CELEX: 62000CJ0279
Incumprimento de Estado
Livre prestação de serviços
Livre circulação de capitais
Actividade de fornecimento de trabalho temporário

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 13 de Julho de 2000, a Comissão das Comunidades Europeias propôs, nos termos do artigo 226.° CE, uma acção destinada a obter a declaração de que, ao impor que as empresas de fornecimento de trabalho temporário estabelecidas noutros Estados-Membros tenham a sua sede ou uma sucursal no território nacional e depositem uma caução de 700 milhões de ITL num estabelecimento de crédito que tenha a sua sede ou uma sucursal no território nacional, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 49.° CE e 56.° CE.
A regulamentação nacional
2 A legge n.° 196, Norme in materia di promozione dell'occupazione (Lei n.° 196 que estabelece disposições em matéria de promoção do emprego), de 24 de Junho de 1997 (GURI n.° 154, de 4 de Julho de 1997, suplemento ordinário n.° 136/L, p. 3, a seguir «Lei n.° 196/97»), reserva, no seu artigo 2.° , n.° 1, o exercício da actividade de fornecimento de trabalho temporário às sociedades inscritas no quadro para esse efeito previsto no serviço competente do Ministério do Trabalho e da Previdência Social. Para serem inscritas no referido quadro, essas sociedades devem obter uma autorização do referido ministério, que é emitida, a princípio, a título provisório e, mais tarde, após dois anos de exercício da actividade, por tempo indeterminado. A emissão dessa autorização é, por seu turno, subordinada à reunião de certas condições fixadas no artigo 2.° , n.° 2, da Lei n.° 196/97.
3 Esta última disposição prevê:
«As condições exigidas para o exercício da actividade referida no n.° 1 são as seguintes:
a) constituição de uma sociedade sob a forma de sociedade de capitais ou de sociedade cooperativa, italiana ou de outro Estado-Membro da União Europeia; inclusão, no nome da sociedade, das palavras sociedade de fornecimento de trabalho temporário; indicação dessa actividade como objecto exclusivo da sociedade; capital realizado não inferior a mil milhões de liras; sede ou sucursal no território nacional;
[...]
c) para garantia dos créditos dos trabalhadores recrutados com o contrato referido no artigo 3.° [contrato para prestação de trabalho temporário] e dos créditos correspondentes dos organismos de previdência relativos a contribuições para a segurança social, prestação, num estabelecimento de crédito que tenha a sua sede ou uma sucursal no território nacional, de uma caução de 700 milhões de liras relativa aos dois primeiros anos; a partir do terceiro ano, colocação à disposição, em vez e no lugar da caução, de uma garantia bancária ou seguro equivalente a, pelo menos, 5% do volume de negócios, IVA excluído, realizado no decurso do exercício financeiro precedente e, em todo o caso, não inferior a 700 milhões de liras;
[...]»
4 Por força do artigo 10.° , n.° 1, da Lei n.° 196/97, as pessoas que fornecem prestações de trabalho temporário sem dispor da autorização prevista no artigo 2.° da referida lei são passíveis de sanções administrativas ou penais.
O procedimento pré-contencioso
5 Entendendo que o artigo 2.° , n.° 2, alíneas a) e c), da Lei n.° 196/97 era incompatível com os artigos 59.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 49.° CE) e 73.° -B do Tratado CE (actual artigo 56.° CE), a Comissão, por carta de 29 de Julho de 1998, interpelou o Governo italiano para apresentar as suas observações num prazo de dois meses.
6 Por carta de 6 de Novembro de 1998, o Governo italiano respondeu que as referidas disposições da Lei n.° 196/97 se justificavam por razões de ordem pública, na acepção dos artigos 56.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 46.° CE) e 66.° do Tratado CE (actual artigo 55.° CE), na medida em que visam assegurar uma protecção efectiva dos direitos dos trabalhadores, em matéria de remuneração e de contribuições para a segurança social, perante a sua própria entidade patronal, isto é, a empresa que fornece prestações de trabalho temporário.
7 Considerando insuficiente a resposta do Governo italiano, a Comissão dirigiu, em 28 de Abril de 1999, um parecer fundamentado à República Italiana, convidando-a a adoptar, no prazo de dois meses a contar da notificação do referido parecer, as medidas necessárias para dar cumprimento às suas obrigações resultantes dos artigos 59.° e 73.° -B do Tratado.
