CELEX: 61988CJ0350
Agricultura
Ayuda para la mantequilla destinada a la fabricación de productos de pastelería
Adjudicación
Decisión de la Comisión por la que se reduce el nivel de ayuda
Recurso de anulación

Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 2 de diciembre de 1988, la Société française des Biscuits Delacre, les Établissements J. Le Scao y la Biscuiterie de l'Abbaye (en lo sucesivo, las «sociedades demandantes»), con arreglo al párrafo 2 del artículo 173 del Tratado CEE, solicitaron la anulación de la Decisión adoptada por la Comisión el 30 de septiembre de 1988 para la licitación n° 8, en el marco del procedimiento de licitación permanente con arreglo al Reglamento (CEE) n° 570/88 de la Comisión, de 16 de febrero de 1988, relativo a la venta a precio reducido de mantequilla y a la concesión de una ayuda para la mantequilla y la mantequilla concentrada destinadas a la fabricación de productos de pastelería, de helados y otros productos alimenticios (
DO L 55, p. 31
).
Las sociedades demandantes, que fabrican productos de pastelería, participaron en una licitación permanente para la concesión de una ayuda a la mantequilla con arreglo al Reglamento n° 570/88. En el marco de la licitación específica n° 8 de 1988, presentaron, con fecha 23 de septiembre de 1988, ante el organismo de intervención francés, varias proposiciones para un total, respectivamente de 110, 80 y 10 t de mantequilla con un contenido en materia grasa del 82 % sin trazador, con una ayuda por cada 100 kg de 1334,44 FF libres de impuestos.
Mediante Decisión de 30 de septiembre de 1988, dirigida a los Estados miembros, cuyo resumen, en forma de cuadro que reproduce los precios y los importes de la ayuda considerados por la Comisión, fue publicado en el
Diario Oficial de las Comunidades Europeas,
serie C (
DO C 259, p. 9
), la Comisión fijó el nivel máximo de la ayuda para la licitación n° 8 en 154 ecus/100 kg, es decir en 1151,28 FF/100 kg.
Mediante cartas de fecha 3 de octubre de 1988, el organismo francés de intervención informó a las sociedades demandantes de la desestimación de sus proposiciones, por cuanto sus solicitudes de ayuda habían sido superiores al importe máximo fijado por la Comisión el 30 de septiembre de 1988.
Consta en autos que el nivel máximo de la ayuda para la mantequilla conoció, a partir de la licitación n° 4 de 1988, en la que ascendió a 167 ecus/100 kg de mantequilla (
DO 1988, C 204, p. 12
), un descenso constante, debido a una disminución sensible de las existencias, que provocó un alza considerable del precio de la mantequilla de mercado. Efectivamente, después de haber pasado a 166 ecus con ocasión de la licitación n° 5 (
DO 1988, C 217, p. 20
), la ayuda quedó fijada en 163 ecus (licitación n° 6;
DO 1988, C 226, p. 4
), y después en 159 ecus (licitación n° 7;
DO 1988, C 249, p. 4
). Después de los 154 ecus concedidos en la licitación n° 8, la ayuda descendió a 150 ecus con ocasión de la licitación n° 9 (
DO 1988, C 273, p. 2
).
En apoyo de su recurso, las sociedades demandantes alegan, por una parte, vicios sustanciales de forma que consisten en un defecto de motivación de la Decisión impugnada, y, por otra, la violación de los principios de proporcionalidad, confianza legítima y no discriminación.
Para una más amplia exposición de los hechos, del desarrollo del procedimiento y de los motivos y alegaciones de las partes, esta Sala se remite al informe para la vista. En lo sucesivo, sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Sobre la motivación
Las sociedades demandantes alegan que la Decisión impugnada no cumple las exigencias de la obligación de motivación establecida en el artículo 190 del Tratado CEE, por cuanto, por una parte, no menciona que fue adoptada previo dictamen del Comité de gestión y, por otra parte, no indica los motivos de la reducción del importe máximo de la ayuda en relación con licitaciones precedentes.
Para apreciar si está fundada la primera imputación que se alega en el marco de este motivo, conviene recordar que, con arreglo al párrafo 1 del apartado 1 del artículo 18 del Reglamento n° 570/88, el precio mínimo de venta de la mantequilla y el importe máximo de la ayuda para la mantequilla y la mantequilla concentrada se fijan según el procedimiento llamado del Comité de gestión, previsto en el artículo 30 del Reglamento (CEE) n° 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (
DO L 148, p. 13
; EE 03/02, p. 146).
