CELEX: 62004CJ0496
Mjölk och mjölkprodukter
Direktförsäljning
Referenskvantitet
Överskridande
Tilläggsavgift på mjölk
Producentens skyldighet att hålla lagerbokföring
Artikel 7.1 och 7.3 i förordning nr 536/93
Kompletterande nationella åtgärder
Medlemsstaternas behörighet

1       Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 7.1 första meningen och 7.3 i kommissionens förordning (EEG) nr 536/93
av den 9 mars 1993 om tillämpningsföreskrifter för tilläggsavgiften för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 57, s. 12; svensk
specialutgåva, område 3, volym 50, s. 202).
2       Begäran har framställts i ett mål mellan mjölkproducenten J. Slob och Productschap Zuivel (nedan kallat Productschap) avseende
den tilläggsavgift som Slob ålagts.

Tillämpliga bestämmelser

De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
3       Genom rådets förordning (EEG) nr 3950/92 av den 28 december 1992 om införande av en tilläggsavgift inom sektorn för mjölk
och mjölkprodukter (EGT L 405, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 47, s. 159) har den ordning med tilläggsavgift
på mjölk som inrättats genom rådets förordning (EEG) nr 856/84 av den 31 mars 1984 om ändring av förordning (EEG) nr 804/68
om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter (EGT L 90, s. 10; svensk specialutgåva, område
3, volym 17, s. 95) förlängts med sju på varandra följande perioder om tolv månader från och med den 1 april 1993.
4       Av sjätte skälet i förordning nr 3950/92 framgår att om en medlemsstat överskrider de totala garantikvantiteterna ”blir konsekvensen
för medlemsstaten att avgiften måste betalas av de producenter som bidragit till överskridandet”.
5       I artikel 2.1 i förordning nr 3950/92 stadgas följande:
”Avgiften skall betalas för samtliga kvantiteter mjölk eller mjölkekvivalent som saluförs under den aktuella tolvmånadersperioden
och som överstiger den aktuella kvantitet som avses i artikel 3. Den skall delas mellan de producenter som bidragit till överskottet.
…”
6       Enligt artikel 9 c och h i nämnda förordning används följande beteckningar med de betydelser som anges där:
”c)      producent: en fysisk eller juridisk person eller en grupp av fysiska eller juridiska personer som driver ett jordbruksföretag
inom gemenskapens geografiska territorium och
–       som säljer mjölk eller andra mjölkprodukter direkt till konsumenten
och/eller
–       levererar till uppköparen.
…
h)      mjölk eller mjölkekvivalent som säljs direkt för konsumtion: mjölk eller mjölkprodukter, omräknade till mjölkekvivalenter,
som säljs eller överlåts gratis utan att passera via ett företag som behandlar eller bearbetar mjölk eller andra mjölkprodukter.”
7       Enligt andra skälet i förordning nr 536/93 rör bestämmelserna i förordningen bland annat ”bestämmelserna om de kontroller
som skall genomföras för att säkerställa att avgiften uppbärs på korrekt sätt”.
8       I åttonde skälet i denna förordning anges följande:
”Slutligen måste medlemsstaterna ha lämpliga metoder för att genomföra kontroller i efterhand för att kontrollera om och i
vilken utsträckning avgiften har uppburits i enlighet med tillämpliga bestämmelser. Sådana kontroller måste minst omfatta
ett visst antal åtgärder som bör specificeras.”
9       Artikel 1 i förordning nr 536/93 har följande lydelse:
”Vid beräkning av den tilläggsavgift som infördes genom förordning (EEG) nr 3950/92 skall följande gälla:
1. Med uttrycket kvantiteter mjölk eller mjölkekvivalenter som saluförts i en medlemsstat avses, enligt artikel 2.1 i nämnda
förordning, samtliga kvantiteter mjölk eller mjölkekvivalenter som lämnar ett jordbruksföretag inom den aktuella medlemsstatens
territorium.
…
2. Formeln för ekvivalenter skall vara följande:
…
– 1 kg smör = 22,5 kg mjölk.
