CELEX: 61997CJ0209
Regulamento (CE) n.º 515/97
Base jurídica
Artigo 235.º do Tratado CE (actual artigo 308.º CE) ou artigo 100.º-A do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 95.º CE)

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 2 de Junho de 1997, a Comissão das Comunidades Europeias solicitou, nos termos do artigo 173._ do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 230._ CE), a anulação do Regulamento (CE) n._ 515/97 do Conselho, de 13 de Março de 1997, relativo à assistência mútua entre as autoridades administrativas dos Estados-Membros e à colaboração entre estas e a Comissão, tendo em vista assegurar a correcta aplicação das regulamentações aduaneira e agrícola (JO L 82, p. 1, a seguir «regulamento impugnado»).
2 O regulamento impugnado revoga, no seu artigo 52._, o Regulamento (CEE) n._ 1468/81 do Conselho, de 19 de Maio de 1981 (JO L 144, p. 1; EE 02 F8 p. 250), que tinha por base os artigos 43._ do Tratado CEE (que passou, após alteração, a artigo 37._ CE) e 235._ do Tratado CEE (actual artigo 308._ CE).
3 O Regulamento n._ 1468/81 tinha ele mesmo sido alterado pelo Regulamento (CEE) n._ 945/87 do Conselho, de 30 de Março de 1987 (JO L 90, p. 3), que tinha igualmente por base jurídica os artigos 43._ e 235._ do Tratado.
4 Resulta dos terceiro e quarto considerandos do regulamento impugnado que, se bem que o legislador comunitário considerasse que o sistema estabelecido pelo Regulamento n._ 1468/81 se tinha revelado eficaz, não julgou, porém, necessário, tendo em conta a experiência adquirida, substituí-lo integralmente.
5 Nesta perspectiva, a Comissão submeteu ao Conselho, em 23 de Dezembro de 1992, uma proposta de regulamento que tinha por base jurídica os artigos 43._, 100._-A do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 95._ CE) e 113._ do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 133._ CE). No decurso das negociações no Conselho, a Comissão renunciou ao artigo 113._ do Tratado, sendo suprimida a disposição da proposta que justificava o recurso a esse artigo. Quanto ao artigo 100._-A do Tratado, o Conselho decidiu por unanimidade, após ter consultado o Parlamento Europeu, suprimi-lo e substituí-lo pelo artigo 235._ do Tratado, em conformidade com o procedimento previsto pelo artigo 189._-A, n._ 1, do Tratado CE (actual artigo 250._, n._ 1, CE). O Conselho aceitou, portanto, como base jurídica do regulamento impugnado os artigos 43._ e 235._ do Tratado.
6 Por força do seu artigo 1._, o regulamento impugnado determina as condições em que as autoridades administrativas encarregadas nos Estados-Membros da execução das regulamentações aduaneira e agrícola colaboram entre si, bem como com a Comissão, tendo em vista assegurar o cumprimento dessas regulamentações no âmbito de um sistema comunitário.
7 Para esse efeito, o regulamento impugnado estabelece, nos títulos I e II, normas relativas à assistência mediante pedido (artigos 4._ a 12._) e à assistência espontânea (artigos 13._ a 16._). Os títulos III e IV são consagrados, respectivamente, às relações entre as autoridades competentes dos Estados-Membros e a Comissão (artigos 17._ e 18._) e às relações com os países terceiros (artigos 19._ a 22._).
