CELEX: 62003TJ0068
Aides d’État
Aide à la restructuration accordée par la République hellénique à la compagnie aérienne Olympic Airways
Décision déclarant l’aide incompatible avec le marché commun et ordonnant la récupération de celle-ci
Application abusive de l’aide
Aides nouvelles
Charge de la preuve
Droit d’être entendu
Critère du créancier privé
Erreur de fait
Erreur manifeste d’appréciation
Motivation
Articles 87, paragraphe 1 et paragraphe 3, sous c), CE

I – Décision de 1994
1. Le 7 octobre 1994, la Commission a adopté la décision 94/696/CE concernant les aides accordées par l’État grec à la compagnie Olympic Airways (JO L 273, p. 22, ci-après la « décision de 1994 »). Aux termes de l’article 1 er  de cette décision, les aides à la restructuration octroyées à, ou projetées en faveur de, Olympic Airways (Olympiaki Aeroporia Ypiresies AE, anciennement Olympiaki Aeroporia AE, ci-après « OA » ou la « requérante ») étaient compatibles avec le marché commun en vertu de l’article 87, paragraphe 3, sous c), CE, à condition que le gouvernement grec respecte 21 engagements énumérés audit article. Ces aides consistaient en :
– des garanties d’emprunt consenties jusqu’au 7 octobre 1994 à OA en application de l’article 6 de la loi grecque n° 96/75, du 26 juin 1975 (FEK A’154/26. 7.1975) ;
– de nouvelles garanties d’emprunt à hauteur de 378 millions de dollars des États-Unis (USD) relatives à des emprunts à contracter avant le 31 décembre 1997 pour l’achat de nouveaux appareils ;
– un allégement de la dette de la compagnie à hauteur de 427 milliards de drachmes grecques (GRD) ;
– une conversion de la dette de la compagnie en capital pour 64 milliards de GRD ;
– une injection de capital de 54 milliards de GRD, en trois tranches respectives de 19, de 23 et de 12 milliards en 1995, en 1996 et en 1997.
2. Les quatre dernières de ces cinq mesures d’aide faisaient partie d’un plan de recapitalisation et de restructuration d’OA pour la période relative aux années 1994 à 1997, préalablement notifié à la Commission.
3. L’article 1 er  de la décision de 1994 subordonnait toutefois la compatibilité des cinq aides considérées au respect de 21 engagements pris par la République hellénique, en vue de s’assurer que lesdites aides n’affecteraient pas les échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun. En vertu de certains de ces engagements, qui concernaient tant OA que sa filiale Olympic Aviation, la République hellénique devait en particulier :
« a) […] abroger, avant le 31 décembre 1994, l’article 6 de la loi grecque n° 96/75, qui [permettait] à l’État grec d’accorder des garanties aux emprunts contractés par OA ;
b) […] ne plus interférer à l’avenir dans la gestion d’OA, autrement que dans les strictes limites de son statut d’actionnaire ;
c) […] donner à OA, avant le 31 décembre 1994, un statut fiscal de société anonyme comparable à celui des entreprises grecques de droit commun, sauf toutefois à exonérer OA des taxes éventuelles susceptibles de frapper les opérations de recapitalisation de l’entreprise prévues par le plan de recapitalisation et de restructuration de la compagnie transmis à la Commission ;
[…]
e) […] ne plus accorder d’aide à OA sous quelque forme que ce soit, en conformité avec le droit communautaire ;
f) […] faire adopter immédiatement la législation nécessaire à une mise en œuvre effective du plan en matière salariale, sociale et financière ;
[…]
h) […] d’une part, soumettre chaque année à la Commission, au moins quatre semaines avant le paiement de chaque tranche d’augmentation de capital prévue en janvier 1996 et janvier 1997, un rapport sur la mise en oeuvre du plan, afin de permettre à la Commission d’émettre des commentaires, d’autre part, différer de quatre semaines l’échéance du paiement de ces tranches, au cas où la Commission soumettrait le rapport en question à l’appréciation d’un consultant indépendant ;
i) […] ne pas procéder aux augmentations de capital prévues en 1995, 1996 et 1997 dans le cas où les objectifs du plan, tels qu’ils sont explicités au chapitre IV de la [décision de 1994], ne [seraient] pas atteints pour les exercices précédents ;
[…]
p) veiller à ce qu’OA n’ait pas, au cours des années 1994 à 1997, un comportement de chef de file tarifaire (price leader) sur les liaisons régulières Athènes-Stockholm et Athènes-Londres ;
[…]
s) veille[r] à ce que, pendant toute la durée du plan, le nombre de sièges offerts par OA sur les vols réguliers dans l’Espace économique européen, hors liaisons entre la Grèce continentale et les îles [grecques], ne soit pas supérieur à celui que OA a offert dans ce marché de l’Espace économique européen au cours de l’année 1993 (3 518 778 sièges), en tenant compte toutefois d’une augmentation éventuelle proportionnelle à l’augmentation du marché en question ;
t) [veiller] à ce que les garanties d’emprunts subsistantes consenties à OA ainsi que les nouvelles garanties à consentir avant le 31 décembre 1997 expressément prévues à hauteur de 378 millions [d’USD] dans le plan respectent les conditions figurant dans la lettre adressée par la Commission aux États membres le 5 avril 1989 ;
[…] »
4. En 1995, la première tranche de capital prévue par la décision de 1994, d’un montant de 13 milliards de GRD, a été versée à OA.
II – Décision de 1998
5. En 1996, la Commission, estimant que la République hellénique n’avait pas respecté certains engagements visés à l’article 1 er  de la décision de 1994, et nourrissant également des doutes sur la compatibilité avec l’article 87 CE d’aides nouvelles et non notifiées, a ouvert la procédure visée à l’article 88, paragraphe 2, CE. En juillet 1998, la République hellénique a communiqué à la Commission un plan de restructuration révisé. Afin de tenir compte des aides illégales octroyées à OA, ce plan révisé prévoyait une réduction du montant des deuxième et troisième tranches de capital, non encore versées, prévues dans la décision de 1994.
6. Cette procédure a conduit à l’adoption de la décision 1999/332/CE de la Commission, du 14 août 1998, concernant les aides accordées par la Grèce à OA (JO 1999, L 128, p. 1, ci-après la «décision de 1998»), dans laquelle la Commission acceptait le plan révisé susvisé. À l’article 1 er , paragraphe 1, de cette décision, la Commission a déclaré compatibles avec le marché commun les garanties d’emprunts ainsi que la réduction et la conversion en capital de dettes, qui avaient été approuvées en 1994, et de nouvelles garanties d’emprunt relatives à des emprunts à contracter avant le 31 décembre 2000 pour l’achat de nouveaux appareils. Elle a ramené l’injection de capital de 54 milliards de GRD, prévue par la décision de 1994, à une injection de capital d’un montant total de 40,8 milliards de GRD, à verser en trois tranches respectives de 19, de 14 et de 7,8 milliards de GRD en 1995, en 1998 et en 1999.
7. L’octroi de ces aides était assorti d’un plan de restructuration révisé pour la période relative aux années 1998 à 2002 (ci-après le « plan de restructuration de 1998 ») et subordonné, en vertu de l’article 1 er , paragraphe 1, de la décision de 1998, au respect par la République hellénique des engagements suivants :
« a) [...] respecte[r] les [21] engagements [susmentionnés,] visés à l’article 1 er  de la décision de 1994 ;
b) [...] veille[r] à ce qu’OA n’ait pas, au cours des années 1998 à 2002, un comportement de chef de file tarifaire (price leader) sur les liaisons régulières Athènes-Stockholm et Athènes-Londres ;
c) [...] veille[r] à ce que, jusqu’au 31 décembre 2002 inclusivement, le nombre de sièges offert par OA sur les vols réguliers dans l’[Espace économique européen], y compris les vols supplémentaires et saisonniers et les liaisons entre la Grèce continentale et les îles [grecques], ne soit pas supérieur à celui qu’OA a offert dans ce marché de l’[Espace économique européen] en 1997 (7 792 243 sièges), en tenant compte toutefois d’une augmentation éventuelle proportionnelle à l’augmentation du marché en question ;
d) [...] veille[r] à ce que, pour le 1 er  décembre 1998, OA ait mis en œuvre un système informatique de gestion entièrement opérationnel et suffisant [et] soumettre, pour le 1 er  décembre 1998, un rapport à la Commission sur ce point. »
8. Aux termes de l’article 1 er , paragraphe 2, de la décision de 1998, le paiement de la dernière tranche de 7,8 milliards de GRD (environ 22,9 millions d’euros) était subordonné au respect de l’ensemble des conditions imposées pour assurer la compatibilité des aides avec le marché commun et la mise en œuvre effective du plan de restructuration de 1998 ainsi qu’à la réalisation des résultats escomptés en ce qui concernait notamment les ratios du coût et de la productivité. Au moins dix semaines avant le versement de cette dernière tranche, prévu pour le 15 juin 1999, et à la fin des mois d’octobre 1999, de mars et d’octobre 2000, la République hellénique devait soumettre un rapport à la Commission sur le respect de toutes les conditions imposées pour assurer la compatibilité de l’aide et la mise en œuvre du plan de restructuration de 1998 ainsi que sur la réalisation des résultats escomptés.
III – Évolution d’OA à la suite de la décision de 1998
9. En septembre 1998, la République hellénique a versé à OA la deuxième tranche du capital d’un montant de 14 milliards de GRD (environ 41 millions d’euros) prévue par la décision de 1998, et lui a consenti une partie des garanties d’emprunts autorisées.
10. Par lettre du 7 mai 1999, la République hellénique a soumis à la Commission un rapport concernant la mise en œuvre du plan de restructuration de 1998. Par lettres des 12 et 19 mai 1999, la Commission a demandé certaines informations aux autorités helléniques. Celles-ci ont complété, en juin 1999, le rapport susvisé par un mémorandum. Ce rapport a été examiné par un consultant indépendant (Deloitte & Touche), conformément aux dispositions de la décision de 1998 [article 1 er  de ladite décision et engagement visé à l’article 1 er , sous h), de la décision de 1994].
11. La Commission a communiqué aux autorités grecques, par lettre du 27 juillet 1999, l’analyse des manquements allégués relatifs à la mise en œuvre du plan de restructuration de 1998, exposée dans le rapport de Deloitte & Touche daté du 21 juillet 1999. Dans cette lettre, la Commission a notamment invité le gouvernement grec à lui soumettre un plan de restructuration actualisé pour OA, en vue de son examen par la Commission au regard des conditions entourant l’injection de la troisième et dernière tranche de capital d’un montant de 22,9 millions d’euros. Dans sa réponse du 26 août 1999 adressée à la Commission, la République hellénique a reconnu que le plan de restructuration devait être révisé, afin d’atteindre les résultats escomptés et de permettre à la Commission de prendre une décision favorable à la libération de la dernière tranche.
12. Par lettre du 7 juillet 1999, les autorités grecques avaient informé la Commission de leur intention de confier, à la suite d’un appel d’offres ouvert international, l’administration d’OA à une société de gestion internationale expérimentée. Le contrat avait été confié à Speedwing, société de consultants, filiale de British Airways. Il prévoyait également, en faveur de British Airways, une option pour acquérir jusqu’à 20 % des actions d’OA, dans un délai d’un an à compter de la signature du contrat de gestion.
13. À la suite d’une réunion, le 3 août 1999, à Bruxelles, entre la nouvelle équipe de direction de Speedwing et les fonctionnaires de la Commission, les autorités grecques ont présenté, par lettre du 18 novembre 1999, un plan de restructuration révisé, élaboré par Speedwing (ci-après le « plan Speedwing »). Il ressort des pièces du dossier que ce plan révisé était accompagné d’un plan d’entreprise et couvrait la période relative aux années 2000 à 2004. L’exécution du plan Speedwing a été entreprise sans attendre l’issue de son examen par la Commission. Dans son rapport initial concernant ce plan, la société Deloitte & Touche a exprimé ses inquiétudes quant à certains aspects. La différence majeure entre ce plan et celui de 1998, mis en œuvre en 1998 et au début de 1999, résidait dans l’accent mis sur l’augmentation des recettes et l’expansion des activités de la compagnie.
14. Par lettre du 20 mars 2000, la Commission a communiqué aux autorités grecques le rapport final de Deloitte & Touche, daté du mois de mars 2000, concernant le plan Speedwing, qui confirmait les inquiétudes initiales. Speedwing a contesté les conclusions de ce rapport et a quitté la gestion d’OA au milieu de 2000. Par lettre du 29 août 2000 à la Commission, les autorités grecques ont confirmé qu’OA ne disposait pas de résultats officiels pour 1999, sous forme de comptes certifiés, et se sont engagées à ne pas verser la dernière tranche de capital. La République hellénique a demandé à la Commission de ne pas adopter de décision à ce sujet.
15. En automne 2000, OA a chargé la société de consultants Price WaterhouseCoopers d’élaborer un rapport récapitulatif concernant les comptes consolidés préliminaires non certifiés, au 31 décembre 1999, afin de se procurer une base solide pour sa restructuration ultérieure. Les autorités grecques ont nommé le Crédit Suisse First Boston comme consultant financier, en vue de la privatisation d’OA.
IV – Décision de 2000
16. Par lettre du 17 juillet 2000, la République hellénique avait informé la Commission de son intention d’utiliser l’aide autorisée restante pour les nouvelles garanties d’emprunt à contracter avant la fin de l’année 2000, pour des investissements en vue du déménagement d’OA de l’aéroport d’Elliniko au nouvel aéroport d’Athènes, à Spata, et de proroger l’échéance au 31 mars 2001. Jusqu’alors l’État grec avait consenti des garanties d’emprunt à concurrence de 201,6 millions de USD, pour l’achat de quatre Airbus 340.
17. Le 4 octobre 2000, la Commission a décidé de ne pas soulever d’objection à l’encontre de ce projet et a modifié dans ce sens l’article 1 er , paragraphe 1, de la décision de 1998. En conséquence, les nouvelles garanties d’emprunt à hauteur de 378 millions de USD, qui avaient été approuvées par la décision de 1998, pouvaient être consenties jusqu’au 31 mars 2001 pour l’achat de nouveaux appareils et pour les investissements nécessaires au déménagement d’OA au nouvel aéroport de Spata.
V – Plaintes de l’HACA et procédure formelle d’examen
18. Le 12 octobre 2000, l’Association des transporteurs aériens grecs (ci-après l’« HACA ») a introduit une plainte dans laquelle elle soutenait que l’État grec continuait à octroyer diverses aides à OA, contrairement à ce qui était prévu par les décisions de 1994 et de 1998. Les autorités grecques ont présenté leurs observations sur cette plainte par lettre du 19 février 2001. Le 24 juillet 2001, l’HACA a introduit une plainte complémentaire, à laquelle les autorités grecques ont répondu par lettres des 25 octobre, 7 novembre et 11 décembre 2001.
19. À la suite de ces plaintes, la Commission a, par décision du 6 mars 2002 (JO C 98, p. 8), ouvert la procédure prévue à l’article 88, paragraphe 2, CE, au motif que le plan de restructuration n’aurait pas été appliqué et que certaines des conditions prévues par la décision de 1998 n’auraient pas été respectées. En outre, dans cette décision, la Commission enjoignait à la République hellénique de lui fournir des renseignements, en application de l’article 10 du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [88 CE] (JO L 83, p. 1).
20. La République hellénique a transmis ses réponses à la Commission par lettre datée du 11 avril 2002.
21. Le 9 août 2002, la Commission a adressé à la République hellénique une seconde injonction de fournir des renseignements. Les autorités grecques ont répondu par lettre du 30 septembre 2002.
22. En novembre 2002, les autorités grecques ont transmis à la Commission deux rapports établis par Deloitte & Touche : le « Report on the Limited Review of Olympic Airways’ Performance as Compared to its 2002 Financial Plan (July 2002) » (Rapport sur l’examen limité des performances d’[OA] par rapport à son plan financier de 2002 (juillet 2002), et le rapport sur OA intitulé « Restructuring and Privatisation (november 5th, 2002) » [Restructuration et privatisation (5 novembre 2002)].
VI – Décision attaquée
23. Le 11 décembre 2002, la Commission a adopté la décision 2003/372/CE concernant l’aide octroyée par la Grèce à OA (JO 2003, L 132, p. 1, ci-après la « décision attaquée »). Elle y constate que la plupart des objectifs du plan de restructuration de 1998 n’ont pas été atteints, que les conditions dont était assortie la décision de 1998 n’ont pas été pleinement respectées et que l’aide à la restructuration a, dès lors, été appliquée de manière abusive.
24. Elle fait en outre état de l’existence d’aides nouvelles non notifiées, consistant essentiellement pour l’État grec à tolérer le non-paiement ou le report des délais de paiement de cotisations d’assurance sociale, de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) sur les carburants et les pièces de rechange, de redevances et de loyers dus aux aéroports ainsi que d’une taxe perçue sur les billets d’avion au départ des aéroports grecs, dite « spatosimo ». La Commission considère ces aides illégales comme incompatibles avec le marché commun. Elle fait valoir que leur octroi méconnaît l’engagement de l’État grec de ne plus accorder d’aides à OA et contrevient au principe de l’aide unique. En outre, OA, bien que ne respectant pas le plan de restructuration de 1998, ne disposerait pas d’un plan alternatif qui permettrait à la Commission de conclure que la compagnie a retrouvé la voie de la viabilité à moyen et long termes.
25. La Commission impose la récupération des aides déclarées incompatibles. S’agissant cependant des aides à la restructuration, elle estime ce qui suit (considérant 229) :
« [O]n ne peut exclure l’éventualité que la décision favorable de la Commission de 1998 ait créé l’espoir que le ‘paquet’ de mesures d’aide de 1994 ne présenterait pas de problèmes. Par conséquent, à la lumière des circonstances très particulières du présent cas, il n’est pas nécessaire d’imposer la récupération des aides octroyées avant le 14 août 1998. »
26. Le dispositif de la décision attaquée est libellé comme suit :
« Article premier
L’aide à la restructuration octroyée par la Grèce à [OA] sous la forme
a) de garanties d’emprunt consenties à la compagnie jusqu’au 7 octobre 1994, en application de l’article 6 de la loi grecque n° 96/75 [...] ;
b) de nouvelles garanties d’emprunt à hauteur de 378 millions [de USD] relatives à des emprunts à contracter avant le 31 mars 2001 pour l’achat de nouveaux appareils et pour les investissements nécessaires au déménagement d’[OA] au nouvel aéroport de Spata ;
c) d’un allégement de la dette d’OA à hauteur de 427 milliards de [GRD] ;
d) d’une conversion de la dette de la compagnie en capital pour 64 milliards de [GRD] ;
e) d’une injection de capital de 54 milliards de [GRD], ramenée à 40,8 milliards de [GRD], en trois tranches respectives de 19, 14 et 7,8 milliards de [GRD], en 1995, 1998 et 1999
est considérée comme incompatible avec le marché commun, au sens de l’article 87, paragraphe 1, [CE], vu que les conditions suivantes d’octroi de l’aide initiale ne sont plus respectées :
a) la mise en œuvre effective du plan de restructuration [de 1998] afin d’atteindre la viabilité à long terme de la compagnie ;
b) le respect des 24 engagements spécifiques accompagnant l’approbation de l’aide, et
c) le suivi régulier de la mise en œuvre des aides à la restructuration.
Article 2
L’aide d’État accordée par la Grèce sous forme de tolérance vis-à-vis de la pérennisation du non-paiement des cotisations de sécurité sociale, de la TVA due par Olympic Aviation sur le carburant et les pièces de rechange, des loyers dus aux divers aéroports, des redevances aéroportuaires dues à l’aéroport de Spata ainsi qu’à d’autres aéroports, de la taxe dite ‘spatosimo’ est incompatible avec le marché commun.
Article 3
1. La Grèce adopte les mesures qui s’imposent pour récupérer auprès de la compagnie bénéficiaire l’aide mentionnée à l’article 1 er , d’un montant de 14 milliards de [GRD] (41 millions d’euros), qui est incompatible avec le traité, ainsi que l’aide mentionnée à l’article 2, qui lui a été accordée de manière illégale.
2. La récupération de l’aide s’effectue sans retard, conformément aux procédures prévues par la législation nationale à condition qu’elles permettent l’exécution immédiate et efficace de la décision. Les montants qui devront être récupérés comprendront les intérêts dus à compter de l’octroi de l’aide jusqu’à la date effective de remboursement de celle-ci. Les intérêts seront calculés sur la base du taux de référence utilisé pour calculer l’équivalent-subvention net des aides régionales.
Article 4
La Grèce informe la Commission dans un délai de deux mois, à compter de la date de notification de la présente décision, des mesures adoptées en application de celle-ci.
[…] »
Procédure et conclusions des parties
27. Par requête déposée au greffe du Tribunal le 24 février 2003, la requérante a introduit le présent recours.
28. La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler totalement ou partiellement la décision attaquée ;
– condamner la Commission aux dépens ;
– ordonner toute mesure d’organisation de la procédure ou mesure d’instruction qu’il juge nécessaire ;
– ordonner toute autre mesure qu’il juge appropriée.
29. La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme non fondé ;
– condamner la requérante aux dépens.
30. Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (deuxième chambre élargie) a décidé d’ouvrir la procédure orale sans procéder à des mesures d’instruction préalables.
31. Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience qui s’est déroulée le 29 novembre 2006.
En droit
32. La requérante conteste la décision attaquée en tant qu’elle constate l’incompatibilité avec le marché commun et impose la récupération, d’une part, de l’aide à la restructuration autorisée dans la décision de 1998 et, d’autre part, des aides nouvelles alléguées.
33. Avant d’aborder successivement les deux volets du recours, et le moyen, commun à ces deux volets, tiré du détournement de pouvoir, le Tribunal estime opportun, en premier lieu, de préciser à titre liminaire le cadre juridique dans lequel s’inscrivent les griefs de la requérante relatifs au renversement de la charge de la preuve ainsi qu’à la violation des règles procédurales et du droit d’être entendu et, en deuxième lieu, d’examiner d’emblée le moyen tiré de la violation des droits de la requérante d’être entendu.
I – Observations liminaires sur la charge de la preuve, les obligations procédurales des parties et les griefs relatifs à la violation du droit d’être entendu
34. La requérante fait valoir à bon droit qu’il appartenait en principe à la Commission, dans la décision attaquée, d’apporter la preuve tant de l’application abusive de l’aide à la restructuration que de l’octroi d’aides nouvelles. En effet, il résulte des dispositions de l’article 88, paragraphes 2 et 3, CE que, à défaut d’une telle démonstration, l’aide existante est couverte par la décision antérieure d’approbation et les mesures nouvelles en cause ne peuvent pas être considérées comme des aides d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE (voir, en ce qui concerne la charge de la preuve de l’application abusive d’une aide précédemment approuvée, arrêt du Tribunal du 11 mai 2005, Saxonia Edelmetalle et Zemag/Commission, T‑111/01 et T‑133/01, Rec. p. II‑1579, point 86, et, en ce qui concerne la charge de la preuve de l’octroi d’une aide nouvelle, arrêt de la Cour du 13 avril 1994, Allemagne et Pleuger Worthington/Commission, C‑324/90 et C‑342/90, Rec. p. I‑1173, point 23). En revanche, la charge de la preuve de la compatibilité d’une aide avec le marché commun, en dérogation aux dispositions de l’article 87, paragraphe 1, CE, pèse en principe sur l’État membre concerné, qui doit établir que les conditions de cette dérogation sont réunies.
35. Cependant, il y a lieu de souligner que cette répartition de la charge de la preuve est subordonnée au respect des obligations procédurales respectives pesant sur la Commission et sur l’État membre concerné, dans le cadre de l’exercice par cette institution du pouvoir dont elle dispose pour amener l’État membre à lui fournir toutes les informations nécessaires.
36. En particulier, il découle de la jurisprudence que, en vue d’obtenir l’approbation, en dérogation aux règles du traité, d’aides nouvelles ou modifiées, il appartient à l’État membre concerné, en vertu de son devoir de coopération envers la Commission résultant de l’article 10 CE, de fournir tous les éléments de nature à permettre à cette institution de vérifier que les conditions de la dérogation sont réunies (arrêt de la Cour du 28 avril 1993, Italie/Commission, C‑364/90, Rec. p. I‑2097, point 20 ; arrêts du Tribunal du 15 juin 2005, Regione autonoma della Sardegna/Commission, T‑171/02, Rec. p. II‑2123, point 129, et du 6 avril 2006, Schmitz-Gotha Fahrzeugwerke/Commission, T‑17/03, Rec. p. II‑1139, point 48). Par ailleurs, la Commission est habilitée à adopter une décision sur la base des informations disponibles, si l’État membre s’abstient, en violation de son devoir de coopération, de lui fournir les informations qu’elle lui a demandées soit pour examiner la qualification et la compatibilité avec le marché commun d’une aide nouvelle ou modifiée, soit pour vérifier l’application régulière d’une aide précédemment approuvée. Toutefois, avant de prendre une telle décision, la Commission doit enjoindre à l’État membre de lui fournir, dans le délai qu’elle fixe, tous les documents et informations nécessaires pour exercer son contrôle. Ce n’est que si l’État membre omet, malgré l’injonction de la Commission, de fournir les renseignements sollicités que celle-ci a le pouvoir de mettre fin à la procédure et de prendre sur la base des éléments dont elle dispose, selon le cas, une décision concernant l’existence et la compatibilité de l’aide avec le marché commun (arrêts de la Cour du 14 février 1990, France/Commission, dit « Boussac », C‑301/87, Rec. p. I‑307, point 22, et Allemagne et Pleuger Worthington/Commission, point 34 supra, point 26), ou une décision constatant la régularité de l’application d’une aide précédemment approuvée (arrêts Saxonia Edelmetalle et Zemag/Commission, point 34 supra, point 93, et T-318/00, Rec. p. II-4178, point 73).
37. Ces obligations procédurales s’imposent à l’État membre concerné et à la Commission en vue de permettre à cette dernière d’exercer son contrôle sur la base d’informations suffisamment claires et précises, tout en garantissant le respect du droit de l’État membre concerné d’être entendu. En effet, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, le respect des droits de la défense, dans toute procédure ouverte à l’encontre d’une personne et susceptible d’aboutir à un acte faisant grief à celle-ci, constitue un principe fondamental de droit communautaire et doit être assuré, même en l’absence d’une réglementation spécifique (arrêt de la Cour du 12 février 1992, Pays-Bas et PTT Nederland/Commission, C‑48/90 et C‑66/90, Rec. p. I‑565, point 44 ; voir, également, arrêt du Tribunal du 6 mars 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale et Land Nordrhein-Westfalen/Commission, T‑228/99 et T‑233/99, Rec. p. II‑435, point 121).
38. En l’occurrence, les obligations procédurales susmentionnées sont reprises et concrétisées par l’article 2, paragraphe 2, l’article 5, paragraphes 1 et 2, l’article 10, l’article 13, paragraphe 1, et l’article 16 du règlement n° 659/1999 .
39. En l’espèce, la requérante reproche, en substance, à la Commission d’avoir omis d’identifier et de demander les preuves essentielles qui auraient été susceptibles de lever ses doutes quant à la qualification des mesures considérées ou à la compatibilité des aides avec le traité. L’institution défenderesse aurait ainsi renversé la charge de la preuve et méconnu le droit de la République hellénique à être entendue. La violation de ce droit aurait directement influencé le résultat de la procédure (arrêts de la Cour Boussac, point 36 supra, point 31, et du 21 mars 1990, Belgique/Commission, dit « Tubemeuse », C‑142/87, Rec. p. I‑959, point 48). En outre, elle aurait porté atteinte au droit d’être entendu de la requérante, entièrement détenue par l’État, et qui était la seule source possible des preuves essentielles que la Commission considérait comme manquantes.
40. Il ressort de cette argumentation que, en invoquant la violation du droit de l’État membre concerné d’être entendu, ainsi que la violation de son propre droit d’être entendue, la requérante fait plus spécialement grief à la Commission de n’avoir averti ni la République hellénique ni elle-même des éléments importants à l’égard desquels cette institution continuait d’éprouver des doutes et de s’être abstenue de demander des informations supplémentaires sur ces éléments avant l’adoption de la décision attaquée.
41. C’est à la lumière des principes procéduraux susmentionnés qu’il y aura lieu d’examiner les griefs relatifs au renversement de la charge de la preuve et à la violation corrélative du droit de la République hellénique d’être entendue, avancés s uccessivement par la requérante en ce qui concerne l’aide à la restructuration et les diverses aides nouvelles alléguées, déclarées incompatibles avec le marché commun dans la décision attaquée.
II – Sur le moyen tiré de la violation du droit de la requérante d’être entendue
42. S’agissant du moyen tiré de la violation du droit de la requérante d’être entendue, il convient de rappeler d’emblée que l’article 88, paragraphe 2, CE habilite les intéressés, parmi lesquels figurent les bénéficiaires de la mesure considérée, à présenter leurs observations. Cette disposition a été interprétée en ce sens que les intéressés disposent uniquement du droit d’être associés à la procédure administrative dans une mesure adéquate tenant compte des circonstances du cas d’espèce (arrêts du Tribunal du 25 juin 1998, British Airways e.a./Commission, T‑371/94 et T‑394/94, Rec. p. II‑2405, point 60, et Westdeutsche Landesbank Girozentrale et Land Nordrhein-Westfalen/Commission, point 37 supra, point 125). Le respect des droits procéduraux, ainsi délimités, des intéressés constitue une formalité substantielle dont la violation est susceptible d’entraîner l’annulation de la décision attaquée. Tel est notamment le cas lorsque les bénéficiaires d’une aide à récupérer n’ont pas été effectivement mis en mesure de présenter leurs observations dans le cadre de la procédure formelle d’examen, parce qu’ils n’avaient pas été identifiés par la Commission dans la décision d’ouverture ou à un stade ultérieur, et qu’il ne saurait être exclu que, en l’absence d’une telle irrégularité, la procédure ait pu aboutir à un résultat différent (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 22 février 2006, Le Levant 001 e.a./Commission, T‑34/02, Rec. p. II‑267, points 82 à 95, et 137).
43. Toutefois, dans la mesure où la procédure en matière d’aides d’État est seulement ouverte à l’encontre de l’État membre concerné, les intéressés ne sauraient, en principe, se prévaloir des droits de la défense reconnus aux personnes à l’encontre desquelles une procédure est ouverte, lesquelles peuvent prétendre à un débat contradictoire avec la Commission, tel que celui ouvert au profit de l’État membre concerné (arrêts du Tribunal British Airways e.a./Commission, point 42 supra, point 60 ; Westdeutsche Landesbank Girozentrale et Land Nordrhein-Westfalen/Commission, point 37 supra, points 122 et 125 ; du 8 juillet 2004, Technische Glaswerke Ilmenau/Commission, T‑198/01, Rec. p. II‑2717, point 192, et Schmitz-Gotha Fahrzeugwerke/Commission, point 36 supra, point 54).
44. En l’occurrence, force est de constater que la requérante n’invoque aucune circonstance particulière permettant de considérer qu’elle n’a pas été associée à la procédure administrative dans une mesure adéquate tenant compte des circonstances de l’espèce. À cet égard, le seul fait, avancé par l’intéressée, qu’elle ait été l’unique source possible des preuves estimées nécessaires par la Commission ne justifiait pas que cette institution lui ait adressé des demandes d’information. En effet, ainsi qu’il a déjà été relevé (voir point 36 ci-dessus), c’est en principe à l’État membre concerné qu’il incombe de fournir, à la demande de la Commission, toutes les informations nécessaires. Dans ces conditions, les droits procéduraux de la requérante ne sauraient être affectés ni par l’absence alléguée d’identification, de la part de la Commission, des preuves essentielles requises pour écarter les doutes de celle-ci, ni par le défaut de demandes d’informations supplémentaires de la part de cette institution (voir point 40 ci-dessus). Ces griefs seront, dès lors, uniquement examinés dans le cadre du moyen tiré de la violation du droit d’être entendue de la République hellénique, également invoqué par la requérante.
45. Par ailleurs, et en tout état de cause, il y a lieu de considérer que la requérante a été en mesure de participer à la procédure administrative de manière indirecte, par l’intermédiaire de l’État membre concerné, qui est son unique actionnaire. En outre, il ressort du dossier que des dirigeants d’OA ont participé à des réunions entre les services de la Commission et les autorités helléniques, tout au long de la procédure administrative.
46. Pour l’ensemble de ces motifs, le moyen tiré de la violation du droit d’être entendue de la requérante doit être rejeté comme non fondé.
III – En ce qui concerne l’aide à la restructuration (articles 1 er , 3 et 4 de la décision attaquée)
47. La requérante conteste les éléments sur lesquels s’est fondée la Commission, dans la décision attaquée, pour déclarer l’aide existante à la restructuration incompatible avec le marché commun. Elle critique d’abord les conclusions de la Commission selon lesquelles le plan de restructuration de 1998 n’aurait pas été mis en œuvre. Elle soutient ensuite que la République hellénique a rempli les obligations qui lui étaient imposées par l’article 1 er , paragraphe 1, sous d), de la décision de 1998 en ce qui concerne la réalisation d’un système informatique de gestion (ci-après le « SIG »). En outre, la République hellénique aurait respecté les obligations qui lui incombent en vertu de l’article 1 er , paragraphe 2, de la décision de 1998, relatives à la présentation de rapports concernant la mise en œuvre des conditions imposées par ladite décision. Enfin, les conditions énoncées à l’article 1 er , sous b), c) et e), de la décision de 1994 auraient également été respectées.
A – En ce qui concerne l’absence de mise en œuvre effective du plan de restructuration, alléguée dans la décision attaquée
48. La requérante estime que le plan de restructuration de 1998 a été mis en œuvre, afin d’assurer la viabilité à long terme d’OA. En premier lieu, elle fait valoir que les conclusions de la Commission sur la mise en œuvre de ce plan ne tiennent pas compte de ce qu’il a été modifié, et sont en conséquence entachées d’une erreur de fait, d’une erreur manifeste d’appréciation et/ou d’un défaut de motivation. En deuxième lieu, la Commission n’aurait pas dûment examiné la question de savoir si l’aide approuvée en 1998 était susceptible d’être considérée comme compatible avec l’article 87, paragraphe 3, sous c), CE, sur la base du plan de restructuration modifié, applicable lors de l’adoption de la décision attaquée. À cet égard, la décision attaquée serait entachée d’une erreur manifeste d’appréciation et d’une violation de l’article 87, paragraphe 3, sous c), CE. En troisième lieu, la Commission aurait commis une erreur manifeste d’appréciation en concluant qu’aucune mesure de restructuration d’OA n’avait été prise.
1. Sur le grief relatif au défaut de prise en considération de la modification du plan de restructuration
a) Arguments des parties
49. D’une part, la requérante soutient que la Commission a commis une erreur de fait et une erreur manifeste d’appréciation en s’abstenant de prendre en considération la modification du plan de restructuration de 1998, approuvée, selon la requérante, par cette institution dans le cadre de la procédure de restructuration unique et prolongée qu’elle a poursuivie avec succès. La Commission aurait, en effet, contrôlé le respect des obligations de restructuration imposées à OA au regard du plan de restructuration dans sa version initiale de 1998. Or, lors de l’adoption de la décision attaquée, le plan modifié aurait prévu la privatisation majoritaire d’Olympic Airways, des mesures de compression des coûts et la vente d’actifs non essentiels. L’unique interruption dans la procédure de restructuration aurait été due aux événements du 11 septembre 2001. La première partie du processus de privatisation aurait déjà été accomplie à la date de la décision attaquée.
50. D’autre part, la décision attaquée serait entachée d’un défaut de motivation, dans la mesure où la Commission n’aurait pas analysé le plan modifié, mais se serait fondée sur le plan initial de 1998. Partant, la Commission n’aurait pas motivé de manière pertinente sa conclusion selon laquelle le plan de restructuration (modifié) n’aurait pas assuré la viabilité à long terme d’Olympic Airways.
