CELEX: 61992CJ0013
Risanamento strutturale della navigazione interna
Premi di demolizione
Contributo speciale
Regime transitorio
Irretroattività degli atti
Tutela del legittimo affidamento
Parità di trattamento
Proporzionalità

Motivazione della sentenza
1 Con ordinanze 8 novembre 1991, pervenute in cancelleria il 22 gennaio 1992, il College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Paesi Bassi) ha sottoposto alla Corte, a norma dell' art. 177 del Trattato CEE, una questione pregiudiziale vertente sulla validità dell' art. 8, n. 1, lett. a), e n. 3, lett. a), del regolamento (CEE) del Consiglio 27 aprile 1989, n. 1101, relativo al risanamento strutturale del settore della navigazione interna (GU L 116, pag. 25; in prosieguo: il "regolamento").
2 Tale questione è stata sollevata nell' ambito di controversie sorte tra le società Driessen en Zonen (in prosieguo: la "Driessen"), A. Molewijk (in prosieguo: la "Molewijk"), Motorschiff Sayonara Basel (in prosieguo: la "Sayonara") e C. Mourik en Zoon (in prosieguo: la "Mourik") ed il ministro olandese dei Trasporti, delle Acque e dei Lavori pubblici.
3 Il regolamento si propone l' obiettivo di porre fine alle sovraccapacità strutturali esistenti nel settore della navigazione interna. All' uopo, esso prevede un sistema di azioni di demolizione coordinate a livello comunitario.
4 Ai sensi dell' art. 3, n. 1, del regolamento, ogni Stato membro le cui vie navigabili siano collegate con quelle di un altro Stato membro e la cui flotta disponga di un tonnellaggio superiore a 100 000 t deve istituire un fondo di demolizione. L' art. 4 dispone che, per ciascun natante soggetto allo stesso regolamento, il proprietario deve versare un contributo a uno dei fondi istituiti a norma dell' art. 3. In forza dell' art. 5, n. 1, il proprietario di una nave rientrante nelle previsioni del regolamento ha diritto, qualora proceda alla demolizione della nave, ad un premio di demolizione erogato dal fondo competente. Ai sensi dell' art. 6, n. 1, la Commissione stabilisce l' aliquota dei contributi annuali che devono essere versati al fondo per ciascun natante, l' aliquota dei premi di demolizione, il periodo dell' azione di demolizione durante il quale sono corrisposti i premi di demolizione, le condizioni alle quali tali premi possono essere ottenuti e i coefficienti di valorizzazione per i diversi tipi e le diverse categorie di materiale fluviale.
5 Per evitare che gli effetti dell' azione di demolizione siano vanificati dalla contemporanea immissione in navigazione di ulteriori natanti, l' art. 8, n. 1, lett. a), del regolamento dispone che, per un periodo di cinque anni dall' entrata in vigore del regolamento stesso, l' immissione in navigazione di navi di recente costruzione deve essere subordinata alla condizione che:
"° il proprietario del battello da mettere in servizio proceda alla demolizione, senza riscuotere il relativo premio, di un tonnellaggio di stiva equivalente a quello del battello in questione (regime fondato sulla regola 'vecchio per nuovo' ), oppure
° qualora egli non proceda a demolizione, versi al fondo da cui dipende il suo nuovo battello, oppure al fondo che egli ha scelto in conformità dell' articolo 4, un contributo speciale di importo pari a quello del premio di demolizione stabilito per un tonnellaggio pari a quello del nuovo battello,
(...)".
6 L' art. 8, n. 3, lett. a), prevede un periodo transitorio durante il quale i proprietari di navi di nuova costruzione sono esonerati dall' obbligo di demolire una nave di tonnellaggio equivalente o di versare un contributo speciale, a condizione che siano in grado di dimostrare
"° che (i battelli) erano già in costruzione al momento dell' entrata in vigore del presente regolamento,
° che i lavori realizzati rappresentino almeno il 20% del peso acciaio necessario o almeno 50 tonnellate,
° e che la consegna e l' entrata in servizio avranno luogo entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente regolamento".
