CELEX: 61996CJ0415
Aiuti di Stato ad imprese del settore tessile
Conseguenze di una sentenza di annullamento per quanto riguarda gli atti preparatori all'atto annullato

Motivazione della sentenza
1 Con ricorso depositato nella cancelleria della Corte il 30 dicembre 1996, il Regno di Spagna, in forza dell'art. 173 del Trattato CE, ha chiesto l'annullamento della decisione della Commissione 18 settembre 1996, 97/242/CE, che modifica la decisione 92/317/CEE, relativa agli aiuti concessi dalla Spagna alla Hilaturas y Tejidos Andaluces SA, ora Mediterráneo Técnica Textil SA, e al suo acquirente (GU 1997, L 96, pag. 30; in prosieguo: la «decisione controversa»).
2 La Hilaturas y Tejidos Andaluces SA (in prosieguo: la «Hytasa») era una società per azioni che, a seguito di difficoltà finanziarie, è stata rilevata nel 1982 dal Patrimonio del Estado (Ufficio della proprietà pubblica del ministero dell'Economia e delle Finanze). Essa fabbricava prodotti tessili nei suoi impianti di Siviglia e della regione circostante.
3 Nel 1989, a seguito di una denuncia, la Commissione ha chiesto alle autorità spagnole di fornirle informazioni concernenti eventuali conferimenti di capitale effettuati a favore della Hytasa a partire dall'anno 1986, data dell'adesione del Regno di Spagna alle Comunità. La risposta delle autorità spagnole ha consentito alla Commissione di accertare che la Hytasa aveva beneficiato di aumenti di capitale per un ammontare di 7 100 milioni di PTA destinati a compensare le perdite di esercizio.
4 Nel 1990 le autorità spagnole hanno informato la Commissione che la privatizzazione della Hytasa era in corso. Tra le condizioni di privatizzazione figurava un conferimento di capitale di 4 200 milioni di PTA effettuato dal Patrimonio del Estado.
5 Nel luglio 1990 la Commissione ha avviato il procedimento di cui all'art. 93, n. 2, del Trattato CE nei confronti tanto dei conferimenti di capitale pari a 7 100 milioni di PTA effettuati dal Regno di Spagna a favore della Hytasa tra il 1986 e il 1988, quanto degli ulteriori aiuti eventualmente erogati nel quadro della vendita dell'impresa.
6 Ritenendo che tali interventi finanziari costituissero un aiuto ai sensi dell'art. 92, n. 1, del Trattato CE e che l'aiuto stesso apparentemente non rispondesse ai requisiti necessari per poter beneficiare di una delle deroghe previste all'art. 92, nn. 2 e 3, del Trattato, la Commissione ha notificato l'avvio del procedimento al governo spagnolo con lettera del 3 agosto 1990.
7 Il 16 ottobre 1990 il governo spagnolo ha presentato le sue osservazioni nell'ambito del procedimento, facendo valere, in particolare, che la vendita della Hytasa non comportava aiuti poiché l'impresa era stata venduta al miglior offerente a seguito di una gara internazionale. Inoltre, poiché l'impresa aveva sede a Siviglia, in una zona che poteva aver titolo a ricevere un aiuto regionale, avrebbe dovuto applicarsi la deroga di cui all'art. 92, n. 3, lett. a), del Trattato.
8 Le autorità spagnole hanno risposto, il 27 marzo 1991, alle osservazioni dei terzi sull'avvio del procedimento. Esse hanno altresì presentato un piano di ristrutturazione predisposto dai nuovi proprietari della Hytasa, piano che è stato modificato il 13 giugno 1991.
9 Il 25 marzo 1992 la Commissione ha adottato la decisione 92/317 (GU L 171, pag. 54), nella quale essa ha concluso che tanto gli aumenti di capitale per un ammontare complessivo di 7 100 milioni di PTA quanto il conferimento di capitale per un ammontare di 4 200 milioni di PTA costituivano aiuti pubblici concessi in violazione dell'art. 93, n. 3, del Trattato (artt. 1, primo comma, e 2, primo comma, della decisione 92/317). La Commissione ha tuttavia ritenuto che gli aiuti dell'ammontare di 7 100 milioni di PTA fossero compatibili con il mercato comune (art. 1, secondo comma, della decisione 92/317).
