CELEX: 62006CJ0212
Regime di assicurazione contro la mancanza di autonomia istituito da un ente federato di uno Stato membro
Esclusione delle persone che risiedono in una parte del territorio nazionale diversa da quella che ricade nella competenza di tale ente
Artt. 18 CE, 39 CE e 43 CE
Regolamento (CEE) n. 1408/71

La domanda di pronuncia pregiudiziale riguarda l’interpretazione degli artt. 18 CE, 39 CE e 43 CE, nonché del regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all’applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all’interno della Comunità, nella sua versione modificata e aggiornata dal regolamento (CE) del Consiglio 2 dicembre 1996, n. 118/97 (
GU 1997, L 28, pag. 1
), come modificato dal regolamento del Consiglio (CE) 8 febbraio 1999, n. 307 (
GU L 38, pag. 1
) (in prosieguo: il «regolamento n. 1408/71»).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra diverse entità federate del Regno del Belgio. Tale controversia oppone, da un canto, il governo della Comunità francese e il governo vallone e, dall’altro, il governo fiammingo, riguardo alle condizioni di iscrizione al regime di assicurazione contro la mancanza di autonomia istituito dalla Comunità fiamminga a favore delle persone con una ridotta autonomia in ragione di un’incapacità grave e prolungata.
Contesto normativo
Normativa comunitaria
La sfera di applicazione ratione personae del regolamento n. 1408/71 è definita dal suo art. 2, n. 1, che prevede quanto segue:
«Il presente regolamento si applica ai lavoratori subordinati o autonomi e agli studenti, che sono o sono stati soggetti alla legislazione di uno o più Stati membri e che sono cittadini di uno degli Stati membri, oppure apolidi o profughi residenti nel territorio di uno degli Stati membri, nonché ai loro familiari e ai loro superstiti».
La sfera d’applicazione ratione materiae di detto regolamento è definita dal suo art. 4 nei seguenti termini:
«1.   Il presente regolamento si applica a tutte le legislazione relative ai settori di sicurezza sociale riguardanti:
a)
le prestazioni di malattia e di maternità;
(…)
2.   Il presente regolamento si applica ai regimi di sicurezza sociale generali e speciali, contributivi e non contributivi, nonché ai regimi relativi agli obblighi del datore di lavoro o dell’armatore concernenti le prestazioni di cui al paragrafo 1.
(…)
2 ter.   Il presente regolamento non è applicabile alle disposizioni della legislazione di uno Stato membro relative alle prestazioni speciali a carattere non contributivo, menzionate nell’allegato II, sezione III, la cui applicazione è limitata ad una parte del suo territorio.
(…)».
L’art. 3 del regolamento n. 1408/71, rubricato «Parità di trattamento», così recita:
«1.   Le persone che risiedono nel territorio di uno degli Stati membri ed alle quali sono applicabili le disposizioni del presente regolamento, sono soggette agli obblighi e sono ammesse al beneficio della legislazione di ciascuno Stato membro alle stesse condizioni dei cittadini di tale Stato, fatte salve le disposizioni particolari del presente regolamento».
Infine, l’art. 13 di detto regolamento, che determina la normativa applicabile ai lavoratori migranti in materia di sicurezza sociale, è del seguente tenore:
«1.   Le persone per cui è applicabile il presente regolamento sono soggette alla legislazione di un solo Stato membro, fatti salvi gli articoli 14 quater e 14 septies. Tale legislazione è determinata in base alle disposizioni del presente titolo.
2.   Con riserva degli artt. 14-17
a)
la persona che esercita un’attività subordinata nel territorio di uno Stato membro è soggetta alla legislazione di tale Stato membro anche se risiede nel territorio di un altro Stato membro o se l’impresa o il datore di lavoro da cui dipende ha la propria sede o il proprio domicilio nel territorio di un altro Stato membro;
b)
la persona che esercita un’attività autonoma nel territorio di uno Stato membro è soggetta alla legislazione di tale Stato anche se risiede nel territorio di un altro Stato membro;
(…)».
Normativa nazionale
Con decreto del Parlamento fiammingo 30 marzo 1999 relativo all’organizzazione dell’assicurazione contro la mancanza di autonomia (Decreet houdende de organisatie van de zorgverzekering,
Moniteur belge
del 28 maggio 1999, pag. 19149; in prosieguo: il «decreto 30 marzo 1999»), la Comunità fiamminga ha istituito un regime di assicurazione contro la mancanza di autonomia al fine di migliorare le condizioni di salute e le condizioni di vita delle persone con una ridotta autonomia in ragione di un’incapacità grave e prolungata. Tale regime dà diritto all’assunzione da parte di una cassa previdenziale, al ricorrere di determinati requisiti e fino a concorrenza di un massimale, di talune spese dovute ad uno stato di dipendenza per ragioni di salute, come le spese relative a prestazioni di aiuto a domicilio o all’acquisto di attrezzature e di prodotti necessari all’assicurato.
Il decreto 30 marzo 1999 è stato più volte modificato, in particolare ai fini di tener conto delle obiezioni sollevate dalla Commissione delle Comunità europee sfociate nell’avvio, nel 2002, di una procedura per infrazione. La Commissione contestava, essenzialmente, la compatibilità con il regolamento n. 1408/71 del requisito della residenza nella regione di lingua olandese o nella regione bilingue di Bruxelles capitale, cui erano subordinati, nella versione originaria di tale decreto, l’iscrizione a detto regime di assicurazione contro la mancanza di autonomia ed il versamento delle prestazioni previste dallo stesso.