8 O título V (artigos 23._ a 41._) decompõe-se em oito capítulos. O capítulo 1 prevê a criação de um sistema de informação automatizado, denominado «Sistema de informação aduaneiro» (a seguir «SIA»), que responde às necessidades das autoridades administrativas encarregadas da aplicação das regulamentações aduaneira e agrícola, bem como às da Comissão (artigo 23._, n._ 1). Em conformidade com o disposto no artigo 23._, n._ 2, do regulamento impugnado, o SIA tem por objectivo «prestar assistência na prevenção, averiguação e repressão das operações contrárias às regulamentações aduaneira ou agrícola, reforçando, através de uma divulgação mais rápida das informações, a eficácia dos processos de cooperação e de controlo das autoridades competentes». Segundo o n._ 3 desse artigo, as autoridades aduaneiras dos Estados-Membros podem utilizar as infra-estruturas materiais do SIA no âmbito da cooperação aduaneira referida no ponto 8 do artigo K.1 do Tratado da União Europeia (os artigos K a K.9 do Tratado da União Europeia foram substituídos pelos artigos 29._ UE a 42._ UE). Finalmente, o n._ 6 dispõe que os Estados-Membros e a Comissão participarão no SIA, na qualidade de «parceiros do SIA».
9 Os capítulos 2 a 8 do título V do regulamento impugnado contêm regras relativas à organização e ao funcionamento do SIA. Assim, segundo o artigo 24._, o SIA é composto por uma base de dados central, acessível a partir de terminais instalados em cada Estado-Membro e na Comissão, e conterá exclusivamente os dados, incluindo os dados pessoais, necessários ao cumprimento do seu objectivo, previsto no n._ 2 do artigo 23._ Em conformidade com o disposto no artigo 29._, n._ 1, o acesso directo aos dados do SIA fica reservado exclusivamente às autoridades nacionais designadas por cada Estado-Membro e aos serviços designados pela Comissão.
10 O capítulo 5 do título V é especificamente consagrado à protecção dos dados pessoais. Segundo o artigo 34._, n._ 1, do regulamento impugnado, os parceiros do SIA que pretendam receber do SIA ou nele introduzir dados pessoais, adoptarão, o mais tardar na data de aplicação desse regulamento, legislação nacional ou regras internas aplicáveis à Comissão, que garantam a protecção dos direitos e liberdades das pessoas no que diz respeito ao tratamento dos dados pessoais.
11 Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 29 de Setembro de 1997, o Governo francês foi admitido a intervir em apoio dos pedidos do Conselho. Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 1 de Dezembro de 1997, o Parlamento foi admitido a intervir em apoio dos pedidos da Comissão.
12 Em apoio do seu recurso, a Comissão invoca um único fundamento, o do carácter inadequado da base jurídica adoptada. Em sua opinião, o Conselho deveria ter baseado o regulamento impugnado nos artigos 43._ e 100._-A do Tratado, e não nos artigos 43._ e 235._
13 A título preliminar, deve recordar-se que, segundo jurisprudência constante, no quadro do sistema de competências da Comunidade, a escolha da base jurídica de um acto deve assentar em elementos objectivos susceptíveis de fiscalização jurisdicional. Entre esses elementos figuram, designadamente, a finalidade e o conteúdo do acto (v., nomeadamente, acórdãos de 11 de Junho de 1991, Comissão/Conselho, dito «dióxido de titânio», C-300/89, Colect., p. I-2867, n._ 10, e de 25 de Fevereiro de 1999, Parlamento/Conselho, C-164/97 e C-165/97, Colect., p. I-1139, n._ 12).
14 Quanto à finalidade do regulamento impugnado, a Comissão sustenta que este tem em vista o bom funcionamento da união aduaneira e, portanto, o do mercado interno, o que justificaria o recurso ao artigo 100._-A do Tratado. Por outro lado, a protecção dos interesses financeiros da Comunidade na acepção do artigo 209._-A do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 280._ CE), portanto, a luta contra a fraude, não seria um objectivo autónomo, mas resultaria da criação da união aduaneira.
15 O Parlamento alega que o regulamento impugnado vai além da simples protecção dos interesses financeiros da Comunidade. Com efeito, em numerosos aspectos, a fundamentação diria respeito à aproximação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros que têm por objectivo o estabelecimento e o funcionamento do mercado interno na acepção do artigo 100._-A do Tratado.
