CELEX: 61996CJ0269
Regulamentos (CEE) n. 1785/81 e 2225/86 do Conselho
Ajudas ao escoamento dos açúcares de cana produzidos nos departamentos franceses ultramarinos
Conceito de refinaria

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por decisão de 12 de Junho de 1996, entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 8 de Agosto seguinte, o tribunal administratif de Paris submeteu ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177._ do Tratado CE, questões prejudiciais relativas à interpretação do Regulamento (CEE) n._ 1785/81 do Conselho, de 30 de Junho de 1981, que estabelece a organização comum de mercado no sector do açúcar (JO L 177, p. 4; EE 03 F22 p. 80), e do Regulamento (CEE) n._ 2225/86 do Conselho, de 15 de Julho de 1986, que adopta medidas para o escoamento dos açúcares produzidos nos departamentos franceses ultramarinos e para a igualização das condições de preços com o açúcar bruto preferencial (JO L 194, p. 7).
2 Estas questões foram suscitadas no âmbito de um litígio entre a Sucreries et Raffineries d'Erstein SA (a seguir «Erstein») e o Fonds d'intervention et de régularisation du marché du sucre (a seguir «FIRS»), organismo público a quem compete em França a gestão dos mercados no sector do açúcar, a respeito do pagamento das ajudas à refinação dos açúcares de cana produzidos nos departamentos franceses ultramarinos (a seguir «DOM»), previstas na legislação comunitária.
Matéria de facto no processo principal
3 Resulta do processo que a Erstein é um produtor de açúcar com sede no departamento francês do Baixo Reno. A sua unidade industrial inclui uma instalação que transforma beterrabas açucareiras em melaços ou em açúcar bruto, uma instalação de refinação que transforma melaços e açúcar bruto em açúcar branco, bem como instalações de acondicionamento e de produção de açúcar líquido. Os melaços e o açúcar bruto, que constituem a matéria-prima da instalação de refinação, provêm tanto de beterraba como de cana-de-açúcar e são misturados a fim de obter um produto final homogéneo.
4 No ano de 1993, a Erstein adquiriu açúcar bruto de cana a uma empresa de Guadalupe e procedeu à refinação do referido açúcar na sua instalação de refinação. Em 1993 e 1994, requereu ao FIRS o pagamento de ajudas à refinação dos açúcares de cana produzidos nos DOM, a que entendia ter direito nos termos dos Regulamentos n.os 1785/81 e 2225/86.
5 Por decisões de 28 de Março, 16 de Junho e 14 de Dezembro de 1994, bem como de 13 de Janeiro, 6 e 7 de Fevereiro de 1995, o FIRS indeferiu os pedidos da Erstein, pelo facto de a referida sociedade não demonstrar ter processado separadamente e em períodos diferentes os açúcares brutos de cana dos DOM e os melaços de beterraba e de, por esse motivo, a mesma não constituir uma «refinaria» na acepção da legislação comunitária relevante.
A legislação comunitária
6 O décimo sétimo considerando do Regulamento n._ 1785/81 refere que o regime de importações preferenciais para a Comunidade de açúcar de cana produzido nos países ACP e na República da Índia, previsto nos acordos celebrados entre a Comunidade e os referidos países, foi tornado extensivo às importações de açúcar de cana originário dos países e territórios ultramarinos pela Decisão 80/1186/CEE do Conselho, de 16 de Dezembro de 1980, relativa à associação dos países e territórios ultramarinos à Comunidade Económica Europeia (JO L 361, p. 1; EE 11 F14 p. 3).
7 O vigésimo considerando do referido regulamento refere seguidamente a necessidade de «criar meios com vista a assegurar que o açúcar bruto de cana importado ao abrigo dos ditos regimes preferenciais seja refinado nas condições de concorrência mais justas».
8 Consequentemente, o artigo 9._, n._ 4, do Regulamento n._ 1785/81 dispõe:
«Serão tomadas medidas adequadas a fim de permitir o escoamento, nas regiões europeias da Comunidade, do açúcar produzido nos departamentos franceses ultramarinos.»