8 Não tendo o Governo italiano respondido a este parecer fundamentado, a Comissão instaurou a presente acção.
Observação preliminar
9 Na sua tréplica, o Governo italiano indica que o artigo 117.° , n.° 1, da Lei n.° 388, de 23 de Dezembro de 2000 (GURI n.° 302, de 29 de Dezembro de 2000, suplemento ordinário n.° 219/L, p. 1), alterou o artigo 2.° , n.° 2, alíneas a) e c), da Lei n.° 196/97, aditando a cada uma destas duas últimas disposições, após as palavras «que tenham a sua sede ou uma sucursal no território nacional», a expressão «ou noutro Estado-Membro da União Europeia». Nestas condições, convida a Comissão a renunciar à sua acção no que respeita tanto à primeira das suas duas acusações (relativa à exigência da localização da sede ou de uma sucursal no território nacional) como à segunda parte da segunda acusação (relativa à obrigação de constituir uma caução num estabelecimento de crédito que tenha a sua sede ou uma sucursal no território nacional).
10 Não tendo a Comissão acedido a esse convite, há que recordar que, segundo jurisprudência constante, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado-Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado e que as alterações posteriormente ocorridas não podem ser tomadas em consideração pelo Tribunal (v., designadamente, acórdãos de 12 de Dezembro de 2000, Comissão/Portugal, C-435/99, Colect., p. I-11179, n.° 16, e de 11 de Outubro de 2001, Comissão/Áustria, C-111/00, ainda não publicado na Colectânea, n.° 13).
11 Por isso, há que examinar todas as acusações invocadas pela Comissão na sua acção.
Quanto à exigência da localização da sede ou de uma sucursal no território nacional
12 A Comissão alega que o artigo 2.° , n.° 2, alínea a), da Lei n.° 196/97, que obriga as empresas de fornecimento de trabalho temporário a ter a sua sede ou uma sucursal no território nacional, é contrário ao artigo 49.° CE, em virtude de essa condição constituir, de facto, a própria negação da livre prestação de serviços garantida por esta disposição e de ter por consequência retirar-lhe todo o efeito útil (v., neste sentido, nomeadamente, acórdão de 4 de Dezembro de 1986, Comissão/Alemanha, 205/84, Colect., p. 3755, n.° 52).
13 Baseando-se nos acórdãos do Tribunal de Justiça de 25 de Julho de 1991, Collectieve Antennevoorziening Gouda (C-288/89, Colect., p. I-4007, n.° 11), e de 14 de Novembro de 1995, Svensson e Gustavsson (C-484/93, Colect., p. I-3955, n.° 15), a Comissão sustenta que tais restrições discriminatórias em relação aos operadores estabelecidos noutros Estados-Membros só podem ser admitidas se forem justificadas a título de uma das derrogações expressamente previstas no artigo 46.° CE, conjugado com o artigo 55.° CE. No que respeita, em particular, às «razões de ordem pública», que figuram entre as razões de interesse geral enumeradas no artigo 46.° CE e que foram invocadas pelo Governo italiano na sua resposta à carta de interpelação, a Comissão alega que o conceito de ordem pública deve ser interpretado de maneira restritiva (v. acórdãos de 18 de Junho de 1991, ERT, C-260/89, Colect., p. I-2925, n.° 24, e de 9 de Março de 2000, Comissão/Bélgica, C-355/98, Colect., p. I-1221, n.° 28) e que, de qualquer forma, o recurso a tal conceito supõe, além da perturbação social que qualquer infracção à lei constitui, a existência de uma ameaça real e suficientemente grave, que afecte um interesse fundamental da sociedade (v., nomeadamente, acórdãos de 7 de Maio de 1998, Clean Car Autoservice, C-350/96, Colect., p. I-2521, n.° 40, e Comissão/Bélgica, já referido, n.° 28). A Comissão acrescenta que, no caso em apreço, os argumentos invocados pelo Governo italiano para justificar as referidas restrições à livre prestação de serviços são desprovidos de fundamento.
14 Após ter lembrado que, no acórdão de 17 de Dezembro de 1981, Webb (279/80, Recueil, p. 3305, n.° 18), o Tribunal de Justiça reconheceu que a colocação à disposição de mão-de-obra constitui um domínio particularmente sensível do ponto de vista profissional e social, o Governo italiano alega que o mercado do trabalho temporário é ainda hoje caracterizado por importantes fenómenos de fraude e de violação dos direitos dos trabalhadores.
