CELEX: 62006CJ0242
ETY:n ja Turkin välinen assosiaatiosopimus
Työntekijöiden vapaa liikkuvuus
Maksujen käyttöön ottaminen oleskeluluvan saamiseksi vastaanottavassa jäsenvaltiossa
Assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 13 artiklaan kirjatun standstill-lausekkeen rikkominen

Ennakkoratkaisupyyntö koskee assosiaatiokehityksestä 19.9.1980 tehdyn assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 (jäljempänä päätös N:o 1/80) 13 artiklan tulkintaa. Assosiaationeuvosto perustettiin Euroopan talousyhteisön ja Turkin välisellä assosiaatiosopimuksella, jonka allekirjoittivat Ankarassa yhtäältä Turkin tasavalta ja toisaalta ETY:n jäsenvaltiot ja yhteisö ja joka tehtiin, hyväksyttiin ja vahvistettiin yhteisön puolesta tehdyllä neuvoston päätöksellä 64/732/ETY (EYVL 1964, 217, s. 3685; jäljempänä assosiaatiosopimus).
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Sahin ja Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (ulkomaalais- ja kotoutusasioiden ministeri, jäljempänä ministeri) ja joka koskee Turkin kansalaisten velvollisuutta suorittaa maksuja, jotta heidän oleskelulupahakemuksensa tai tämän luvan voimassaoloajan pidentämistä koskeva hakemuksensa tutkittaisiin.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Yhteisön säännöstö
ETY–Turkki-assosiaatio
– Assosiaatiosopimus
Assosiaatiosopimuksen tarkoituksena on sen 2 artiklan 1 kohdan mukaan edistää sopimuspuolten välisten kaupallisten ja taloudellisten suhteiden jatkuvaa ja tasapainoista vahvistumista, myös työvoiman alalla, erityisesti toteuttamalla asteittain työntekijöiden vapaa liikkuvuus (assosiaatiosopimuksen 12 artikla) sekä poistamalla sijoittautumisvapautta (mainitun sopimuksen 13 artikla) ja palvelujen tarjoamisen vapautta (saman sopimuksen 14 artikla) koskevia rajoituksia Turkin kansan elintason parantamiseksi ja myöhemmin Turkin tasavallan yhteisöön liittymisen helpottamiseksi (kyseisen sopimuksen johdanto-osan neljäs perustelukappale ja 28 artikla).
Tätä varten assosiaatiosopimus sisältää valmistelevan vaiheen, jonka aikana Turkin tasavalta voi vahvistaa talouttaan yhteisön avustuksella (kyseisen sopimuksen 3 artikla), siirtymävaiheen, jonka aikana toteutetaan asteittain tulliliitto ja lähennetään talouspolitiikkaa (mainitun sopimuksen 4 artikla), sekä loppuvaiheen, joka perustuu tulliliittoon ja joka merkitsee sopimuspuolten talouspolitiikan yhteensovittamisen vahvistamista (saman sopimuksen 5 artikla).
Assosiaatiosopimuksen 6 artikla kuuluu seuraavasti:
”Assosiaatiojärjestelmän soveltamisen ja asteittaisen kehittämisen varmistamiseksi sopimuspuolet kokoontuvat assosiaationeuvostossa, joka toimii sille tällä sopimuksella annettujen toimivaltuuksien rajoissa.”
Assosiaatiosopimuksen 8 artikla kuuluu tämän sopimuksen II osastoon, jonka otsikkona on ”Siirtymävaiheen täytäntöönpano”, ja siinä määrätään seuraavaa:
”Assosiaationeuvosto vahvistaa 4 artiklassa mainittujen tavoitteiden saavuttamiseksi ennen siirtymävaiheen alkamista ja väliaikaisen pöytäkirjan 1 artiklassa määrättyä menettelyä noudattaen yhteisön perustamissopimuksessa tarkoitetuilla aloilla, jotka on otettava huomioon, ja erityisesti tässä osastossa tarkoitetuilla aloilla annettavien säännösten ja määräysten edellytykset, yksityiskohtaiset säännöt ja aikataulun sekä kaikki hyödyllisiksi osoittautuvat suojalausekkeet.”
Assosiaatiosopimuksen 12–14 artikla kuuluu niin ikään tämän sopimuksen II osaston 3 lukuun, jonka otsikkona on ”Muut taloudelliset määräykset”.
12 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Sopimuspuolet tukeutuvat [EY 39], [EY 40] ja [EY 41] artiklaan toteuttaakseen välillään asteittain työntekijöiden vapaan liikkuvuuden.”
13 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Sopimuspuolet tukeutuvat [EY 43]–[EY 46] ja [EY 48] artiklaan poistaakseen väliltään sijoittautumisvapauden rajoitukset.”
14 artikla kuuluu seuraavasti:
”Sopimuspuolet tukeutuvat [EY 45] ja [EY 46] sekä [EY 48]–[EY 54] artiklaan poistaakseen väliltään palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitukset.”
Assosiaatiosopimuksen 22 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Assosiaationeuvosto käyttää päätösvaltaa sopimuksessa vahvistettujen tavoitteiden toteuttamiseksi ja siinä määrätyissä tapauksissa. Kummankin sopimuspuolen on toteutettava toimenpiteet, jotka ovat tarpeen tehtyjen päätösten täytäntöönpanemiseksi. – –”
– Lisäpöytäkirja
Brysselissä 23.11.1970 allekirjoitettu lisäpöytäkirja, joka tehtiin, hyväksyttiin ja vahvistettiin yhteisön puolesta annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 2760/72 (
EYVL L 293, s. 1
; jäljempänä lisäpöytäkirja), on sen 62 artiklan mukaan erottamaton osa assosiaatiosopimusta, ja sen 1 artiklan mukaan sillä vahvistetaan kyseisen sopimuksen 4 artiklassa tarkoitetun siirtymävaiheen edellytykset, yksityiskohtaiset säännöt ja aikataulu.