Il criterio della residenza veniva pertanto modificato con il decreto del Parlamento fiammingo 30 aprile 2004, che modifica il decreto 30 marzo 1999 sull’istituzione dell’assicurazione contro la mancanza di autonomia (Decreet van de Vlaamse Gemeenschap houdende wijziging van het decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering,
Moniteur Belge
del 9 giugno 2004, pag. 43593; in prosieguo: il «decreto 30 aprile 2004»). Tale decreto, avente effetti retroattivi al 1
o
ottobre 2001, ha principalmente ampliato la sfera di applicazione ratione personae del regime di assicurazione contro la mancanza di autonomia a coloro che lavorano nel territorio di dette regioni e risiedono in uno Stato membro diverso dal Regno del Belgio. Esso ha parimenti escluso da tale sfera di applicazione coloro che risiedono in tali regioni, ma sono assoggettati al regime previdenziale di un altro Stato membro. In esito all’adozione di tali emendamenti, la Commissione decideva, il 4 aprile 2006, di archiviare la procedura di infrazione in oggetto.
L’art. 4 del decreto 30 marzo 1999, come modificato dal decreto 30 aprile 2004, definisce le categorie di persone assoggettate all’iscrizione, obbligatoria o facoltativa, al regime dell’assicurazione contro la mancanza di autonomia come segue:
«§1   Chiunque risieda nella regione di lingua olandese deve iscriversi a una cassa di assicurazione contro la mancanza di autonomia approvata con il presente decreto.
(…)
§2   Chiunque risieda nella regione bilingue di Bruxelles-Capitale può affiliarsi volontariamente a una cassa di assicurazione contro la mancanza di autonomia approvata con il presente decreto.
§2 bis   Sono esclusi dalla sfera di applicazione del presente decreto i soggetti menzionati ai §§ 1 e 2 coperti, in forza della normativa ad essi applicabile, dal regime di previdenza sociale di un altro Stato membro dell’Unione europea o di un altro Stato che fa parte dello Spazio economico europeo in base alle norme di attribuzione del regolamento (…) n. 1408/71.
§2 ter   Chiunque non risieda in Belgio e sia coperto, in forza della normativa applicabile e a causa del suo impiego nella regione di lingua olandese, dal regime di previdenza sociale belga in base alle norme di attribuzione del regolamento (…) n. 1408/71, deve essere affiliato ad una cassa di assicurazione contro la mancanza di autonomia approvata con il presente decreto. Si applicano per analogia le disposizioni del presente decreto relative ai soggetti di cui al § 1.
Chiunque non risieda in Belgio e sia coperto, in forza della normativa applicabile ed in ragione del suo impiego nella regione bilingue di Bruxelles-Capitale, dal regime di previdenza sociale belga in base alle norme di attribuzione del regolamento (…) n. 1408/71, può affiliarsi volontariamente ad una cassa di assicurazione contro la mancanza di autonomia approvata con il presente decreto. Si applicano per analogia le disposizioni del presente decreto relative ai soggetti di cui al § 2».
L’art. 5 del decreto 30 marzo 1999, come modificato, da ultimo, dal decreto del Parlamento fiammingo 25 novembre 2005, che modifica il decreto del 30 marzo 1999 sull’istituzione dell’assicurazione contro la mancanza di autonomia (Decreet van de Vlaamse Gemeenschap houdende wijziging van het decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering,
Moniteur belge
del 12 gennaio 2006, pag. 2153), anch’esso munito di effetti retroattivi al 1
o
ottobre 2001, fissa le condizioni di accollo da parte del regime di assicurazione contro la mancanza di autonomia come segue:
«Per ottenere da una cassa di assicurazione contro la mancanza di autonomia l’accollo delle spese per le prestazioni di aiuto e di servizi non aventi carattere medico, l’affiliato deve soddisfare i seguenti requisiti:
(…)
o
all’epoca dell’accollo, risiedere legittimamente in uno Stato membro dell’Unione europea o in uno Stato appartenente allo Spazio economico europeo;
(…)
o
aver risieduto ininterrottamente, per almeno cinque anni prima della domanda di accollo, nella regione di lingua olandese o nella regione bilingue di Bruxelles-Capitale ovvero essere stato coperto, senza soluzione di continuità, da un regime di previdenza sociale negli Stati membri dell’Unione europea o negli Stati appartenenti allo Spazio economico europeo;
(…).»
Causa principale e questioni pregiudiziali
La presente controversia prende le mosse dal terzo ricorso di annullamento proposto dai governi ricorrenti nella causa principale avverso il decreto 30 marzo 1999, ove i primi due sono stati, rispettivamente, parzialmente ed integralmente respinti dalla Cour d’arbitrage. Nell’ambito di tali precedenti cause, la Cour d’arbitrage ha precisato, segnatamente, con la sentenza 13 marzo 2001, n. 33/2001, che il regime previdenziale istituito con detto decreto doveva considerarsi «aiuto alle persone», rientrante nella competenza delle Comunità ai sensi dell’art. 128, n. 1, della Costituzione belga, e non si sovrapponeva, pertanto, alle competenze esclusive dello Stato federale in materia previdenziale.
Dalla decisione di rinvio risulta che la controversia principale verte, più precisamente, sull’art. 4 del decreto 30 marzo 1999, nella versione che risulta dal decreto 30 aprile 2004 (in prosieguo: il «decreto 30 marzo 1999 come modificato»). Nel loro ricorso, introdotto il 10 dicembre 2004 dinanzi al giudice del rinvio, i governi ricorrenti hanno dedotto, in particolare, la violazione del regolamento n. 1408/71 e di diverse disposizioni del Trattato CE, facendo valere che l’esclusione da detto regime delle persone che, pur lavorando nella regione di lingua olandese o nella regione bilingue di Bruxelles-Capitale, risiedono nel territorio nazionale, ma al di fuori del territorio di queste due regioni, costituirebbe una misura restrittiva che ostacola la libera circolazione delle persone.
