverejnení sporných dokumentov je zásadou demokracie
a účasti občanov na zákonodarnom procese.
7       Listom z 19. decembra 2002 (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“) Rada zamietla opakovanú žiadosť žalobcu. Tento list vo vzťahu
k štyrom dokumentom o návrhoch právnych aktov uvádzal:
„Aj keď Rada dosiahla určité úspechy v týchto otázkach, prijímanie predmetných návrhov právnych aktov ešte nie je ukončené.
Rada teda usudzuje, že za týchto okolností zverejnenie úplných dokumentov je predčasné a domnieva sa potom, ako zvážila jednotlivé
záujmy, že záujem spočívajúci v ochrane rozhodovacieho procesu inštitúcie prevažuje nad verejným záujmom… vo vzťahu k identifikácii
delegácií, ktorých postoje sú spísané v dokumentoch, keďže by takto mohla byť značne znížená flexibilita týchto delegácií
prehodnotiť svoje postoje, alebo by to mohlo viesť k opätovnému otvoreniu diskusie, a teda by mohol byť vážne narušený rozhodovací
proces Rady.“
8       Čo sa týka stanoviska svojho právneho servisu, Rada v napadnutom rozhodnutí usúdila, že iba jeho prvý odsek môže byť zverejnený
a že v zostávajúcej časti je potrebné potvrdiť rozhodnutie z 5. novembra 2002, ktorým bol žalobcovi odmietnutý prístup k tomuto
stanovisku. Vo vzťahu k existencii prevažujúceho verejného záujmu v zmysle tohto článku Rada uviedla:
„Rada sa domnieva, že takýto prevažujúci verejný záujem nepredstavuje výlučne skutočnosť, že zverejnenie dokumentov obsahujúcich
stanovisko právneho servisu o právnych otázkach, ktoré vyplynuli z diskusie o zákonodarnej iniciatíve, by bolo v záujme posilnenia
transparentnosti a otvorenosti rozhodovacieho procesu inštitúcie. V skutočnosti toto kritérium môže byť uplatnené na všetky
písomné názory alebo podobné dokumenty právneho servisu, čo by prakticky znemožnilo Rade odmietnuť prístup k akémukoľvek stanovisku
právneho servisu podľa nariadenia č. 1049/2001. Rada sa domnieva, že takýto výsledok je zjavne v rozpore s vôľou zákonodarcu
tak, ako je vyjadrená v článku 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001, pretože toto ustanovenie by takto stratilo potrebný účinok.“
9       Listom z 19. mája 2003 Rada informovala žalobcu, že štyri dokumenty týkajúce sa návrhov právnych aktov, ku ktorým mal iba
čiastočne prístup, boli v niektorých častiach úplne zverejnené a v zostávajúcich častiach mu boli osobne oznámené.

Konanie
10     Návrhom podaným do kancelárie Súdu prvého stupňa 28. februára 2003 žalobca podal žalobu, na základe ktorej sa začalo toto
konanie.
11     Predsedníčka piatej komory Súdu prvého stupňa uznesením z 20. októbra 2003 povolila, aby vstúpili do konania na jednej strane
Fínska republika, Dánske kráľovstvo a Švédske kráľovstvo na podporu návrhov žalobcu a na druhej strane Komisia Európskych
spoločenstiev a Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska na podporu návrhov Rady.
12     Vedľajší účastníci konania podali svoje vyjadrenia v stanovených lehotách.
13     Na základe správy sudcu spravodajcu Súd prvého stupňa (piata komora) rozhodol o otvorení ústnej časti konania.
14     Prednesy a odpovede účastníkov konania na otázky Súdu prvého stupňa boli vypočuté na pojednávaní 24. júna 2004.

Návrhy účastníkov konania
15     Žalobca navrhuje, aby Súd prvého stupňa:
–       zrušil napadnuté rozhodnutie,
–       zaviazal Radu nahradiť trovy konania, vrátane tých, ktoré vznikli vedľajším účastníkom konania.
16     Rada navrhuje, aby Súd prvého stupňa:
–       zastavil konanie o tejto žalobe v časti, v ktorej napadnuté rozhodnutie odmieta úplný prístup k štyrom dokumentom o návrhoch
právnych aktov,
–       rozhodol o trovách konania súvisiacich so zastavením konania podľa článku 87 ods. 6 Rokovacieho poriadku Súdu prvého stupňa,
–       zamietol žalobu v zostávajúcej časti ako nedôvodnú,
–       zaviazal žalobcu nahradiť trovy konania.
17     Fínska republika, ktorá v konaní podporuje žalobcu, navrhuje, aby Súd prvého stupňa zrušil napadnuté rozhodnutie.
18     Švédske kráľovstvo, ktoré v konaní podporuje žalobcu, navrhuje, aby Súd prvého stupňa zrušil napadnuté rozhodnutie v časti,
v ktorej žalobcovi odmieta prístup k stanovisku právneho servisu Rady.
19     Komisia, ktorá v konaní podporuje Radu, navrhuje, aby Súd prvého stupňa:
–       zamietol žalobu,
–       zaviazal žalobcu nahradiť trovy konania, vrátane tých, ktoré jej vznikli ako vedľajšiemu účastníkovi konania.