Lisäpöytäkirjan II osaston otsikkona on ”Henkilöiden ja palveluiden liikkuvuus”, ja sen I luvun otsikkona on ”Työntekijät” ja II luvun puolestaan ”Sijoittautumisoikeus, palvelut ja liikenne”.
Lisäpöytäkirjan 36 artiklassa, joka kuuluu kyseiseen I lukuun, määrätään, että työntekijöiden vapaa liikkuvuus yhteisön jäsenvaltioiden ja Turkin välillä toteutetaan asteittain assosiaatiosopimuksen 12 artiklassa ilmaistujen periaatteiden mukaisesti mainitun sopimuksen voimaantuloa seuraavien kahdennentoista vuoden ja kahdennenkymmenennentoisen vuoden lopun välillä ja että assosiaationeuvosto päättää tätä varten tarvittavista yksityiskohtaisista säännöistä.
Lisäpöytäkirjan 41 artiklan, joka kuuluu kyseisen II osaston II lukuun, 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Sopimuspuolet eivät ota välillään käyttöön uusia sijoittautumisvapauden ja palvelujen vapaan tarjonnan rajoituksia.”
Kyseisen lisäpöytäkirjan 59 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Tämän pöytäkirjan soveltamisalalla Turkkiin ei voida soveltaa edullisempaa kohtelua kuin se, jonka jäsenvaltiot myöntävät toisilleen yhteisön perustamissopimuksen mukaisesti.”
– Päätös N:o 1/80
Assosiaationeuvosto, joka perustettiin assosiaatiosopimuksella ja joka muodostuu yhtäältä jäsenvaltioiden hallitusten jäsenistä sekä Euroopan unionin neuvoston ja Euroopan yhteisöjen komission jäsenistä ja toisaalta Turkin hallituksen jäsenistä, teki 19.9.1980 päätöksen N:o 1/80.
Tämän päätöksen 6 artikla kuuluu sen II luvussa, jonka otsikkona on ”Sosiaaliset määräykset”, olevaan 1 jaksoon, jonka otsikkona on ”Työhön ja työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen liittyvät kysymykset”. Tämän artiklan 1 kohta kuuluu seuraavasti:
”Jollei hänen perheenjäsentensä vapaata oikeutta työskentelyyn koskevista 7 artiklan määräyksistä muuta johdu, turkkilaisella työntekijällä, joka kuuluu laillisille työmarkkinoille tietyssä jäsenvaltiossa, on oikeus:
—
työskenneltyään säännönmukaisesti yhden vuoden saada työlupansa uudistetuksi tässä jäsenvaltiossa samaa työnantajaa varten, jos hänellä on työpaikka;
—
työskenneltyään säännönmukaisesti kolme vuotta vastaanottaa tässä jäsenvaltiossa valitsemaltaan saman ammattialan työnantajalta työtarjous, joka on tehty tavanomaisin ehdoin ja joka on rekisteröity tämän valtion työvoimaviranomaisissa, jollei yhteisön jäsenvaltioiden työntekijöille annettavasta etusijasta muuta johdu;
—
työskenneltyään säännönmukaisesti neljä vuotta tehdä tässä jäsenvaltiossa vapaasti minkälaista tahansa valitsemaansa palkattua työtä.”
Samaan 1 jaksoon kuuluvassa päätöksen N:o 1/80 13 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Yhteisön jäsenvaltiot ja Turkki eivät voi ottaa käyttöön uusia työhön pääsyä koskevia rajoituksia niiden työntekijöiden ja heidän perheenjäsentensä osalta, jotka oleskelevat ja työskentelevät säännönmukaisesti jäsenvaltioiden tai Turkin alueella.”
Päätöksen N:o 1/80 30 artiklan mukaan päätös tuli voimaan 1.7.1980. Tämän saman päätöksen 16 artiklan mukaan sen II luvun 1 jakson määräyksiä sovelletaan kuitenkin alkaen.
Direktiivi 68/360/ETY
Jäsenvaltioiden työntekijöiden ja heidän perheidensä liikkumista ja oleskelua yhteisön alueella koskevien rajoitusten poistamisesta 15.10.1968 annetun neuvoston direktiivin 68/360/ETY (
EYVL L 257, s. 13
) 9 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetut jonkin ETY:n jäsenvaltion kansalaisille oleskelua varten myönnettävät asiakirjat on myönnettävä ja uudistettava maksutta tai hintaan, joka ei ylitä kansalaisille myönnettävistä henkilötodistuksista perittäviä maksuja ja veroja.”
Direktiivi 68/360 on kumottu 30.4.2006 alkavin vaikutuksin Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2004/38/EY (
EUVL L 158, s. 77
ja oikaisut EUVL 2004, L 229, s. 35, EUVL 2005, L 197, s. 34 ja EUVL 2007, L 204, s. 28).
Direktiivi 2004/38
Direktiivin 2004/38 8 artiklan mukaan silloin, kun oleskelu kestää yli kolme kuukautta, vastaanottava jäsenvaltio voi vaatia unionin kansalaisia rekisteröitymään asianomaisen viranomaisen luona, ja tämä muodollisuus vahvistetaan tätä varten annetun rekisteröintitodistuksen avulla. Samoin mainitun direktiivin 9 artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat säätää niille unionin kansalaisen perheenjäsenille, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia, velvollisuuden hankkia oleskelukortti, jos heillä on tarkoitus oleskella maassa yli kolme kuukautta. Oleskelukortin hakemisen laiminlyönnistä saatetaan määrätä asianomaiselle henkilölle seuraamuksia, joiden on oltava oikeasuhteisia ja syrjimättömiä. Saman direktiivin 11 artiklan 1 kohdan mukaan oleskelukortti on voimassa viiden vuoden ajan sen myöntämispäivästä tai unionin kansalaisen oleskelun aiotun keston ajan, jos tämä on vähemmän kuin viisi vuotta.