Ciò premesso, la Cour d’arbitrage decideva di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se un sistema di assicurazione contro la mancanza di autonomia,
a)
istituito da una Comunità autonoma di uno Stato federale membro della Comunità europea,
b)
applicabile alle persone residenti nella parte del territorio del suddetto Stato federale per la quale la citata Comunità autonoma è competente,
c)
che dà diritto all’accollo, da parte di questo sistema, sotto forma di un intervento forfettario, delle spese sostenute per la prestazione di aiuto e di servizi non aventi carattere medico alle persone, iscritte a questo sistema, che soffrano di una grave e prolungata riduzione della propria autonomia,
d)
finanziato, da una parte, grazie ai contributi annui degli iscritti e, dall’altra, grazie ad una dotazione che grava sul bilancio spese della Comunità autonoma interessata,
costituisca un regime che rientra nel campo di applicazione ratione materiae del regolamento (…) 14 giugno 1971, n. 1408 (…) quale definito all’art. 4 di tale regolamento.
2)
In caso di soluzione affermativa della prima questione pregiudiziale: se il suddetto regolamento, e in particolare i suoi articoli 2, 3 e 13 e, ove applicabili, i suoi articoli 18, 19, 20, 25 e 28, debba essere interpretato nel senso che le summenzionate disposizioni impediscono che una Comunità autonoma di uno Stato federale membro della Comunità europea adotti, nell’esercizio delle proprie competenze, disposizioni che limitano la possibilità di beneficiare dell’assicurazione e il godimento di un regime di previdenza sociale ai sensi del predetto regolamento alle persone che risiedono nel territorio per il quale tale Comunità autonoma è competente e, per quanto riguarda i cittadini dell’Unione europea, alle persone che lavorano nel suddetto territorio e che risiedono in un altro Stato membro, con esclusione di coloro che, indipendentemente dalla loro nazionalità, risiedono in una parte del territorio dello Stato federale per la quale un’altra Comunità autonoma è competente.
3)
Se gli articoli 18, 39 e 43 del Trattato CE debbano essere interpretati nel senso che impediscono ad una Comunità autonoma di uno Stato federale membro della Comunità europea di adottare, nell’esercizio delle proprie competenze, disposizioni che limitano la possibilità di beneficiare dell’assicurazione e il godimento di un regime di previdenza sociale ai sensi del predetto regolamento alle persone che risiedono nel territorio per il quale tale Comunità autonoma è competente e, per quanto riguarda i cittadini dell’Unione europea, alle persone che lavorano nel detto territorio e che risiedono in un altro Stato membro, con esclusione di coloro che, indipendentemente dalla loro nazionalità, risiedono in una parte del territorio dello Stato federale per la quale un’altra Comunità autonoma è competente.
4)
Se gli articoli 18, 39 e 43 del Trattato CE debbano essere interpretati nel senso che impediscono di limitare il campo di applicazione del predetto sistema alle persone che risiedono negli enti federati di uno Stato federale membro della Comunità europea che sono presi in considerazione da tale sistema».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima questione
Con la prima questione il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se prestazioni corrisposte nell’ambito di un regime come quello di assicurazione contro la mancanza di autonomia, istituito con il decreto 30 marzo 1999, rientrino nella sfera di applicazione ratione materiae del regolamento n. 1408/71.
Al fine di risolvere tale questione, occorre ricordare che, secondo costante giurisprudenza, la distinzione fra le prestazioni escluse dal campo di applicazione del regolamento n. 1408/71 e quelle che vi rientrano è basata essenzialmente sugli elementi costitutivi della prestazione, in particolare le sue finalità e i presupposti per la sua attribuzione e non sul fatto che essa sia o no qualificata come previdenziale da una normativa nazionale (v., in particolare, sentenze 27 marzo 1985, causa
249/83, Hoeckx, Racc. pag. 973
, punto 11; 10 marzo 1993, causa
C-111/91, Commissione/Lussemburgo, Racc. pag. I-817
, punto 28, e 18 gennaio 2007, causa
C-332/05, Celozzi, Racc. pag. I-563
, punto 16).
Al riguardo, la Corte ha precisato a più riprese che una prestazione può essere considerata di natura previdenziale, in primo luogo, se è attribuita ai beneficiari, prescindendo da ogni valutazione individuale e discrezionale delle loro esigenze personali, in base ad una situazione legalmente definita e, in secondo luogo, se si riferisce ad uno dei rischi espressamente elencati nell’art. 4, n. 1, del regolamento n. 1408/71 (v., in particolare, sentenze citate Hoeckx, punti 12-14; Commissione/Lussemburgo, punto 29, e Celozzi, punto 17).
Nella causa principale, come emerge dall’insieme delle osservazioni presentate alla Corte, è pacifico che un regime come quello di assicurazione contro la mancanza di autonomia istituito dal decreto 30 marzo 1999 soddisfa tali requisiti.
Da un canto, infatti, risulta dalle disposizioni di tale decreto che un siffatto regime attribuisce il diritto, secondo criteri obiettivi e in base ad una situazione legalmente definita, all’accollo, da parte di una cassa di assicurazione contro la mancanza di autonomia, delle spese sostenute per prestazioni di aiuto e di servizi non aventi carattere medico alle persone che soffrano di una riduzione della propria autonomia a causa di una grave e prolungata incapacità.
