CELEX: 62007CJ0570
SEUT 49 artikla
Direktiivi 2005/36/EY
Sijoittautumisvapaus
Kansanterveys
Apteekit
Läheisyys
Väestön lääkehuolto
Apteekkilupa
Apteekkien alueellinen jakauma
Väestötiheyttä koskevaan kriteeriin perustuvien rajoitusten käyttöönotto
Apteekkien välinen vähimmäisetäisyys
Apteekkiluvan hakijat, jotka ovat harjoittaneet ammattitoimintaa osassa jäsenvaltion aluetta
Ensisijaisuus
Syrjintä

Ennakkoratkaisupyynnöt koskevat SEUT 49 artiklan tulkintaa.
Nämä pyynnöt on esitetty asioissa, joissa ovat vastakkain yhtäältä Blanco Pérez ja Chao Gómez ja toisaalta Consejería de Salud
y Servicios Sanitarios (terveydenhuoltoasioista ja -palveluista vastaava viranomainen) (C-570/07) ja Principado de Asturias
(C-571/07) ja joissa on kyse kilpailusta uusien apteekkilupien myöntämiseksi Asturian itsehallintoalueella.

Asiaa koskevat oikeussäännöt

Unionin säännöstö
Ammattipätevyyden tunnustamisesta 7.9.2005 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/36/EY (EUVL L 255, s.
22) johdanto-osan 26 perustelukappaleessa, jossa pääosin toistetaan tiettyä farmasian alan toimintaa koskevien lakien, asetusten
ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 16.9.1985 annetun neuvoston direktiivin 85/432/ETY (EYVL L 253, s. 34)
johdanto-osan toinen perustelukappale, todetaan seuraavaa:
”Tällä direktiivillä ei yhteensoviteta kaikkia farmasian alan toiminnan aloittamisen ja harjoittamisen edellytyksiä. Etenkin
apteekkien maantieteellisestä jakaumasta ja lääkejakelun yksinoikeudesta päättämisen olisi kuuluttava edelleen jäsenvaltioille.
Tässä direktiivissä ei puututa niihin jäsenvaltioiden lakeihin, asetuksiin ja hallinnollisiin määräyksiin, joissa kielletään
yrityksiltä tiettyjen farmasian alan toimintojen harjoittaminen tai asetetaan tiettyjä edellytyksiä näiden toimintojen harjoittamiseksi.”
Tämän direktiivin 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä vahvistetaan säännöt, joiden mukaisesti jäsenvaltion, joka vaatii säännellyn ammatin harjoittamisen aloittamiseksi
tai sen harjoittamiseksi alueellaan määrättyä ammattipätevyyttä – –, on tunnustettava kyseisen ammatin harjoittamisen aloittamiseen
ja sen harjoittamiseen ammattipätevyys, joka on hankittu yhdessä tai useammassa muussa jäsenvaltiossa – – ja joka antaa kyseisen
pätevyyden haltijalle oikeuden harjoittaa siellä samaa ammattia.”
Kyseisen direktiivin 45 artiklassa, jonka otsikkona on ”Proviisorin ammattitoiminnan harjoittaminen”, säädetään seuraavaa:
”1.      Tässä direktiivissä ’proviisorin toiminnalla’ tarkoitetaan toimintaa, johon ryhtymiseksi ja jonka harjoittamiseksi on yhdessä
tai useammassa jäsenvaltiossa asetettu ammattipätevyyttä koskevia vaatimuksia ja jota voivat ryhtyä harjoittamaan liitteessä
V olevassa 5.6.2 kohdassa tarkoitettujen muodollista pätevyyttä osoittavien asiakirjojen haltijat.
2. Jäsenvaltioiden on huolehdittava, että henkilöillä, joilla on 44 artiklassa säädetyt vaatimukset täyttävä yliopistollista
tai vastaavantasoiseksi tunnustettua farmasia-alan muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja, on oikeudet ryhtyä harjoittamaan
ja harjoittaa vähintään seuraavia toimintoja; heiltä voidaan kuitenkin tarvittaessa vaatia täydentävää ammattikokemusta:
a)      lääkkeiden lääkemuodon valmistus;
b)      lääkkeiden valmistus ja testaus;
c)      lääkkeiden testaus laboratorio-olosuhteissa;
d)      lääkkeiden varastointi, säilytys ja jakelu tukkukauppavaiheessa;
e)      lääkkeiden valmistus, testaus, varastointi ja jakelu yleisölle avoimissa apteekeissa;
f)      lääkkeiden valmistus, testaus, varastointi ja jakaminen sairaaloissa;
g)      lääkkeitä koskevien tietojen ja neuvojen antaminen.
– –
5.      Jos jäsenvaltiossa oli 16 päivänä syyskuuta 1985 käytössä kokeeseen perustuva kilpailumenettely, jonka perusteella valitaan
2 kohdassa tarkoitettujen asiakirjojen haltijoiden joukosta jäsenvaltion maantieteellisen apteekkijakauman mukaan perustettavien
uusien apteekkien hoitajat, tällainen jäsenvaltio voi 1 kohdasta poiketen säilyttää kilpailumenettelyn ja velvoittaa jäsenvaltioiden
kansalaiset, joilla on liitteessä V olevassa 5.6.2 kohdassa tarkoitettu proviisorin muodollista pätevyyttä osoittava asiakirja
tai joita koskevat 23 artiklan [saavutettuja oikeuksia koskevat] säännökset, ottamaan osaa tällaiseen kilpailuun.”
Direktiivin 2005/36 45 artiklan 2 ja 5 kohdassa pääosin toistetaan direktiivin 85/432 1 artiklan 1–3 kohta.

Kansallinen säännöstö
Yleisen terveydenhuoltolain 14/1986 (Ley General de Sanidad 14/1986), joka on annettu 25.4.1986 (BOE nro 102, 29.4.1986, s.
15207), 103 §:n 3 momentin mukaan apteekit kuuluvat terveydenhuollon suunnittelun alaan edellytyksin, jotka määritellään lääkkeitä
ja apteekkeja koskevassa erityislainsäädännössä.
Apteekkipalvelujen sääntelystä 25.4.1997 annetun lain 16/1997 (Ley de Regulación de los Servicios de las Oficinas de Farmacia
16/1997) (BOE nro 100, 26.4.1997, s. 13450) 2 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.      – – Apteekkipalvelujen järjestämiseksi väestölle itsehallintoalueet (Comunidades Autónomas), joiden tehtävänä on näiden palvelujen
takaaminen, vahvistavat erityiset suunnitteluperusteet, joiden mukaisesti apteekkiluvat myönnetään.
– –
2.      Apteekkeja koskevassa suunnittelussa otetaan huomioon väestötiheys, maantieteelliset erityispiirteet ja väestön jakautuminen
sen varmistamiseksi, että palvelujen saatavuus ja hyvä laatu sekä riittävä lääkehuolto voidaan taata kunkin alueen terveydenhuollon
tarpeiden mukaisesti.
Apteekit sijoitetaan alueellisesti itsehallintoalueiden määrittelemien väestöryhmien ja apteekkien välisten etäisyyksien mukaisesti
edellä vahvistettuja yleisiä perusteita noudattaen. Alueellista sijoittamista koskevalla sääntelyllä on voitava kaikissa tilanteissa
taata asianmukainen apteekkipalvelu koko väestölle.
3.      Apteekin perustamisen edellyttämä vähimmäisväestöryhmä on pääsäännön mukaan 2 800 asukasta apteekkia kohti. Itsehallintoalueet
voivat väestötiheyden mukaan vahvistaa tätä suurempia väestöryhmiä niin, että suurin ryhmä voi olla korkeintaan 4 000 asukasta
apteekkia kohti. Kun edellä tarkoitettu itsehallintoalueen vahvistama henkilömäärä ylittyy, voidaan uusi apteekki perustaa
kutakin 2 000:ta asukasta kohti.
Edellisessä momentissa säädetystä huolimatta itsehallintoalueet voivat vahvistaa pienemmät väestöryhmät maaseutu-, matkailu-
tai vuoristoalueilla tai alueilla, joilla apteekkipalvelu ei olisi maantieteellisten, väestöllisten tai terveydenhuoltoon
liittyvien syiden vuoksi mahdollista, jos sovellettaisiin edellä tarkoitettuja yleisiä perusteita.