A este respecto, procede declarar que la imputación formulada por las sociedades demandantes se refiere a que no se mencionó la consulta al Comité de gestión en la publicación que se hizo de la Decisión de la Comisión en el Diario Oficial, serie C.
De conformidad con una comunicación de la Comisión (
DO 1982, L 360, p. 43
), esta publicación no reproduce la totalidad de la Decisión de la Comisión, sino ùnicamente los datos necesarios para informar a los agentes económicos afectados acerca de los resultados de la licitación de que se trata, notificándose la Decisión completa de la Comisión a los Estados miembros y surtiendo efecto a partir de tal notificación.
Consta en autos que esta Decisión, en la forma en que fue notificada a la Representación permanente de Francia, mencionaba expresamente la consulta al Comité de gestión, enunciando en su segundo considerando que «el Comité de gestión de la leche y de los productos lácteos no ha emitido ningún dictamen dentro del plazo señalado por su Presidente».
De lo anterior se deduce que debe desestimarse la imputación fundada en la falta de mención de la consulta al Comité de gestión.
En segundo lugar, en lo relativo a la imputación fundada en no haberse indicado los motivos del descenso del nivel máximo de la ayuda en relación con el importe fijado en las anteriores licitaciones específicas, las sociedades demandantes reprochan a la Decisión impugnada haberse limitado a mencionar la disposición reglamentaria que aplicaba y sostienen, en particular, que la Comisión debía haber expuesto su razonamiento explícitamente cuando, como en el caso de autos, se apartaba de una práctica anterior constante.
A este respecto, procede señalar que, según la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, la motivación exigida por el artículo 190 del Tratado CEE debe mostrar, de manera clara e inequívoca, el razonamiento de la autoridad comunitaria de la que emane el acto impugnado, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada con el fin de defender sus derechos y que el Tribunal de Justicia pueda ejercer su control (véanse sentencia de 30 de septiembre de 1982, Amylum,
108/81, Rec. 1982, p. 3107, apartado 19
; sentencia de 8 de noviembre de 1983, IAZ y otros, asuntos acumulados
96/82 a 102/82, 104/82, 105/82, 108/82 y 110/82, Rec. 1983, p. 3369, apartado 37
; sentencia de 25 de octubre de 1984, Rijksuniversiteit te Groningen,
185/83, Rec. 1984, p. 3623, apartado 38
). También se admite que, si la decisión se sitúa en el marco de una práctica decisoria constante, puede contener una motivación sumaria, concretamente mediante referencia a dicha práctica, por lo cual, incumbe a la autoridad comunitaria desarrollar su razonamiento de forma explícita cuando la decisión vaya más lejos que las decisiones anteriores (véase sentencia de 26 de noviembre de 1975, Groupement des fabricants de papiers peints de Belgique y otros, 7
3/74, Rec. 1975, p. 1491, apartado 31
).
Sin embargo, no se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de derecho pertinentes. En efecto, es reiterada jurisprudencia que la cuestión de saber si la motivación de una decisión cumple las exigencias del artículo 190 del Tratado debe apreciarse en relación no sólo de su tenor literal, sino también de su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (véanse sentencia Rijksuniversiteit te Groningen, antes citada, apartado 38; sentencia de 23 de febrero de 1978, An Bord Bainne,
92/77, Rec. 1978, p. 497, apartados 36 y 37
; sentencia de 25 de octubre de 1978, Scholten-Honig,
125/77, Rec. 1978, p. 1991, apartados 18 a 22
). Además, el grado de precisión de la motivación de una decisión debe ser proporcionado a las posibilidades materiales y a las circunstancias técnicas o de plazo en las que debe dictarse (véase sentencia de 1 de diciembre de 1965, Schwarze,
16/65, Rec. 1965, p. 1081
).
Ahora bien, en el caso de autos, procede declarar que la Decisión controvertida se sitúa en el contexto de las disposiciones cuyo objetivo es la reducción de las existencias de mantequilla. En particular, la fijación de los precios mínimos de venta de la mantequilla y de los importes máximos de las ayudas para la mantequilla y la mantequilla concentrada, con arreglo al Reglamento n° 570/88, constituye un procedimiento uniforme que se repite aproximadamente cada quince días, en cuyo marco las decisiones se toman según criterios explícitos de una normativa, por lo demás perfectamente conocida en los sectores interesados, y no difieren sensiblemente unas de otras ni en cuanto a su forma de adopción ni en cuanto a su contenido.