51. À l’appui des moyens susvisés, la requérante conteste l’affirmation de la Commission, dans la décision attaquée (considérant 173), selon laquelle la République hellénique n’a pas proposé les modifications du plan de restructuration qu’elle estimait nécessaires. Elle allègue qu’il était manifeste pour toutes les parties concernées, lors de la procédure administrative, que le plan de restructuration avait été modifié.
52. La Commission aurait accepté, dès 1999, que le plan de restructuration soit modifié. En effet, elle aurait encouragé la modification de ce plan sous la direction de Speedwing, comme le montreraient ses lettres au gouvernement hellénique du 12 mai, du 27 juillet et du 23 août 1999. Elle aurait été préalablement informée de cette première proposition de modification par lettres du gouvernement hellénique du 7 mai, du 23 juin et du 7 juillet 1999. Le plan Speedwing, extrêmement détaillé, aurait ainsi été le premier plan de restructuration modifié. Il aurait été présenté le 18 novembre 1999 à la Commission, accompagné d’une lettre du gouvernement hellénique. Dans sa lettre du 29 mars 2000 à la République hellénique, la Commission aurait admis que le plan Speedwing était déjà appliqué.
53. La Commission n’ayant toutefois pas approuvé le plan Speedwing, le gouvernement hellénique l’aurait informée dès l’année 2000, notamment par lettres du 29 août et du 6 septembre 2000, du second plan de restructuration modifié, prévoyant la privatisation d’OA, ainsi qu’en attesteraient notamment les considérants 73 et 175 de la décision attaquée. Des informations détaillées sur la procédure de privatisation auraient été présentées à la Commission, notamment dans un mémorandum établi par le Crédit Suisse First Boston au mois de décembre 2000, puis dans une lettre du gouvernement hellénique du 16 mai 2001.
54. Il résulterait de la correspondance échangée que, à partir de l’année 2000, le plan de restructuration se composait d’une privatisation majoritaire, de mesures de compression des coûts et de la vente d’actifs non essentiels. La requérante précise que les mesures de compression des coûts, acceptées par la Commission ainsi qu’il résulterait de la décision attaquée (considérants 106 et 174), avaient débuté en 1998, conformément à la décision de 1998.
55. Plusieurs déclarations de la Commission confirmeraient qu’elle a reconnu que le plan de 1998 avait été modifié de manière à l’adapter à la nouvelle situation et que la restructuration d’OA impliquait nécessairement une privatisation. En effet, dans sa décision du 4 octobre 2000 autorisant formellement une modification du plan de 1998, la Commission n’aurait pas fait état de ses préoccupations quant à l’état d’avancement de la restructuration, mais elle se serait au contraire expressément référée à la privatisation, en indiquant notamment que « la direction [à ce moment là était] transitoire, dans l’attente de la privatisation [d’OA] au début de l’année suivante ».
56. De plus, la Commission aurait pris acte de l’adoption de mesures effectives en vue de la privatisation, notamment dans une lettre aux autorités helléniques datée du 25 avril 2001, ainsi que dans une lettre de la vice-présidente de la Commission, en charge des transports, M me  Loyola de Palacio, au ministre du Transport et des Communications grec, datée du 5 juillet 2001. Cette lettre se serait en effet référée à une réunion, tenue le 29 mai 2001, entre des fonctionnaires de la Commission et des membres du cabinet de M me  Loyola de Palacio, d’une part, et des conseillers financiers et juridiques du gouvernement grec, d’autre part, « sur le thème de la privatisation [alors] en cours [d’OA] ».
57. Par ailleurs, l’absence de versement de la dernière tranche de l’aide approuvée dans la décision de 1998 (22,9 millions d’euros) démontrerait que le gouvernement hellénique et la Commission avaient admis que le plan de restructuration de 1998 avait été modifié dès 1999, afin de prendre en considération l’évolution de la conjoncture du marché du transport aérien ainsi que la situation d’OA. Compte tenu de cette modification ou de cet abandon allégués du plan de restructuration, qui se seraient traduits en particulier par le non-versement de la dernière tranche de l’aide, la décision attaquée, concluant au non-respect du plan de restructuration de 1998 et ordonnant la récupération de la deuxième tranche de l’aide, enfreindrait également le principe de protection de la confiance légitime, les formes substantielles et le principe ne bis in idem. En effet, la Commission aurait dû signaler avant l’adoption de la décision attaquée qu’elle n’acceptait pas la modification susmentionnée. En outre, le non-versement de la dernière tranche de l’aide aurait dû être pris en considération par la Commission pour déterminer le montant de l’aide à récupérer.
58. La mise en œuvre du second plan de restructuration modifié aurait été interrompue à la suite des événements du 11 septembre 2001. Par lettre du 1 er  février 2002, le gouvernement grec aurait notifié à la Commission les nouvelles mesures adoptées par OA, conformément à ce plan de restructuration modifié afin de faire face à la diminution de l’ensemble du trafic aérien. La privatisation majoritaire d’OA, les mesures de compression des coûts et la vente d’actifs non essentiels auraient constitué des mesures de restructuration réelles et appropriées à la lumière de ces circonstances.
59.  Le processus actuel de privatisation aurait été lancé, dès février 2002, avec succès, comme l’indiquerait la lettre du gouvernement grec à la Commission, en date du 22 février 2002. En 2002, l’activité d’OA aurait en effet connu une nette amélioration. La République hellénique aurait informé la Commission du processus de privatisation et des mesures de compression des coûts, notamment dans ses réponses du 11 avril 2002 à la première injonction de la Commission de fournir des informations, dans sa lettre du 16 juillet 2002 et dans ses réponses du 30 septembre 2002 à la seconde injonction de fournir des informations de la Commission, du 9 août 2002. Dans ces réponses, elle aurait notamment confirmé la vente de 58 % de la filiale Olympic Catering.
60. Le procès-verbal de la réunion du 16 octobre 2002 prouverait que la Commission a une nouvelle fois été informée de la situation à cette occasion. Il y serait expressément consigné que le plan de restructuration de 1998 (dans la forme approuvée en 1998) « n’était plus d’actualité » (point 2, dernier paragraphe, intitulé « Présentation financière et commerciale »). Ce procès-verbal indiquerait également (annexe II, paragraphe 16) que M me  Loyola de Palacio a rencontré, les 2 et 3 octobre 2002, M. Verelis, ministre du Transport et des Communications grec, et a demandé l’élaboration d’un nouveau plan de restructuration avant la fin de l’année 2002.
61. De surcroît, le rapport sur l’examen limité des performances d’OA par rapport à son plan financier de 2002 (juillet 2002), qui aurait été communiqué au chef de cabinet de M me  Loyola de Palacio le 5 novembre 2002 et envoyé aux services de la Commission le 14 novembre 2002, aurait fait état d’une amélioration sensible de la situation d’exploitation d’OA en 2002. Dans ces circonstances, le report, après la fin de l’année 2002, de la privatisation majoritaire des activités de vol n’aurait pas été significatif.
62. Le 21 novembre 2002, le rapport détaillé intitulé « Restructuring & Privatisation Report on OA (5 november 2002) » [ Restructuration et privatisation: rapport sur OA (5 novembre 2002) ] aurait été communiqué à la Commission. Ce rapport aurait décrit très minutieusement la proposition de privatisation jusqu’au détail du nombre d’employés et aurait compris des projections financières pour les opérations de vol de 2003 à 2005, démontrant la viabilité de l’entreprise.
63. Par lettre du ministre du Transport et des Communications grec du 2 décembre 2002, le membre de la Commission en charge des transports aurait été informé que six investisseurs privés avaient manifesté leur intérêt pour acquérir la majorité des actions d’OA (considérant 9 de la décision attaquée).
64. Dans ce contexte, contrairement à ce qu’allègue la Commission, le second plan de restructuration modifié lui aurait été présenté « avec toutes les précisions nécessaires », conformément au point 32 des lignes directrices communautaires de 1999 pour les aides d’État au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficulté (JO C 288, p. 2, ci-après les « lignes directrices »). En particulier, le rapport daté du 5 novembre 2002, susmentionné, aurait renfermé toutes les « données, hypothèses, prévisions, mesures, objectifs et conditions » requis, et son titre aurait clairement indiqué qu’il s’agissait d’un plan de restructuration. En outre, les lignes directrices susvisées se borneraient à énoncer, au point 3.2.4, qu’un État membre peut « demander » à la Commission d’accepter des modifications du plan de restructuration. En l’espèce, l’abondante correspondance susmentionnée entre la République hellénique et la Commission constituerait, dès lors, une demande valable. D’ailleurs, le second plan de restructuration modifié aurait été présenté à la Commission selon la même procédure que celle qui avait été suivie en ce qui concerne le plan Speedwing et dont la Commission semblerait satisfaite.
65. La Commission soutient, pour sa part, que le moyen de fait avancé par la requérante, selon lequel le plan de privatisation lui aurait été présenté et aurait été approuvé, n’a jamais été avancé, par OA ou par les autorités grecques, au cours de la procédure administrative, que ce soit en tant que demande d’aide supplémentaire ou en tant que nouveau plan de restructuration remplaçant le plan de 1998. Même pendant la réunion du 16 octobre 2002, il aurait été souligné que la Commission examinait le respect, par la République hellénique, des engagements imposés par la décision de 1998. La requérante ne pourrait donc pas invoquer ce moyen de fait nouveau (voir, a contrario, conclusions de l’avocat général M. Darmon sous l’arrêt Allemagne et Pleuger Worthington/Commission, point 34 supra, Rec. p. I‑1175, points 33 et 107 ; arrêts du Tribunal British Airways e.a./Commission, point 42 supra, point 81, et du 15 septembre 1998, BFM et EFIM/Commission, T‑126/96 et T‑127/96, Rec. p. II‑3437, point 88). Sur le fond, la Commission conteste qu’OA ait fait l’objet d’une « procédure de restructuration unique et prolongée », fondée sur un plan de restructuration modifié. Elle allègue que le plan Speedwing différait complètement d’un plan de privatisation. En outre, à la suite de l’abandon du plan Speedwing, aucun plan de restructuration modifié ne lui aurait été soumis ni, a fortiori, n’aurait été approuvé par cette institution.
66. La Commission fait valoir que, selon la jurisprudence (arrêt BFM et EFIM/Commission, point 65 supra, points 98 à 100), une simple déclaration d’intention ne suffit pas pour qu’il y ait modification d’un plan de restructuration. La présentation formelle d’un plan modifié (accompagné de données, d’hypothèses, de prévisions, de mesures, d’objectifs et de conditions), en vue de son appréciation par la Commission, serait nécessaire. Les autorités grecques auraient d’ailleurs manifestement connu la procédure applicable, puisqu’elles l’auraient suivie tant dans le cas de l’adaptation du plan de 1994, que la Commission a approuvée dans la décision de 1998, que dans le cas du plan Speedwing.
67. En l’espèce, la correspondance invoquée par la requérante n’aurait en aucun cas pu être considérée comme répondant aux conditions d’un plan de restructuration modifié. En particulier, le rapport intitulé « Report on the limited review of [OA] performance as compared to its 2002 financial plan » s’appuierait sur des informations et des hypothèses non confirmées et sur des données qui se seraient parfois révélées inexactes et incomplètes. Quant au rapport du 5 novembre 2002 sur la restructuration et la privatisation d’OA, il présenterait encore la procédure de privatisation comme un « concept », alors qu’il avait été soumis à la Commission en novembre 2002, soit moins de deux mois avant l’expiration du plan de restructuration approuvé en 1998. D’ailleurs, aucun de ces deux rapports n’aurait été explicitement présenté en tant que plan révisé.
68. Enfin, l’argument selon lequel le non-versement de la dernière tranche de l’aide prouverait que le plan de 1998 a été modifié d’un commun accord serait tardif, car il n’aurait pas été invoqué au cours de la procédure administrative. En outre, il ne serait pas fondé. Il serait par ailleurs en contradiction avec les observations transmises le 21 novembre 2002 par les autorités grecques, selon lesquelles le versement de la dernière tranche n’aurait pas été approuvé par la Commission, empêchant ainsi le plan de porter ses fruits.
69. Dans ces conditions, comme la durée du plan de restructuration approuvé par la décision de 1998 touchait à sa fin, la Commission aurait été tenue d’apprécier la mise en œuvre de ce plan.
b) Appréciation du Tribunal
70. Il convient d’examiner la fin de non-recevoir opposée par la Commission à l’argumentation de la requérante relative à la modification du plan de restructuration, avant d’aborder les moyens tirés, d’une part, du défaut de motivation et, d’autre part, de l’erreur de fait ainsi que de l’erreur manifeste d’appréciation.
Sur la fin de non-recevoir opposée par la Commission
71. La Commission soutient que l’argumentation de la requérante fondée sur la présentation alléguée d’un plan de privatisation modifiant le plan de restructuration de 1998 est irrecevable, dans la mesure où elle n’aurait pas été avancée durant la procédure administrative.
72. Le Tribunal rappelle que, dans le cadre d’un recours en annulation introduit en vertu de l’article 230 CE, la légalité d’un acte communautaire doit être appréciée en fonction des éléments de fait et de droit existant à la date où l’acte a été adopté. En particulier, les appréciations complexes portées par la Commission ne doivent être examinées qu’en fonction des seuls éléments dont celle-ci disposait au moment où elle les a effectuées (arrêts du Tribunal British Airways e.a./Commission, point 42 supra, point 81, et du 15 juin 2005, Corsica Ferries France/Commission, T‑349/03, Rec. p. II‑2197, point 142).
73. Il en résulte qu’un requérant ne saurait en principe être recevable à se prévaloir d’arguments factuels inconnus de la Commission et qui n’auraient pas été signalés à celle-ci au cours de la procédure d’examen. En revanche, rien n’empêche l’intéressé de développer à l’encontre de la décision finale un moyen juridique non invoqué au stade de la procédure administrative (arrêts du Tribunal du 6 octobre 1999, Kneissl Dachstein/Commission, T‑110/97, Rec. p. II‑2881, point 102, et Saxonia Edelmetalle et Zemag./Commission, point 34 supra, point 68).
74. En l’espèce, la Commission ne conteste pas que la question de la privatisation d’OA, abordée notamment dans ses échanges de correspondance avec les autorités grecques et dans certains rapports qui lui ont été communiqués par ces autorités, sur lesquels la requérante fonde son moyen relatif à l’existence d’un plan de restructuration modifié approuvé par cette institution, a été portée à sa connaissance durant la procédure administrative.
75. Or, la question de savoir si un plan de privatisation modifiant le plan de restructuration de 1998 a été dûment présenté à la Commission en vue de son approbation par cette dernière, conformément aux règles procédurales applicables, relève d’une appréciation juridique, sur la base des éléments factuels susmentionnés, dont il est constant qu’ils avaient été communiqués à la Commission.
76. S’agissant, dès lors, d’un moyen juridique et non d’une argumentation purement factuelle, la requérante est recevable à se prévaloir de l’existence alléguée d’un plan de privatisation remplaçant le plan de restructuration de 1998, qu’elle ait ou non invoqué ce moyen au cours de la procédure administrative.
77. Pour les mêmes motifs, la fin de non-recevoir opposée par la Commission à l’argument juridique de la requérante, selon lequel le défaut de versement de la dernière tranche de l’aide approuvée par la décision de 1998 prouverait que le plan de restructuration de 1998 a été modifié en accord avec la Commission, doit également être rejetée.
Sur le moyen tiré du défaut de motivation
78. Il convient d’apprécier, à titre liminaire, la portée de l’argumentation de la requérante relative au défaut de motivation.
79. Le Tribunal rappelle à cet égard que l’obligation de motivation constitue une formalité substantielle qui doit être distinguée de la question du bien-fondé de la motivation, celui-ci relevant de la légalité au fond de l’acte litigieux. Les griefs et arguments visant à contester le bien-fondé de cet acte sont dès lors inopérants dans le cadre d’un moyen tiré du défaut ou de l’insuffisance de motivation. La motivation exigée par l’article 253 CE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle (arrêt de la Cour du 22 mars 2001, France/Commission, C‑17/99, Rec. p. I‑2481, points 35 à 38 ; arrêts Corsica Ferries France/Commission, point 72 supra, points 52 et 59, et Schmitz-Gotha Fahrzeugwerke/Commission, point 36 supra, points 70 et 71).
80. Par ailleurs, selon une jurisprudence bien établie, la question de savoir si la motivation d’une décision satisfait aux exigences de l’article 253 CE doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte et de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (arrêts British Airways e.a./Commission, point 42 supra, point 94, et Freistaat Thüringen/Commission, point 36 supra, point 202).
81. En l’espèce, la requérante reproche en substance à la Commission d’avoir omis de motiver la décision attaquée en ce qui concerne l’absence de viabilité d’OA, au regard du plan de restructuration modifié.
82. Il est vrai que, dans la décision attaquée, la Commission a contrôlé la mise en œuvre effective du plan de restructuration par rapport au plan prévu par la décision de 1998. Néanmoins, au considérant 173 de cette décision, elle a motivé cette approche par l’absence, selon elle, de présentation par l’État grec, unique actionnaire d’OA, de proposition de modification concrète du plan de restructuration de 1998, après son rejet du plan Speedwing. Au considérant 116, troisième alinéa, elle avait déjà relevé à cet égard que, bien que le seuil de pertes s’élevant à 50 % du capital social ait été dépassé dès 1999, aucune augmentation de capital n’avait été réalisée et le plan de restructuration n’avait pas été « massivement adapté » en temps voulu.
83. Afin de déterminer si cette explication constitue en l’occurrence une motivation suffisante, il y a lieu de l’apprécier dans le contexte de la procédure ayant conduit à l’adoption de la décision attaquée. À cet égard, d’une part, le Tribunal relève que, dans sa décision du 6 mars 2002 d’ouvrir la procédure formelle d’examen, la Commission avait en particulier indiqué que le plan de restructuration de 1998, sur lequel était fondée la décision de 1998 approuvant l’aide à la restructuration considérée, n’avait pas été mis en œuvre comme prévu et que l’existence de doutes sérieux quant à la compatibilité de la situation économique et financière actuelle d’OA avec les indicateurs opérationnels et financiers du plan en cause justifiait le réexamen de la décision de 1998, du point de vue de l’application correcte de ce plan. D’autre part, il ne ressort pas du dossier que les autorités helléniques ont présenté à la Commission, à la suite de l’abandon du plan Speedwing et avant l’adoption de la décision attaquée, le 11 décembre 2002, une demande formelle et explicite de modification du plan de restructuration de 1998, afin de réaliser les adaptations nécessaires de ce plan en procédant en l’occurrence à la privatisation d’OA.
84. Dans ces conditions, force est de constater que la Commission n’était pas tenue d’exposer davantage, dans la décision attaquée, les raisons pour lesquelles elle estimait devoir contrôler la mise en œuvre du plan de restructuration de 1998 dans sa version initiale.
85. Il s’ensuit que le moyen tiré du défaut de motivation de cette décision en ce qui concerne la question de savoir si le plan de restructuration modifié, invoqué par la requérante, permettait de rétablir dans un délai raisonnable la viabilité à long terme d’OA n’est pas fondé.
86. Il y a lieu dès lors d’examiner les griefs relatifs à l’absence de prise en considération du plan de restructuration modifié, dans le cadre des moyens tirés de l’erreur de fait et de l’erreur manifeste d’appréciation, invoqués par la requérante.
Sur les moyens tirés de l’erreur de fait et de l’erreur manifeste d’appréciation
87. La requérante invoque quatre séries d’arguments afin de démontrer que le plan de 1998 avait été révisé après l’abandon du plan Speedwing. Il convient de préciser le cadre juridique dans lequel s’inscrit la question litigieuse, avant d’examiner successivement ces arguments de la requérante, fondés, premièrement, sur la procédure de restructuration selon elle unique et prolongée d’OA et la nécessité d’actualiser le plan de 1998, deuxièmement, sur le non-versement de la dernière tranche de l’aide, troisièmement, sur la décision du 4 octobre 2000 et, quatrièmement, sur la correspondance échangée entre les autorités grecques et la Commission ainsi que sur les rapports communiqués à cette dernière pendant la procédure administrative.
– Cadre juridique et question soulevée en l’espèce
88. Il est de jurisprudence constante que, pour être déclarées compatibles avec le marché commun au titre de l’article 87, paragraphe 3, sous c), CE, les aides à des entreprises en difficulté doivent être liées à un plan de restructuration cohérent qui doit être présenté à la Commission avec toutes les précisions nécessaires (arrêts France/Commission, point 79 supra, point 45 ; BFM et EFIM/Commission, point 65 supra, point 98, et Technische Glaswerke Ilmenau/Commission, point 43 supra, point 151). Les lignes directrices, applicables en l’espèce, confirment que le plan de restructuration doit permettre de rétablir dans un délai raisonnable la viabilité à long terme de l’entreprise, sur la base d’hypothèses réalistes concernant les conditions d’exploitation future, et qu’il doit être présenté avec toutes les précisions nécessaires [point 3.2.2, sous b)].
89. En outre, selon les lignes directrices, à la suite de l’approbation d’une aide à la restructuration, il incombe à l’entreprise concernée de mettre en œuvre intégralement le plan de restructuration accepté par la Commission et d’exécuter toute autre obligation prévue dans la décision de la Commission [point 3.2.2, sous f)]. La mise en œuvre du plan de restructuration s’effectue sous le contrôle de la Commission, qui doit être mise en mesure de s’assurer du bon déroulement du plan au moyen de rapports réguliers et détaillés, qui lui sont communiqués par l’État membre concerné [point 3.2.2, sous g)].
90. Les lignes directrices (point 3.2.4) précisent également que, si une aide à la restructuration a été autorisée, l’État membre concerné peut, pendant la période de restructuration, demander à la Commission d’accepter des modifications du plan de restructuration et du montant de l’aide. La Commission peut autoriser de telles modifications après avoir vérifié qu’un certain nombre de conditions étaient réunies. En particulier, le plan révisé doit montrer un retour à la viabilité toujours dans un délai raisonnable.
91. Il résulte dès lors des dispositions combinées de l’article 87, paragraphe 3, sous c), et de l’article 88, paragraphes 2 et 3, CE, telles qu’elles sont interprétées par la jurisprudence susvisée et mises en œuvre par les dispositions précitées des lignes directrices, que toute modification importante d’un plan de restructuration accepté par la Commission requiert, en principe, la présentation par l’État membre concerné d’un plan révisé comportant toutes les précisions nécessaires afin de permettre à la Commission d’apprécier la compatibilité de l’aide avec le marché commun, au regard des conditions énoncées au point 3.2.4 des lignes directrices.
92. Sur le plan procédural, la jurisprudence indique par ailleurs que, lorsque l’une des conditions auxquelles était soumise l’approbation d’une aide n’est pas remplie, la Commission ne peut normalement adopter une décision de dérogation à cette condition sans rouvrir la procédure prévue par l’article 88, paragraphe 2, CE que si les écarts sont relativement mineurs par rapport à la condition initiale (arrêt du Tribunal du 15 septembre 1998, Ryanair/Commission, T‑140/95, Rec. p. II‑3327, point 88). En particulier, lorsque l’adaptation du plan de restructuration soulève des doutes quant à la compatibilité de l’aide, la Commission est tenue de procéder à un réexamen formel de la compatibilité de cette aide avec le marché commun.
93. Ces règles procédurales confirment que, en l’absence d’exécution intégrale du plan de restructuration accepté dans la décision d’approbation d’une aide à la restructuration, la Commission ne peut autoriser, le cas échéant, une modification importante de ce plan que sur la base d’un examen formel approfondi de la conformité du plan révisé, présenté par l’État membre concerné, aux conditions susmentionnées énoncées par les lignes directrices. En conséquence, à défaut de présentation par l’État membre concerné d’un plan de restructuration révisé, la Commission n’est en principe ni tenue ni en mesure – lors de son appréciation de la compatibilité de l’aide – de prendre en considération d’éventuelles modifications importantes du plan initial, sur la base de simples déclarations d’intention de l’État membre concerné.
94. En l’espèce, il y a dès lors lieu de vérifier si, à défaut de seconde demande formelle de modification du plan de restructuration après l’abandon du premier plan de restructuration révisé notifié à la Commission, à savoir le plan Speedwing (voir points 13 et 83 ci-dessus), les divers éléments invoqués par la requérante permettent néanmoins de considérer qu’une seconde demande de modification du plan de restructuration de 1998 a été présentée à la Commission avec toutes les précisions nécessaires pour lui permettre d’apprécier la compatibilité de l’aide.
– Examen des arguments relatifs à la procédure de restructuration unique et prolongée d’OA et à la nécessité d’actualiser le plan de restructuration de 1998
95. Il convient de relever d’abord que l’argument de la requérante, selon lequel OA aurait poursuivi une procédure de restructuration unique et prolongée, au cours de laquelle le plan de restructuration de 1998 aurait été modifié, est en toute hypothèse privé de pertinence. En effet, quelle que soit la nature des mesures de restructuration mises en œuvre ou envisagées, dès lors que les autorités nationales compétentes souhaitaient obtenir, comme en l’espèce, une adaptation substantielle du plan initial (voir point 97 ci-après), il leur incombait de soumettre un plan révisé à l’approbation de la Commission, conformément aux dispositions susvisées des lignes directrices, afin de permettre à cette institution de contrôler la compatibilité de l’aide avec le marché commun, au regard de ce plan révisé. En particulier, il ne suffisait pas de demander à la Commission d’examiner la situation financière d’OA indépendamment de la mise en œuvre effective du plan de restructuration de 1998, comme l’ont fait à maintes reprises les autorités grecques selon la décision attaquée (considérant 184). Il est d’ailleurs à noter que la restructuration d’OA avait été entamée dès 1994, comme il est souligné dans le rapport final établi par Deloitte & Touche sur le plan Speedwing en mars 2000, et qu’une actualisation du plan de 1994 et une extension de la période de restructuration, nécessaires pour permettre à OA de redresser la situation en fonction des objectifs fixés par le plan initial, avaient été autorisées par la Commission dans la décision de 1998, à la suite de la notification par la République hellénique, au mois de juillet 1998, d’un plan de restructuration révisé accompagné d’un plan de mise en œuvre détaillé (voir considérants 40, 46, 78 et 85 de cette décision). Le plan de restructuration de 1998 poursuivait le rétablissement de la viabilité à long terme d’OA, par la mise en œuvre complète des mesures de restructuration déjà prévues dans le plan de 1994, auxquelles s’ajoutaient des mesures de restructuration supplémentaires afin de tenir compte de la dégradation des résultats financiers d’OA en 1997.
96. De surcroît, les mesures de restructuration d’OA successivement mises en œuvre pendant la période d’application du plan de restructuration de 1998 s’inscrivaient dans des stratégies différentes, entraînant ainsi une discontinuité dans la procédure de restructuration. En effet, comme les autorités grecques l’ont reconnu notamment dans leurs réponses du 11 avril 2002 à l’injonction de fournir des informations du 6 mars 2002, « la philosophie [du] plan Speedwing était très différente de celle du plan approuvé en 1998, en ce qu’elle était davantage centrée sur l’expansion et la maximisation des recettes que sur les dépenses ». Le plan Speedwing, assorti d’un plan d’entreprise, a été notifié à la Commission au mois de novembre 1999 (voir point 13 ci-dessus). Toutefois, la réalisation de ce plan avait été entamée dès le mois d’août 1999, sans l’aval de la Commission. La mise en oeuvre du plan de restructuration de 1998 a ainsi été suspendue du mois d’août 1999 jusqu’au départ de Speedwing, au milieu de 2000, et une nouvelle phase de compression des coûts et de relance du plan de restructuration de 1998 a pu débuter en été 2000.
97. En l’occurrence, il était cependant manifeste, dès 1999, qu’une révision substantielle du plan de restructuration de 1998 était nécessaire pour assurer la viabilité à long terme d’OA, comme l’a souligné le gouvernement grec notamment dans le plan Speedwing, en se référant en particulier au rapport de Deloitte & Touche du 21 juillet 1999 sur l’exécution du plan de 1998 (voir point 11 ci-dessus). Dans ce rapport, il était en effet souligné que la mauvaise situation financière d’OA et la détérioration des conditions du marché rendaient indispensables des mesures supplémentaires pour assurer la viabilité à long terme de la compagnie. L’inadéquation des résultats financiers d’OA escomptés dans le plan de restructuration de 1998 avait d’ailleurs déjà été relevée dans le rapport sur la mise en œuvre de ce plan communiqué à la Commission le 7 mai 1999 (voir point 10 ci-dessus), dans lequel ces autorités avaient expliqué que, après l’adoption de la décision de 1998, les résultats réels résultant des comptes certifiés de l’exercice 1997 s’étaient avérés « pires que les estimations les plus pessimistes avancées à la fin du mois de février 1998, lorsque le plan de restructuration et le plan d’entreprise qui y était associé avaient été élaborés ». Enfin, il ressort du compte rendu de cette réunion établi par la Commission que, lors de la réunion avec les services de la Commission du 16 octobre 2002, les conseillers juridiques du gouvernement grec ont réaffirmé que le plan de restructuration de 1998 n’était plus d’actualité depuis 1999 du fait des écarts importants intervenus dès la première année du plan.
98. Eu éga rd à l’ampleur des modifications estimées nécessaires par les deux parties, les exigences susvisées (voir points 91 et 93 ci-dessus) relatives à la présentation par l’État membre concerné, pendant la période de restructuration, d’un plan de restructuration révisé, en vue de son examen approfondi par la Commission, ne pouvaient être infléchies du simple fait que la Commission a encouragé – ainsi qu’elle le relève elle-même – la modification du plan de restructuration de 1998. La Commission a en effet encouragé la modification de ce plan, d’abord sous la direction de Speedwing, comme il ressort notamment de ses lettres du 27 juillet 1999 et du 23 août 1999 ainsi que de la décision attaquée (considérant 29), puis après l’abandon du plan Speedwing, comme l’indiquent par exemple sa lettre du 29 mars 2000, la lettre du membre de la Commission en charge des transports, M me  Loyola de Palacio, en date du 5 juillet 2001, et le fait que cette dernière ait exprimé, lors de ses rencontres des 2 et 3 octobre 2002 avec M. Verelis, ministre du Transport et des Communications grec, les doutes de la Commission sur la viabilité d’OA et l’urgence de disposer d’un nouveau plan de restructuration avant l’échéance du plan de restructuration en cours, ainsi qu’il résulte de l’annexe II du compte rendu de la réunion du 16 octobre 2002.
99. En outre, il découle des pièces du dossier que, à maintes occasions, et notamment dans sa lettre du 23 août 1999, susvisée, la Commission, tout en se déclarant favorable à une modification du plan de restructuration de 1998, a insisté sur le fait qu’elle devrait examiner le nouveau plan révisé en détail avant de prendre sa décision finale sur la compatibilité de l’aide. Au préalable, la Commission avait notamment souligné que la priorité devait être accordée par les autorités nationales compétentes à la définition de projections financières révisées couvrant toute la durée du plan (voir la lettre de la Commission aux autorités helléniques du 12 mai 1999).
100. Dans ce contexte, l’existence d’un consensus entre les autorités helléniques et la Commission, pendant la procédure administrative, sur la nécessité d’actualiser le plan de restructuration de 1998 ne permet pas à elle seule de présumer qu’un nouveau plan révisé satisfaisant aux exigences susvisées (voir points 91 et 93 ci-dessus) a été soumis à la Commission en vue de son approbation.
– Examen de l’argument relatif au non-versement de la dernière tranche de l’aide
101. Quant au non-versement de la troisième et dernière tranche de l’aide, il ressort clairement des pièces du dossier qu’il était motivé par l’inexécution du plan de restructuration de 1998. En effet, la décision de 1998 (article 1 er , paragraphe 2) subordonnait le versement de cette tranche, d’un montant de 22,9 millions d’euros, au respect de l’ensemble des conditions imposées par cette décision pour assurer la compatibilité de l’aide avec le marché commun et à la mise en œuvre effective du plan de restructuration de 1998, ainsi qu’à la réalisation des résultats escomptés (notamment en ce qui concerne les ratios de coûts et de productivité). Or, à la suite de la communication par les autorités grecques, le 7 mai 1999, du rapport, déjà cité, prévu par l’article 1 er , paragraphe 2, de la décision de 1998 avant le versement de la dernière tranche, la Commission avait indiqué aux autorités grecques, en particulier par lettre du 27 juillet 1999, susvisée, que l’analyse des manquements relatifs à la mise en œuvre du plan de restructuration de 1998, exposée dans le rapport de Deloitte & Touche du 21 juillet 1999 (voir points 10 et 11 ci-dessus), montrait qu’elle ne pouvait pas prendre une décision favorable au paiement de la dernière tranche. Ainsi que le Tribunal l’a déjà relevé (voir point 98 ci-dessus), elle avait invité dans cette lettre le gouvernement grec à lui soumettre un plan actualisé de restructuration d’OA, afin d’examiner s’il justifiait le versement d’un capital d’un montant de 22,9 millions d’euros. Dans sa lettre du 18 novembre 1999 notifiant le plan Speedwing à la Commission (voir point 13 ci-dessus), le gouvernement hellénique avait demandé à cette institution de pouvoir verser la dernière tranche de l’aide, à la suite de son contrôle au regard du plan révisé. Cependant, par lettre du 17 décembre 1999, il a invité cette institution à reporter sa décision concernant le paiement de la dernière tranche, afin de permettre aux autorités grecques de procéder à une évaluation de l’incidence éventuelle de la procédure visant à permettre l’investissement privé dans OA, qui venait d’être engagée, et de développer le plan optimal pour assurer la viabilité d’OA. En effet, le contrat conclu avec Speedwing prévoyait en faveur de British Airways une option d’achat, avant juillet 2000, d’actions d’OA à concurrence de 20 % du capital de celle-ci. Dans ce contexte, l’absence de versement de la dernière tranche de l’aide peut d’autant moins s’expliquer par la circonstance que le gouvernement hellénique et la Commission auraient considéré que le plan de restructuration de 1998 avait été révisé, que le plan Speedwing a, en définitive, été écarté à la suite de la communication par la Commission aux autorités helléniques, par lettre du 20 mars 2000, du rapport final défavorable établi par Deloitte & Touche au mois de mars 2000 (voir point 14 ci-dessus).
102. Les développements ultérieurs de l’affaire ne permettent pas davantage de considérer que le non-versement de la dernière tranche de l’aide témoigne de la modification du plan de restructuration de 1998. British Airways n’ayant pas présenté d’offre d’achat avant le mois de juillet 2000, le gouvernement grec a informé la Commission, par lettre du 29 août 2000, de sa décision de lancer une procédure internationale d’appels d’offres afin de désigner un investisseur stratégique. Dans cette lettre, il réitérait sa demande visant au report par la Commission de la décision sur la libéralisation de la dernière tranche, tant qu’OA « n’aurait pas évalué les résultats de cette tentative » de privatisation. Ces éléments attestent uniquement que la Commission était informée du projet de privatisation majoritaire d’OA visant à faciliter la réalisation des objectifs du plan de restructuration (voir point 106 ci-après). En conséquence, bien que, dans leurs réponses du 11 avril 2002 (point 1.9), les autorités helléniques aient présenté le « gel » de la dernière tranche de l’aide comme le résultat de leur attitude d’ouverture au compromis avec la Commission, ce « gel » ne peut pas être interprété, dans le contexte exposé ci-dessus, comme le résultat de la présentation d’une demande de révision du plan de restructuration assortie d’un plan révisé conformément aux dispositions des lignes directrices. Ce gel découlait exclusivement de la mise en œuvre par la Commission de l’article 1 er , paragraphe 2, de la décision de 1998 (voir point 101 ci-dessus).
103. Il s’ensuit que, contrairement aux allégations de la requérante, le non-versement de la dernière tranche de l’aide ne peut pas être considéré comme un indice de la modification du plan de restructuration de 1998 ou de la soumission à la Commission d’une demande de révision de ce plan de restructuration de 1998 assortie d’un second plan révisé, après l’abandon du plan Speedwing.