20     Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska, ktoré v konaní podporuje Radu, navrhuje, aby Súd prvého stupňa zamietol
žalobu.

Právny stav
21     Žalobca uvádza na podporu svojej žaloby vo vzťahu k štyrom dokumentom týkajúcim sa návrhov právnych aktov, že Rada porušila
tak článok 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001, ako aj povinnosť odôvodnenia, ktorá jej prináleží. Vo vzťahu k dotknutému právnemu
stanovisku žalobca tvrdí, že Rada porušila článok 4 ods. 2 tohto nariadenia.

O odmietnutí prístupu k štyrom dokumentom týkajúcim sa návrhov právnych aktov v ich úplnosti
Tvrdenia účastníkov konania
22     Rada tvrdí, že v čase podania tejto žaloby dokumenty č. 12616/02 a č. 12616/02 COR 1 neboli vo svojej úplnosti zverejnené,
aj keď nariadenie, ktorého sa týkali, už bolo prijaté. Tieto dokumenty však boli vo svojej úplnosti uverejnené na internete
26. marca 2003. Rada v tejto súvislosti upresňuje, že napriek jej snahám o to, aby boli tieto dokumenty prístupné na internete
tak, ako to stanovuje článok 11 ods. 6 prílohy II „Osobitné ustanovenia o prístupe verejnosti k dokumentom Rady“ rozhodnutia
Rady 2002/682/ES, Euratom z 22. júla 2002, ktorým sa prijíma rokovací poriadok Rady (Ú. v. ES L 230, s. 7; Mim. vyd. 01/004,
s. 53), a z dôvodu preťaženosti v administratívnej práci, nebolo možné ich sprístupniť pred podaním tejto žaloby.
23     Čo sa týka dokumentov č. 12619/02 a 12903/02, 19. mája 2003 bolo rozhodnuté o ich úplnom zverejnení, aj keď legislatívny proces,
ktorého sa týkali, ešte nebol ukončený prijatím konečného textu.
24     Keďže sa vyhovelo žiadosti žalobcu týkajúcej sa týchto dokumentov, Rada, ktorú podporuje Spojené kráľovstvo Veľkej Británie
a Severného Írska, sa domnieva, že žaloba je bezpredmetná vo vzťahu k odmietnutiu úplného prístupu k týmto štyrom dokumentom.
Podľa Rady treba v tejto časti konanie zastaviť (uznesenie Súdu prvého stupňa zo 17. septembra 1997, Antillean Rice Mills/Komisia,
T‑26/97, Zb. s. II‑1347, bod 15).
25     Takže nie je potrebné odpovedať na tvrdenia žalobcu týkajúce sa prístupu k týmto dokumentom.
26     Žalobca pripúšťa, že z dôvodu rozhodnutia Rady povoliť prístup k týmto štyrom dokumentom týkajúcim sa návrhov právnych aktov,
je žaloba bezpredmetná v časti týkajúcej sa odmietnutia úplného prístupu k týmto dokumentom. Aj tak podčiarkuje, že Rada nijako
nevysvetlila zmenu svojho postoja vo vzťahu k ich zverejneniu.
27     Ak by Rada tvrdila, že neprehodnotila odôvodnenie uvedené v napadnutom rozhodnutí, táto žaloba by nebola bezpredmetná. Rada
by sa nemala rozhodnutím o zverejnení predmetných dokumentov vyhnúť súdnej kontrole. Okrem toho zákonnosť rozhodnutia by mala
byť posúdená so zreteľom na dátum, kedy bolo prijaté, čo je vyjadrením zásady zákonnosti a prístupu k spravodlivosti. Žalobca
teda žiada, aby nebolo vyhovené návrhu Rady zastaviť konanie a domnieva sa v každom prípade, že Rada má byť zaviazaná nahradiť
trovy konania podľa článku 87 ods. 3 druhého pododseku rokovacieho poriadku.
Posúdenie Súdom prvého stupňa
28     Súd prvého stupňa zaznamenáva, že Rada listom z 19. mája 2003 informovala žalobcu o úplnom zverejnení dokumentov č. 12903/02,
12616/02, 12616/02 COR 1 a 12619/02.
29     Keďže žalobca má prístup k týmto štyrom dokumentom, zrušenie napadnutého rozhodnutia v časti, v ktorej čiastočne odmieta žalobcovi
prístup k týmto dokumentom, nemá žiaden doplňujúci účinok vo vzťahu k úplnému zverejneniu týchto dokumentov.
30     Keďže žaloba sa stala bezpredmetnou vo vzťahu k tejto posudzovanej kategórii dokumentov, konanie o tomto bode žaloby sa zastavuje.

O odmietnutí prístupu k stanovisku právneho servisu Rady
Tvrdenia účastníkov konania
31     Žalobca uvádza, že odmietnutie Rady umožniť mu prístup k stanovisku jej právneho servisu predstavuje porušenie článku 4 ods. 2
nariadenia č. 1049/2001. V tejto súvislosti uvádza tri tvrdenia.
