CELEX: 61996CJ0186
Leche
Régimen de tasa suplementaria
Cantidad de referencia suplementaria
Suspensión temporal
Conversión en una reducción definitiva
Pérdida de indemnizaciones
Principios generales del Derecho y derechos fundamentales

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 19 de marzo de 1996, recibida en el Tribunal de Justicia el 3 de junio siguiente, el Bundesfinanzhof planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, una cuestión relativa a la validez del apartado 1 del artículo 3 y del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento (CEE) nº 3950/92 del Consejo, de 28 de diciembre de 1992, por el que se establece una tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 405, p. 1).
2 Dicha cuestión se suscitó en el marco de un litigio entre el Sr. Demand, productor de leche, y el Hauptzollamt Trier (en lo sucesivo, «HZA Trier»), en relación con una reducción del 4,74 % de su cantidad de referencia para entregas a partir del 1 de abril de 1993.
3 La aplicación al Sr. Demand de dicha reducción de la cantidad de referencia individual se basó en lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 4 del Reglamento nº 3950/92, en relación con el apartado 1 del artículo 4 del reglamento alemán sobre las cantidades garantizadas de leche, a saber, el Milch-Garantiemengen-Verordnung (Reglamento sobre las cantidades de leche), en su versión correspondiente al vigesimoséptimo Reglamento modificatorio (BGBl 1993, I, p. 374).
El Derecho comunitario
4 El Reglamento nº 3950/92 renovó en su artículo 1, por un período de siete años, el régimen de tasa suplementaria sobre la leche establecido, durante cinco períodos consecutivos de doce meses a partir del 1 de abril de 1984, por el Reglamento (CEE) nº 856/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 804/68 por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 90, p. 10; EE 03/30, p. 61), régimen que expiraba, después de varias prórrogas, el 31 de marzo de 1993.
5 Dicha tasa suplementaria se devenga por todas las cantidades de leche entregadas que rebasen una cantidad de referencia que debe determinarse respecto a cada productor o comprador con el límite de una cantidad global garantizada en cada Estado miembro. Con arreglo al artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 857/84 del Consejo, de 31 de marzo de 1984, sobre normas generales para la aplicación de la tasa contemplada en el artículo 5 quater del Reglamento nº 804/68 (DO L 90, p. 13; EE 03/30, p. 64), la cantidad de referencia exenta de la tasa suplementaria era igual a la cantidad de leche o de equivalente de leche entregada o comprada, según la fórmula pertinente, durante el año de referencia. Este último había sido escogido entre los años 1981 y 1983 por los Estados miembros. La República Federal de Alemania había optado por el año 1983.
6 Debido a la persistencia de la producción excedentaria de leche, la Comunidad se vio obligada a reducir aún más la cantidad global inicialmente garantizada a los Estados miembros. Para realizar las diferentes reducciones en lo que se refiere a los productores individuales, la Comunidad aplicó, en el marco del régimen de tasa suplementaria, medidas de diversa naturaleza, como programas de abandono definitivo de la producción lechera o de disminución imperativa de la cantidad de referencia inicialmente concedida, incluso una combinación de los programas.
7 Así, salvo una reducción de la cantidad global garantizada como contrapartida por el abono de indemnizaciones, decidida en 1986, el Reglamento (CEE) nº 775/87 del Consejo, de 16 de marzo de 1987, relativo a la suspensión temporal de una parte de las cantidades de referencia contempladas en el apartado 1 del artículo 5 quater del Reglamento nº 804/68 (DO L 78, p. 5), suspendió temporalmente las cantidades de referencia en un 4 % para la campaña 1987/1988 y en un 5,5 % para la campaña siguiente. Como contrapartida de esta suspensión temporal se fijó una indemnización de 10 ECU por 100 kg para cada uno de dichos períodos.
8 En el marco de la primera prórroga del régimen de tasa inicial, se mantuvo dicha suspensión hasta el 31 de marzo de 1992, en virtud del Reglamento (CEE) nº 1111/88 del Consejo, de 25 de abril de 1988, por el que se modifica el Reglamento nº 775/87 (DO L 110, p. 30), en el porcentaje del 5,5 % para los períodos comprendidos entre 1989 y 1992, modificando, no obstante, el carácter de la compensación. A partir de entonces ésta consistió en una indemnización decreciente que se otorgaba directamente al productor. Así, la indemnización decreciente se rebajó a 8 ECU por 100 kg para la campaña 1989/1990, a 7 ECU por 100 kg para la campaña siguiente y a 6 ECU por 100 kg para la campaña 1991/1992.
