CELEX: 62004CJ0417
Hogere voorziening
Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO)
Afsluiting van financiële bijstand
Beroep tot nietigverklaring
Ontvankelijkheid
Regionale of lokale entiteit
Handelingen die deze entiteit rechtstreeks en individueel raken
Rechtstreeks geraakt zijn

Overwegingen van het arrest
1. De Regione Siciliana verzoekt om vernietiging van de beschikking van het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen van 8 juli 2004, Regione Siciliana/Commissie (T‑341/02, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie; hierna: „bestreden beschikking”), waarbij het Gerecht haar beroep tot nietigverklaring van beschikking D (2002) 810439 van de Commissie van 5 september 2002 houdende afsluiting van de financiële bijstand van het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) betreffende het grote project „Autoweg Messina-Palermo” (bijstand nr. 93.05.03.001) (hierna: „litigieuze beschikking”) niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Het rechtskader
2. Met het oog op de versterking van de economische en sociale samenhang, zoals bedoeld in artikel 158 EG, is verordening (EEG) nr. 2052/88 van de Raad van 24 juni 1988 betreffende de taken van de fondsen met structurele strekking, hun doeltreffendheid alsmede de coördinatie van hun bijstandsverlening onderling en met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten (PB L 185, blz. 9) vastgesteld, gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2081/93 van de Raad van 20 juli 1993 (PB L 193, blz. 5; hierna: „verordening nr. 2052/88”), alsmede verordening (EEG) nr. 4253/88 van de Raad van 19 december 1988 tot vaststelling van toepassingsbepalingen van verordening (EEG) nr. 2052/88 met betrekking tot de coördinatie van de bijstandsverlening uit de onderscheiden structuurfondsen enerzijds en van die bijstandsverlening met die van de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten anderzijds (PB L 374, blz. 1), gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2082/93 van de Raad van 20 juli 1993 (PB L 193, blz. 20; hierna: „verordening nr. 4253/88”).
3. Artikel 4, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2052/88 bepaalt:
„De actie van de Gemeenschap is bedoeld als aanvulling op of bijdrage tot de overeenkomstige acties van de lidstaten. Zij komt tot stand door nauw overleg tussen de Commissie, de betrokken lidstaat en de door de lidstaat aangewezen nationale, regionale, lokale of andere bevoegde autoriteiten en instanties [...], waarbij elke partij handelt als een partner die een gemeenschappelijk doel nastreeft. Dit overleg wordt hierna ‚partnerschap’ genoemd. Het partnerschap omvat de voorbereiding, de financiering en de beoordeling vooraf van, het toezicht op en de evaluatie achteraf van de acties.”
4. Onder het opschrift „Additionaliteit” bepaalt artikel 9, lid 1, van verordening nr. 4253/88: „Om een reëel economisch effect te waarborgen mogen de kredieten van de Structuurfondsen [...] niet in de plaats komen van de structurele uitgaven van de overheid van de lidstaat of daarmee gelijk te stellen structurele uitgaven van de lidstaat voor het gehele grondgebied dat voor de betrokken doelstelling in aanmerking komt.”
5. Artikel 24 van deze verordening luidt:
„1. Indien het bedrag van de toegekende financiële bijstand door de stand van de uitvoering van een actie of maatregel noch gedeeltelijk, noch geheel lijkt te worden gerechtvaardigd, gaat de Commissie in het kader van het partnerschap over tot een passend onderzoek van het geval, waarbij zij met name aan de lidstaat of aan de autoriteiten die door de lidstaat voor de tenuitvoerlegging van de actie zijn aangewezen, vraagt om haar binnen een bepaalde termijn hun opmerkingen mee te delen.
2. Na dit onderzoek kan de Commissie de bijstand voor de betrokken actie of maatregel verminderen of schorsen indien het onderzoek een onregelmatigheid bevestigt of een belangrijke wijziging die strijdig is met de aard of de uitvoeringsvoorwaarden van de actie of maatregel en waarvoor niet om haar goedkeuring is verzocht.