7 In forza dell' art. 11, il regolamento entrava in vigore il giorno stesso della sua pubblicazione, ovvero il 28 aprile 1989, talché il termine stabilito all' art. 8, n. 3, lett. a), terzo trattino, scadeva il 28 ottobre 1989.
8 I tre presupposti per l' applicazione del regime transitorio, citati al precedente punto 6, non figuravano nella proposta di regolamento inizialmente presentata dalla Commissione al Consiglio il 19 maggio 1988 (GU C 297, pag. 13). Infatti, ai sensi dell' art. 8, n. 1, secondo comma, di tale proposta, per valersi delle disposizioni del regime transitorio era sufficiente fornire prova del fatto che la costruzione della nuova imbarcazione era già in corso il giorno in cui veniva decisa l' azione di demolizione.
9 Il 2 settembre 1988 l' Unione internazionale della navigazione fluviale (UINF) e l' Organizzazione europea dei trasportatori fluviali (ESO) inviavano una lettera alla Commissione. Ritenendo che il dettato dell' art. 8, n. 1, secondo comma, della proposta suddetta non fosse sufficientemente rigoroso, esse suggerivano di subordinare l' applicazione del regime controverso al verificarsi di tre condizioni. Il 14 ottobre 1988 il Nederlandse sociaal economische Raad (SER) inviava al Minister van Verkeer en Waterstaat (in prosieguo: il "ministro") un parere nel quale proponeva una formulazione più rigorosa. Infine, nel periodo settembre-novembre 1988, la stampa specializzata pubblicava diversi articoli che riflettevano un orientamento analogo.
10 Il 16 novembre 1988 il Parlamento europeo formulava un parere sulla proposta presentata dalla Commissione (GU C 326, pag. 54). L' art. 8 veniva modificato per includervi le tre condizioni suggerite dall' UINF e dall' ESO nella lettera sopra menzionata.
11 Il 23 dicembre 1988 la Commissione presentava una modifica della proposta di regolamento (GU 1989, C 31, pag. 14) nella quale figuravano le tre condizioni di cui trattasi, in termini identici rispetto alla proposta del Parlamento. La prima e la terza condizione, la cui formulazione letterale si discostava in alcuni punti dal testo del regolamento definitivo citato sopra al punto 6, avevano il seguente tenore:
"a) erano già in costruzione al momento dell' inizio dell' azione di demolizione;
(...).
c) la consegna e l' entrata in servizio avranno luogo entro 6 mesi dalla data di cui alla lettera a)".
12 La Driessen, ricorrente nella causa principale di cui al procedimento C-13/92, incaricava il cantiere navale Van Eijk Scheepsbouw, con contratto stipulato il 14 dicembre 1988, di costruire e consegnare uno scafo di acciaio per una nave da adibire alla navigazione interna, convenendo che la consegna sarebbe stata effettuata entro la quarta settimana del 1990. Con lettera 5 gennaio 1990 il ministro informava la Driessen che essa non aveva ottemperato alla condizione relativa alla messa in navigazione della nave entro il termine di sei mesi dalla data di entrata in vigore del regolamento. Lo scafo veniva consegnato dal cantiere nel corso della seconda settimana del 1990 e la nave veniva immessa in navigazione il 17 febbraio 1990.
13 La Molewijk, ricorrente nella causa principale di cui al procedimento C-14/92, affidava al cantiere navale Grave BV, con contratto stipulato il 25 novembre 1988, l' appalto per la costruzione di una nave da adibire alla navigazione interna, stabilendo il termine del 31 marzo 1990 per la consegna. Con decisione 27 marzo 1990 il ministro ingiungeva alla Molewijk il pagamento dell' importo di 873 933 fiorini olandesi (HFL) a titolo di contributo speciale ex art. 8, n. 1, lett. a), secondo trattino del regolamento. La nave veniva consegnata il 7 aprile 1990 e immessa in navigazione il 21 aprile 1990.
14 La Sayonara, ricorrente nella causa principale di cui al procedimento C-15/92, incaricava con contratto stipulato il 1 marzo 1989 il cantiere Scheepswerf Slob BV della costruzione di una nave per la navigazione interna, da consegnare entro il 31 gennaio 1990. Con decisione 28 maggio 1990 il ministro ingiungeva alla Sayonara il versamento del contributo speciale di cui all' art. 8, n. 1, lett. a), secondo trattino, del regolamento. La nave effettuava il suo primo trasporto il 22 giugno 1990.