Direktiivin 2004/38 25 artikla, jonka otsikkona on ”Oleskeluasiakirjoja koskevat yleiset säännökset”, kuuluu seuraavasti:
”1.   Edellä 8 artiklassa tarkoitettu rekisteröintitodistus, todistus oikeudesta pysyvään oleskeluun, todistus perheenjäsenen oleskelukorttia koskevan hakemuksen jättämisestä, oleskelukortti tai pysyvä oleskelukortti ei missään olosuhteissa saa olla edellytys oikeuden käyttämiselle tai hallinnollisen muodollisuuden täyttämiselle, koska oikeus oikeuksien saamiseen voidaan osoittaa muilla todistuskeinoilla.
2.   Kaikki 1 kohdassa mainitut asiakirjat on annettava maksutta tai sellaista maksua vastaan, joka ei ole suurempi kuin kansalaisilta samanlaisten asiakirjojen myöntämisestä perittävät maksut.”
Kansallinen säännöstö
Ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevan päätöksen mukaan 1.12.1980 eli päivänä, jona Alankomaiden kuningaskunnan osalta tulivat voimaan työntekijöiden työskentelyä ja vapaata liikkuvuutta koskevat päätöksen N:o 1/80 määräykset, näiden joukossa myös tämän päätöksen 13 artikla, tässä jäsenvaltiossa ei oleskelulupahakemuksen yhteydessä vaadittu maksua, eikä siellä peritty myöskään tällaisia maksuja tällaisen luvan voimassaoloajan pidentämistä koskevan hakemuksen yhteydessä.
Ulkomaalaisille asetettiin velvollisuus maksaa maksuja oleskelulupahakemuksen käsittelystä vasta, kun ulkomaalaislain kokonaisuudistuksesta 23.11.2000 annettu laki (Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet; Stbl. 2000, nro 495; jäljempänä vuoden 2000 Vw), vuoden 2000 ulkomaalaisasetus (Vreemdelingenbesluit 2000; Stbl. 2000, nro 497) sekä ulkomaalaismääräys (Voorschrift Vreemdelingen) tulivat voimaan .
Ulkomaalaismääräykseen tehdyn muutoksen perusteella, jota sovellettiin 1.5.2002 lähtien, tällaisten maksujen perimisestä säädettiin lisäksi myös oleskeluluvan voimassaoloajan pidentämistä koskevan hakemuksen yhteydessä. Tässä yhteydessä maksujen määrää korotettiin.
Vuoden 2000 Vw:n 24 §:n 2 momentin mukaan seikasta, että oleskelulupahakemukseen liittyvää maksua ei makseta määräajassa, seuraa se, että toimivaltainen viranomainen jättää hakemuksen tutkimatta. Suoritettuja maksuja ei palauteta, jos hakemus hylätään.
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
Ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevasta päätöksestä ilmenee, että Sahin on Turkin kansalainen, joka on 13.7.2000 saanut väliaikaisen oleskeluluvan, jonka turvin hän saapui Alankomaiden alueelle .
Sahin teki 2.10.2000, jolloin hän oleskeli laillisesti Alankomaissa, oleskelulupahakemuksen voidakseen asua alankomaalaisen puolisonsa luona.
Ministeri myönsi hänelle 14.12.2000 tällaisen oleskeluluvan, jonka voimassaolo päättyi . Tämä lupa ei sisältänyt mitään ammatinharjoittamista koskevia rajoituksia.
Sahinin hakemuksesta ministeri pidensi 28.9.2001 oleskeluluvan voimassaoloaikaa asti.
Sahin haki kuitenkin tämän luvan voimassaoloajalle pidennystä vasta 10.2.2003.
Ministeri kieltäytyi 23.4.2003 tekemällään päätöksellä Alankomaiden lainsäädännön nojalla tutkimasta viimeksi mainittua hakemusta siitä syystä, että Sahin ei ollut maksanut siihen liittyviä maksuja, joiden määrä oli 169 euroa.
Maksettuaan kuitenkin mainitun määrän, tosin tätä varten annetun määräajan päätyttyä, Sahin teki 26.5.2003 oikaisuvaatimuksen tehdystä ministerin päätöksestä; tämä oikaisuvaatimus hylättiin perusteettomana .
Sahin nosti 16.5.2004 päätöksen N:o 1/80 13 artiklan nojalla kanteen tästä viimeksi mainitusta päätöksestä Rechtbank ’s-Gravenhagessa. Tämä tuomioistuin hyväksyi kanteen antamallaan tuomiolla ja kumosi tehdyn ministerin päätöksen sekä määräsi viimeksi mainitun tekemään uuden päätöksen.
Ministeri hylkäsi 17.9.2004 uudelleen Sahinin oikaisuvaatimuksen perusteettomana.
Rechtbank ’s-Gravenhage hyväksyi 30.5.2005 Sahinin tästä toisesta ministerin päätöksestä nostaman kanteen, ja se katsoi, että kantajalle asetettu velvollisuus maksaa maksuja hänen oleskelulupansa voimassaoloajan pidentämistä Alankomaissa koskevan hakemuksen yhteydessä oli ristiriidassa päätöksen N:o 1/80 13 artiklan kanssa.
Ministeri väitti Raad van Statessa tästä tuomiosta tekemänsä valituksen tueksi, että alioikeus oli virheellisesti katsonut, että Sahinin tilanne kuuluu mainitun 13 artiklan soveltamisalaan.
Raad van Staten mukaan Sahin ei ole maksanut ajoissa erääntyneitä maksuja, joten kansallisen lain mukaisesti ministeri oli velvollinen jättämään hänen hakemuksensa tutkimatta.