4.      Apteekkien välinen vähimmäisetäisyys on pääsäännön mukaan 250 metriä maantieteelliset ja väestön jakautumiseen liittyvät perusteet
huomioon ottaen. Itsehallintoalueet voivat väestötiheyden mukaisesti sallia lyhyemmän vähimmäisetäisyyden. Vastaavasti itsehallintoalueet
voivat vahvistaa rajoituksia apteekkien sijoittautumiselle terveyskeskusten läheisyyteen.”
Tämän säännöstön nojalla Asturian itsehallintoalue antoi 19.7.2001 asetuksen 72/2001 apteekeista ja sivuapteekeista Asturian
ruhtinaskunnassa (Decreto 72/2001 regulador de las oficinas de farmacia y botiquines en el Principado de Asturias) (BOPA nro
175, 28.7.2001, s. 10135).
Tämän asetuksen 1 §:n 1 momentin 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Itsehallintoalueen alue jaetaan lääkehuollon alueisiin, jotka vastaavat pääsääntöisesti terveydenhuoltopiirejä, jotka vahvistetaan
Asturian ruhtinaskunnan terveydenhuollon suunnittelussa.”
Consejería de Salud y Servicios Sanitariosin ja Asturian ruhtinaskunnan toimittamien tietojen mukaan Asturian itsehallintoalue
jakaantuu 68 terveydenhuoltopiiriin, jotka vastaavat pääsääntöisesti lääkehuollon alueita.
Saman asetuksen 2 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.      Kullakin lääkehuollon alueella on yksi apteekki kutakin 2 800 asukkaan ryhmää kohti. Asukasmäärältään tätä suuremmilla alueilla
uusi apteekki voidaan perustaa kutakin 2 000:ta asukasta kohden.
2.      Kussakin terveydenhuoltopiirissä ja kunkin kunnan alueella voi olla ainakin yksi apteekki.”
Asetuksen 72/2001 3 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Tätä asetusta sovellettaessa väestö lasketaan kunnan viimeisimpiin väestörekisterilukuihin perustuvien tietojen mukaan.”
Asetuksen 4 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.      Apteekkiliikkeiden välinen vähimmäisetäisyys on pääsäännön mukaan 250 metriä siitä riippumatta, mille lääkehuollon alueelle
apteekit kuuluvat.
2.      Tämä 250 metriä on vähimmäisetäisyys myös lääkehuollon alueella toimiviin terveyskeskuksiin nähden. Terveyskeskuksilla tarkoitetaan
tässä julkisia terveyskeskuksia tai yksityisiä sopimusperusteisesti terveydenhoitopalveluja tarjoavia keskuksia, jotka tarjoavat
avo- tai laitoshoitoa, kotikäyntipalveluja tai joissa on ensiapupalvelu, olivatpa ne toiminnassa tai vasta rakennusvaiheessa.
Vaatimusta tietystä etäisyydestä terveyskeskuksiin nähden ei sovelleta sellaisilla lääkehuollon alueilla, joilla on vain yksi
apteekki, eikä paikkakunnilla, joilla on yksi apteekki eikä alueen erityispiirteiden vuoksi ole oletettavaa, että sinne perustettaisiin
uusia apteekkeja.
– –”
Apteekkiluvan myöntämismenettelystä säädetään asetuksen 72/2001 6–17 §:ssä.
Näiden pykälien mukaan Asturian itsehallintoalue on erityisesti velvollinen järjestämään omasta aloitteestaan vähintään kerran
vuodessa menettelyn uusien apteekkilupien myöntämiseksi, jotta väestötiheyden kehitys voidaan ottaa huomioon.
Kilpailuilmoituksessa mainitaan lääkehuollon alue ja tarvittaessa kunta ja paikkakunta, johon apteekki perustetaan. Ilmoituksen
julkaisemisen jälkeen asiasta kiinnostuneet proviisorit esittävät hakemuksensa ja ansioluettelonsa. Sitten hallinnon, ammattikunnan
ja ammattijärjestöjen edustajista koostuva lautakunta kokoontuu arvioimaan hakijoiden ansiot.
Apteekkiluvan myöntämisen jälkeen proviisori, joka on voittanut kilpailun, on velvollinen ilmoittamaan toimitilat, joissa
hän aikoo harjoittaa toimintaansa. Toimivaltaiset viranomaiset tarkastavat, että säännöstön mukaisia alueellista suunnittelua
koskevia perusteita noudatetaan.
Asetuksen 72/2001 liitteenä on sitten ansioasteikko, joka sisältää kriteerit, joiden perusteella arvioidaan edellä mainitussa
menettelyssä henkilöitä, jotka ovat hakeneet lupaa uuden apteekin hoitamiseen.
Ansioasteikossa hakijoita arvioidaan erityisesti heidän koulutuksensa, ammattikokemuksensa ja akateemisen kokemuksensa mukaan.
Lisäksi asetuksen 72/2001 liitteessä olevissa 4–7 kohdassa säädetään seuraavaa:
”4.      Jos ammattikokemusta, joka on saatu apteekkarina tai apteekkiluvan rinnakkaishaltijana apteekissa, tai muita ansioita on käytetty
aiemmin apteekkiluvan saamiseksi, niitä ei oteta huomioon.
– –
6.      Asturian ruhtinaskunnassa hankitun ammattikokemuksen perusteella saatuja ansiopisteitä korotetaan 20 prosenttia.
7.      Jos useat hakijat saavat saman pistemäärän ansioasteikkoa sovellettaessa, myönnetään apteekkiluvat seuraavan ensisijaisuusjärjestyksen
mukaisesti:
a)      Proviisoreille, joilla ei ole ollut apteekkilupaa.
b)      Proviisoreille, joilla on ollut apteekkilupa sellaisella lääkehuollon alueella tai paikkakunnalla, jonka asukasmäärä on vähemmän
kuin 2 800.
c)      Proviisoreille, jotka ovat harjoittaneet ammattitoimintaansa Asturian ruhtinaskunnassa.
– –”

Pääasiat ja ennakkoratkaisukysymykset
Vuonna 2002 Asturian itsehallintoalue päätti aloittaa asetuksen 72/2001 6–17 §:n mukaisesti menettelyn uusien apteekkilupien
myöntämiseksi.
Consejería de Salud y Servicios Sanitarios teki 14.6.2002 päätöksen apteekkilupien myöntämiseksi järjestettävästä kilpailusta
Asturian itsehallintoalueella (BOPA nro 145, 24.6.2002, s. 8145; jäljempänä 14.6.2002 tehty päätös).
Kyseistä kilpailua koskeneiden sääntöjen mukaan tarkoituksena oli perustaa 24 uutta apteekkia erityisesti väestötiheyden,
väestön jakautumisen, apteekkien välisen etäisyyden sekä vähimmäisväestöryhmien mukaan.
Pääasioiden kantajat, joilla on proviisorin pätevyys, halusivat perustaa uuden apteekin Asturian itsehallintoalueelle mutta
he vastustivat sitä, että heihin sovelletaan asetukseen 72/2001 perustuvaa alueellista suunnittelua koskevaa järjestelmää.
Niinpä he nostivat ensimmäisessä pääasiassa kanteen 14.6.2002 tehdystä päätöksestä ja Consejo de Gobierno del Principado de
Asturiasin 10.10.2002 tekemästä päätöksestä, jolla ensin mainittu päätös vahvistetaan.
Toisessa pääasiassa nämä samat kantajat nostivat Tribunal Superior de Justicia de Asturiasissa kanteen, jolla he riitauttivat
implisiittisen päätöksen oikaisuvaatimuksesta, jonka he olivat tehneet asetuksesta 72/2001 ja erityisesti sen 2, 4, 6 ja 10
§:stä sekä sen ansioasteikkoa koskevasta liitteestä.
Näissä kahdessa asiassa kyseiset kantajat ovat riitauttaneet edellä mainittujen päätösten ja asetuksen 72/2001 lainmukaisuuden
erityisesti sillä perusteella, että näiden päätösten ja asetuksen vaikutuksena on se, että proviisorit eivät voi alkaa pitää
uusia apteekkeja Asturian itsehallintoalueella. Kantajien mukaan mainitussa asetuksessa säädetään lisäksi sellaisista uusien
apteekkien hoitajien valintaa koskevista perusteista, joita ei voida hyväksyä.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii tässä asiayhteydessä, onko asetuksessa 72/2001 säädetyssä järjestelmässä kyse
sellaisesta sijoittautumisvapauden rajoituksesta, joka on ristiriidassa SEUT 49 artiklan kanssa.