32     Žalobca sa hlavne domnieva, že článok 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001 nie je uplatniteľný na právne stanoviská týkajúce sa
návrhov právnych aktov. Uvádza, že výnimka zo zásady prístupu verejnosti k dokumentom upravená v tomto článku odkazuje na
„súdne konanie a právne poradenstvo“ [právne stanoviská –
neoficiálny preklad
]. Táto výnimka teda nezahŕňa všetky vnútorné alebo vonkajšie právne stanoviská Rady, ale je zameraná na zabezpečenie toho,
aby právne stanoviská vypracované v súčasných alebo budúcich súdnych konaniach, ktoré sú podobné písomnostiam medzi advokátom
a jeho klientom, neboli zverejnené, ak neexistuje prevažujúci verejný záujem, ktorý odôvodní ich zverejnenie. Podľa žalobcu
európsky ombudsman dospel k rovnakému záveru v jednej zo svojich správ Parlamentu.
33     Právne stanoviská týkajúce sa návrhov právnych aktov teda podľa žalobcu nespadajú do pôsobnosti článku 4 ods. 2 druhej zarážky
nariadenia č. 1049/2001. Článok 4 ods. 3 tohto nariadenia je podľa neho vhodným ustanovením, ktoré môže odôvodniť odmietnutie
prístupu k stanoviskám vypracovaným v súvislosti s rozborom návrhov právnych aktov. Rada sa dopustila právneho omylu, keď
neuviedla toto ustanovenie v napadnutom rozhodnutí.
34     Okrem toho podľa ustálenej judikatúry všetky výnimky zo zásady čo najširšieho prístupu k dokumentom, ktorými disponuje inštitúcia,
musia byť vykladané a aplikované striktne na základe individuálneho prístupu. V tejto súvislosti žalobca uvádza, že prvky
uvedené Radou skôr potvrdzujú tézu, podľa ktorej zámerom zákonodarcu bolo obmedziť význam výrazu „právne stanoviská“ na stanoviská
vypracované v súčasných alebo budúcich súdnych konaniach. Z uvedeného vyplýva, že výnimka uvedená v článku 4 ods. 2 druhej
zarážke nariadenia č. 1049/2001, týkajúca sa „súdneho konania a právneho poradenstva“ [právnych stanovísk –
neoficiálny preklad
], nepokrýva zároveň právne stanoviská vypracované v rámci legislatívneho procesu a právne stanoviská vypracované v rámci
súdnych konaní. Napriek neistote týkajúcej sa skorších legislatívnych opatrení o prístupe k dokumentom a výkladu, ktorý v tejto
súvislosti podal Súd prvého stupňa vo svojom rozsudku zo 7. decembra 1999, Interporc/Komisia (T‑92/98, Zb. s. II‑3521), z nariadenia
č. 1049/2001 jasne vyplýva, že „súdne konania“ zahŕňajú nielen vyjadrenia a iné dokumenty podané v tomto kontexte, ale aj
„právne stanoviská“ vypracované v kontexte týchto konaní, či už súčasných alebo budúcich.
35     Subsidiárne, aj keby článok 4 ods. 2 druhá zarážka nariadenia č. 1049/2001 bol uplatniteľný v tomto prípade, žalobca, ktorého
podporuje Švédske kráľovstvo, Dánske kráľovstvo a Fínska republika, pripomína, že táto výnimka musí byť vykladaná a aplikovaná
striktne.
36     Podľa žalobcu a Fínskej republiky však výklad tejto výnimky podaný Radou je príliš široký a viedol by Radu k tomu, aby odmietla
prístup k takmer všetkým dokumentom vypracovaným jej právnym servisom. Fínska republika okrem toho zdôrazňuje, že postoj Rady
nerešpektuje zásadu proporcionality.
37     Aj keď Rada môže odmietnuť prístup k stanoviskám svojho právneho servisu, môže tak urobiť iba potom, ako preskúma každé právne
stanovisko a určí konkrétne dôvody, ktoré odôvodňujú odmietnutie prístupu (rozsudky Súdu prvého stupňa zo 17. júna 1998, Svenska
Journalistförbundet/Rada, T‑174/95, Zb. s. II‑2289, bod 112, a zo 7. februára 2002, Kuijer/Rada, T‑211/00, Zb. s. II‑485,
bod 56). V tomto prípade však Rada nepreukázala, že zverejnenie predmetného právneho stanoviska poruší ochranu právnych stanovísk.
38     Dánske kráľovstvo v tejto súvislosti upresňuje, že Rada neposúdila, či predmetné právne stanovisko môže byť zverejnené, pretože
sa domnieva, že všetky stanoviská vypracované jej právnym servisom v rámci legislatívneho procesu patria do kategórie dokumentov,
ktoré nepodliehajú transparentnosti. Podľa Dánskeho kráľovstva a Fínskej republiky však prináleží Rade zvážiť v každom konkrétnom
prípade jednotlivé záujmy uvedené v článku 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001. Fínska republika okrem toho dodáva, že posúdenie
výnimky upravené v tomto článku si vyžaduje, aby bol zohľadnený aj čas, ktorý uplynul od vypracovania právneho stanoviska
a žiadosť o prístup k nemu.