10 Per quanto riguarda il conferimento di capitale per un ammontare di 4 200 milioni di PTA, la Commissione ha invece concluso che si trattava di un aiuto incompatibile con il mercato comune, poiché esso non soddisfaceva ad alcuna delle condizioni per l'applicazione delle deroghe previste dall'art. 92, nn. 2 e 3, del Trattato (art. 2, secondo comma, della decisione 92/317).
11 Di conseguenza, la Commissione ha imposto la restituzione dell'aiuto concesso (art. 3 della decisione 92/317).
12 Ai sensi dell'art. 4 della stessa decisione, «qualsiasi clausola che faccia carico allo Stato spagnolo o al Patrimonio del Estado di risarcire gli acquirenti per l'obbligo di rimborsare gli aiuti ricevuti imposto con decisione della Commissione è inefficace».
13 Infine, con l'art. 5 di tale decisione, il governo spagnolo doveva informare la Commissione, entro un termine di due mesi, delle misure adottate.
14 Il 19 giugno 1992 il Regno di Spagna ha proposto un ricorso ai sensi dell'art. 173 del Trattato chiedendo l'annullamento degli artt. 2, 3, 4 e 5 della decisione 92/317, relativi al conferimento di capitale per un ammontare di 4 200 milioni di PTA. Con la sentenza 14 settembre 1994, cause riunite da C-278/92 a C-280/92, Spagna/Commissione (Racc. pag. I-4103), la Corte ha parzialmente accolto tale domanda.
15 In particolare, essa ha annullato l'art. 2, secondo comma, della decisione 92/317, annullamento che ha comportato anche quello degli artt. 3, 4 e 5 della decisione 92/317.
16 Al riguardo, al punto 49 della citata sentenza Spagna/Commissione, la Corte ha affermato che il fatto che un aiuto non sia concesso nell'ambito di un programma regionale di aiuti non esclude necessariamente la sua qualificazione come aiuto regionale ai sensi dell'art. 92, n. 3, lett. a). La Commissione non era quindi per questo motivo dispensata dall'esaminare la compatibilità dell'aiuto alla luce di tale disposizione.
17 In ordine all'argomento, addotto in via subordinata dalla Commissione, secondo il quale la concessione dell'aiuto non era accompagnata da un piano di ristrutturazione che garantisse l'efficienza economico-finanziaria dell'impresa, la Corte ha così replicato:
53 «Nell'ottavo paragrafo della parte VI della decisione impugnata, la Commissione rileva che:
"Anche qualora l'aiuto in questione venisse considerato quale aiuto regionale, non potrebbe comunque beneficiare della deroga di cui all'articolo 92, paragrafo. 3, lettera a), perché gli aiuti concessi ai sensi delle disposizioni di tale articolo devono contribuire allo sviluppo a lungo termine della regione, il che significa nella fattispecie che l'aiuto dovrebbe perlomeno contribuire a ripristinare l'efficienza economico-finanziaria dell'impresa, obiettivo non raggiunto dalla Hytasa alla luce delle informazioni presentate finora alla Commissione (come si è visto nella precedente parte IV) - senza comportare effetti negativi inaccettabili sulle condizioni della concorrenza all'interno della Comunità".
54 La parte IV della decisione, richiamata dalla Commissione, esamina in che misura l'intervento contenesse elementi di aiuto di Stato ai sensi dell'art. 92, n. 1, del Trattato. Essa non tratta della questione del ripristino della redditività della Hytasa.
55 Tale questione non viene menzionata nemmeno nella parte III della decisione. La Commissione, dopo avere riassunto il contenuto dei due piani di ristrutturazione, esamina, nel sesto paragrafo, la validità delle affermazioni fatte dalle autorità spagnole o delle previsioni circa i risultati. A suo parere, le molteplici contraddizioni riscontrate tra i due piani non le consentono di concordare con le previsioni favorevoli contenute nella conclusione del piano modificato (stesso paragrafo). La Commissione non espone tuttavia alcuna specifica argomentazione a riprova dell'assunto che il nuovo piano di ristrutturazione non permetterebbe di garantire la redditività della Hytasa.