16 No que toca ao conteúdo do regulamento impugnado, a Comissão sustenta que ele compreende, por um lado, a melhoria da assistência mútua entre os Estados-Membros e a Comissão com vista a assegurar a correcta aplicação das regulamentações aduaneira e agrícola e, por outro, a criação, no âmbito do SIA, de uma base de dados central acessível aos Estados-Membros e aos serviços competentes da Comissão. Em sua opinião, a base jurídica para a colaboração reforçada releva do artigo 100._-A do Tratado, exigindo esta uma verdadeira aproximação das legislações nacionais. Quanto à criação do SIA, a Comissão sustenta que, se bem que o SIA não tenha, em si mesmo, vocação para aproximar as legislações nacionais, é, no entanto, claro que não poderia funcionar sem harmonização destas.
17 A título subsidiário, a Comissão entende que, se bem que o recurso ao artigo 235._ do Tratado deva ser julgado necessário, tendo em conta a criação do SIA, as disposições relativas à assistência mútua mediante pedido ou espontânea deveriam, porém, ter por base o artigo 100._-A. Por isso, colocar-se-ia a questão de uma eventual dupla base jurídica. Em conformidade com o acórdão «Dióxido de titânio», só o artigo 100._-A seria, em tal caso, aplicável.
18 Segundo o Parlamento, o facto de um regulamento que institui um instrumento (base de dados) colocado ao serviço da assistência mútua, que se inscreve no quadro do mercado interno, servir igualmente para combater a fraude que lesa os interesses financeiros da Comunidade não poderá alterar a base jurídica, que é o artigo 100._-A do Tratado.
19 Em contrapartida, o Conselho afirma que, diferentemente do regulamento impugnado, o Regulamento n._ 1468/81 tinha por finalidade o bom funcionamento da união aduaneira e da Política Agrícola Comum, que exigia uma colaboração estreita entre as Administrações nacionais. O regulamento impugnado, pelo contrário, tem por objectivo a luta contra a fraude no quadro da união aduaneira e da Política Agrícola Comum, que exige uma colaboração entre essas mesmas Administrações. Sublinha que a protecção dos interesses financeiros da Comunidade, introduzida pelo artigo 209._-A do Tratado, não resulta da criação da união aduaneira, mas constitui um objectivo autónomo.
20 Quanto ao conteúdo do regulamento impugnado, o Conselho considera que este último corresponde ao objectivo de protecção dos interesses financeiros da Comunidade desde que o regulamento crie regras que organizem um sistema de luta contra a fraude que seja igualmente respeitador das liberdades públicas, estando as duas vertentes indissociavelmente ligadas. No que toca à luta contra a fraude, o novo sistema é de natureza administrativa, constitui uma entidade comunitária e tem por objectivo reforçar o carácter operacional da cooperação aduaneira entre Estados-Membros. Ultrapassando este sistema a simples cooperação aduaneira, o recurso ao artigo 235._ do Tratado impunha-se, dado que a competência conferida à Comunidade pelo artigo 209._-A não é, na sua redacção em vigor no momento da adopção do regulamento impugnado, suficiente para servir de base a tal acto.
21 O Governo francês afirma que o regulamento impugnado não tem por finalidade a aproximação de disposições nacionais, mas a luta contra a fraude no âmbito da união aduaneira e da Política Agrícola Comum. Em sua opinião, ainda que a criação do SIA implique a introdução de certas regras específicas em matéria de protecção de dados, tal não significa, no entanto, que o objectivo do regulamento impugnado consiste em harmonizar a protecção dos dados na Comunidade.
22 Para determinar a finalidade do regulamento impugnado, deve, no caso em apreço, ter-se em conta a evolução das disposições desde a adopção do Regulamento n._ 1468/81 até ao regulamento impugnado.