On riidatonta, että 14.12.2000 ja välisenä aikana Sahin oleskeli laillisesti Alankomaissa kansallisessa lainsäädännössä tarkoitetulla tavalla, koska tänä aikana hänellä oli pätevä oleskelulupa. Hänellä oli myös tänä samana aikana oikeus työskennellä Alankomaiden alueella. Vuoden 2001 maaliskuusta lähtien Sahinilla on ollut useampia työsuhteita, joista mikään ei kuitenkaan ole kestänyt keskeytyksettä yli vuoden aikaa saman työnantajan palveluksessa, joten hän ei voi vedota päätöksen N:o 1/80 6 artiklassa määrättyihin oikeuksiin.
Näin ollen nousee esille kysymys siitä, estääkö joku muu ETY:n ja Turkin välisen assosiaation puitteissa annettu määräys soveltamasta alankomaalaista lainsäädäntöä, joka koskee velvollisuutta suorittaa maksuja oleskeluluvan saamiseksi ja sitä, että ministeri kieltäytyy tutkimasta tätä varten tehdyn hakemuksen, jos näitä maksuja ei ole suoritettu.
Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin toteaa tässä yhteydessä, että 10.2.2003 eli sen jälkeen, kun Sahinin oleskeluluvan voimassaoloaika oli päättynyt, tämä teki sen voimassaoloajan pidentämistä koskevan hakemuksen, joten kansallisen lainsäädännön mukaan hän ei enää oleskellut laillisesti maassa ja välisenä aikana eikä hänellä enää ollut oikeutta tehdä ansiotyötä Alankomaiden alueella niin kauan kuin tämä hakemus oli vireillä. Kyseisen tuomioistuimen mukaan Sahinin työsuhteet tänä aikana olivat näin ollen laittomia Alankomaiden kansallisen lainsäädännön kannalta.
Sitä vastoin siitä lähtien, kun Sahin teki oleskelulupansa voimassaoloajan pidentämistä koskevan hakemuksen, eli 10.2.2003 lähtien, hänen oleskeluaan Alankomaissa on Alankomaiden lainsäädännön mukaan pidettävä laillisena. Koska tämä myöhästynyt hakemus on tehty kohtuullisessa kuuden kuukauden ajassa laillisen oleskelun päättymisestä, sitä on tutkittava oleskeluajan pidennykseksi vaadittujen kansallisten edellytysten valossa eikä niiden edellytysten valossa, joista on säädetty maahantuloluvan saamiseksi Alankomaiden alueelle.
Nyt esillä olevassa asiassa on erityisesti määritettävä, voiko Turkin kansalainen, joka on tämän tuomion 29–44 kohdassa kuvatun kaltaisessa tilanteessa, vedota tehokkaasti päätöksen N:o 1/80 13 artiklaan. Vaikka ei lisäksi olekaan epäilyksiä siitä, että pääasiassa kyseessä olevaa kansallista lainsäädäntöä on pidettävä tässä artiklassa tarkoitetulla tavalla ”uutena”, koska sen johdosta Turkin kansalaisten tilanne vaikeutuu verrattuna siihen tilanteeseen, joka johtui säännöistä, joita sovellettiin heihin mainitun 13 artiklan voimaantulopäivänä Alankomaiden kuningaskunnassa, olisi lisäksi ratkaistava, kuuluvatko siinä näille henkilöille asetetut vaatimukset tässä artiklassa tarkoitettujen ”rajoitusten” käsitteen soveltamisalaan, kun otetaan erityisesti huomioon, että mainitun hakemuksen yhteydessä kannettujen maksujen määrä ylittää suuresti sen määrän, joka kannetaan yhteisön kansalaisilta ja heidän perheenjäseniltään.
Tässä yhteydessä Raad van State on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
a)
Onko – – päätöksen N:o 1/80 13 artiklaa tulkittava yhteisöjen tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa C-317/01 ja C-369/01, Abatay ym., 21.10.2003 antaman tuomion (Kok., s. I-12301) 81 ja 84 kohdan perusteella siten, että ulkomaalainen eli Turkin kansalainen, joka on noudattanut maahantuloa ja maassa oleskelua koskevia säännöksiä ja joka on ollut – eri työnantajien palveluksessa laillisessa ansiotyössä mutta joka ei kuitenkaan ole ajoissa hakenut hänelle myönnetyn oleskeluluvan voimassaoloajan pidentämistä – minkä seurauksena asianomainen henkilö ei kansallisen oikeuden mukaan ole oleskellut maassa laillisesti luvan voimassaoloajan päättymisen ja pidennyshakemuksen jättämisen välisenä aikana eikä hänellä ollut oikeutta tehdä ansiotyötä – voi kuitenkin vedota kyseiseen määräykseen?
b)
Vaikuttaako 1 a kohdassa esitetyn kysymyksen vastaukseen se, että ulkomaalaisen myöhässä jättämä oleskeluluvan pidentämistä koskeva hakemus, joka vastaanotettiin kuuden kuukauden kuluessa oleskeluluvan voimassaoloajan päättymisestä, tutkitaan jatketun oleskeluluvan edellytysten perusteella ja että ulkomaalainen saa odottaa hakemuspäätöstä maassa, vaikka kansallisen oikeuden mukaan tällainen hakemus rinnastetaan ensimmäisen oleskeluluvan myöntämistä koskevaan hakemukseen?
2)
a)
Onko päätöksen N:o 1/80 13 artiklan termiä ’rajoitus’ tulkittava siten, että sen soveltamisalaan kuuluu myös velvoite suorittaa oleskeluluvan voimassaoloajan pidentämistä koskevan hakemuksen käsittelystä maksu, jonka päätöksen N:o 1/80 soveltamisalaan kuuluva ulkomaalainen eli Turkin kansalainen on velvollinen maksamaan ja jonka suorittamatta jättäminen johtaa vuoden 2000 Vw:n 24 §:n 2 momentin perusteella tällaisen hakemuksen tutkimatta jättämiseen?
b)
Onko 2 a kohdassa esitettyyn kysymykseen vastattava eri tavalla, jos maksut eivät suuruudeltaan ylitä hakemuksen käsittelystä aiheutuneita kustannuksia?