15 O referido governo sustenta que, em tal contexto, exigir que a sede ou uma sucursal de uma empresa de fornecimento de trabalho temporário estejam instaladas em território nacional constitui um meio de garantir a protecção dos direitos dos trabalhadores em matéria de remuneração e de pagamento das contribuições para a segurança social, na medida em que, na ausência de tal exigência, os trabalhadores, para fazerem valer os seus direitos na matéria, seriam forçados a instaurar contra a sua entidade patronal, num tribunal estrangeiro, processos judiciais complexos e desprovidos de perspectivas de sucesso.
16 O Governo italiano especifica que os obstáculos que a referida exigência visa ultrapassar são essencialmente de natureza económica e resultam do facto de, para fazer valer direitos de um montante geralmente modesto, o trabalhador ser confrontado com custos de um montante igual, ou mesmo superior, se for obrigado a recorrer aos órgãos jurisdicionais de outro Estado-Membro.
17 A fim de decidir sobre a procedência da primeira acusação da Comissão, deve declarar-se que a exigência de as empresas de fornecimento de trabalho temporário que desejem pôr mão-de-obra à disposição de utilizadores estabelecidos em Itália deverem ter a sua sede ou uma sucursal no território nacional contraria directamente a livre prestação de serviços, na medida em que torna impossível a prestação, no referido Estado-Membro, de serviços por empresas estabelecidas noutros Estados-Membros (v., neste sentido, acórdãos Comissão/Bélgica, já referido, n.° 27, e de 29 de Maio de 2001, Comissão/Itália, C-263/99, Colect., p. I-4195, n.° 20).
18 Para que tal exigência, que, tal como o Tribunal de Justiça tem reiteradamente entendido, é, de facto, a própria negação da liberdade fundamental de prestação de serviços, seja aceite, deve demonstrar-se que ela constitui uma condição indispensável para atingir o objectivo procurado (v. acórdãos de 9 de Julho de 1997, Parodi, C-222/95, Colect., p. I-3899, n.° 31, e de 25 de Outubro de 2001, Comissão/Alemanha, C-493/99, ainda não publicado na Colectânea, n.° 19).
19 A esse propósito, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que a protecção dos trabalhadores figura entre as razões imperiosas de interesse geral susceptíveis de justificar uma restrição à livre prestação de serviços (v., nomeadamente, acórdãos, já referidos, Webb, n.° 19; Collectieve Antennevoorziening Gouda, n.° 14; e de 23 de Novembro de 1999, Arblade e o., C-369/96 e C-376/96, Colect., p. I-8453, n.° 36).
20 Forçoso é, porém, reconhecer que a exigência da localização da sede ou de uma sucursal no território nacional, tal como decorre do artigo 2.° , n.° 2, alínea a), da Lei n.° 196/97, vai para além do que é necessário para atingir o objectivo da protecção dos trabalhadores invocado pelo Governo italiano.
21 Com efeito, a referida exigência aplica-se indiferentemente a qualquer empresa de fornecimento de trabalho temporário estabelecida num Estado-Membro que não a República Italiana, sem distinguir consoante o lugar de residência dos trabalhadores de tal empresa.
22 Ora, não está excluído que os trabalhadores colocados à disposição de um utilizador de mão-de-obra temporária estabelecido em Itália por uma empresa de fornecimento de trabalho temporário cujo estabelecimento se encontre noutro Estado-Membro residam neste último Estado, caso em que a necessidade de protecção dos trabalhadores, invocada no caso em apreço pelo Governo italiano para justificar a exigência em causa, não existe no que lhes diz respeito.
23 Acontece o mesmo nos casos em que o trabalhador efectua habitualmente o seu trabalho em Itália no quadro de um contrato individual de trabalho.
24 Com efeito, em virtude do artigo 5.° , ponto 1, da Convenção de 27 de Setembro de 1968 relativa à competência judiciária e à execução de decisões em matéria civil e comercial (versão consolidada, JO 1998, C 27, p. 1), o trabalhador pode demandar a sua entidade patronal perante os tribunais do Estado contratante em que ele efectua habitualmente o seu trabalho, mesmo que a sua entidade patronal esteja domiciliada no território de outro Estado contratante.
