CELEX: 61989CJ0104
Tasa suplementaria sobre la leche
Responsabilidad extracontactual

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 31 de marzo de 1989, los Sres. J.M. Mulder, W.H. Brinkhoff, J.M.M. Muskens y Tj. Twijnstra (asunto C-104/89), y, mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 7 de febrero de 1990, el Sr. O. Heinemann (asunto C-37/90), interpusieron sendos recursos, con arreglo al artículo 178 y al párrafo segundo del artículo 215 del Tratado CEE, que tienen por objeto que se condene a la Comunidad Económica Europea a la reparación del perjuicio sufrido a causa de la aplicación del Reglamento (CEE) nº 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, sobre normas generales para la aplicación de la tasa contemplada en el artículo 5 quater del Reglamento (CEE) nº 804/68 en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 90, p. 13; EE 03/30, p. 64), según fue completado por el Reglamento (CEE) nº 1371/84 de la Comisión, de 16 de mayo de 1984, por el que se establecen las modalidades de aplicación de la tasa suplementaria contemplada en el artículo 5 quater del Reglamento (CEE) nº 804/68 (DO L 132, p. 11; EE 03/30, p. 129), así como del perjuicio irrogado por la aplicación del Reglamento (CEE) nº 764/89 del Consejo, de 20 de marzo de 1989, por el que se modifica el citado Reglamento (CEE) nº 857/84 (DO L 84, p. 2). Los demandantes reclaman la reparación de tales perjuicios en la medida en que los referidos Reglamentos no previeron la atribución de una cantidad de referencia representativa a aquellos productores que, durante el año de referencia considerado por el Estado miembro respectivo, no suministraron leche, en cumplimiento de un compromiso contraído en virtud del Reglamento (CEE) nº 1078/77 del Consejo, de 17 de mayo de 1977, por el que se establece un régimen de primas por no comercialización de leche y de productos lácteos y por reconversión de ganado vacuno lechero (DO L 131, p. 1; EE 03/12, p. 143).
2 En virtud del compromiso de no comercialización que habían contraído con arreglo al Reglamento nº 1078/77, los Sres. J.M. Mulder, W.H. Brinkhoff, J.M.M. Muskens y Tj. Twijnstra, agricultores establecidos en los Países Bajos, por una parte, y el Sr. O. Heinemann, agricultor establecido en Alemania, por otra, se abstuvieron de suministrar leche y productos lácteos procedentes de sus explotaciones durante un período de cinco años, que incluía el año civil de 1983, considerado por los Países Bajos y por la República Federal de Alemania como año de referencia a efectos del régimen de tasa suplementaria sobre la leche. A la expiración del período de no comercialización, los interesados presentaron solicitudes para que se les atribuyese una cantidad de referencia, pero tales solicitudes fueron desestimadas por las autoridades neerlandesas y alemanas, respectivamente, basándose en que los solicitantes no habían efectuado suministros de leche durante el año de referencia. Tan sólo después de la entrada en vigor del Reglamento nº 764/89 obtuvieron una cantidad de referencia específica provisional con arreglo al artículo 3 bis del Reglamento nº 857/84, tal como resultó modificado por el Reglamento nº 764/89.
3 Con carácter liminar, debe recordarse que el Reglamento nº 857/84 del Consejo, según fue completado por el Reglamento nº 1371/84 de la Comisión, no preveía inicialmente la atribución de una cantidad de referencia a aquellos productores que, en cumplimiento de un compromiso contraído en virtud del Reglamento nº 1078/77, se hubiesen abstenido de suministrar leche durante el año de referencia considerado por el Estado miembro afectado. Sin embargo, en las sentencias de 28 de abril de 1988, Mulder (120/86, Rec. p. 2321), apartado 28, y von Deetzen (170/86, Rec. p. 2355), apartado 17, el Tribunal de Justicia declaró dicha normativa inválida por violación del principio de confianza legítima, en la medida en que no preveía la atribución de la referida cantidad.