…”
10     I artikel 4.1 i förordning nr 536/93 föreskrivs följande:
”När det gäller direktförsäljning skall producenten i slutet av var och en av de perioder som avses i artikel 1 i förordning
(EEG) nr 3950/92 lämna en sammanfattande deklaration av de sammanlagda kvantiteter mjölk och andra mjölkprodukter, specificerade
efter produkt, som sålts direkt för konsumtion och till grossister, mognadslager och detaljhandeln.
…”
11     I artikel 7.1 och 7.3 i förordning nr 536/93 anges följande:
”1. Medlemsstater skall vidta alla de kontrollåtgärder som krävs för att säkerställa betalning av avgiften för eventuella
kvantiteter mjölk och mjölkekvivalenter som saluförts och utöver de kvantiteter som avses i artikel 3 i förordning (EEG) nr 3950/92.
För detta ändamål gäller följande bestämmelser:
…
f)      Producenter med referenskvantiteter för direktförsäljning skall under minst tre år hålla följande handlingar tillgängliga
för den behöriga myndigheten i medlemsstaten: dels lagerbokföring per tolvmånadersperiod med uppgift om de kvantiteter mjölk
och mjölkprodukter, specificerade per månad och efter produkt, som sålts direkt till konsumtion och till grossister, mognadslager
eller detaljhandeln, dels register över den djurbesättning i jordbruksföretaget som används till mjölkproduktion i enlighet
med artikel 4.1 i rådets direktiv 92/102/EEG … och verifikationer som gör det möjligt att kontrollera sådan lagerbokföring.
…
3. Medlemsstaterna skall fysiskt kontrollera att bokföringen avseende de kvantiteter mjölk och mjölkekvivalenter som saluförts
är korrekt och skall i detta syfte kontrollera mjölktransporterna vid uppsamlingen i jordbruksföretagen och skall på plats
särskilt kontrollera följande:
…
b)      I lokalerna hos de producenter som har en referenskvantitet för direktförsäljning skall det kontrolleras att den deklaration
som avses i artikel 4.1 och den lagerbokföring som avses i punkt 1 f är tillförlitliga.
…”
12     Kommissionens förordning (EG) nr 1392/2001 av den 9 juli 2001 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 3950/92 (EGT L
187, s. 19) har från och med den 31 mars 2002 ersatt förordning nr 536/93. Artikel 6.1 första stycket i förstnämnda förordning
är identisk med artikel 4.1 första stycket i förordning nr 536/93.
13     I artikel 6.2 andra stycket i förordning nr 1392/2001 föreskrivs följande:
”Medlemsstaten får besluta att en producent som har en referenskvantitet för direktförsäljning, i förekommande fall, skall
deklarera att mjölk inte har sålts under perioden i fråga.”

Den nationella lagstiftningen
14     Genom Regeling superheffing 1993 (1993 års förordning om tilläggsavgift,
Nederlandse Staatscourant
1993, nr 60, s. 18) (nedan kallad Regeling superheffing) införlivades ordningen med tilläggsavgift på mjölk med nederländsk
lagstiftning.
15     I artikel 4 i Regeling superheffing föreskrivs följande:
”1. Producenten skall betala en avgift för alla kvantiteter mjölk eller mjölkekvivalenter som sålts direkt för konsumtion
och som överstiger dennes referenskvantitet för direktförsäljning.
…”
16     I artikel 29 i Regeling stadgas följande:
”1. Den producent som avses i artikel 4 skall till productschap i enlighet med artikel 4 i förordning (EEG) nr 536/93 och
i enlighet med de bestämmelser som productschap föreskriver härför lämna en deklaration avseende den kvantitet mjölk och andra
mjölkprodukter, specificerade efter produkt, som sålts direkt till konsumenten under föregående avgiftsperiod ... .
…”
17     I artikel 31 i Regeling anges följande:
”1. En producent som är … skyldig att erlägga avgift med stöd av artiklarna ... 4 är skyldig att hålla bokföring i enlighet
med artikel 7 i förordning (EEG) nr 536/93 och de bestämmelser som productschap fastställer.