Näin ollen Tribunal Superior de Justicia de Asturias on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle
seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen asiassa C-570/07:
”Ovatko [asetuksen 72/2001] 2, 3 ja 4 § ja tämän asetuksen liitteessä olevat 4, 6 ja 7 kohta ristiriidassa [SEUT 49] artiklan
kanssa?”
Asiassa C-571/07 Tribunal Superior de Justicia de Asturias on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle
seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko apteekkilupia koskeva Asturian – – itsehallintoalueen lainsäädäntö ristiriidassa [SEUT 49] artiklan kanssa?”
Yhteisöjen tuomioistuimen presidentin 28.2.2008 antamalla määräyksellä asiat C-570/07 ja C-571/07 yhdistettiin kirjallista
ja suullista käsittelyä sekä tuomion antamista varten.

Tutkittavaksi ottaminen
Consejo General de Colegios Oficiales de Farmacéuticos de España sekä Espanjan, Kreikan, Ranskan ja Italian hallitukset katsovat,
että ennakkoratkaisupyynnöt on jätettävä tutkimatta.
Niiden mukaan ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ensinnäkään täsmennä mitenkään pääasioiden kantajien tosiasiallista
tilannetta. Se ei myöskään ilmoita selvästi kyseessä olevia kansallisia säännöksiä eikä esitä riittävästi syitä, jotka ovat
saaneet sen kysymään näiden säännösten yhteensopivuudesta SEUT 49 artiklan kanssa. Lopuksi ne väittävät, että esitetyt kysymykset
ovat hypoteettisia, sillä pääasiat koskevat kahta Espanjan kansalaista. Näihin kysymyksiin ei liity rajat ylittävää seikkaa,
joten niillä ei ole mitään yhteyttä unionin oikeuteen.
Tältä osin on palautettava mieleen, että yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta
ratkaisusta, tehtävänä on kunkin asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi
ja onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. Kun esitetyt kysymykset koskevat
unionin oikeuden tulkintaa, unionin tuomioistuimen on tämän vuoksi lähtökohtaisesti ratkaistava ne (ks. vastaavasti asia C-379/98,
PreussenElektra, tuomio 13.3.2001, Kok., s. I-2099, 38 kohta ja asia C-169/07, Hartlauer, tuomio 10.3.2009, Kok., s. I-1721,
24 kohta).
Tästä seuraa, että olettamana on, että unionin oikeuteen liittyvillä kysymyksillä on merkitystä asian ratkaisun kannalta.
Unionin tuomioistuin voi siis jättää tutkimatta kansallisen tuomioistuimen esittämän pyynnön ainoastaan, jos on ilmeistä,
että pyydetyllä unionin oikeussäännön tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian
tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole
tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille
esitettyihin kysymyksiin (ks. vastaavasti yhdistetyt asiat C-94/04 ja C-202/04, Cipolla ym., tuomio 5.12.2006, Kok., s. I-11421,
25 kohta ja yhdistetyt asiat C-222/05–C-225/05, van der Weerd ym., tuomio 7.6.2007, Kok., s. I-4233, 22 kohta).
Tämän oikeuskäytännön perusteella on todettava ensinnäkin, että ennakkoratkaisupyynnöissä kansallinen tuomioistuin on perustellut
päätöksensä, jonka mukaan on tarpeen esittää ennakkoratkaisukysymyksiä, toteamalla, että pääasioissa kyseessä olevan säännöstön
lainmukaisuus riippuu SEUT 49 artiklan tulkinnasta, jonka unionin tuomioistuin antaa.
Toiseksi on katsottava, ettei ole ilmeistä, että pyydetyllä tulkinnalla ei ole mitään yhteyttä pääasioiden tosiseikkoihin
tai kohteeseen tai että kyseinen ongelma olisi luonteeltaan hypoteettinen.
On tosin selvää, että pääasioiden kantajat ovat Espanjan kansalaisia ja että kaikki pääasioiden tosiseikat ovat tapahtuneet
yhdessä ainoassa jäsenvaltiossa. On kuitenkin niin, kuten oikeuskäytännöstä ilmenee, että unionin tuomioistuimen antama vastaus
voi tällaisissakin olosuhteissa olla ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle hyödyllinen erityisesti tilanteessa, jossa
Espanjan kansalaisella on kansallisen oikeuden nojalla oltava samat oikeudet kuin jonkin muun jäsenvaltion kuin Espanjan kuningaskunnan
kansalaisella on unionin oikeuden perusteella samanlaisessa tilanteessa (ks. mm. asia C-451/03, Servizi Ausiliari Dottori
Commercialisti, tuomio 30.3.2006, Kok., s. I-2941, 29 kohta ja em. yhdistetyt asiat Cipolla ym., tuomion 30 kohta).
Lisäksi on huomattava, että vaikka pääasioissa kyseessä olevan kaltainen kansallinen säännöstö – jota sovelletaan erotuksetta
Espanjan kansalaisiin ja muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin – voi lähtökohtaisesti kuulua perussopimuksessa taattuja perusvapauksia
koskevien määräysten soveltamisalaan ainoastaan siltä osin kuin sitä sovelletaan tilanteisiin, jotka liittyvät jäsenvaltioiden
väliseen kauppaan, ei voida mitenkään sulkea pois sitä, että muihin jäsenvaltioihin kuin Espanjan kuningaskuntaan sijoittautuneet
kansalaiset olisivat olleet tai olisivat kiinnostuneita apteekkien pitämisestä Asturian itsehallintoalueella (ks. vastaavasti
asia C-384/08, Attanasio Group, tuomio 11.3.2010, 23 ja 24 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
Kolmanneksi on todettava, että ennakkoratkaisupyynnöissä kuvataan pääasioihin liittyvät oikeussäännöt ja tosiseikat riittävällä
tavalla ja että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämien tietojen perusteella voidaan määrittää, mitä esitetyt
kysymykset koskevat. Ne, joita asiat koskevat, ovat siten voineet ennakkoratkaisupyyntöjen perusteella tosiasiallisesti esittää
huomautuksensa Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklan mukaisesti, minkä käsiteltävinä olevissa asioissa
esitettyjen huomautusten sisältö sitä paitsi osoittaa.
Ennakkoratkaisupyynnöt on siis otettava tutkittaviksi.

Asiakysymys

Alustavat huomautukset
Ensinnäkin on palautettava mieleen, että SEUT 168 artiklan 7 kohdan, unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön ja direktiivin
2005/36 johdanto-osan 26 perustelukappaleen mukaan unionin oikeus ei vaikuta jäsenvaltioiden toimivaltaan säätää sosiaaliturvajärjestelmistään
ja antaa erityisesti säännöksiä, joilla järjestetään apteekkien kaltaisia terveyspalveluja. Jäsenvaltioiden on tätä toimivaltaansa
käyttäessään kuitenkin noudatettava unionin oikeutta ja muun muassa perusvapauksia koskevia EUT-sopimuksen määräyksiä, joissa
kielletään jäsenvaltioita ottamasta käyttöön tai pitämästä voimassa näiden vapauksien käyttämiseen kohdistuvia perusteettomia
rajoituksia terveydenhuollon alalla (ks. vastaavasti em. asia Hartlauer, tuomion 29 kohta; asia C-531/06, komissio v. Italia,
tuomio 19.5.2009, 35 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa ja yhdistetyt asiat C-171/07 ja C-172/07, Apothekerkammer
des Saarlandes ym., tuomio 19.5.2009, 18 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
Arvioitaessa tämän velvoitteen noudattamista on kuitenkin otettava huomioon se, että ihmisten terveyden ja hengen suojaaminen
on EUT-sopimuksessa suojelluista oikeushyvistä ja intresseistä tärkein ja että jäsenvaltioiden asiana on päättää siitä tasosta,
jolla ne aikovat suojella kansanterveyttä, ja siitä tavasta, jolla kyseinen taso on saavutettava. Koska tämä taso voi vaihdella
jäsenvaltiosta toiseen, jäsenvaltioille on tältä osin myönnettävä harkintavaltaa (ks. vastaavasti asia C-141/07, komissio
v. Saksa, tuomio 11.9.2008, Kok., s. I-6935, 51 kohta ja em. yhdistetyt asiat Apothekerkammer des Saarlandes ym., tuomion
19 kohta).
Toiseksi on huomattava, että direktiivissä 2005/36 ja muissa toimissa, joilla perusvapaudet pannaan täytäntöön, ei säädetä
sellaisista farmasian alan toiminnan aloittamista koskevista säännöistä, joiden tarkoituksena olisi vahvistaa edellytykset,
joilla uudet apteekit voidaan perustaa jäsenvaltioiden alueella.