9 Esta disposição foi precisada no Regulamento (CEE) n._ 1482/85 do Conselho, de 23 de Maio de 1985, que altera o Regulamento n._ 1785/81 (JO L 151, p. 1; EE 03 F35 p. 43). O segundo considerando deste regulamento tem a seguinte redacção:
«Considerando que o alargamento da Comunidade torna necessária a adopção de medidas de intervenção para assegurar o abastecimento regular do conjunto de refinarias da Comunidade que transformam o açúcar bruto em açúcar branco; que este aprovisionamento necessita, além dos açúcares preferenciais, do fornecimento de açúcar bruto de cana produzido nos departamentos franceses ultramarinos e de açúcar bruto de beterrabas colhidas na Comunidade; que se deve, pelas ditas medidas de intervenção, colocar estes últimos açúcares em condições de preços análogas às dos açúcares preferenciais.»
10 O artigo 9._, n._ 4, do Regulamento n._ 1785/81, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n._ 1482/85, dispõe:
«São tomadas medidas apropriadas no domínio das despesas de transporte e de armazenagem dos açúcares produzidos nos departamentos franceses ultramarinos, a fim de permitir o seu escoamento nas regiões europeias da Comunidade.
Na medida necessária ao aprovisionamento das refinarias, pode ser previsto que o açúcar bruto produzido a partir de beterrabas colhidas na Comunidade beneficie das mesmas medidas que as referidas no primeiro parágrafo.
Na acepção do presente artigo, entende-se por refinaria uma unidade técnica cuja única actividade consiste em refinar quer açúcar bruto, quer xaropes produzidos a montante do açúcar no estado sólido.»
11 A esta disposição foi dada aplicação pelo Regulamento n._ 2225/86, cujo segundo considerando refere:
«Considerando que, através de uma declaração comum anexa ao acto de adesão de Espanha e de Portugal relativa ao aprovisionamento da indústria de refinação de açúcar em Portugal, foi acordado adoptar as medidas adequadas com vista à igualização dos preços do açúcar bruto comunitário; que não existem, contudo, na situação actual disponibilidades de açúcar bruto de beterraba; que é, pois, conveniente que essa igualização se aplique ao açúcar bruto de cana originário dos departamentos franceses ultramarinos a fim de permitir, nomeadamente, o aprovisionamento das refinarias portuguesas por esse açúcar em condições de preço análogas às válidas para os açúcares preferenciais.»
12 O artigo 1._ do mesmo regulamento dispõe:
«Serão concedidas a título de medida de intervenção, nas condições definidas nos artigos 2._ a 4._, ajudas comunitárias forfetárias ao escoamento, nas regiões europeias da Comunidade, dos açúcares produzidos nos departamentos franceses ultramarinos.»
13 O artigo 3._ do Regulamento n._ 2225/86 dispõe ainda:
«1. Sem prejuízo do n._ 2, para os açúcares referidos no artigo 1._ que tenham sido refinados numa refinaria situada nas regiões europeias da Comunidade, será concedida às empresas interessadas uma ajuda composta por:
...
2. O n._ 1 aplicar-se-á até ao limite das quantidades a determinar segundo as regiões da Comunidade em que a refinação poderia ser realizada e, separadamente, segundo a proveniência do ou dos departamentos ultramarinos em questão.
A determinação das quantidades referidas no primeiro parágrafo é efectuada... com base num balanço de aprovisionamento comunitário de açúcares em bruto e relativamente à sua refinação nas regiões europeias em causa na Comunidade.
3. O montante total da ajuda referida no n._ 1 será concedido mediante pedido das empresas que tenham refinado os açúcares em questão...»
14 Por outro lado, a partir da campanha de comercialização de 1987/1988, foi instituída uma ajuda complementar à refinação de açúcar bruto de cana proveniente dos DOM através do Regulamento (CEE) n._ 2250/88 do Conselho, de 19 de Julho de 1988, que altera o Regulamento n._ 1785/81 (JO L 198, p. 28). Desta forma, foi aditado um n._ 4-B ao artigo 9._ do Regulamento n._ 1785/81, que, no terceiro parágrafo, prevê que «será concedida uma ajuda complementar... à refinação, nas refinarias referidas no terceiro parágrafo do n._ 4, de açúcar de cana bruto produzido nos departamentos franceses ultramarinos».
As questões prejudiciais
15 Considerando que a interpretação das disposições comunitárias relevantes feita pelo FIRS é incorrecta, a Erstein requereu ao tribunal administratif de Paris a anulação das decisões de indeferimento do FIRS.