2. Productschap får ex officio fastställa den levererade kvantiteten om de skyldigheter som föreskrivs i punkt 1 samt artiklarna
27.2 och 29.1 enligt productschaps mening inte har uppfyllts eller är ofullständigt uppfyllda.”
18     Artikel 11.1 i Zuivelverordening 1994, Uitvoering regeling superheffing (1994 års förordning med tillämpningsföreskrifter
för förordningen om uttag av tilläggsavgift, PBO-blad 1994, s. 26) (nedan kallad Zuivelverordening) har följande lydelse:
”Producenten är skyldig att bevara alla uppgifter som rör hans företag eller anläggning i ett register som när som helst ger
uppgift om produktion, lager och den kvantitet mjölk som behandlats eller förädlats som han mottagit och levererat samt de
ekonomiska uppgifter som sammanhänger härmed. Producenten skall bevara registret och uppgifterna under minst tre år.”

Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
19     Slob är mjölkproducent. Vid en kontroll av hans anläggning i december 1997 konstaterades att det förelåg en skillnad på omkring
250 000 kilo mjölk mellan produktionskapaciteten, vilken fastställts på grundval av det antal mjölkkor som Slob hade i sin
anläggning under avgiftsperioden 1996/97 och den sålda kvantiteten enligt Slobs deklaration till Productschap.
20     Slob förklarade att han under den process för produktion av vassle som han använder för att framställa ost hade omvandlat
250 000 kilo mjölk till smör och att han hade förstört detta smör direkt efter tillverkningen. Han lagerbokförde inte denna
produktion och destruktion, eftersom han endast lagerbokförde den ost som uppstod i slutet av produktionsprocessen.
21     Productschap fastställde ex officio, med stöd av artikel 31.2 i Regeling superheffing, de kvantiteter mjölk och andra mjölkprodukter
som Slob under avgiftsperioden 1996/97 hade levererat direkt för konsumtion och meddelade Slob att han i enlighet med artikel
4.2 i förordning nr 536/93 skulle erlägga ett belopp på 180 976,77 NLG i tilläggsavgift.
22     Efter det att Slob hade framfört klagomål sänkte Productschap genom beslut av den 4 april 2000 tilläggsavgiften. Productschap
förklarade emellertid Slobs anmärkningar ogrundade såvitt avsåg ovannämnda differens. I beslutet angav Productschap att omkring
250 000 kilo mjölk inte hade bokförts. Productschap ansåg därför att Slob under avgiftsperioden 1996/97 inte hade hållit en
korrekt och fullständig bokföring av produktion, lager och leveranser av mjölk och mjölkprodukter.
23     Slob väckte den 4 april 2000 talan mot detta beslut vid den hänskjutande domstolen.
24     Efter det att den hänskjutande domstolen hade begärt ett förhandsavgörande, slog domstolen i dom av den 12 februari 2004 i
mål C-236/02, Slob (REG 2004, s. I‑1861) fast att artikel 7.1 första meningen och 7.1 f i förordning nr 536/93 skall tolkas
så, att den lagerbokföring som producenten är skyldig att hålla endast skall ange de kvantiteter mjölk och/eller mjölkprodukter,
specificerade per månad och efter produkt, som sålts.
25     Domstolen uttalade sig inte i frågan om medlemsstaternas eventuella behörighet att anta lagstiftning enligt vilken mjölkproducenter
som är etablerade inom medlemsstatens territorium åläggs en bokföringsskyldighet som går utöver de skyldigheter som framgår
av den bestämmelse som skulle tolkas, eftersom detta inte omfattades av tolkningsfrågan (se domen i det ovannämnda målet Slob,
punkt 30).
26     College van Beroep voor het bedrijfsleven begärde på nytt ett förhandsavgörande från domstolen och anförde att domstolen i
sin dom i det ovannämnda målet Slob inte hade svarat på frågan huruvida en medlemsstat enligt artikel 7.1 första meningen
och 7.3 i förordning nr 536/93 är behörig att, utöver skyldigheten att hålla lagerbokföring enligt artikel 7.1 första meningen
och 7.1 f i nämnda förordning, ålägga producenten en sådan skyldighet som framgår av artikel 11.1 i Zuivelverordening, då
den hänskjutande domstolen inte tidigare ställt denna fråga, som uppkommit under förfarandets gång.