3. Ieder bedrag dat tot een terugvordering wegens onverschuldigde betaling aanleiding geeft, moet aan de Commissie worden terugbetaald. [...]”
Voorgeschiedenis van het geding
6. Bij een tot de Italiaanse Republiek gerichte beschikking van 22 december 1993 (hierna: „toekenningsbeschikking”) kende de Commissie financiële bijstand van het EFRO toe voor de bouw van een autoweg tussen Palermo en Messina op Sicilië (hierna: „EFRO-project”). De voor het project noodzakelijke werken werden in tien kavels verdeeld.
7. Volgens artikel 4, lid 1, van verordening nr. 2052/88 komt de actie van de Gemeenschap tot stand door nauw overleg tussen de Commissie, de betrokken lidstaat en de door hem aangewezen nationale, regionale, lokale of andere bevoegde autoriteiten. Dienaangaande blijkt uit de bijlage bij de toekenningsbeschikking dat rekwirante is aangewezen als verantwoordelijke autoriteit voor de uitvoering van het project.
8. Bij brief van 26 september 1997 verzocht rekwirante de Commissie om verlenging van de betalingstermijn voor verscheidene kavels.
9. Bij brief van 30 oktober 1997 antwoordde de Commissie, na eraan te hebben herinnerd dat al een verlenging tot 31 december 1997 was toegestaan, dat met spoed alle nodige maatregelen moesten worden getroffen om de werken uiterlijk op die datum te voltooien.
10. Bij brief van 17 juni 1998 diende rekwirante bij het Italiaanse ministerie van de Schatkist en bij de Commissie de eindafrekening van de tot 31 december 1977 verrichte uitgaven in, tezamen met een aanvraag om betaling door het EFRO en met het eindverslag.
11. Op 23 juli 1998 zond de Commissie dit verslag terug aan het ministerie van de Schatkist, omdat het niet alle nodige gegevens bevatte om het EFRO-project te kunnen afsluiten, en verzocht zij de Italiaanse autoriteiten om een nieuw eindverslag, met voor elke kavel een uiteenzetting over de technische en financiële stand van zaken op 31 december 1997 en een adequate rechtvaardiging voor de vertraging bij de uitvoering van de werken.
12. Na onderzoek van het nieuwe eindverslag deelde de Commissie het ministerie van de Schatkist bij brief van 10 februari 1999 mee dat uit dit verslag bleek dat rekwirante haar verbintenis om de voltooiing van de werken van het project uiterlijk op 31 december 1997 te financieren, blijkbaar niet was nagekomen, aangezien slechts twee van de tien kavels op deze datum waren voltooid, en dit met een vertraging van twee jaar. Onder deze omstandigheden, aldus de Commissie, zou de eventuele uitbetaling van het saldo van de financiële bijstand worden verricht met inachtneming van de daadwerkelijke betalingen voor de twee voltooide kavels, voorzover de uitgevoerde werken in overeenstemming waren met het oorspronkelijke project.
13. Op 21 december 2001 deed de Commissie de Italiaanse Republiek een voorstel tot afsluiting van het EFRO-project wegens de vertraging bij de uitvoering van de werken toekomen. In dit voorstel werd uitgegaan van de per 31 december 1997 verrichte uitgaven ter zake van de per 31 december 1999 voltooide werken.
14. Rekwirante diende bij brief van 14 februari 2002 schriftelijke opmerkingen over dat voorstel in.
15. Op 5 september 2002 deed de Commissie de Italiaanse Republiek de litigieuze beschikking toekomen, waarin rekening werd gehouden met de per 31 december 1997 verrichte uitgaven ter zake van de per 5 september 2002 voltooide werken. Volgens deze beschikking, waarvan een afschrift aan rekwirante is toegezonden, bedroeg het vrijkomende niet uitgegeven restbedrag 26 378 246 EUR en het terug te vorderen bedrag 58 036 177 EUR.