Además, procede señalar que la modificación del precio mínimo de venta y del importe máximo de la ayuda constituye un fenómeno inherente al sistema del Reglamento n° 570/88. Efectivamente, las decisiones adoptadas sucesivamente en el marco de las licitaciones específicas tienen por objeto permitir una reacción flexible frente a circunstancias de hecho sobre las cuales la autoridad comunitaria no ejerce ninguna influencia, ya que la Comisión resuelve después de recibir todas las proposiciones presentadas para una licitación específica, teniendo en cuenta las existencias disponibles y el precio de la mantequilla de mercado. En el caso de autos, no se discute que las existencias de mantequilla disminuyeron considerablemente desde finales del año 1986.
En tales circunstancias, la referencia, en la Decisión controvertida, a los fundamentos jurídicos aplicables para la fijación del nivel máximo de la ayuda para la mantequilla cumple la exigencia de motivación establecida en el artículo 190 del Tratado CEE, y la modificación del importe de la ayuda en relación con las licitaciones específicas precedentes no debía ser objeto de una motivación específica.
Por consiguiente, también debe desestimarse la segunda imputación de las sociedades demandantes.
De lo anterior se deduce que la Decisión impugnada está suficientemente motivada. Por consiguiente, debe desestimarse el primer motivo.
Sobre el principio de proporcionalidad
En apoyo de este motivo, las sociedades demandantes alegan que la Decisión impugnada violó el principio de proporcionalidad por cuanto, contrariamente a los objetivos establecidos en las letras c), d) y e) del apartado 1 del artículo 39 del Tratado CEE, y en el Reglamento n° 570/88, que son estabilizar los mercados, garantizar la seguridad de los abastecimientos y asegurar al consumidor suministros a precios razonables, la Decisión, al fijar en 154 ecus/100 kg el importe máximo de la ayuda para la mantequilla utilizada por las pastelerías, consagró, de forma brutal e imprevisible, un alza del 55 % del coste de la mantequilla desde comienzos del año 1988.
Del segundo considerando del Reglamento n° 570/88 se deduce que la finalidad de esta normativa era favorecer la comercialización y la utilización de la mantequilla, con el fin de remediar la situación del mercado de la mantequilla en la Comunidad, que se caracteriza por la acumulación importante de existencias a las que resulta imposible dar salida en condiciones normales.
De las estadísticas aportadas por la Comisión, que no han sido refutadas por las sociedades demandantes, se deduce que las existencias de mantequilla en la Comunidad disminuyeron apreciablemente en el transcurso del año 1988 y que esta situación se inició desde finales de 1986. De esta forma, en septiembre de 1988, el nivel de las existencias en la Comunidad había descendido prácticamente a menos de un tercio en relación con las cantidades existentes en septiembre de 1986 (1473000 t frente a 439000 t, fuente: Eurostat).
Por lo que respecta a las existencias de mantequilla en poder de los organismos públicos, la evolución ha sido aún más significativa. Efectivamente, según las indicaciones de la Dirección General de Agricultura de la Comisión, tales reservas descendieron de 1323000 t en septiembre de 1986 a 206000 t en septiembre de 1988, es decir, a menos de una sexta parte. La constante tendencia a la baja de las existencias de mantequilla también continuó después del mes de septiembre de 1988. Paralelamente a este descenso de las existencias, los precios de la mantequilla y de la mantequilla concentrada experimentaron un aumento constante desde comienzos del año 1988.
A la vista de estas circunstancias de hecho, la Comisión, que tenía la obligación de gestionar eficazmente las existencias de mantequilla, a las que tenía que dar salida en las condiciones más favorables, debía adaptar a la evolución del mercado su política de ayudas al consumo de mantequilla por parte de las empresas de pastelería.
Dado que la Comisión pudo considerar legítimamente que la disminución de las existencias de mantequilla hacía menos necesario estimular las adquisiciones de mantequilla de mercado por medio de subvenciones, no parece que la Decisión impugnada se aparte de la finalidad de la normativa que la Comisión tenía que aplicar.