27     College van Beroep voor het bedrijfsleven beslutade att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
1)      Skall artikel 7.1 [första meningen] och 7.3 i förordning (EEG) nr 536/93 tolkas så, att de ger en medlemsstat behörighet att
anta lagstiftning enligt vilken mjölkproducenter som är etablerade inom medlemsstatens territorium åläggs en bokföringsskyldighet
som går utöver de skyldigheter som framgår av bestämmelsen i artikel 7.1 f i förordningen?
2)      Om föregående fråga besvaras jakande, skall då en bestämmelse om att producenten är skyldig att i sin bokföring uppge hur
stor mängd smör som framställts och hur det används, även om smöret har förstörts eller använts som foder, omfattas av medlemsstatens
behörighet?”

Begäran som ingetts av Slob efter det att det muntliga förfarandet avslutats
28     Genom begäran av den 14 juli 2006, som inkom till domstolens kansli den 20 juli 2006, yrkade Slob i första hand att domstolen
skulle ge honom tillfälle att inge ett skriftligt yttrande över generaladvokatens förslag till avgörande, vilket presenterades
vid offentlig förhandling den 22 juni 2006, i andra hand att domstolen skulle återuppta det muntliga förfarandet med stöd
av artikel 61 i rättegångsreglerna och i tredje hand att domstolen skulle ge honom någon annan möjlighet att svara på generaladvokatens
förslag till avgörande för att säkerställa hans grundläggande rätt till ett kontradiktoriskt förfarande.
29     Slob har gjort gällande att förslaget till avgörande innehåller argument som är felaktiga såväl i faktiskt som rättsligt hänseende,
vilka han emellertid inte redogör för i detta skede av förfarandet med hänsyn till god processföring. Han har gjort gällande
att även om det i rättegångsreglerna inte anges att parterna kan inge skriftliga yttranden efter det att förslaget till avgörande
har meddelats, utesluts den möjligheten inte heller uttryckligen där.
30     Av de skäl som angavs i punkterna 3–16 i beslut av den 4 februari 2000 i mål C‑17/98, Emesa Sugar (REG 2000, s. I-665), kan
den omständigheten att det i domstolens stadga och rättegångsregler inte anges att parterna kan yttra sig över generaladvokatens
förslag till avgörande inte inskränka den enskildes rätt till ett kontradiktoriskt förfarande, såsom följer av artikel 6.1
i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som undertecknades i Rom
den 4 november 1950, i den tolkning som Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna gett denna bestämmelse.
31     Slobs begäran att få inge ett skriftligt yttrande till svar på generaladvokatens förslag till avgörande skall således avslås.
32     Med hänsyn till själva ändamålet med kontradiktoriska förfaranden, det vill säga att undvika att domstolen riskerar att påverkas
av argument som parterna inte har diskuterat, kan domstolen enligt artikel 61 i rättegångsreglerna ex officio, på förslag
av generaladvokaten eller på parternas begäran besluta att återuppta det muntliga förfarandet om den anser att den inte har
tillräcklig kännedom om omständigheterna i målet eller om målet skall avgöras utifrån skäl som parterna inte har haft tillfälle
att diskutera (se beslut av den 28 april 2004 i mål C-127/02, Waddenvereniging och Vogelbeschermingsvereniging, ej publicerat
i rättsfallssamlingen, punkt 8, samt dom av den 29 april 2004 i mål C-470/00 P, parlamentet mot Ripa di Meana m.fl., REG 2004,
s. I-4167, punkt 33, och av den 11 juli 2006 i mål C-432/04, kommissionen mot Cresson, REG 2006, s. I-0000, punkt 50).