Direktiivin 2005/36 45 artiklan 5 kohdassa tosin säädetään, että jos jäsenvaltiossa oli 16.9.1985 käytössä kokeeseen perustuva
kilpailumenettely, jonka perusteella valitaan proviisorien joukosta jäsenvaltion maantieteellisen apteekkijakauman mukaan
perustettavien uusien apteekkien hoitajat, tällainen jäsenvaltio voi säilyttää kilpailumenettelyn ja velvoittaa myös muiden
jäsenvaltioiden kansalaiset ottamaan osaa tällaiseen kilpailuun.
Tämän osalta on riidatonta, että Espanjassa oli kyseisenä ajankohtana käytössä tällainen kilpailu ja että pääasioissa kyseessä
oleva menettely vastaa tällaista kilpailua. Kyseessä oleva jäsenvaltio voi siis säilyttää tällaisen menettelyn ja velvoittaa
kaikki proviisorit osallistumaan siihen, kunhan sitä koskevat säännöt ovat unionin oikeuden mukaiset.
Tästä ei kuitenkaan seuraa, että kyseessä olevaa menettelyä koskeviin sääntöihin ei sovellettaisi EUT-sopimuksen määräyksiä
siltä osin kuin kyse on vaatimuksista, jotka koskevat apteekkien alueellista jakaumaa, koska tämä seikka jää direktiivin 2005/36
soveltamisalan ulkopuolelle.
Kyseisen direktiivin tarkoituksena nimittäin on sen 1 artiklan mukaan vahvistaa säännöt ammattipätevyyden tunnustamisesta,
jotta tällaisen pätevyyden haltijat voivat harjoittaa säänneltyä ammattia itsenäisinä ammatinharjoittajina tai palkattuina
työntekijöinä. Direktiivissä ei sitä vastoin säädetä apteekkien perustamisesta eikä niiden pitämisen edellytyksistä eikä tarkemmin
sanoen niiden alueellisesta jakaumasta.
Tätä toteamusta tukee lisäksi direktiivin 2005/36 johdanto-osan 26 perustelukappale, jonka mukaan tällä direktiivillä ei yhteensoviteta
kaikkia farmasian alan toiminnan aloittamisen edellytyksiä, joten erityisesti apteekkijakauma alueella kuuluu edelleen jäsenvaltioiden
toimivaltaan.
Kyseessä olevat kansalliset oikeussäännöt, jotka koskevat apteekkien alueellista jakaumaa, on siis tutkittava EUT-sopimuksen
määräysten ja erityisesti sen 49 artiklan kannalta.

Ennakkoratkaisukysymysten ensimmäinen osa, joka koskee väestötiheyteen ja apteekkien väliseen vähimmäisetäisyyteen liittyviä
pääasiallisia edellytyksiä
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymystensä ensimmäisessä osassa pääasiallisesti, onko SEUT 49 artiklan
kanssa ristiriidassa sellainen pääasioissa kyseessä olevan kaltainen kansallinen säännöstö, jossa uusien apteekkilupien myöntämistä
rajoitetaan siten, että
–        kullakin lääkehuollon alueella voidaan lähtökohtaisesti perustaa vain yksi apteekki 2 800:aa asukasta kohti
–        tämän jälkeen uusi apteekki voidaan perustaa vain silloin, kun tämä henkilömäärä ylittyy, jolloin apteekki perustetaan kutakin
2 000:ta asukasta kohti, ja
–        uuden apteekin ja jo olemassa olevien apteekkien välillä on oltava vähimmäisetäisyys, joka on pääsääntöisesti 250 metriä.
Sijoittautumisvapauden rajoitus
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 49 artiklassa tarkoitettuna rajoituksena on pidettävä sellaisia kansallisia toimenpiteitä,
jotka ovat omiaan tekemään unionin kansalaisille vaikeammaksi tai vähemmän houkuttelevaksi käyttää EUT-sopimuksessa taattua
sijoittautumisvapautta, vaikka kyseisiä toimenpiteitä sovellettaisiinkin ilman kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää (ks. vastaavasti
asia C-299/02, komissio v. Alankomaat, tuomio 14.10.2004, Kok., s. I-9761, 15 kohta ja asia C-140/03, komissio v. Kreikka,
tuomio 21.4.2005, Kok., s. I-3177, 27 kohta).
Tällaisiin rajoituksiin kuuluu erityisesti kansallinen säännöstö, jossa yrityksen toiseen jäsenvaltioon sijoittautumisen edellytykseksi
asetetaan ennakkolupa, koska se on omiaan haittaamaan tämän yrityksen sijoittautumisvapauden käyttöä sen vuoksi, että se estää
yritystä harjoittamasta vapaasti toimintaansa kiinteän toimipaikan välityksellä. Kyseiselle yritykselle voi näet yhtäältä
aiheutua ylimääräisiä hallinnollisia ja taloudellisia rasitteita, joita kuhunkin tällaisen luvan myöntämiseen liittyy. Toisaalta
ennakkolupajärjestelmällä tehdään itsenäisen ammatin harjoittaminen mahdottomaksi taloudellisille toimijoille, jotka eivät
täytä niitä ennalta määrättyjä vaatimuksia, joiden noudattaminen on tämän luvan myöntämisen edellytyksenä (ks. vastaavasti
em. asia Hartlauer, tuomion 34 ja 35 kohta).
Kansallisessa säännöstössä on lisäksi kyse rajoituksesta silloin, kun siinä asetetaan toiminnan harjoittamisen edellytykseksi
taloudellinen tai sosiaalinen tarve, joka tällä toiminnalla on täytettävä, koska tällaisella säännöstöllä pyritään rajoittamaan
palvelujen tarjoajien määrää (ks. vastaavasti em. asia Hartlauer, tuomion 36 kohta).
Pääasioiden osalta on huomattava ensinnäkin, että kansallisen säännöstön mukaan uuden apteekin perustaminen edellyttää hallinnollisen
ennakkoluvan myöntämistä ja että tällainen lupa myönnetään lisäksi vain kilpailun voittajille.
Toiseksi on niin, että tämän säännöstön nojalla voidaan kullakin lääkehuollon alueella perustaa vain yksi apteekki 2 800:aa
asukasta kohti, ja tämän jälkeen uusi apteekki voidaan perustaa vain silloin, kun tämä henkilömäärä ylittyy, jolloin apteekki
perustetaan kutakin 2 000:ta asukasta kohti.
Kolmanneksi kyseinen säännöstö on esteenä sille, että proviisorit voisivat harjoittaa itsenäistä taloudellista toimintaa vapaasti
valitsemissaan toimitiloissa, koska heidän on noudatettava pääsääntöisesti 250 metrin vähimmäisetäisyyttä suhteessa jo olemassa
oleviin apteekkeihin.
Tällaisilla säännöillä on siten se vaikutus, että muiden jäsenvaltioiden proviisoreille on vaikeampaa ja vähemmän houkuttelevaa
harjoittaa toimintaansa Espanjan alueella kiinteän toimipaikan välityksellä.
Pääasioissa kyseessä olevan kaltaista kansallista säännöstöä on siis pidettävä SEUT 49 artiklassa tarkoitettuna sijoittautumisvapauden
rajoituksena.
Sijoittautumisvapauden rajoituksen oikeuttaminen
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sijoittautumisvapauden rajoitukset, joita sovelletaan ilman kansalaisuuteen perustuvaa
syrjintää, voivat olla perusteltavissa yleisen edun mukaisista pakottavista syistä, jos niillä voidaan taata tavoitellun päämäärän
toteutuminen ja jos niillä ei ylitetä sitä, mikä on tarpeen kyseisen päämäärän saavuttamiseksi (em. asia Hartlauer, tuomion
44 kohta ja em. yhdistetyt asiat Apothekerkammer des Saarlandes ym., tuomion 25 kohta).
Pääasioista on todettava ensinnäkin, että kyseessä olevia sääntöjä sovelletaan ilman kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää.
Toiseksi on huomattava, että SEUT 52 artiklan 1 kohdan mukaan kansanterveyden suojelulla voidaan oikeuttaa EUT-sopimuksessa
taattujen perusvapauksien, kuten sijoittautumisvapauden, rajoituksia (ks. mm. em. asia Hartlauer, tuomion 46 kohta ja em.
yhdistetyt asiat Apothekerkammer des Saarlandes ym., tuomion 27 kohta).