23 A este respeito, há que salientar, antes de mais, que o objectivo do Regulamento n._ 1468/81 era o bom funcionamento da união aduaneira e da Política Agrícola Comum. Para atingir esse objectivo, esse regulamento definiu regras relativas à assistência mútua administrativa, nomeadamente, para prevenir e reprimir as infracções às regulamentações aduaneira e agrícola bem como para averiguar quaisquer actuações que fossem ou parecessem contrárias a essas regulamentações.
24 A alteração do Regulamento n._ 1468/81 pelo Regulamento n._ 945/87 foi baseada, em seguida, na consideração de que a importância da luta contra as fraudes com ramificações em vários Estados-Membros justificava o reforço das possibilidades de acção da Comissão e dos Estados-Membros nesse domínio (segundo considerando do Regulamento n._ 945/87).
25 Finalmente, o regulamento impugnado indica, no seu primeiro considerando, «que a luta contra a fraude no contexto da união aduaneira e da Política Agrícola Comum exige uma colaboração estreita entre as autoridades administrativas encarregadas em cada Estado-Membro da execução das disposições adoptadas nestes dois domínios; que exige igualmente uma colaboração adequada entre estas autoridades nacionais e a Comissão, encarregada de zelar pela aplicação do Tratado, bem como pelas disposições adoptadas por força dele; que uma colaboração eficaz neste domínio é susceptível de reforçar nomeadamente a protecção dos interesses financeiros da Comunidade».
26 De acordo com o segundo considerando do regulamento impugnado, «convém, por consequência, definir as regras segundo as quais as autoridades administrativas dos Estados-Membros devem prestar-se mutuamente assistência e colaborar com a Comissão tendo em vista assegurar a correcta aplicação das regulamentações aduaneira e agrícola e a protecção jurídica dos interesses financeiros da Comunidade, nomeadamente através da prevenção e da averiguação das infracções a essas regulamentações, bem como da averiguação de todas as operações que são ou parecem ser contrárias a essas regulamentações».
27 Uma comparação dos Regulamentos n.os 1468/81, 945/87 e do regulamento impugnado deixa transparecer que, se bem que o título tenha ficado praticamente inalterado, a finalidade da regulamentação evoluiu progressivamente. Com efeito, se a colaboração, de início, tinha, nomeadamente, por finalidade o funcionamento das regulamentações aduaneira e agrícola, a colaboração reforçada estabelecida, em último lugar, pelo regulamento impugnado tem em vista prioritariamente a luta contra a fraude e visa, assim, a protecção dos interesses financeiros da Comunidade.
28 Neste contexto, importa salientar que, no âmbito do Tratado, as disposições pertinentes evoluíram também. Com efeito, nos termos do artigo 209._-A do Tratado, inserido pelo Tratado da União Europeia, os Estados-Membros, para combater as fraudes lesivas dos interesses financeiros da Comunidade, tomarão medidas análogas às que tomam para combater as fraudes lesivas dos seus próprios interesses financeiros.
29 Contrariamente à afirmação da Comissão, a protecção dos interesses financeiros da Comunidade não resulta da criação da união aduaneira, mas constitui um objectivo autónomo que, no âmbito do sistema do Tratado, encontrou o seu lugar no título II (Disposições financeiras) da parte V, relativa às instituições da Comunidade, e não na parte III, relativa às políticas da Comunidade, de que relevam a união aduaneira e a agricultura.
30 Desde a entrada em vigor do artigo 209._-A do Tratado, o objectivo da protecção financeira da Comunidade foi concretizado por regulamentos tais como o Regulamento (CE, Euratom) n._ 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias (JO L 312, p. 1), ou por regulamentos que procuram estabelecer regras específicas que se aplicam apenas aos sectores determinados.
31 Tal é o caso do regulamento impugnado, tendo o Conselho entendido que, no âmbito da união aduaneira e da Política Agrícola Comum, a protecção dos interesses financeiros exigia a adopção de regras específicas aliadas à regulamentação geralmente aplicável.