3)
Onko päätöksen N:o 1/80 13 artiklaa, jolla pyritään muun muassa panemaan täytäntöön [assosiaatiosopimuksen] lisäpöytäkirja, luettuna yhdessä lisäpöytäkirjan 59 artiklan kanssa, tulkittava siten, että päätöksen N:o 1/80 soveltamisalaan kuuluville Turkin kansalaisille oleskeluluvan myöntämistä tai sen pidentämistä koskevan hakemuksen käsittelystä määrätty maksu (Sahinin osalta asian kannalta merkityksellisenä ajankohtana 169 euroa) ei saa ylittää sen maksun määrää (30 euroa), joka voidaan periä Euroopan yhteisön kansalaisilta yhteisön oikeuden perusteella tutkittavan hakemuksen käsittelystä ja tähän liittyvistä oleskelua varten myönnettävistä asiakirjoista (ks. direktiivin 68/360/ETY 9 artiklan 1 kohta ja direktiivin 2004/38/EY 25 artiklan 2 kohta)?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Alustavat huomautukset
Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin haluaa ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevalla päätöksellä lähtökohtaisesti selvittää yhtäältä, onko Sahinin kaltainen Turkin kansalainen vastaanottavassa jäsenvaltiossa säännönmukaisessa tilanteessa niin, että häneen voidaan soveltaa päätöksen N:o 1/80 13 artiklaa. Toisaalta tämä tuomioistuin kysyy yhteisöjen tuomioistuimelta, estääkö mainitussa artiklassa oleva standstill-lauseke sen, että tässä jäsenvaltiossa asetetaan tällaiselle kansalaiselle velvollisuus maksaa maksuja oleskelulupahakemuksen tai oleskeluluvan voimassaoloajan pidentämistä koskevan hakemuksen käsittelyn yhteydessä erityisesti, kun nämä maksut ovat huomattavasti korkeammat kuin ne maksut, joita vaaditaan verrattavassa tilanteessa olevilta yhteisön kansalaisilta.
Jotta kansalliselle tuomioistuimelle voidaan antaa siellä vireillä olevan asian ratkaisemiseksi hyödyllinen vastaus, näitä kahta näkökohtaa on tutkittava peräkkäin.
Päätöksen N:o 1/80 13 artiklan henkilöllinen soveltamisala
Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin kysyy, täyttääkö Sahinin kaltainen Turkin kansalainen päätöksen N:o 1/80 13 artiklassa vahvistetun vaatimuksen säännönmukaisesta oleskelusta ja työskentelystä. Se on tosin todennut, että Sahin on yhtäältä noudattanut Alankomaiden alueelle pääsyä koskevien kansallisten sääntöjen lisäksi myös oleskelua koskevia sääntöjä 2.10.2002 asti ja toisaalta tämä Turkin kansalainen oli työskennellyt siellä kansallisen oikeuden kannalta laillisesti tähän samaan päivään asti. Tämä tuomioistuin kysyy kuitenkin, voiko Sahin tämän jälkeen vedota vielä pätevästi mainittuun 13 artiklaan, koska kansallisen lainsäädännön mukaan hänen oleskelulupansa voimassaoloajan päättyminen sekä sen pidentämistä koskevan hakemuksen tekeminen määräajan päätyttyä tätä varten perittävien maksujen viivästyneen maksamisen vuoksi ovat johtaneet siihen, että hänen tilanteensa ei ollut kansallisten säännösten mukainen oleskelun eikä työskentelyn osalta, koska lisäksi hän ei vielä täyttänyt tämän saman päätöksen 6 artiklan 1 kohdan mukaisia työskentelyä ja oleskelua koskevien konkreettisten oikeuksien saamisen edellytyksiä vastaanottavassa jäsenvaltiossa.
Tältä osin on yhtäältä palautettava mieliin, että edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Abatay ym. antamansa tuomion 75–85 kohdassa yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että päätöksen N:o 1/80 13 artiklan edellytyksenä ei ole, että kyseessä oleva Turkin kansalainen täyttää saman päätöksen 6 artiklan 1 kohdan vaatimukset ja että tämä määräys ei rajoitu koskemaan ansiotyötä tekeviä turkkilaisia siirtolaisia.
Näillä päätöksen N:o 1/80 kahdella määräyksellä tarkoitetaan erilaisia tilanteita, koska 6 artiklassa säännellään työskentelyedellytyksiä, jotka mahdollistavat asianomaisten henkilöiden asteittaisen integroitumisen vastaanottavaan jäsenvaltioon, kun taas 13 artikla koskee työhön pääsyyn liittyviä kansallisia toimenpiteitä ja sen soveltamisalaan kuuluvat perheenjäsenet, joiden pääsy jäsenvaltion alueelle ei riipu työskentelystä. Yhteisöjen tuomioistuin päättelee tästä samassa edellä mainituissa yhdistetyissä asioissa Abatay ym. antamassaan tuomiossa, ettei 13 artiklan tarkoituksena ole suojella niitä Turkin kansalaisia, jotka jo ovat integroituneet jäsenvaltion työmarkkinoihin, vaan sitä sovelletaan juuri niihin Turkin kansalaisiin, joilla ei vielä ole päätöksen N:o 1/80 6 artiklan 1 kohdan mukaisia työskentelyyn ja oleskeluun liittyviä oikeuksia.