Además, las sociedades demandantes no tienen fundamento alguno para calificar de brusca e imprevisible la reducción del nivel máximo de la ayuda consagrada por la Decisión controvertida. Efectivamente, por un lado, el nivel de las ayudas experimentó un descenso continuo a partir de la licitación específica n° 5 (Decisión de la Comisión, de 12 de agosto de 1988), y esta tendencia siguió incluso durante el transcurso de la licitación n° 9 (Decisión de la Comisión, de 17 de octubre de 1988). Por otra parte, la reducción se situó cada vez entre 1 y 5 ecus/100 kg de mantequilla.
Además, incluso después de la reducción que se produjo durante 1988, a causa de la evolución a la baja de las existencias de mantequilla, la ayuda para la compra de mantequilla de mercado seguía representando el 50 % de su precio de intervención, de forma que no se causó ningún perjuicio a las sociedades demandantes, sino que se les concedió unas ventajas menores en el marco del régimen, de todo punto favorable, creado por el Reglamento n° 570/88.
De esto se deduce que debe desestimarse el motivo fundado en la violación del principio de proporcionalidad.
Sobre el principio de confianza legítima
Según las sociedades demandantes, la Decisión impugnada ha violado el principio del respeto de la confianza legítima, al alterar, de forma brutal e imprevisible, una práctica constante anterior que determinó la orientación dada a su producción. A este respecto, alegan las sociedades demandantes que fundaron su política de desarrollo en la fabricación de productos a base de mantequilla gracias al sistema de venta a precio reducido y a las ayudas comunitarias, deduciendo de la postura de la Comisión la garantía de que se iba a continuar, sin graves alteraciones, la normativa comunitaria relativa a la concesión de una ayuda a la mantequilla destinada a la fabricación de productos de pastelería.
Para apreciar el fundamento de este motivo, conviene recordar, en primer lugar, que, según la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, las instituciones comunitarias gozan de una amplia facultad de apreciación en materia de política agraria común, dadas las responsabilidades que les atribuye el Tratado (sentencia de 11 de marzo de 1987, Rau y otros, asuntos acumulados
279/84, 280/84, 285/84 y 286/84, Rec. 1987, p. 1069, apartado 34
). El mismo margen de apreciación en cuanto a la elección de los medios necesarios para la realización de su política debe reconocérsele a la Comisión en su calidad de responsable de la gestión de las existencias de mantequilla, que la lleva a adaptar su política de ayuda al consumo de dicho producto a las fluctuaciones del mercado.
También es jurisprudencia reiterada que, si bien el principio del respeto de la confianza legítima forma parte de los principios fundamentales de la Comunidad, los agentes económicos no pueden confiar legítimamente en que se mantenga una situación existente que puede ser modificada en el marco de la facultad de apreciación de las instituciones comunitarias (véanse sentencia de 15 de julio de 1982, Edeka,
245/81, Rec. 1982, p. 2745, apartado 27
; sentencia de 28 de octubre de 1982, Faust,
52/81, Rec. 1982, p. 3745, apartado 27
; sentencia de 17 de junio de 1987, Frico, asuntos acumulados
424/85 y 425/85, Rec. 1987, p. 2755, apartado 33
). Esto ocurre especialmente en un ámbito como el de las organizaciones comunes de mercados, cuyo objeto lleva consigo una adaptación constante en función de las variaciones de la situación económica (véanse sentencia de 16 de mayo de 1979, Tomadini,
84/78, Rec. 1979, p. 1801, apartado 22
; sentencia de 5 de mayo de 1981, Dürbeck,
112/80, Rec. 1981, p. 1095, apartado 48
; sentencia Frico, antes citada, apartado 33).
De lo anterior se deduce que los agentes económicos no pueden invocar un derecho adquirido al mantenimiento de una ventaja, que para ellos resulte del establecimiento de la organización común de mercados y de la cual se beneficiaron en un momento determinado (véanse sentencia de 27 de septiembre de 1979, Eridania,
230/78, Rec. 1979, p. 2749, apartado 22
; sentencia de 21 de mayo de 1987, Rau y otros, asuntos acumulados
133/85 a 136/86, Rec. 1987, p. 2289, apartado 18
).
Con mayor razón hay que llegar a esta conclusión en un caso como el de autos.