104. En conséquence, nonobstant le défaut de versement de la dernière tranche de l’aide, le plan de restructuration de 1998 demeurait intégralement valable et continuait à s’imposer pleinement à la requérante, conformément aux dispositions des lignes directrices (voir point 89 ci-dessus). En particulier, contrairement aux allégations de la requérante, il n’incombait pas à la Commission de signaler, avant l’adoption de la décision attaquée, qu’elle n’acceptait pas la prétendue modification de ce plan qui se serait traduite par le non-versement de la dernière tranche de l’aide. En outre, il ne lui appartenait pas, lorsqu’elle a contrôlé, dans la décision attaquée, le respect du plan de restructuration de 1998 et pris position sur la récupération de l’aide déjà versée qu’elle estimait incompatible avec le marché commun, de tenir compte de la prétendue modification susmentionnée et du non-versement de la dernière tranche de l’aide, dès lors qu’aucune modification du plan de restructuration de 1998 ne lui avait été régulièrement notifiée. Il en découle que les moyens supplémentaires invoqués par la requérante en relation avec cette argumentation relative à l’absence de versement de la dernière tranche, qui sont tirés de la violation du principe de protection de la confiance légitime, des formes substantielles et du principe ne bis in idem, doivent également être rejetés comme privés de tout fondement.
– Examen de l’argument relatif à la décision du 4 octobre 2000
105. De même, la mention – dans la décision de la Commission du 4 octobre 2000 de ne pas soulever d’objection contre une modification de la décision de 1998 – du caractère transitoire de la direction d’OA, en attendant la privatisation d’OA au début de l’année 2001, ne permet pas de supposer qu’un second plan de restructuration modifié, intégrant la privatisation d’OA, avait été présenté à la Commission après l’abandon du plan Speedwing. Dans le contexte de la décision du 4 octobre 2000, la mention susvisée constituait uniquement l’un des motifs de la décision de la Commission de proroger le délai d’utilisation des nouvelles garanties d’emprunt approuvées dans la décision de 1998 (voir points 16 et 17 ci-dessus). Contrairement aux allégations de la requérante lors de l’audience, dans la décision du 4 octobre 2000, c’est uniquement la modification mineure constituée par la prorogation susmentionnée du délai d’utilisation des nouvelles garanties d’emprunt qui a été considérée comme ne soulevant aucun doute en ce qui concernait la compatibilité de l’aide, conformément à la jurisprudence illustrée par l’arrêt Ryanair/Commission, point 92 supra.
106. Il s’ensuit que la décision du 4 octobre 2000, invoquée par la requérante, ne peut pas être interprétée dans le sens qu’elle renferme un indice de la présentation à la Commission d’un second plan révisé intégrant la procédure de privatisation, et de l’approbation de ce plan.
– Examen des arguments fondés sur la correspondance entre les autorités grecques et la Commission et sur les rapports communiqués à cette institution
107. Il importe de rappeler à titre liminaire que ni l’information régulière de la Commission sur la mise en œuvre du projet de privatisation majoritaire d’OA, en particulier sur l’évolution des deux procédures de privatisation successives entamées respectivement au début de l’été 2000 et au mois de février 2002, ni la tenue de réunions à ce sujet entre les conseillers du gouvernement hellénique et les services de la Commission ne pouvaient dispenser les autorités helléniques de soumettre à l’approbation de la Commission, avec les précisions nécessaires, toute modification importante du plan de restructuration de 1998.
108. Il convient dès lors de vérifier si la correspondance et les divers rapports invoqués par la requérante permettent de considérer qu’une demande de modification du plan de restructuration assortie d’un plan révisé a été présentée à la Commission conformément aux exigences des lignes directrices, que ce soit en relation avec la première ou avec la seconde procédure de privatisation.
109. En ce qui concerne la première procédure de privatisation, à la suite de l’adoption, en septembre 2000, de la décision requise en vue de procéder à une privatisation majoritaire d’OA, l’appel d’offres a été lancé au mois de décembre suivant, selon les indications fournies dans les réponses des autorités helléniques du 11 avril 2002 à l’injonction de fournir des informations du 6 mars 2002 (points 2.7.4 et 2.19.2). Le ministre du Transport et des Communications grec a souligné, dans une lettre à M me  Loyola de Palacio, en date du 6 septembre 2000, que, selon les commentaires recueillis par le Crédit Suisse First Boston auprès d’investisseurs privés, il n’y aurait de manifestation d’intérêt qu’en cas de cession d’un paquet majoritaire et à condition que les paramètres financiers d’OA soient « limpides ». Quant au mémorandum du Crédit Suisse First Boston daté du 20 décembre 2000, communiqué à la Commission, il était destiné à assister un nombre délimité de sociétés ayant exprimé leur intérêt pour l’acquisition d’OA, dans leur décision de procéder ou non à des investigations supplémentaires concernant la situation de cette société. Il comprenait notamment le rapport établi par PriceWaterhouseCoopers (voir point 15 ci-dessus). La question de l’adaptation du plan de restructuration de 1998, en vue de rétablir la viabilité d’OA, n’était cependant abordée ni dans ce mémorandum ni dans la correspondance et les réponses susmentionnées.
110. Il en est de même de la lettre adressée par les autorités grecques à la Commission le 16 mai 2001, en réponse à la lettre de cette institution du 25 avril 2001. Dans cette dernière lettre, qui se référait aux discussions préliminaires qui avaient eu lieu à partir du mois de décembre 2000 entre les services de la Commission et les conseillers du gouvernement hellénique au sujet du projet de privatisation d’OA, d’une part, la Commission avait exprimé des doutes en ce qui concerne la compatibilité de la procédure d’appel d’offres avec sa position sur les privatisations exposée dans son XXIII e  Rapport sur la politique de concurrence , de 1993 (points 402 et 403). D’autre part, la Commission avait rappelé dans cette même lettre que le respect du plan de restructuration et le retour à la viabilité d’OA constituaient des conditions clés au regard des décisions de 1994 et de 1998.
111. Or, sur ce dernier point, les autorités helléniques se sont limitées, dans leur réponse susvisée du 16 mai 2001, à renvoyer à leurs observations du 19 février 2001 sur la plainte de l’HACA (voir point 18 ci-dessus), sans même évoquer une éventuelle adaptation du plan de restructuration de 1998. Par ailleurs, en ce qui concerne la procédure de privatisation, elles ont uniquement informé la Commission de la présentation de trois offres dans le délai fixé et annoncé que l’opération lui serait notifiée après des consultations informelles avec ses services. Il ressort ainsi de cet échange de correspondance des 25 avril et 16 mai 2001 que, à ce stade, aucune demande de révision du plan de restructuration n’a été présentée à la Commission.
112. Par lettre du 1 er  février 2002, les autorités helléniques ont informé la Commission des discussions en cours avec l’un des soumissionnaires. En outre, elles ont communiqué à cette institution des mesures de réduction des coûts d’exploitation, de rationalisation du réseau d’OA et d’amélioration du rendement par la suppression des tarifs réduits et l’application de techniques de gestion du rendement. Ces mesures supplémentaires, adoptées en vue de faire face à la crise sur le marché du transport aérien consécutive aux événements du 11 septembre 2001 et pleinement compatibles avec le plan de restructuration de 1998, n’étaient cependant accompagnées d’aucune demande d’adaptation de ce plan.
113. Il en découle que ni les lettres et documents invoqués par la requérante ni les autres éléments du dossier ne font apparaître qu’une demande, même implicite, de révision du plan de restructuration de 1998 a été présentée à la Commission, au cours de la première procédure de privatisation, interrompue en février 2002 en raison de l’incapacité du soumissionnaire privilégié à démontrer sa solidité financière.
114. En ce qui concerne la seconde procédure de privatisation, le gouvernement hellénique a annoncé à la Commission, par lettre du ministre du Transport et des Communications du 22 février 2002, que la procédure de privatisation s’engageait dans une nouvelle phase au cours de laquelle un plan de réorganisation d’OA serait mis en œuvre en vue de lancer, d’ici quelques mois, un nouveau transporteur aérien viable. Simultanément, OA cesserait toutes ses activités de vol. Tous les actifs et les filiales d’OA seraient vendus, dans un délai de deux ans environ. Le plan de privatisation détaillé ainsi que le plan d’entreprise détaillé du nouveau transporteur aérien seraient présentés dans les semaines à venir à la Commission.
115. Il ressort très clairement des documents transmis à la Commission par les autorités helléniques que la seconde procédure de privatisation d’OA visait à faciliter la réalisation du principal objectif défini dans la décision de 1998, à savoir le rétablissement de la viabilité de cette compagnie. Il convient dès lors d’examiner ces documents, afin d’apprécier s’ils peuvent être considérés comme renfermant au moins implicitement un plan de restructuration révisé.
116. Dans leurs réponses du 11 avril 2002 à la première injonction de fournir des informations, en date du 6 mars 2002, les autorités helléniques ont relevé que, depuis l’été 2000, l’effort de restructuration d’OA comportait deux volets, à savoir, d’une part, la procédure de privatisation majoritaire d’OA grâce à laquelle sa restructuration à long terme serait réalisée et, d’autre part et parallèlement, la rationalisation des activités d’OA (notamment par la réduction des capacités et des coûts) de manière à ne pas mettre en péril la procédure de privatisation en cours (points 2.7.5, 2.3.13 et 2.7.1). Elles ont expliqué que, la mise en œuvre de la restructuration d’OA ayant été retardée par divers facteurs internes et externes, le recours à la privatisation visait à accélérer l’effort de restructuration (point 1.6). Elles ont indiqué brièvement que les objectifs de la privatisation seraient en particulier les suivants : la société New Olympic Airways (NOA) exercerait uniquement des activités de vol ; l’aéroport international d’Athènes à Spata serait sa principale plate-forme de correspondance (« hub »); NOA disposerait de la solidité financière et des capacités nécessaires pour assurer sa viabilité à long terme ; l’exposition de la République hellénique et du groupe OA aux risques et aux dettes qui resteront à la charge du groupe OA à la suite de sa restructuration devraient être minimisés et, enfin, les recettes de la vente devraient être maximisées (point 2.19.8).
117. Dans ces réponses du 11 avril 2002, les autorités helléniques ont en particulier souligné que la privatisation d’OA ne figurait pas parmi les conditions de l’autorisation de l’aide considérée et qu’elle représentait une assurance supplémentaire, pour la Commission, de l’engagement ferme du gouvernement hellénique de restructurer la compagnie. Elles ont insisté sur le fait que la privatisation constituait un élément essentiel pour la restructuration et la viabilité à long terme d’OA. L’information initiale relative à la première procédure de privatisation, interrompue en février 2002, aurait été fournie par M. Verelis à M me  Loyola de Palacio en été 2000 et complétée lors d’une réunion tenue le 20 octobre 2000. Depuis, un certain nombre de réunions auraient eu lieu entre les conseillers du gouvernement hellénique pour la privatisation et des membres du cabinet de M me  Loyola de Palacio et les services de la Commission, afin de mettre à jour ces informations, spécialement depuis la publication de l’invitation à exprimer un intérêt pour l’acquisition d’OA et la communication du mémorandum susvisé du 20 décembre 2000 (voir point 109 ci-dessus), de manière à s’assurer que la procédure de privatisation serait approuvée par la Commission et, surtout, que l’objectif de la restructuration serait atteint (points 2.19.3 à 2.19.7).
118. Par lettre du 16 juillet 2002, le gouvernement hellénique a informé la Commission de la finalisation de la vente d’Olympic Catering d’ici la fin du mois suivant. Il indiquait qu’il s’attendait à ce que la privatisation d’OA et de ses branches et filiales soit achevée « à la fin du mois d’octobre [suivant] ».
119. Dans leurs réponses du 30 septembre 2002 à la seconde injonction de fournir des informations en date du 9 août 2002, les autorités helléniques ont rappelé la mise en œuvre de mesures de compression des coûts et de diminution des prestations offertes. En outre, elles ont relevé que le redressement d’OA sur le plan financier et opérationnel, en 2002, démontrait la viabilité à long terme de la branche navigante de l’entreprise, à condition de renforcer ses capitaux propres en particulier par la procédure de privatisation. Elles ont expliqué que la privatisation poursuivait deux objectifs, à savoir, d’une part, la constitution immédiate de liquidités par la vente d’actions, de participations et de branches du groupe et, d’autre part, l’entrée de capitaux privés dans la société. Un rapport sur le résultat des négociations avec les candidats à l’investissement devait être présenté avant la fin du mois d’octobre 2002. Enfin, les autorités helléniques informaient la Commission de ce que, en cas d’échec de cette tentative, les activités navigantes seraient séparées du groupe et confiées à NOA, une filiale d’OA. Elles précisaient que la préférence donnée à cette solution s’expliquait par le fait que la situation saine de NOA lui offrirait une capacité d’emprunt et que les nouveaux contrats de travail du personnel naviguant de NOA seraient conformes aux conditions du marché. Elles indiquaient que le plan de financement de NOA prévoyait un prêt bancaire gagé sur les actions de la compagnie. En résumé, NOA présenterait les caractéristiques suivantes: un réseau restructuré et bénéficiaire sans lignes structurellement déficitaires ; une flotte plus homogène et plus moderne, adaptée au réseau restructuré, et des conventions collectives répondant aux conditions du marché.
120. Par ailleurs, ainsi qu’il a déjà été relevé (voir point 97 ci-dessus), il ressort du compte rendu de la réunion du 16 octobre 2002 qu e les conseillers juridiques du gouvernement hellénique ont affirmé que le plan de restructuration de 1998 n’était plus d’actualité depuis 1999 et qu’il fallait se référer aux chiffres réels et actuels pour juger de la viabilité d’OA. Il n’est cependant fait aucune mention d’une demande de modification concrète du plan de restructuration de 1998, accompagnée d’un plan révisé prenant en considération la procédure de privatisation en cours.
121. Les documents susvisés qui viennent d’être examinés montrent uniquement que la Commission a été informée au fur et à mesure de la progression de la procédure de privatisation. Il ressort en particulier de ces documents que cette procédure de privatisation a été engagée par les autorités helléniques de manière complémentaire à la mise en œuvre de mesures de restructuration – notamment de compression des coûts et de diminution des prestations offertes – qui s’inscrivaient dans la ligne des mesures déjà prévues par le plan de restructuration de 1998. En effet, il découle de la décision de 1998 que ce plan visait précisément à rétablir la viabilité d’OA par la réduction des coûts d’exploitation au moyen de la réorganisation de la structure des coûts, par l’amélioration des rendements et par la réorganisation de la compagnie. Il est constant entre les parties que, dès 1999, ce plan s’était révélé inadapté pour assurer la viabilité d’OA, en raison notamment de la détérioration de la situation financière de la compagnie. Dans ce contexte, comme le confirment notamment les réponses du 30 septembre 2002, précitées, à la seconde injonction de fournir des informations, la réorganisation et la privatisation d’OA visaient notamment, d’une part, à la constitution immédiate de liquidités supplémentaires par la vente individuelle et séparée des actifs non essentiels et des activités accessoires, de manière à pouvoir résorber les dettes d’OA, et, d’autre part, à regrouper et à réaliser la privatisation majoritaire des activités de vol exercées jusqu’alors par OA et ses filiales Macedonian Airlines et Olympic Aviation, afin de permettre la reconstitution de fonds propres grâce à une injection de capitaux dans la future compagnie aérienne privée.
122. Dans les documents susvisés, les autorités helléniques se sont cependant abstenues de proposer de manière claire et précise une adaptation concrète du plan de restructuration de 1998. Elles se sont au contraire limitées à suggérer à la Commission d’écarter le plan de restructuration de 1998, en mettant notamment l’accent sur le fait que la privatisation d’OA – dont elles entendaient soumettre les modalités à l’approbation de la Commission (voir points 110, 111, 114 et 117 in fine ci-dessus) – confirmait l’engagement ferme de la République hellénique de restructurer la compagnie (voir points 117 et 120 ci-dessus). Or, dans la mesure où le plan de restructuration de 1998 liait en particulier l’entreprise bénéficiaire, l’État membre concerné ne pouvait obtenir sa modification qu’en soumettant un plan révisé à l’approbation de la Commission, ainsi qu’il a déjà été relevé (voir points 89 à 93 ci-dessus).
123. À cet égard, force est de constater que les deux rapports de Deloitte & Touche, communiqués par les autorités helléniques à la Commission en novembre 2002, ne contenaient pas davantage d’éléments susceptibles d’être compris comme une demande de révision du plan de restructuration de 1998, accompagnée d’un plan révisé.
124. En effet, s’il est vrai que le rapport de Deloitte & Touche, susvisé, sur l’examen limité des performances d’OA par rapport à son plan financier de 2002, communiqué à la Commission en annexe à la lettre susvisée du 13 novembre 2002, confirmait l’amélioration relative des résultats d’exploitation d’OA en 2002, par rapport aux exercices antérieurs, ce rapport ne contenait cependant aucune demande d’actualisation du plan de restructuration de 1998, en ce qui concerne en particulier les indicateurs financiers et la durée de la période de restructuration prévus, afin de tenir compte de cette amélioration et de l’incidence de la privatisation en cours. Ce rapport indiquait expressément qu’il avait uniquement pour objet un examen limité des résultats opérationnels estimés d’OA, à l’exclusion d’Olympic Aviation et de Macedonian Airlines, pour la période de huit mois comprise entre janvier et août 2002, dans le seul but d’assister les dirigeants d’OA dans leur appréciation du caractère raisonnable des projections financières pour 2002. Il y était souligné que le plan financier d’OA pour 2002 résumait les effets d’un large éventail de changements d’ordres organisationnel, opérationnel et commercial, visant – parmi d’autres facteurs – à contrôler les capacités, à augmenter les prix et, si possible, à contrôler les coûts (point 2.1). Dans ce rapport, la procédure de privatisation qui avait débuté en 2002 était uniquement mentionnée dans le cadre de l’exposé du contexte (background) dans lequel le plan financier pour 2002 avait été développé. Le rapport indiquait à cet égard que l’on s’attendait à ce que les mesures de vente d’actifs non essentiels et de restructuration/privatisation des opérations de vol, prévues parallèlement à la poursuite de la stratégie de compression des capacités et des coûts et d’amélioration des revenus et des rendements, produiraient en 2002 un résultat financier plus favorable que les années précédentes. Il ne contenait aucune projection en ce qui concerne les résultats d’OA au cours des exercices 2003 et 2004, durant lesquels la privatisation du groupe OA se poursuivrait.
125. Dans le rapport du 5 novembre 2002 sur la restructuration et la privatisation d’OA, communiqué à la Commission en annexe à la lettre du 21 novembre 2002, les autorités helléniques se sont limitées à développer certaines informations fournies antérieurement à cette institution sur la seconde procédure de privatisation. Ce rapport, qui ne se référait ni au plan de restructuration de 1998 ni à la situation financière d’OA, renfermait un résumé sommaire des bilans prévisionnels de la future compagnie aérienne NOA, ainsi que de ses comptes de résultat prévisionnels, pour les exercices 2003, 2004 et 2005. Il n’était cependant pas accompagné de la communication, annoncée dans la lettre du 22 février 2002 (voir point 114 ci-dessus), d’un véritable plan d’entreprise pour cette nouvelle société. Ce rapport indiquait seulement que l’objectif de la privatisation entreprise était de créer une compagnie aérienne privée sur la base du groupe OA actuel, au cours de l’année 2003. La nouvelle approche consistait à restructurer le groupe OA de manière à regrouper l’ensemble des activités de vol et à dissocier chacune des autres activités. La recherche de capitaux privés s’effectuerait séparément pour les différentes activités. NOA serait une compagnie aérienne rentable, non grevée des problèmes financiers du passé. L’investisseur privé majoritaire injecterait des capitaux privés frais et assurerait la gestion de NOA. Le rapport prévoyait notamment l’acquisition auprès du groupe OA, au prix du marché, des actifs nécessaires à la nouvelle compagnie aérienne (avions, marque, relations commerciales, créneaux horaires attribués dans les aéroports de la Communauté, immeubles) et l’engagement par NOA du personnel du groupe OA sur la base de nouveaux contrats de travail concurrentiels. La filiale Macedonian Airlines servirait de plate-forme pour NOA. La nouvelle compagnie aérienne exploiterait un réseau moins étendu et intrinsèquement rentable. Le rapport contenait des indications sur les lignes aériennes qui seraient desservies, le nombre d’appareils et les réductions de personnel prévues. La procédure de privatisation elle-même se déroulerait en deux phases : la phase A, déjà engagée, s’achèverait avec la sélection d’un investisseur privé, et la phase B serait constituée par les négociations avec cet investisseur. NOA deviendrait opérationnelle (« take off ») avant l’hiver 2003. Quant aux activités autres que les activités de vol, la privatisation séparée des différentes filiales devait être achevée au mois de juin 2003, et celle des branches en juin 2004.
126. L’examen de son contenu montre ainsi que le rapport susmentionné ne saurait être interprété comme renfermant implicitement une demande d’adaptation concrète du plan de restructuration de 1998, afin de prendre en considération la réorganisation et la privatisation du groupe OA. En effet, même si cette réorganisation et cette privatisation, destinées précisément à faciliter la restructuration et le rétablissement dans un délai raisonnable de la viabilité à long terme d’OA, impliquaient nécessairement une adaptation du plan de restructuration de 1998, encore fallait-il que les autorités helléniques proposent de manière claire et précise les adaptations concrètes souhaitées, en ce qui concerne non seulement les mesures de restructuration supplémentaires visant à réduire les coûts et les capacités, mais également les projections financières pour la période couverte par le plan révisé. Or, il n’est procédé, ni dans le rapport susmentionné sur la restructuration et la privatisation d’OA, ni dans les autres pièces du dossier, à une évaluation prévisionnelle de l’incidence escomptée des mesures de restructuration supplémentaires et de la privatisation sur les indicateurs financiers d’OA prévus dans la décision de 1998 et, en particulier, sur la viabilité financière à long terme d’OA et, plus spécialement, sur sa capacité à résorber ses dettes et à devenir financièrement indépendante (voir point 121 ci-dessus). À cet égard, le rapport susvisé contient uniquement, pour l’essentiel, un rappel de la vente d’Olympic Catering pour 16 millions d’euros et un calendrier prévisionnel de la vente des autres filiales et branches d’activité du groupe, qui serait réalisée en deux phases, dont la seconde s’achèverait en juin 2004.
127. Il en résulte que le rapport du 5 novembre 2002 sur la restructuration et la privatisation d’OA, complété par les autres éléments d’information fournis à la Commission durant la procédure administrative, susvisés, ne saurait être considéré comme renfermant implicitement un plan de restructuration révisé. En effet, dans l’ensemble de ces documents, l’accent est mis sur la viabilité de la nouvelle compagnie aérienne envisagée, NOA, libre de toutes dettes, et aucune indication concrète et précise n’est fournie quant aux mesures particulières visant à remédier aux problèmes spécifiques d’OA (voir, en ce sens, arrêt BFM et EFIM/Commission, point 65 supra, point 88).
128. Par ailleurs, à défaut d’indications suffisamment précises sur la procédure de privatisation elle-même, le rapport susmentionné ne pouvait pas non plus être considéré comme renfermant une demande d’approbation d’un plan de privatisation détaillé, dont la notification avait également été annoncée à la Commission par lettre du 22 février 2002 (voir points 114 et 122 ci-dessus). Dans ces conditions, tout en rappelant que le contrôle des modalités de la privatisation d’OA se distingue du contrôle de l’exécution de l’aide à la restructuration considérée, le Tribunal relève que les informations sur la seule procédure de privatisation d’OA contenues dans le rapport susmentionné sur la restructuration et la privatisation de cette compagnie pouvaient d’autant moins être comprises comme renfermant une demande concrète de révision du plan de restructuration de 1998 tendant à prolonger la période de restructuration de manière à intégrer les conséquences escomptées de la réorganisation et de la privatisation d’OA, afin de rétablir la viabilité à long terme de la compagnie, que les modalités de la privatisation n’étaient elles-mêmes pas encore clairement définies.
129. Dans ce contexte, la lettre du gouvernement grec du 2 décembre 2002 informant la Commission que six candidats ayant apporté la preuve de leur solidité financière avaient exprimé leur intérêt pour l’acquisition d’OA, et qu’un soumissionnaire serait sélectionné dans les jours à venir, de manière à conclure les négociations dans un très bref délai, ne peut pas non plus être entendue dans le sens qu’elle comporterait une demande implicite de modification concrète du plan de restructuration de 1998.
130. Pour l’ensemble de ces motifs, les lettres, les informations et les documents transmis à la Commission ne peuvent pas être considérés comme renfermant implicitement une demande d’actualisation du plan de restructuration de 1998 accompagnée d’un plan révisé, conforme aux dispositions susmentionnées du traité et des lignes directrices (voir points 90 et 91 ci-dessus).
131. Il découle des considérations qui précèdent que la requérante n’a pas démontré que la Commission avait commis une erreur d’appréciation en constatant, dans la décision attaquée (considérant 173), qu’aucune nouvelle demande de modification concrète du plan de restructuration ne lui avait été présentée durant la procédure administrative, à la suite de l’abandon du plan Speedwing, et en examinant la compatibilité de l’aide considérée au regard du plan de restructuration de 1998.
132. Il convient d’ajouter qu’il ne ressort pas du dossier, et la requérante ne soutient d’ailleurs pas, que les autorités helléniques ont proposé à la Commission, à la suite de la communication des rapports de Deloitte & Touche à cette institution au mois de novembre 2002, de lui soumettre à brève échéance, en complément à ces rapports, un plan de restructuration actualisé.
133. Dans ces conditions, il ne saurait être considéré que la Commission a dépassé les limites de son pouvoir d’appréciation en adoptant, le 11 décembre 2002, la décision attaquée fondée sur le plan de restructuration non actualisé.
134. Pour l’ensemble de ces motifs, les moyens tirés de l’erreur de fait et de l’erreur manifeste d’appréciation doivent être rejetés comme non fondés.
2. Sur la violation alléguée de l’article 87, paragraphe 3, sous c), CE et l’erreur manifeste d’appréciation
a) Arguments des parties
135. La requérante estime que la Commission n’a pas examiné de façon adéquate si l’aide en cause, approuvée en 1998, pouvait, en vertu de l’article 87, paragraphe 3, sous c), CE, être considérée comme compatible avec le marché commun.
136. Elle allègue que la Commission aurait dû se fonder sur le plan de restructuration tel qu’il se présentait au 11 décembre 2002, en tenant compte de la probabilité de la privatisation, des mesures de compression des coûts et de l’amélioration des résultats d’exploitation en 2002, auquel cas elle serait arrivée à la conclusion que l’aide approuvée en 1998 pouvait l’être à nouveau.
137. La requérante fait valoir que les quatre conditions d’approbation d’une aide à la restructuration énoncées par les lignes directrices (point 3.2.2) étaient réunies en l’espèce, contrairement aux conclusions de la Commission dans la décision attaquée (considérants 182 à 185).
138. S’agissant tout d’abord de la condition relative à la viabilité, la requérante conteste en particulier l’analyse de la Commission (considérants 103 à 117 de la décision attaquée), selon laquelle les résultats d’exploitation d’OA seraient restés faibles. Cette analyse ignorerait les appréciations émises dans le rapport de Deloitte & Touche, susvisé, sur l’examen limité des performances d’OA par rapport à son plan financier de 2002. En effet, aux termes de ce rapport (p. 16), « une amélioration remarquable de l’évolution de l’Ebitda [‘Earnings before Interests, Taxes and Depreciation of Assets’, résultats avant intérêts, impôts et provisions pour amortissements] est intervenue depuis 1999, et ce malgré un climat extrêmement défavorable dans le secteur tout entier du transport aérien » et « [i]l en résulte que les performances d’exploitation d’OA […] s’orientent dans la bonne direction ». À cet égard, le rapport susmentionné préciserait (p. 18) que, selon le scénario le plus probable pour 2002, OA subirait une faible perte d’exploitation de 39,1 millions d’euros. Ce chiffre, comparé à la perte estimée pour 2001 de 148,75 millions d’euros, représenterait, selon ce même rapport, une transformation encore plus remarquable de la compagnie, si l’on prend en considération l’effet des 26,5 millions d’euros de charges supplémentaires de l’aéroport international d’Athènes (AIA). La requérante relève que cette amélioration est d’autant plus flagrante que divers facteurs auraient entraîné une pression à la baisse des gains de la plupart des grands transporteurs aériens européens au cours de la période allant de 1998 à 2002. L’ensemble du secteur aurait notamment été confronté à une érosion de la demande européenne dès 1998, et surtout après le 11 septembre 2001.
139. En outre, en déplorant que les bénéfices exceptionnels soient des apports « uniques » (considérant 113 de la décision attaquée), et en analysant la situation du capital d’OA dans son intégralité (considérant 116 de la décision attaquée), pour conclure que la compagnie avait souffert d’un « effondrement financier total » (considérant 184 de la décision attaquée), la Commission aurait négligé le fait qu’OA était en cours de privatisation.
140. Or, un programme détaillé et solide, exposé dans le rapport du 5 novembre 2002 sur la restructuration et la privatisation d’OA, susvisé, aurait été mis en place. Il aurait prévu une privatisation majoritaire, des mesures de compression des coûts et la vente séparée d’actifs non essentiels de manière à permettre un retour durable à la viabilité d’OA dans un délai raisonnable, comme l’exigent les lignes directrices. Les opérations de vol auraient dû être vendues majoritairement en une fois, l’investisseur privé apportant un capital substantiel. Elles auraient été rentables d’emblée, comme le montreraient le bilan et le compte résumé des pertes et profits dans le rapport susmentionné. La privatisation aurait débuté avec la vente de 58 % des actions d’Olympic Catering et se serait poursuivie notamment avec six manifestations d’intérêt pour l’acquisition d’une participation majoritaire dans les opérations de vol d’OA. Selon le plan de privatisation, le passif conservé par OA serait remboursé par le produit de la vente séparée des différentes activités accessoires et par les liquidités. La question à poser n’aurait pas été de savoir si, dans sa forme actuelle, OA était une entreprise viable, mais si, eu égard à l’amélioration de ses résultats d’exploitation constatée par Deloitte & Touche et à la procédure de privatisation en cours au 11 décembre 2002, l’entreprise, dans ses multiples parties, serait viable. En particulier, OA n’aurait pas soutenu que des circonstances exceptionnelles, telles que des cessions, étaient pertinentes pour la viabilité continue des opérations de vols d’OA. Ces circonstances auraient uniquement contribué à fournir à OA des liquidités supplémentaires afin de permettre au groupe de mettre en œuvre la privatisation.
141. Quant au détail des postes exceptionnels, la Commission aurait, en tout état de cause, commis des erreurs d’analyse. En effet, contrairement à son affirmation, (considérant 115 de la décision attaquée), des données précises concernant des produits exceptionnels d’environ 112 millions d’euros lui auraient été fournies dans le rapport, susmentionné, sur l’examen limité des performances d’OA par rapport à son plan financier de 2002 (p. 73). De plus, la Commission n’aurait pas tenu compte du fait qu’OA avait décidé, à la fin du mois d’octobre 2000, de ne plus desservir l’Australie, ce qui aurait dû améliorer le résultat de 20 millions d’euros par an, selon le rapport susvisé (p. 15). Enfin, elle aurait ignoré qu’OA avait entamé une procédure d’arbitrage afin d’obtenir un dédommagement supplémentaire d’environ 55 millions d’euros pour son expulsion prématurée de l’ancien aéroport d’Athènes (Elliniko) (voir considérants 160 et 35 à 37 de la décision attaquée).
142. S’agissant du calendrier de la procédure de privatisation, la requérante soutient que, contrairement à l’interprétation proposée par la Commission de la lettre du gouvernement grec du 16 juillet 2002, susvisée, il ressort du contexte général et de celui de cette lettre que le gouvernement grec indiquait que la privatisation serait achevée en octobre 2003 – et non pas en octobre 2002. Cela coïnciderait avec le rapport susmentionné daté du 5 novembre 2002 (p. 17 et 21) prévoyant la vente des opérations de vol « avant l’hiver 2003 » et de la plupart des filiales et unités au cours de l’année 2003. En tout état de cause, en raison du ralentissement généralisé du trafic aérien en Europe après 1998, ainsi que des conséquences des événements de force majeure du 11 septembre 2001, les lignes directrices auraient justifié un retard dans le contexte des modifications « pour des raisons non imputables à l’entreprise ou à l’État membre ».
143. La requérante souligne ensuite que le plan de restructuration modifié prévoyait une réduction des opérations de vol sur le marché, afin de prévenir les distorsions de concurrence indues. En outre, l’aide aurait été limitée au minimum. La décision attaquée n’aurait cependant pas examiné ces points.
144. Par ailleurs, les exigences relatives aux plans de restructuration modifiés (point 3.2.4. des lignes directrices) auraient également été satisfaites. Enfin, le plan de restructuration, tel qu’il se présentait au 11 décembre 2002, aurait également satisfait aux lignes directrices du 10 décembre 1994 relatives à l’application des articles [87 CE et 88 CE] et de l’article 61 de l’accord EEE aux aides d’État dans le secteur de l’aviation (JO C 350, p. 5).
145. La Commission, pour sa part, objecte que les allégations de la requérante reposent sur l’hypothèse que le plan de privatisation avait été soumis à cette institution, en vue de son contrôle et de son approbation. Or, ce plan ne lui aurait été présenté ni en tant que plan révisé modifiant le plan de restructuration de 1998 ni en tant que demande d’aide supplémen taire.
146. En tout état de cause, après avoir franchi sans succès diverses étapes dont la dernière aurait dû s’achever à la fin du mois d’octobre 2002, selon la lettre du gouvernement grec du 16 juillet 2002, la procédure de privatisation aurait continué à être présentée, dans le rapport du 5 novembre 2002 sur la restructuration et la privatisation d’OA, comme un « concept », c’est-à-dire comme une éventualité théorique.
147. En outre, il n’y aurait pas eu de données financières certifiées pour 2001 – ce qui aurait rendu l’évaluation de la situation financière réelle d’OA difficile – et, dans le rapport qu’ils ont remis sur l’exercice 2000, les auditeurs auraient indiqué que leur certification était accordée « sur la prémisse expresse que la compagnie continuerait à exercer ses activités en tant que groupe d’entreprises actif ». Le rapport de Deloitte & Touche sur l’examen limité des performances d’OA par rapport à son plan financier de 2002 (points 1.1, 1.3 et 1.5) mentionnerait que les informations disponibles sur OA n’avaient pas été vérifiées et se révélaient dans certains cas inexactes ou incomplètes, même si les différences étaient mineures.
148. Dans ce contexte, la Commission aurait analysé les informations pour l’ensemble de la période allant de 1998 à 2002 et aurait attentivement examiné les évolutions intervenues au cours de l’année 2002.
149. La Commission conteste les arguments de la requérante fondés sur l’amélioration des résultats d’exploitation d’OA en 2002. Elle fait valoir que l’évaluation d’un plan de restructuration doit couvrir toute sa durée, c’est-à-dire, en l’occurrence, les années 1998 à 2002. Par ailleurs, une part importante des profits exceptionnels aurait été dégagée à partir de l’année 2000, ce qui aurait réduit les pertes d’OA. La Commission ajoute que la faiblesse du niveau probable du résultat d’exploitation pour 2002 demeurait inacceptable. Malgré l’amélioration relative probable des indicateurs pour 2002, OA continuerait de connaître de graves difficultés financières et s’appuierait exclusivement, depuis la fin de l’année 2000, sur des fonds empruntés pour financer ses activités.
b) Appréciation du Tribunal
150. Il convient de rappeler, à titre liminaire, que selon une jurisprudence constante, la Commission jouit d’un large pouvoir d’appréciation dans l’application de l’article 87, paragraphe 3, CE. Le juge communautaire ne pouvant substituer son appréciation des faits et des circonstances économiques complexes à celle de la Commission, le contrôle du Tribunal doit, par conséquent, se limiter à la vérification du respect des règles de procédure et de motivation, de l’exactitude matérielle des faits ainsi que de l’absence d’erreur manifeste d’appréciation et de détournement de pouvoir (arrêts Ryanair/Commission, point 92, point 90 ; Technische Glaswerke Ilmenau/Commission, point 43 supra, point 148 ; Corsica Ferries France/Commission, point 72 supra, points 137 et 138, et Schmitz-Gotha Fahrzeuge Werke/Commission, point 36 supra, point 41).