16 O órgão jurisdicional nacional a quem o processo foi submetido decidiu, por isso, suspender a instância e solicitar ao Tribunal de Justiça que se pronuncie sobre:
«se numa unidade industrial em que se procede à transformação das beterrabas em açúcar branco, e em que as instalações situadas a montante recebem as beterrabas, procedem ao seu tratamento e delas extraem o sumo, e as instalações a jusante transformam em açúcar branco o sumo e melaço em causa, que podem ser enriquecidos pela junção de açúcar bruto de cana dos DOM, as referidas instalações a jusante podem ser consideradas, de modo permanente, para efeitos da concessão de ajudas à refinação de açúcar dos DOM em causa, como uma `unidade técnica' e uma `refinaria', no sentido dos Regulamentos (CEE) n._ 1785/81, artigo 9._, e n._ 2225/86, acima referidos;
se, no caso de ser dada resposta negativa a esta questão, aquele conjunto de instalações pode ser considerado, de modo intermitente e por períodos descontínuos, como uma `unidade técnica' e uma `refinaria', no sentido dos referidos regulamentos;
se, no caso de resposta positiva à questão precedente, aqueles períodos devem limitar-se aos da transformação do açúcar bruto de cana em açúcar branco de forma não concomitante com o tratamento dos melaços extraídos das beterrabas nas instalações a montante da mesma unidade industrial».
Resposta do Tribunal de Justiça
17 Com as referidas questões, o órgão jurisdicional nacional pretende, no essencial, saber se, numa unidade industrial que inclui
- instalações que, a montante, processam as beterrabas açucareiras e delas extraem o sumo açucarado, e
- instalações que, a jusante, transformam em açúcar branco o sumo e o melaço em causa, que são enriquecidos através da adição de açúcar bruto de cana originário dos DOM,
podem as referidas instalações ser consideradas, no que respeita ao processamento do açúcar bruto de cana proveniente dos DOM, de modo permanente ou intermitente, como uma «unidade técnica» ou uma «refinaria» na acepção do artigo 9._, n._ 4, terceiro parágrafo, do Regulamento n._ 1785/81, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n._ 1482/85.
18 A Erstein afirma que a definição de refinaria que consta da disposição referida em último lugar abrange toda e qualquer instalação ou unidade técnica que disponha de equipamentos necessários para a refinação, ou seja, para transformar em açúcar branco açúcar bruto ou melaço produzido a montante do açúcar no estado sólido.
19 A este respeito, a Erstein alega, por um lado, que a legislação em causa não contém qualquer indício de um propósito por parte do legislador comunitário de reservar as ajudas em causa apenas para as instalações que refinem exclusivamente açúcar bruto de cana. Assim, o artigo 9._, n._ 4, terceiro parágrafo, do Regulamento n._ 1785/81 utiliza as expressões «açúcar bruto» e «xaropes produzidos a montante do açúcar no estado sólido», sem fazer distinção entre o açúcar de cana e o açúcar de beterraba. Por outro lado, o segundo parágrafo do mesmo artigo refere expressamente o açúcar bruto produzido a partir de beterrabas. Por último, esta interpretação está em conformidade com o objectivo da regulamentação em causa, que consiste em facilitar o escoamento na Comunidade do açúcar bruto de cana proveniente dos DOM.
20 Para efeitos de interpretação da disposição em questão, deve salientar-se, em primeiro lugar, que o artigo 9._, n._ 7, do Regulamento (CEE) n._ 3330/74 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1974, que estabelece a organização comum do mercado no sector do açúcar (JO L 359, p. 1), que antecedeu o Regulamento n._ 1785/81, completado pelo Regulamento (CEE) n._ 2623/75 do Conselho, de 13 de Outubro de 1975 (JO L 268, p. 1), incluía a mesma definição de refinaria que consta actualmente do artigo 9._, n._ 4, terceiro parágrafo, do Regulamento n._ 1785/81, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n._ 1482/85. O artigo 9._, n._ 3, terceiro parágrafo, do Regulamento n._ 3330/74, tal como foi completado pelo Regulamento n._ 2623/75, previa a concessão de uma ajuda ao açúcar bruto produzido nos DOM «refinado numa refinaria ou em outra unidade técnica, situadas na Comunidade».
21 Deve ainda salientar-se que resulta da redacção do artigo 9._, n._ 4, terceiro parágrafo, do Regulamento n._ 1785/81, com a redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n._ 1482/85, que a definição de refinaria que consta da referida disposição não coincide com a sua acepção comum, segundo a qual constitui uma refinaria uma unidade técnica cuja actividade consiste na transformação de açúcar bruto ou melaços em açúcar branco em geral. Caso contrário, não teria sido necessário introduzir, antecedida da expressão «na acepção do presente artigo», uma definição que correspondesse à acepção comum e evidente do conceito em questão.