Sijoittautumisvapauden rajoitukset voidaan tarkemmin sanoen oikeuttaa tavoitteella, jolla pyritään turvaamaan väestön varma
ja laadukas lääkehuolto (em. asia komissio v. Italia, tuomion 52 kohta ja em. yhdistetyt asiat Apothekerkammer des Saarlandes
ym., tuomion 28 kohta).
Kyseisen tavoitteen tärkeys vahvistetaan SEUT 168 artiklan 1 kohdassa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 35 artiklassa,
joissa määrätään erityisesti, että kaikkien Euroopan unionin politiikkojen ja toimintojen määrittelyssä ja toteuttamisessa
varmistetaan ihmisten terveyden korkeatasoinen suojelu.
Tästä seuraa, että tavoitteella, jolla pyritään turvaamaan väestön varma ja laadukas lääkehuolto, voidaan oikeuttaa pääasioissa
kyseessä olevan kaltainen kansallinen säännöstö.
Kolmanneksi on tutkittava, voidaanko tällaisella säännöstöllä taata kyseisen tavoitteen toteutuminen.
Tämän osalta on todettava ensinnäkin, että kun tämän tuomion 44 kohdassa mainittu harkintavalta otetaan huomioon, se, että
jäsenvaltio antaa kansanterveyden suojelun alalla sääntöjä, jotka ovat tiukempia kuin toisen jäsenvaltion antamat säännöt,
ei voi merkitä sitä, että kyseiset säännöt ovat ristiriidassa perusvapauksia koskevien EUT-sopimuksen määräysten kanssa (ks.
vastaavasti asia C-110/05, komissio v. Italia, tuomio 10.2.2009, Kok., s. I-519, 65 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Käsiteltävinä olevien asioiden ratkaisun kannalta ei siis ole olennaista se, että jäsenvaltiot antavat tällä alalla toisistaan
poikkeavia sääntöjä, eikä varsinkaan se, että jotkin jäsenvaltioista eivät rajoita niiden alueelle perustettavissa olevien
apteekkien lukumäärää, kun taas toiset rajoittavat niiden lukumäärää soveltamalla niihin maantieteellistä suunnittelua koskevia
sääntöjä.
Toiseksi on palautettava mieleen, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan terveydenhoitolaitokset ja -infrastruktuurit
voivat olla suunnittelun kohteena. Tällaiseen suunnitteluun voi kuulua uusien hoidon tarjoajien sijoittautumista koskeva ennakkolupa
silloin, kun tämä osoittautuu välttämättömäksi hoitopalveluihin pääsyssä mahdollisesti ilmenevien aukkojen täyttämiseksi ja
turhien rakenteiden perustamisen välttämiseksi siten, että taataan väestön tarpeita vastaava terveydenhoito, joka kattaa koko
alueen ja jossa otetaan huomioon maantieteellisesti eristyksissä olevat tai muuten epäedullisessa asemassa olevat alueet (ks.
analogisesti asia C-157/99, Smits ja Peerbooms, tuomio 12.7.2001, Kok., s. I-5473, 76–80 kohta; asia C-372/04, Watts, tuomio
16.5.2006, Kok., s. I-4325, 108–110 kohta ja em. asia Hartlauer, tuomion 51 ja 52 kohta).
Tämä päätelmä on täysin sovellettavissa farmasian alan toimijoihin.
Kolmanneksi on huomattava, että on asutuskeskuksia, jotka monet proviisorit voisivat mieltää hyvin kannattaviksi ja siis houkuttelevammiksi,
kuten ne, jotka sijaitsevat kaupunkialueilla. Muita jäsenvaltion alueen osia voitaisiin sitä vastoin pitää vähemmän houkuttelevina,
kuten maaseutualueet, maantieteellisesti eristyksissä olevat alueet tai muuten epäedullisessa asemassa olevat alueet.
Ei siis voida pitää mahdottomana, että kaiken sääntelyn puuttuessa proviisorit keskittyvät houkutteleviksi katsomilleen paikkakunnille,
jolloin tietyillä muilla, vähemmän houkuttelevilla paikkakunnilla ei olisi riittävästi proviisoreja, jotka voisivat taata
varman ja laadukkaan apteekkipalvelun.
Neljänneksi on muistutettava siitä, että kun on epävarmaa, kohdistuuko kansanterveyteen riskejä tai miten merkittäviä tällaiset
riskit ovat, jäsenvaltio voi toteuttaa suojatoimia joutumatta odottamaan, että näiden riskien toteutuminen on täysin osoitettu
(em. yhdistetyt asiat Apothekerkammer des Saarlandes ym., tuomion 30 kohta).
Jäsenvaltio voi näin ollen katsoa, että sen alueen joissakin osissa on vaarana, että apteekeista on pulaa ja että lääkehuolto
ei siis ole riittävän varmaa ja laadukasta.
Niinpä jäsenvaltio voi tällaisen vaaran perusteella antaa säännöstön, jonka mukaan vain yksi apteekki voidaan perustaa tiettyä
asukasmäärää kohti (ks. tämän tuomion 57 kohta).
Tällaisen edellytyksen vaikutuksena voi nimittäin olla, että apteekkien perustaminen kanavoituu sellaisiin jäsenvaltion alueen
osiin, joissa apteekkipalvelun saatavuus on puutteellista, koska kun kyseisellä edellytyksellä estetään proviisoreja sijoittautumasta
alueille, joilla jo on riittävä määrä apteekkeja, sillä kannustetaan heitä sijoittautumaan alueille, joilla apteekeista on
pulaa.
Tästä seuraa, että mainitulla edellytyksellä apteekit voidaan jakaa tasapainoisesti jäsenvaltion alueella ja sillä voidaan
siten taata koko väestölle apteekkipalvelun asianmukainen saatavuus ja siis parantaa väestön lääkehuollon varmuutta ja laatua.
Sitten on todettava, että pelkällä väestöryhmiä koskevalla edellytyksellä ei ehkä voida välttää, että apteekit keskittyvät
tämän edellytyksen mukaisesti määritetyllä maantieteellisellä alueella tietyille sen houkutteleville paikkakunnille. Tällainen
apteekkien keskittyminen voisi kuitenkin johtaa turhien rakenteiden perustamiseen, kun taas toiset saman alueen osat voisivat
kärsiä apteekkipulasta.
Näissä olosuhteissa jäsenvaltio voi vapaasti säätää lisäedellytyksistä, joiden tarkoituksena on estää tällainen keskittyminen,
esimerkiksi pääasioissa kyseessä olevan kaltaisesta edellytyksestä, joka koskee apteekkien välisiä vähimmäisetäisyyksiä.
Tällaisella edellytyksellä nimittäin voidaan jo sen luonteen takia estää kyseinen keskittyminen, joten sen avulla apteekit
voidaan jakaa tasapainoisemmin tietyllä maantieteellisellä alueella.
Tästä seuraa, että vähimmäisetäisyyttä koskevalla edellytyksellä myös lisätään potilaiden varmuutta siitä, että heillä on
lähellä käytettävissään apteekki ja että heillä siis on asianmukainen apteekkipalvelu helposti ja nopeasti saatavilla.
Tällaiset saatavuutta koskevat edellytykset voitaisiin katsoa tarpeellisiksi, varsinkin kun yhtäältä lääkkeiden antaminen
voi osoittautua kiireelliseksi ja kun toisaalta apteekkien asiakaskuntaan kuuluu liikuntarajoitteisia henkilöitä, kuten iäkkäitä
tai vakavasti sairaita henkilöitä.
Vähimmäisetäisyyttä koskeva edellytys siis näyttää täydentävän väestöryhmiä koskevaa edellytystä, joten se voi myötävaikuttaa
sen tavoitteen toteutumiseen, jonka tarkoituksena on jakaa apteekit tasapainoisesti jäsenvaltion alueella, taata siten koko
väestölle apteekkipalvelun asianmukainen saatavuus ja siis parantaa väestön lääkehuollon varmuutta ja laatua.
Lopuksi on huomattava, että kahdessa edellä mainitussa edellytyksessä tarkoitettuun tavoitteeseen pyritään lisäksi tietyillä
perusteilla, joita asetuksen 72/2001 mukaan sovelletaan valittaessa uusien apteekkien hoitajia.