39     Žalobca sa domnieva, že z judikatúry nevyplýva všeobecný zákaz zverejnenia akéhokoľvek stanoviska právneho servisu. V skutočnosti
judikatúra nebráni tomu, aby boli rozlíšené právne stanoviská vypracované v priebehu legislatívneho procesu a právne stanoviská
vypracované v rámci súdnych konaní. Okrem toho rozsudky, na ktoré sa odvoláva Rada, nie sú v tomto prípade relevantné, keďže
problematika vecí, z ktorých vyplynuli tieto rozsudky, sa týkala otázky, či stanoviská právneho servisu Rady môžu byť predložené
bez osobitného povolenia v rámci konaní pred Súdom prvého stupňa. Žalobca, Dánske kráľovstvo a Fínska republika zdôrazňujú,
že tieto veci sa okrem iného netýkali uplatnenia nariadenia č. 1049/2001. Žalobca sa v tejto súvislosti odvoláva na rozsudok
Súdneho dvora z 13. júla 1995, Španielsko/Rada (C‑350/92, Zb. s. I‑1985, bod 35), na návrhy, ktoré predniesol generálny advokát
Jacobs k tomuto rozsudku (Zb. s. I‑1988) a na rozsudok Súdu prvého stupňa z 8. novembra 2000, Ghignone a i./Rada (T‑44/97,
Zb. VS s. I‑A‑223 a II‑1023, bod 48).
40     Vo vzťahu k uzneseniu predsedu Súdu prvého stupňa z 3. marca 1998, Carlsen a i./Rada (T‑610/97 R, Zb. s. II‑485), na ktoré
sa odvoláva Rada v napadnutom rozhodnutí, žalobca uvádza, že rozhodnutie o zákaze zverejnenia právneho stanoviska, ktoré bolo
predmetom tejto veci, bolo prijaté v rámci konania o predbežnom opatrení, z čoho vyplýva menej prísna analýza položených právnych
a skutkových otázok. Okrem toho Súd prvého stupňa mohol v tejto veci ťažko dospieť k inému záveru bez toho, aby nemal vplyv
na rozhodnutie vo veci samej.
41     Čo sa týka nevyhnutnej nezávislosti stanovísk svojho právneho servisu, na ktorú sa Rada odvoláva na podporu odmietnutia zverejnenia
predmetného právneho stanoviska, žalobca, ktorého podporuje Dánske kráľovstvo, sa domnieva, že podľa článku 22 rokovacieho
poriadku Rady právny servis chráni záujmy inštitúcie, ku ktorej organicky patrí, ktorej je hierarchicky podriadený, a hrá
jasnú rolu v zákonodarnej funkcii tejto inštitúcie. Zverejnenie stanoviska právneho servisu by prispelo k ochrane Rady pred
neoprávnenými vonkajšími vplyvmi a najmä pred vplyvom členských štátov, a teda by prispelo k zabezpečeniu jej nestrannosti.
42     Okrem toho, ako uviedli žalobca a Fínska republika, splnomocnení zástupcovia právnych servisov inštitúcií Spoločenstva a samotné
právne servisy majú odlišné poslanie ako advokáti, ktorí nepatria k inštitúcii. Nepožívajú takú nezávislosť, aká je typická
pre právnické povolanie.
43     Švédske kráľovstvo v tejto súvislosti uvádza, že aj keď niektoré informácie uvedené v právnych stanoviskách môžu byť chránené
výnimkou upravenou v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia č. 1049/2001, inštitúcii prináleží posúdiť možnosť ich zverejnenia
so zreteľom na informácie, ktoré obsahujú, a overiť, či toto zverejnenie môže porušiť ich ochranu. Nemožno sa teda vo všeobecnosti
domnievať, že právne stanoviská sú dôverné.
44     Švédske kráľovstvo dodáva, že zákonodarca si neželal, aby zverejnenie právnych stanovísk bolo vylúčené z pôsobnosti nariadenia
č. 1049/2001. Ďalej usudzuje, že na účely tejto analýzy musia byť zohľadnené aj iné faktory. Napríklad článok 207 ods. 3 ES
navrhuje väčšiu transparentnosť v rámci legislatívneho procesu. Podobne aj stupeň pokroku legislatívneho procesu a povaha
aktu, ktorý má byť prijatý, by mali mať vplyv na toto posúdenie.
45     Ešte subsidiárnejšie, žalobca sa domnieva, že aj keby Rada dôvodne použila článok 4 ods. 2 druhú zarážku nariadenia č. 1049/2001,
nemohla usúdiť, že zverejnenie stanoviska jej právneho servisu poruší ochranu právnych stanovísk.
46     V prvom rade žalobca vytýka Rade, že nevysvetlila, v akom zmysle by zverejnenie právneho stanoviska porušilo ochranu právnych
stanovísk. Rada sa v skutočnosti iba uspokojila s tým, že uviedla, že existencia nezávislých právnych stanovísk je nevyhnutná
pre jej fungovanie a že z ich zverejnenia by vyplynula neistota v spojitosti so zákonnosťou legislatívnych aktov.
47     Podľa žalobcu však tvrdenie Rady, podľa ktorého zverejnenie právnych stanovísk by mohlo narušiť ich nezávislosť, nemôže byť
prijaté. V skutočnosti Rada nepreukázala, v akom zmysle by zverejnenie právnych stanovísk zaviazalo právny servis zmeniť ich.