15 La Mourik, ricorrente nella causa principale di cui al procedimento C-16/92, incaricava, con contratto stipulato il 25 febbraio 1989, il cantiere Gebroeders Buys Scheepsbouw BV della costruzione di una nave per la navigazione interna, da consegnare entro il mese di aprile 1990. Con lettera 13 ottobre 1989 il ministro informava la società Mourik che la nave in costruzione non soddisfaceva la prescrizione di cui all' art. 8, n. 3, lett. a), del regolamento, in forza della quale i lavori già realizzati dovevano rappresentare almeno il 20% del peso-acciaio necessario o 50 t. Con decisione 9 aprile 1990 il ministro ingiungeva alla Mourik il pagamento del contributo speciale di cui all' art. 8, n. 1, lett. a), secondo trattino, del regolamento poiché, oltre a non aver soddisfatto la condizione suddetta, la nave era stata immessa in navigazione alla metà dell' anno 1990.
16 Le quattro ricorrenti nelle cause principali (in prosieguo: le "ricorrenti") proponevano un ricorso dinanzi al College van Beroep voor het Bedrijfsleven, al fine di ottenere l' annullamento delle decisioni che ingiungevano loro il versamento del contributo speciale.
17 Stando così le cose, il giudice nazionale ha sottoposto alla Corte la seguente questione pregiudiziale, che è identica nelle quattro cause principali:
"Se la disposizione relativa al contributo speciale di cui all' art. 8, n. 1, lett. a), secondo trattino, del regolamento (CEE) del Consiglio n. 1101/89 e la disposizione che prevede l' applicazione di un regime transitorio, di cui al menzionato art. 8, n. 3, lett. a), esaminate in reciproco rapporto e connessione, siano invalide in quanto non vi si tiene conto, o quanto meno non vi si tiene sufficientemente conto, di situazioni come quella esposta nell' ambito del presente procedimento".
18 Le fattispecie alle quali fa riferimento il giudice nazionale sono quelle descritte nei precedenti punti 12-15.
19 Per una più ampia illustrazione degli antefatti delle controversie oggetto delle cause principali, dello svolgimento del procedimento nonché delle osservazioni presentate alla Corte, si fa rinvio alla relazione d' udienza. Questi elementi del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte.
20 E' opportuno esaminare in modo separato i vari motivi di invalidità addotti dalle ricorrenti nelle loro osservazioni.
Sul diritto del Parlamento europeo di essere consultato
21 Tre delle quattro ricorrenti nelle cause principali sostengono che il Parlamento europeo doveva essere consultato ex novo, in quanto il testo dell' art. 8, nn. 1 e 3, adottato in via definitiva dal Consiglio si discosterebbe in modo sostanziale da quello della proposta iniziale della Commissione.
22 Esse argomentano, anzitutto, che il testo definitivo adottato dal Consiglio ha introdotto due nuove prescrizioni, figuranti al secondo e terzo trattino dell' art. 8, n. 3, lett. a), del regolamento, che si aggiungono alla condizione inizialmente prevista nella proposta della Commissione per poter rientrare nel regime transitorio, determinando in tal modo un notevole inasprimento delle condizioni di applicazione del regime stesso. Esse osservano d' altro canto che, nel regolamento adottato dal Consiglio, la data a partire dalla quale decorrono gli effetti del regime di demolizione di cui all' art. 8, n. 1, del regolamento e alla quale deve essere verificata la sussistenza dei presupposti per l' applicazione del regime transitorio è la data di entrata in vigore del regolamento e non la data di inizio di ogni azione di demolizione decisa dalla Commissione, come risultava dalla proposta iniziale di quest' ultima istituzione.
23 Secondo la giurisprudenza della Corte, l' obbligo di una nuova consultazione del Parlamento sussiste ogni volta che l' atto infine adottato, considerato complessivamente, sia diverso quanto alla sua stessa sostanza da quello sul quale il Parlamento è già stato consultato, eccetto i casi in cui gli emendamenti corrispondono essenzialmente al desiderio espresso dallo stesso Parlamento (sentenza 16 luglio 1992, causa C-65/90, Parlamento/Consiglio, Racc. pag. I-4593, punto 16 della motivazione).