D’altro canto, la Corte ha già avuto occasione di affermare che prestazioni intese a migliorare lo stato di salute nonché la vita delle persone prive di autonomia, come quelle oggetto della causa principale, mirano essenzialmente a integrare le prestazioni dell’assicurazione malattia e pertanto devono essere considerate «prestazioni di malattia» ai sensi dell’art. 4, n. 1, lett. a), del regolamento n. 1408/71 (v., in tal senso, sentenze 5 marzo 1998, causa
C-160/96, Molenaar, Racc. pag. I-843
, punti 22-24; 8 marzo 2001, causa
C-215/99, Jauch, Racc. pag. I-1901
, punto 28, e 21 febbraio 2006, causa
C-286/03, Hosse, Racc. pag. I-1771
, punto 38).
Peraltro, come rilevato dal governo vallone, l’assicurazione contro la mancanza di autonomia non può essere esclusa dalla sfera di applicazione del regolamento n. 1408/71 sulla base dell’art. 4, n. 2 ter, del regolamento medesimo, che prevede taluni tipi di prestazioni a carattere non contributivo, in quanto esse sono disciplinate da disposizioni nazionali applicabili solo ad una parte del territorio di uno Stato membro.
Infatti, in contrasto con le esigenze poste dalla deroga prevista da detto art. 4, n. 2 ter, il regime di assicurazione contro la mancanza di autonomia oggetto della causa principale presenta un carattere contributivo, atteso che è finanziato, quantomeno in parte, da contributi versati dagli assicurati, e non è menzionato dall’allegato II, sezione III, del regolamento n. 1408/71.
Di conseguenza, la prima questione deve essere risolta nel senso che prestazioni corrisposte nell’ambito di un regime come quello di assicurazione contro la mancanza di autonomia, istituito con il decreto 30 marzo 1999, come modificato, rientrano nella sfera di applicazione ratione materiae del regolamento n. 1408/71.
Sulla seconda e la terza questione
Con tali due questioni, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se gli artt. 18 CE, 39 CE e 43 CE o il regolamento n. 1408/71 debbano essere interpretati nel senso che ostano alla normativa di un ente federato di uno Stato membro che limiti l’iscrizione ad un regime come quello dell’assicurazione contro la mancanza di autonomia oggetto della causa principale e il beneficio delle prestazioni dallo stesso previste alle persone che risiedono nel territorio ricompreso nella competenza di tale ente, nonché a quelle che esercitino un’attività professionale su tale territorio e risiedano in un altro Stato membro, con conseguente esclusione di coloro che siano, del pari, professionalmente attivi in tale ente, ma risiedano nel territorio di un altro ente federato del medesimo Stato.
Sulla ricevibilità
Il governo fiammingo fa valere, in via principale, che tali questioni non sono né utili né necessarie ai fini della soluzione della causa principale, sicché dovrebbero essere dichiarate irricevibili.
Dinanzi al giudice del rinvio, infatti, i governi ricorrenti si sarebbero opposti all’attuazione di detto regime di assicurazione contro la mancanza di autonomia, contestando la competenza della Comunità fiamminga in materia, mentre l’interpretazione del diritto comunitario che essi preconizzano nell’ambito della seconda e della terza questione condurrebbe al risultato opposto, vale a dire l’estensione delle prestazioni dell’assicurazione contro la mancanza di autonomia di cui è causa alle persone che risiedono nella regione di lingua francese.
Inoltre, secondo il governo fiammingo, la stessa Cour d’arbitrage avrebbe risolto tali questioni nella decisione di rinvio, sostenendo che il regime di assicurazione contro la mancanza di autonomia oggetto della causa principale non lede le competenze esclusive dell’autorità federale in materia di unione economica nell’ambito del Belgio, in considerazione dell’importo e degli effetti limitati delle prestazioni de quibus. Orbene, per le medesime ragioni, detto regime non potrebbe limitare la libera circolazione delle persone ai sensi del Trattato.
In proposito occorre ricordare che, secondo costante giurisprudenza, nel contesto della cooperazione tra la Corte e i giudici nazionali prevista dall’art. 234 CE, spetta esclusivamente al giudice nazionale, cui è stata sottoposta la controversia e che deve assumersi la responsabilità dell’emananda decisione giurisdizionale, valutare, alla luce delle particolari circostanze di ciascuna causa, sia la necessità di una pronuncia pregiudiziale per essere in grado di pronunciare la propria sentenza sia la rilevanza delle questioni che sottopone alla Corte. Di conseguenza, se le questioni sollevate dal giudice nazionale vertono sull’interpretazione del diritto comunitario, la Corte, in via di principio, è tenuta a statuire (v., segnatamente, sentenze 13 marzo 2001, causa
C-379/98, PreussenElektra, Racc. pag. I-2099
, punto 38; 22 maggio 2003, causa
C-18/01, Korhonen e a., Racc. pag. I-5321
, punto 19, nonché 19 aprile 2007, causa
C-295/05, Asemfo, Racc. pag. I-2999
, punto 30).
Ne consegue che la presunzione di pertinenza inerente alle questioni proposte in via pregiudiziale dai giudici nazionali può essere esclusa solo in casi eccezionali, qualora risulti manifestamente che la sollecitata interpretazione delle disposizioni del diritto comunitario considerate in tali questioni non abbia alcun rapporto con la realtà o con l’oggetto della causa principale (v., segnatamente, sentenze 15 dicembre 1995, causa
C-415/93, Bosman, Racc. pag. I-4921
, punto 61, e 7 settembre 1999, causa
C-355/97, Beck e Bergdorf, Racc. pag. I-4977
, punto 22).
Tuttavia, ciò non ricorre nella causa principale. È sufficiente rilevare, infatti, che dalla decisione di rinvio emerge chiaramente che la soluzione alla seconda ed alla terza questione sollevate dalla Cour d’arbitrage è utile a tale giudice al fine di determinare se il requisito della residenza, cui è assoggettata l’ammissione al beneficio del regime di assicurazione contro la mancanza di autonomia, violi, come sostenuto dai governi ricorrenti nell’ambito del ricorso principale, talune disposizioni di diritto comunitario in materia di libera circolazione delle persone.