151. En l’espèce, la requérante ne conteste pas que le plan de restructuration de 1998 n’a pas été intégralement mis en œuvre. Elle souligne au contraire dans ses écritures que ce plan n’était plus pertinent depuis longtemps. Ainsi que le relève la Commission dans la décision attaquée (considérant 181), le gouvernement grec, tout en soutenant au cours de la procédure administrative que l’ensemble des objectifs fixés par les décisions de 1994 et de 1998 avaient été atteints ou se trouvaient à un stade avancé de leur réalisation, avait lui-même relevé – dans son rapport intitulé « Synopsis of the Government of the Hellenic Republic’s Case for [OA] on Key Issues », joint à sa lettre à la Commission du 21 novembre 2002 (p. 5 et 32) – qu’il n’avait jamais été possible de mettre en œuvre complètement un plan de restructuration d’OA, en raison d’obstacles tant internes qu’externes.
152. En l’occurrence, la requérante soutient, en substance, que l’aide considérée, approuvée en 1998, aurait du être déclarée compatible avec le marché commun, en vertu de l’article 87, paragraphe 3, sous c), CE, dans la mesure où, eu égard aux mesures de compression des coûts, à l’amélioration des performances financières d’OA en 2002 et à la procédure de privatisation en cours, les entreprises et, en particulier, la nouvelle compagnie aérienne qui résulteraient de la privatisation séparée des différentes branches d’activités d’OA seraient viables.
153. À cet égard, il convient de rappeler que, à défaut de présentation d’une demande d’adaptation concrète du plan de restructuration de 1998, conformément aux dispositions des lignes directrices, la Commission a pu à bon droit examiner la compatibilité de l’aide à la restructuration au regard du plan de restructuration de 1998 relatif à la période 1998-2002 (voir point 131 ci-dessus) et s’abstenir en conséquence de prendre en considération une extension de la période de restructuration et, en particulier, les prévisions liées à la mise en œuvre ultérieure du plan de privatisation, tel qu’il ressortait notamment du rapport de Deloitte & Touche du 5 novembre 2002, susvisé, et des autres éléments d’information portés à la connaissance de cette institution au cours de la procédure administrative.
154. Il en résulte que les arguments de la requérante fondés sur l’incidence escomptée de la privatisation d’OA sur la viabilité des différentes entreprises qui en résulteraient sont privés de toute pertinence aux fins de l’appréciation du bien-fondé de la décision attaquée.
155. Il s’ensuit, en particulier, que la Commission n’a pas excédé les limites de son pouvoir d’appréciation en omettant notamment de prendre en compte l’apport en capital escompté de la privatisation majoritaire des activités navigantes du groupe regroupées au sein d’une même entreprise, laquelle devait être achevée, selon les prévisions du gouvernement hellénique, avant l’hiver 2003, ainsi que la constitution de liquidités qui résulterait, en particulier, de la privatisation séparée des différentes filiales et branches d’activités accessoires d’OA, pour autant que cette privatisation n’avait pas encore été mise en œuvre.
156. À cet égard, il y a lieu de relever que, lors de l’adoption de la décision attaquée, seule la vente de la filiale Olympic Catering – confirmée dans les réponses des autorités helléniques du 30 septembre 2002 – avait été réalisée. Quant à la procédure de privatisation des activités navigantes, s’il n’est pas contesté que six candidats offrant toutes les garanties financières avaient exprimé leur intérêt pour l’acquisition d’OA, ainsi qu’il résulte de la lettre du gouvernement grec du 2 décembre 2002 (voir point 129 ci-dessus), il n’en demeure pas moins que seule la première étape de cette procédure avait été franchie. Aucun soumissionnaire n’avait encore été sélectionné et les négociations n’avaient pas été entamées, de sorte qu’aucune issue concrète ne pouvait être anticipée de manière suffisamment précise et crédible. De surcroît, la notification de la privatisation, qui avait été annoncée par les autorités helléniques, n’avait pas encore été effectuée, ainsi qu’il a déjà été relevé (voir point 128 ci-dessus).
157. Dans ce contexte, contrairement aux allégations de la requérante, la Commission était, en tout état de cause, pleinement fondée à apprécier la situation financière effective d’OA, eu égard notamment à ses profits exceptionnels et au niveau de son capital social, au mois de décembre 2002, et non pas dans la perspective des opérations de privatisation à venir.
158. Par ailleurs, il convient de souligner que, dans la décision attaquée, la Commission ne s’est pas exclusivement fondée sur l’absence de mise en œuvre du plan de restructuration de 1998, pour constater que la viabilité d’OA n’avait pas pu être rétablie.
159. Certes, la Commission a estimé qu’elle n’était en mesure d’évaluer la mise en œuvre effective de la restructuration d’OA que par rapport au plan prévu par la décision de 1998, à défaut de toute demande par l’État membre concerné d’augmentation de l’aide ou d’adaptation du plan après le départ de l’équipe dirigeante Speedwing, à l’été 2000 (considérant 173).
160. Dans ces conditions, après avoir constaté que les principaux indicateurs financiers prévus par la décision de 1998 n’avaient pas été respectés, la Commission a conclu que l’absence de mise en œuvre du plan de restructuration par OA, à partir de 1999, avait entraîné l’impossibilité d’atteindre les objectifs fixés initialement, en particulier le principal d’entre eux, à savoir le rétablissement de la viabilité de la compagnie (considérants 179, 181 et 184).
161. Cependant, la Commission a ajouté en substance que, même en évaluant la situation financière d’OA indépendamment de la mise en œuvre effective du plan de restructuration de 1998, il aurait été impossible de prouver la viabilité de la compagnie, que ce soit à court terme ou à long terme, en raison de son effondrement financier total, OA ne disposant plus de fonds propres, mais uniquement de dettes (considérant 184).
162. La requérante objecte que cette appréciation est contredite par l’amélioration remarquable de ses résultats d’exploitation en 2002, par rapport aux années précédentes, et en particulier par rapport à 2001, dans une conjoncture très défavorable dans l’ensemble du secteur et du transport aérien européen.
163. À cet égard, le Tribunal relève que, dans la décision attaquée (considérants 116, 172 à 174 et 179), la Commission s’est notamment fondée sur les données suivantes, non contestées par la requérante. Premièrement, au cours de la période allant du mois d’août 1999 à l’été 2000, les efforts de restructuration et spécialement de réduction des coûts, représentant avec l’amélioration de la rentabilité d’OA un élément essentiel du plan de restructuration de 1998, auraient été suspendus, pour mettre en œuvre le plan Speedwing (voir point 96 ci-dessus). Deuxièmement, après le départ de Speedwing, une nouvelle phase de réduction des coûts aurait été amorcée au milieu de 2000. Troisièmement, entre-temps, la compagnie aurait perdu, dès 1999, 50 % de son capital social. Par ailleurs, la succession de phases de réduction des coûts (1998 - début 1999) et d’expansion des activités (fin 1999-début 2000) aurait créé une situation perturbée au sein de la compagnie. Quatrièmement, les indicateurs financiers, examinés au considérant 105 de la décision attaquée, pour les exercices 1998 à 2002, divergeaient considérablement des principaux indicateurs prévus par la décision de 1998. Cinquièmement, en 2000, les fonds propres auraient atteint un niveau proche de zéro. Selon les comptes non certifiés pour l’année 2001, leur montant serait descendu à - 136 millions d’euros. Sixièmement, au 31 décembre 2002, malgré l’impact très positif des recettes exceptionnelles sur la situation d’OA, le capital social serait resté, en toute hypothèse, négatif. Le montant des fonds propres se situerait à - 139 millions d’euros selon le « scénario le plus probable » envisagé par Deloitte & Touche dans le rapport sur l’examen limité des performances d’OA par rapport à son plan financier de 2002, susvisé. Septièmement, depuis l’année 2000, OA aurait uniquement dépendu de fonds empruntés pour le financement de ses activités. En 2001, les emprunts auraient financé non seulement l’ensemble des actifs immobilisés de la compagnie, mais également le capital social négatif. Huitièmement, en raison du manque de liquidités, les dettes à court terme d’OA seraient passées de 116 millions d’euros en 1999, à 252 millions en 2000 et à 342 millions en 2001. Neuvièmement, parmi les indicateurs prévus dans la décision de 1998, le ratio d’endettement, obtenu en divisant l’ensemble des dettes de la compagnie par le capital social et qui, selon la décision de 1998, aurait dû être compris en 2000 entre 2,22 et 2,76, se serait élevé à 303 à la fin de l’année 2000, lorsque le capital social avait presque disparu. Pour les exercices ultérieurs, le ratio d’endettement ne pourrait plus être calculé, en raison du niveau négatif du capital social. Dixièmement, enfin, si les profits exceptionnels prévus pour 2002 pouvaient être réalisés, un ratio d’endettement de 2,76, égal à celui autorisé pour l’exercice 2000, associé au niveau des dettes globales d’un montant de 575 millions d’euros à la fin de l’année 2000 et à 825 millions à la fin de 2001, exigerait que le capital social net d’OA atteigne au moins 200 à 300 millions d’euros. Afin de compenser le capital social négatif, en 2001, une injection de capital comprise entre 350 et 450 millions d’euros serait dès lors nécessaire, à condition toutefois qu’OA maintienne, à partir de 2003, au moins un bilan équilibré au seuil de rentabilité.
164. En l’occurrence, les positions des parties divergent quant à l’analyse des résultats financiers pour 2002, en particulier en ce qui concerne, d’une part, l’évolution de l’Ebitda et du résultat d’exploitation et, d’autre part, les produits exceptionnels.
165. En ce qui concerne, en premier lieu, l’analyse de l’évolution de l’Ebitda et du résultat d’exploitation d’OA, il est à noter que, dans le plan financier d’OA de 2002, daté de juillet 2002, l’ Ebitda avait été estimé à un montant positif de 11 millions d’euros. Il ressort cependant du rapport de Deloitte & Touche sur l’examen limité des performances d’Olympic Airways par rapport à son plan financier de 2002, susvisé, que, selon le scénario le plus probable, l’Ebitda atteindrait un montant négatif de 39,1 millions d’euros (p. 16). À cet égard, la requérante relève à bon droit que, dans une conjoncture défavorable, ce chiffre représente néanmoins une amélioration sensible par rapport aux montants négatifs de l’Ebitda de 148,8 millions d’euros en 2001 et de 132,4 millions en 2000.
166. Dans la décision attaquée (considérants 110 et 111), la Commission a toutefois rappelé que l’Ebitda devait couvrir notamment l’amortissement de l’actif immobilisé, ainsi que la charge des intérêts. Or, la somme de ces deux composantes des coûts s’élevait en 2002 à un montant estimé de 52 millions d’euros, selon les données fournies par OA à la Commission. La Commission a dès lors souligné, sans être contredite par la requérante, que la déduction de ce montant de l’Ebitda transformerait le résultat d’exploitation, ou résultat net avant impôt et produits exceptionnels (EBT), en pertes d’un montant de 41 millions selon le plan financier de 2002, et de 92 millions selon le scénario le plus probable reposant sur l’examen effectué par Deloitte & Touche dans le rapport susmentionné. Or, la décision de 1998 avait prévu un résultat d’exploitation positif d’un montant de 24,9 millions d’euros pour 2002. La Commission a cependant admis que les pertes susvisées représentaient une amélioration relative probable par rapport aux exercices antérieurs. Elle a néanmoins estimé que cette amélioration était insuffisante.
167. En ce qui concerne, en particulier, la décision de ne plus desservir l’Australie, invoquée par la requérante, et qui entraînerait, selon le rapport de Deloitte & Touche (p. 15 et 54), susvisé, une réduction des pertes de 2,9 millions d’euros en 2002 et améliorerait ultérieurement le résultat d’exploitation d’environ 20 millions d’euros par an, force est de constater qu’elle relève des mesures de compression des coûts, mises en œuvre après l’abandon du plan Speedwing et prises en considération dans la décision attaquée (considérant 175). Dans ces conditions, il ne saurait être reproché à la Commission de ne pas avoir examiné de manière spécifique les réductions de coûts liées à cette décision de ne plus desservir l’Australie, d’autant moins que les réductions pertinentes, à savoir celles prévues pendant la durée du plan de restructuration considéré, estimées à 2,9 millions d’euros en 2002, n’étaient pas à elles seules de nature à exercer une incidence significative sur les résultats financiers d’OA pour cet exercice 2002.
168. Quant à l’appréciation de l’incidence des événements du 11 septembre 2001 et de la conjoncture défavorable dans le secteur du transport aérien en Europe depuis 1998 et, surtout, depuis septembre 2001, sur l’évolution de l’Ebitda, la Commission a relevé, dans la décision attaquée (considérant 177), que, à défaut de comptes certifiés pour 2001, elle pouvait difficilement vérifier l’impact réel des attentats du 11 septembre 2001 sur la situation financière d’OA. Toutefois, elle a considéré que le non-respect du plan de restructuration de 1998 avait pu être constaté dès 1999 et avait été confirmé au cours des années suivantes, indépendamment de l’impact des attentats du 11 septembre et de la compensation, d’un montant de 5 millions d’euros en 2002, qui avait été reçue par OA à la suite de ces attentats et de la fermeture de l’espace aérien et qui faisait l’objet d’un examen séparé (considérant 114).
169. À cet égard, il convient de souligner que la requérante ne fournit aucun élément de preuve permettant de supposer que la non-exécution du plan de restructuration de 1998 est au moins partiellement imputable aux attentats du 11 septembre 2001. En outre, et en tout état de cause, en admettant même que la non-exécution de ce plan n’ait pas été imputable à OA ou à la République hellénique – ce qui n’est pas établi en l’espèce –, cette circonstance n’était pas de nature à dispenser celle-ci de l’obligation de soumettre à la Commission une demande de modification du plan de restructuration de 1998.
170. Pour ce qui est, en second lieu, de l’analyse des produits exceptionnels, la Commission a relevé, dans la décision attaquée (considérant 113), qu’une part importante de ces profits réalisés depuis l’année 2000 était liée à la vente d’actifs non essentiels. Elle a indiqué que, en 2002, le montant des produits exceptionnels (constitués par la dernière tranche, s’élevant à 6 millions d’euros, de la compensation pour le déménagement à l’aéroport de Spata, et par la vente d’actifs immobilisés et d’immobilisations financières telles que des parts de participation) atteindrait, selon les prévisions, 60 millions d’euros. Tout en admettant que ces profits pouvaient contribuer à améliorer la situation financière d’OA, elle a souligné qu’ils n’avaient aucun impact sur la structure des coûts de la compagnie. Elle a estimé à bon droit que seuls les profits d’exploitation permettraient la survie à long terme d’OA.
171. Par ailleurs, la Commission a également considéré, dans la décision attaquée (considérant 115), comme non fiables, en l’absence de preuves définitives, les données concernant des produits exceptionnels supplémentaires escomptés en 2002, d’un montant de 112 millions d’euros. Elle a indiqué que, selon les informations qui lui avaient été fournies par OA lors de la réunion du 16 octobre 2002, susmentionnée, le montant pourrait correspondre, à hauteur de 37 millions d’euros, à la vente des parts d’OA dans les activités de restauration et de réservation des billets, le montant restant (75 millions d’euros) provenant de la vente et de la cession-bail d’appareils.
172. Sur ce point, l’argument de la requérante relatif au caractère prétendument erroné de cette analyse de la Commission, eu égard aux informations figurant dans le rapport de Deloitte & Touche (p. 73), susvisé, doit être rejeté. En effet, ce rapport ne contenait aucune précision supplémentaire sur les produits exceptionnels considérés. Il se limitait à mentionner les produits de la vente de la filiale Olympic Catering, (estimés à 11 millions d’euros après déduction de la contribution d’OA aux charges sociales d’Olympic Catering), les produits escomptés (non estimés) de la vente de la filiale Galileo Hellas, ainsi que les produits escomptés de la vente ou de la cession-bail d’appareils, estimés par OA à 75 millions d’euros. Or, il ressort uniquement du rapport de Deloitte & Touche sur la restructuration et la privatisation d’OA que Galileo International avait exprimé un intérêt « extrêmement vif » pour l’acquisition de Galileo Hellas et que, selon le calendrier estimé, la procédure de privatisation, débutée en novembre 2002, devait s’achever en janvier 2003. Par ailleurs, s’agissant des estimations susmentionnées concernant les produits de la cession des appareils, aucun des deux rapports de Deloitte & Touche communiqués à la Commission au mois de novembre 2002 ne renfermait d’explications justifiant ces estimations par rapport, d’une part, à la valeur comptable nette des appareils – après amortissements – de 41 millions d’euros mentionnée – selon les indications non contestées par la requérante figurant dans la décision attaquée (considérant 115) – dans les derniers comptes d’OA datant du 31 décembre 2001 et, d’autre part, au niveau du prix de vente des appareils d’occasion. À cet égard, le rapport de Deloitte & Touche sur l’examen limité des performances d’Olympic Airways par rapport à son plan financier de 2002 (p. 73) se bornait à préciser que, selon OA, ces estimations se fondaient sur des offres « du marché » qu’elle aurait reçues pour ces appareils.
173. Pour ce qui est de la compensation versée par l’État grec pour le déménagement de l’aéroport d’Elliniko à celui de Spata, le rapport de Deloitte & Touche, susmentionné, avait précisé (p. 21) qu’une compensation d’un montant de 138,7 millions d’euros avait été versée et que les coûts opérationnels seraient significativement plus élevés à l’aéroport de Spata. Il ressort de la décision attaquée (considérants 160 et 200) que la Commission a estimé que cette compensation de 138,7 millions d’euros n’était pas excessive et ne comportait dès lors aucun élément d’aide d’État. Elle a souligné à cet égard que le montant supplémentaire de 55 millions qui avait ét é demandé par OA n’était plus demandé par la République hellénique. Dans ce contexte, contrairement aux allégations de la requérante (voir point 141 ci-dessus), il ne saurait être reproché à la Commission de ne pas avoir tenu compte du montant supplémentaire de 55 millions d’euros sollicité, même si, dans leurs réponses du 11 avril 2002 (point 2.17.10), les autorités helléniques l’avaient informée de la décision d’OA de contester le montant final de la compensation fixé par le gouvernement hellénique. En effet, la requérante n’indique, dans ses écritures, ni l’état – lors de l’adoption de la décision attaquée – de la procédure d’arbitrage qu’elle invoque en l’espèce, ni si elle a fourni à cet égard des informations précises à la Commission. Or, en l’absence à l’époque de sentence arbitrale, il ne saurait en aucun cas être fait grief à la Commission de ne pas avoir tenu compte de la simple éventualité d’une compensation supplémentaire. En outre, il convient de relever que, en tout état de cause, l’octroi, le cas échéant, d’une compensation supplémentaire serait en principe soumis au contrôle de la Commission, afin d’établir s’il ne comporte pas une aide d’État (considérant 35 de la décision attaquée).
174. Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de constater que les arguments invoqués par la requérante ne permettent pas de considérer que la Commission a commis une erreur manifeste d’appréciation en estimant, non seulement au regard de la divergence des résultats d’exploitation d’OA par rapport aux indicateurs prévus dans la décision de 1998, pendant la période considérée et en particulier en 2002 (voir point 166 ci-dessus), mais surtout en raison de l’ampleur des dettes de la compagnie et de l’absence de fonds propres (voir points 161 et 163 ci-dessus), que, malgré une amélioration probable du résultat d’exploitation pour 2002 par rapport aux résultats des exercices antérieurs, la viabilité d’OA à court terme et à long terme n’avait pas été rétablie et en déclarant l’aide à la restructuration incompatible avec le marché commun.
175. Dans ces conditions, il n’y a pas lieu d’examiner les conditions relatives à la prévention des distorsions de concurrence et à la limitation du montant de l’aide au minimum, qui n’ont pas été prises en considération dans la décision attaquée, comme le relève d’ailleurs la requérante.
176. Pour tous ces motifs, le moyen tiré de la violation de l’article 87, paragraphe 3, sous c), CE doit être rejeté comme non fondé.
3. Sur le caractère manifestement erroné de l’appréciation selon laquelle aucune mesure de restructuration n’aurait été prise
a) Arguments des parties
177. La requérante conteste la constatation selon laquelle aucune mesure de restructuration n’a été prise au moment opportun et/ou le plan n’a pas été modifié (considérants 172 à 181 de la décision attaquée). La procédure complète de privatisation majoritaire, de réduction des coûts et de vente d’actifs, correspondant au plan de restructuration modifié de 2000, aurait été entamée en 2000 et aurait été constamment poursuivie jusqu’au 11 décembre 2002. La Commission aurait été régulièrement informée des mesures de restructuration, ainsi qu’il résulterait de la décision attaquée (considérants 73, 106, 172 et 175).
178. Les mesures de réductions des coûts appliquées par OA ressortiraient notamment des documents communiqués à la Commission, tels que la lettre du gouvernement grec du 1 er  février 2002, sa réponse à la première injonction de la Commission, du 11 avril 2002, de fournir des informations, sa réponse du 30 septembre 2002 à la seconde injonction et ses observations du 21 novembre 2002, intitulées « Présentation sommaire par la République hellénique des aspects essentiels du dossier d’[OA] ».
179. La Commission soutient que cette argumentation doit être écartée.
b) Appréciation du Tribunal
180. Il convient de relever, tout d’abord, que les griefs avancés par la requérante se fondent sur une lecture erronée de la décision attaquée. En effet, contrairement aux allégations de la requérante, la Commission, tout en concluant que les objectifs fixés par la décision de 1998, en particulier le rétablissement de la viabilité d’OA, n’avaient pas été atteints, n’a pas considéré pour autant qu’aucune mesure de restructuration n’avait été mise en œuvre. S’agissant plus spécialement des mesures de compression des coûts, il ressort clairement de la décision attaquée (considérants 172 à 175) que la Commission a examiné les politiques successivement mises en œuvre par OA. Après avoir relevé que, dès 1999, les résultats escomptés n’avaient pas été obtenus à l’issue de la première phase de réduction des coûts (1998/début 1999), laquelle avait été suivie par une phase d’expansion sous la direction de Speedwing, la Commission a souligné qu’une nouvelle phase de réduction des coûts avait été amorcée après le départ de Speedwing, dans la ligne du plan de restructuration de 1998.
181. Il y a lieu de rappeler ensuite que, dans la décision attaquée, les mesures de restructuration mises en œuvre ont été examinées au regard du plan de restructuration de 1998. En effet, ainsi qu’il a déjà été jugé (voir point 131 ci-dessus), ce plan n’avait fait l’objet d’aucune demande d’adaptation concrète de la part des autorités helléniques, ce qu’exigeaient les dispositions pertinentes des lignes directrices. En conséquence, la Commission s’est abstenue d’examiner les mesures prévues dans le cadre du plan de privatisation, pour autant qu’elles ne s’étaient pas concrétisées pendant la durée du plan. En revanche, il est à noter que la Commission a tenu compte de l’incidence, notamment sur la situation financière d’OA, des mesures de privatisation qui avaient effectivement été mises en œuvre lors de l’adoption de la décision attaquée, telle que la vente de 58 % de la filiale d’Olympic Catering.
182. Il résulte ainsi de la décision attaquée que la Commission a procédé à l’évaluation de la mise en œuvre du plan de restructuration sur la base de l’ensemble des mesures prises pendant toute la durée du plan, en vue de vérifier si l’objectif du plan, visant à atteindre la viabilité à long terme de l’entreprise, avait été atteint.
183. Il s’ensuit que le grief selon lequel la Commission a estimé qu’aucune mesure de restructuration n’avait été mise en œuvre doit être rejeté comme non fondé.
B – Sur le prétendu manquement de la République hellénique à l’obligation de mettre en œuvre un SIG opérationnel et suffisant, énoncée à l’article 1 er , paragraphe 1, sous d), de la décision de 1998
1. Arguments des parties
184. La requérante relève que, dans la décision attaquée (considérant 118), la Commission confirme que la République hellénique a mis en œuvre un SIG. Seul serait en cause le caractère « opérationnel et suffisant » de ce SIG. La Commission aurait également admis (considérant 186 de la décision attaquée) que le délai de mise en œuvre d’un tel système, fixé au 1 er  décembre 1998 par l’article 1 er , sous d), de la décision de 1998, était insuffisant.
185. Dans ce contexte, la requérante estime que le fait que le SIG ne s’étendait pas aux filiales d’OA ne signifiait pas qu’il n’était pas opérationnel et suffisant. À cet égard, la Commission aurait confondu la question du caractère opérationnel et suffisant du SIG d’OA avec la question plus large, mais très différente, de la modernisation et de la transformation des sous-systèmes de transmission des données financières d’OA. Il serait admis que la qualité de ces derniers influence la qualité des résultats du SIG, mais non la qualité de la conception et la capacité opérationnelle du SIG à proprement parler. Les experts de la Commission auraient reconnu la qualité de conception et de fonctionnalité du SIG. La qualité des résultats du SIG aurait toutefois été tributaire de la modernisation et de l’amélioration progressive des sous-systèmes de collecte des données relatives aux dépenses et aux recettes d’OA. Cette procédure par étapes ne se résumait pas à assurer la compatibilité d’une pléthore de systèmes informatiques incompatibles – pas moins de 44 –, mais aurait également impliqué la formation d’un nombre très élevé d’employés impliqués dans des activités de collecte de données, ainsi que la résorption d’un arriéré considérable de données dont le traitement avait pris du retard. Le fait que la Commission a fixé au 1 er  décembre 1998, trois mois et demi seulement après l’adoption de la décision de 1998, la date initiale pour la mise en oeuvre d’un SIG « entièrement opérationnel et suffisant » suffirait à démontrer que les dispositions de l’article 1 er , paragraphe 1, sous d), de la décision de 1998 ne s’appliquent pas à l’adoption des sous-systèmes.
186. Dans ces conditions, la décision serait entachée d’une erreur manifeste d’appréciation en ce qu’elle affirme que les autorités grecques n’ont pas respecté l’obligation énoncée à l’article 1 er , paragraphe 1, sous d), de la décision de 1998.
187. En outre, la décision serait également viciée par le fait que la Commission n’a pas satisfait à son obligation de preuve en ce qui concerne la situation du SIG d’OA. La Commission aurait adopté une décision relative au SIG qui, selon ses propres termes (considérant 187 de la décision), serait incomplète au niveau des preuves.
188. En particulier, la Commission aurait enfreint le droit de la République hellénique et de la requérante à être entendues. Elle n’aurait adressé aucune demande d’information supplémentaire au sujet du SIG et n’aurait averti ni la République hellénique ni la requérante de ses doutes persistants quant au caractère opérationnel et suffisant du SIG.
189. À cet égard, la requérante souligne qu’elle a communiqué des précisions sur la situation du SIG dans sa réponse du 11 avril 2002 à la première injonction de fournir des informations du 6 mars 2002. En effet, le rapport sur la situation du SIG au mois d’avril 2002, joint en annexe 39 à ces observations, aurait établi une distinction claire entre l’adéquation du SIG d’OA, de très haute qualité, et la nécessité de moderniser les multiples sous-systèmes de transmission des données dans le SIG. Il aurait confirmé que l’élaboration du SIG était achevée en août 2000, que le SIG était implanté auprès de 34 utilisateurs chez OA en octobre 2000 et que les développements des systèmes secondaires étaient achevés (recettes en 1999, salaires en 2000 et Oracle Financials en 2001). Dans la seconde injonction de fournir des informations, la Commission n’aurait fait aucune autre référence au SIG.
190. La Commission soutient, pour sa part, qu’OA et ses filiales ne disposaient, lors de l’adoption de la décision attaquée, d’aucun SIG fiable, de sorte qu’il n’aurait pas été possible de fonder son appréciation sur la gestion d’OA sur des données valables ou d’obtenir des informations fiables. Cela serait corroboré par les observations des commissaires aux comptes sur le certificat de contrôle accompagnant les comptes d’OA pour 2002.
2. Appréciation du Tribunal
191. Le Tribunal estime opportun d’examiner en premier lieu, à la lumière des principes dégagés ci-dessus (voir points 34 à 41 ci-dessus), les moyens tirés de la méconnaissance de la charge de la preuve et de la violation du droit d’être entendu, en ce qui concerne le prétendu non-respect par la République hellénique de son engagement de veiller à ce que, pour le 1 er  décembre 1998, OA ait mis en œuvre un SIG entièrement opérationnel et suffisant.
192. Il ressort de la première injonction de fournir des informations (considérants 51 à 53, 88 et 90) que la Commission s’est référée de manière détaillée, notamment à la lumière des conclusions du rapport établi en 1999 par la société de consultants indépendants Alan Stratford and Associates, à la question de savoir si un SIG opérationnel et suffisant avait été mis en œuvre et qu’elle a invité la République hellénique à fournir toutes les informations nécessaires pour examiner la compatibilité de l’aide.
193. À cet égard, il résulte de la décision attaquée (considérant 118), de la première injonction de fournir des informations et du sommaire du rapport Alan Stratford and Associates, susvisé, joint à l’annexe 39 aux réponses des autorités helléniques du 11 avril 2002, que ce rapport avait mis en évidence un certain nombre de points faibles potentiels du SIG. Il relevait notamment que l’efficacité du système dépendait de « la sous-traitance et de la mise en œuvre effective du nouveau système comptable des comptes de produits », que le SIG ne s’appliquait notamment pas à la filiale Olympic Aviation et qu’il ne comprenait pas encore certaines informations clés sur la gestion, ce qui limitait considérablement la capacité des organes de direction à avoir une vraie vue d’ensemble sur les activités commerciales de vol.
194. Au vu des questions susvisées concernant le SIG, soulevées dans le rapport Alan Stratford and Associates et reprises dans la première injonction de fournir des informations, il incombait aux autorités helléniques, en vertu de leur devoir de collaboration, de fournir tous les éléments d’information utiles en vue d’établir le caractère opérationnel et suffisant du SIG. Dans la seconde injonction de fournir des informations, la Commission a une nouvelle fois invité la République hellénique à fournir toutes les informations nécessaires pour examiner la compatibilité avec l’article 87 CE des mesures d’aides visées dans sa décision du 6 mars 2002 et a très clairement fait part de son intention d’adopter une décision définitive sur la base des informations disponibles (considérants 7, 9 et 10).
195. Dans ces circonstances, la Commission a légitimement pu adopter la décision attaquée sur la base des réponses qui lui ont été fournies par les autorités helléniques.
196. Le moyen tiré de la violation des droits de la défense de la République hellénique n’est dès lors pas fondé. Il en est de même du moyen tiré de la violation des droits de la défense d’OA, ainsi qu’il a déjà été relevé (voir point 46 ci-dessus).
197. Il convient de vérifier, en second lieu, si la Commission a établi à suffisance de droit, eu égard aux informations dont elle disposait, que les engagements se rapportant au SIG n’avaient pas été respectés.
198. Il est à noter, à titre liminaire, qu’il ressort de la décision attaquée (considérant 186) que, la République hellénique ayant déclaré que le SIG avait été mis en œuvre en octobre 2000, la Commission a admis que le délai de quatre mois fixé dans la décision de 1998 ne suffisait pas à la mise en œuvre du système.
199. Par ailleurs, ainsi que le souligne la Commission dans la décision attaquée (considérants 46 et 47), la création du SIG avait été imposée par la décision de 1998 afin de permettre aux organes de direction d’OA de disposer en permanence d’une information suffisante pour pouvoir suivre les progrès de la mise en œuvre du plan de restructuration de 1998 et, au besoin, y apporter de nouveaux aménagements. En effet, dans la décision de 1998 (considérant 85), la Commission avait constaté que le SIG alors utilisé ne fournissait pas une telle information de manière fiable. À cet égard, les autorités helléniques ont d’ailleurs elles-mêmes relevé, dans le rapport du 7 mai 1999 sur la mise en œuvre du plan de restructuration, susvisé, que certains des objectifs prévus par la décision de 1998 n’avaient pu être atteints à temps, parce que « les résultats réels de 1997 [s’étaient] avérés pires que les estimations les plus pessimistes avancées à la fin de février 1998 ».
200. Dans ces conditions, contrairement aux allégations de la requérante, l’engagement concernant la mise en œuvre d’un SIG entièrement opérationnel et suffisant, énoncé dans la décision de 1998, ne saurait être interprété comme visant uniquement la création d’un système qui, en soi, serait reconnu comme très performant, mais auquel ne serait pas encore relié l’ensemble des sous-systèmes informatiques de collecte des données relatives, notamment, aux recettes et aux dépenses du groupe OA. De plus, il y a lieu de souligner que l’application du SIG à l’ensemble des filiales était indispensable pour permettre à l’État grec de disposer de données exactes afin d’établir les comptes consolidés pour OA et ses filiales, ainsi que le prévoyait le plan de restructuration de 1998.
201. Or, comme le relève la Commission dans la décision attaquée (considérant 120), il ne ressort pas des informations fournies par les autorités helléniques, en l’occurrence à l’annexe 39 de leurs réponses du 11 avril 2002, que les exigences susmentionnées relatives à la pleine mise en œuvre du SIG avaient été satisfaites, qu’il s’agisse de l’accès au système ou de son application à l’ensemble des filiales.
202. Dans ce contexte, à défaut de présentation d’éléments de preuve contraire par les autorités helléniques lors de la procédure administrative, la Commission a à juste titre considéré, dans la décision attaquée (considérants 121 à 137 et 141), que l’absence de mise en œuvre d’un SIG opérationnel et suffisant était notamment attestée par les commentaires figurant dans les rapports d’audit des années 1998, 1999 et 2000 relatifs aux défaillances dans le système de comptabilité, de gestion et de contrôle interne, ainsi que par les retards importants dans la soumission des comptes certifiés. À cet égard, la Commission a en outre relevé, dans la décision attaquée (considérant 136), que le rapport de Deloitte & Touche relatif à l’examen limité des performances d’OA par rapport à son plan financier de 2002, susvisé, énonçait :
« Comme indiqué dans les rapports précédents, la gestion des informations repose sur des systèmes non informatisés, qui s’avèrent, dans certains cas, non fiables ou sans cohérence. »
203. De surcroît, et en tout état de cause, la requérante ne conteste pas que, lors de l’adoption de la décision attaquée, l’accès au SIG était encore limité et que le système ne s’appliquait pas aux filiales d’OA, notamment à Olympic Aviation et à Macedonian Airlines.
204. Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que les moyens tirés de la méconnaissance de la charge de la preuve, de la violation du droit d’être entendu et de l’erreur manifeste d’appréciation doivent être rejetés.
C – Sur le prétendu manquement de la République hellénique à son obligation de présenter des rapports
1. Arguments des parties
205. La requérante soutient qu’elle a soumis à la Commission les rapports sur le respect des conditions imposées pour assurer la compatibilité de l’aide avec le marché commun et la mise en œuvre du plan de restructuration de 1998, ainsi que sur la réalisation des résultats escomptés, conformément à l’article 1 er , paragraphe 2, de la décision de 1998.
206. En particulier, l’appréciation de la Commission relative au non-respect de l’obligation de présenter de tels rapports en mars et en octobre 2000 (considérant 180 de la décision attaquée) devrait être annulée pour erreur manifeste d’appréciation. En effet, ces rapports, destinés à contrôler le respect par OA des modalités du plan de restructuration de 1998, auraient perdu en l’espèce leur raison d’être à la suite de la modification de ce plan, dans la mesure où il n’aurait existé aucune possibilité pour OA d’éviter des pertes jusqu’en l’an 2000. Dans sa lettre susvisée du 29 mars 2000 à la République hellénique, la Commission aurait d’ailleurs indiqué : « [D]ès lors qu’OA opère d’ores et déjà sur la base d’un plan de restructuration différent, ce rapport devra mettre l’accent sur les mesures prises depuis novembre 1999 dans le but de mettre en oeuvre le nouveau plan Speedwing. » La Commission n’ayant toutefois pas accepté le plan Speedwing, lequel aurait été suspendu, puis finalement abandonné à l’été 2000, un rapport sur l’état d’avancement de la mise en oeuvre de ce plan en mars 2000 n’aurait donc présenté aucune utilité.