22 Por outro lado, o artigo 36._, n._ 3, do Regulamento n._ 1785/81, entretanto substituído pelo artigo 1._, n._ 12, do Regulamento (CE) n._ 1101/95 do Conselho, de 24 de Abril de 1995 (JO L 110, p. 1), definia a refinaria nos mesmos termos que o artigo 9._, n._ 4, terceiro parágrafo, para efeitos da aplicação de uma derrogação à cobrança de uma cotização diferencial quando da colocação em livre prática na Comunidade de açúcar preferencial bruto «destinado a ser refinado numa refinaria». O n._ 2, alínea b), do mesmo artigo permitia que a cotização não fosse cobrada sobre o açúcar preferencial bruto importado em determinadas regiões da Comunidade e «refinado numa unidade técnica que não seja uma refinaria».
23 Por último, o Anexo I, XIV (Agricultura), alínea c), do Acto relativo às condições de adesão do Reino de Espanha e da República Portuguesa e às adaptações aos Tratados (JO 1985, L 302, p. 23), completou o artigo 9._, n._ 4, do Regulamento n._ 1785/81 através do aditamento do seguinte parágrafo:
«Todavia, no que diz respeito à empresa produtora de açúcar, estabelecida na Região Autónoma dos Açores, esta será considerada como refinaria, na acepção do presente número, para a refinação do açúcar em bruto de beterrabas, até ao limite de uma quantidade...».
24 Deve, assim, concluir-se que a redacção do artigo 9._, n._ 4, terceiro parágrafo, do Regulamento n._ 1785/81 não é isenta de ambiguidade. Convém, por isso, ter em conta os objectivos da regulamentação em questão para apreciar o respectivo alcance e saber se o termo «refinaria», na acepção da disposição em causa, se aplica a uma unidade industrial como a da Erstein, que transforma o açúcar bruto e o melaço provenientes tanto de beterrabas previamente processadas no local como de cana-de-açúcar.
25 A este respeito, deve salientar-se que a legislação em questão tem por objectivo facilitar o escoamento, nas regiões europeias da Comunidade, de açúcar bruto de cana produzido nos DOM e, paralela e conjuntamente, assegurar o abastecimento regular das refinarias comunitárias. As ajudas em questão são, deste modo, pagas tanto à produção de açúcar bruto de cana nos DOM como à respectiva refinação nas indústrias comunitárias. É com o objectivo de assegurar o abastecimento regular às refinarias de açúcar bruto de cana que o segundo parágrafo do artigo 9._, n._ 4, do Regulamento n._ 1785/81, alterado pelo Regulamento n._ 1482/85, prevê a possibilidade de concessão de ajudas ao açúcar produzido a partir de beterraba, na medida necessária ao referido abastecimento, ou seja, quando o mesmo não possa ser assegurado através da produção de açúcar bruto de cana.
26 Resulta, designadamente, do segundo considerando e do artigo 3._, n._ 2, do Regulamento n._ 2225/86, já referidos, que estes objectivos devem ser considerados conjunta e indissociavelmente. As regiões europeias em questão na última das disposições referidas só podem ser aquelas em que estão instaladas as refinarias especializadas no processamento de açúcar bruto de cana.
27 Deve também referir-se o décimo primeiro considerando do Regulamento n._ 1101/95, nos termos do qual «a indústria de refinação portuária constitui para Comunidade um precioso complemento da indústria de transformação de beterraba, nomeadamente em regiões como a Finlândia, Portugal continental, o Reino Unido e o Sul e Oeste de França», bem como o artigo 37._ do Regulamento n._ 1735/81, aditado pelo Regulamento n._ 1101/95.
28 À luz das conclusões que antecedem, deve considerar-se que, para efeitos da aplicação da legislação em questão, uma refinaria é uma unidade técnica que refina unicamente açúcar bruto de cana, salvo as excepções ali previstas.