La seconda e la terza questione pregiudiziale devono essere pertanto dichiarate ricevibili.
Sul merito
In limine, occorre rilevare che il governo fiammingo sostiene che tali questioni riguardano solo una situazione meramente interna, priva di qualsiasi nesso con il diritto comunitario, vale a dire quella che risulta dalla mancata applicazione del decreto 30 marzo 1999, come modificato, a persone che risiedono in Belgio e, al contempo, ivi esercitano un’attività professionale.
Al riguardo, occorre ricordare che, secondo costante giurisprudenza, le norme del Trattato in materia di libera circolazione delle persone e gli atti adottati in esecuzione di queste ultime non possono essere applicati ad attività le quali non presentino nessun elemento di collegamento con una qualsivoglia situazione prevista dal diritto comunitario ed i cui elementi rilevanti rimangano confinati, nel loro insieme, all’interno di un unico Stato membro (v., segnatamente, riguardo, rispettivamente, alla libertà di stabilimento ed alla libera circolazione dei lavoratori, sentenze 8 dicembre 1987, causa
20/87, Gauchard, Racc. pag. 4879
, punti 12 e 13, nonché 26 gennaio 1999, causa
C-18/95, Terhoeve, Racc. pag. I-345
, punto 26 e la giurisprudenza ivi menzionata). Lo stesso dicasi riguardo alle disposizioni del regolamento n. 1408/71 (v., in tal senso, sentenze 22 settembre 1992, causa
C-153/91, Petit, Racc. pag. I-4973
, punto 10, e 11 ottobre 2001, cause riunite da
C-95/99 a C-98/99 e C-180/99, Khalil e a., Racc. pag. I-7413
, punto 70).
Per contro, come la Corte ha parimenti precisato, ogni cittadino comunitario che abbia usufruito del diritto alla libera circolazione dei lavoratori e abbia esercitato un’attività lavorativa in uno Stato membro diverso da quello di residenza, indipendentemente dal luogo di residenza e dalla cittadinanza, rientra nella sfera di applicazione di dette disposizioni (v, segnatamente, in tal senso, sentenze 23 febbraio 1994, causa
C-419/92, Scholz, Racc. pag. I-505
, punto 9; Terhoeve, cit. supra, punto 27, nonché 18 luglio 2007, causa
C-212/05, Hartmann, Racc. pag. I-6303
, punto 17).
Nella specie, è pacifico che la seconda e la terza questione sollevate dal giudice del rinvio riguardano tutti coloro che, indipendentemente dalla circostanza di aver esercitato una delle libertà fondamentali garantite dal Trattato, esercitano un’attività lavorativa nella regione di lingua olandese o nella regione bilingue di Bruxelles-Capitale ma che, in ragione della loro residenza in una parte del territorio nazionale al di fuori di tali due regioni, non possono beneficiare del regime di assicurazione contro la mancanza di autonomia oggetto della causa principale.
Ciò premesso, occorre operare una distinzione, alla luce dei principi richiamati ai precedenti punti 32 e 33, tra due tipi di situazioni.
Da un canto, l’applicazione della normativa oggetto della causa principale comporta, segnatamente, l’esclusione dal regime di assicurazione contro la mancanza di autonomia dei cittadini belgi che esercitano un’attività lavorativa nel territorio della regione di lingua olandese o in quello della regione bilingue di Bruxelles-Capitale, ma che risiedono nelle regioni di lingua francese o tedesca e non hanno mai esercitato la propria libertà di circolazione all’interno della Comunità europea.
Orbene, è giocoforza rilevare che il diritto comunitario non può trovare applicazione a situazioni meramente interne.
A tale conclusione non può opporsi, contrariamente a quanto suggerito dal governo della Comunità francese, il principio della cittadinanza dell’Unione di cui all’art. 17 CE, che include, segnatamente, ai sensi dell’art. 18 CE, il diritto di ogni cittadino dell’Unione di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri. La Corte, infatti, ha più volte avuto occasione di affermare che la cittadinanza dell’Unione non ha lo scopo di estendere la sfera di applicazione ratione materiae del Trattato anche a situazioni nazionali che non abbiano alcun collegamento con il diritto comunitario (v., in tal senso, sentenze 5 giugno 1997, cause riunite
C-64/96 e C-65/96, Uecker e Jacquet, Racc. pag. I-3171
, punto 23; 2 ottobre 2003, causa
C-148/02, Garcia Avello, Racc. pag. I-11613
, punto 26, e 12 luglio 2005, causa
C-403/03, Schempp, Racc. pag. I-6421
, punto 20).
Tuttavia, si deve rilevare che l’interpretazione di disposizioni di diritto comunitario può eventualmente risultare utile al giudice nazionale, anche riguardo a situazioni qualificate come meramente interne, in particolare nell’ipotesi in cui il diritto dello Stato membro interessato imponga di far beneficiare ogni cittadino dello Stato medesimo degli stessi diritti di cui godrebbe, in base al diritto comunitario, un cittadino di un altro Stato membro in una situazione ritenuta dallo stesso giudice comparabile (v., in tal senso, ordinanza 17 febbraio 2005, causa
C-250/03, Mauri, Racc. pag. I-1267
, punto 21, e sentenza 30 marzo 2006, causa
C-451/03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, Racc. pag. I-2941
, punto 29).