De bestreden beschikking
16. Op 14 november 2002 stelde rekwirante beroep in tot nietigverklaring van de litigieuze beschikking. Bij de bestreden beschikking verklaarde het Gerecht het beroep niet-ontvankelijk. De belangrijkste rechtsoverwegingen van deze beschikking luiden als volgt:
„55 De [litigieuze] beschikking heeft [...] tot gevolg dat, enerzijds, het EFRO voor het met de niet meer in aanmerking komende uitgaven overeenkomende, nog niet toegekende bedrag van de bijstand van zijn verplichting werd bevrijd, en dat, anderzijds, de Commissie de door het EFRO ter zake van bedoelde uitgaven reeds betaalde bedragen kan terugvorderen. De [litigieuze] beschikking bewerkte aldus een besnoeiing van de financiële bijstand van het EFRO (beschikking Gerecht van 6 juni 2002, SLIM Sicilia/Commissie, T‑105/01, Jurispr. blz. II‑2697, punt 47).
56 Wat de bepaling van de gevolgen van deze beschikking voor verzoekster betreft, merkt het Gerecht op dat volgens de oorspronkelijke beschikking waarbij de bijstand werd toegekend, verzoekster de verantwoordelijke autoriteit voor de uitvoering van het project was. [...]
57 De [litigieuze] beschikking zou dus slechts kunnen worden geacht rechtstreekse gevolgen voor de rechtspositie van verzoekster te hebben gehad, indien door die beschikking, zonder dat de Italiaanse Republiek enige beoordelingsbevoegdheid op dat stuk had, aan verzoekster enerzijds de nog niet door het EFRO uitbetaalde bijstandsbedragen ter zake van de niet meer in aanmerking komende uitgaven waren ontnomen en zij anderzijds verplicht werd het onverschuldigd betaalde terug te betalen, dat wil zeggen de reeds ontvangen bijstandsbedragen ter zake van de niet meer in aanmerking komende uitgaven.
58 Zoals het Gerecht reeds heeft geoordeeld, vloeien dergelijke gevolgen echter niet voort uit een beschikking van de Commissie tot beëindiging van de financiële bijstand van het EFRO, noch uit een andere bepaling van gemeenschapsrecht die de gevolgen van een dergelijke beschikking dient te regelen (beschikking [Gerecht] SLIM Sicilia/Commissie, reeds aangehaald, punt 51).
59 Volgens het institutionele stelsel van de Gemeenschap en de regels betreffende de betrekkingen tussen de Gemeenschap en de lidstaten, zijn het deze laatste die, tenzij het gemeenschapsrecht anders bepaalt, op hun grondgebied zorg moeten dragen voor de uitvoering van gemeenschapsregelingen (arresten Hof van 21 september 1983, Deutsche Milchkontor e.a., 205/82–215/82, Jurispr. blz. 2633, en 7 juli 1987, Étoile commerciale en CNTA/Commissie, 89/86 en 91/86, Jurispr. blz. 3005, punt 11 [...]). In het bijzonder bij financieringen in het kader van het EFRO dienen [...] de lidstaten de nodige maatregelen te nemen om middelen die door misbruik of nalatigheid verloren zijn, terug te vorderen.
[...]
61 In dat stelsel dienen volgens ’s Hofs rechtspraak dus de lidstaten de communautaire regeling uit te voeren en ten aanzien van de betrokken marktdeelnemers de noodzakelijke individuele maatregelen te treffen. [...]
[...]
65 In casu is er niets wat de Italiaanse Republiek belet het ingehouden gedeelte van de communautaire financiering voor eigen rekening te nemen en aldus de voltooiing van de werken in verband met het betrokken project te financieren. Daarbij zij in het bijzonder opgemerkt dat volgens artikel 4, lid 1, van verordening nr. 2052/88 de bijstand van het EFRO bedoeld is als aanvulling op of bijdrage tot de overeenkomstige acties van de lidstaten, terwijl artikel 9 van verordening nr. 4253/88 bovendien preciseert dat overeenkomstig het additionaliteitsbeginsel de communautaire bijstand niet in de plaats van de structurele overheidsuitgaven van de lidstaat mag komen.