4 En las citadas sentencias, el Tribunal de Justicia declaró que un productor que haya interrumpido libremente la producción durante cierto tiempo no puede legítimamente esperar reanudar la producción en las mismas condiciones que las que estaban vigentes con anterioridad, y no estar sujeto a las eventuales normas, dictadas entretanto, propias de la política de mercados o de estructuras (sentencia Mulder, apartado 23; sentencia von Deetzen, apartado 12). Pero el Tribunal de Justicia añadió que cuando dicho productor haya sido incitado, mediante un acto de la Comunidad, a suspender la comercialización durante un período limitado, en interés general y a cambio del pago de una prima, puede legítimamente esperar que no estará sujeto, al final de su compromiso, a restricciones que le afecten de forma específica en razón precisamente del hecho de que hizo uso de las posibilidades ofrecidas por la normativa comunitaria (sentencia Mulder, apartado 24; sentencia von Deetzen, apartado 13).
5 Como consecuencia de las referidas sentencias, el Consejo adoptó, el 20 de marzo de 1989, el Reglamento nº 764/89, el cual incluyó en el Reglamento nº 857/84 un nuevo artículo, el 3 bis. Este artículo dispone en lo esencial que aquellos productores que, en cumplimiento de un compromiso contraído en virtud del Reglamento nº 1078/77, no hayan suministrado leche durante el año de referencia recibirán, con sujeción a ciertas condiciones, una cantidad de referencia específica igual al 60 % de la cantidad de leche entregada o a la cantidad de equivalente en leche vendida por el productor durante el período de doce meses naturales anteriores al mes en el que se hubiera presentado la solicitud de la prima por no comercialización o por reconversión.
6 El Tribunal de Justicia también declaró inválida por violación del principio de confianza legítima esta regla del 60 %, habida cuenta de que la aplicación a los productores contemplados en el artículo 3 bis del Reglamento nº 857/84, según resultó modificado, de un porcentaje de reducción del 40 % que, lejos de estar en consonancia con un valor representativo de los porcentajes aplicables a los productores contemplados en el artículo 2, supera en más del doble el total más elevado de dichos porcentajes, debe ser considerada como una restricción que afecta a esta primera categoría de productores de manera específica en razón precisamente de su compromiso de no comercialización o de reconversión (sentencias de 11 de diciembre de 1990, Spagl, C-189/89, Rec. p. I-4539, apartados 24 y 29, y Pastaetter, C-217/89, Rec. p. I-4585, apartados 15 y 20).
7 Para una más amplia exposición del marco normativo y de los hechos del litigio, así como del desarrollo del procedimiento y de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
En cuanto a la admisibilidad
8 El Consejo y la Comisión se oponen a la admisibilidad de los recursos, basándose en que la negativa de las autoridades nacionales a atribuir cantidades de referencia a los demandantes no puede imputarse a una Institución comunitaria, sino a las propias autoridades nacionales, puesto que podrían haber utilizado las posibilidades previstas en los artículos 3, 4 y 4 bis del Reglamento nº 857/84.
9 No puede admitirse esta argumentación. En efecto, las Instituciones demandadas no han alegado que incumba a los Estados miembros atribuir cantidades de referencia a los demandantes utilizando facultades que ni estaban previstas ni eran apropiadas para resolver los casos de los agricultores que habían contraído un compromiso de no comercialización. Por ello, debe considerarse que la ilegalidad alegada para fundamentar la pretensión de indemnización no emana de un organismo nacional, sino del legislador comunitario, de manera que habrán de imputarse a éste los eventuales perjuicios que resulten de la ejecución de la normativa comunitaria por los organismos nacionales (véase sentencia de 26 de febrero de 1986, Krohn/Comisión, 175/84, Rec. p. 753, en particular los apartados 18 y 19).
10 La Comisión también se opone a la admisibilidad del recurso inscrito con el número de asunto C-104/89, basándose en que los demandantes no precisaron suficientemente el daño que alegan haber sufrido a causa de la aplicación del Reglamento nº 764/89.