D’altro canto, la normativa oggetto della causa principale è parimenti idonea ad escludere dal regime di assicurazione contro la mancanza di autonomia di lavoratori, dipendenti o autonomi, ricompresi nella sfera di applicazione del diritto comunitario, vale a dire sia cittadini di Stati membri diversi dal Regno del Belgio che esercitino un’attività lavorativa nella regione di lingua olandese o nella regione bilingue di Bruxelles-Capitale, ma residenti in un’altra parte del territorio nazionale, sia cittadini belgi che si trovino nella medesima situazione e che abbiano esercitato il loro diritto alla libera circolazione.
Riguardo a tale seconda categoria di lavoratori, occorre pertanto esaminare se le disposizioni di diritto comunitario di cui il giudice del rinvio chiede l’interpretazione ostino ad una normativa come quella oggetto della causa principale, in quanto essa trovi applicazione nei confronti di cittadini di Stati membri diversi dal Regno del Belgio o di cittadini belgi che abbiano esercitato il loro diritto alla libera circolazione all’interno della Comunità europea.
Al riguardo, occorre ricordare che, se è vero che gli Stati membri conservano la loro competenza a disciplinare i loro sistemi di previdenza sociale, nell’esercizio di tale competenza devono tuttavia rispettare il diritto comunitario e, in particolare, le disposizioni del Trattato relative alla libera circolazione dei lavoratori e al diritto di stabilimento (v., in tal senso, sentenza Terhoeve, cit. supra, punti 34 e 35, nonché sentenza 23 novembre 2000, causa
C-135/99, Elsen, Racc. pag. I-10409
, punto 33).
Risulta parimenti da costante giurisprudenza che l’insieme delle disposizioni del Trattato relative alla libera circolazione delle persone sono volte a facilitare, ai cittadini comunitari, l’esercizio di attività lavorative di qualsivoglia natura in tutto il territorio della Comunità ed ostano ai provvedimenti che potrebbero sfavorirli qualora intendano svolgere un’attività economica sul territorio di un altro Stato membro (sentenze 7 luglio 1988, cause riunite
154/87 e 155/87, Wolf e a., Racc. pag. 3897
, punto 13; Terhoeve, cit. supra, punto 37, e 11 settembre 2007, causa
C-318/05, Commissione/Germania, Racc. pag. I-6957
, punto 114). Alla luce di ciò, i cittadini degli Stati membri dispongono, in particolare, del diritto, che essi ricavano direttamente dal Trattato, di abbandonare il loro Stato di origine per trasferirsi nel territorio di un altro Stato membro ed ivi risiedere al fine di esercitarvi un’attività economica (v., in particolare, citate sentenze Bosman, punto 95, e Terhoeve, punto 38).
Di conseguenza, gli artt. 39 CE e 43 CE ostano a qualsiasi provvedimento nazionale che, seppur applicabile senza discriminazioni basate sulla cittadinanza, sia idoneo ad ostacolare o a scoraggiare l’esercizio, da parte dei cittadini comunitari, delle libertà fondamentali garantite dal Trattato (v., in tal senso, sentenze 31 marzo 1993, causa
C-19/92, Kraus, Racc. pag. I-1663
, punto 32; 9 settembre 2003, causa
C-285/01, Burbaud, Racc. pag. I-8219
, punto 95, e 5 ottobre 2004, causa
C-442/02, CaixaBank France, Racc. pag. I-8961
, punto 11).
Alla luce di tali principi, sono state qualificate come ostacoli, in particolare, le misure che hanno come effetto di privare i lavoratori, come conseguenza dell’esercizio del diritto della libera circolazione, dei vantaggi previdenziali garantiti loro dalla legge di uno Stato membro (v., segnatamente, sentenze 9 dicembre 1993, cause riunite
C-45/92 e C-46/92, Lepore e Scamuffa, Racc. pag. I-6497
, punto 21; 5 ottobre 1994, causa
C-165/91, van Munster, Racc. pag. I-4661
, punto 27, nonché Hosse, cit. supra, punto 24).
Orbene, una normativa come quella oggetto della causa principale è idonea a produrre tali effetti restrittivi, in quanto assoggetta l’iscrizione al regime di assicurazione contro la mancanza di autonomia al requisito della residenza in una parte limitata del territorio nazionale, vale a dire la regione di lingua olandese e la regione bilingue di Bruxelles-Capitale, o in un altro Stato membro.
Lavoratori migranti che esercitino o intendano esercitare un’attività di lavoro dipendente o autonomo in una di tali due regioni, infatti, potrebbero essere dissuasi dall’esercitare la propria libertà di circolazione e di abbandonare il loro Stato membro di origine per risiedere in Belgio dal fatto che la loro istallazione in alcune parti del territorio belga comporterebbe la perdita della possibilità di beneficiare di prestazioni alle quali, altrimenti, avrebbero potuto aver diritto. In altri termini, il fatto che i lavoratori dipendenti o autonomi interessati si trovino nella situazione di subire la perdita del beneficio dell’assicurazione contro la mancanza di autonomia, ovvero una limitazione della scelta del luogo di trasferimento della loro residenza è, quantomeno, suscettibile di ostacolare l’esercizio dei diritti conferiti dagli artt. 39 CE e 43 CE.
Rileva poco, al riguardo, contrariamente a quanto sostiene, in sostanza, il governo fiammingo, che la differenziazione in oggetto si fondi unicamente sul luogo di residenza nel territorio nazionale e non su qualsivoglia requisito di cittadinanza, sicché essa incide nello stesso modo su tutti i lavoratori dipendenti o autonomi residenti in Belgio.