207. La position de la Commission serait excessivement formaliste. En effet, elle aurait reçu, en mars 2000, le rapport détaillé de Deloitte & Touche sur le plan Speedwing et aurait ainsi disposé d’une évaluation économique de la situation d’OA à cette période de l’année. Après le départ de Speedwing, durant l’été 2000, la République hellénique aurait présenté le second plan de restructuration modifié – prévoyant la privatisation complète d’OA –, qu’elle aurait discuté longuement avec la Commission. La situation financière d’OA et sa capacité à respecter ce plan auraient été examinées par le Crédit Suisse First Boston dans un mémorandum d’information de 160 pages transmis à la Commission le 20 décembre 2000.
208. En tout état de cause, à supposer même que la requérante ait manqué à son obligation de présenter des rapports en mars et en octobre 2000, ce qu’elle conteste, la sanction de ce manquement, à savoir la récupération d’une fraction considérable de l’aide, serait disproportionnée.
209. La Commission considère que cette argumentation doit être écartée. Elle souligne que la non-présentation des rapports requis en mars et en octobre 2000, parallèlement à l’absence de soumission à temps des comptes certifiés de la compagnie (considérants 132 et 133 de la décision attaquée), l’a empêchée de vérifier le respect des engagements énoncés dans la décision de 1998, la mise en œuvre du plan de restructuration et la réalisation des résultats escomptés sur la base des indicateurs fixés dans la décision de 1998. De plus, comme OA n’avait pas mis en œuvre un SIG opérationnel, les informations fournies à la Commission n’auraient pas reposé sur un système approprié de gestion des données comptables.
2. Appréciation du Tribunal
210. Il convient de relever, au préalable, que les évaluations de la situation économique d’OA figurant dans le rapport de Deloitte & Touche de mars 1999 sur le plan de restructuration Speedwing, puis dans le mémorandum du Crédit Suisse First Boston de décembre 2000, susmentionné (voir point 109 ci-dessus), ne sauraient être considérées comme des substituts valables aux rapports que la République hellénique était tenue de soumettre à la Commission, en mars et en octobre 2000, sur le respect de toutes les conditions imposées par la décision de 1998 pour assurer la compatibilité de l’aide et la mise en œuvre du plan de restructuration de 1998.
211. En effet, par leur objet même, ces deux documents, qui se rapportaient respectivement au plan Speedwing et à la procédure de privatisation, ne se référaient pas au plan de restructuration de 1998. Or, dans la mesure où le plan Speedwing a, en définitive, été abandonné, et où les autorités helléniques n’ont présenté ultérieurement aucun nouveau plan de restructuration révisé, ainsi qu’il résulte des développements précédents (voir point 131 ci-dessus), les documents susmentionnés, invoqués par la requérante, sont privés de pertinence en l’espèce.
212. Certes, dans sa lettre du 29 mars 2000, susmentionnée, la Commission avait indiqué que le rapport à lui soumettre à la fin du mois de mars 1998, en vertu de la décision de 1998, devait mettre l’accent sur les mesures adoptées dans le cadre du plan Speedwing – qui avait été appliqué avant même d’avoir obtenu l’aval de cette institution. Toutefois, la nécessité d’actualiser le plan de restructuration d’OA afin d’atteindre les objectifs poursuivis par celui-ci ne privait pas les rapports prévus dans la décision de 1998 de leur raison d’être, aussi longtemps que le plan de restructuration de 1998 n’avait pas fait l’objet d’une modification approuvée par la Commission. À cet égard, la Commission a d’ailleurs insisté, dans la lettre susvisée, sur la nécessité de soumettre un rapport sur le respect de toutes les conditions imposées par la décision de 1998.
213. Dans ce contexte, il apparaît clairement que l’obligation de présenter des rapports en mars et en octobre 2000 n’a pas été satisfaite.
214. Par ailleurs, dans le contexte susmentionné et eu égard aux motifs de la décision attaquée, il n’y a pas lieu de considérer que la récupération du montant de l’aide est disproportionnée, ainsi que le soutient à titre subsidiaire la requérante. En effet, en toute hypothèse, l’article 3 de la décision attaquée impose à la République hellénique de procéder à la récupération de la deuxième tranche de l’aide, en raison du non-respect du plan de restructuration de 1998 et de certaines conditions auxquelles l’approbation initiale avait été subordonnée, et non au seul motif que l’obligation de soumettre des rapports, en mars et en octobre 2000, énoncée à l’article 1 er , paragraphe 2, de la décision de 1998 a été violée, de sorte que la mise en œuvre des aides à la restructuration n’a pas pu faire l’objet d’un suivi régulier.
215. Il s’ensuit que les moyens tirés de l’erreur manifeste d’appréciation et de la violation du principe de proportionnalité doivent être rejetés.
D – Sur les prétendus manquements de la République hellénique à ses engagements visés à l’article 1 er , sous b), c) et e), de la décision de 1994
1. Sur le prétendu manquement de la République hellénique à ses engagements visés à l’article 1 er , sous b), de la décision de 1994
a) Arguments des parties
216. La requérante soutient que la Commission a commis une erreur manifeste d’appréciation, n’a pas fourni de motivation suffisante et a commis une erreur de droit en concluant, au considérant 204 de la décision attaquée, que l’application de la législation grecque à la requérante avait donné lieu à une violation de l’article 1 er , sous b), de la décision de 1994 imposant au gouvernement grec de respecter ses « engagements » de ne plus interférer à l’avenir dans la gestion d’OA autrement que dans la stricte limite de son statut d’actionnaire.
217. La requérante conteste les affirmations de la Commission, figurant aux considérants 59, 60, 146, 203 et 204 de la décision attaquée, selon lesquelles, bien qu’OA ne soit plus une « DEKO », c’est-à-dire une entreprise soumise à la loi grecque n° 2414/96 applicable aux entreprises d’intérêt public (considérant 144), mais une société anonyme ordinaire du service public, elle continuerait de bénéficier, en violation de la législation grecque, des dispositions d’une législation spéciale (lois n os  2271/94, FEK A’ 229/23.12.1994 ; 2190/94, FEK A’ 28/3.3.1994 ; 2527/97, FEK A’ 206/8.10.1997 et 2602/98, FEK A’ 83/16.4.1998), appliquée en général aux DEKO.
218. La requérante fait valoir que l’application à OA de certaines dispositions de la législation spéciale susmentionnées est pleinement conforme à la législation grecque. En effet, la loi n° 2271/94 prévoirait qu’OA et ses filiales cessent d’être soumises à la législation applicable aux entreprises du secteur public (DEKO), à l’exception des articles 1 er  à 24 de la loi n° 2190/94. L’article 14, paragraphe 1, cinquième tiret, de la loi n° 2190/94 disposerait que cette loi s’applique non seulement aux entreprises répondant à la définition des DEKO, mais également aux entreprises de droit privé appartenant à l’État hellénique. Or, OA serait, à cette date, détenue à 100 % par l’État hellénique. En conséquence, les dispositions relatives au recrutement et à la gestion du personnel, telles qu’elles résultent des lois n os  2271/94, 2190/94, 2527/97 et 2602/98, continueraient à s’appliquer régulièrement à OA.
219. En particulier, la loi n° 2602/98, déjà applicable lors de l’adoption de la décision de 1998, soumettrait le recrutement de toutes les catégories de personnel permanent d’OA aux procédures qui avaient été établies dans son règlement général du personnel, lequel conférait, en pratique, tout pouvoir au conseil d’administration. Le personnel saisonnier ferait quant à lui l’objet d’une procédure de recrutement spécifique établie dans la loi n° 2190/94 telle que modifiée par la loi n° 2527/97, instaurant une certaine flexibilité. Dans sa décision de 1998 [considérant 66, sous a)], la Commission aurait d’ailleurs admis que cette nouvelle procédure dérogatoire par rapport à celle applicable au personnel permanent assurait « la flexibilité nécessaire tout en répondant au souci de transparence ». Il en résulterait que la Commission avait conclu que les dispositions susmentionnées n’étaient pas contraires à l’article 1 er , sous b), de la décision de 1994.
220. Or, après l’adoption de la décision de 1998, les dispositions législatives susmentionnées n’auraient pas été modifiées. En l’absence d’explication du changement implicite d’appréciation de la Commission en ce qui concerne la compatibilité de ces dispositions, la décision attaquée serait entachée d’une insuffisance de motivation. En outre, les conclusions de la Commission, aux considérants 203 et 204 de la décision attaquée, seraient en contradiction avec le considérant 192, énonçant que les lois susmentionnées ne contreviennent pas aux engagements visés à l’article 1 er , sous b), c) et f), de la décision de 1994.
221. En tout état de cause, la Commission aurait commis une erreur de droit en concluant que la prétendue lourdeur de la législation sur le recrutement conférait un avantage à OA au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE.
222. La Commission estime, pour sa part, que la requérante se fonde sur une interprétation erronée de la décision attaquée. Elle considère, en tout état de cause, comme inopérant le fait que la législation grecque prévoit expressément l’application de certaines dispositions spéciales aux entreprises privées détenues par l’État. Dans la décision attaquée (considérant 146), elle aurait souligné que, selon les autorités grecques, OA ne constitue plus une DEKO et se trouve, de ce fait, uniquement soumise aux dispositions générales de la loi grecque n° 2190/1920 sur les sociétés anonymes de droit privé. Elle en aurait déduit que certaines dispositions des lois n os  2271/94 et 2602/98 auraient dû être adaptées en conséquence. En l’absence d’une telle adaptation, OA constituerait un cas exceptionnel, ainsi que la Commission l’a noté au considérant 203 de la décision attaquée.
b) Appréciation du Tribunal
223. La Commission fait valoir à bon droit que les griefs de la requérante reposent sur une interprétation erronée des motifs de la décision attaquée.
224. Il convient de relever, au préalable, que la Commission reconnaît expressément, dans la décision attaquée (considérant 138), que les dispositions de la législation grecque considérée (lois n os  2271/94, 2602/98, 2527/98 et 2414/96), relatives au recrutement et à la gestion du personnel, avaient été approuvées dans le cadre de la décision de 1998. À l’époque, OA était une DEKO. Cependant, après l’adoption de la décision de 1998, son statut a été modifié. Il est constant entre les parties que, depuis 1999, OA n’est plus soumise aux dispositions de la loi grecque n° 2414/96 sur les DEKO, mais au droit commun des sociétés anonymes, sauf en ce qui concerne certaines dispositions de la législation susvisée qui lui restent applicables (considérants 144 et 146 de la décision attaquée).
225. Dans ce nouveau contexte, la Commission souligne, dans la décision attaquée (considérant 192), que les informations transmises par les autorités grecques confirment que la législation susmentionnée ne contrevient pas aux engagements visés à l’article 1 er , sous b), c) et f), de la décision de 1994. Elle conclut (considérant 225) que les doutes qui l’avaient conduite à ouvrir la procédure formelle d’examen, exposés en l’occurrence notamment aux considérants 59 et 60 de la décision attaquée, ont été dissipés en ce qui concerne le respect des engagements visés à l’article 1 er , sous b) et f), de la décision de 1994.
226. Il ressort dès lors de manière incontestable de l’article 1 er , paragraphe 1, deuxième alinéa, sous b), du dispositif de la décision attaquée – qui constate que la condition d’octroi de l’aide à la restructuration relative au respect des 24 engagements spécifiques pris par la République hellénique n’a pas été respectée –, interprété à la lumière des motifs de cette décision, en particulier des conclusions formulées aux considérants 192 et 225, que la Commission n’a pas conclu, dans la décision attaquée, à la violation de l’article 1 er , sous b), de la décision de 1994.
227. Dans ces conditions, les griefs avancés par la requérante, en relation avec un prétendu manquement de la République hellénique à ses engagements visés à l’article 1 er , sous b), de la décision de 1994, sont privés de tout objet.
228. Par ailleurs, ainsi que le relève la Commission, il résulte manifestement de l’article 2 de la décision attaquée, qui énumère les aides nouvelles déclarées incompatibles et ne vise pas les lois susvisées, que l’application à OA de ces lois n’a en définitive pas été considérée par la Commission comme une aide nouvelle.
229. Il s’ensuit que les moyens tirés de l’erreur manifeste d’appréciation, de l’insuffisance de motivation et de l’erreur de droit doivent être rejetés.
2. Sur le prétendu manquement de la République hellénique à ses engagements visés à l’article 1 er , sous c), de la décision de 1994
a) Arguments des parties
230. La requérante soutient d’abord que la conclusion de la Commission relative à la violation de l’article 1 er , sous c), de la décision de 1994 se fonde sur une interprétation erronée de cet article. En effet, la référence, dans cet article, au « statut fiscal » de droit commun et à l’exonération des taxes dues dans le cadre de la restructuration d’OA montrerait qu’il ne vise en rien des aspects tels que la publication des comptes annuels d’OA ou le niveau de ses fonds propres. Il concernerait exclusivement la question de savoir si OA est soumise à la même législation fiscale grecque que les autres entreprises de droit privé. Cette question aurait été traitée expressément dans les passages des décisions de 1994 et 1998 qui se rapportent à l’article 1 er , sous c).
231. En outre, à supposer même que l’interprétation de l’article 1 er , sous c), de la décision de 1994, proposée par la Commission, soit exacte, ce que la requérante conteste, la décision attaquée serait entachée d’une erreur manifeste d’appréciation et d’une insuffisance de motivation.
232. En effet, en premier lieu, le retard dans la publication des comptes d’OA depuis 1999 aurait résulté de la nécessité d’établir une base comptable solide pour le plan de restructuration par privatisation de l’entreprise, lancé en 2000. Ce retard n’aurait pas cessé de se résorber. En effet, les comptes annuels de l’exercice 2001 auraient été publiés en juin 2003 et ceux de l’exercice 2002 auraient été clôturés en octobre 2003.
233. La requérante fait valoir en particulier que la décision attaquée n’a pas établi que sa comptabilité n’était pas tenue correctement au regard du droit fiscal grec. De surcroît, si l’on acceptait la thèse de la Commission, une simple violation du droit fiscal grec par la requérante constituerait une violation de l’article 1 er , sous c), de la décision de 1994. Or, cet article concernerait exclusivement la question de savoir si la requérante est ou non soumise à la même législation fiscale grecque que toute autre entreprise de droit privé. La Commission n’aurait pas démontré que tel n’est pas le cas.
234. De plus, l’argument de la Commission selon lequel l’absence de comptes publiés de la requérante empêcherait le contrôle du respect par la République hellénique des engagements énoncés dans les décisions de 1994 et 1998 serait manifestement étranger à la question du « statut fiscal de société anonyme de droit commun » visée à l’article 1 er , sous c), de la décision de 1994.
235. En second lieu, la Commission aurait analysé de manière erronée la loi grecque n° 2190/1920. Pour ce qui est, d’abord, de l’insuffisance des fonds propres, la requérante allègue que cette loi ne prévoit pas de sanctions susceptibles d’être imposées à une société anonyme, lorsque les fonds propres de l’entreprise descendent à un niveau inférieur à 50 % de son capital et que les actionnaires de l’entreprise ne dissolvent pas l’entreprise et ne prennent pas d’autres mesures appropriées pour remédier à cette situation. Le fait que de telles sanctions n’ont pas été imposées à OA ne saurait dès lors constituer une violation de l’article 1 er , sous c), de la décision de 1994. En tout état de cause, l’actionnaire d’OA, à savoir le gouvernement hellénique, aurait mis en œuvre des mesures importantes pour remédier au capital social négatif d’OA, en particulier une privatisation complète accompagnée, notamment, de la vente d’activités non essentielles.
236. S’agissant ensuite du retard dans la présentation et la publication des comptes annuels, la requérante allègue que l’article 48 a de la loi n° 2190/1920 prévoit que la licence d’un transporteur aérien peut être retirée s’il ne soumet pas ses comptes annuels approuvés par l’assemblée générale des actionnaires aux autorités compétentes pendant au moins trois ans. Or, tel n’aurait pas été le cas en l’espèce. Par ailleurs, le montant modique (146 euros) de l’amende prévue par la loi susmentionnée, en cas de retard dans la présentation des comptes annuels aux autorités grecques, indiquerait que le législateur grec ne considère pas un tel retard comme une violation grave du droit des sociétés.
237. En troisième lieu, la sanction du retrait de la licence d’un transporteur aérien, prévue à l’article 3, paragraphe 1, et à l’article 5, paragraphe 5, du règlement (CEE) n° 2407/92 du Conseil, du 23 juillet 1992, concernant les licences des transporteurs aériens (JO L 240, p. 1), serait destinée à garantir des « services fiables et adéquats » et des « critères de sécurité élevés », qui sont évoqués dans le préambule du règlement. Ce règlement laisserait à chaque État membre le soin de déterminer si une telle sanction doit ou non être imposée, à la lumière d’informations sur la situation financière d’un transporteur aérien. En l’espèce, le retard dans la présentation et la publication des comptes d’OA pour les exercices 1999 à 2001 ne justifierait pas cette sanction, qui, en tout état de cause, serait disproportionnée. En effet, au cours de cette période, les autorités grecques auraient été en possession d’informations suffisantes pour apprécier si les objectifs d’intérêt public susmentionnés, poursuivis par le règlement n° 2407/92, étaient compromis par la situation financière d’OA.
238. Enfin, la requérante explique qu’elle ne se réfère ni à l’article 48 de la loi n° 2190/1920, ni au règlement grec relatif à l’établissement des compagnies aériennes et de fourniture de services de transport aérien, car ces dispositions ne sont pas mentionnées dans la décision attaquée.
239. La Commission objecte tout d’abord que l’argument de la requérante selon lequel la publication des comptes n’est pas une question fiscale n’a pas été avancé durant la procédure administrative. En outre, cet argument ferait primer la forme sur le fond.
240. La Commission souligne ensuite que, contrairement à ce qu’affirme la requérante, elle a constaté, dans la décision attaquée (considérant 126), que la requérante n’avait pas dûment tenu ses livres comptables. Le certificat de contrôle des commissaires aux comptes en date du 1 er  décembre 2003, accompagnant le bilan 2002 (annexe I de la duplique), confirmerait que la requérante n’a pas suivi les dispositions prévues par la législation fiscale, notamment celles du code comptable concernant la tenue des livres et des documents. En conséquence, les données de nombreux comptes de créances et de dettes, notamment, n’auraient pas été coordonnées et il aurait donc été impossible de confirmer les soldes de ces comptes. En l’absence de données fiables relatives aux résultats de la compagnie, il aurait été impossible de vérifier le respect par la République hellénique de ses engagements et la mise en œuvre correcte du plan de restructuration de 1998.
241. Dans ces conditions, les arguments de la requérante fondés sur une prétendue erreur de la Commission dans l’analyse de la loi 2190/1920 seraient inopérants. En effet, la Commission aurait relevé, au considérant 195 de la décision attaquée, que le régime fiscal d’OA se distinguait de celui des autres sociétés anonymes de droit privé, dans la mesure où la République hellénique aurait toléré le manquement d’OA à l’obligation de présenter en temps voulu et de publier les comptes certifiés, ainsi que l’insuffisance des capitaux de la requérante.
242. La Commission ajoute que l’article 48 de la loi n° 2190/1920 prévoit la révocation de l’acte de constitution d’une société si l’ensemble des fonds propres de cette société est inférieur à un dixième de son capital social, ce qui aurait été le cas en l’espèce.
243. En outre, la décision attaquée (considérant 195) se référerait non seulement aux manquements à la loi grecque n° 2190/1920 et au règlement n° 2407/92, mais aussi à la pratique de la République hellénique consistant à ne pas utiliser les voies de recours prévues par le droit national, ou à ne pas révoquer la licence de transporteur aérien en application du règlement grec d’établissement des compagnies aériennes et de fourniture de services de transporteur aérien. Ce règlement prévoirait en effet la révocation de la licence de tout transporteur aérien qui ne soumet pas des données périodiques, ne verse pas les droits d’atterrissage et de stationnement ou dont les pertes dépassent les deux tiers de son capital social libéré, conditions qui auraient été toutes réunies dans le cas d’ OA, comme l’indiquerait à plusieurs reprises la décision.
244. S’agissant du règlement n° 2407/92, la Commission soutient que le manquement d’OA à l’obligation du transporteur aérien de soumettre chaque année aux autorités les comptes certifiés se rapportant à l’exercice précédent, énoncée à l’article 5, paragraphe 6, de ce règlement, constituait un motif pour supprimer la licence d’exploitation du transport aérien.
245. En tout état de cause, contrairement à l’argumentation de la requérante, l’article 5, paragraphe 5, du règlement n° 2407/92 aurait habilité l’autorité grecque délivrant les licences à retirer la licence d’OA, eu égard à la situation d’effondrement financier dans laquelle se trouvait cette compagnie (voir considérants 116 et 195 de la décision attaquée).
b) Appréciation du Tribunal
246. Conformément à la jurisprudence susvisée (voir points 72 et 73 ci-dessus), il y a lieu de rejeter, au préalable, la fin de non-recevoir opposée par la Commission à l’argument de la requérante selon lequel la publication des comptes ne participe pas du « statut fiscal ». En effet, cet argument relève d’une appréciation juridique et ne repose pas sur des éléments factuels nouveaux.
247. Pour ce qui est tout d’abord de l’interprétation de la notion de « statut fiscal de société anonyme comparable à celui des entreprises grecques de droit commun », visée à l’article 1 er , sous c), de la décision de 1994, il convient de relever que les décisions de 1994 et de 1998 ne contiennent aucune définition expresse de cette notion. Il ressort cependant explicitement de la décision de 1994 (p. 9) que, dans le cadre des débats sur le statut d’OA au cours de la procédure administrative close par cette décision, le gouvernement grec avait affirmé qu’OA bénéficiait d’un régime de droit commun, en particulier sur le plan social, comptable et financier, et que le seul régime dérogatoire subsistant au profit d’OA concernait le domaine fiscal.
248. Dans ce contexte, une interprétation de la notion susmentionnée de « statut fiscal de droit commun » qui exclurait notamment les questions relatives à la publication des comptes annuels et au niveau des fonds propres, comme le propose la requérante, ne saurait être retenue. En effet, l’engagement de l’État grec visant le statut fiscal se fondait explicitement sur la prémisse que, dans les autres domaines, en particulier en matière comptable et financière, OA était en principe soumise à un régime de droit commun. À cet égard, il résulte en effet des décisions de 1994 et de 1998 qu’elles tendaient, au moyen des engagements souscrits par l’État grec, notamment à écarter en principe tout traitement dérogatoire en faveur d’OA. L’article 1 er , sous c), de la décision de 1994 doit dès lors être compris dans le sens qu’il obligeait la République hellénique à aligner le régime d’OA sur celui des sociétés anonymes de droit commun et à lui appliquer effectivement ce régime.
249. En outre, il résulte de l’argumentation de la Commission, non contredite sur ce point par la requérante, que l’incapacité d’une entreprise, pendant une longue période, à publier en temps utile ses comptes implique également une violation de l’obligation d’établissement et d’enregistrement des comptes dans les livres et documents que la loi lui impose de tenir.
250. Il convient dès lors d’examiner si la Commission a commis une erreur manifeste d’appréciation en concluant, dans la décision attaquée (considérants 141 et surtout 195), que l’article 1 er , sous c), de la décision de 1994 n’avait pas été respecté, au motif que les autorités helléniques auraient toléré – sans imposer les sanctions prévues par la loi grecque n° 2190/1920 et par le règlement n° 2407/92 – d’une part, le retard d’OA dans la publication de ses comptes annuels et, d’autre part, un niveau insuffisant de ses fonds propres.
251. La Commission explique à cet égard, dans la décision attaquée (considérant 195), que cette tolérance prouve que la République hellénique a permis le prolongement des activités d’OA, après l’année 2000, sans prendre de mesures de restructuration supplémentaires, alors qu’une entreprise dans des conditions normales aurait dû cesser ses activités.
252. Il incombe au Tribunal de vérifier, au regard de la réglementation nationale telle qu’elle résulte de l’exposé des parties, et du règlement n° 2407/92, sur lesquels la Commission se fonde dans la décision attaquée, si cette institution a excédé les limites de son pouvoir d’appréciation en considérant en substance que la République hellénique avait accordé à OA un traitement dérogatoire contraire à l’engagement énoncé à l’article 1 er , sous c), de la décision de 1994, en permettant le prolongement des activités de cette compagnie sans prendre de mesures de restructuration supplémentaires malgré, d’une part, les retards systématiques dans la publication des comptes certifiés et, d’autre part, la situation financière gravement détériorée d’OA.
253. À cet égard, le Tribunal relève, à titre liminaire, que la requérante souligne à bon droit que, dans la décision attaquée, il n’est fait référence ni à l’article 48 de la loi grecque n° 2190/1920, ni au règlement grec relatif à l’établissement des compagnies aériennes et de fourniture de services de transport, invoqués par la Commission devant le Tribunal (voir points 242 et 243 ci-dessus). Cette décision se réfère uniquement à l’article 47 de la loi n° 2190/1920 et aux dispositions de cette loi relatives à la publication des comptes, ainsi qu’aux dispositions pertinentes du règlement n° 2407/92 (considérants 49 et 195).
254. Or, selon la jurisprudence, la motivation d’une décision doit figurer dans le corps même de celle-ci et des explications postérieures fournies par la Commission ne sauraient, sauf circonstances exceptionnelles, être prises en compte. Il s’ensuit que la décision doit se suffire à elle-même et sa motivation ne saurait résulter des explications écrites ou orales données ultérieurement, alors que la décision en question fait déjà l’objet d’un recours devant le juge communautaire (arrêt Corsica Ferries France/Commission, point 72 supra, point 287).
255. Dans ces conditions, il y a lieu d’apprécier si, dans le contexte du présent litige, ces explications factuelles postérieures doivent être écartées.
256. Dans la mesure où la conclusion de la Commission relative à la violation de l’article 1 er , sous c), de la décision de 1994 est motivée notamment par l’absence de mise en œuvre des sanctions prévues par le droit national, et où il ne ressort pas du dossier que la question relative en particulier à la violation alléguée de l’article 48 de la loi grecque n° 2190/1920 et du règlement grec susmentionné a été débattue entre les parties lors de la procédure administrative, il incombait à la Commission de spécifier, dans la décision attaquée, les dispositions de la réglementation nationale qu’elle visait, ou du moins de préciser leur contenu. En conséquence, la motivation complémentaire s’appuyant sur cette réglementation nationale ne saurait être prise en considération.
257. Par ailleurs, il y a également lieu d’écarter, à titre liminaire, le certificat de contrôle des commissaires aux comptes accompagnant le bilan de l’exercice clos en 2002, daté du 1 er  décembre 2003, dans la mesure où il est postérieur à l’adoption de la décision attaquée. En effet, selon la jurisprudence, dans le cadre d’un recours en annulation fondé sur l’article 230 CE, la légalité d’un acte communautaire doit être appréciée en fonction des éléments de fait et de droit existant à la date où l’acte a été adopté. En particulier, les appréciations complexes portées par la Commission doivent être examinées en fonction des seuls éléments dont celle-ci disposait au moment où elle les a effectuées (arrêts British Airways e.a./Commission, point 42 supra, point 81, et Corsica Ferries France/Commission, point 72 supra, point 142).
258. À la suite de ces observations liminaires, en premier lieu, il convient d’examiner l’argumentation des parties relative aux sanctions prévues par l’article 47 de la loi grecque n° 2190/1920 et par les dispositions du règlement n° 2407/92, en cas de détérioration grave de la situation financière d’une compagnie aérienne. À cet égard, il est constant entre les parties que, lorsque les fonds propres d’une entreprise sont réduits à un niveau inférieur à 50 % du capital social, l’article 47 de la loi grecque n° 2190/1920 impose au conseil d’administration de convoquer une assemblée générale des actionnaires dans un délai de six mois à compter de la clôture du dernier exercice financier, afin de décider de la dissolution de l’entreprise ou de l’adoption d’autres mesures appropriées pour remédier à cette situation.
259. Dans ce cadre, eu égard en particulier à la nécessité d’adapter le plan de restructuration de 1998, admise dès 1999, la circonstance, invoquée par la requérante, que la loi grecque ne sanctionne pas le défaut d’adoption par l’assemblée générale des mesures susmentionnées ne s’oppose pas à ce que l’absence de réaction de l’État grec, unique actionnaire d’OA, puisse le cas échéant être considérée comme un indice important permettant de présumer qu’OA a fait l’objet d’un traitement particulier. À cet égard, l’argument de la requérante, selon lequel des mesures importantes auraient été prises, sous la forme de la privatisation d’OA, afin de redresser la situation financière de cette compagnie, ne suffit pas pour considérer que la Commission a commis une erreur manifeste d’appréciation. En effet, ainsi qu’il a déjà été relevé, aucun plan de restructuration révisé n’avait été soumis à la Commission, et aucun plan de privatisation ne lui avait été notifié (voir points 128 et 130 ci-dessus).
260. Par ailleurs, l’article 5, paragraphe 5, du règlement n° 2407/92 habilite les autorités qui délivrent les licences à procéder à une évaluation des résultats financiers lorsqu’il apparaît clairement qu’un transporteur aérien a des problèmes financiers et à suspendre ou à retirer la licence si elles n’ont plus la certitude que le transporteur aérien est à même de faire face à ses obligations actuelles ou potentielles pendant une période de douze mois. Contrairement à l’interprétation proposée par la requérante, cet article, en liaison avec le septième considérant du même règlement, énonçant qu’« il convient de faire en sorte que les transporteurs aériens opèrent à tout moment selon des critères de sécurité élevés et de saine gestion économique », permet aux autorités susvisées de retirer la licence d’un transporteur aérien lorsque ce dernier dépend depuis plus de douze mois d’emprunts pour financer non seulement l’ensemble des actifs immobilisés, mais également son capital social négatif, comme c’était le cas d’OA selon les indications non contestées par la requérante figurant dans la décision attaquée (voir point 163 ci-dessus). Bien que le non-usage de cette simple faculté ne puisse pas à lui seul constituer une preuve suffisante de l’application d’un statut dérogatoire, il peut cependant être considéré comme un indice supplémentaire, même s’il apparaît relativement faible.
261. En ce qui concerne, en second lieu, la sanction des retards dans la présentation et la publication des comptes certifiés, il ressort des arguments de la requérante et il n’est pas explicitement contesté par la Commission (voir points 236 et 241 ci-dessus) que les retards imputables à OA ne sont sanctionnés par la loi grecque que par une amende de 146 euros.
262. Cependant, eu égard à la procédure de restructuration d’OA, en cours depuis 1994, aux difficultés financières auxquelles la compagnie était confrontée depuis des années et au fait que le groupe était détenu à 100 % par l’État grec, la seule circonstance que la loi grecque ne prévoit pas de sanctions importantes en ce qui concerne les retards susmentionnés ne permet pas de considérer que la Commission a commis une erreur manifeste d’appréciation en estimant que les retards systématiques dans la présentation des comptes, qui faisaient obstacle à une mise en œuvre cohérente et à un suivi rigoureux du plan de restructuration d’OA, constituaient un indice confirmant qu’OA a bénéficié d’un régime privilégié par rapport aux autres sociétés anonymes de droit privé, contrairement à l’engagement résultant de l’article 1 er , sous c), de la décision de 1994, ainsi qu’il est précisé au point 248 ci-dessus.
263. En outre, ainsi que le souligne la Commission, il résulte de la lecture combinée de l’article 3, paragraphe 1, et de l’article 5, paragraphe 6, du règlement n° 2407/92 que les États membres peuvent retirer leur licence aux transporteurs aériens qui ne fournissent pas, à chaque exercice financier et sans retard indû, les comptes certifiés des exercices précédents, aux autorités qui délivrent leurs licences. Dans le contexte du présent litige, il ne saurait être considéré que la Commission a excédé les limites de son pouvoir d’appréciation en estimant que l’absence de mise en œuvre de cette disposition, même si elle ne prévoyait qu’une simple faculté, constituait en l’espèce également un indice supplémentaire d’un traitement dérogatoire en faveur d’OA.
264. Pour l’ensemble de ces raisons, il ne saurait être considéré que la Commission a commis une erreur manifeste d’appréciation en se fondant sur le faisceau d’indices examinés ci-dessus pour conclure à une violation de l’engagement visé à l’article 1 er , sous c), de la décision de 1994.
265. Sur ce point, la décision attaquée est suffisamment motivée, dans la mesure où elle énonce clairement que la tolérance des autorités helléniques à l’égard de la violation par OA des dispositions susvisées de la législation grecque et du règlement n° 2407/92 prouve que cette compagnie bénéficiait d’un régime particulier (voir points 251 et 253 ci-dessus).
266. Il s’ensuit que les moyens tirés de l’erreur manifeste d’appréciation et de l’erreur ou l’insuffisance de motivation doivent être rejetés.
3. Sur le manquement allégué de la République hellénique aux dispositions de l’article 1 er , sous e), de la décision de 1994
a) Arguments des parties
267. La requérante soutient que la Commission a commis une erreur d’appréciation et une erreur de droit et qu’elle a insuffisamment motivé la décision attaquée en concluant que la République hellénique avait violé l’article 1 er , sous e), de la décision de 1994, relatif à l’obligation de ne pas accorder d’aide nouvelle à OA (considérant 196 de la décision attaquée).
268. Elle relève d’abord que la conclusion de la Commission (considérants 203 et 204 de la décision attaquée) selon laquelle l’article 1 er , sous b), de la décision de 1994 aurait été violé a été inscrite par erreur au point 6.2 de la décision attaquée relatif à la « nouvelle aide alléguée ». Une violation de cet article équivaudrait à une violation d’une condition liée à une aide existante, et non à l’octroi d’une aide nouvelle. Cette conclusion serait dès lors entachée d’une erreur d’appréciation et d’une erreur de droit.
269. À cet égard, la Commission aurait d’ailleurs admis, dans son mémoire en défense, que le traitement prétendument privilégié réservé à OA sur la base des lois n os  2190/1920, 2271/94, 2602/98 et 2414/96 n’avait pas été inclus au nombre des aides nouvelles constatées à l’article 2 de la décision attaquée. Les lois grecques susmentionnées ne violeraient donc pas l’article 1 er , sous e), de la décision de 1994. L’article 1 er  de la décision attaquée devrait dès lors être annulé, dans la mesure où il se fonde sur cette violation alléguée.
270. La requérante conteste ensuite la violation supplémentaire alléguée de la condition énoncée à l’article 1 er , sous e), de la décision de 1994. Elle souligne qu’elle développe ses arguments à cet égard dans le cadre de l’examen de l’article 2 de la décision attaquée relatif aux aides nouvelles alléguées.
271. En l’occurrence, la Commission n’aurait pas examiné, dans la décision attaquée, si la récupération dans son intégralité de l’aide à la restructuration approuvée en 1999, en raison d’une violation de l’article 1 er , sous e), de la décision de 1994, était conforme au principe de proportionnalité.
272. Par ailleurs, à supposer même que les mesures visées à l’article 2 de la décision attaquée constituent des aides, ce que la requérante conteste, la Commission aurait dû vérifier si elles pouvaient être considérées comme étant compatibles avec le marché commun, en vertu de l’article 87, paragraphe 3, sous c), CE. Or, en l’espèce, la Commission n’aurait pas expliqué les raisons pour lesquelles le « principe d’une aide unique » (one time, last time), au sens des lignes directrices, aurait été violé en raison de l’octroi d’une aide nouvelle. En effet, les événements du 11 septembre 2001 auraient constitué des « circonstances exceptionnelles imprévisibles et non imputables à l’entreprise », justifiant, selon le point 48 des lignes directrices, l’autorisation d’une aide nouvelle.