11 A este respecto, basta con hacer constar que tal argumento versa sobre la entidad del perjuicio que se ha de reparar. Por lo tanto, corresponde al examen del fondo del asunto, es decir, de los requisitos con que puede generarse la responsabilidad de la Comunidad.
En cuanto al fondo
a) Sobre el fundamento de la responsabilidad
12 El párrafo segundo del artículo 215 del Tratado dispone que en materia de responsabilidad extracontractual, la Comunidad deberá reparar los daños causados por sus Instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros. El alcance de esta disposición ha sido precisado en el sentido de que, cuando se trata de actos normativos que implican opciones de política económica, la Comunidad únicamente incurre en responsabilidad si se produce una violación suficientemente caracterizada de una norma jurídica de rango superior destinada a proteger a los particulares (véase, en particular, la sentencia de 25 de mayo de 1978, Bayerische HNL/Consejo y Comisión, asuntos acumulados 83/76 y 94/76, 4/77, 15/77 y 40/77, Rec. p. 1209, apartados 4 a 6). Más concretamente, en un contexto normativo como el del caso de autos, caracterizado por el ejercicio de amplias facultades discrecionales, indispensables para aplicar la política agrícola común, tan sólo puede generarse la responsabilidad de la Comunidad si la Institución de que se trate rebasa, de un modo manifiesto y grave, los límites impuestos al ejercicio de sus facultades (véase, en particular, sentencia de 25 de mayo de 1978, antes citada, apartado 6).
13 Según reiterada jurisprudencia, por otra parte, la responsabilidad extracontractual de la Comunidad supone que el daño alegado rebase los límites de los riesgos económicos normales inherentes al ejercicio de actividades en el sector de que se trate (véanse las sentencias de 4 de octubre de 1979, Ireks-Arkady/Consejo y Comisión, 238/78, Rec. p. 2955, apartado 11; DGV/Consejo y Comisión, asuntos acumulados 241/78, 242/78, 245/78 a 250/78, Rec. p. 3017, apartado 11; Interquell Staerke-Chemie/Consejo y Comisión, asuntos acumulados 261/78 y 262/78, Rec. p. 3045, apartado 14, y Dumortier frères/Consejo, asuntos acumulados 64/76 y 113/76, 167/78 y 239/78, 27/79, 28/79 y 45/79, Rec. p. 3091, apartado 11).
14 Estos requisitos se dan en lo que atañe al Reglamento nº 857/84, según resultó completado por el Reglamento nº 1371/84.
15 A este respecto, ha de recordarse, en primer lugar, que, según ha declarado el Tribunal de Justicia en las ya citadas sentencias de 28 de abril de 1988, Mulder y von Deetzen, estos Reglamentos fueron adoptados con violación del principio de confianza legítima, que es un principio general del Derecho comunitario de rango superior destinado a proteger a los particulares.
16 En segundo lugar, procede hacer constar que, al abstenerse de tomar en consideración, sin invocar un interés público superior, la situación particular de una categoría claramente diferenciada de agentes económicos, a saber, la de aquellos productores que en cumplimiento de un compromiso contraído en virtud del Reglamento nº 1078/77 no habían suministrado leche durante el período de referencia, el legislador comunitario ha rebasado con carácter manifiesto y grave los límites de su potestad discrecional, infringiendo así de un modo suficientemente caracterizado una norma jurídica de rango superior.
17 Esta infracción resulta tanto más evidente por cuanto la exclusión total y permanentemente de la atribución de una cantidad de referencia a los productores de que se trata, impidiéndoles de hecho reanudar la comercialización de leche una vez finalizado su compromiso de no comercialización o de reconversión, no puede considerarse ni previsible ni comprendida en los límites de los riesgos económicos normales inherentes a la actividad de productor de leche.
18 En cambio, contrariamente a lo que afirman los demandantes, la Comunidad no incurre en responsabilidad a causa del Reglamento nº 764/89, que estableció la regla del 60 %.