Affinché una misura limiti la libertà di circolazione, infatti, non è necessario che essa si fondi sulla cittadinanza dei soggetti interessati, né che abbia l’effetto di favorire tutti i lavoratori nazionali o di svantaggiare soltanto i lavoratori cittadini degli altri Stati membri esclusi i lavoratori nazionali (v., in tal senso, sentenze 6 giugno 2000, causa
C-281/98, Angonese, Racc. pag. I-4139
, punto 41, e 16 gennaio 2003, causa
C-388/01, Commissione/Italia, Racc. pag. I-721
, punto 14). È sufficiente, come nel caso del regime di assicurazione contro la mancanza di autonomia oggetto della causa principale, che beneficino di tale misura talune categorie di persone che esercitano un’attività lavorativa nello Stato membro di cui trattasi (v., per analogia, in materia di libera prestazione dei servizi, sentenze 25 luglio 1991, causa
C-353/89, Commissione/Paesi Bassi, Racc. pag. I-4069
, punto 25, e 13 dicembre 2007, causa
C-250/06, United Pan-Europe Communications Belgium e a., Racc. pag. I-11135
, punto 37).
Inoltre, come ha rilevato l’avvocato generale ai paragrafi 64-67 delle sue conclusioni, gli effetti restrittivi causati dalla normativa oggetto della causa principale non possono essere ritenuti troppo aleatori o troppo indiretti perché essa non possa essere considerata costitutiva di un ostacolo in contrasto con gli artt. 39 CE e 43 CE. In particolare, a differenza della causa che ha dato luogo alla sentenza 27 gennaio 2000, causa
C-190/98, Graf (Racc. pag. I-493)
, cui si è riferito il governo fiammingo nell’udienza, la possibilità di beneficiare delle prestazioni di assicurazione contro la mancanza di autonomia di cui è causa non dipende da un evento futuro e ipotetico per il lavoratore subordinato o autonomo interessato, ma da una circostanza connessa, per definizione, con l’esercizio del diritto alla libera circolazione, vale a dire la scelta del luogo in cui trasferire la propria residenza.
Del pari, per quanto riguarda l’argomento del governo fiammingo volto a sostenere che detta normativa, comunque, avrebbe un’incidenza marginale sulla libertà di circolazione, in considerazione dell’esiguità dell’importo delle prestazioni di cui è causa e del numero di persone interessate, è sufficiente osservare che, conformemente alla giurisprudenza della Corte, gli articoli del Trattato relativi alla libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali costituiscono norme fondamentali per la Comunità e che è vietato ogni ostacolo a questa libertà, anche se di minore importanza (v., in particolare, sentenze 13 dicembre 1989, causa
C-49/89, Corsica Ferries France, Racc. pag. 4441
, punto 8, e 15 febbraio 2000, causa
C-169/98, Commissione/Francia, Racc. pag. I-1049
, punto 46).
In ogni caso, non può escludersi, in particolare in considerazione di fenomeni quali l’invecchiamento della popolazione, che la prospettiva di poter beneficiare o meno di prestazioni di dipendenza come quelle offerte dal regime di assicurazione contro la mancanza di autonomia di cui è causa sia presa in considerazione dai soggetti interessati nell’esercizio del loro diritto alla libera circolazione.
Nel consegue che una normativa nazionale come quella oggetto della causa principale comporta un ostacolo alla libera circolazione dei lavoratori e alla libertà di stabilimento, vietato, in linea di principio, dagli artt. 39 CE e 43 CE.
Secondo giurisprudenza consolidata, i provvedimenti nazionali in grado di ostacolare o rendere meno attraente l’esercizio delle libertà fondamentali garantite dal Trattato possono essere giustificati solo qualora perseguano un obiettivo di interesse generale, siano adeguati a garantire la realizzazione dello stesso e non eccedano quanto è necessario per raggiungerlo (v., in particolare, sentenze 11 marzo 2004, causa
C-9/02, de Lasteyrie du Saillant, Racc. pag. I-2409
, punto 49, e 18 gennaio 2007, causa
C-104/06, Commissione/Svezia, Racc. pag. I-671
, punto 25).
Tuttavia, nel caso di specie, né gli atti trasmessi alla Corte dal giudice del rinvio né le osservazioni del governo fiammingo contengono elementi tali da giustificare l’applicazione, alle persone che esercitino un’attività lavorativa nella regione di lingua olandese o nella regione bilingue di Bruxelles-Capitale, del requisito della residenza in una di queste due regioni o in un altro Stato membro ai fini dell’ammissione al beneficio dell’assicurazione contro la mancanza di autonomia oggetto della causa principale.
Al riguardo, il governo fiammingo si riferisce unicamente alle esigenze inerenti alla ripartizione dei poteri nell’ambito della struttura federale belga e, in particolare, al fatto che la Comunità fiamminga non potrebbe esercitare alcuna competenza in materia di assicurazione contro la mancanza di autonomia nei confronti di persone residenti nel territorio di altre comunità linguistiche del Regno del Belgio.
Orbene, tale argomento non può essere accolto. Infatti, come rilevato dall’avvocato generale ai paragrafi 101-103 delle conclusioni e dalla Commissione, da costante giurisprudenza della Corte risulta che un’autorità di uno Stato membro non può eccepire disposizioni, prassi o situazioni del proprio ordinamento giuridico interno, ivi comprese quelle che derivano dall’organizzazione costituzionale dello Stato stesso, per giustificare l’inosservanza degli obblighi derivanti dal diritto comunitario (v., in particolare, sentenze 10 giugno 2004, causa
C-87/02, Commissione/Italia, Racc. pag. I-5975
, punto 38, e 26 ottobre 2006, causa C-102/06, Commissione/Austria, punto 9).