Näin ollen se seikka, että Sahin ei täytä edellytyksiä saadakseen tämän viimeksi mainitun määräyksen nojalla konkreettisia oikeuksia, ei voi estää hänen mahdollisuuttaan vedota hyödyllisesti päätöksen N:o 1/80 13 artiklaan.
Toisaalta päätöksen N:o 1/80 13 artiklassa olevan käsitteen ”säännönmukainen” osalta oikeuskäytännössä todetaan, että se merkitsee sitä, että turkkilaisen työntekijän tai hänen perheenjäsenensä on täytynyt noudattaa vastaanottavan jäsenvaltion maahantuloa, oleskelua ja tarvittaessa työskentelyä koskevia sääntöjä niin, että hän on laillisesti kyseisen jäsenvaltion alueella (ks. mm. em. yhdistetyt asiat Abatay ym., tuomion 84 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tästä määräyksestä ei siis voi hyötyä Turkin kansalainen, jonka asema on sääntöjenvastainen (em. yhdistetyt asiat Abatay ym., tuomion 85 kohta).
Tältä osin asiakirja-aineistosta ilmenee, että Sahin on laillisesti tullut Alankomaiden alueelle ja työskennellyt siellä ja että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset ovat lisäksi myöntäneet hänelle ehdottoman oikeuden tehdä vastaanottavassa jäsenvaltiossa hänen valitsemaansa työtä; tätä oikeutta hän on lisäksi tosiasiallisesti käyttänyt.
Näin ollen on selvää, että Sahin on noudattanut kaikkia ulkomaalaispolitiikkaan ja työskentelyyn liittyviä kansallisia sääntöjä siitä lähtien, kun hän tuli laillisesti Alankomaihin 12.9.2000, aina asti, jolloin hänen oleskelulupansa voimassaolo päättyi. Erityisesti hänen tilanteensa oli säännönmukainen tässä jäsenvaltiossa päivänä, jona tuli voimaan uusi kansallinen säännöstö, jossa määrätään maksujen perimisestä oleskeluluvan saamiseksi ja sen voimassaoloajan pidentämiseksi ja joka yhteisöjen tuomioistuimen käytettävissä olevan asiakirja-aineiston mukaan on pääasian riidan ainoa kohde.
Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen antamien tietojen mukaan Sahinin tilanne muuttui vasta 2.10.2002 lähtien oleskelun ja työskentelyn osalta väliaikaisesti kansallisen lainsäädännön vaatimusten vastaiseksi siihen asti, kunnes alle kuuden kuukauden kuluttua siitä, kun hänen oleskelulupansa voimassaoloaika oli päättynyt, hän haki mainitun luvan voimassaoloajalle pidennystä noudattaen velvollisuutta suorittaa tätä varten säädetyt maksut.
Kuten ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin on täsmentänyt, tämän hakemuksen tekopäivästä lähtien Sahinin oleskelua Alankomaissa on kansallisen lainsäädännön mukaisesti jälleen pidettävä laillisena. Saman lainsäädännön mukaan tällainen myöhästynyt uudistamishakemus olisi lisäksi tutkittava niiden kansallisten edellytysten perusteella, jotka vaaditaan oleskeluluvan voimassaoloajan pidentämiseksi, eikä niiden, jotka koskevat tällaisen luvan myöntämistä ensimmäistä kertaa.
On lisättävä, ettei ole kiistetty sitä, että Sahinin oleskelulupaa olisi pidennetty, jos hän olisi ajoissa suorittanut hakemukseensa liittyvät maksut. Asiakirja-aineisto ei sisällä mitään, minkä perusteella voitaisiin ajatella, että toimivaltaisten alankomaalaisten viranomaisten tarkoituksena olisi ollut lopettaa asianosaisen oleskelu taikka uhata tätä karkottamisella.
Yhteisöjen tuomioistuin on joka tapauksessa katsonut, että kansallisten viranomaisten myöntämä oleskelulupa on vain oleskeluoikeuden toteava asiakirja ja todiste ja että vaikka jäsenvaltioilla on tosin mahdollisuus vaatia, että niiden alueella oleskelevilla ulkomaalaisilla on voimassa oleva oleskelulupa ja että he tekevät ajallaan sen voimassaoloajan pidentämistä koskevan hakemuksen ja että vaikka niillä on myös pääsääntöisesti toimivalta määrätä seuraamuksia tällaisten velvoitteiden noudattamatta jättämisestä, ne eivät voi toteuttaa tältä osin toimenpiteitä, jotka ovat suhteettomia niihin verrattavissa oleviin, omiin kansalaisiin kohdistettaviin toimenpiteisiin nähden (ks. asia C-329/97, Ergat, tuomio 16.3.2000, Kok., s. I-1487, 52, 55, 56, 61 ja 62 kohta).
Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen on kaikkien pääasialle ominaisten erityisten seikkojen perusteella arvioitava, onko Sahinin tilannetta vastaanottavassa jäsenvaltiossa pidettävä sellaisena, ettei se ole enää oleskelun ja työskentelyn kannalta säännönmukainen päätöksen N:o 1/80 13 artiklan soveltamiseksi.
Jos nyt esillä olevassa asiassa säännönmukaisuusedellytys täyttyy, on lausuttava ennakkoratkaisupyyntöön sisältyvästä toisesta tiedustelusta, joka mainitaan tämän tuomion 47 kohdassa ja joka koskee päätöksen N:o 1/80 13 artiklaan sisältyvän standstill-lausekkeen täsmällistä merkitystä.
Päätöksen N:o 1/80 13 artiklaan sisältyvän standstill-lausekkeen ulottuvuus
Tältä osin on aluksi palautettava mieliin, että yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan niillä Turkin kansalaisilla, joihin päätöksen N:o 1/80 13 artiklaa sovelletaan, on oikeus vedota tähän artiklaan kansallisissa tuomioistuimissa kyseisen määräyksen vastaisten kansallisen oikeuden sääntöjen soveltamatta jättämiseksi (ks. asia C-192/89, Sevince, tuomio 20.9.1990, Kok., s. I-3461, Kok. Ep. X, s. 529, 26 kohta ja em. yhdistetyt asiat Abatay ym., tuomion 58 ja 59 kohta sekä 117 kohdan ensimmäinen luetelmakohta).