Kyseisen asetuksen liitteessä olevan 7 kohdan b alakohdassa nimittäin säädetään, että jos useat hakijat saavat saman pistemäärän
sovellettaessa ansioasteikkoa, jonka mukaisesti uudet apteekkiluvat myönnetään, apteekkiluvat myönnetään sellaisen ensisijaisuusjärjestyksen
mukaisesti, jossa kyseisen 7 kohdan a alakohdassa mainittujen proviisoriryhmien jälkeen tulevat proviisorit, joilla on ollut
apteekkilupa alueella tai paikkakunnalla, jonka asukasmäärä on vähemmän kuin 2 800.
Koska maantieteelliset alueet, joiden asukasmäärä on vähemmän kuin 2 800, ovat yleensä alueita, joita proviisorit pitävät
vähemmän houkuttelevina (ks. tämän tuomion 72 kohta), kyseisellä apteekkiluvan myöntämistä koskevalla edellytyksellä pyritään
kannustamaan proviisoreja sijoittautumaan mainituille alueille, jolloin on odotettavissa, että heidät palkitaan myöhemmin
muita uusia apteekkilupia myönnettäessä.
Pääasioiden kantajat ja Plataforma para la Libre Apertura de Farmacias kuitenkin väittävät, että pääasioissa kyseessä olevan
järjestelmän osalta ei voida katsoa, että sillä voitaisiin saavuttaa tavoite, johon vedotaan, sillä siitä seuraa, että jotkin
proviisorit jäävät kokonaan vaille mahdollisuutta alkaa harjoittaa itsenäistä ammattitoimintaa, kun taas markkinoille sijoittautuneet
proviisorit saavat suhteettomia etuja.
Tällainen argumentaatio ei voi menestyä.
On nimittäin todettava ensinnäkin, että taloudellisten toimijoiden sijoittautumisvapautta on vertailtava kansanterveyden suojelun
pakottaviin vaatimuksiin ja että tällä alalla tavoiteltavien päämäärien vakavuudella voidaan oikeuttaa rajoituksia, joilla
on tiettyjen toimijoiden osalta jopa huomattavia epäedullisia seurauksia (ks. vastaavasti asia C-183/95, Affish, tuomio 17.7.1997,
Kok., s. I-4315, 42 ja 43 kohta).
Sitten asiakirja-aineistosta ilmenee, että toimivaltaiset viranomaiset järjestävät vähintään kerran vuodessa menettelyn uusien
apteekkilupien myöntämiseksi väestökehityksen mukaan. Siten Asturian itsehallintoalue aloitti 14.6.2002 tehdyllä päätöksellä
menettelyn 24 uuden apteekkiluvan myöntämiseksi alueellaan vuodesta 2002 lähtien.
Lopuksi asetuksen 72/2001 liitteessä olevassa 4 kohdassa säädetään, että jos ammattikokemusta, joka on saatu apteekkarina
tai apteekkiluvan rinnakkaishaltijana apteekissa, tai muita ansioita on käytetty aiemmin apteekkiluvan saamiseksi, niitä ei
oteta huomioon. Samassa liitteessä olevan 7 kohdan a alakohdassa puolestaan säädetään, että jos useat hakijat saavat saman
pistemäärän ansioasteikkoa sovellettaessa, apteekkiluvat myönnetään sellaisen järjestyksen mukaisesti, jossa ensi sijalla
ovat proviisorit, joilla ei ole ollut apteekkilupaa.
Näiden perusteiden välityksellä tällaisen kansallisen säännöstön vaikutukset suosivat proviisoreja, jotka eivät vielä ole
saaneet apteekkilupaa, ja sen tarkoituksena siis on taata useammille proviisoreille mahdollisuus aloittaa itsenäinen ammattitoiminta.
Vaikka edellä esitetystä ilmeneekin, että pääasioissa kyseessä olevan kaltaisella säännöstöllä voidaan lähtökohtaisesti saavuttaa
tavoite, jolla pyritään turvaamaan väestön varma ja laadukas lääkehuolto, tapa, jolla tässä säännöstössä pyritään kyseiseen
tavoitteeseen, ei saa olla epäjohdonmukainen. Oikeuskäytännön mukaan nimittäin eri säännöt ja koko kansallinen lainsäädäntö
ovat omiaan takaamaan tavoitteen toteutumisen vain, jos ne tosiasiallisesti vastaavat tavoitteeseen johdonmukaisella ja järjestelmällisellä
tavalla (ks. vastaavasti em. asia Hartlauer, tuomion 55 kohta ja em. yhdistetyt asiat Apothekerkammer des Saarlandes ym.,
tuomion 42 kohta).
On siis tutkittava, pyritäänkö asetuksessa 72/2001 johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla tavoitteeseen turvata väestön
varma ja laadukas lääkehuolto, kun siinä vahvistetaan asukkaiden vähimmäismääräksi apteekkia kohti pääsääntöisesti 2 800 tai
2 000 ja apteekkien väliseksi vähimmäisetäisyydeksi pääsääntöisesti 250 metriä. Tämän osalta on otettava huomioon myös laki
16/1997, koska tämä laki pannaan täytäntöön asetuksella 72/2001.
Tältä osin on todettava, että näillä mainitussa asetuksessa säädetyillä kahdella edellytyksellä – joita sovelletaan koko kyseessä
olevalla alueella – on tarkoitus turvata väestön varma ja laadukas lääkehuolto sellaisten arvioluonteisten tietojen perusteella,
joissa otetaan välttämättä huomioon tavalliset keskimääräisiksi katsotut väestöä koskevat seikat. Tästä seuraa, että tällaisten
edellytysten yhdenmukaisella soveltamisella ei ehkä voida taata apteekkipalvelun asianmukaista saatavuutta alueilla, joilla
on tiettyjä väestöä koskevia erityispiirteitä.
Tästä voi olla kyse ensinnäkin tietyillä maaseutualueilla, joilla asuu yleensä vähemmän ihmisiä ja hekin etäällä toisistaan.
Tällaisen erityispiirteen vaikutuksena voi olla, että jos 2 800 asukkaan vähimmäismäärää koskevaa edellytystä sovellettaisiin
erotuksetta, jotkin kyseessä olevat asukkaat olisivat apteekin kohtuullisen paikallisen toiminta-alueen ulkopuolella eikä
heillä siten olisi apteekkipalvelua asianmukaisesti saatavilla.
Tämän osalta on huomattava, että kansallisessa säännöstössä säädetään tietyistä mukautustoimenpiteistä, joiden avulla 2 800
asukkaan pääsäännön soveltamisen seurauksia voidaan lieventää. Lain 16/1997 2 §:n 3 momentin 2 kohdan mukaan nimittäin itsehallintoalueet
voivat vahvistaa 2 800:aa asukasta pienemmät väestöryhmät apteekkia kohti maaseutu-, matkailu- tai vuoristoalueilla tai alueilla,
joilla apteekkipalvelu ei olisi maantieteellisten, väestöllisten tai terveydenhuoltoon liittyvien syiden vuoksi mahdollista,
jos sovellettaisiin yleisiä perusteita, ja ne voivat siten parantaa tällaisella erityisalueella sijaitsevan apteekin ympäristössä
asuvan väestöryhmän mahdollisuuksia käyttää kyseistä apteekkia.
Toiseksi on niin, että asetuksessa 72/2001 säädetyn toisen edellytyksen, joka koskee apteekkien välistä vähimmäisetäisyyttä,
tiukalla soveltamisella ei ehkä voida taata apteekkipalvelun asianmukaista saatavuutta tietyillä maantieteellisillä alueilla,
joiden väestötiheys on suuri. Näillä alueilla nimittäin väestötiheys apteekin ympäristössä voi selvästi ylittää arvioluonteisesti
vahvistetun asukasmäärän. Tällaisissa erityisolosuhteissa apteekkien välistä 250 metrin vähimmäisetäisyyttä koskevan edellytyksen
soveltaminen saattaisi johtaa tilanteeseen, jossa yhdelle ainoalle apteekille kaavailtu toiminta-alue kattaisi yli 2 800 asukasta
– tai jopa yli 4 000 asukasta lain 16/1997 2 §:n 3 momentissa tarkoitetussa tapauksessa. Ei siis voida pitää mahdottomana,
että tällaisten alueiden asukkailla voi vähimmäisetäisyyttä koskevan säännön tiukan soveltamisen takia olla vaikeuksia käyttää
apteekkia sellaisissa olosuhteissa, joilla voidaan taata asianmukainen apteekkipalvelu.