Ich zverejnenie by skôr podnietilo právny servis konať pozorne, nezávisle a objektívne, keďže tretie osoby budú môcť preskúmať
toto stanovisko. Žalobca dodáva, že viaceré právne stanoviská sa obmedzujú iba na krátku analýzu právneho základu legislatívneho
návrhu bez toho, aby obsahovali detailné a dôverné argumenty právneho servisu. Na záver žalobca zdôrazňuje, že vo viacerých
členských štátoch, ako napríklad v Taliansku alebo v Holandsku, právne stanoviská týkajúce sa návrhov právnych aktov vypracované
právnymi servismi alebo komisiami a určené vládam sú prístupné verejnosti. Vzhľadom na dôležitosť prístupu k týmto právnym
stanoviskám uznanú na vnútroštátnej úrovni žalobca mohol oprávnene očakávať, že dostane od Rady takéto informácie.
48     Vo vzťahu k tvrdeniu Rady, že zverejnenie právnych stanovísk týkajúcich sa legislatívneho procesu by mohlo prispieť k spochybneniu
zákonnosti konečných prijatých právnych aktov, žalobca upozorňuje, že iba výnimka upravená v článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001
je uplatniteľná. Rada sa však na toto ustanovenie neodvoláva a jej tvrdenia v tejto súvislosti by nemali byť zobraté do úvahy.
49     V každom prípade samotné zverejnenie právneho stanoviska nemôže narušiť zákonnosť dotknutého právneho aktu, keďže akty inštitúcií
Spoločenstva sú považované za zákonné až do ich prípadného zrušenia súdnymi orgánmi Spoločenstva.
50     V druhom rade podľa žalobcu existuje vyšší verejný záujem, ktorý odôvodňuje prístup verejnosti k právnym stanoviskám týkajúcim
sa legislatívnych návrhov. Rada okrem toho nesprávne usúdila, že prevažujúci verejný záujem, ktorý odôvodňuje zverejnenie,
nemôže vyplývať zo zásad transparentnosti a otvorenosti. Dánske kráľovstvo v tejto súvislosti tvrdí, že záujem vyplývajúci
z transparentnosti rozhodovacieho procesu prevažuje nad záujmami uvedenými Radou s cieľom odmietnuť zverejniť právne stanoviská.
51     Na záver žalobca usudzuje, že Rada porušila článok 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001 a porušila základné občianske a politické
práva občanov, akými sú najmä práva zabezpečené článkom 6 EÚ.
52     Rada, Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska a Komisia sú proti argumentácii žalobcu.
Posúdenie Súdom prvého stupňa
53     Nariadenie č. 1049/2001, prijaté na základe článku 255 ES, vymedzuje pravidlá, podmienky a obmedzenia vzťahujúce sa na výkon
práva prístupu verejnosti k dokumentom Parlamentu, Rady a Komisie, aby bola zabezpečená lepšia účasť občanov na rozhodovacom
procese, garantovaná väčšia legitimita, efektívnosť a zodpovednosť administratívy voči občanovi v demokratickom systéme a aby
sa prispelo k posilneniu princípov demokracie a rešpektovania základných práv.
54     Podľa článku 4 ods. 2 druhej zarážky nariadenia č. 1049/2001 inštitúcie odmietnu prístup k dokumentu v prípade, keď by sa
jeho zverejnením porušila ochrana súdneho konania a právnych stanovísk, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.
55     V prvom rade žalobca tvrdí, že právne stanoviská upravené týmto článkom sa týkajú výlučne tých, ktoré sú vypracované právnymi
servismi v rámci súdnych konaní, a nie tých, ktoré sú vypracované v rámci zákonodarnej činnosti inštitúcií. Keďže predmetné
právne stanovisko sa týka návrhu smernice Rady o stanovení minimálnych pravidiel prijímania žiadateľov o azyl v členských
štátoch, výnimka upravená v článku 4 ods. 2 druhej zarážke sa nemôže použiť.
56     Napriek tomu znenie tohto ustanovenia neumožňuje konštatovať, že sú ním upravené iba dokumenty, ktoré môžu porušiť ochranu
právnych stanovísk vypracovaných v rámci súdnych konaní.
57     Navyše je potrebné uviesť, že ani dohoda o spoločnom postupe týkajúca sa prístupu verejnosti k dokumentom Rady a Komisie schválená
týmito dvoma inštitúciami 6. decembra 1993 [93/730/ES (Ú. v. ES L 340, s. 41)], ani rozhodnutia inštitúcií týkajúce sa prístupu
verejnosti k ich dokumentom prijaté pred nariadením č. 1049/2001 [rozhodnutie Rady 93/731/ES z 20. decembra 1993 (Ú. v. ES
L 340, s. 43), rozhodnutie Komisie 94/90/ESUO, ES, Euratom z 8. februára 1994 (Ú. v. ES L 48, s. 58) a rozhodnutie Európskeho
parlamentu 97/632/ES, ESUO, Euratom z 10. júla 1997 (Ú. v. ES L 263, s. 27)] sa osobitne neusilovali vo vzťahu k výnimkám
z práva k prístupu verejnosti k týmto dokumentom o ochranu právnych stanovísk týchto inštitúcií. Tieto texty smerovali k ochrane
súdnych konaní.
58     Z uvedeného vyplýva, že zákonodarca Spoločenstva si želal v nariadení č. 1049/2001 zakotviť výnimku týkajúcu sa právnych stanovísk
odlišnú od výnimky týkajúcej sa súdnych konaní.