25 Além disso, o Governo italiano não alegou qualquer argumento convincente susceptível de demonstrar que o processo que um trabalhador residente em Itália, mas que se encontra ao serviço de uma empresa de fornecimento de trabalho temporário estabelecida noutro Estado-Membro, e que é posto à disposição de um utilizador de mão-de-obra temporária estabelecido em Itália, intenta contra a sua entidade patronal perante um tribunal do segundo Estado seja necessariamente, em todos os casos, mais complexo e dotado de menores perspectivas de sucesso que um processo similar que ele possa intentar perante um tribunal italiano.
26 Segue-se que a primeira acusação da Comissão deve ser acolhida.
Quanto à obrigação de constituir uma caução num estabelecimento de crédito que tenha a sua sede ou uma sucursal no território nacional
27 A Comissão alega que a obrigação de constituir uma caução em Itália, tal como prevista no artigo 2.° , n.° 2, alínea c), da Lei n.° 196/97, é igualmente contrária ao artigo 49.° CE, na medida em que constitui manifestamente um entrave ao exercício, em Itália, da actividade de fornecimento de trabalho temporário por empresas estabelecidas noutros Estados-Membros, as quais devem já satisfazer as condições fixadas pela legislação do Estado em que estão estabelecidas.
28 Por analogia com o acórdão Svensson e Gustavsson, já referido, a Comissão alega, além disso, que a obrigação de constituir tal caução num estabelecimento de crédito que tenha a sua sede ou uma sucursal no território nacional é contrária, ao mesmo tempo, ao artigo 56.° CE e ao artigo 49.° CE e só poderá ser justificada por razões de interesse geral mencionadas expressamente no artigo 46.° CE, conjugado com o artigo 55.° CE.
29 O Governo italiano sustenta que a obrigação de constituir uma caução tem por objectivo garantir os créditos salariais e o pagamento das correspondentes contribuições sociais dos trabalhadores das empresas de fornecimento de trabalho temporário. Alega que a caução prevista pela legislação italiana não pode ser considerada análoga ou comparável às garantias exigidas pelas legislações de outros Estados-Membros, na medida em que estas são destinadas a garantir créditos nascidos noutro Estado-Membro ou prosseguem outras finalidades que não a da caução prevista no artigo 2.° , n.° 2, alínea c), da Lei n.° 196/97.
30 No que respeita à obrigação de constituir a referida caução num estabelecimento de crédito que tenha a sua sede ou uma sucursal no território nacional, o Governo italiano remete para as justificações fornecidas no contexto da primeira acusação feita pela Comissão, alegando que a constituição de uma caução num estabelecimento de crédito que tenha a sua sede ou uma sucursal noutro Estado-Membro implicaria custos mais elevados para o trabalhador.
Quanto à obrigação de constituir uma caução
31 É de jurisprudência constante que o artigo 49.° CE exige não só a eliminação de qualquer discriminação contra o prestador de serviços estabelecido noutro Estado-Membro, em razão da sua nacionalidade, mas também a supressão de qualquer restrição, ainda que indistintamente aplicada aos prestadores nacionais e aos de outros Estados-Membros, quando seja susceptível de impedir, entravar ou tornar menos atractivas as actividades do prestador estabelecido noutro Estado-Membro, onde preste legalmente serviços análogos (v., nomeadamente, acórdãos, já referidos, Parodi, n.° 18, e Arblade e o., n.° 33).
32 Ora, não é contestado que a obrigação de constituir uma caução, a que está subordinada a obtenção da autorização exigida para exercer em Itália a actividade de fornecimento de trabalho temporário, é susceptível de impedir as actividades de um prestador estabelecido noutro Estado-Membro e constitui, por isso, uma restrição à livre prestação de serviços na acepção do artigo 49.° CE.
33 No tocante aos argumentos invocados pelo Governo italiano para justificar essa restrição, deve recordar-se que é igualmente de jurisprudência constante que a livre prestação de serviços, enquanto princípio fundamental do Tratado, só pode ser limitada por regulamentações justificadas por razões imperiosas de interesse geral e que se apliquem a qualquer pessoa ou empresa que exerça uma actividade no território do Estado-Membro de acolhimento, na medida em que esse interesse não esteja salvaguardado pelas regras a que o prestador está sujeito no Estado-Membro em que está estabelecido (v., nomeadamente, acórdãos, já referidos, Parodi, n.° 21; Arblade e o., n.° 34; e Comissão/Itália, n.° 23).