66 Wat [...] de terugbetaling van het onverschuldigd betaalde betreft, merkt het Gerecht op dat de Commissie in de [litigieuze] beschikking de Italiaanse Republiek enkel te kennen geeft, dat de reeds betaalde bedragen die betrekking hebben op niet meer in aanmerking komende uitgaven, door het EFRO moeten worden teruggevorderd. In afwijking van de normale praktijk van de Commissie ten aanzien van met de gemeenschappelijke markt onverenigbaar verklaarde, onwettige overheidssteun, bevat de [litigieuze] beschikking geen bepaling waarbij de Italiaanse Republiek wordt opgedragen de onverschuldigde bedragen van de begunstigden terug te vorderen [...]
[...]
68 Zoals de Commissie in haar memories terecht opmerkt, houdt een correcte uitvoering van de [litigieuze] beschikking dus enkel in, dat de Italiaanse Republiek het EFRO de in die beschikking bedoelde onverschuldigd betaalde bedragen terugbetaalt [...]
[...]
71 Met betrekking tot financiële bijstand van het EFRO heeft het Gerecht al geoordeeld, dat niets de conclusie wettigt, dat de lidstaat geen enkele beoordelings‑ of beslissingsbevoegdheid ter zake van een dergelijke terugbetaling heeft (beschikking [Gerecht] SLIM Sicilia/Commissie, reeds aangehaald, punt 52).
[...]
73 Het valt [...] niet uit te sluiten dat de Italiaanse Republiek op grond van bijzondere omstandigheden ervan afziet de litigieuze bijstand terug te vorderen en de terugbetaling aan het EFRO van de bedragen waarvan zij ten onrechte meende dat zij deze mocht uitbetalen, voor haar eigen rekening neemt [...]
[...]
80 Hieruit volgt dat de [litigieuze] beschikking geen rechtstreekse gevolgen voor verzoeksters rechtspositie heeft.”
Conclusies van partijen
17. Rekwirante concludeert dat het het Hof behage de bestreden beschikking te vernietigen en dienovereenkomstig te beslissen met betrekking tot de voortzetting van het geding en de kosten.
18. De Commissie concludeert dat het het Hof behage de hogere voorziening af te wijzen en rekwirante in de kosten te verwijzen.
Het verzoek om vernietiging van de bestreden beschikking
19. Ter staving van haar hogere voorziening voert rekwirante vier middelen aan:
– schending van de artikelen 113 en 114 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht;
– schending van artikel 230 EG;
– schending van artikel 4, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2052/88 en artikel 9, lid 1, van verordening nr. 4253/88, en
– motiveringsgebreken.
20. Met haar tweede en haar derde middel, die samen als eerste moeten worden onderzocht, betoogt rekwirante allereerst dat de bestreden beschikking is gebaseerd op de verkeerde premisse dat de Regione Siciliana een van de Italiaanse Republiek, de lidstaat die de financiële bijstand ontvangt, onderscheiden persoon i s, terwijl zij als territoriale entiteit van deze Republiek op dezelfde wijze als deze laatste het recht heeft een beroep tot nietigverklaring van de litigieuze beslissing in te stellen.
21. Dienaangaande volstaat het op te merken dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat het beroep van een regionale of lokale entiteit niet kan worden gelijkgesteld met het beroep van een lidstaat, aangezien het begrip lidstaat in de zin van artikel 230, tweede alinea, EG enkel slaat op de regeringsautoriteiten van de lidstaten. Dit begrip kan niet worden uitgebreid tot de regeringen van gewesten of andere lagere territoriale lichamen zonder het in het verdrag neergelegde institutionele evenwicht te verstoren (zie beschikking van 1 oktober 1997, Regione Toscana/Commissie, C‑180/97, Jurispr. blz. I‑5245, punten 6 en 8, en arrest van 22 november 2001, Nederlandse Antillen/Raad, C‑452/98, Jurispr. blz. I‑8973, punt 50).