19 Es verdad que también esta regla vulnera la confianza legítima que los productores afectados podían depositar en el carácter limitado de su compromiso de no comercialización o de reconversión, según ha declarado el Tribunal de Justicia en las ya citadas sentencias de 11 de diciembre de 1990, Spagl y Pastaetter. Pero esta comprobada violación del principio de la confianza legítima no puede calificarse de suficientemente caracterizada, en el sentido de la jurisprudencia en materia de responsabilidad extracontractual de la Comunidad.
20 A este respecto, debe recordarse, en primer lugar, que, a diferencia de la normativa de 1984, que había impedido a los agentes económicos afectados comercializar leche, la regla del 60 % permitió a estos agentes reanudar su producción de leche. Por lo tanto, en el Reglamento modificador nº 764/89, el Consejo no se abstuvo de tener en cuenta la situación de los productores de que se trata.
21 En segundo lugar, procede hacer constar que, al adoptar el Reglamento nº 764/89 como consecuencia de las antes citadas sentencias de 28 de abril de 1988, Mulder y von Deetzen, el legislador comunitario realizó una opción de política económica en cuanto al modo en que habían de aplicarse los principios recogidos en dichas sentencias. Dicha opción se basó, por un lado, en la "imperiosa necesidad de no comprometer la frágil estabilidad adquirida actualmente en el mercado de los productos lácteos" (considerando quinto del Reglamento nº 764/89), y, por otro, en la exigencia de establecer un equilibrio entre los intereses de los productores de que se trata y los intereses de los demás productores sujetos al régimen. El Consejo realizó dicha opción con vistas a mantener invariable el nivel de las cantidades de referencia de los restantes productores, al tiempo que se aumentaba la reserva comunitaria en 600.000 toneladas, cantidad correspondiente al 60 % del total de las solicitudes previsibles de atribución de cantidades de referencia específicas, y que, a su juicio, era la cantidad más elevada compatible con la finalidad del régimen. Por todo ello, el Consejo tuvo en cuenta el interés público superior, sin rebasar de un modo manifiesto y grave los límites de su potestad discrecional en la materia.
22 A la vista de las consideraciones precedentes, procede declarar que la Comunidad está obligada a reparar el daño causado a los demandantes como consecuencia de la aplicación del Reglamento nº 857/84, tal como resultó completado por el Reglamento nº 1371/84, pero no así el daño derivado de la aplicación del Reglamento nº 764/89.
b) Sobre el daño
23 Por lo que respecta a la valoración del daño que ha de considerarse resultado de la aplicación de la normativa de 1984, debe recordarse, con carácter liminar, que en ambos asuntos todos los demandantes solicitaron, antes de que finalizase su compromiso de no comercialización, la atribución de una cantidad de referencia con arreglo al régimen de tasa suplementaria, y que reanudaron la comercialización de leche, a más tardar, inmediatamente después de haber obtenido una cantidad de referencia específica en virtud del Reglamento nº 764/89. Así pues, manifestaron de un modo apropiado su intención de reanudar su actividad como productores de leche, de manera que no puede considerarse que la pérdida de los ingresos derivados de la venta de leche sea consecuencia de un abandono de la producción de leche decidido libremente por los demandantes.
24 En vista de lo cual, procede examinar el argumento del Consejo y de la Comisión basando en que no se puede imputar a las Instituciones comunitarias la negativa de las autoridades nacionales a atribuir a los demandantes cantidades de referencia, puesto que la normativa discutida permitía atribuirles una cantidad de referencia por diversos conceptos.
25 Esta argumentación coincide en lo fundamental con la que las Instituciones demandadas alegaron para oponerse a la admisibilidad del recurso. Por lo tanto, es preciso desestimarla por las mismas razones que las desarrolladas antes en el marco del examen de la admisibilidad (apartado 9).