33     I detta fall är de villkoren inte uppfyllda.
34     Domstolen erinrar vidare om att artikel 234 EG innebär att det inrättas ett direkt samarbete mellan domstolen och de nationella
domstolarna genom ett förfarande som inte är ett tvisteförfarande, där parterna inte kan ta några initiativ och endast bereds
tillfälle att yttra sig (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 januari 1994 i mål C-364/92, SAT Fluggesellschaft,
REG 1994, s. I-43, punkt 19, svensk specialutgåva, volym 15, s. I-1).
35     Domstolen finner följaktligen, efter att ha hört generaladvokaten, att begäran om att återuppta det muntliga förfarandet skall
avslås.
36     Av vad som anförts följer att även tredjehandsyrkandet skall ogillas.

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första tolkningsfrågan
37     Syftet med förordning nr 536/93 är att fastställa tillämpningsföreskrifter för tilläggsavgiften för mjölk och mjölkprodukter
för att säkerställa verkan av denna avgift och förhindra bedrägerier.
38     Enligt åttonde skälet i denna förordning måste medlemsstaterna ha lämpliga metoder för att genomföra kontroller i efterhand
för att kontrollera om och i vilken utsträckning avgiften har uppburits i enlighet med tillämpliga bestämmelser. Sådana kontroller
föreskrivs i artikel 7 i nämnda förordning för att säkerställa att uppköparnas och producenternas redovisningar av uppsamling
och direktförsäljning är riktiga (dom av den 25 mars 2004 i de förenade målen C‑231/00, C‑303/00 och C-451/00, Cooperativa
Lattepiù m.fl., REG 2004, s. I‑2869, punkt 70).
39     Ingenting hindrar en medlemsstat från att vidta andra åtgärder än dem som anges i artikel 7.1 andra meningen och 7.3 i förordning
nr 536/93 när de finner detta nödvändigt. Det framgår av ordalydelsen i artikel 7.1 första meningen i förordningen att medlemsstater
skall vidta alla de kontrollåtgärder som krävs för att säkerställa betalning av avgiften. I artikel 7.1 och 7.3 anges sedan
närmare vissa av de åtgärder som skall vidtas. Det utesluter dock inte det att de kompletteras av andra åtgärder som visar
sig vara nödvändiga i den medlemsstaten. Såsom framgår av åttonde skälet i förordningen är de angivna åtgärderna endast minimibestämmelser.
40     I motsats till vad Slob har hävdat förutsätter ett sådant handlingsutrymme inte att de eventuella åtgärder som medlemsstaterna
kan vidta anges i själva förordningen.
41     När de nationella myndigheterna vidtar åtgärder för tillämpning av gemenskapsbestämmelser är de dock skyldiga att följa de
allmänna gemenskapsrättsliga principerna, bland annat proportionalitetsprincipen, rättssäkerhetsprincipen och principen om
skydd för berättigade förväntningar, när de utövar sin befogenhet att företa en skönsmässig bedömning (domen i de ovannämnda
förenade målen Cooperativa Lattepiù m.fl., punkt 57).
42     Den första tolkningsfrågan skall således besvaras så, att artikel 7.1 första meningen i förordning nr 536/93 skall tolkas
så, att den ger en medlemsstat behörighet att, i den mån det är nödvändigt, anta lagstiftning enligt vilken mjölkproducenter
som är etablerade inom medlemsstatens territorium åläggs en bokföringsskyldighet som går utöver de skyldigheter som framgår
av bestämmelsen i artikel 7.1 f i förordningen. Medlemsstaten måste iaktta gemenskapsrättens allmänna rättsprinciper när den
utövar denna behörighet.

Den andra tolkningsfrågan
43     Den hänskjutande domstolen har ställt den andra tolkningsfrågan för att få klarhet i huruvida gemenskapsrätten utgör hinder
för nationell lagstiftning enligt vilken mjölkproducenter är skyldiga att ange i ett register hur stor mängd smör som framställts
och hur det använts, även om smöret har förstörts eller använts som foder.
44     Domstolen erinrar därvid om att åtgärder endast får vidtas på grundval av artikel 7.1 första meningen i förordning nr 536/93
om de är nödvändiga.