Tällaisessakin tapauksessa kuitenkin näitä seurauksia voidaan lieventää mukautustoimenpiteellä, josta säädetään lain 16/1997
2 §:n 4 momentissa, jonka mukaan apteekkien välinen vähimmäisetäisyys on ”pääsäännön mukaan” 250 metriä, ja itsehallintoalueet
voivat väestötiheyden mukaisesti sallia lyhyemmän vähimmäisetäisyyden apteekkien välillä ja siten lisätä käytettävissä olevien
apteekkien lukumäärää alueilla, joiden väestötiheys on hyvin suuri.
Tämän osalta on huomattava, että jotta asianmukaisen apteekkipalvelun takaamiseen tähtäävä tavoite voitaisiin tämän tuomion
99 kohdassa kuvatun kaltaisessa tapauksessa saavuttaa johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla, toimivaltaiset viranomaiset
voisivat jopa joutua tulkitsemaan pääsääntöä siten, että sen nojalla voidaan myöntää lupa apteekin perustamiseen alle 250
metrin etäisyydelle paitsi täysin poikkeuksellisissa tapauksissa myös aina, kun 250 metrin pääsäännön tiukalla soveltamisella
ei ehkä voida taata apteekkipalvelun asianmukaista saatavuutta tietyillä maantieteellisillä alueilla, joiden väestötiheys
on suuri.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on näin ollen tutkia, käyttävätkö toimivaltaiset viranomaiset tämän tuomion
98, 100 ja 101 kohdassa kuvatun mukaisesti toimivaltaa, joka niille kyseisissä säännöksissä annetaan, kullakin sellaisella
maantieteellisellä alueella, jolla on väestöä koskevia erityispiirteitä ja jolla 2 800 asukkaan ja 250 metrin pääsääntöjen
tiukka soveltaminen saattaisi olla esteenä sille, että perustetaan riittävä määrä apteekkeja, joilla voidaan taata asianmukainen
apteekkipalvelu.
Kaiken edellä esitetyn perusteella on todettava, että jollei tämän tuomion 94–100 kohdassa esitetystä muuta johdu, pääasioissa
kyseessä olevalla säännöstöllä voidaan saavuttaa sille asetettu tavoite.
Neljänneksi on vielä tutkittava, ylitetäänkö sijoittautumisvapauden rajoituksella se, mikä on tarpeen tavoitteen, johon vedotaan,
saavuttamiseksi, eli voidaanko tavoitteeseen päästä vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä.
Tämän osalta pääasioiden kantajat, Plataforma para la Libre Apertura de Farmacias ja Euroopan komissio väittävät erityisesti,
että sellaiset säännöt riittäisivät, joissa vahvistetaan apteekkien vähimmäismäärä tietyillä maantieteellisillä alueilla (jäljempänä
vähimmäisjärjestelmä). Tällaisessa järjestelmässä ei – nykyjärjestelmän tavoin – tosin annettaisi lupaa yhdenkään uuden apteekin
perustamiseen alueilla, joilla jo on riittävä määrä apteekkeja, ja näin toimittaisiin, kunnes kullakin tietyllä maantieteellisellä
alueella on vaadittava vähimmäismäärä apteekkeja. Uusia apteekkeja voitaisiin kuitenkin perustaa vapaasti siitä lähtien, kun
kullakin näistä alueista olisi tällainen vähimmäismäärä apteekkeja.
Tämän osalta on kuitenkin huomattava, että kun otetaan huomioon tämän tuomion 44 kohdassa mainittu harkintavalta, joka jäsenvaltioilla
on kansanterveyden suojelun alalla, jäsenvaltio voi katsoa, että vähimmäisjärjestelmän avulla ei voida saavuttaa – yhtä tehokkaasti
kuin nykyjärjestelmällä – tavoitetta turvata varma ja laadukas lääkehuolto alueilla, jotka eivät ole kovin houkuttelevia.
Ensinnäkin on palautettava mieleen, että nykyjärjestelmässä proviisorit saadaan sijoittautumaan alueille, joilla ei ole apteekkeja,
siksi, että heitä estetään sijoittautumasta alueille, joilla jo on riittävä määrä apteekkeja; tämä perustuu objektiiviseen
väestökriteeriin, jota sovelletaan, kunnes näiden alueiden väestö ylittää vahvistetun henkilömäärän. Tässä järjestelmässä
ei siten lähtökohtaisesti jätetä proviisoreille, jotka haluavat harjoittaa itsenäistä ammattitoimintaa, mitään muuta mahdollisuutta
kuin sijoittautua alueille, joilla ei ole apteekkeja, joilla väestön lääkehuolto on riittämätön ja joilla apteekkien perustaminen
on siis sallittua.
Sitten on todettava, että Espanjan kuningaskunnan kaltainen jäsenvaltio voi legitiimisti järjestää apteekkien alueellista
jakaumaa koskevan järjestelmän itsehallintoalueittain eli antaa eri itsehallintoalueiden tehtäväksi järjestää apteekkijakauma
oman alueensa maantieteellisten alueiden välillä.
Tilanteet eri itsehallintoalueilla voivat kuitenkin poiketa toisistaan huomattavasti apteekkien perustamisessa.
Tarkemmin sanoen on mahdollista, että joillakin itsehallintoalueilla on yksi tai usea maantieteellinen alue, jolla apteekkien
vaadittava vähimmäismäärä ei ole vielä täyttynyt. Uusia apteekkeja on siis mahdollista perustaa vain tällaisilla maantieteellisillä
alueilla, joilla apteekkeja ei ole riittävästi.
Muilla itsehallintoalueilla sitä vastoin voi vallita tilanne, jossa kaikilla niiden maantieteellisillä alueilla jo on vaadittava
vähimmäismäärä apteekkeja, jolloin – tämän tuomion 105 kohdassa kuvatun vaihtoehtoisen vähimmäisjärjestelmän mukaisesti –
itsehallintoalueen koko alueella voitaisiin vapaasti perustaa apteekkeja, myös niillä maantieteellisillä alueilla, jotka ovat
houkuttelevimmat. Tällainen tilanne voisi kuitenkin olla vastoin laista 16/1997 ilmenevän kaltaista valtakunnallista tavoitetta
kanavoida apteekkeja maantieteellisille alueille, joilla ei ole apteekkeja, olipa kyse mistä itsehallintoalueesta tahansa.
Ei nimittäin voida pitää mahdottomana, että kyseessä olevat proviisorit pyrkivät sijoittautumaan itsehallintoalueille, joilla
apteekkien vähimmäismäärä on jo täyttynyt – ja joilla apteekkeja voidaan siis perustaa vapaasti –, niiden proviisorien lisäksi,
jotka jo ovat sijoittautuneet tällaisille itsehallintoalueille, sen sijaan, että he harkitsisivat sijoittautumista itsehallintoalueiden,
joilla ei vielä ole vähimmäismäärää apteekkeja, sellaisille maantieteellisille alueille, joilla ei ole apteekkeja.
Näin ollen ei voida katsoa, että pääasioissa kyseessä olevalla säännöstöllä ylitetään se, mikä on tarpeen asetetun tavoitteen
saavuttamiseksi.
Esitettyjen kysymysten ensimmäiseen osaan on vastattava edellä esitetyn perusteella, että SEUT 49 artiklaa on tulkittava siten,
että sen kanssa ristiriidassa ei lähtökohtaisesti ole sellainen pääasioissa kyseessä olevan kaltainen kansallinen säännöstö,
jossa uusien apteekkilupien myöntämistä rajoitetaan siten, että
–        kullakin lääkehuollon alueella voidaan lähtökohtaisesti perustaa vain yksi apteekki 2 800:aa asukasta kohti
–        tämän jälkeen uusi apteekki voidaan perustaa vain silloin, kun tämä henkilömäärä ylittyy, jolloin apteekki perustetaan kutakin
2 000:ta asukasta kohti, ja
–        uuden apteekin ja jo olemassa olevien apteekkien välillä on oltava vähimmäisetäisyys, joka on pääsääntöisesti 250 metriä.
SEUT 49 artiklan kanssa ristiriidassa on kuitenkin tällainen kansallinen säännöstö siltä osin kuin 2 800 asukkaan tai 250
metrin pääsäännöt ovat kullakin sellaisella maantieteellisellä alueella, jolla on väestöä koskevia erityispiirteitä, esteenä
sille, että perustetaan riittävä määrä apteekkeja, joilla voidaan taata asianmukainen apteekkipalvelu, minkä tarkastaminen
on kansallisen tuomioistuimen tehtävänä.