26 Por lo que se refiere a la magnitud del daño que ha de reparar la Comunidad, procederá, salvo si se dan circunstancias particulares que justifiquen una apreciación diferente, tomar en consideración el lucro cesante constituido por la diferencia entre, por una parte, los ingresos que los demandantes habrían obtenido normalmente con las ventas de leche que habrían efectuado si se les hubiesen asignado las cantidades de referencia a las que tenían derecho durante el período comprendido entre el 1 de abril de 1984, fecha de la entrada en vigor del Reglamento nº 857/84, y el 29 de marzo de 1989, fecha de la entrada en vigor del Reglamento nº 764/89, y, por otra parte, los ingresos que hayan obtenido efectivamente con las ventas de leche realizadas durante dicho período al margen de toda cantidad de referencia, a los que habrán de añadirse los ingresos que hayan obtenido efectivamente, o que habrían podido obtener, con eventuales actividades de sustitución durante ese mismo período.
27 Este método de cálculo requiere, sin embargo, varias precisiones.
28 Por lo que respecta, en primer lugar, a las cantidades de referencia a las que los demandantes tenían derecho durante el período que se discute, dado que los demandantes no efectuaron ningún suministro de leche durante el año de referencia, procederá tener en cuenta la cantidad de leche que hayan suministrado durante un período representativo anterior a su período de no comercialización, como, por ejemplo, la cantidad que sirvió de base para calcular la prima por no comercialización.
29 Esta última cantidad ha de incrementarse en un 1 %, aplicando por analogía el apartado 1 del artículo 2 del Reglamento nº 857/84, a fin de garantizar que los demandantes no sufran ninguna restricción específica en relación con aquellos productores cuyas cantidades de referencia se fijan conforme a dicho artículo 2. A la cantidad resultante se le debe aplicar, sin embargo, un porcentaje de reducción representativo de los porcentajes de reducción aplicables a los productores contemplados en el artículo 2, a fin de evitar que los demandantes resulten indebidamente beneficiados con respecto a esta última categoría de agentes.
30 Debe precisarse que, a efectos de determinar el porcentaje de reducción representativo, no se puede tomar en consideración el porcentaje contemplado en el apartado 2 del artículo 2 del Reglamento nº 857/84. En efecto, la finalidad de este porcentaje es compensar globalmente la ventaja que supone el aumento de la productividad general entre 1981 y 1983 en los casos en que el Estado miembro de que se trate elija como año de referencia el año civil de 1982 o de 1983, en lugar del año civil de 1981. Su aplicación a los demandantes equivaldría a imponerles una restricción específica, en la medida en que las cantidades de referencia que les correspondían deben determinarse en función de suministros de leche efectuados con anterioridad a 1982.
31 Por otra parte, es menester precisar que, en la media en que una normativa comunitaria, como el Reglamento (CEE) nº 775/87 del Consejo, de 16 de marzo de 1987, relativo a la suspensión temporal de una parte de las cantidades de referencia contempladas en el apartado 1 del artículo 5 quater del Reglamento (CEE) nº 804/68 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 78, p. 5), prevé la concesión de una indemnización destinada a compensar a tanto alzado determinadas reducciones aplicadas a las cantidades de referencia atribuidas a los productores contemplados en el artículo 2 del Reglamento nº 857/84, o la suspensión temporal de una parte de dichas cantidades, la referida indemnización debe tomarse en consideración a efectos de determinar el porcentaje de reducción representativo.
32 Para calcular los ingresos que habrían obtenido los demandantes, según el curso normal de las cosas, si hubiesen efectuado los suministros de leche correspondientes a las cantidades de referencia a las que tenían derecho, habrá de tomarse como base la rentabilidad de una explotación representativa del tipo de la de cada uno de los demandantes, en la inteligencia de que podrá tenerse en cuenta, a este respecto, la menor rentabilidad que generalmente caracteriza a tales explotaciones durante el período inicial de la producción de leche.