22. Door de Regione Siciliana als een van de Italiaanse Republiek onderscheiden persoon te behandelen heeft het Gerecht dus geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
23. Vervolgens betoogt rekwirante dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te beslissen dat zij zich niet op artikel 230, vierde alinea, EG kan baseren om tegen de litigieuze beschikking beroep in te stellen.
24. Op grond van deze bepaling kan een regionale of lokale entiteit, voorzover zij – zoals de Regione Siciliana – naar nationaal recht rechtspersoonlijkheid bezit, beroep instellen tegen de tot haar gerichte beschikkingen alsmede tegen beschikkingen die, hoewel genomen in de vorm van een verordening of van een beschikking gericht tot een andere persoon, haar rechtstreeks en individueel raken (zie arrest Nederlandse Antillen/Raad, reeds aangehaald, punt 51, en arrest van 10 april 2003, Commissie/Nederlandse Antillen, C‑142/00 P, Jurispr. blz. I‑3483, punt 59).
25. In casu heeft het Gerecht enkel onderzocht of rekwirante door de litigieuze beschikking rechtstreeks werd geraakt, aangezien de Commissie niet betwistte dat de beschikking haar individueel raakte.
26. Blijkens de punten 65 en 73 van de bestreden beschikking heeft het Gerecht het feit dat rekwirante niet rechtstreeks wordt geraakt hoofdzakelijk afgeleid uit de overweging dat de Italiaanse Republiek kon beslissen om de terugbetaling aan het EFRO voor haar rekening te nemen en het ingehouden gedeelte van de communautaire bijstand voor eigen rekening te nemen en aldus de voltooiing van de werken te financieren.
27. Rekwirante betoogt dat deze redenering geenszins staaft dat zij niet rechtstreeks geraakt wordt, en niet verenigbaar is met de beginselen van het aanvullend en additioneel karakter van de structuurfondsen, die respectievelijk zijn neergelegd in artikel 4, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2052/88 en artikel 9, lid 1, van verordening nr. 4253/88, volgens welke de communautaire bijdragen de nationale bijdragen aanvullen maar hiervan niet in de plaats mogen komen.
28. Om op dit argument te antwoorden zij er allereerst aan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak een natuurlijke of rechtspersoon slechts rechtstreeks, in de zin van de vierde alinea van artikel 230 EG, door de beschikking waartegen beroep is ingesteld wordt geraakt, als de bestreden communautaire maatregel rechtstreeks gevolgen heeft voor zijn rechtspositie en aan degenen tot wie hij is gericht en die met de uitvoering ervan zijn belast, geen enkele beoordelingsbevoegdheid laat, omdat de uitvoering zuiver automatisch en alleen op grond van de communautaire regeling gebeurt, zonder dat daarvoor nadere regels moeten worden gesteld (zie met name arresten van 5 mei 1998, Glencore Grain/Commissie, C‑404/96 P, Jurispr. blz. I‑2435, punt 41, en 29 juni 2004, Front national/Parlement, C‑486/01 P, Jurispr. blz. I‑6289, punt 34).
29. Zoals in punt 7 van dit arrest is vastgesteld, wordt in de bijlage bij de toekenningsbeschikking vermeld dat rekwirante is aangewezen als verantwoordelijke autoriteit voor de uitvoering van het EFRO-project.
30. Uit niets in het dossier kan echter worden afgeleid dat rekwirante als zodanig rechtstreeks werd geraakt in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG. De in de bijlage bij de toekenningsbeschikking genoemde functie van voor de uitvoering van het project verantwoordelijke autoriteit impliceerde niet dat rekwirante zelf de rechthebbende van de bijstand was.
31. De door rekwirante aangevoerde artikelen 4, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2052/88 en 9, lid 1, van verordening nr. 4253/88 doen aan deze analyse geen afbreuk. Deze artikelen, waarin het beginsel van het aanvullend karakter van de communautaire financiële bijstand is neergelegd, zijn immers irrelevant in een geval waarin de Commissie een communautaire bijstand heeft afgesloten.