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan mainittuun 13 artiklaan sisältyvä standstill-lauseke estää yleisesti toteuttamasta uusia kansallisia toimenpiteitä, joilla pyritään rajoittamaan tai joiden vaikutuksesta rajoitetaan Turkin kansalaisen työntekijöiden vapaan liikkuvuuden oikeuksien käyttämistä jäsenvaltion alueella siten, että nämä rajoitukset ovat tiukempia kuin ne, joita sovellettiin päätöksen N:o 1/80 tullessa voimaan tässä jäsenvaltiossa (ks. em. yhdistetyt asiat Abatay ym., tuomion 66 kohta ja 117 kohdan toinen luetelmakohta sekä analogisesti standstill-lausekkeen osalta lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohtaan kirjatusta sijoittautumisvapaudesta ja palvelujen tarjoamisen vapaudesta asia C-228/06, Soysal ja Savatli, tuomio 19.2.2009, Kok., s. I-1031, 47 kohta).
Yhteisöjen tuomioistuin on siten erityisesti katsonut, että lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdassa kielletään siitä alkaen, kun kyseinen pöytäkirja tulee voimaan vastaanottavan jäsenvaltion osalta, ottamasta käyttöön uusia sijoittautumisvapauden tai palvelujen tarjoamisen vapauden käyttämiseen kohdistuvia rajoituksia, mukaan lukien rajoitukset, jotka koskevat Turkin kansalaisille, joiden tarkoituksena on käyttää kyseisessä valtiossa edellä mainittuja taloudellisia vapauksia, tämän valtion alueelle myönnettävän maahantuloluvan aineellisia ja/tai menettelyllisiä edellytyksiä (ks. asia C-16/05, Tum ja Dari, tuomio 20.9.2007, Kok., s. I-7415, 69 kohta ja em. asia Soysal ja Savatli, tuomion 47 ja 49 kohta).
Koska yhteisöjen tuomioistuin on jo katsonut, että päätöksen N:o 1/80 13 artiklaan sisältyvä standstill-lauseke on luonteeltaan samanlainen kuin lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohtaan kirjattu lauseke, ja koska näillä lausekkeilla on samanlainen tavoite (ks. asia C-37/98, Savas, tuomio 11.5.2000, Kok., s. I-2927, 50 kohta ja em. yhdistetyt asiat Abatay ym., tuomion 70–74 kohta), edellisessä kohdassa esitetyn tulkinnan täytyy päteä myös status quo -velvoitteeseen, joka on mainitun 13 artiklan perusta työntekijöiden vapaan liikkuvuuden alalla.
Nyt esillä olevassa asiassa ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin on jo todennut, että kyseessä olevaa kansallista säännöstöä on pidettävä päätöksen N:o 1/80 13 artiklassa tarkoitetulla tavalla ”uutena”, koska se on annettu viimeksi mainitun määräyksen voimaantulon jälkeen.
Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin vielä katsonut tältä osin, että sellaisten uusien sääntöjen antaminen, joita sovelletaan samalla tavalla Turkin kansalaisiin ja yhteisön kansalaisiin, ei ole ristiriidassa minkään ETY-Turkki-assosiaation kattamilla aloilla määrätyn standstill-lausekkeen kanssa (ks. analogisesti lisäpöytäkirjan 41 artiklan 1 kohdan osalta em. asia Soysal ja Savatli, tuomion 61 kohta). Yhteisöjen tuomioistuin on lisännyt mainitun tuomion samassa kohdassa, että mikäli tällaisia sääntöjä sovellettaisiin jäsenvaltion kansalaisiin mutta ei Turkin kansalaisiin, viimeksi mainitut olisivat edullisemmassa asemassa kuin yhteisön kansalaiset, mikä olisi selvästi vastoin lisäpöytäkirjan 59 artiklan vaatimusta, jonka mukaan Turkin tasavallalle ei saa myöntää edullisempaa kohtelua kuin sitä, jonka jäsenvaltiot myöntävät toisilleen EY:n perustamissopimuksen nojalla.
Pääasian asiakirja-aineistosta käy kuitenkin yhtäältä ilmi, että Alankomaissa henkilöllisyystodistuksen myöntämisestä Alankomaiden kansalaisille peritään tietynsuuruinen maksu. Toisaalta direktiivin 2004/38 25 artiklan 2 kohdan mukaisesti kaikki saman artiklan 1 kohdassa mainitut asiakirjat on annettava maksutta tai sellaista maksua vastaan, joka ei ole suurempi kuin kansalaisilta samanlaisten asiakirjojen myöntämisestä perittävät maksut; näihin asiakirjoihin kuuluvat asiakirjat, jotka koskevat unionin kansalaisia, jotka siirtyvät toiseen jäsenvaltioon tai oleskelevat toisessa jäsenvaltiossa kuin jonka kansalaisia he ovat, sekä oleskelukortit, joka myönnetään heidän perheenjäsenilleen, jotka tulevat heidän mukanaan tai seuraavat heitä myöhemmin, heidän kansalaisuudestaan riippumatta.