33 En cuanto a los ingresos derivados de eventuales actividades de sustitución y que deben deducirse de los hipotéticos ingresos mencionados más arriba, es preciso hacer constar que debe entenderse que en tales ingresos no sólo se incluyen los ingresos que los demandantes hayan obtenido efectivamente con las actividades de sustitución, sino también los que habrían podido obtener si se hubiesen dedicado a tales actividades siguiendo criterios razonables. Esta conclusión se impone a la luz de un principio general común a los sistemas jurídicos de los Estados miembros, según el cual la persona perjudicada debe dar pruebas de que ha adoptado una diligencia razonable para limitar la magnitud del perjuicio, si no quiere correr el riesgo de tener que soportar el daño ella sola. No pueden imputarse a la Comunidad las eventuales pérdidas de explotación que sufran los demandantes en el ejercicio de tal actividad de sustitución, puesto que el origen de tales pérdidas no se encuentra en los efectos de la normativa comunitaria.
34 De lo anterior se deduce que la cuantía de las indemnizaciones que ha de abonar la Comunidad debe corresponder a los daños por ella causados. Por consiguiente, debe desestimarse el punto de vista de las Instituciones demandadas según el cual la cuantía de dichas indemnizaciones ha de calcularse basándose en la cuantía de la prima por no comercialización abonada a cada uno de los demandantes. A este respecto, es preciso aclarar que esa prima constituye la contrapartida del compromiso de no comercialización y no tiene ninguna relación con el perjuicio que los demandantes sufrieron como consecuencia de la aplicación de la normativa que posteriormente se adoptó en materia de tasa suplementaria.
c) Sobre los intereses
35 Según reiterada jurisprudencia, la cuantía de la indemnización que debe abonarse devenga intereses de demora a partir de la fecha en que se dicta la sentencia que declare la obligación de reparar el perjuicio. Procede fijar un tipo de interés anual del 8 %, siempre que ese tipo no sea superior al solicitado en las pretensiones de los recursos.
36 De lo anterior se deduce que, en el asunto C-104/89, procederá aplicar el tipo de interés anual solicitado del 8 % y, en el asunto C-37/90, el tipo anual del 7 %, de conformidad con las pretensiones del recurso.
d) Sobre la cuantía de la reparación
37 Habida cuenta de los elementos que constan en autos, el Tribunal de Justicia no se considera, en esta fase del procedimiento, en condiciones de pronunciarse sobre la cuantía de las indemnizaciones que la Comunidad deberá abonar a cada uno de los demandantes.
38 Por consiguiente, sin perjuicio de una ulterior decisión del Tribunal de Justicia, procede instar a las partes para que se pongan de acuerdo sobre dicha cuantía a la vista de las consideraciones precedentes y para que, dentro del plazo de doce meses, comuniquen al Tribunal la cuantía que corresponda pagar por mutuo acuerdo de las partes o, en su defecto, para que presenten, dentro del mismo plazo, sus pretensiones, indicando cantidades.
Decisión sobre las costas
Costas
39 Se reserva la decisión sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
con carácter interlocutorio, decide:
1) Los demandados están obligados a reparar el daño causado a los demandantes como consecuencia de la aplicación del Reglamento (CEE) nº 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, tal como resultó completado por el Reglamento (CEE) nº 1371/84 de la Comisión, de 16 de mayo de 1984, en la medida en que tales Reglamentos no previeron la atribución de una cantidad de referencia a aquellos productores que, en cumplimiento de un compromiso contraído en virtud del Reglamento (CEE) nº 1078/77 del Consejo, de 17 de mayo de 1977, no suministraron leche durante el año de referencia considerado por el Estado miembro de que se trate.
2) Las cuantías de las indemnizaciones que deben abonarse devengarán un interés anual del 8 % en el asunto C-104/89 y del 7 % en el asunto C-37/90, a partir de esta sentencia.
3) Se desestiman los recursos en todo lo demás.
4) Las partes comunicarán al Tribunal de Justicia, en un plazo de doce meses a partir de la fecha de esta sentencia, las cantidades que hayan de pagarse, que se determinarán por mutuo acuerdo.
5) A falta de acuerdo, las partes presentarán al Tribunal de Justicia, en el mismo plazo, sus pretensiones, indicando cantidades.
6) Se reserva la decisión sobre las costas.