Efectivamente, procede declarar, en primer lugar, que el Reglamento n° 570/88 constituye una medida especial destinada a dar salida a la mantequilla en condiciones especialmente favorables para hacer frente a una situación excepcional de mercado, caracterizada por la acumulación importante de existencias y por la imposibilidad de darles salida en condiciones normales. Ahora bien, a partir del momento en que se normaliza la situación del mercado, la Comisión, en su gestión, debe tener en cuenta la nueva situación y está obligada a adaptar el régimen de excepción, que constituye la inaplicación de las reglas ordinarias del mercado. En tales circunstancias, la adaptación del nivel de la ayuda a la situación del mercado es inherente al sistema del Reglamento n° 570/88, y las sociedades demandantes no pueden pretender que se mantengan, en concepto de derechos adquiridos, las ventajas que, durante cierto tiempo, tuvieron del régimen establecido para favorecer la salida de los excedentes de mantequilla. Tanto más es así cuanto que, en el caso de autos, se mantuvo el sistema de ayudas, habiéndose modificado exclusivamente el importe de éstas.
En segundo lugar, conviene señalar que, habida cuenta de la evolución a la baja de las existencias desde finales del año 1986, y que esta tendencia se acentuó considerablemente durante el año 1988, las sociedades demandantes, en su calidad de agentes económicos prudentes y precavidos, debían prever el aumento progresivo del precio de venta de la mantequilla con el correlativo descenso del importe de la ayuda, que son la consecuencia ineluctable de la disminución de las existencias. Por consiguiente, no pueden ampararse en la confianza legítima de que se mantenga el importe de la ayuda (véanse sentencia de 1 de febrero de 1978, Lührs,
78/77, Rec. 1978, p. 169, apartado 6
; sentencia Amylum, antes citada, apartado 13).
De lo anterior se deduce que también debe desestimarse el motivo fundado en la violación del principio de confianza legítima.
Sobre el principio de no discriminación
Las sociedades demandantes también alegan que la Decisión controvertida ha conculcado, por dos conceptos, el principio de no discriminación. Por un lado, la normativa francesa impone que sólo se utilice mantequilla para la fabricación de productos comercializados con la denominación «de mantequilla», mientras que las disposiciones de otros Estados miembros permiten también la utilización de otras grasas. Por otro lado, las sociedades demandantes ven una desigualdad de trato en el hecho que, en su calidad de empresas asentadas en Francia, sólo fueron informadas de la situación de las existencias de mantequilla en Francia. Pretenden que, a falta de suficiente información, no pudieron, como las empresas de otros Estados miembros, abastecerse a su debido tiempo de mantequilla a precio reducido en otros Estados miembros.
Por lo que respecta a la primera imputación, basta declarar que la especial situación en que se hallan los fabricantes franceses de productos de pastelería a base de mantequilla no se puede atribuir a la Decisión impugnada, sino que resulta de las divergencias de las legislaciones de los Estados miembros sobre las obligaciones relativas a la denominación de los productos alimenticios. Ahora bien, en su estado actual, el Derecho comunitario no constituye óbice para que un Estado miembro imponga a este respecto a sus agentes económicos normas más rigurosas que las vigentes en otros Estados miembros.
Por lo que respecta a la segunda imputación, procede recordar que el apartado 2 del artículo 13 y el apartado 1 del artículo 15 del Reglamento n° 570/88 imponen a todos los organismos de intervención indicar en el anuncio de licitación las cantidades de mantequilla puestas a la venta en cada almacén y tener à disposición de los interesados una lista de dichos almacenes regularmente actualizada y publicada.
En tales circunstancias, las sociedades demandantes podían haberse informado ante los organismos de intervención de otros Estados miembros sobre el nivel de las existencias de mantequilla disponibles, con el fin, llegado el caso, de abastecerse en ellos de mantequilla de existencias.
Por lo que se refiere a los gastos suplementarios que de ello pueden derivar, éstos se aplican de la misma forma a cualquier operador de la Comunidad que presente proposiciones en un Estado distinto de aquel en el que se halle establecido, de forma que no se violó el principio de no discriminación.
Por consiguiente, carece también de fundamento el cuarto motivo alegado por las sociedades demandantes.
Por no poder acogerse ninguno de los motivos alegados por las sociedades demandantes, procede desestimar el recurso en su totalidad.
Costas
A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos formulados por las sociedades demandantes, procede condenarlas en costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
Condenar solidariamente en costas a las sociedades demandantes.

Schockweiler
Mancini
O'Higgins
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 14 de febrero de 1990.
El Secretario
J.-G. Giraud
El Presidente de la Sala Segunda
F. A. Schockweiler
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.