45     Den nederländska regeringen har på ett övertygande sätt motiverat varför den åtgärd som är i fråga i målet vid den nationella
domstolen var nödvändig. Motiveringen var att strukturen inom mjölkproduktionssektorn, särskilt den omständigheten att det
finns ett antal stora mjölkkouppfödare som säljer sina produkter direkt och som är svåra att kontrollera enbart med stöd av
gemenskapsbestämmelserna.
46     Proportionalitetsprincipen kan inte utgöra något hinder för att i Nederländerna kontrollera vilka kvantiteter som producerats
men inte sålts. Den åtgärden går inte utöver vad som är nödvändigt, med hänsyn till strukturen inom den nederländska mjölkproduktionssektorn,
för att säkerställa en effektiv kontroll av att mjölk som producerats och sålts utanför systemet med tilläggsavgifter på mjölk
inte kommer ut i den ekonomiska omsättningen.
47     Rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar utgör inte heller hinder för sådana kontrollåtgärder
som är i fråga i målet vid den nationella domstolen. Det framgår klart och tydligt av artikel 7.1 första meningen i förordning
nr 536/93 jämförd med åttonde skälet i samma förordning att förteckningen över åtgärder i artikel 7 inte är uttömmande och
att medlemsstaterna rentav är skyldiga att vid behov vidta kompletterande åtgärder (se, beträffande kriterierna för rättssäkerhetsprincipen,
dom av den 16 mars 2006 i mål C-94/05, Emsland-Stärke, REG 2006, s. I-0000, punkt 43). Domstolen fann dessutom att principen
om skydd för berättigade förväntningar inte kan åberopas mot en tydlig bestämmelse i en gemenskapsrättsakt eller mot en nationell
myndighets uppträdande i enlighet med denna text (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Emsland-Stärke,
punkt 31). En ekonomisk aktör kan följaktligen inte förvänta sig att inte behöva underkasta sig kompletterande kontroller.
48     I motsats till vad Slob har gjort gällande, påverkar en sådan bestämmelse som den i artikel 11 i Zuivelverordening inte grunden
för tilläggsavgiften. Den är bara ett sätt att få till stånd ytterligare kontroller och skall tillämpas med beaktande av syftet
med artikel 7.1 i förordning nr 536/93. Syftet är att säkerställa betalning av tilläggsavgiften i enlighet med gällande gemenskapsbestämmelser.
49     Av vad som anförts ovan följer att den andra tolkningsfrågan skall besvaras så, att gemenskapsrätten inte utgör hinder för
nationell lagstiftning enligt vilken mjölkproducenter är skyldiga att uppge i ett register hur stor mängd smör som producerats
och hur det använts, även om smöret förstörts eller använts som foder, då det är svårt att i den berörda medlemsstaten effektivt
kontrollera producenternas redovisningar av direktförsäljning enbart med stöd av gemenskapsbestämmelserna.

Rättegångskostnader
50     Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma
mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till
domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
1)
Artikel 7.1 första meningen i kommissionens förordning (EEG) nr 536/93 av den 9 mars 1993 om tillämpningsföreskrifter för
tilläggsavgiften för mjölk och mjölkprodukter skall tolkas så, att den ger en medlemsstat behörighet att i den mån det är
nödvändigt anta lagstiftning enligt vilken mjölkproducenter som är etablerade inom medlemsstatens territorium åläggs en bokföringsskyldighet
som går utöver de skyldigheter som framgår av bestämmelsen i artikel 7.1 f i förordningen. Medlemsstaten måste iaktta gemenskapsrättens
allmänna rättsprinciper när den utövar denna behörighet.
2)
Gemenskapsrätten utgör inte hinder för nationell lagstiftning enligt vilken mjölkproducenter är skyldiga att uppge hur stor
mängd smör som producerats och hur det använts, även om smöret förstörts eller använts som foder, då det är svårt att i den
berörda medlemsstaten effektivt kontrollera producenternas redovisningar av direktförsäljning enbart med stöd av gemenskapsbestämmelserna.
Underskrifter
*
Rättegångsspråk: nederländska.