56 Infine, nel nono paragrafo della parte VI, la Commissione dichiara che il problema della compatibilità dei piani di investimento della Hytasa con l'interesse della Comunità e del loro contributo a una sana ristrutturazione dell'impresa sono "esaminati in appresso". Invece, nelle parti successive della decisione essa discute gli effetti dannosi dell'aiuto sulla situazione della concorrenza, senza soffermarsi sull'incidenza del piano modificato sul ripristino dell'efficienza della Hytasa. Orbene, nel caso in esame tale analisi era necessaria, tanto più che il piano prevedeva un sostanziale riorientamento della produzione verso la confezione di capi di abbigliamento.
57 Occorre quindi concludere che l'analisi della Commissione sulla compatibilità dell'aiuto in questione con l'art. 92, n. 3, lett. a), del Trattato non corrisponde ai criteri da essa stessa stabiliti.
58 La decisione concernente la Hytasa dev'essere pertanto annullata negli artt. 2, secondo comma, 3, 4 e 5».
18 Il 13 ottobre 1995 la Commissione inviava al Regno di Spagna una lettera in cui essa asseriva:
«Conformemente alla sentenza della Corte di giustizia 14 settembre 1994 (causa C-278/92), che ha annullato vari articoli della decisione della Commissione 25 marzo 1992, i servizi della Commissione elaborano un nuovo progetto di decisione definitiva nel procedimento avviato ai sensi dell'art. 93, n. 2, del Trattato CE (...) procedimento che, conformemente a tale sentenza, resta ancora aperto. Tale progetto verrà prossimamente presentato al collegio dei membri della Commissione ai fini della sua adozione».
19 Il 18 settembre 1996 la Commissione ha adottato la decisione controversa. Secondo la motivazione di tale decisione, quest'ultima è stata adottata allo scopo di tenere in debito conto la citata sentenza Spagna/Commissione (capo III, primo `considerando'). A seguito dell'analisi del piano di ristrutturazione, la Commissione ha concluso che quest'ultimo non consentiva di garantire l'efficienza economico-finanziaria a lunga scadenza della Hytasa. Essa è quindi giunta, al capo III, ventiquattresimo `considerando', alla conclusione che l'aiuto non poteva essere considerato compatibile con il mercato comune in applicazione dell'art. 92, n. 3, lett. a). Per lo stesso motivo, essa ha concluso, al capo III, venticinquesimo `considerando', che neppure la deroga prevista all'art. 92, n. 3, lett. c), era applicabile.
20 Nei `considerando' ventiseiesimo e ventisettesimo del capo III la Commissione rileva:
«L'opinione della Commissione in merito all'incapacità del suddetto piano di assicurare la redditività dell'impresa risulta corroborata dagli interventi finanziari che le autorità spagnole hanno dovuto effettuare a favore della Hytasa dopo il 1992. Il piano di ristrutturazione non è stato mai attuato. A seguito del fallimento di uno dei proprietari, la Hilaturas Gossypium, il 30% delle azioni della MTT è stato acquisito nel 1992 dalla Improasa, società operativa del Patrimonio del Estado. Varie proprietà della MTT per un valore di 726 milioni di PTA sono state ipotecate a favore della Improasa, la quale ha altresì acquisito dei pagherò emessi dalla MTT per un totale di 4 660 milioni di PTA.
Nel 1992 la Hytasa ha beneficiato di due crediti concessi dall'Instituto de Fomento de Andalucía (IFA) per un valore di 300 milioni di PTA nell'ambito di un programma di aiuti autorizzato dalla Commissione. La MTT sta attualmente attraversando una fase di difficoltà finanziarie, con un passivo di circa 10 000 milioni di PTA, a tal punto che le autorità spagnole competenti avrebbero deciso di sospendere a tempo indefinito i pagamenti della società, in vista della sua liquidazione e successiva cessione delle attività al fine di ripianarne i debiti».