Ennakkoratkaisukysymysten toinen osa, joka koskee asetuksen 72/2001 liitteessä olevissa 4 ja 6 kohdassa ja 7 kohdan a–c alakohdassa
säädettyjä uusien apteekkien hoitajien valintaa koskevia perusteita
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymystensä toisessa osassa pääasiallisesti, onko SEUT 49 artikla esteenä
asetuksen 72/2001 liitteessä olevissa 4 ja 6 kohdassa ja 7 kohdan a–c alakohdassa säädetyn kaltaisille perusteille, joiden
nojalla valitaan uusien apteekkien hoitajat.
Mainitun liitteen 4 kohdassa ja 7 kohdan a ja b alakohdassa säädettyjen perusteiden osalta tämän tuomion 86, 87, 92 ja 93
kohdassa esitetystä ilmenee, että kyseiset perusteet myötävaikuttavat SEUT 49 artiklan mukaisesti yleistä etua koskevan tavoitteen,
johon vedotaan, toteutumiseen.
Näin ollen on vielä tutkittava, onko SEUT 49 artikla esteenä kyseisessä liitteessä olevissa 6 kohdassa ja 7 kohdan c alakohdassa
säädetyille perusteille, kun otetaan huomioon, että kyseisessä artiklassa edellytetään erityisesti, että hallinnollista lupaa
koskevassa järjestelmässä sovellettavat perusteet eivät ole syrjiviä (ks. em. asia Hartlauer, tuomion 64 kohta).
Tämän osalta on palautettava mieleen, että syrjintäkiellon periaatteella kielletään sekä kansalaisuuteen perustuva suora tai
näkyvä syrjintä että kaikki peitellyn syrjinnän muodot, jotka muita erotteluperusteita soveltamalla johtavat samaan lopputulokseen
(ks. asia C-212/99, komissio v. Italia, tuomio 26.6.2001, Kok., s. I-4923, 24 kohta ja asia C-224/00, komissio v. Italia,
tuomio 19.3.2002, Kok., s. I-2965, 15 kohta).
Niinpä kansallisen oikeuden säännöstä, jollei se ole objektiivisesti perusteltu ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään,
on pidettävä välillisesti syrjivänä, jos sen vaikutukset kohdistuvat sen ominaislaadun vuoksi enemmän muiden jäsenvaltioiden
kansalaisiin kuin jäsenvaltion omiin kansalaisiin ja jos säännöksellä saatetaan sen vuoksi kohdella ensiksi mainittuja huonommin
(asia C-212/05, Hartmann, tuomio 18.7.2007, Kok., s. I-6303, 30 kohta).
Tässä asiassa on niin, että asetuksen 72/2001 liitteessä olevan 6 kohdan mukaan Asturian itsehallintoalueella hankitun ammattikokemuksen
perusteella saatuja ansiopisteitä korotetaan 20 prosenttia.
Samassa liitteessä olevan 7 kohdan c alakohdasta ilmenee sitten, että jos useat hakijat saavat saman pistemäärän ansioasteikkoa
sovellettaessa, apteekkiluvat myönnetään sellaisen ensisijaisuusjärjestyksen mukaisesti, jossa kyseisen 7 kohdan a ja b alakohdassa
mainittujen proviisoriryhmien jälkeen tulevat proviisorit, jotka ovat harjoittaneet ammattitoimintaansa Asturian itsehallintoalueella.
Näillä kahdella perusteella suositaan siten valintamenettelyssä proviisoreja, jotka ovat harjoittaneet toimintaansa osassa
kyseisen jäsenvaltion aluetta. Tällaisen perusteen noudattaminen kuitenkin on tietenkin helpompaa proviisoreille, jotka ovat
kyseisen jäsenvaltion kansalaisia ja jotka harjoittavat taloudellista toimintaansa useimmiten tämän jäsenvaltion alueella,
kuin proviisoreille, jotka ovat muiden jäsenvaltioiden kansalaisia ja jotka harjoittavat tätä toimintaa useammin toisessa
jäsenvaltiossa (ks. analogisesti em. asia Hartmann, tuomion 31 kohta).
Consejería de Salud y Servicios Sanitarios ja Principado de Asturias väittävät kuitenkin, että erilainen kohtelu voidaan oikeuttaa
tarpeella säilyttää apteekkipalvelun laadukkuus, kun otetaan huomioon, että tällainen laatu heikkenisi, jos sijoittautuneet
proviisorit eivät välittömästi kykenisi tarjoamaan apteekkipalvelua. Niiden mukaan tällainen proviisorien välitön toimintakyky
kuitenkin edellyttää erityisesti, että he tuntevat itsehallintoalueen viranomaisten laatimat terveydenhuolto-ohjelmat ja apteekkien
toiminnan kyseisellä alueella.
Tällaista argumentaatiota ei voida hyväksyä, koska direktiivin 85/432 1 artiklan 1 ja 2 kohdassa ja direktiivin 2005/36 45
artiklan 2 kohdan e ja g alakohdassa edellytetään, että henkilöillä, joilla on yliopistollista farmasia-alan muodollista pätevyyttä
osoittava asiakirja, on oikeudet ryhtyä harjoittamaan toimintoja, joissa ovat kyseessä lääkkeiden valmistus, testaus, varastointi
ja jakelu yleisölle avoimissa apteekeissa sekä lääkkeitä koskevien tietojen ja neuvojen antaminen. Edellisessä kohdassa mainittuihin
vaatimuksiin ei siis voida vedota pääasioissa kyseessä olevan kaltaisen epäyhdenvertaisen kohtelun oikeuttamiseksi.
Esitettyjen kysymysten toiseen osaan on vastattava edellä esitetyn perusteella, että SEUT 49 artiklaa, luettuna yhdessä direktiivin
85/432 1 artiklan 1 ja 2 kohdan ja direktiivin 2005/36 45 artiklan 2 kohdan e ja g alakohdan kanssa, on tulkittava siten,
että se on esteenä asetuksen 72/2001 liitteessä olevissa 6 kohdassa ja 7 kohdan c alakohdassa säädetyn kaltaisille perusteille,
joiden nojalla valitaan uusien apteekkien hoitajat.

Oikeudenkäyntikulut
Pääasioiden asianosaisten osalta asioiden käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä
olevien asioiden käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle,
ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asiat seuraavasti:
1)
SEUT 49 artiklaa on tulkittava siten, että sen kanssa ristiriidassa ei lähtökohtaisesti ole sellainen pääasioissa kyseessä
olevan kaltainen kansallinen säännöstö, jossa uusien apteekkilupien myöntämistä rajoitetaan siten, että
–
kullakin lääkehuollon alueella voidaan lähtökohtaisesti perustaa vain yksi apteekki 2 800:aa asukasta kohti
–
tämän jälkeen uusi apteekki voidaan perustaa vain silloin, kun tämä henkilömäärä ylittyy, jolloin apteekki perustetaan kutakin
2 000:ta asukasta kohti, ja
–
uuden apteekin ja jo olemassa olevien apteekkien välillä on oltava vähimmäisetäisyys, joka on pääsääntöisesti 250 metriä.
SEUT 49 artiklan kanssa ristiriidassa on kuitenkin tällainen kansallinen säännöstö siltä osin kuin 2 800 asukkaan tai 250
metrin pääsäännöt ovat kullakin sellaisella maantieteellisellä alueella, jolla on väestöä koskevia erityispiirteitä, esteenä
sille, että perustetaan riittävä määrä apteekkeja, joilla voidaan taata asianmukainen apteekkipalvelu, minkä tarkastaminen
on kansallisen tuomioistuimen tehtävänä.
2)
SEUT 49 artiklaa, luettuna yhdessä tiettyä farmasian alan toimintaa koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten
yhteensovittamisesta 16.9.1985 annetun neuvoston direktiivin 85/432/ETY 1 artiklan 1 ja 2 kohdan ja ammattipätevyyden tunnustamisesta
7.9.2005 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/36/EY 45 artiklan 2 kohdan e ja g alakohdan kanssa, on
tulkittava siten, että se on esteenä apteekeista ja sivuapteekeista Asturian ruhtinaskunnassa 19.7.2001 annetun asetuksen
72/2001 (Decreto 72/2001 regulador de las oficinas de farmacia y botiquines en el Principado de Asturias) liitteessä olevissa
6 kohdassa ja 7 kohdan c alakohdassa säädetyn kaltaisille perusteille, joiden nojalla valitaan uusien apteekkien hoitajat.
Allekirjoitukset
*
Oikeudenkäyntikieli: espanja.