32. Uit een en ander volgt dat rekwirante door de litigieuze beschikking niet rechtstreeks werd geraakt en dat haar beroep bij het Gerecht dus niet-ontvankelijk was.
33. Bijgevolg moeten het tweede en het derde middel worden verworpen.
34. Het eerste en het vierde middel van rekwirante, volgens welke de bestreden beschikking de artikelen 113 en 114 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht heeft geschonden en gebrekkig is gemotiveerd, kunnen evenmin tot vernietiging van deze beschikking leiden.
35. Rekwirantes eerste middel omvat drie grieven: in de eerste plaats heeft het Gerecht ten onrechte artikel 113 van zijn Reglement voor de procesvoering toegepast, aangezien in casu geen sprake was van enig middel van niet-ontvankelijkheid dat van openbare orde is in de zin van dit artikel; in de tweede plaats heeft rekwirante zich niet kunnen verdedigen aangezien het Gerecht uitspraak heeft gedaan zonder mondelinge behandeling; in de derde plaats had de Commissie overeenkomstig artikel 114 van het Reglement voor de procesvoering bij afzonderlijke akte een exceptie van niet-ontvankelijkheid moeten opwerpen.
36. Dienaangaande zij er enerzijds aan herinnerd dat het middel van niet-ontvankelijkheid dat wordt geput uit het in artikel 230, vierde alinea, EG vastgestelde criterium dat de ontvankelijkheid van een beroep van een natuurlijke of rechtspersoon tegen een beschikking die niet tegen hem is gericht, afhankelijk stelt van de voorwaarde dat hij rechtstreeks en individueel door die beschikking is geraakt, van openbare orde is, zodat de communautaire rechterlijke instanties dit middel op elk moment, ook ambtshalve, kunnen aanvoeren (zie in die zin beschikking van 5 juli 2001, Conseil national des professions de l’automobile e.a./Commissie, C‑341/00 P, Jurispr. blz. I‑5263, punt 32). Overeenkomstig artikel 113 van het Reglement voor de procesvoering kan het Gerecht een beroep op deze grond dan ook zelfs niet-ontvankelijk verklaren wanneer geen van de betrokken partijen bij afzonderlijke akte een exceptie van niet-ontvankelijkheid heeft opgeworpen.
37. Anderzijds zij eraan herinnerd, dat de toepassing van artikel 113 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht niet een mondelinge behandeling garandeert, aangezien het Gerecht overeenkomstig artikel 114, lid 3, van zijn Reglement voor de procesvoering, waarnaar artikel 113 van dit Reglement verwijst, uitspraak kan doen na een uitsluitend schriftelijke behandeling (arrest van 19 januari 2006, AIT/Commissie, C‑547/03 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 35). Uit de bestreden beschikking blijkt overigens dat het Gerecht zijn beslissing heeft kunnen baseren op voldoende gegevens, zonder partijen in hun mondelinge uiteenzettingen te horen. Ten slotte blijkt dat rekwirante in repliek opmerkingen heeft geformuleerd over de ontvankelijkheid van haar beroep bij het Gerecht.
38. Wat het vierde middel betreft, waarmee rekwirante betoogt dat de uitspraak van het Gerecht incoherent en arbitrair is en niet met redenen is omkleed, daar zij is gebaseerd op een ontoereikend onderzoek en op niet bewezen veronderstellingen, volstaat het te verwijzen naar de in punt 16 van dit arrest weergegeven overwegingen van de bestreden beschikking, waaruit blijkt dat het Gerecht op gedetailleerde en coherente wijze heeft onderzocht of rekwirante procesbevoegdheid heeft.
39. Uit al deze overwegingen volgt dat de hogere voorziening moet worden afgewezen.
Kosten
40. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering, dat ingevolge artikel 118 daarvan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien rekwirante in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten te worden verwezen.
Dictum
Het Hof van Justitie (Grote kamer) verklaart:
1) De hogere voorziening wordt afgewezen.
2) De Regione Siciliana wordt verwezen in de kosten.