21 Poiché l'analisi effettuata in esecuzione della citata sentenza Spagna/Commissione ha confermato la conclusione a cui essa era già pervenuta nella decisione 92/317, la Commissione ha sostituito nel dispositivo della decisione controversa le disposizioni precedentemente annullate dalla Corte con disposizioni di contenuto analogo.
22 A sostegno del proprio ricorso, il Regno di Spagna fa valere due motivi relativi, da un lato, a una violazione degli artt. 93 e 174 del Trattato CE e, dall'altro, a una violazione dei diritti della difesa e dei principi di certezza del diritto e di legittimo affidamento.
Sulla violazione degli artt. 93 e 174 del Trattato
23 Il Regno di Spagna sostiene che, adottando la decisione controversa, la Commissione ha violato l'art. 174, primo comma, del Trattato, ai sensi del quale, «se il ricorso è fondato, la Corte di giustizia dichiara nullo e non avvenuto l'atto impugnato». A suo parere, «la forza di cosa giudicata», in virtù della quale un atto annullato non può formare oggetto di un nuovo sindacato giurisdizionale, osta all'adozione di una nuova decisione il cui contenuto sia identico alla decisione precedentemente annullata.
24 Al riguardo, esso constata che, secondo la citata sentenza Spagna/Commissione, la Commissione aveva agito irregolarmente non procedendo alle analisi necessarie per emanare una decisione corretta. A suo parere, non si tratta quindi di una mera carenza di motivazione come avverrebbe se la Commissione si fosse limitata ad emanare un atto senza esporvi i motivi della sua adozione. Nella fattispecie, la Corte censurerebbe, tuttavia, la Commissione per non aver fatto il necessario per adottare una decisione il cui contenuto fosse conforme ai criteri sanciti all'art. 92 del Trattato.
25 Poiché la causa della nullità non è un semplice vizio di procedura o di forma, ma un errore molto più grave, l'efficacia della sentenza di annullamento, per quanto riguarda l'atto oggetto del ricorso, dovrebbe essere considerata totale ed assoluta. Ne consegue, secondo il Regno di Spagna, che l'annullamento della decisione 92/317 si estende, a causa appunto del motivo di annullamento, all'insieme degli atti preparatori a cui la Commissione ha proceduto prima di adottare la detta decisione. La Commissione non potrebbe quindi rettificare il proprio errore limitandosi ad adottare una nuova decisione, ma dovrebbe, invece, riassumere il procedimento sin dall'inizio.
26 La Commissione ritiene invece che non possa dedursi dall'art. 174 del Trattato che l'invalidità dell'atto contestato debba «estendersi» agli atti preparatori. Questi ultimi non sarebbero uno degli «effetti» dell'atto contestato ai quali fa riferimento l'art. 174, ma atti preliminari a tale atto. Eccetto il caso in cui la nullità dell'atto impugnato sia appunto causata da un vizio dell'atto preparatorio, non vi sarebbe alcun motivo perché tale atto non possa servire come preliminare a un nuovo atto adottato in sostituzione dell'atto annullato.
27 La Commissione sostiene che la Corte avrebbe annullato la decisione controversa in quanto essa non aveva sufficientemente spiegato i motivi per i quali era giunta alla conclusione che il piano di risanamento presentato dal governo spagnolo non avrebbe permesso di garantire il ripristino della redditività della Hytasa. Il vizio che ha dato luogo all'annullamento sarebbe pertanto un vizio di forma, ossia l'insufficienza della motivazione contenuta nella decisione controversa per quanto riguarda la compatibilità degli aiuti, e non un vizio di merito riguardante le cause eventuali di tale insufficienza, cause sulle quali la Corte avrebbe potuto solo muovere congetture.