59     V tejto súvislosti výklad navrhovaný žalobcom, podľa ktorého právne stanoviská upravené v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia
č. 1049/2001 sú tie, ktoré sú vypracované v rámci súdnych konaní, na ktorých sa zúčastňujú právne servisy inštitúcií, by vyžadoval,
aby to zákonodarca osobitne uviedol napríklad tak, že by stanovil, že predmetná ochrana sa týka „súdnych konaní a najmä právnych
stanovísk.“ Tak to však nie je.
60     Je pravdou, že podľa ustálenej judikatúry výnimky z prístupu k dokumentom sa musia vykladať a uplatňovať reštriktívne tak,
aby nebolo znemožnené uplatnenie všeobecnej zásady umožniť verejnosti čo najširší možný prístup k dokumentom inštitúcií (pozri
analogicky vo vzťahu k rozhodnutiu 94/90 rozsudky Súdu prvého stupňa zo 14. októbra 1999, Bavarian Lager/Komisia, T‑309/97,
Zb. s. II‑3217, bod 39, a z 11. decembra 2001, Petrie a i./Komisia, T‑191/99, Zb. s. II‑3677, bod 66).
61     Táto zásada vytvorená judikatúrou sa však uplatňuje iba na vymedzenie rozsahu výnimky, ak môže byť rôzne vykladaná. V tomto
prípade z výrazu „právne stanoviská“ ako takého nevyplýva žiaden interpretačný problém, takže netreba usudzovať, že sa ním
myslia iba stanoviská vypracované v rámci súdnych konaní. Navyše dôsledkom opačného výkladu, ktorý navrhuje žalobca, by bolo,
že uvedenie právnych stanovísk vo výnimkách upravených nariadením č. 1049/2001 by bolo zbavené akéhokoľvek potrebného účinku.
62     Takže výraz „právne stanoviská“ sa má chápať v tom zmysle, že ochrana verejného záujmu môže brániť zverejneniu obsahu dokumentov
vypracovaných právnym servisom Rady v rámci súdnych konaní, ale aj na iné účely.
63     Čo sa týka „súdnych konaní“ v zmysle rozhodnutia 94/90, Súd prvého stupňa usúdil, že tento pojem zahŕňa nielen vyjadrenia
alebo podania, interné dokumenty týkajúce sa prejednávanej veci, ale aj oznámenia týkajúce sa veci, ktoré si vymenia dotknuté
generálne riaditeľstvo a právny servis alebo advokátska kancelária (rozsudok Interporc/Komisia, už citovaný, bod 41).
64     Keďže už bol podaný výklad pojmu „súdne konania“ v súvislosti s právom prístupu verejnosti k dokumentom inštitúcií, je potrebné
považovať túto definíciu vypracovanú v rámci výkladu rozhodnutia 94/90 za záväznú aj v rámci nariadenia č. 1049/2001.
65     Keďže právne stanoviská vypracované v rámci súdnych konaní sú už zahrnuté do výnimky týkajúcej sa ochrany súdnych konaní v zmysle
článku 4 ods. 2 druhej zarážky nariadenia č. 1049/2001, výslovné uvedenie právnych stanovísk medzi výnimkami má nevyhnutne
inú pôsobnosť ako výnimka týkajúca sa súdnych konaní.
66     Z uvedeného vyplýva, že tvrdenie žalobcu, že právne stanovisko týkajúce sa zákonodarnej činnosti inštitúcie, akým je to, ktoré
je predmetom tohto konania, nemôže podliehať výnimke týkajúcej sa právnych stanovísk v zmysle článku 4 ods. 2 druhej zarážky
nariadenia č. 1049/2001, nie je dôvodné.
67     So zreteľom na vyššie uvedené Rada správne založila svoje posúdenie či umožniť žalobcovi prístup k stanovisku svojho právneho
servisu na výnimke upravenej v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia č. 1049/2001.
68     Po druhé žalobca tvrdí, že Rada nepreskúmala predmetné právne stanovisko z dôvodu, že z podstaty právnych stanovísk vyplýva,
že sú dôverné. Spochybňuje tiež opodstatnenosť tvrdenia Rady, ktoré je založené na nevyhnutnosti zabezpečenia nezávislosti
jej právneho servisu.
69     Je potrebné zdôrazniť, že inštitúcia je povinná v každom konkrétnom prípade posúdiť, či dokumenty, o ktorých zverejnenie sa
žiada, skutočne podliehajú výnimkám vymenovaným v nariadení č. 1049/2001 (pozri analogicky vo vzťahu k rozhodnutiu 94/90 rozsudok
Súdneho dvora z 11. januára 2000, Holandsko a Van der Wal/Komisia, C‑174/98 P a C‑189/98 P, Zb. s. I‑1, bod 24).
70     V tomto prípade je potrebné skonštatovať, že predmetný dokument predstavuje stanovisko právneho servisu Rady k návrhu smernice
Rady o stanovení minimálnych pravidiel prijímania žiadateľov o azyl v členských štátoch.