Tästä seuraa, etteivät turkkilaiset työntekijät ja heidän perheenjäsenensä voi pätevästi vedota päätöksen N:o 1/80 13 artiklan kaltaiseen ETY-Turkki-assosiaation puitteissa vahvistettuun status quo -sääntöön vaatiakseen, että vastaanottava jäsenvaltio vapauttaa heidät oleskeluluvan myöntämistä koskevan hakemuksen tai sen voimassaoloajan pidentämistä koskevan hakemuksen käsittelyä edeltävästä maksusta silloinkaan, kun mainitun päätöksen voimaantulopäivänä tässä jäsenvaltiossa siellä ei ollut määrätty heille mitään tämänkaltaista velvollisuutta. Erilainen tulkinta ei olisi yhteensoveltuva lisäpöytäkirjan 59 artiklan kanssa; siinä kielletään jäsenvaltioita kohtelemasta Turkin kansalaisia edullisemmin kuin ne kohtelevat yhteisön kansalaisia verrattavissa olevassa tilanteessa.
Päätöksen N:o 1/80 13 artiklaan sisältyvä standstill-lauseke ei siten sellaisenaan estä tämänkaltaista säännöstöä, jossa oleskeluluvan myöntämisen tai sen voimassaoloajan pidentämisen edellytyksenä on kyseisen jäsenvaltion alueella oleskelevien ulkomaalaisten osalta määrätyn maksun suorittaminen.
Tällaisesta säännöstöstä ei kuitenkaan saa olla seurauksena päätöksen N:o 1/80 13 artiklassa tarkoitettu rajoitus. Tämä 13 artikla, luettuna yhdessä lisäpöytäkirjan 59 artiklan kanssa, merkitsee, että vaikka Turkin kansalaista, johon näitä määräyksiä sovelletaan, ei tosin saadakaan asettaa parempaan asemaan kuin yhteisön kansalaisia, hänelle ei myöskään voida määrätä uusia velvoitteita, jotka ovat suhteettomia yhteisön kansalaisille määrättyihin velvoitteisiin nähden.
Ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevasta päätöksestä ilmenee, että pääasian tosiseikkojen tapahtumahetkellä Turkin kansalaisilla oli velvollisuus Alankomaiden lainsäädännön mukaisesti suorittaa 169 euron suuruinen maksu oleskelulupaa koskevan hakemuksen tai sen voimassaoloajan pidentämistä koskevan hakemuksen käsittelystä, kun taas määrä, joka Alankomaissa vaadittiin yhteisön kansalaisilta samankaltaisen hakemuksen käsittelemiseksi, oli vain 30 euroa. Lisäksi on selvää, että kyseessä olevien lupien voimassaolon kesto on tietyissä tapauksissa lyhyempi, kun ne annetaan Turkin kansalaisille, joten näiden on anottava tällaisten lupien uudistamista useammin kuin yhteisön kansalaisten ja että näin ollen niiden taloudellinen vaikutus on merkittävä kyseisille Turkin kansalaisille sitäkin suuremmalla syyllä, että jos hakemus hylätään, maksettua määrää ei palauteta.
Tältä osin Alankomaiden hallitus ei ole esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle jättämissään kirjallisissa huomautuksissa eikä sille istunnossa esitettyihin kysymyksiin antamissaan vastauksissa yhtään ratkaisevaa väitettä, joka oikeuttaisi näin merkittävän eron Turkin kansalaisille asetettujen maksujen määrässä verrattuna yhteisön kansalaisille määrättyihin maksuihin. Tässä asiayhteydessä on täsmennettävä, että ei voida hyväksyä Alankomaiden hallituksen väitettä siitä, että ne tutkimukset ja valvonnat, jotka edeltävät oleskeluluvan myöntämistä Turkin kansalaisille, ovat monimutkaisempia ja kalliimpia kuin yhteisön kansalaisten osalta tarvittavat, koska Alankomaiden lainsäädännön mukaan maksun suorittaminen on ennakkoedellytys oleskelulupahakemuksen tai sen voimassaoloajan pidentämistä koskevan hakemuksen varsinaiselle käsittelylle eikä näin ollen mikään estä jäsenvaltiota vaatimasta, että hakija itse toimittaa toimivaltaisille viranomaisille asiakirja-aineiston, joka sisältää kaikki tämän hakemuksen tueksi vaadittavat todistukset.
On pääteltävä, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen lainsäädäntö muodostaa päätöksen N:o 1/80 13 artiklassa kielletyn rajoituksen siltä osin kuin oleskeluluvan myöntämistä koskevan hakemuksen tai sen voimassaoloajan pidentämistä koskevan hakemuksen käsittelemiseksi siinä velvoitetaan Turkin kansalaiset, joihin mainittua 13 artiklaa sovelletaan, suorittamaan maksu, jonka suuruus on suhteeton yhteisön kansalaisille samanlaisissa tilanteissa asetettuun maksuun verrattuna.
Kaikkien edellä todettujen näkökohtien perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että päätöksen N:o 1/80 13 artiklaa on tulkittava niin, että se estää siitä lähtien, kun tämä päätös on tullut voimaan kyseisen jäsenvaltion osalta, sellaisen pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen kansallisen lainsäädännön käyttöön ottamisen, jossa oleskeluluvan myöntämisen tai sen voimassaoloajan pidentämisen edellytykseksi asetetaan maksujen suorittaminen, kun Turkin kansalaisille asetettujen maksujen määrä on suhteeton yhteisön kansalaisilta vaadittuun määrään verrattuna.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä yhteisöjen tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

Assosiaatiokehityksestä 19.9.1980 tehdyn Euroopan talousyhteisön ja Turkin tasavallan välisellä assosiaatiosopimuksella perustetun assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 13 artiklaa on tulkittava niin, että se estää siitä lähtien, kun tämä päätös on tullut voimaan kyseisen jäsenvaltion osalta, sellaisen pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen kansallisen lainsäädännön käyttöön ottamisen, jossa oleskeluluvan myöntämisen tai sen voimassaoloajan pidentämisen edellytykseksi asetetaan maksujen suorittaminen, kun Turkin kansalaisille asetettujen maksujen määrä on suhteeton yhteisön kansalaisilta vaadittuun määrään verrattuna.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: hollanti.