28 Secondo la Commissione, alla luce della formulazione della sentenza di annullamento, il solo obbligo ad essa incombente era, ai sensi dell'art. 176 del Trattato CE, quello di adottare una nuova decisione contenente una motivazione adeguata quanto alla compatibilità degli aiuti. La decisione controversa sarebbe conforme a tale obbligo, in quanto la Commissione vi svolgerebbe un'analisi dettagliata della compatibilità dell'aiuto alla luce dell'art. 92, n. 3, lett. a) e c). Tale analisi confermerebbe la conclusione alla quale essa era già giunta nella decisione 92/317. Per questo motivo essa si sarebbe limitata a sostituire, nel dispositivo della decisione controversa, le disposizioni annullate dalla Corte con altre disposizioni di contenuto analogo.
29 Invece, la Commissione ritiene che l'esecuzione della sentenza di annullamento non richiedesse l'avvio di un nuovo procedimento e, in particolare, la diffida al governo spagnolo perché esso presentasse nuovamente le sue osservazioni. Il vizio censurato dalla sentenza di annullamento inficerebbe unicamente ed esclusivamente la forma della decisione finale e non gli atti preliminari alla sua adozione. La ripetizione di tali atti preparatori era, di conseguenza, inutile.
30 Occorre ricordare che, ai sensi dell'art. 174, primo comma, del Trattato, se il ricorso è fondato, la Corte dichiara nullo e non avvenuto l'atto impugnato.
31 In forza dell'art. 176 del Trattato, l'istituzione da cui emana l'atto annullato è tenuta a prendere i provvedimenti che l'esecuzione della sentenza della Corte comporta. Come quest'ultima ha dichiarato nella sentenza 26 aprile 1988, cause riunite 97/86, 193/86, 99/86 e 215/86, Asteris e a./Commissione (Racc. pag. 2181, punto 27), per conformarsi alla sentenza e dare ad essa piena esecuzione, l'istituzione è tenuta a rispettare non solo il dispositivo della sentenza ma anche la motivazione da cui quest'ultima discende e che ne costituisce il sostegno necessario, nel senso che è indispensabile per determinare il senso esatto di quanto è stato dichiarato nel dispositivo. E' infatti questa motivazione che, in primo luogo, identifica la disposizione esatta considerata come illegittima e, in secondo luogo, evidenzia le ragioni esatte dell'illegittimità accertata nel dispositivo e che l'istituzione interessata deve prendere in considerazione nel sostituire l'atto annullato. Il procedimento diretto a sostituire tale atto può così essere ricominciato dal punto preciso in cui l'illegittimità si è verificata (v. sentenza 3 luglio 1986, causa 34/86, Consiglio/Parlamento, Racc. pag. 2155, punto 47).
32 Infatti, secondo una giurisprudenza costante, l'annullamento di un atto comunitario non incide necessariamente sugli atti preparatori (sentenza 13 novembre 1990, causa C-331/88, Fedesa e a., Racc. pag. I-4023, punto 34).
33 Nel dispositivo della citata sentenza Spagna/Commissione, la Corte ha annullato gli artt. 2, secondo comma, 3, 4 e 5 della decisione 92/317. Al punto 57 di tale sentenza, la Corte ha concluso che l'analisi della Commissione sulla compatibilità dell'aiuto in questione con l'art. 92, n. 3, lett. a), del Trattato non corrispondeva ai criteri da essa stessa stabiliti.
34 Il Regno di Spagna non contesta il fatto che, al momento dell'adozione della decisione 92/317, gli atti istruttori compiuti dalla Commissione consentissero un'analisi esauriente della compatibilità dell'aiuto alla luce dell'art. 92, n. 3, del Trattato. Poiché l'analisi operata dalla Commissione era però incompleta e comportava quindi l'illegittimità della decisione 92/317 (v. punto 17 della presente sentenza), il procedimento diretto a sostituire tale decisione poteva essere riassunto a questo punto procedendo a una nuova analisi degli atti istruttori, la cui fondatezza non è stata del resto messa in discussione nel caso di specie. L'esecuzione della citata sentenza Spagna/Commissione non imponeva pertanto alla Commissione di riassumere integralmente il procedimento previsto all'art. 93 del Trattato.