273. À cet égard, la requérante conteste que la plupart des aides nouvelles alléguées dans la décision attaquée soient antérieures au 11 septembre 2001. En l’occurrence, la décision attaquée n’indiquerait pas clairement à quel moment la « tolérance » d’un créancier privé aurait pris fin à l’égard du non-paiement des dettes considérées. Il serait dès lors impossible de déterminer à partir de quel versement cette prétendue tolérance aurait commencé à devenir une aide illicite. Or, la majeure partie de l’aide nouvelle alléguée s’inscrirait dans une période proche du 11 septembre 2001. En tout état de cause, la Commission aurait dû examiner si les aides alléguées étaient conformes à l’article 87, paragraphe 3, CE. Dans ce cadre, il lui aurait incombé de vérifier si le principe susmentionné de l’aide unique était applicable.
274. La Commission s’oppose à ces allégations. S’agissant des allégations de la requérante relatives au « principe de l’aide unique », elle objecte que la requérante ne lui a pas demandé d’approuver les aides nouvelles en question, en invoquant par exemple des circonstances exceptionnelles au titre du point 48 des lignes directrices. En outre, la plupart des aides nouvelles qu’elle reproche à la République hellénique d’avoir accordées seraient antérieures au 11 septembre 2001 (considérants 147, 150, 152, 155 et 156 de la décision attaquée). La Commission renvoie, sur ces questions, à ses développements relatifs à l’examen de l’article 2 de la décision attaquée.
b) Appréciation du Tribunal
275. Il suffit de relever, à cet égard, que la Commission a conclu au non-respect par la République hellénique de l’engagement énoncé à l’article 1 er , sous e), de la décision de 1994 de ne plus accorder d’aides à OA, au motif qu’une série d’aides nouvelles avaient été octroyées à cette compagnie aérienne. Dans la mesure où les conclusions de la Commission concernant l’octroi d’aides nouvelles sont contestées par la requérante dans la deuxième partie de son recours, les griefs de la requérante relatifs au manquement allégué à l’article 1 er , sous e), de la décision de 1994 ne sauraient faire l’objet d’un examen séparé, comme le reconnaît d’ailleurs elle-même la requérante (voir point 270 ci-dessus).
276. Il convient cependant de relever d’emblée que, quelle que soit l’issue de l’examen des griefs relatifs à l’octroi d’aides nouvelles, celle-ci ne saurait avoir une incidence sur le montant de l’aide à la restructuration à récupérer. En particulier, la restitution de l’intégralité de la deuxième tranche de l’aide à la restructuration, d’un montant de 41 millions d’euros, est, en toute hypothèse, conforme au principe de proportionnalité, invoqué par la requérante. En effet, l’article 3 de la décision attaquée imposant la récupération de ce montant se fonde à la fois sur l’absence de mise en œuvre du plan de restructuration – en soi déjà suffisante pour justifier la récupération – et sur la méconnaissance d’un certain nombre d’engagements par l’État grec, parmi lesquels figure celui de s’abstenir d’octroyer des aides nouvelles.
277. Quant aux griefs avancés par la requérante en ce qui concerne l’examen par la Commission, au regard de la violation de l’article 1 er , sous b), de la décision de 1994, de l’application à OA de certaines dispositions de la législation grecque normalement applicables aux seules entreprises publiques dans le cadre du chapitre de la décision attaquée consacré aux aides nouvelles (voir points 268 et 269 ci-dessus), il suffit de rappeler que, en toute hypothèse, la Commission n’a retenu ces mesures, dans le dispositif de la décision attaquée, ni en tant qu’aide existante, ni en tant qu’aide nouvelle (voir points 226 à 228 ci-dessus). Ces griefs doivent donc être écartés comme étant privés d’objet.
278. Par ailleurs, il est à noter que le moyen subsidiaire, invoqué par la requérante, selon lequel les aides nouvelles alléguées auraient, en tout état de cause, dû être déclarées compatibles avec le marché commun au titre de l’article 87, paragraphe 3, sous c), CE (voir points 272 et 273 ci-dessus), n’est pas repris dans la deuxième partie du recours. En outre, ce moyen est en tout état de cause non fondé dans la mesure où, en l’espèce, les autorités grecques n’avaient pas demandé à la Commission d’approuver l’octroi des aides nouvelles, eu égard notamment à l’incidence des attentats du 11 septembre 2001 sur le marché des transports aériens. En l’absence d’une telle demande, assortie d’un plan de restructuration révisé, la Commission n’était ni tenue ni en mesure d’examiner si ces aides supplémentaires octroyées pendant la période de restructuration pouvaient être déclarées compatibles avec le marché commun, en vertu de l’article 87, paragraphe 3, sous c), CE. La Commission a dès lors pu conclure à bon droit, dans la décision attaquée (considérants 223 et 224), que, en toute hypothèse, les aides nouvelles alléguées ne remplissaient pas les conditions de la dérogation prévue à l’article 87, paragraphe 3, sous c), CE.
279. En conséquence, les moyens tirés de la violation du principe de proportionnalité et de l’article 87, paragraphe 3, sous c), CE ainsi que de l’insuffisance de motivation doivent être rejetés.
280. Il y a lieu d’examiner, à ce stade, les moyens invoqués par la requérante afin de contester la qualification des mesures litigieuses d’aides nouvelles.
IV – En ce qui concerne les aides nouvelles alléguées (articles 2 à 4 de la décision attaquée)
281. La requérante conteste la décision attaquée en ce qu’elle constate l’octroi et impose la récupération d’aides nouvelles sous la forme d’une tolérance de la pérennisation du non-paiement de redevances d’aéroport dues l’AIA, de la TVA sur le carburant et les pièces de rechange, de loyers et de redevances d’aéroports autres que l’AIA, de la taxe dite « spatosimo » et de cotisations de sécurité sociale. Elle soutient notamment que la Commission a omis d’identifier avec précision ces prétendues aides nouvelles dont la récupération est imposée dans la décision attaquée et elle conteste l’interprétation de cette décision retenue par la Commission.
282. Avant d’aborder successivement, pour chacune des aides nouvelles alléguées, les autres griefs avancés par la requérante, il convient au préalable d’examiner le grief susvisé relatif au défaut d’identification des aides nouvelles à récupérer et d’interpréter la décision attaquée, après avoir rappelé, à titre liminaire, le contenu du critère du créancier privé et l’étendue du contrôle du Tribunal sur la mise en œuvre de ce critère, ainsi que les exigences relatives à la motivation de la décision attaquée.
A – Observations liminaires relatives au critère du créancier privé et à l’étendue du contrôle du Tribunal ainsi qu’aux exigences de motivation
283. En ce qui concerne, en premier lieu, le critère du créancier privé et le contrôle de l’application de ce critère par le Tribunal, il y a lieu de rappeler que, selon la jurisprudence, le simple fait que des facilités de paiement soient accordées de manière discrétionnaire par un créancier public ne suffit pas à les qualifier d’aide d’État. Encore faut-il que les facilités de paiement octroyées soient manifestement plus importantes que celles qui auraient été consenties par un créancier privé se trouvant dans une situation comparable à l’égard de son débiteur, eu égard notamment à l’importance de la dette, aux voies de recours dont dispose le créancier public, aux chances de redressement de la situation du débiteur si la poursuite de son activité est autorisée ainsi qu’aux risques pour le créancier de voir ses pertes encore accrues en cas de poursuite de l’activité (arrêt de la Cour du 29 juin 1999, DM Transport, C‑256/97, Rec. p. I‑3913, point 30, et conclusions de l’avocat général M. Mischo sous l’arrêt de la Cour du 12 octobre 2000, Espagne/Commission, C‑480/98, Rec. p. I‑8717, I‑8720, points 34 à 37 ; arrêt du Tribunal du 10 mai 2000, SIC/Commission, T‑46/97, Rec. p. II‑2125, point 95).
284. À cet égard, il doit également être rappelé que la notion d’aide d’État, telle qu’elle est définie dans le traité, présente un caractère juridique et doit être interprétée sur la base d’éléments objectifs. Pour cette raison, le juge communautaire doit, en principe et compte tenu tant des éléments concrets du litige qui lui est soumis que du caractère technique ou complexe des appréciations portées par la Commission, exercer un entier contrôle en ce qui concerne la question de savoir si une mesure entre dans le champ d’application de l’article 87, paragraphe 1, CE (arrêt du Tribunal du 11 juillet 2002, HAMSA/Commission, T‑152/99, Rec. p. II‑3049, point 159).
285. Cependant, lorsque l’appréciation par la Commission de la question de savoir si une mesure satisfait au critère du créancier privé implique une appréciation économique complexe, pour laquelle la Commission jouit d’un large pouvoir d’appréciation, le contrôle juridictionnel se limite à la vérification du respect des règles de procédure et de l’obligation de motivation, de l’exactitude matérielle des faits retenus pour opérer le choix contesté, de l’absence d’erreur manifeste dans l’appréciation de ces faits ou de l’absence de détournement de pouvoir. En particulier, il n’appartient pas au Tribunal de substituer son appréciation économique à celle de la Commission (arrêt HAMSA/Commission, point 284 supra, point 127).
286. S’agissant, en second lieu de l’obligation de motivation, la requérante souligne à bon droit que la motivation ne peut être limitée au constat que la mesure considérée constitue une aide d’État, mais doit contenir une référence aux faits concrets, de manière à permettre aux intéressés de faire connaître utilement leur point de vue sur la réalité et la pertinence des faits et circonstances allégués et au juge communautaire d’exercer son contrôle (arrêt du Tribunal du 26 février 2002, INMA et Itainvest/Commission, T‑323/99, Rec. p. II‑545, point 57).
287. Il n’est cependant pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait ou de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences de l’article 253 CE doit être examinée non seulement au regard de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (arrêt Westdeutsche Landesbank Girozentrale et Land Nordrhein-Westfalen/Commission, point 37 supra, point 279).
B – Sur le grief relatif au défaut d’identification des aides nouvelles à récupérer et sur l’interprétation de la décision attaquée
288. La requérante soutient que la motivation de la décision attaquée ne permet pas d’identifier avec précision les aides nouvelles considérées comme incompatibles avec le traité et dont la Commission impose en conséquence la récupération. La République hellénique ne serait dès lors pas en mesure de déterminer le montant des aides à récupérer. En l’occurrence, la Commission aurait dû déterminer, pour chaque aide nouvelle considérée, l’avantage financier obtenu par OA du fait de la tolérance de la pérennisation du non-paiement de sa dette. Cet avantage ne correspondrait pas nécessairement au montant dû. Il serait constitué par le gain monétaire résultant de la différence entre le comportement théorique d’un créancier privé et le comportement réel du gouvernement hellénique, dans chaque cas. La Commission aurait dès lors été tenue d’identifier le comportement qu’aurait adopté un créancier privé, en indiquant par exemple la durée du retard au bout duquel elle estimait qu’il aurait engagé une action judiciaire.
289. La décision attaquée serait dès lors privée de motivation et violerait le principe de sécurité juridique en ce qui concerne le montant de l’aide nouvelle alléguée à récupérer.
290. À cet égard, le Tribunal rappelle que l’argumentation de la requérante qui vient d’être exposée a déjà été rejetée par la Cour dans son arrêt du 12 mai 2005, Commission/Grèce (C‑415/03, Rec. p. I‑3875).
291. En effet, dans cet arrêt, la Cour a fait droit à la demande de la Commission, au titre de l’article 88, paragraphe 2, CE, tendant à ce qu’elle constate que la République hellénique n’avait pas pris toutes les mesures nécessaires pour le remboursement des aides déclarées illégales et incompatibles avec le marché commun, à l’exclusion de celles concernant les cotisations à l’organisme de sécurité sociale grec (ci-après l’« IKA »). En particulier, s’agissant des aides nouvelles – à l’exception des cotisations à l’IKA – dont la décision attaquée ordonne la récupération, la Cour a rejeté l’argument, avancé par la République hellénique, selon lequel cette décision n’était pas susceptible d’exécution en raison de l’absence d’indications précises sur les sommes à récupérer. Elle a rappelé à cet égard, aux points 39 à 41 de son arrêt, qu’aucune disposition du droit communautaire n’exige que la Commission, lorsqu’elle ordonne la restitution d’une aide déclarée incompatible avec le marché commun, fixe le montant exact de l’aide à restituer. Il suffit en effet que la décision de la Commission comporte des indications permettant à son destinataire de déterminer lui-même, sans difficultés excessives, ce montant. La Cour en a déduit que la Commission pouvait donc valablement se limiter à constater l’obligation de restitution des aides en question et laisser aux autorités nationales le soin de calculer le montant précis des sommes à restituer, lequel pourrait être déduit de la lecture combinée de l’article 2 de la décision attaquée et des considérants 206 à 208 de celle-ci.
292. En l’espèce, il en résulte clairement que, contrairement à la thèse de la requérante, la Commission n’était pas tenue de déterminer, pour chaque aide nouvelle, le moment auquel, selon elle, un créancier privé aurait cessé de tolérer les retards de paiement, les mesures précises qu’il aurait adoptées et leurs conséquences, afin de permettre à l’État membre concerné de quantifier, dans chaque cas, l’avantage obtenu par OA.
293. À cet égard, il convient de relever que l’avantage représenté pour un débiteur par la tolérance du non-paiement ou des retards de paiement de sa dette est en principe constitué précisément par la dispense ou le retard de paiement du montant de cette dette, à partir du moment où elle devient exigible. Cet avantage ne coïncide pas nécessairement avec le montant de la somme qu’un créancier privé aurait pu récupérer s’il avait cessé de tolérer le défaut ou le retard de paiement.
294. En particulier, pour établir si, en l’espèce, OA avait bénéficié d’un avantage, il incombait uniquement à la Commission de vérifier si, au plus tard lors de l’adoption de la décision attaquée, un créancier privé placé dans une situation comparable n’aurait manifestement pas continué de tolérer le défaut ou les retards de paiement, eu égard aux critères jurisprudentiels rappelés ci-dessus (voir point 283 ci-dessus). En l’occurrence, cet examen ne nécessitait pas de déterminer le moment précis auquel ce créancier privé aurait cessé de tolérer le défaut ou le retard de paiement et aurait pris des mesures en vue d’obtenir le paiement de sa créance.
295. Il s’ensuit que les moyens tirés du défaut de motivation et de la violation du principe de sécurité juridique, en relation avec l’absence alléguée d’identification des aides nouvelles à récupérer, doivent être rejetés comme non fondés.
296. Par ailleurs, la requérante soutient qu’il ressort de la décision attaquée (considérant 229) qu’aucune aide nouvelle n’avait été accordée jusqu’à la date d’adoption de la décision de 1998.
297. Cette interprétation de la décision attaquée est erronée. En effet, il ressort expressément de cette décision (considérant 230) que la Commission a imposé la récupération intégrale des aides nouvelles illicites, dans la mesure où, à la différence de l’aide à la restructuration déjà examinée dans la décision de 1998, les aides nouvelles n’avaient encore jamais fait l’objet d’une décision pouvant susciter l’espoir que la récupération des aides ne serait pas exigée. En conséquence, seule la première tranche de l’aide à la restructuration, octroyée avant le 14 août 1998, a été exonérée de l’obligation de récupération (voir point 25 ci-dessus).
C – En ce qui concerne la tolérance alléguée à l’égard de la pérennisation du non-paiement de redevances d’aéroport dues à l’AIA
298. Selon la requérante, le comportement litigieux ne serait pas imputable à l’État grec et n’impliquerait pas de transfert de ressources d’État. En outre, la Commission aurait renversé la charge de la preuve et méconnu le droit d’être entendu de la requérante et de la République hellénique. Enfin, la décision attaquée serait entachée d’un défaut de motivation et d’une erreur manifeste d’appréciation en ce qui concerne l’application du critère du créancier privé.
1. Arguments des parties concernant l’imputabilité alléguée du compor tement litigieux à l’État grec
299. La requérante soutient que la prétendue tolérance à l’égard du non-paiement de redevances d’aéroport dues à l’AIA n’est pas imputable à l’État. Elle relève, à titre liminaire, que, dans la décision attaquée, la Commission n’a pas distingué entre l’entité physique constituée par l’AIA, situé à Spata, et l’entité juridique responsable de l’exploitation de cet aéroport, l’aéroport international d’Athènes (ci-après « AIA SA »), une société privée détenue à 55 % par l’État et à 45 % par des entreprises privées. AIA SA serait régie par ses statuts et par le contrat de développement de l’aéroport conclu entre l’État hellénique et les trois entreprises privées détenant 45 % de son capital. Ces deux textes auraient été ratifiés par la loi n° 2338/1995.
300. Dans ce contexte, la Commission aurait commis une erreur de fait en se fondant implicitement, dans la décision attaquée (considérant 210), sur la circonstance que l’Autorité hellénique de l’aviation civile (ci-après l’ « AHAC») gère l’AIA, afin d’imputer la tolérance alléguée à l’État. En effet, l’AHAC serait une autorité publique du ministère des Transports, chargée du développement et de la surveillance des transports aériens en Grèce.
301. En tout état de cause, dans l’hypothèse, contestée par la requérante, dans laquelle la décision attaquée ne se fonderait pas sur l’idée que l’AIA est géré par l’AHAC, cette décision serait privée de motivation et entachée d’une erreur manifeste d’appréciation en ce qui concerne l’imputabilité de la tolérance alléguée à l’État grec.
302. La requérante ne nie pas qu’AIA SA puisse relever du « secteur public », eu égard notamment aux dispositions de la directive 80/723/CEE de la Commission, du 25 juin 1980, relative à la transparence dans les relations financières entre les États membres et les entreprises publiques (JO L 195, p. 35). Cette circonstance ne permettrait cependant pas de présumer que les mesures considérées sont imputables à l’État grec. En effet, selon l’arrêt de la Cour du 16 mai 2002, France/Commission, dit « Stardust Marine » (C‑482/99, Rec. p. I-4397, points 52 et 55), il serait nécessaire d’examiner si les autorités publiques doivent être considérées comme ayant été impliquées, d’une manière ou d’une autre, dans l’adoption des mesures en cause.
303. La requérante considère à cet égard que les indices invoqués par la Commission doivent être écartés. Premièrement, la seule circonstance que l’État grec détienne 55 % d’AIA SA, désigne quatre des neuf membres du conseil d’administration et en nomme le président ne serait d’aucune pertinence en ce qui concerne la manière dont cette société a décidé de prendre les mesures considérées. En vertu du contrat de développement de l’aéroport susvisé, la responsabilité de la gestion opérationnelle d’AIA SA appartiendrait au conseil d’administration, et chaque administrateur serait tenu d’agir en toute indépendance à l’égard des actionnaires. La fonction du président pourrait être qualifiée, au mieux, de symbolique. Dans ces conditions, contrairement aux allégations de la Commission, les faits de l’espèce différeraient largement de ceux en cause dans l’ordonnance du président de la Cour du 3 mai 1985, Van der Kooy/Commission (67/85 R, 68/85 R et 70/85 R, Rec. p. 1315). Dans l’affaire ayant donné lieu à cette ordonnance, l’État néerlandais aurait détenu 50 % des parts et aurait désigné la moitié des membres du conseil d’administration de l’entreprise (Gasunie) qui avait accordé l’aide d’État en question. Le ministre des Affaires économiques néerlandais aurait toutefois disposé du pouvoir d’approbation des tarifs et aurait fait usage de cette compétence. La Cour aurait conclu que ces multiples éléments « considérés dans leur ensemble » démontraient que les actions de Gasunie pouvaient être attribuées à l’État néerlandais. En revanche, en l’espèce, aucun contrôle direct ne serait exercé par l’État grec sur la fixation des redevances par AIA SA. Enfin, l’accord de règlement des dettes aurait relevé en réalité de la responsabilité du directeur général d’AIA SA.
304. Deuxièmement, la Commission n’expliquerait pas pourquoi la circonstance que, selon la convention de développement de l’aéroport, nul n’est autorisé, hormis l’État grec, à détenir 50 % ou davantage des parts d’AIA SA (article 2.8.1), ou que cette dernière ne peut pas détenir de parts dans une entreprise pratiquant une activité autre que celle pour laquelle elle a été établie (article 3.1.3), permet de déduire que l’État grec a été impliqué dans la tolérance concernant les délais de paiement des redevances dues par OA à AIA SA. Il en serait de même du fait que l’État grec est, sous certaines conditions, habilité à interrompre le fonctionnement de l’aéroport (article 11.1 de la convention susvisée), notamment pour des « motifs de défense nationale ». De tels droits visant à la protection d’un investisseur extraordianire seraient privés de pertinence en l’espèce.
305. Troisièmement, les droits ou privilèges accordés à OA au titre de l’article 13.4.2 de la convention de développement de l’aéroport n’auraient aucun rapport avec les aspects examinés en l’espèce. Ces dispositions porteraient principalement sur le droit d’OA à utiliser l’aéroport. En ce qui concerne la dette d’OA, AIA SA devrait traiter la compagnie comme une partie tierce, sans lui accorder aucune préférence. Ce principe serait illustré à l’article 13.4.2 (c), qui prescrit à AIA SA d’accorder à OA certains droits d’aéroport, mais précise expressément que les loyers et redevances connexes seront calculés « sur la même base […] que pour tout autre opérateur de transports aériens ». Il serait également stipulé à l’article 13.4.2 (e) que, dans l’exercice des activités et la fourniture des services visés à l’article 13.4.2 (c), OA « est soumise aux règles générales y applicables ».
306. Quatrièmement, le fait que l’État grec soit habilité, dans certaines circonstances, à octroyer un prêt subordonné non garanti à AIA SA si OA n’est pas en mesure de s’acquitter des redevances dues à AIA SA (article 13.4.3 de la convention de développement de l’aéroport) ne permettrait pas non plus de déduire que l’État grec a été impliqué dans l’une quelconque des deux mesures en question. La Commission se serait longuement attardée sur l’article 13.4.3 susmentionné dans son analyse des éventuelles implications en termes d’aides d’État des modalités de l’octroi d’un tel prêt, approuvées le 12 juin 1996 (affaire NN 27/96). Elle aurait conclu que le mécanisme n’engendrait pas d’aide d’État au profit d’OA. Cette disposition serait d’autant moins pertinente en l’espèce qu’il n’a jamais été affirmé qu’AIA SA en a fait usage.
307. Cinquièmement, les exonérations fiscales, accordées à AIA SA en vertu de l’article 25 de la convention de développement de l’aéroport, s’appliqueraient indépendamment de la conclusion ou de la mise en œuvre d’un accord de règlement des dettes avec OA et compteraient parmi les modalités approuvées par la Commission en 1996.
308. Dans ces conditions, la requérante rappelle que, dans l’arrêt Stardust Marine, point 302 supra, la Cour n’a constaté aucune imputabilité des faits, bien que la relation entre l’État français et Altus/SBT (concrètement actionnaire à 100 % représenté au conseil d’administration d’Altus) ait été au moins aussi étroite, voire plus, que la relation entre l’État grec et AIA SA (actionnaire à 55 % représenté au conseil d’administration, les autres actionnaires étant de puissantes entreprises privées).
309. La Commission conteste avoir fondé ses constatations sur le fait que l’AIA opérerait sous la responsabilité de l’AHAC.
310. Pour démontrer l’imputabilité des mesures en cause à l’État, la Commission fait valoir qu’il suffit d’établir que l’entreprise concernée ne pouvait prendre la décision en cause « sans tenir compte des exigences des pouvoirs publics » (conclusions de l’avocat général M. Jacobs sous l’arrêt Stardust Marine, point 302 supra, Rec. p. I‑4400, points 51 à 78).
311. En l’espèce, l’imputabilité des mesures d’aide considérées à l’AIA serait attestée par un grand nombre d’indices montrant que l’État grec exerce un pouvoir d’influence dans la prise de certaines décisions d’intérêt particulier, comme la question des dettes cumulées par OA envers l’AIA.
2. Appréciation du Tribunal
312. Il convient de considérer successivement les moyens tirés d’une erreur de fait, d’un défaut de motivation et d’une erreur manifeste d’appréciation, en ce qui concerne l’imputabilité à l’État grec de la tolérance alléguée à l’égard du non-paiement des redevances d’aéroport dues à l’AIA.
313. La Commission a considéré, au considérant 210 de la décision attaquée, que les cinq aides nouvelles alléguées étaient imputables à l’État grec, selon les critères dégagés dans l’arrêt Stardust Marine, point 302 supra. À cet égard, elle a avancé trois motifs. En premier lieu, la Commission a relevé qu’« il ne [faisait] aucun doute que c’[était] l’État même qui [tolérait] le report continu de paiements, le non-paiement des diverses charges, taxes et impôts dus par OA, ainsi que la violation des dispositions de[s] législation[s] communautaire et grecque correspondante[s] ». En deuxième lieu, elle a énoncé que, « en ce qui [concernait] les aéroports, les autorités grecques [avaient] déclaré que tous les aéroports opérant sous la responsabilité de l’[AHAC étaient] financés par le budget de l’État et que les recettes provenant de leurs activités [alimentaient] le budget de l’État » et que « ni les aéroports grecs ni l’[AHAC n’étaient] autonomes du point de vue financier ». En troisième lieu, la Commission a examiné spécialement l’imputabilité de la tolérance du non-paiement de cotisations à l’IKA.
314. En l’espèce, la requérante se fonde sur le deuxième motif précité pour soutenir que la Commission a justifié l’imputabilité à l’État grec de la tolérance du non-paiement des redevances dues à l’AIA, par l’idée erronée que l’AIA serait géré par une autorité publique, l’AHAC.
315. Ce moyen tiré d’une erreur de fait ne saurait être accueilli, dans la mesure où le deuxième motif précité n’a aucune incidence en ce qui concerne l’AIA. En effet, contrairement aux allégations de la requérante, le défaut de mention précise, dans la décision attaquée, d’AIA SA, exploitant l’AIA, situé à Spata, n’atteste nullement que la Commission a considéré que cet aéroport était géré par l’AHAC. Dans sa décision (considérants 92, 156, 207 et article 2 du dispositif), la Commission désigne systématiquement l’AIA par les termes l’« aéroport de Spata », visant ainsi l’entité juridique constituée par la société susmentionnée, et non la seule infrastructure aéroportuaire située à Spata.
316. En outre, la Commission emploie le terme « aéroports » pour désigner les aéroports autres que l’AIA (considérants 92, 151, 152, 209 et article 2 du dispositif). C’est également dans ce sens que ce terme a été employé dans le deuxième motif (voir point 313 ci-dessus), au considérant 210. Cette interprétation est la seule plausible, tant dans le système de la décision attaquée qu’au regard du contenu de ce deuxième motif, lequel vise spécifiquement l’absence d’autonomie budgétaire des aéroports autres que l’AIA, qui opèrent sous la responsabilité de l’AHAC.
317. S’agissant de la motivation de la décision attaquée, il y a lieu de relever que, même en prenant en considération le contexte du présent litige, et en particulier le fait que l’État grec était directement impliqué dans la gestion de la requérante, le premier motif de cette décision, aux termes duquel « il ne fait aucun doute que c’est l’État même qui tolère le report continu des paiements », se limite à énoncer la conclusion de la Commission, sans l’étayer d’un quelconque élément de motivation. Or, le seul énoncé de cette conclusion ne permet pas à la requérante de faire valoir utilement son point de vue sur la réalité et la pertinence de la thèse de la Commission selon laquelle l’État était impliqué dans la tolérance relative au non-paiement des redevances dues à l’AIA, ni au Tribunal d’exercer son contrôle conformément à une jurisprudence bien établie (voir points 286 et 287 ci-dessus).
318. Il s’ensuit que la décision attaquée doit être annulée pour défaut de motivation en ce qu’elle vise la tolérance alléguée à l’égard de la pérennisation du non-paiement de redevances d’aéroport dues à l’AIA.
319. Dans ces conditions, il n’y a plus lieu de vérifier si l’appréciation de la Commission relative à l’imputabilité du comportement considéré à l’État grec est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation, ni d’examiner les autres questions soulevées dans le présent contexte, relatives au transfert allégué de ressources d’État, à la charge de la preuve et au droit d’être entendu ainsi qu’à l’application du critère du créancier privé.
D – En ce qui concerne la tolérance alléguée à l’égard de la pérennisation du non-paiement de la TVA sur le carburant et les pièces de rechange
1. Sur l’aide nouvelle alléguée relative à la TVA sur le carburant
a) Arguments des parties
320. En premier lieu, la requérante conteste, l’allégation selon laquelle Olympic Aviation n’a pas payé la TVA sur le carburant pendant les mois de janvier à mai 2001 et aux mois de novembre et de décembre 2001.
321. Ce paiement serait attesté au moins pour les mois de mars et d’avril 2001 par les notes de débit (incluant la TVA) adressées par OA à Olympic Aviation pour la fourniture de carburant durant ces deux mois, lesquelles auraient été comprises dans les observations communiquées par la République hellénique le 11 avril 2002.
322. À cet égard, la Commission aurait ignoré l’explication générale donnée par la République hellénique, dans ses observations du 25 octobre 2001 et du 11 avril 2002, sur le mécanisme de paiement par Olympic Aviation de ses achats de carburant.
323. La Commission se serait en réalité fondée sur les déclarations mensuelles de TVA de la requérante et d’Olympic Aviation. En particulier, il ressortirait du tableau figurant à l’annexe 29 des réponses du 11 avril 2002 à la première injonction de fournir des informations qu’Olympic Aviation n’a pas payé de TVA à l’État au cours de la période de sept mois litigieuse.
324. Or, les paiements de TVA à l’État seraient effectués uniquement pour les mois où la TVA perçue sur les ventes dépasse la TVA versée sur les achats. De surcroît, les déclarations mensuelles de TVA d’Olympic Aviation communiquées à la Commission couvriraient tous les types d’achats et de ventes, et non uniquement les achats de carburant.
325. En l’espèce, les déclarations mensuelles de TVA fournies à la Commission à l’annexe 9 des observations de la République hellénique du 25 octobre 2001, puis une nouvelle fois à l’annexe 53 des réponses du 11 avril 2002, montreraient uniquement que la TVA payée par Olympic Aviation sur les achats au cours des mois de janvier à mai 2001 dépassait ses recettes de TVA issues de ventes soumises à la TVA. Il en serait de même des déclarations de TVA pour les mois de novembre et de décembre 2001.
326. Dans ces conditions, la Commission aurait commis une erreur manifeste d’appréciation en considérant que l’absence de preuve de paiement de TVA pour les sept mois en cause permettait de conclure qu’Olympic Aviation n’avait pas payé la TVA sur le carburant au cours de cette période.
327. En second lieu, la requérante soutient, que la Commission n’a pas satisfait aux obligations qui lui incombent en matière de preuve et a violé son droit et celui de la République hellénique à être entendues au sujet de la TVA sur le carburant.
328. En l’occurrence, la République hellénique aurait répondu correctement et de bonne foi à toutes les demandes d’information de la Commission, notamment aux deux injonctions. Or, malgré les notes de débit susvisées qui lui avaient été communiquées, la Commission n’aurait, à aucun moment, signalé à la République hellénique qu’elle considérait ces preuves comme insuffisantes ni qu’elle estimait manquer de preuves quant au paiement par Olympic Aviation de la TVA sur le carburant pour les sept mois en question.
329. Premièrement, la Commission conteste que la décision attaquée soit entachée d’une erreur manifeste d’appréciation des preuves du paiement par Olympic Aviation de la TVA sur le carburant.
330. Contrairement à ce que prétend la requérante, la Commission n’aurait jamais laissé entendre qu’elle avait la certitude qu’Olympic Aviation avait versé la TVA sur le carburant en dehors des sept mois litigieux de 2001. Elle aurait souligné, dans la décision attaquée (considérants 150 et 206) qu’aucune preuve n’avait été présentée concernant les paiements de janvier à mai et de novembre à décembre 2001.
331. Quant à l’explication générale relative au système de paiement de la TVA d’Olympic Aviation, avancée par la requérante, elle serait dénuée de pertinence, car elle ne constituerait pas une preuve de paiement.
332. La Commission souligne que les déclarations mensuelles de TVA font uniquement état de la TVA déclarée comme versée et perçue. La requérante aurait dû prouver que, pour la fourniture en carburant au cours des sept mois litigieux, Olympic Aviation lui a effectivement payé la TVA en question pour apurer les notes de débit correspondantes. Or, la requérante ne fournirait aucune preuve de paiement. En outre, si, pour les sept mois litigieux, les recettes d’Olympic Aviation tirées de la TVA perçue sur les ventes en aval assujetties à la TVA avaient été supérieures à la TVA versée sur les achats en amont, Olympic Aviation aurait dû verser la différence à l’État. En conséquence, la requérante aurait dû prouver concrètement quelles étaient, pour chacun des sept mois en question, les recettes d’Olympic Aviation provenant de la TVA sur les ventes et quels étaient les montants de TVA qui ont été réellement versés sur les achats.
333. De surcroît, comme la requérante l’indiquerait elle-même, les déclarations mensuelles de TVA ne préciseraient nullement que la TVA sur le carburant pour les sept mois litigieux a été prise en compte.
334. Enfin, contrairement aux allégations de la requérante, le recoupement par les autorités fiscales des déclarations mensuelles de TVA d’OA et d’Olympic Aviation n’offrirait aucune garantie d’exactitude. En effet, il ressortirait d’un document émanant du conseiller fiscal d’OA, produit à l’annexe 1 des observations de la République hellénique du 11 avril 2002, que la comptabilité d’OA en matière de TVA n’était pas à jour.
335. Deuxièmement, la Commission n’aurait méconnu ni les règles relatives à la charge de la preuve, ni le droit d’être entendu de la requérante et de la République hellénique. Dans les deux injonctions de fournir des informations, elle aurait demandé toutes les informations nécessaires.
b) Appréciation du Tribunal
336. La Commission a constaté, dans la décision attaquée (considérants 150 et 206), l’absence de toute preuve de paiement par la filiale Olympic Aviation de la TVA sur les carburants pour les mois de janvier à mai 2001, ainsi que les mois de novembre et décembre 2001. Elle a uniquement conclu qu’« elle n’était pas en mesure d’exclure qu’il s’agisse d’une aide d’État ». En revanche, en dehors de la période susmentionnée de sept mois, elle ne met pas en doute le paiement de la TVA sur les carburants.
337. Pour parvenir à sa conclusion en ce qui concerne la période litigieuse, la Commission s’est en particulier fondée sur le tableau intitulé « Paiements TVA 2001 » figurant à l’annexe 29 – visé au considérant 150 de la décision attaquée – des réponses de la République hellénique du 11 avril 2002. Il découle également du résumé des observations des autorités grecques, dans la décision attaquée (considérant 91), que les justificatifs sur lesquels la Commission a pu se fonder étaient les déclarations de TVA présentées par ces autorités.
338. Il ressortait du tableau sommaire susmentionné, reprenant uniquement, pour chaque mois de 2001, le montant de la TVA acquitté par Olympic Aviation et comportant un tiret à côté des sept mois litigieux, qu’Olympic Aviation n’avait pas versé de TVA durant ces sept mois.
339. À cet égard, les déclarations mensuelles de TVA d’Olympic Aviation pour les mois de janvier à août 2001, qui avaient été transmises à la Commission pendant la procédure administrative, permettaient d’expliquer, pour les mois considérés, l’absence de dette de TVA d’Olympic Aviation résultant du tableau susmentionné. En effet, elles montraient que le montant de TVA versée par cette société sur les achats, au cours des mois de janvier à mai 2001, dépassait celui des recettes de TVA issues essentiellement de la vente des billets d’avion, de sorte qu’Olympic Aviation présentait à cet égard un solde créditeur.
340. Par ailleurs, la Commission disposait également, pendant la procédure administrative, des notes de débit incluant la TVA, adressées à Olympic Aviation par OA pour la fourniture de carburant aux mois de mars et d’avril 2001. Ces deux notes de débit indiquaient uniquement que la TVA sur le carburant avait bien été facturée par OA.
341. Quant aux notes de débit pour les mois de janvier, de février, de mai, de novembre et de décembre 2001, ainsi qu’aux déclarations de TVA d’Olympic Aviation pour les mois de novembre et de décembre 2001, il est constant qu’elles n’ont pas été communiquées à la Commission pendant la procédure administrative. Il n’y a dès lors pas lieu de les prendre en considération, conformément à la jurisprudence précitée (voir points 72 et 73 ci-dessus).