34 Ora, exigindo que todas as empresas constituam a caução prevista no artigo 2.° , n.° 2, alínea c), da Lei n.° 196/97 para obter a autorização requerida para exercer, em Itália, a actividade de fornecimento de trabalho temporário, a referida lei exclui que sejam tidas em conta obrigações comparáveis, em razão da sua finalidade, às que o prestador está já submetido no Estado-Membro em que está estabelecido (v., neste sentido, além dos acórdãos, já referidos, Comissão/Bélgica, n.° 38, e Comissão/Itália, n.° 24, o acórdão de 9 de Março de 2000, Comissão/Itália, C-358/98, Colect., p. I-1255, n.° 13).
35 Por isso, a segunda acusação da Comissão, na medida em contesta a obrigação de constituir uma caução, é fundada.
Quanto à obrigação de constituir uma caução num estabelecimento de crédito que tenha a sua sede ou uma sucursal no território nacional
36 A este propósito, deve reconhecer-se, por um lado, que não é contestado que, tal como resulta do ponto IX da nomenclatura dos movimentos de capitais que figura no anexo I da Directiva 88/361/CEE do Conselho, de 24 de Junho de 1988, para a execução do artigo 67.° do Tratado (JO L 178, p. 5), as cauções concedidas por não-residentes a residentes ou por residentes a não-residentes constituem movimentos de capitais na acepção do artigo 1.° da referida directiva e, por isso, relevam do artigo 56.° , n.° 1, CE (v., neste sentido, acórdão de 16 de Março de 1999, Trummer e Mayer, C-222/97, Colect., p. I-1661, n.os 21 a 24).
37 Por outro lado, a obrigação de constituir uma caução num estabelecimento de crédito que tenha a sua sede ou uma sucursal no território nacional, tal como resulta do artigo 2.° , n.° 2, alínea c), da Lei n.° 196/97, é uma restrição aos movimentos de capitais, na acepção do artigo 56.° , n.° 1, CE, na medida em que impede uma empresa que deseje exercer a actividade de fornecimento de trabalho temporário em Itália de apresentar, com vista à obtenção da autorização requerida para esse efeito, uma caução constituída num estabelecimento de crédito estabelecido noutro Estado-Membro.
38 Além disso, uma disposição nacional como a do artigo 2.° , n.° 2, alínea c), da Lei n.° 196/97, na medida em que reserva unicamente aos estabelecimentos de crédito que tenham a sua sede ou uma sucursal em Itália a constituição das cauções requeridas para a obtenção da referida autorização, constitui também uma discriminação dos estabelecimentos de crédito sediados noutros Estados-Membros, proibida pelo artigo 49.° , primeiro parágrafo, CE (v., neste sentido, acórdão Svensson e Gustavsson, já referido, n.° 12).
39 No tocante aos argumentos invocados pelo Governo italiano para justificar o artigo 2.° , n.° 2, alínea c), da Lei n.° 196/97, basta reconhecer que a constituição da caução, imposta por essa disposição, incumbe à empresa de fornecimento de trabalho temporário e não gera, portanto, custos a cargo dos trabalhadores desta empresa.
40 Nestas condições, há que concluir que a segunda acusação da Comissão, na medida em que contesta a obrigação de constituir uma caução num estabelecimento de crédito que tenha a sua sede ou uma sucursal no território nacional, é igualmente fundada, de forma que há que a acolher na sua totalidade.
41 Decorre do conjunto das considerações que precedem que, ao impor que as empresas de fornecimento de trabalho temporário estabelecidas noutros Estados-Membros tenham a sua sede ou uma sucursal no território nacional e depositem uma caução de 700 milhões de ITL num estabelecimento de crédito que tenha a sua sede ou uma sucursal no território nacional, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 49.° CE e 56.° CE.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
42 Nos termos do artigo 69.° , n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Italiana e tendo esta sido vencida, há que condená-la nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção)
decide:
1) Ao impor que as empresas de fornecimento de trabalho temporário estabelecidas noutros Estados-Membros tenham a sua sede ou uma sucursal no território nacional e depositem uma caução de 700 milhões de ITL num estabelecimento de crédito que tenha a sua sede ou uma sucursal no território nacional, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 49.° CE e 56.° CE.
2) A República Italiana é condenada nas despesas.