24 Quanto al primo punto, è sufficiente rilevare che è pur vero che la proposta iniziale della Commissione prevedeva soltanto che i natanti per i quali il proprietario poteva dimostrare che erano in costruzione il giorno in cui è stata decisa l' azione di demolizione non erano soggetti al regime previsto dall' art. 8, n. 1, del regolamento e che il testo definitivo adottato dal Consiglio prevedeva due condizioni aggiuntive che figuravano nell' art. 8, n. 3, lett. a), secondo e terzo trattino, in forza delle quali i lavori già realizzati dovevano rappresentare almeno il 20% del peso-acciaio necessario o 50 t e la consegna e l' immissione in navigazione dovevano aver luogo entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del Parlamento, tuttavia tali condizioni sono state aggiunte per espressa volontà del Parlamento.
25 Quanto al secondo punto, è sufficiente rilevare che, ancorché nella proposta iniziale della Commissione la data dalla quale decorrevano gli effetti del regime di demolizione previsto dall' art. 8, n. 1, e alla quale doveva essere verificata la sussistenza del presupposto per l' applicazione del regime transitorio, vale a dire la data successivamente precisata nell' art. 8, n. 3, lett. a), primo trattino, del regolamento, fosse la data di inizio dell' azione di demolizione decisa dalla Commissione e, sebbene nel testo definitivo adottato dal Consiglio tale data fosse invece indicata come la data di entrata in vigore del regolamento, una siffatta modifica non può ritenersi costituire una modifica sostanziale del testo approvato dal Parlamento, dal momento che, in base a quest' ultimo testo, la Commissione avrebbe potuto avviare un' azione di demolizione sin dall' entrata in vigore del regolamento.
26 Ne consegue che la consultazione ex novo del Parlamento europeo non era necessaria.
Sui principi di irretroattività degli atti e di tutela del legittimo affidamento
27 Le ricorrenti fanno valere che il regime istituito dal regolamento si applica a situazioni giuridiche sorte prima dell' entrata in vigore del regolamento stesso e che, pertanto, esso è incompatibile con i principi della certezza del diritto e dell' irretroattività delle leggi. Le suddette parti argomentano che i contratti di appalto per la costruzione di nuove imbarcazioni erano stati da esse sottoscritti in data anteriore all' entrata in vigore del controverso regolamento, il quale imporrebbe quindi alle ricorrenti stesse obblighi nuovi con effetto retroattivo.
28 Il regolamento di cui trattasi è entrato in vigore il 28 aprile 1989. Orbene, ai sensi dell' art. 11, secondo comma, del regolamento stesso, l' efficacia di quest' ultimo è espressamente differita al 1 maggio 1989. Di conseguenza, le disposizioni del detto regolamento non sono applicabili prima della sua entrata in vigore.
29 E' tuttavia innegabile che il regolamento ha avuto effetti di carattere oneroso nei confronti di alcuni operatori economici che, come le ricorrenti, hanno effettuato ordinativi per la costruzione di navi prima dell' entrata in vigore del regolamento stesso.
30 Stando così le cose, occorre esaminare se il Consiglio, imponendo tali oneri ad alcuni operatori economici nell' esercizio del suo potere legislativo, abbia rispettato il legittimo affidamento degli interessati.
31 A tale riguardo le ricorrenti osservano che la proposta di regolamento pubblicata nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee il 22 novembre 1988 aveva già previsto un regime transitorio e che, di conseguenza, esse potevano legittimamente ritenere che le nuove imbarcazioni, ordinate poco tempo dopo la pubblicazione della proposta, potessero essere immesse in navigazione liberamente, senza dover soddisfare le condizioni più restrittive imposte dal testo definitivo del regolamento.
32 Quest' argomentazione dev' essere respinta.
33 In primo luogo, deve escludersi che le ricorrenti principali potessero fare assegnamento sul mantenimento del regime previsto nella proposta della Commissione sopra menzionata dal momento che, a norma dall' art. 149 del Trattato, questa istituzione può modificare in qualsiasi momento la propria proposta e il Consiglio può adottare un atto che ne costituisca un emendamento.