342. Dans ce contexte, il convient tout d’abord d’examiner si, au vu des documents susvisés, en particulier du tableau figurant à l’annexe 29 aux réponses du 11 avril 2002 et des déclarations de TVA pour les mois de janvier à mai 2001, sur lesquels la Commission s’est fondée dans la décision attaquée, cette institution a pu constater à bon droit l’existence d’une aide nouvelle sous la forme d’une tolérance vis-à-vis de la pérennisation du non-paiement de la TVA due par Olympic Aviation sur le carburant.
343. À cet égard, la requérante relève à bon droit que les déclarations mensuelles de TVA d’Olympic Aviation ne fournissent aucune indication sur le montant de la TVA sur les carburants versée en amont. En effet, ces déclarations ne permettent pas d’identifier la TVA déclarée sur les carburants. Elles mentionnent uniquement en les regroupant en fonction des taux d’imposition applicables, d’une part, les montants globaux déclarés des ventes sur lesquelles l’entreprise perçoit la TVA en aval ainsi que les montants de TVA correspondants et, d’autre part, les montants globaux déclarés des achats effectués par l’entreprise soumis à TVA ainsi que les montants de TVA correspondants.
344. De plus, selon les explications de la requérante non contredites par la Commission, la circonstance qu’aucune TVA n’avait été payée par Olympic Aviation pendant la période litigieuse, ainsi qu’il résulte du tableau susvisé, s’expliquait par un solde de TVA créditeur ou nul pendant cette période, ce qui était en effet vérifiable sur la base des déclarations mensuelles disponibles, du moins pour les mois de janvier à mai 2001(voir point 325 ci-dessus).
345. Il en découle que le tableau susmentionné et les déclarations mensuelles pour cinq des sept mois litigieux, qui faisaient apparaître un solde créditeur, n’étaient ni plus ni moins probants que des déclarations de TVA faisant apparaître un solde de TVA débiteur, en dehors de la période litigieuse.
346. Par ailleurs, il y a lieu de relever que, contrairement aux allégations de la requérante, la Commission a tenu compte, dans la décision attaquée (considérant 91), du système de paiement par Olympic Aviation de ses achats de carburant, exposé dans les observations de la République hellénique du 25 octobre 2001 et dans ses réponses du 11 avril 2002. Selon ce système, OA achetait du carburant pour le compte d’Olympic Aviation et facturait ensuite à cette dernière le coût intégral de ce carburant, en incluant la TVA sur le prix d’achat.
347. Conformément aux principes régissant la perception de la TVA, la TVA due par Olympic Aviation sur ses achats de carburant ne devait en aucun cas être versée directement par cette société à l’État, mais à son fournisseur, en l’occurrence OA, laquelle était redevable de la TVA ainsi collectée envers l’État et devait dès lors la déclarer dans ses recettes de TVA (taxes perçues en aval).
348. Dans ce contexte, la décision attaquée ne contient aucune motivation permettant de comprendre le raisonnement de la Commission. En particulier, son considérant 150, faisant état de l’absence de « preuve démontrant qu’Olympic Aviation a payé la TVA en question aux autorités fiscales » pendant la période litigieuse, ne saurait être considéré comme renfermant une motivation compréhensible, dans la mesure où il apparaît incohérent eu égard à la prise en considération par la Commission, au considérant 91 de la décision attaquée, du fait qu’OA facturait à Olympic Aviation le prix du carburant TVA comprise.
349. Au vu de l’ensemble des considérations qui précèdent, et eu égard au fait que le respect de l’obligation de motivation constitue une formalité substantielle dont la violation est susceptible d’être relevée d’office par le juge communautaire, il suffit de constater que la décision attaquée est entachée d’une violation de l’obligation de motivation, en ce qu’elle conclut à la tolérance du non-paiement de la TVA due par Olympic Aviation sur le carburant, pour les mois de janvier à mai 2001 et les mois de novembre et de décembre 2001. En conséquence, il n’est pas nécessaire d’examiner les autres moyens invoqués à cet égard par la requérante.
2. Sur l’aide nouvelle alléguée relative à la TVA sur les pièces de rechange
a) Arguments des parties
350. La requérante rappelle que les achats de pièces de rechange pour Olympic Aviation sont effectués par OA selon une procédure centralisée. En sa qualité de transporteur aérien international, OA serait exonérée de la TVA. Olympic Aviation ne serait en revanche pas exonérée, puisqu’elle n’opère qu’à l’intérieur du pays. La requérante admet que, par erreur, Olympic Aviation a enfreint techniquement la législation grecque en matière de TVA en n’acquittant pas la TVA sur les pièces de rechange à l’État hellénique.
351. Toutefois, cet élément ne constituerait pas une aide au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE, dans la mesure où Olympic Aviation n’aurait obtenu aucun avantage du fait du non-paiement de la TVA sur les pièces de rechange. En effet, si Olympic Aviation avait payé cette TVA, elle aurait simplement réduit du même montant sa facture mensuelle de TVA à l’État hellénique.
352. Selon la Commission, l’argumentation de la requérante relative à l’absence d’avantage n’aurait pas été avancée lors de la procédure administrative et serait, de ce fait, irrecevable.
353. Par ailleurs, en l’espèce, la requérante n’aurait fourni aucune preuve à l’appui des calculs approximatifs qu’elle livre. Elle n’aurait en effet ni précisé le montant exact de la TVA en question, ni indiqué quels étaient les achats de pièces de rechange et les périodes considérées.
354. Il ressortirait de la lettre datée du 26 juin 2003, adressée à la Commission par la République hellénique, que cette dernière reconnaît expressément que, en 1998, OA n’a pas reçu d’Olympic Aviation un montant précis de TVA (202 694,53 euros) provenant de la vente de pièces de rechange et qu’elle ne l’a pas inclus dans la déclaration de TVA correspondante. La République hellénique aurait affirmé à la Commission que la requérante présenterait à cet égard, en 2003, une déclaration complémentaire de TVA pour l’exercice 1998. Selon l’expertise du conseiller fiscal d’OA, annexée aux réponses de la République hellénique du 11 avril 2002 à la première injonction, les livres d’OA relatifs à la TVA n’auraient pas été à jour. Le recoupement des données de la requérante relatives à la TVA et celles d’Olympic Aviation n’aurait dès lors pas été possible, lors de la vérification des déclarations mensuelles de TVA par les autorités fiscales.
355. La situation des comptes d’Olympic Aviation ne serait pas meilleure. Les comptes pour les exercices 1998, 1999, 2000 et 2001 auraient été publiés tardivement. Par ailleurs, dans le certificat de contrôle accompagnant les comptes pour 2001, les commissaires aux comptes auraient relevé des incohérences dans les comptes des transactions entre Olympic Aviation et sa société mère et l’absence, concernant ces transactions, des pièces justificatives prévues par la législation fiscale.
356. Au vu de ces éléments, la Commission estime que, en n’acquittant pas la TVA alors qu’elle y est tenue, Olympic Aviation a bénéficié d’un avantage financier réel sur ses concurrents, que le montant effectivement non versé ait été inclus ou non dans les déclarations de TVA concernées.
b) Appréciation du Tribunal
357. Il convient de rejeter d’emblée la fin de non-recevoir opposée par la Commission à l’argument de la requérante relatif à l’absence d’avantage. En effet, s’agissant d’un argument juridique, celui-ci ne saurait, conformément à une jurisprudence bien établie (voir points 72 et 73 ci-dessus), être considéré comme tardif, qu’il ait ou non été invoqué au cours de la procédure administrative.
358. Par ailleurs, conformément à la jurisprudence (voir point 254 ci-dessus), il n’y a pas lieu de prendre en considération la lettre de la République hellénique du 26 juin 2003, produite par la requérante et invoquée par la Commission, dans la mesure où elle est postérieure à l’adoption de la décision attaquée.
359. En l’occurrence, la décision attaquée (considérants 150 et 206) vise l’absence de paiement, par Olympic Aviation, de la TVA sur les achats de pièces de rechange, du mois de janvier au mois de mai 2001 et aux mois de novembre et de décembre 2001. La requérante reconnaît qu’Olympic Aviation n’a pas acquitté cette TVA.
360. Il convient dès lors d’examiner l’argument de la requérante selon lequel ce défaut de paiement de la TVA sur les pièces de rechange ne procurait aucun avantage à Olympic Aviation.
361. Il y a lieu de rappeler que, en principe, la TVA est neutre en ce qui concerne la situation concurrentielle. En effet, la TVA acquittée par l’assujetti peut être soit immédiatement déduite en tant que taxe versée en amont, soit récupérée dans un bref délai. Le seul avantage éventuel dont aurait pu bénéficier Olympic Aviation, du fait du non-paiement de la TVA sur les pièces de rechange, aurait ainsi pu consister, le cas échéant, en un avantage de trésorerie découlant du décaissement temporaire de la taxe en amont (voir, en ce sens, conclusions de l’avocat général M me  Kokott dans l’affaire Hutchison 3G UK e.a., C‑369/04, non encore publiées au Recueil, points 137 et 138).
362. À cet égard, il est à noter que l’article 10 de la sixième directive 77/388/CEE du Conseil, du 17 mai 1977, en matière d’harmonisation des législations des États membres relatives aux taxes sur le chiffre d’affaires – Système commun de taxe sur la valeur ajoutée : assiette uniforme (JO L 145, p. 1), telle que modifiée, prévoit que la TVA devient exigible au moment où la livraison du bien ou la prestation du service est effectuée. Par dérogation, les États membres ont la faculté de prévoir, pour certaines opérations ou certaines catégories d’assujettis, que la taxe sera exigible au plus tard lors de la délivrance de la facture ou de l’encaissement du prix. Quant au droit à déduction, il prend naissance, en vertu de l’article 17, paragraphe 1, de cette directive, dès le moment où la taxe déductible devient exigible.
363. Dans ce contexte, le défaut de paiement de la TVA sur les pièces de rechange par Olympic Aviation ne suffit pas, en principe, pour présumer que cette société a bénéficié d’un avantage au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE. Il incombait à la Commission de vérifier si, dans les conditions de l’espèce, ce défaut de paiement conférait effectivement un avantage de trésorerie à l’intéressé.
364. Or, dans la décision attaquée (considérant 206), la Commission s’est exclusivement fondée sur le défaut de paiement de cette TVA pour conclure à l’existence d’une aide d’État. Elle a omis d’examiner si ce défaut de paiement conférait un avantage économique réel à Olympic Aviation et entrait ainsi dans le champ d’application de l’article 87, paragraphe 1, CE.
365. Il s’ensuit que la décision attaquée est entachée d’une violation de l’article 87, paragraphe 1, CE, en ce qu’elle constate que la tolérance relative au défaut de paiement de la TVA sur les pièces de rechange était constitutive d’une aide d’État.
E – En ce qui concerne la tolérance alléguée à l’égard de la pérennisation du non-paiement des loyers et redevances aéroportuaires dus à des aéroports autres que l’AIA
366. Selon la requérante, la Commission a renversé la charge de la preuve et méconnu son droit d’être entendue et celui de la République hellénique. En outre, la décision attaquée serait entachée d’une erreur manifeste d’appréciation relative à l’analyse de l’accord de compensation conclu entre l’État grec et OA, le 24 juin 1999, et ratifié par la loi n° 2733/99 (FEK A’ 155/30.7.1999 ; ci-après l’ « accord de compensation du 24 juin 1999 » ou l’ « accord de compensation »). Enfin, cette décision serait entachée d’une erreur manifeste d’appréciation et d’une insuffisance de motivation, en ce qui concerne l’application du critère du créancier privé.
367. Avant d’examiner successivement ces trois griefs, il convient de relever, à titre liminaire, que, dans la décision attaquée, la Commission examine, d’une part, la compensation de redevances et de loyers aéroportuaires dus, au titre de différentes périodes comprises entre 1994 et 1998, à divers aéroports grecs autres que l’AIA (considérants 151 à 153 et 209) et, d’autre part, les loyers d’un montant de 2,46 millions d’euros dus à ces aéroports autres que l’AIA, au titre de différentes périodes comprises, selon cette décision, entre 1998 et 2001 (considérants 154 et 206).
368. L’accord susmentionné prévoyait en effet la compensation de dettes d’OA envers l’État grec au titre de loyers et de redevances d’aéroport échus au 31 décembre 1998, par des dettes de l’État envers OA pour la même période. Il ressort de cet accord que le montant des créances mutuelles compensées s’élevait à 28,9 millions d’euros. Les dettes d’OA envers l’AHAC étaient représentées par les redevances dues entre le mois de novembre 1994 et le 31 décembre 1998, ainsi que par les loyers dus pendant la période comprise entre 1996 et 1998.
369. Dans la décision attaquée (considérants 152 et 209), la Commission a estimé en substance que la loi n° 2733/1999 et l’accord de compensation manquaient de précision notamment en ce qui concerne la période à laquelle correspondaient les dettes de l’État et n’étaient pas accompagnées de preuves pertinentes suffisantes quant au calcul des créances mutuelles. À défaut de preuves relatives aux montants compensés, la compensation ne permettait donc pas, selon la Commission, de démontrer l’absence d’aide d’État.
370. Par ailleurs, en ce qui concerne les loyers susmentionnés d’un montant s’élevant à 2,46 millions d’euros environ (1,6 million d’euros pour OA et 860 000 euros pour Olympic Aviation), au titre de différentes périodes comprises, selon la décision attaquée, entre 1998 et 2001, la Commission a estimé qu’aucune preuve de paiement n’avait été fournie. Contrairement aux allégations de la requérante, il ressort clairement de ces motifs de la décision attaquée, en combinaison avec l’article 2 de son dispositif, que la Commission a considéré que la tolérance du défaut de paiement de ces loyers constituait une aide d’État incompatible.
1. Sur la charge de la preuve et le droit d’être entendu
a) Arguments des parties
371. La requé rante soutient que la Commission a adopté la décision attaquée sans disposer des preuves indispensables concernant, en premier lieu, les sommes visées par l’accord de compensation et, en second lieu, le paiement des loyers d’un montant de 2,6 millions d’euros au titre de différentes périodes comprises entre 1998 et 2001. En outre, la requérante et la République hellénique n’auraient pas eu la possibilité de faire connaître leur point de vue sur ces questions.
372. En premier lieu, en ce qui concerne la validité de l’accord de compensation ou son champ d’application, la République hellénique aurait répondu aux plaintes de l’HACA. Elle aurait communiqué une analyse des dettes qui faisaient l’objet de l’accord de compensation, dans ses observations du 19 février 2001 sur la première plainte. À la suite de la lettre de la Commission du 5 juillet 2001 demandant des « informations adéquates » et la « confirmation de l’acquittement par OA des redevances aéroportuaires », des informations complémentaires auraient été fournies dans les observations de la République hellénique du 25 octobre 2001 sur la seconde plainte de l’HACA. La Commission n’aurait jamais sollicité d’information spécifique supplémentaire.
373. La première injonction de fournir des informations n’aurait pas porté sur les loyers et redevances visés dans l’accord de compensation, mais sur ce type de dettes de 1998 au 6 mars 2002. La République hellénique aurait néanmoins fourni, dans ses réponses du 11 avril 2002, notamment une analyse des dettes couvertes par l’accord de compensation. À la suite de ces réponses, la Commission n’aurait posé aucune question complémentaire sur cet accord. Dans la seconde injonction de fournir des informations, elle aurait demandé des « chiffres exacts et quantitativement précis sur les frais d’exploitation non payés par Olympic Airways en 2001 (spécifiant les taxes pour l’exercice 2001 et les taxes concernant les exercices précédents) ». Cette demande n’aurait pas visé les loyers et redevances d’aéroport relatifs à la période antérieure à la fin de l’année 1998.
374. En second lieu, en ce qui concerne le paiement de loyers d’aéroport d’un montant de 2,46 millions d’euros dus au titre de différentes périodes comprises selon la décision attaquée entre 1998 et 2001, la requérante relève dans la duplique qu’il ressort de l’annexe 18 aux observations de la République hellénique du 11 avril 2002 que ce montant de 2,46 millions d’euros englobait en réalité divers loyers d’aéroport dus par OA et Olympic Aviation pour différentes périodes de janvier à avril 2002. Elle fait valoir que les informations établissant que ce montant n’était pas encore apuré ont été communiquées à la Commission dans le cadre des réponses de la République hellénique du 11 avril 2002 à la première injonction. Dans la seconde injonction, la Commission aurait sollicité des renseignements sur le plan de remboursement des dettes à compter du 1 er  janvier 2002. Aucune donnée n’aurait cependant été fournie à cet égard dans les réponses de la République hellénique du 30 septembre 2002, parce qu’un tel plan de remboursement n’aurait pas encore existé.
375. La Commission estime, pour sa part, que, tant pour les éléments de calcul des dettes de l’État grec envers OA que pour les loyers impayés par OA, elle a expressément demandé les preuves requises notamment dans ses deux injonctions.
b) Appréciation du Tribunal
376. En ce qui concerne le moyen tiré de la violation du droit de la requérante d’être entendue, il suffit de rappeler d’emblée qu’il a déjà été rejeté pour les motifs déjà exposés ci-dessus (voir points 42 à 46 ci-dessus).
377. Il convient, à ce stade, de vérifier si les règles relatives à la charge de la preuve et le droit de la République hellénique d’être entendue ont été respectés.
378. En ce qui concerne, en premier lieu, les dettes mutuelles visées par l’accord de compensation du 24 juin 1999, ni les observations des autorités helléniques du 19 février 2001 sur la première plainte de l’HACA, auxquelles était annexée notamment une note interne d’OA du 15 février 2001, ni leurs observations du 25 octobre 2001 sur la seconde plainte et leurs annexes ne contiennent de justification concernant le montant des loyers litigieux et celui des créances d’OA à l’égard de l’État visés dans l’accord de compensation. La Commission a uniquement été informée de l’accord de compensation, et la note interne susvisée du 15 février 2001, mentionnant la loi n° 2733/1999 ratifiant cet accord, renfermait seulement un tableau récapitulatif des dettes mutuelles compensées.
379. Par ailleurs, il y a lieu de relever que, au point 72 E de la décision du 6 mars 2002 ouvrant la procédure formelle d’examen, la Commission a souligné que l’accord de compensation ne fournissait pas d’une manière objective, pertinente, transparente, neutre et non discriminatoire les données relatives à la dette accumulée par chacune des deux parties et a, de ce fait, exprimé ses doutes sur le mode de calcul des montants compensés.
380. En particulier, dans la première injonction de fournir des informations, adressée à la République hellénique dans la décision susmentionnée du 6 mars 2002, la Commission a demandé notamment la liste et les détails du paiement, par OA, des redevances aéroportuaires aux aéroports d’Elliniko et à l’AIA, ainsi que tous les loyers, taxes, droits et cotisations dus à l’aéroport d’Elliniko, à l’AIA, et à tous les autres aéroports grecs de 1998 à la date de l’injonction. Contrairement aux allégations de la requérante, cette demande visait clairement l’ensemble des loyers et redevances encore dus à cette date, incluant dès lors les dettes non acquittées au titre de la période allant de 1994 à 1998.
381. Or, si les éléments justificatifs présentés par la République hellénique dans ses réponses du 11 avril 2002 à cette première injonction couvraient pleinement les redevances aéroportuaires, comme le reconnaît la Commission dans la décision attaquée (considérant 152), il ne ressort pas des pièces du dossier que ces réponses ou leurs annexes couvraient également les loyers ainsi que les créances d’OA envers l’État grec.
382. Dans la seconde injonction de fournir des informations, la Commission a demandé tant les données qui avaient déjà été demandées dans la première injonction, et qui faisaient défaut, que certaines données supplémentaires. Elle a notamment invité la République hellénique à lui communiquer, d’une part, les chiffres précis relatifs au paiement des frais d’exploitation par OA en 2001, en spécifiant les charges pour l’exercice 2001 et les charges pour les exercices précédents, et, d’autre part, le plan de remboursement des dettes à compter du 1 er  janvier 2002. Dans leurs réponses du 30 septembre 2002 à cette seconde injonction, les autorités helléniques n’ont cependant fourni aucun élément de preuve concernant les dettes compensées, en particulier les loyers d’un montant de 1,49 million d’euros et le mode de calcul des dettes de l’État grec envers OA.
383. Dans ce contexte, dans la mesure où il incombait aux autorités helléniques d’identifier clairement l’ensemble des dettes mutuelles compensées dans l’accord du 24 juin 1999, en particulier à la suite de la première injonction de fournir des informations, et a fortiori après la seconde injonction, la Commission a pu à bon droit se fonder sur les éléments disponibles et adopter la décision attaquée, sans demander d’informations supplémentaires afin de compléter les données manquantes.
384. S’agissant, en second lieu, des loyers d’aéroport d’un montant de 2,46 millions d’euros dus au titre de différentes périodes à partir de 1998, il y a lieu de souligner, au préalable, que la circonstance que la décision attaquée se réfère, de manière erronée, à la période allant de 1998 à 2001, tandis que la dette litigieuse inclut également des loyers au titre de différentes périodes comprises entre les mois de janvier et d’avril 2002 – comme le relève la requérante et ainsi qu’il ressort effectivement de l’annexe 18 des réponses de la République hellénique en date du 11 avril 2002 à la première injonction –, n’est pas pertinente en l’espèce. En effet, la décision attaquée vise très clairement le défaut de preuve relative au paiement de l’ensemble des loyers d’un montant total de 2,46 millions d’euros, mentionnés à cette annexe 18, lesquels se rapportent à différentes périodes comprises en réalité entre 1998 et avril 2002, et non entre janvier 2001 et avril 2002, comme le soutient la requérante. En particulier, la décision attaquée reprend notamment les montants totaux concernant respectivement OA et Olympic Aviation, mentionnés à l’annexe 18 susvisée.
385. Il suffit dès lors de constater que la Commission s’est légitimement fondée, dans la décision attaquée, sur l’information fournie par la requérante, dans ses réponses du 11 avril 2002, selon laquelle le montant de 2,46 millions d’euros correspondant à ces loyers n’avait pas été acquitté. En effet, dans ses observations ultérieures, en particulier dans ses réponses du 30 septembre 2002 à la seconde injonction, la requérante n’est pas revenue sur cette question.
386. Il s’ensuit que les moyens tirés de la violation des règles relatives à la charge de la preuve et de la méconnaissance des droits de la défense de la République hellénique doivent être rejetés comme non fondés.
2. Sur l’analyse de l’accord de compensation du 24 juin 1999
a) Arguments des parties
387. La requérante soutient que l’analyse de l’accord de compensation du 24 juin 1999, dans la décision attaquée, est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation.
388. Elle allègue que l’un des griefs de la Commission, au considérant 153 de la décision attaquée, a trait à l’incohérence alléguée entre le chiffre de 3 402 729 422 GRD (environ 9,99 millions d’euros), mentionné à l’article 2, paragraphe 2, sous a), de l’accord de compensation du 24 juin 1999, et le chiffre de 2 443 981 910 GRD (environ 7,17 millions d’euros), mentionné à l’annexe II de cet accord, qui concerneraient tous deux des dettes de l’AHAC envers OA.
389. La requérante explique que la différence entre ces deux montants (958 747 512 GRD) représente les intérêts sur la dette susmentionnée, d’un montant de 2 443 981 910 GRD. Après le second chiffre figurerait, en effet, à l’annexe II de l’accord de compensation, la référence à des « intérêts » de 958 747 512 GRD.
390. Par ailleurs, la question des intérêts sur les autres dettes de l’État, non couverts par l’accord de compensation, ne serait pas pertinente pour apprécier si cet accord impliquait une aide d’État. OA continuerait à être redevable du montant de ces intérêts. En tout état de cause, les griefs de la Commission auraient dû être avancés durant la procédure administrative.
391. La Commission objecte que l’annexe II de l’accord de compensation mentionne les dettes de l’État envers OA, jusqu’au 31 décembre 1998, découlant de sources différentes, dont l’AHAC. Il serait dès lors implicite que les intérêts se rapportent à toutes les dettes susmentionnées. En tout état de cause, il aurait incombé à la requérante d’expliquer pourquoi les dettes ne concernant pas l’AHAC étaient dépourvues d’intérêts.
b) Appréciation du Tribunal
392. Il convient de relever que le texte de l’accord de compensation se réfère aux montants des dettes mutuelles compensées, sans préciser si ces montants incluaient des intérêts sur ces dettes.
393. Il résulte, en revanche, explicitement de l’annexe I de l’accord de compensation du 24 juin 1999, relative aux dettes d’OA envers l’État grec, que le montant de 28,9 millions d’euros correspondant aux dettes d’OA envers l’État grec incluait des intérêts – plus précisément des « arriérés » prévus par le code de recouvrement des créances publiques – jusqu’au 31 mai 1999, pour la partie de la dette d’OA enregistrée auprès de l’administration compétente en tant que recette publique.
394. Par ailleurs, il ressort uniquement des chiffres repris dans le tableau figurant à l’annexe II de l’accord susvisé, relatif aux obligations de l’État grec envers OA que le montant des dettes de l’État pris en considération dans l’accord de compensation incluait sept catégories de dettes de l’État envers OA ainsi que des « intérêts ». En effet, le tableau susmentionné reprenait le montant des dettes compensées provenant de sept sources distinctes, telles que des ministères ou des organismes d’intérêt général. Dans ces conditions, le seul fait, invoqué par la requérante, que les dettes de l’AHAC aient été mentionnées en septième position, avant les intérêts mentionnés en huitième position et suivis par le total, ne permet pas de présumer que ces intérêts portaient exclusivement sur le montant de la dette de l’AHAC.
395. Or, force est de constater que la requérante n’avait pas donné d’indications sur l’assiette et les modalités du calcul des intérêts pris en considération aux fins de la compensation, lors de la procédure administrative. En outre, à supposer même que les intérêts considérés se rapportent exclusivement aux dettes de l’AHAC, ce qui n’est pas établi, la requérante s’est abstenue de fournir des informations sur le paiement d’intérêts sur les autres dettes, lesquels ne sont pas selon elle inclus dans l’accord.
396. Dans ce contexte, la Commission a considéré à bon droit, dans la décision attaquée, que l’accord de compensation comportait une incohérence, dans la mesure où la ventilation des dettes de l’État, à l’annexe II de l’accord de compensation, faisait apparaître que les dettes de l’AHAC s’élevaient à 7,17 millions d’euros environ (2 443 981 910 GRD) et non à 9,99 millions d’euros, ainsi qu’il était indiqué à l’article 2, paragraphe 2, sous a), de ce même accord.
397. En tout état de cause, il est à noter que la décision attaquée (considérant 153) ne se fonde pas uniquement sur l’incohérence susmentionnée des chiffres relatifs aux dettes de l’AHAC, mais, plus généralement, sur le défaut de spécification des périodes concernées et l’absence de justification des montants des dettes de l’État envers OA, par des billets d’avion ou des factures.
398. Dans ces conditions, l’appréciation portée par la Commission sur l’inaptitude de l’accord de compensation à établir l’absence d’aide d’État ne saurait être considérée comme entachée d’une erreur manifeste d’appréciation.
399. Il s’ensuit que le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation doit être rejeté comme non fondé.
3. Sur le critère du créancier privé
a) Arguments des parties
400. Premièrement, la requérante estime que la décision attaquée est entachée d’un défaut de motivation en ce qui concerne l’application du critère du créancier privé, dans la mesure où elle présente un caractère générique. Cette motivation n’identifierait pas aux périodes pertinentes les facilités accordées à OA en matière de loyers et de redevances. Elle ne répondrait pas non plus à la question de savoir à quel moment un créancier privé aurait engagé une action, ni de quelles alternatives à l’accord de compensation, ou à l’exécution forcée du paiement des loyers d’aéroport de 2,46 millions d’euros, il disposait eu égard, en particulier, aux montants dont il était redevable à la requérante.
401. Deuxièmement, à l’appui de son moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation, la requérante souligne que la Commission aurait dû examiner s’il était « manifeste » qu’un créancier privé « dans la même situation » que le créancier public n’aurait pas conclu l’accord de compensation du 24 juin 1999, et qu’il aurait par ailleurs utilisé tout moyen légal pour obtenir le paiement immédiat des montants des loyers et des redevances visés dans cet accord, ainsi que des loyers susmentionnés, d’un montant de 2,46 millions d’euros, dus pour différentes périodes comprises, selon la requérante, entre janvier 2001 et avril 2002.
402. Dans le cadre de l’examen visant à déterminer s’il est « manifeste » qu’un créancier privé n’aurait pas conclu l’accord de compensation, il n’aurait pas été opportun de prendre en considération la situation financière de la requérante en 2002. Il aurait fallu se placer, à cet égard, en juin 1999, c’est-à-dire à la date à laquelle l’accord a été conclu.
403. En l’occurrence, la Commission n’aurait pas établi dans la décision attaquée qu’un créancier privé n’aurait pas accepté une compensation similaire des dettes mutuelles. À cet égard, l’argument de la Commission selon lequel le paiement d’intérêts de retard n’élimine pas l’avantage tiré du paiement tardif de dettes serait privé de pertinence pour apprécier le comportement d’un créancier privé. En outre, cet argument serait dépourvu de cohérence dans une situation de compensation de dettes, comme en l’espèce. En effet, l’hypothétique avantage obtenu par un paiement tardif serait annulé par le désavantage engendré par le paiement tardif des dettes de l’autre partie.
404. Par ailleurs, la Commission n’aurait pas tenu compte du paiement par la requérante de la somme d’un montant de 11,9 millions d’euros environ au titre des loyers et redevances, au cours de la période comprise entre le 5 janvier 1999 et le 26 septembre 2001. Or, ces paiements montreraient que la requérante pouvait être considérée comme un « payeur régulier et diligent ». Les loyers d’aéroport non apurés, d’un montant de 2,46 millions d’euros pour la période « de 1998 à 2001 », ne représenteraient qu’une faible fraction du montant susmentionné, acquitté par la requérante durant cette période pour l’utilisation d’aéroports, à savoir un montant de 6 454 528 euros (montant attesté par les preuves de paiement figurant à l’annexe 30 aux observations du 11 avril 2002), ainsi qu’un montant de 5 426 832 euros (montant attesté par les preuves de paiement figurant à l’annexe 17 aux observations de la République hellénique du 11 avril 2002). Par ailleurs, la requérante aurait également acquitté la totalité de ses loyers et redevances d’aéroport au cours de la période allant de 1996 à 1998, d’un montant d’environ 6 050 376 euros, qui n’auraient pas été inclus dans l’accord de compensation du 24 juin 1999 couvrant, notamment, des loyers d’un montant de 1,49 million d’euros, pour lesquels la Commission a estimé, dans la décision attaquée, qu’aucune clarification n’avait été fournie.
405. Dans ce contexte, la requérante reproche à la Commission de ne pas avoir vérifié, dans la décision attaquée, s’il est manifeste que, après examen des avantages et inconvénients des voies légales disponibles pour récupérer les sommes dues, un créancier privé aurait utilisé « tout moyen légal ». En particulier, la requérante rappelle que, si, comme l’allègue la Commission, les créances de l’État sont prioritaires dans les procédures de saisie ou de faillite, un créancier privé ne se serait pas soucié de l’accumulation de créances de rang subordonné. Par ailleurs, indépendamment de la probabilité de réussite du plan de restructuration, tous les aéroports grecs autres que l’AIA, qui appartiennent à l’État, auraient perdu leur principal client prématurément si OA avait été contrainte à la faillite.
406. La Commission, pour sa part, admet qu’une compensation ne comporte pas en soi une aide d’État. En l’espèce, les griefs relatifs à l’accord de compensation porteraient sur l’absence de données concernant le calcul des dettes de l’État grec envers OA. En conséquence, l’accord de compensation n’aurait pas pu être pris en considération. Dans ces conditions, eu égard au volume des facilités accordées à OA et à la situation financière difficile d’OA, le créancier privé aurait cherché, par toute voie de recours, à obtenir le paiement des montants dus, ou aurait eu recours à l’exécution de garanties.
407. La Commission souligne que ni les données spécifiques figurant à l’annexe 30 de la réponse de la République hellénique du 11 avril 2002, invoquée par la requérante, ni la situation financière générale d’OA ne permettaient de qualifier la requérante de payeur régulier et diligent. Les données contenues dans l’annexe 30 auraient été fragmentaires et floues. En particulier, un grand nombre de factures relatives à des loyers n’auraient pas été accompagnées de preuve de paiement.
408. Du reste, la Commission n’aurait considéré comme des loyers impayés, pour la période allant de 1998 à 2001, que les loyers susmentionnés, d’un montant de 2,46 millions d’euros.
b) Appréciation du Tribunal
409. S’agissant, tout d’abord, de la compensation des dettes d’OA envers des aéroports autres que l’AIA, représentées par des loyers et des redevances au titre de différentes périodes antérieures au 31 décembre 1998, il apparaît indéniable qu’un créancier privé n’aurait consenti à un accord de compensation, tel que celui conclu le 24 juin 1999 entre l’État grec et OA, que si ses propres dettes, prises en considération aux fins de la compensation, avaient été certaines et leurs montants clairement déterminés.
410. Or, en l’espèce, il résulte des éléments du dossier que les périodes concernées par une partie considérable des créances mutuelles (loyers dus par OA pour la période allant de 1996 à 1998 et dettes des ministères et organismes d’intérêt général), prises en considération dans l’accord de compensation du 24 juin 1999, n’avaient pas été spécifiées par les autorités helléniques. De plus, ces autorités n’ont pas fourni de preuves (billets d’avion ou factures) concernant l’ensemble des dettes de l’État envers OA, durant la procédure administrative.
411. Dans ces conditions, il ne saurait être considéré que la Commission a excédé les limites de son pouvoir d’appréciation en considérant, dans la décision attaquée, que l’accord de compensation susmentionné ne pouvait pas être pris en considération pour apprécier le comportement qu’aurait adopté un créancier privé placé dans une situation comparable, en vue de récupérer les créances susmentionnées constituées par les redevances et loyers aéroportuaires d’un montant de 28,9 millions d’euros, au titre de différentes périodes comprises entre 1994 et 1998.
412. Il en résulte que, pour l’application du critère du créancier privé en ce qui concerne les loyers et redevances impayés couverts par l’accord de compensation, la Commission a légitimement pu prendre en considération la situation financière de la requérante au cours de l’ensemble de la période concernée par ces dettes, comprise entre 1994 et 2002, plutôt que de se fonder sur la situation d’OA à la date de la conclusion de cet accord de compensation, comme le préconise la requérante.
413. En ce qui concerne, ensuite, les loyers d’aéroport, d’un montant de 2,46 millions d’euros, au titre de différentes périodes comprises entre 1998 et 2002 (voir point 384 ci-dessus), il convient de rappeler que la requérante a admis, durant la procédure administrative, que cette dette n’avait pas été apurée.
414. Dans ce contexte, eu égard au montant élevé représenté par la somme des loyers et redevances impayés dus par OA au titre de différentes périodes comprises entre 1994 et 2002, à l’ancienneté d’une partie de cette dette et au risque, pour le créancier, de ne pas récupérer cette somme, voire de subir des pertes supplémentaires, compte tenu de la situation financière gravement détériorée de la requérante, il ne saurait être considéré que la Commission a commis une erreur manifeste d’appréciation en estimant qu’un créancier privé n’aurait manifestement pas accepté la pérennisation du non-paiement de ces dettes.
415. À cet égard, il y a lieu de relever que la décision attaquée est motivée à suffisance de droit. Elle renferme en effet, aux considérants 151 à 154, 206 et 209, des données détaillées concernant les redevances et loyers aéroportuaires impayés. Dans ce contexte, les explications génériques, mais précises, relatives à l’application du critère du créancier privé, exposées au considérant 212 et mettant notamment en exergue la situation financière d’OA, permettent pleinement aux intéressés d’apprécier la motivation de cette décision en ce qui concerne en particulier les redevances et loyers susvisés et au Tribunal d’exercer son contrôle. En particulier, contrairement aux allégations de la requérante, il n’était pas nécessaire à cette fin que la Commission détermine notamment le moment précis auquel un créancier privé placé dans une situation comparable aurait cessé de tolérer le défaut ou le retard de paiement (voir points 290 à 295 ci-dessus).