29 Esta interpretação é apoiada pelo facto de o artigo 37._ do Regulamento n._ 1785/81, tal como foi alterado pelo Regulamento n._ 1101/95, já referido, prever a cobrança de um direito reduzido sobre a importação de açúcar de cana em bruto, que não seja açúcar preferencial, originário dos países ACP e da República da Índia, a fim de garantir «... um abastecimento adequado das refinarias definidas no artigo 9._, n._ 4...», e fixar as necessidades máximas de abastecimento previstas por campanha de comercialização das indústrias de refinação estabelecidas na França metropolitana, na Finlândia, em Portugal continental e no Reino Unido. Ora, a actividade de refinação das indústrias estabelecidas nos três últimos países consiste quase exclusivamente no processamento da cana-de-açúcar e, na França metropolitana, duas unidades portuárias refinam exclusivamente cana-de-açúcar.
30 Deve salientar-se que a produção de açúcar de cana na Comunidade é insignificante relativamente à produção de açúcar a partir de beterraba, que a estrutura de custos dos dois tipos de produção é sensivelmente diferente, que o processamento da cana para extracção de açúcares brutos e de melaços é efectuado nos DOM e, por último, que existem na Comunidade refinarias tradicionais especializadas exclusivamente na produção de açúcar de cana cujas necessidades de abastecimento, como resulta do artigo 37._ do Regulamento n._ 1785/81, alterado pelo Regulamento n._ 1101/95, servem para calcular o volume e a repartição da ajuda comunitária. Deve, por isso, entender-se que o regime de ajudas em questão se baseia na interdependência e no equilíbrio entre a produção de açúcar bruto de cana nos DOM e a respectiva refinação nas regiões europeias da Comunidade, no sentido de que o escoamento do açúcar bruto de cana pode ser garantido a longo prazo na medida em que o abastecimento das refinarias especializadas possa também ser garantido.
31 Com base nestas considerações, deve concluir-se que constitui refinaria na acepção do artigo 9._, n._ 4, terceiro parágrafo, do Regulamento n._ 1785/81, alterado pelo Regulamento n._ 1482/85, uma unidade técnica, ou seja, uma instalação industrial que funciona autónoma e independentemente de qualquer outra unidade, cuja única actividade consiste na refinação de açúcar bruto e de melaços extraídos de cana. Não corresponde a esta definição uma unidade de refinação que faz parte de um conjunto industrial que inclui também a montante uma unidade de extracção de sumos açucarados.
32 Além disso, para que a unidade em questão possa ser qualificada como refinaria na acepção da referida disposição, a sua actividade deve consistir permanentemente na refinação de açúcar bruto e de melaços de cana e não pode também abranger, intermitentemente, a refinação de sumos açucarados obtidos a partir de beterraba, mesmo que em separado, sob pena de se quebrar o equilíbrio e a interdependência, pretendidos na legislação comunitária, entre a produção e o escoamento do açúcar bruto de cana proveniente dos DOM e o abastecimento regular das refinarias especializadas.
33 Deve, por isso, responder-se ao órgão jurisdicional de reenvio que, num conjunto industrial que abrange
- instalações que, a montante, processam beterraba açucareira e dela extraem sumos açucarados, e
- instalações que, a jusante, transformam em açúcar branco os sumos e melaços em questão, enriquecidos através da adição de açúcar bruto de cana proveniente dos DOM,
não podem as instalações referidas em último lugar, no que respeita ao processamento de açúcar bruto de cana proveniente dos DOM, de modo permanente ou intermitente, ser consideradas como uma «unidade técnica» ou como uma «refinaria» na acepção do artigo 9._, n._ 4, terceiro parágrafo, do Regulamento n._ 1785/81, alterado pelo Regulamento n._ 1482/85.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
34 As despesas efectuadas pelos Governos francês, alemão, português e do Reino Unido, bem como pela Comissão, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Quarta Secção),
pronunciando-se sobre as questões submetidas pelo tribunal administratif de Paris, por decisão de 12 de Junho de 1996, declara:
Num conjunto industrial que abrange
- instalações que, a montante, processam beterraba açucareira e dela extraem sumos açucarados, e
- instalações que, a jusante, transformam em açúcar branco os sumos e melaços em questão, enriquecidos pela adição de açúcar bruto de cana proveniente dos DOM,
não podem as instalações referidas em último lugar, no que respeita ao processamento de açúcar bruto de cana proveniente dos DOM, de modo permanente ou intermitente, ser consideradas como uma «unidade técnica» ou como uma «refinaria» na acepção do artigo 9._, n._ 4, terceiro parágrafo, do Regulamento (CEE) n._ 1785/81 do Conselho, de 30 de Junho de 1981, que estabelece a organização comum de mercado no sector do açúcar, alterado pelo Regulamento (CEE) n._ 1482/85 do Conselho, de 23 de Maio de 1985.