71     Napriek tomu samotná skutočnosť, že predmetný dokument je právnym stanoviskom, nepostačuje pre zdôvodnenie uplatnenia uvedenej
výnimky. V skutočnosti, ako je uvedené vyššie, každá výnimka z práva na prístup k dokumentom inštitúcií upravená nariadením
č. 1049/2001 musí byť vykladaná a uplatnená striktne (pozri v tomto zmysle rozsudok Súdu prvého stupňa z 13. septembra 2000,
Denkavit Nederland/Komisia, T‑20/99, Zb. s. II‑3011, bod 45).
72     Súdu prvého stupňa teda prináleží preveriť, či v tomto prípade Rada vec neposúdila nesprávne, keď usúdila v súlade s článkom
4 ods. 2 druhou zarážkou nariadenia č. 1049/2001, že zverejnenie predmetného právneho stanoviska by porušilo ochranu, ktorú
tento druh dokumentov môže mať.
73     Rada ako zdôvodnenie svojho odmietnutia zverejniť v plnom rozsahu predmetné právne stanovisko v podstate v napadnutom rozhodnutí
uvádza, že stanoviská jej právneho servisu predstavujú dôležitý nástroj, ktorý jej umožňuje mať istotu, že jej akty sú zlučiteľné
s právom Spoločenstva, a ktorý jej umožňuje napredovať v diskusii o sporných právnych hľadiskách. Ďalej uvádza, že z ich zverejnenia
by mohla vyplynúť neistota v spojitosti so zákonnosťou právnych aktov prijatých v nadväznosti na tieto stanoviská. Rada sa
tiež odvoláva na návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Jacobs vo veci rozhodnutej už citovaným rozsudkom Španielsko/Rada,
na už citované uznesenie Carlsen a i./Rada, a na už citovaný rozsudok Ghignone a i./Rada.
74     Je pravdou, že sa zdá, že toto odôvodnenie týkajúce sa uvádzanej ochrany sa vzťahuje na všetky právne stanoviská Rady k návrhom
právnych aktov a nielen osobitne predmetného právneho stanoviska. Napriek tomu všeobecnosť odôvodnenia Rady je opodstatnená
skutočnosťou, že uvedenie ďalších informácií odkazujúcich na obsah predmetného právneho stanoviska by spôsobilo, že výnimka
by stratila význam.
75     Navyše, aj keď Rada najprv odmietla žalobcovi prístup k predmetnému právnemu stanovisku, z napadnutého rozhodnutia vyplýva,
že nakoniec zverejnila úvodný článok tohto stanoviska. V tomto úvodnom článku sa uvádza, že predmetné stanovisko obsahuje
odborné názory právneho servisu Rady týkajúce sa otázky právomoci Spoločenstva v oblasti vstupu príslušníkov tretích krajín
na pracovný trh.
76     Z uvedeného vyplýva, že tvrdenie, podľa ktorého Rada na účely vyslovenia sa k spornej žiadosti o prístup nepreskúmala obsah
predmetného právneho stanoviska, nie je dôvodné.
77     Vo vzťahu k opodstatnenosti potreby ochrany tohto právneho stanoviska, ktorú uvádza Rada v napadnutom rozhodnutí, Súd prvého
stupňa usudzuje, že zverejnenie predmetného právneho stanoviska by spôsobilo zverejnenie interných diskusií v Rade týkajúcich
sa otázky právomoci Spoločenstva v oblasti vstupu príslušníkov tretích krajín na pracovný trh a v širšom zmysle aj otázky
zákonnosti právneho aktu, na ktorý sa vzťahuje.
78     Zverejnenie takéhoto stanoviska by umožňovalo, so zreteľom na osobitnú povahu týchto dokumentov, vytvoriť priestor pre pochybnosti
o zákonnosti predmetného právneho aktu.
79     Navyše je potrebné konštatovať, že Rada sa oprávnene domnieva, že nezávislosť stanovísk jej právneho servisu, vypracovaných
na žiadosť iných oddelení tejto inštitúcie alebo im určených, môže predstavovať záujem, ktorý je potrebné chrániť. V tejto
súvislosti žalobca nevysvetlil, v akom zmysle, za okolností tohto prípadu, zverejnenie predmetného právneho stanoviska prispeje
k ochrane právneho servisu Rady pred neoprávnenými vonkajšími vplyvmi.
80     So zreteľom na vyššie uvedené Rada vec neposúdila nesprávne, keď usúdila, že existuje záujem na ochrane predmetného právneho
stanoviska.
81     Po tretie, čo sa týka existencie prevažujúceho verejného záujmu v zmysle článku 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001, ktorý odôvodňuje
zverejnenie predmetného právneho stanoviska, žalobca tvrdí, že Rada nepreverila existenciu takéhoto záujmu. Žalobca sa v tejto
súvislosti domnieva, že zásady transparentnosti, otvorenosti a demokracie alebo účasti občanov na rozhodovacom procese predstavujú
prevažujúce verejné záujmy, ktoré odôvodňujú zverejnenie predmetného právneho stanoviska.
82     Napriek tomu je potrebné zdôrazniť, že tieto zásady sa realizujú prostredníctvom všetkých ustanovení nariadenia č. 1049/2001,
ako to potvrdzujú odôvodnenia č. 1 a 2 tohto nariadenia, ktoré výslovne odkazujú na zásady otvorenosti, demokracie a lepšej
účasti občanov na rozhodovacom procese (pozri bod 2 vyššie).