416. Il s’ensuit que les moyens tirés de l’erreur manifeste d’appréciation et du défaut de motivation doivent être rejetés comme non fondés.
F – Sur l’aide nouvelle résultant prétendument de la tolérance à l’égard de la pérennisation du non-paiement de la taxe dite « spatosimo »
1. Arguments des parties
417. La requérante soutient que la décision attaquée doit être annulée en ce qui concerne l’aide alléguée résultant de la tolérance à l’égard de la pérennisation du non-paiement de la taxe dite « spatosimo » correspondant aux mois de décembre 2000 à février 2002 et au mois de mars 1999, imposée par la République hellénique sur les billets d’avion dans le but de financer le développement des aéroports. Elle fait valoir que la Commission n’a pas satisfait à la charge de la preuve qui lui incombe et a violé les droits de la défense à l’égard de la République hellénique et à son égard.
418. La requérante allègue que, si la Commission avait recherché les preuves « manquantes », elle aurait conclu que, sur le montant litigieux de 61 millions d’euros, le montant échu pour la période s’étendant de décembre 2000 à avril 2001 avait été payé (à hauteur de 19,3 millions d’euros) et que le solde de la taxe dite « spatosimo » dû par la requérante faisait l’objet d’un accord de règlement des dettes conforme au droit grec, mentionné dans la lettre de la République hellénique du 13 novembre 2002. En outre, la partie requérante aurait eu la possibilité de présenter la preuve du paiement de la taxe dite « spatosimo » pour le mois de mars 1999.
419. La requérante estime que la République hellénique a répondu de manière adéquate et de bonne foi aux demandes d’informations de la Commission. Pour ce qui est du paiement de la taxe dite « spatosimo » au cours de l’année 1999 et au cours de la période comprise entre les mois de décembre 2000 et de février 2002, la République hellénique aurait communiqué, dans sa réponse du 11 avril 2002 à la première injonction de fournir des informations, une réponse complète, sauf en ce qui concerne la preuve du paiement de la taxe pour le mois de mars 1999 et pour la période comprise entre les mois de décembre 2000 à avril 2001. C’est, toutefois, à la suite d’une erreur que ces dernières preuves n’auraient pas été communiquées. En conséquence, la République hellénique n’aurait pas transmis d’informations supplémentaires sur ces paiements dans sa réponse à la seconde injonction de fournir des informations. Cette réponse aurait néanmoins inclus un tableau des paiements effectués en 2001. Elle aurait mentionné la taxe dite « spatosimo », pour des montants de 19,36 millions d’euros et de 27,3 millions d’euros, qui n’avaient pas encore été apurés au 31 décembre 2001 et devaient faire l’objet d’un règlement « imminent ».
420. À défaut de demandes d’informations supplémentaires, la République hellénique et la requérante auraient ignoré totalement les doutes de la Commission quant au paiement de la taxe dite « spatosimo » pour le mois de mars 1999 et la période comprise entre les mois de décembre 2000 et de février 2002. D’ailleurs, environ sept semaines avant l’adoption de la décision attaquée, la Commission n’aurait pas examiné les preuves qui lui avaient été communiquées, comme l’attesterait une note interne de celle-ci datée du 18 octobre 2002 et son annexe, intitulée « Annexe II – historique », susmentionnée.
421. Par ailleurs, s’agissant de l’accord de règlement des dettes relatif au paiement de la taxe dite « spatosimo », conclu en novembre 2002, la requérante relève que, dans leurs observations du 13 novembre 2002, les autorités grecques avaient confirmé à la Commission que le montant précité de 31 millions d’euros avait fait l’objet d’un règlement conformément à la législation et à la procédure applicables et que la décision pertinente lui serait transmise prochainement.
422. La requérante écarte la conclusion implicite de la Commission selon laquelle cet accord de règlement des dettes constituerait une aide d’État. Il y aurait lieu de déterminer s’il est manifeste qu’un créancier privé n’aurait pas conclu un tel accord. Toutefois, dans la mesure où la Commission déclare qu’elle ne possédait aucune preuve de la conclusion et du respect de l’accord de règlement des dettes et, de toute évidence, aucune preuve quant aux modalités de cet accord, elle ne pourrait affirmer qu’il est manifeste qu’un créancier privé n’aurait pas adopté le même comportement que l’État grec.
423. En tout état de cause, l’accord de règlement des dettes stipulerait que le montant de la taxe dite « spatosimo » dû par la requérante est grevé d’un intérêt moratoire à un taux mensuel de 5 % jusqu’à concurrence d’un plafond de 300 %. Un taux d’intérêt aussi élevé aurait été pris en considération, en conjonction avec d’autres facteurs, par un créancier privé. Il ne serait dès lors pas manifeste qu’un créancier privé n’aurait pas conclu l’accord susmentionné.
424. La Commission est d’avis que cette argumentation doit être écartée. Elle conteste qu’elle aurait dû réclamer de nouvelles données pour compléter les informations manquantes, à la suite des réponses aux deux injonctions.
2. Appréciation du Tribunal
425. Dans la décision attaquée (considérants 155 et 208), la Commission se fonde sur l’absence de preuve de paiement de la taxe dite « spatosimo », d’un montant total d’environ 61 millions d’euros, pour le mois de mars 1999 et pour la période allant du mois de décembre 2000 au mois de février 2002, pour présumer l’existence d’une aide d’État sous la forme de la tolérance du non-paiement de la taxe à concurrence du montant susmentionné.
426. En ce qui concerne le moyen tiré de la violation du droit de la requérante d’être entendue, il suffit de rappeler d’emblée qu’il doit être rejeté pour les motifs déjà exposés ci-dessus (voir points 42 à 46 ci-dessus).
427. Il convient, dès lors, de vérifier si la Commission a satisfait à la charge de la preuve et respecté les droits de la défense de la République hellénique, eu égard, d’une part, aux demandes d’informations qu’elle a adressées aux autorités helléniques dans le cadre de la procédure et, d’autre part, aux réponses fournies par ces autorités.
428. Dans la première injonction de fournir des informations, la Commission a demandé la liste et les détails du paiement, par OA, de la taxe dite « spatosimo ». Dans la seconde injonction, du 9 août 2002, elle a invité les autorités grecques à lui fournir tant les données déjà demandées dans la première injonction qui faisaient défaut que certaines informations supplémentaires, telles que les chiffres précis relatifs, d’une part, au paiement des frais d’exploitation d’OA pour 2001, explicitant davantage les charges de l’exercice 2001 et les charges des exercices précédents, et, d’autre part, au plan de remboursement des dettes à compter du 1 er  janvier 2002.
429. La requérante admet que, à la suite de cette injonction, elle a omis de prouver le paiement du montant de la taxe dite « spatosimo » pour le mois de mars 1999, ainsi que le montant, s’élevant à 19,3 millions d’euros, dû au titre de la période comprise entre les mois de décembre 2000 et d’avril 2001.
430. Par ailleurs, à la suite de la seconde injonction de fournir des informations, les autorités helléniques ont uniquement communiqué, dans leurs réponses du 30 septembre 2002, un tableau des paiements effectués en 2001. En outre, elles ont indiqué que la taxe dite « spatosimo », d’un montant de 27,3 millions d’euros, qui n’était pas encore apuré au 31 décembre 2001, devrait faire l’objet d’un règlement « imminent ». Or, ni le tableau susvisé ni la déclaration concernant le règlement imminent du solde de la taxe pour 2001 ne sauraient être considérés comme des éléments de preuve.
431. Dans ces conditions, la Commission fait valoir à bon droit qu’elle ne pouvait pas raisonnablement supposer que les autorités grecques et la requérante, en fournissant, en réponse à la seconde injonction, un tableau des montants impayés de la taxe « spatosimo » au 31 décembre 2001 et un document annonçant l’imminence d’un règlement, pouvaient raisonnablement estimer avoir fourni toutes les preuves demandées.
432. Enfin, il ressort de l’argumentation des parties et des pièces du dossier que, par la lettre de la République hellénique datée du 13 novembre 2002, la Commission a uniquement été informée de la conclusion, conformément à la législation grecque, d’un accord de règlement des dettes concernant la taxe dite « spatosimo », pour un montant de 31 millions d’euros.
433. Dans ces conditions, en l’absence de toute preuve de la conclusion de cet accord de règlement des dettes et de toute précision relative aux périodes et aux aéroports concernés, ainsi qu’aux intérêts prévus, à l’échelonnement des remboursements stipulé et à la question de savoir si le moindre paiement avait déjà été effectué, il ne saurait être reproché à la Commission de ne pas avoir pris cet accord en considération dans la décision attaquée, afin de déterminer si le montant considéré de la taxe « spatosimo » avait été acquitté.
434. Il en résulte que la Commission a pu conclure à bon droit à la pérennisation de la tolérance du non-paiement de ce montant, sans devoir vérifier au préalable si un créancier privé aurait conclu ou non l’accord de règlement des dettes allégué.
435. Pour l’ensemble des considérations qui précèdent, il y a lieu de constater que la Commission n’a ni méconnu la charge de la preuve ni violé les droits de la défense de la République hellénique en adoptant la décision attaquée sur la base des éléments qui lui avaient été communiqués par les autorités helléniques à la suite des deux injonctions de fournir des informations.
436. En effet, il incombait à la requérante de fournir des informations adéquates dès la première injonction et, a fortiori, à la suite de la seconde. En l’occurrence, contrairement aux allégations de la requérante, l’absence de questions supplémentaires posées par la Commission aux autorités helléniques ne saurait être imputée à une mauvaise connaissance du dossier. À cet égard, le contenu de la note interne invoquée par la requérante ne fournit aucun indice dans ce sens.
437. Il s’ensuit que les moyens tirés de la méconnaissance de la charge de la preuve et des droits de la défense de la République hellénique doivent être rejetés comme non fondés.
G – Sur l’aide nouvelle résultant prétendument de la tolérance à l’égard de la pérennisation du non-paiement des cotisations de sécurité sociale à l’IKA
1. Arguments des parties
438. La requérante conteste qu’une aide lui ait été accordée sous la forme d’une tolérance à l’égard du non-paiement de ses cotisations de sécurité sociale, au motif, selon la Commission, qu’elle n’aurait pas payé de cotisation à l’IKA de 1993 à 2001, qu’elle aurait conclu avec l’IKA, en avril 2001, un accord de règlement des dettes prévoyant l’apurement de ces cotisations en 24 tranches mensuelles, avec un acompte forfaitaire, et qu’elle aurait violé cet accord en omettant de payer les cotisations postérieures à l’accord, pour les mois d’octobre à décembre 2001, de sorte que l’intégralité de la dette serait devenue exigible.
439. En premier lieu, la requérante soutient, que la Commission n’a pas satisfait à la charge de la preuve et a méconnu le droit d’être entendu à son égard et à celui de la République hellénique.
440. Malgré l’absence de toute demande concernant l’IKA dans la première injonction de fournir des informations, le gouvernement hellénique aurait notamment rappelé, dans ses réponses du 11 avril 2002, la conclusion de l’accord de règlement des dettes. Il aurait transmis à la Commission des preuves de paiement d’OA à l’IKA au titre de cet accord, ainsi que le document de l’IKA du 3 avril 2001 qui établissait cet accord et qui avait déjà été annexé aux observations de la République hellénique du 25 octobre 2001 sur la seconde plainte.
441. La République hellénique aurait fourni des informations supplémentaires dans l’annexe III à ses réponses du 30 septembre 2002 à la seconde injonction. Cette annexe aurait indiqué que le montant des cotisations d’OA à l’IKA, non payées au 31 décembre 2001, s’élevait à 6 millions d’euros environ et que ce montant avait été acquitté en janvier 2002. Par ailleurs, comme la seconde injonction visait uniquement les frais d’exploitation « non payés » par OA en 2001 et comme la Commission n’avait pas signalé que les réponses du 11 avril 2002 ne permettaient pas, selon elle, d’établir le paiement des cotisations postérieures à l’accord, dues à l’IKA pour les mois d’octobre à décembre 2001, la requérante n’aurait pu interpréter cette demande dans le sens qu’elle visait ces cotisations, dès lors qu’elle les avait payées.
442. À la suite de ces réponses, la Commission n’aurait pas signalé qu’elle continuait d’entretenir des doutes sur le paiement des cotisations de sécurité sociale dues au titre de la période allant d’octobre à décembre 2001 ou sur les mesures prises par l’IKA aux fins de l’exécution de l’accord de règlement des dettes d’avril 2001.
443. La véritable raison pour laquelle la Commission n’a pas donné la possibilité à la République hellénique et à la requérante de fournir les preuves qu’elle considérait comme manquantes tiendrait à ce que, jusqu’à un stade extrêmement avancé de la procédure, elle ignorait les informations contenues dans ses dossiers. Cela ressortirait de la note interne de la Commission datée du 18 octobre 2002 et de son annexe intitulée « Historique », susmentionnée.
444. En deuxième lieu, la requérante conteste les arguments de la Commission selon lesquels les preuves communiquées auraient été vagues et erronées.
445. Elle soutient, en particulier, que la décision attaquée est entachée d’une erreur de fait en ce que la Commission a supposé à tort que la requérante n’avait pas acquitté les cotisations de sécurité sociale dues à l’IKA au titre de la période allant d’octobre à décembre 2001. Elle fait valoir que les informations figurant sur l’ordre de paiement joint à l’annexe 31 aux observations de la République hellénique du 11 avril 2002 indiquaient que la requérante avait exécuté le paiement de décembre 2001, même si ce document peut ne pas être considéré comme une preuve de paiement concluante. Cet ordre de paiement présenterait, dans le cadre inférieur du coin supérieur droit, une référence composée de l’acronyme de la Banque nationale de Grèce (ETE) et du numéro du chèque bancaire (20825222) que la requérante a utilisé pour le paiement de ses cotisations de sécurité sociale de décembre 2001. Le même numéro de chèque bancaire apparaîtrait également sur le relevé bancaire annexé au recours, qui avait été délivré par cette banque.
446. De plus, la décision attaquée serait entachée d’une erreur manifeste d’appréciation et d’une erreur de fait, en ce que la Commission a conclu que la requérante n’avait pas acquitté d’amendes ou de pénalités relatives à ses cotisations impayées au cours de différentes périodes comprises entre 1993 et 2001.
447. La requérante explique que, avant la conclusion de l’accord de règlement des dettes d’avril 2001, les intérêts échus sur le montant des cotisations en souffrance, qui s’élevait à 21 millions d’euros environ, n’avaient pas été calculés ou payés. Toutefois, lors de la conclusion de cet accord, les intérêts sur le montant susvisé qui faisait l’objet de cet accord auraient été calculés conformément aux dispositions de la législation grecque applicable à l’imposition d’intérêts sur des cotisations de sécurité sociale dont le paiement est différé, et ajoutés à ce montant. Le montant total de 32 millions d’euros environ, visé dans l’accord de règlement des dettes, aurait ainsi compris les intérêts échus à la date de l’accord. Cet accord aurait en outre prévu des intérêts supplémentaires pour les 24 mois qu’il couvrait, dont le montant aurait atteint environ 13 millions d’euros, ce qui conduirait à un paiement total au titre de l’accord d’environ 45 millions d’euros.
448. S’agissant des intérêts sur le montant susmentionné de 21 millions d’euros, échus à la date de l’accord, la requérante critique l’argument de la Commission selon lequel la majoration de 120 % prévue par la législation grecque aurait été atteinte au bout de trois ans. Elle allègue que 99,7 % du montant susmentionné se rapportait à des cotisations devenues exigibles pendant la période comprise entre novembre 2000 et janvier 2001.
449. Enfin, la requérante conteste l’argument de la Commission relatif à l’absence d’informations spécifiques sur les montants dus à différents moments et sur le calcul des intérêts. La Commission ne pourrait soulever, au stade de la décision attaquée, les questions qu’elle n’a pas soulevées pendant la procédure prévue à l’article 88, paragraphe 2, CE.
450. En troisième lieu, la requérante soutient que la décision attaquée est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation et d’une insuffisance de motivation en ce qui concerne l’application du critère du créancier privé.
451. En l’occurrence, la Commission aurait dû déterminer s’il est manifeste qu’un créancier privé mis à la place de l’IKA aurait utilisé tout moyen légal pour obtenir le paiement immédiat de la somme totale qui lui était due au titre de l’accord de règlement des dettes, dès le premier retard de paiement – que la requérante conteste – des cotisations dues au titre du mois d’octobre 2001, ou s’il est manifeste qu’un tel créancier n’aurait pas conclu l’accord de règlement des dettes, en avril 2001.
452. Les éléments suivants auraient dû être pris en considération. Premièrement, selon la législation grecque pertinente, en cas de violation d’un accord de règlement des dettes, un débiteur de l’IKA peut solliciter un nouvel accord de règlement des dettes pour le paiement des cotisations dues.
453. Deuxièmement, un créancier privé aurait certainement tenu compte de la saisie de biens immobiliers d’OA effectuée, au mois de juillet 2001, pour un montant total de 21 millions d’euros. Il aurait en effet déjà obtenu une garantie d’un montant correspondant à l’époque de la saisie à environ 85 % du montant du solde de la dette qui restait à acquitter au titre de l’accord de règlement des dettes d’avril 2001.
454. Troisièmement, un créancier privé aurait examiné les avantages et les inconvénients d’un recours à tous les moyens légaux par rapport à la conclusion d’un deuxième accord de règlement des dettes. Ainsi, l’utilisation de tous les moyens légaux aurait pu conduire OA à la faillite, auquel cas les sommes dues au titre de l’accord de règlement des dettes n’auraient pu être honorées et le créancier privé se serait privé de tout paiement ultérieur de cotisations de sécurité sociale par OA.
455. Quatrièmement, OA aurait déjà effectué des paiements considérables au titre de l’accord de règlement des dettes et aurait continué à payer les cotisations postérieures à cet accord. Elle aurait ainsi démontré qu’elle était un débiteur régulier et sérieux.
456. La Commission fait valoir que cette argumentation doit être écartée. Au vu des données fournies dans les réponses de la République hellénique du 11 avril 2002 à la première injonction, elle serait parvenue à la conclusion qu’ΟΑ a enfreint l’accord de règlement des dettes en omettant de verser les cotisations dues au titre des mois d’octobre à décembre 2001.
457. Par ailleurs, la Commission souligne que les intérêts de retard inclus, selon la requérante, dans le montant susmentionné de 32 millions d’euros n’ont été imputés qu’après la conclusion de l’accord de règlement des dettes. Compte tenu de la capitalisation annuelle des intérêts, la majoration maximale de 120 % aurait été atteinte en près de trois années de retard de paiement. Par conséquent, certains montants n’auraient pas été grevés d’intérêts pendant environ cinq des huit années de retard de paiement comprises entre 1993 et 2001.
458. Quant au montant total du paiement, s’élevant à environ 45 millions d’euros, prévu par l’accord de règlement des dettes d’avril 2001, la Commission reproche à la requérante de ne pas avoir indiqué les divers montants des cotisations de sécurité sociale impayés échus à différents moments, qui constituent le capital dû, ni les modalités de calcul des intérêts, pour permettre d’apprécier la justesse de ce calcul, ni si des amendes lui ont été infligées pour cause de retard.
459. S’agissant de l’application du critère du créancier privé, la Commission considère que l’aide consiste tant en la pérennisation de la tolérance vis-à-vis du non-paiement des cotisations de 1993 à 2001 qu’en l’absence de mesures de récupération de toutes les cotisations dues, dès lors que l’accord de règlement des dettes avait pris fin.
460. Dans ce contexte, à supposer même que, pour quelque raison que ce soit, il ait été contraint de tolérer le non-paiement des cotisations pendant une période continue de huit ans et que, à l’issue de celle-ci, il ait conclu un accord sur le règlement des dettes qui n’aurait pas tardé à être enfreint, si le débiteur se trouvait dans une situation d’effondrement financier total, un créancier privé aurait eu recours à toute voie de droit à sa disposition afin de recouvrer sa créance.
2. Appréciation du Tribunal
461. La décision attaquée (considérants 147 à 149 et 205) vise le défaut de versement par la requérante de cotisations de sécurité sociale obligatoires, au titre de périodes comprises entre 1993 et 2001, sans encourir l’imposition d’amendes ou la mise en œuvre d’autres mesures, telle que la vente aux enchères, comme le prévoit la législation grecque ainsi que la réglementation concernant l’IKA sur les règlements des dettes. Elle se fonde, plus spécialement, sur la constatation que, après la conclusion par OA et l’IKA, en avril 2001, d’un accord de règlement des dettes portant sur un montant total de 45 millions d’euros, composé du montant des cotisations susvisées et des majorations cumulées sur ce montant, OA n’aurait pas respecté cet accord, de sorte que la totalité de la dette s’élevant à 45 millions d’euros était devenue exigible.
462. La Commission a pris acte, dans la décision attaquée, du montant de 45 millions défini dans l’accord de règlement des dettes. En particulier, elle n’a pas mis en cause le montant des intérêts inclus dans ces 45 millions. Après avoir constaté que, sur ce montant de 45 millions d’euros, un montant s’élevant, en 2002, à 17,6 millions d’euros avait été apuré, elle a estimé que le solde de 27,4 millions d’euros était immédiatement exigible, majoré d’intérêts moratoires (considérants 149 et 205 de la décision attaquée).
463. Il découle, dès lors, clairement de la décision attaquée que l’aide résultant, selon la Commission, de la tolérance du non-paiement des cotisations de sécurité sociale consiste précisément dans la tolérance du défaut de paiement du montant susmentionné de 27,4 millions d’euros. En revanche, dans la décision attaquée, l’accord de règlement des dettes conclu en avril 2001 n’est pas considéré comme comportant une aide d’État. La Commission a cependant estimé, dans cette décision, que l’absence d’imposition de mesures – amendes, vente aux enchères –, pendant la période de huit ans comprise entre 1993 et 2001, à la suite du défaut de paiement de cotisations de sécurité sociale durant cette période, renforçait la présomption selon laquelle, tout au long de ces années, l’IKA ne s’est manifestement pas comporté comme l’aurait fait un créancier privé placé dans une situation comparable.
464. Eu égard au contenu de la décision attaquée qui vient d’être exposé, seuls sont pertinents les griefs et les arguments avancés par les parties en relation avec le non-respect allégué de l’accord de règlement des dettes et le défaut de recours par l’IKA à tout moyen lui permettant d’obtenir le paiement de la somme litigieuse, s’élevant à 27,4 millions d’euros, majorée d’intérêts. En particulier, les griefs de la requérante selon lesquels la conclusion de l’accord de règlement des dettes lui-même aurait été considéré comme comportant des éléments d’aide d’État sont privés d’objet. Par ailleurs, l’argumentation de la Commission concernant le calcul des intérêts inclus dans le montant de 45 millions d’euros fixé dans l’accord de règlement des dettes doit également être considérée comme dénuée de toute pertinence, au regard du contenu de la décision attaquée.
465. Il convient dès lors d’examiner, en premier lieu, les moyens tirés de la méconnaissance de la charge de la preuve, de la violation des droits de la défense et de l’erreur de fait, en relation avec la conclusion de la Commission selon laquelle OA « semble ne pas avoir versé les cotisations des mois d’octobre à décembre 2001, en violation de l’accord précité » (considérant 205 de la décision attaquée).
466. À cet égard, le Tribunal constate que, eu égard aux demandes précises relatives au paiement de ses cotisations par OA, présentées par la Commission dans ses deux injonctions de fournir des informations, il appartenait à la requérante de fournir tous les éléments de preuve utiles se rapportant en particulier à l’exécution de l’accord de règlement des dettes susvisé, sans que la Commission soit tenue de demander des informations supplémentaires concernant les cotisations pour les mois d’octobre à décembre 2001.
467. En effet, il ressort clairement de sa première injonction de fournir des informations, contenue dans la décision d’ouvrir la procédure formelle d’examen du 6 mars 2002, que la Commission a enjoint à la République hellénique de fournir « toutes les informations nécessaires » pour apprécier les aides nouvelles alléguées, parmi lesquelles elle avait mentionné la tolérance à l’égard du défaut ou des retards de paiement des cotisations de sécurité sociale dues par OA. Dans cette même décision (point 38), la Commission a, en particulier, relevé que, dans leurs réponses à la seconde plainte, les autorités helléniques avaient notamment confirmé des retards dans les paiements par OA des cotisations de sécurité sociale dues pour la période comprise entre les mois de mars et de décembre 2001.
468. En outre, dans la seconde injonction de fournir des informations, la Commission a demandé tant les informations déjà sollicitées dans la première injonction et faisant défaut que les chiffres précis relatifs au paiement des frais d’exploitation par OA. Dans le contexte susvisé, la formulation de cette seconde demande, qui se référait au « paiement des frais d’exploitation qu’OA n’avait pas acquittés en 2001 » (payment of the operational costs Olympic Airways did not meet in 2001), devait manifestement être interprétée dans le sens qu’elle visait notamment les preuves du paiement des nouvelles cotisations à l’IKA.
469. Or, il ressort du dossier que, pour ce qui est du paiement à l’IKA des nouvelles cotisations pour les mois d’octobre à décembre 2001, le seul document transmis par la République hellénique à la Commission pendant la procédure administrative était constitué par l’ordre de paiement susvisé (voir point 445 ci-dessus), concernant les cotisations pour le mois de décembre 2001. Or, cet ordre de paiement était dépourvu de signature et la requérante admet, d’ailleurs, elle-même qu’il ne constituait pas une « preuve concluante ».
470. Quant aux autres éléments de preuve invoqués par la requérante, qui avaient été transmis à la Commission en annexe aux réponses du 11 avril 2002 à la première injonction, ils se rapportaient notamment au paiement de tranches prévues par l’accord, ainsi qu’au paiement de cotisations nouvelles pour les mois d’avril à septembre 2001.
471. Par ailleurs, les éléments de preuve relatifs au paiement des cotisations pour les mois de novembre et de décembre 2001, produits pour la première fois devant le Tribunal, ne sauraient être pris en considération, conformément à une jurisprudence bien établie (voir point 72 ci-dessus).
472. En tout état de cause, il convient de relever que le défaut de paiement des cotisations pour le mois d’octobre 2001 suffisait pour invalider l’accord de règlement des dettes, en application de la loi grecque.
473. Dans ces conditions, à défaut de preuve de paiement des cotisations dues à l’IKA pour les mois d’octobre à décembre 2001, il ne saurait être considéré que la Commission a renversé la charge de la preuve ou a excédé les limites de son pouvoir d’appréciation en présumant que les cotisations susvisées n’avaient pas été payées.
474. Il convient, dès lors, de vérifier, en second lieu, si un créancier privé, en droit d’exiger le paiement de la totalité du solde de la dette d’OA à la suite du défaut de paiement des cotisations pour les mois d’octobre à décembre 2001, aurait toléré le défaut de paiement du solde d’un montant de 27,4 millions d’euros, majoré d’intérêts.
475. À cette fin, il y a lieu de tenir compte, d’une part, du fait que la saisie sur des biens immobiliers d’OA, opérée par l’IKA en juillet 2001, couvrait uniquement un sixième du solde de la dette d’OA et, d’autre part, de l’absence d’indication que des mesures avaient effectivement été prises par l’IKA pour obtenir le paiement de la somme correspondant à la valeur des biens saisis. Dans ces conditions, eu égard à l’ancienneté de la dette couverte par l’accord de règlement des dettes, laquelle se rapportait, selon les indications fournies à la Commission, à la période allant de 1993 à 2001, et au risque pour le créancier de ne pas récupérer une partie de sa créance, voire de subir des pertes supplémentaires eu égard à la situation financière gravement détériorée de la requérante, il ne saurait être considéré que la Commission a commis une erreur manifeste d’appréciation en estimant qu’un créancier privé n’aurait manifestement pas toléré le non-paiement du solde de la dette d’OA s’élevant à 27,4 millions d’euros.
476. Pour l’ensemble de ces raisons, les moyens invoqués tirés du renversement de la charge de la preuve, de la violation des droits de la défense, de l’erreur de fait et de l’erreur manifeste d’appréciation doivent être rejetés comme non fondés.
V – Sur le moyen tiré du détournement de pouvoir
A – Arguments des parties
477. La requérante soutient que la décision attaquée est entachée d’un détournement de pouvoir. Elle allègue que cette décision est hâtive et faiblement motivée en ce qui concerne en particulier les aides nouvelles alléguées.
478. Par ailleurs, la décision attaquée procéderait manifestement d’une volonté – dans l’optique de réduire le nombre de compagnies aériennes en Europe – de « donner le coup de grâce » à OA ou de l’affaiblir, plutôt que d’un désir d’envisager correctement la restructuration de manière à déterminer si cette restructuration conduirait à la viabilité de l’entreprise. En particulier, la Com mission sanctionnerait OA au motif qu’elle ne se serait pas conformée au plan de restructuration de 1998. Or, la non-réalisation de ce plan serait imputable à cette institution, dans la mesure où elle a refusé de constater que les conditions entourant la libération de la dernière tranche de l’aide étaient réunies. En outre, la Commission aurait éludé la question essentielle consistant à déterminer si le plan de restructuration d’OA, tel qu’il se présentait au 12 décembre 2002, respectait les lignes directrices et, partant, l’article 87, paragraphe 3, sous c), CE.
479. La décision attaquée aurait été adoptée le 11 décembre 2002, avant le terme de la période couverte par le plan de restructuration de 1998. Or, en décembre 2002, la première partie de la privatisation aurait été réalisée. Olympic Catering aurait été vendue et six manifestations d’intérêt auraient été reçues pour les activités de vols d’OA.
480. Enfin, bien que la décision attaquée n’identifie pas le montant de chaque aide nouvelle alléguée et laisse le soin à l’État hellénique de déterminer ce montant, le communiqué de presse de la Commission mentionnerait un montant total de 194 millions d’euros. Ce chiffre aurait été cité par la presse, ce qui aurait causé des dommages substantiels à OA.
481. La Commission fait valoir, pour sa part, qu’elle a épuisé tous les moyens dont elle disposait afin d’obtenir le niveau nécessaire de collaboration avec les autorités grecques.
482. Elle rappelle que la procédure administrative a été entamée le 12 octobre 2000, par le dépôt de la plainte de l’HACA.
483. En l’occurrence, le plan de restructuration n’aurait pas été mis en œuvre, et la requérante ne serait pas parvenue à fournir les données requises pour le paiement de la troisième tranche de l’aide, d’un montant de 22,9 millions d’euros. Il lui appartiendrait d’indiquer les mesures qu’elle aurait pu prendre pendant les 19 jours qui restaient, entre l’adoption de la décision attaquée et le 31 décembre 2002, pour que, ainsi qu’elle l’affirme, « le plan de restructuration modifié porte ses fruits […] à l’intérieur de la période de validité du plan initial ». Par ailleurs, les aides nouvelles illégales auraient été accordées depuis longtemps déjà – par exemple, depuis 1993 dans le cas de l’IKA.
B – Appréciation du Tribunal
484. Selon la jurisprudence, une décision n’est entachée de détournement de pouvoir que si elle apparaît, sur la base d’indices objectifs, pertinents et concordants, avoir été prise dans le but exclusif, ou tout au moins déterminant, d’atteindre des fins autres que celles excipées (arrêt du Tribunal du 6 mars 2002, Diputación Foral de Álava e.a./Commission, T‑92/00 et T‑103/00, Rec. p. II‑1385, point 84, et Schmitz-Gotha Fahrzeugwerke/Commission, point 36 supra, point 81).
485. En l’espèce, il y a lieu de relever que la requérante n’invoque aucun indice permettant de supposer que la Commission aurait procédé à une application particulièrement rigoureuse des règles communautaires en matière d’aides d’État, dans le but notamment de réduire le nombre de compagnies aériennes en Europe, et qu’elle n’aurait pas suivi la procédure et mis en œuvre les critères applicables, conformément à sa pratique habituelle et aux règles pertinentes du traité et du droit dérivé tant en ce qui concerne l’aide à la restructuration que les aides nouvelles considérées.
486. S’agissant de l’aide à la restructuration, il convient de souligner que la Commission a refusé d’autoriser la libération de la dernière tranche de l’aide, en application de l’article 1 er , paragraphe 2, de la décision de 1998, subordonnant le versement de cette tranche au respect de l’ensemble des conditions imposées par cette décision, notamment à la réalisation des résultats escomptés dans le plan de restructuration de 1998. Comme ces résultats n’avaient pas été atteints, ce que ne conteste pas la requérante, la Commission n’était pas habilitée, en application de la décision de 1998, à prendre une décision favorable au versement de la dernière tranche de l’aide, ainsi qu’il a déjà été relevé (voir points 101 à 103 ci-dessus). Il ne saurait dès lors lui être reproché d’avoir fait obstacle à la réalisation du plan de restructuration, en constatant que les conditions relatives au versement de cette dernière tranche n’étaient pas réunies.
487. Quant aux arguments de la requérante relatifs à la violation alléguée de l’article 87, paragraphe 3, sous c), CE lors du contrôle de la mise en œuvre du plan de restructuration, en particulier les griefs relatifs à l’absence alléguée de prise en considération de la procédure de privatisation d’OA, et à l’adoption de la décision attaquée avant l’échéance du plan de restructuration de 1998, ils ne sont pas fondés, ainsi qu’il a déjà été jugé (voir points 131 à 133, 155 à 157 et 174 ci-dessus).
488. Par ailleurs, l’irrégularité de la décision attaquée, constatée par le Tribunal en ce qui concerne l’aide nouvelle alléguée relative à la TVA sur le carburant et les pièces de rechange (voir points 349 et 365 ci-dessus), ne saurait en tant que telle constituer un indice d’un détournement de pouvoir. De même, pour ce qui est des autres aides nouvelles considérées, l’insuffisance de motivation, la méconnaissance par la Commission de ses obligations en matière de charge de la preuve et la violation des droits de la défense, invoqués par la requérante également pour démontrer l’existence d’un détournement de pouvoir, sont à cet égard privés de pertinence en l’absence de tout indice permettant de supposer que la décision attaquée a été adoptée dans un but autre que celui excipé. Au surplus, et en tout état de cause, ces moyens ont été rejetés comme non fondés.
489. Quant au communiqué de presse de la Commission, indiquant un montant précis en ce qui concerne les aides nouvelles à récupérer par les autorités nationales en exécution de la décision attaquée, il ne présente aucune valeur juridique. En outre, l’indication de ce montant dans le communiqué ne saurait constituer un indice de ce que la Commission aurait poursuivi, dans la décision attaquée, un but autre que l’application des règles du traité en matière d’aides d’État.
490. Le moyen tiré du détournement de pouvoir doit dès lors être rejeté comme non fondé.
491. Il s’ensuit que la décision attaquée doit être annulée en ce qu’elle vise la tolérance à l’égard de la pérennisation du non-paiement des redevances d’aéroport dues à l’AIA SA et de la TVA sur le carburant et les pièces de rechange. Le recours doit être rejeté pour le surplus.
Sur les dépens
492. Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Toutefois, si plusieurs parties succombent, le Tribunal décide du partage des dépens.
493. Chacune des parties ayant partiellement succombé en ses moyens, et les parties ayant conclu à ce que la partie qui succombe soit condamnée aux dépens, il convient de faire supporter les dépens des deux parties à concurrence de 75 % par la requérante et à concurrence de 25 % par la Commission.
Dispositif
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre élargie)
déclare et arrête :
1) Les articles 2 et 3 de la décision 2003/372 de la Commission, du 11 décembre 2002, concernant l’aide octroyée par la Grèce à Olympic Airways, sont annulés en ce qu’ils visent la tolérance vis-à-vis de la pérennisation du non-paiement, d’une part, de redevances d’aéroport dues par Olympic Airways à l’aéroport international d’Athènes et, d’autre part, de la taxe sur la valeur ajoutée due par Olympic Aviation sur le carburant et les pièces de rechange.
2) Le recours est rejeté pour le surplus.
3) Olympiaki Aeroporia Ypiresies AE supportera 75 % de ses propres dépens et des dépens de la Commission. La Commission supportera 25 % de ses propres dépens et des dépens d’Olympiaki Aeroporia Ypiresies.
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 12 septembre 2007.