Occorre, pertanto, dichiarare che gli artt. 39 CE e 43 CE ostano ad un requisito di residenza come quello previsto dal decreto 30 marzo 1999, come modificato. Ciò premesso, non è necessario interrogarsi sull’eventuale violazione del regolamento n. 1408/71, e in particolare del suo art. 3, n. 1 (v., per analogia, sentenza Terhoeve, cit. supra, punto 41). Né occorre pronunciarsi in ordine all’esistenza di una restrizione che possa essere vietata dall’art. 18 CE, di cui gli artt. 39 CE e 43 CE costituiscono una specificazione riguardo alla libera circolazione dei lavoratori ed alla libertà di stabilimento.
Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, la seconda e la terza questione devono essere risolte dichiarando che gli artt. 39 CE e 43 CE devono essere interpretati nel senso che essi ostano alla normativa di un ente federato di uno Stato membro, come quella che disciplina l’assicurazione contro la mancanza di autonomia, istituita dalla Comunità fiamminga con il decreto 30 marzo 1999, come modificato, che limita l’iscrizione al regime previdenziale e il beneficio delle prestazioni che esso prevede alle persone che risiedono nel territorio ricompreso nella competenza di tale ente ovvero esercitano un’attività lavorativa nel territorio medesimo pur risiedendo in un altro Stato membro, in quanto tale limitazione incida su cittadini di altri Stati membri o su cittadini dello Stato medesimo che abbiano esercitato il loro diritto alla libera circolazione all’interno della Comunità europea.
Sulla quarta questione
La quarta questione verte sulle conseguenze che discenderebbero dall’accertamento, da parte del giudice nazionale, dell’incompatibilità della normativa oggetto della causa principale con il diritto comunitario, il che avrebbe come effetto, secondo tale giudice, di ristabilire il regime vigente prima dell’adozione del decreto 30 aprile 2004. Più precisamente, tale giudice si chiede se gli artt. 18 CE, 39 CE e 43 CE ostino ad un regime che limiti l’ammissione al beneficio dell’assicurazione contro la mancanza di autonomia alle sole persone residenti nella regione di lingua olandese e nella regione bilingue di Bruxelles-Capitale.
Al riguardo, è sufficiente rilevare che le considerazioni svolte ai precedenti punti 47-59, in risposta alla seconda ed alla terza questione, valgono, a fortiori, per una normativa che comporti una restrizione ulteriore rispetto al regime applicabile in esito all’adozione del decreto 30 aprile 2004, atteso che tale normativa escludeva dalla propria sfera di applicazione l’insieme delle persone che esercitavano un’attività lavorativa nella regione di lingua olandese o nella regione bilingue di Bruxelles-Capitale, ma che erano residenti al di fuori di tali due regioni, ivi comprese, dunque, le persone residenti in un altro Stato membro.
La quarta questione va pertanto risolta dichiarando che gli artt. 39 CE e 43 CE devono essere interpretati nel senso che ostano alla normativa di un ente federato di uno Stato membro che limiti l’iscrizione ad un regime di previdenza sociale ed il beneficio delle prestazioni previste dal regime medesimo alle sole persone residenti nel territorio di tale ente, in quanto detta limitazione incida su cittadini di altri Stati membri che esercitino un’attività lavorativa nel territorio dell’ente medesimo, ovvero su cittadini dello Stato stesso che abbiano esercitato il proprio diritto alla libera circolazione all’interno della Comunità europea.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Grande Sezione) dichiara:

1)
Prestazioni corrisposte nell’ambito di un regime come quello di assicurazione contro la mancanza di autonomia, istituito con il decreto del Parlamento fiammingo 30 marzo 1999 relativo all’organizzazione dell’assicurazione contro la mancanza di autonomia (Decreet houdende de organisatie van de zorgverzekering), nella versione risultante dal decreto del Parlamento fiammingo 30 aprile 2004, che modifica il decreto 30 marzo 1999 relativo all’organizzazione dell’assicurazione contro la mancanza di autonomia (Decreet van de Vlaamse Gemeenschap houdende wijziging van het decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering), rientrano nella sfera di applicazione ratione materiae del regolamento (CEE) del Consiglio 14 giugno 1971, n. 1408, relativo all’applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi e ai loro familiari che si spostano all’interno della Comunità, nella sua versione modificata e aggiornata dal regolamento (CE) del Consiglio 2 dicembre 1996, n. 118/97, come modificato dal regolamento (CE) del Consiglio 8 febbraio 1999, n. 307.

2)
Gli artt. 39 CE e 43 CE devono essere interpretati nel senso che essi ostano alla normativa di un ente federato di uno Stato membro, come quella che disciplina l’assicurazione contro la mancanza di autonomia, istituita dalla Comunità fiamminga da detto decreto 30 marzo 1999, nella versione che risulta dal decreto del Parlamento fiammingo 30 aprile 2004, che limita l’iscrizione al regime previdenziale e il beneficio delle prestazioni che esso prevede alle persone che risiedono nel territorio ricompreso nella competenza di tale ente ovvero esercitano un’attività lavorativa nel territorio medesimo pur risiedendo in un altro Stato membro, in quanto tale limitazione incida su cittadini di altri Stati membri o su cittadini dello Stato medesimo che abbiano esercitato il loro diritto alla libera circolazione all’interno della Comunità europea.

3)
Gli artt. 39 CE e 43 CE devono essere interpretati nel senso che ostano alla normativa di un ente federato di uno Stato membro che limita l’iscrizione ad un regime di previdenza sociale ed il beneficio delle prestazioni previste dal regime medesimo alle sole persone residenti nel territorio di tale ente, in quanto detta limitazione incida su cittadini di altri Stati membri che esercitino un’attività lavorativa nel territorio dell’ente medesimo, ovvero su cittadini dello Stato stesso che abbiano esercitato il proprio diritto alla libera circolazione all’interno della Comunità europea.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il francese.