32 Quanto ao conteúdo do acto, este prevê um sistema de colaboração tanto entre as autoridades administrativas dos Estados-Membros como entre estas e a Comissão, sistema no quadro do qual essas Administrações se prestam mutuamente assistência, comunicando, segundo as modalidades fixadas pelo regulamento impugnado, informações relativamente a operações contrárias ou que pareçam contrárias à aplicação das regulamentações aduaneira ou agrícola, ou efectuando inquéritos administrativos adequados (títulos I a III do regulamento impugnado). Uma infra-estrutura específica, isto é, o SIA, cujos elementos essenciais são descritos nos n.os 8 a 10 do presente acórdão, permite, por outro lado, um intercâmbio rápido e sistemático das informações comunicadas à Comissão.
33 Resulta dessa regulamentação que, no seu conjunto, ela tem por finalidade e conteúdo precisos a luta contra as fraudes no âmbito da união aduaneira e da Política Agrícola Comum, de forma que visa a protecção dos interesses financeiros da Comunidade. Dado que o artigo 209._-A do Tratado, na sua versão aplicável na altura da adopção do regulamento impugnado, indicava a finalidade a atingir, sem conferir, todavia, à Comunidade a competência para criar um sistema tal como o que está em causa, o recurso ao artigo 235._ do Tratado era justificado.$
34 Deve especificar-se a este respeito que, contrariamente ao que pretendem a Comissão e o Parlamento, o artigo 100._-A do Tratado não é aplicável no caso em apreço.
35 Nos termos de jurisprudência constante, o recurso ao artigo 100._-A não se justifica quando o acto a adoptar só acessoriamente tem por efeito harmonizar as condições do mercado na Comunidade (v., nomeadamente, acórdãos de 4 de Outubro de 1991, Parlamento/Conselho, C-70/88, Colect., p. I-4529, n._ 17, e de 17 de Março de 1993, Comissão/Conselho, C-155/91, Colect., p. I-939, n._ 19).
36 Se é verdade que, segundo o décimo quinto considerando do regulamento impugnado, a fim de poderem participar no SIA, os Estados-Membros e a Comissão deverão elaborar legislação relativa aos direitos e às liberdades das pessoas no que diz respeito ao tratamento dos dados pessoais e são obrigados, enquanto as medidas nacionais de transposição da Directiva 95/46/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de Outubro de 1995, relativa à protecção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados (JO L 281, p. 31), não forem aplicadas, a assegurar um nível de protecção que se inspire nos princípios consagrados nessa directiva, é também manifesto, tal como o Governo francês o especificou e a Comissão o reconheceu, que o SIA não tem, por si mesmo, vocação para proceder à aproximação das legislações nacionais.
37 Com efeito, o simples facto de a criação do SIA não poder ter lugar sem que princípios harmonizados a nível comunitário em matéria de protecção dos dados pessoais estejam em vigor a nível nacional e de os Estados-Membros e a Comissão deverem assegurar um nível de protecção que se inspire nos princípios contidos na Directiva 95/46 não basta para fundamentar a aplicabilidade do artigo 100._-A do Tratado, dado que tal aproximação das legislações nacionais é apenas um efeito acessório dessa regulamentação.
38 Deve, portanto, concluir-se que, constituindo o artigo 235._ do Tratado o fundamento correcto para a adopção do regulamento impugnado, há que negar provimento ao recurso.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
39 Por força do disposto no n._ 2 do artigo 69._ do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo a Comissão sido vencida, há que condená-la nas despesas. Nos termos do n._ 4 do artigo 69._ do mesmo regulamento, o Parlamento e a República Francesa devem suportar as suas próprias despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Sexta Secção)
decide:
40 É negado provimento ao recurso.
41 A Comissão das Comunidades Europeias é condenada nas despesas do processo. O Parlamento Europeu e a República Francesa suportarão as suas próprias despesas.