34 In secondo luogo, alla luce della lettera indirizzata alla Commissione dall' UINF e dall' ESO, del parere inviato al ministro dal SER nonché dei diversi articoli pubblicati nella stampa specializzata, le ricorrenti nelle cause principali dovevano essere al corrente della posizione espressa negli ambienti professionali interessati, secondo la quale il regime transitorio, nella formulazione inizialmente proposta dalla Commissione, non era sufficientemente rigoroso. Si deve osservare, a tale riguardo, che già nel settembre 1988 le organizzazioni del settore avevano proposto di subordinare l' applicazione del regime controverso a tre diverse condizioni, corrispondenti nella sostanza a quelle successivamente adottate in via definitiva.
35 Ne consegue che le disposizioni controverse non sono in contrasto con il principio posto a tutela del legittimo affidamento.
Sul principio della proporzionalità
36 Per quanto riguarda la conformità delle controverse disposizioni al principio della proporzionalità, che viene contestata dalle ricorrenti, si deve rilevare innanzi tutto che le disposizioni in parola sono idonee a determinare una limitazione dei nuovi investimenti in un settore caratterizzato da sovraccapacità strutturali, obiettivo questo perseguito dal regolamento, come risulta dal suo terzo 'considerando' .
37 Si deve inoltre rilevare che le condizioni alle quali l' art. 8, n. 3, lett. a), del regolamento subordina il regime di deroga transitoria non sembrano eccedere la misura necessaria al raggiungimento dell' obiettivo perseguito.
38 Infatti, il Consiglio ha potuto ragionevolmente ritenere che condizioni meno restrittive avrebbero consentito alle imprese di effettuare rapidamente i loro ordini per la costruzione di nuove imbarcazioni poco prima dell' entrata in vigore del regolamento, con conseguente aggravamento delle sovraccapacità esistenti.
39 Questo stesso rischio era stato peraltro evidenziato dalle organizzazioni professionali del settore e dal Parlamento europeo nel parere emesso il 16 novembre 1988.
40 Consegue da quanto sopra che le disposizioni controverse non sono contrarie al principio della proporzionalità.
Sul principio della parità di trattamento
41 Secondo le ricorrenti, il Consiglio avrebbe violato il principio della parità di trattamento in quanto le condizioni alle quali è subordinata l' applicazione del regime di deroga transitoria discriminerebbero le imprese che hanno affidato la costruzione delle navi a cantieri di piccole dimensioni, che non sono in grado di accelerare le consegne, rispetto alle imprese che, essendosi rivolte a cantieri di dimensioni maggiori, hanno potuto ottenere una consegna in tempi più rapidi e immettere in navigazione le navi entro il termine stabilito dal regolamento per l' applicazione della deroga suddetta.
42 Questo argomento dev' essere respinto. Infatti, non si può imporre al legislatore comunitario, facendo leva sul principio della parità di trattamento, di adeguare condizioni di applicazione di un regime, stabilite con criteri di obiettività, in funzione di decisioni individuali, proprie di ciascun operatore, come la scelta di un cantiere navale al quale affidare la costruzione di una nave.
43 Si deve pertanto rispondere al giudice nazionale che l' esame della questione sollevata non ha posto in luce alcun elemento atto ad inficiare la validità del combinato disposto dell' art. 8, n. 1, lett. a), secondo trattino, e n. 3, lett. a), del regolamento (CEE) del Consiglio 27 aprile 1989, n. 1101, relativo al risanamento strutturale del settore della navigazione interna.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
44 Le spese sostenute dal governo olandese, dal Consiglio e dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nelle cause principali il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Quinta Sezione),
pronunciandosi sulla questione sottopostale dal College van Beroep voor het Bedrijfsleven con ordinanze 8 novembre 1991, dichiara:
L' esame della questione non ha posto in luce alcun elemento atto ad inficiare la validità del combinato disposto dell' art. 8, n. 1, lett. a), secondo trattino, e n. 3, lett. a), del regolamento (CEE) del Consiglio 27 aprile 1989, n. 1101, relativo al risanamento strutturale del settore della navigazione interna.