83     Prevažujúci verejný záujem upravený v článku 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001, ktorý môže odôvodniť zverejnenie dokumentu
porušujúceho ochranu právnych stanovísk, musí byť teda v zásade odlišný od uvedených zásad, ktoré sú v pozadí tohto nariadenia.
Ak neexistuje, žalobcovi minimálne prináleží preukázať, že so zreteľom na osobitné okolnosti prípadu je dovolávanie sa týchto
zásad také naliehavé, že prevažuje nad ochranou sporného dokumentu. V tomto prípade to však tak nie je.
84     Navyše, aj keď je možné, aby dotknutá inštitúcia sama identifikovala prevažujúci verejný záujem, ktorý by mohol odôvodniť
zverejnenie takéhoto dokumentu, prináleží žalobcovi, ktorý má v úmysle tvrdiť, že takýto záujem existuje, odvolať sa na jeho
existenciu v žiadosti, aby podnietil inštitúciu vyjadriť sa k tomuto bodu.
85     V tomto prípade, keďže Rada vec neposúdila nesprávne, keď usúdila, že prevažujúce verejné záujmy uvedené žalobcom nemajú takú
povahu, ktorá by odôvodnila zverejnenie predmetného právneho stanoviska, nemôže sa jej vytýkať, že neidentifikovala iné prevažujúce
verejné záujmy.
86     So zreteľom na všetko uvedené vyššie je potrebné zamietnuť túto žalobu v časti týkajúcej sa odmietnutia prístupu k stanovisku
právneho servisu Rady.

O žiadosti o opatrenia na zabezpečenie priebehu konania
87     Súd prvého stupňa sa domnieva, že nie je dôvodné vyhovieť žiadosti o opatrenia na zabezpečenie priebehu konania podanej žalobcom
v jeho písomnostiach, ktorej podstatou je, aby bola Rada vyzvaná predložiť Súdu prvého stupňa všetky dokumenty, ktorých zverejnenie
sa požaduje.
88     V časti týkajúcej sa predloženia Súdu prvého stupňa štyroch dokumentov týkajúcich sa návrhov právnych aktov sa táto žiadosť
stala bezpredmetnou, keďže žalobcovi boli tieto dokumenty sprístupnené.
89     V časti týkajúcej sa predloženia Súdu prvého stupňa predmetného právneho stanoviska nie je dôvodné žiadosti vyhovieť, keďže
Súd prvého stupňa sa domnieva, že má dostatok informácií obsiahnutých v spise.

O trovách
90     Podľa článku 87 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý nemal vo veci úspech, je povinný nahradiť trovy konania,
ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Článok 87 ods. 6 rokovacieho poriadku stavuje, že ak Súd prvého stupňa konanie vo veci
zastavil, rozhodne o náhrade trov konania podľa voľnej úvahy.
91     Ako Súd prvého stupňa uviedol vyššie, žaloba sa stala bezpredmetnou vo vzťahu k odmietnutiu úplného prístupu k štyrom dokumentom
Rady týkajúcim sa návrhov právnych aktov (dokumenty č. 12616/02, 12616/02 COR 1, 12903/02 a 12619/02).
92     Rada vo svojich písomnostiach pripustila, že dokumenty č. 12616/02 a 12616/02 COR 1 mali byť oznámené žalobcovi pred podaním
tejto žaloby. Tým správanie Rady prispelo k vzniku tohto sporu vo vzťahu k týmto dvom dokumentom a spôsobilo, že žalobca vynaložil
zbytočné trovy konania.
93     Čo sa týka dokumentov č. 12619/02 a 12903/02, Rada sa nakoniec rozhodla oznámiť ich žalobcovi po podaní tejto žaloby, aj keď
právne akty, ktorých sa týkali, ešte neboli prijaté, a to bez toho, aby vysvetlila dôvody zmeny svojho postoja.
94     Rada je teda povinná znášať polovicu svojich nákladov súvisiacich so žalobou a je povinná nahradiť polovicu trov konania žalobcu.
95     Okrem toho, keďže žalobca neuspel v časti žaloby týkajúcej sa odmietnutia prístupu k právnemu stanovisku Rady, je opodstatnené
zaviazať ho, aby znášal polovicu svojich nákladov súvisiacich so žalobou, a na náhradu polovice trov konania Rady.
96     Podľa článku 87 ods. 4 prvého pododseku rokovacieho poriadku členské štáty a inštitúcie, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší
účastníci, znášajú svoje vlastné trovy konania.
Z týchto dôvodov
SÚD PRVÉHO STUPŇA (piata komora)
rozhodol a vyhlásil:
1.
Žaloba sa zamieta v časti týkajúcej sa odmietnutia prístupu k stanovisku právneho servisu Rady.
2.
V zostávajúcej časti sa konanie zastavuje.
3.
Žalobca a Rada sú povinní každý nahradiť polovicu trov konania súvisiacich so žalobou.
4.
Vedľajší účastníci konania znášajú svoje vlastné trovy konania.
Lindh
García-Valdecasas
Cooke
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 23. novembra 2004.
Tajomník

Predsedníčka komory
H. Jung

P. Lindh
*
Jazyk konania: angličtina.