35 Di conseguenza occorre respingere il primo motivo.
Sulla violazione dei diritti della difesa e dei principi di certezza del diritto e di legittimo affidamento
36 Secondo il Regno di Spagna sono stati lesi i diritti della difesa e il principio della certezza del diritto. L'analisi della Commissione si effettuerebbe, infatti, nell'ottica della redditività dell'impresa, il che non era avvenuto nella decisione 92/317. Non si può affermare che nel procedimento iniziale, ossia quello che aveva portato alla decisione 92/317, il Regno di Spagna fosse stato effettivamente sentito in quanto sarebbe assai diverso presentare osservazioni in ordine alla compatibilità degli aiuti nel 1990/1991 e farlo anni dopo, ossia nel 1996. Ciò che il governo spagnolo ha potuto esprimere in un momento preciso non coinciderebbe esattamente con le osservazioni che esso avrebbe presentato nel 1995 e nel 1996. Nel ventiseiesimo e nel ventisettesimo `considerando' del capo III della decisione controversa, la Commissione procederebbe del resto a un'analisi ex post facto. Impedendo al Regno di Spagna di presentare nuove osservazioni in ordine alla compatibilità dell'aiuto concesso alla Hytasa con il mercato comune, il principio del rispetto dei diritti della difesa sarebbe stato violato.
37 Inoltre, una violazione del principio del legittimo affidamento risulterebbe dal fatto che, due anni dopo la pronuncia della citata sentenza Spagna/Commissione, e senza che esistesse il minimo motivo a giustificazione del suo ritardo, la Commissione si limiti ad informare il Regno di Spagna, con lettera del 13 ottobre 1995, che essa ha predisposto una nuova decisione per quanto riguarda una pratica da essa stessa trattata sei anni prima.
38 La Commissione ritiene invece che, poiché il procedimento previsto all'art. 93, n. 2, del Trattato è stato scrupolosamente rispettato, essa non ha violato i diritti della difesa del Regno di Spagna.
39 Essa constata, inoltre, che quest'ultimo non offre alcuna giustificazione a sostegno delle sue affermazioni relative a una violazione dei principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento.
40 In ordine alla violazione dei diritti della difesa, si deve innanzi tutto rilevare che, nell'ambito del procedimento ai sensi dell'art. 93, n. 2, sfociato nella decisione 92/317, il Regno di Spagna ha presentato le sue osservazioni tanto sulla decisione di avvio del procedimento quanto sui commenti espressi dai terzi interessati. Annullata tale decisione, la Commissione ha poi fondato la sua nuova analisi, che il Regno di Spagna non contesta nel merito, esclusivamente su informazioni di cui essa disponeva all'epoca dell'adozione della stessa decisione. Poiché il Regno di Spagna aveva già espresso il proprio punto di vista su tali informazioni, come risulta dai punti 7 e 8 della presente sentenza, non era necessario consultarlo di nuovo.
41 Il fatto che la Commissione esamini, nel ventiseiesimo e nel ventisettesimo `considerando' del capo III della decisione controversa, la redditività dell'impresa Hytasa in una prospettiva ex post non può essere tale da modificare la soluzione della controversia. Occorre infatti riconoscere che tale analisi non fa che confermare quella contenuta nei `considerando' precedenti (dal diciannovesimo al venticinquesimo) secondo la quale il piano di ristrutturazione presentato dalle autorità spagnole non consentiva di garantire l'efficienza economico-finanziaria a lunga scadenza dell'impresa. Non può pertanto ritenersi configurabile una violazione dei diritti della difesa.
42 Infine, quanto alla violazione dei principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento, basta constatare che tali censure non sono suffragate da alcun argomento pertinente, cosicché non possono essere accolte.
43 Poiché neppure il secondo motivo può essere accolto, il ricorso dev'essere respinto.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
44 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché il Regno di Spagna è rimasto soccombente e la Commissione ne ha chiesto la condanna alle spese, esso va condannato alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
(Sesta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) Il Regno di Spagna è condannato alle spese.