9 En el marco de una reducción del 1 % de la cantidad global garantizada, el Reglamento (CEE) nº 3882/89 del Consejo, de 11 de diciembre de 1989, por el que se modifica el Reglamento nº 775/87 (DO L 378, p. 6), redujo al 4,5 % el porcentaje de las cantidades de referencia temporalmente suspendidas, incrementando al mismo tiempo la indemnización prevista en el Reglamento nº 1111/88. Así, el porcentaje de indemnización quedó fijado en 10 ECU por 100 kg para la campaña 1989/1990, en 8,5 ECU por 100 kg para la campaña siguiente y en 7 ECU por 100 kg para la campaña 1991/1992.
10 Tras una nueva disminución del 2 % de las cantidades globales garantizadas, establecida por el Reglamento (CEE) nº 1630/91 del Consejo, de 13 de junio de 1991, que modifica el Reglamento nº 804/68 (DO L 150, p. 19), el Reglamento (CEE) nº 816/92 del Consejo, de 31 de marzo de 1992, que modifica el Reglamento nº 804/68 (DO L 86, p. 83), prorrogó la normativa sobre la tasa suplementaria que expiraba el 31 de marzo de 1992. Esta prórroga se limitó a una única campaña lechera debido a la intención del Consejo de adoptar una nueva normativa aplicable hasta el año 2000 en el marco de la reforma de la Política Agrícola Común.
11 De conformidad con el artículo 1 del Reglamento nº 816/92, que incorporó en el Reglamento (CEE) nº 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968 (DO L 148, p. 13; EE 03/02, p. 146), la letra g) del apartado 3 del artículo 5 quater, las cantidades de referencia temporalmente suspendidas no se incluyeron en las cantidades globales garantizadas. Ello implicó, en la práctica, que se redujeran sin indemnización las cantidades de referencia individuales. No obstante, el Consejo se proponía decidir definitivamente, en el marco de la reforma de la Política Agrícola Común, acerca del futuro de las cantidades de referencia suspendidas.
12 Establecido por el Reglamento nº 3950/92, el nuevo régimen codifica las disposiciones relativas a las cantidades de referencia y a las tasas suplementarias. Sin embargo, no consta en dicho Reglamento la normativa anunciada en el marco de la reforma de la Política Agrícola Común sobre la regulación definitiva de las cantidades de referencia temporalmente suspendidas.
13 En relación con las cantidades suspendidas, el artículo 3 del Reglamento nº 3950/92 dispone:
«La suma de las cantidades de referencia individuales de igual naturaleza no podrá rebasar las cantidades globales correspondientes a determinar para cada Estado miembro.
[...]»
14 El artículo 4 del Reglamento nº 3950/92 establece:
«1. La cantidad de referencia individual disponible de cada explotación será igual a la cantidad disponible a 31 de marzo de 1993, adaptada, en su caso, para cada uno de los períodos considerados, de forma que la suma de las cantidades de referencia individuales de igual naturaleza no rebase la cantidad global correspondiente contemplada en el artículo 3, habida cuenta de las reducciones que puedan imponerse para alimentar la reserva nacional a que hace referencia el artículo 5.
[...]»
15 El Reglamento (CEE) nº 748/93 del Consejo, de 17 de marzo de 1993, que modifica el Reglamento nº 3950/92 (DO L 77, p. 16), tampoco tuvo en cuenta, al establecer las cantidades globales garantizadas únicamente para la campaña 1993/1994, el 4,5 % de las cantidades de referencia ya excluido para la campaña anterior en virtud del Reglamento nº 816/92.
16 Posteriormente, el Reglamento (CEE) nº 1560/93 del Consejo, de 14 de junio de 1993, por el que se modifica el Reglamento nº 3950/92 (DO L 154, p. 30), fijó las cantidades globales garantizadas a cada Estado miembro, señalando, en su segundo considerando, que «la situación del mercado ha hecho necesaria la suspensión temporal de una parte de las cantidades de referencia [...] con arreglo al Reglamento (CEE) nº 775/87; que se ha concedido a los productores una indemnización decreciente durante cinco años para las cantidades suspendidas; que en el Reglamento (CEE) nº 816/92, por el que se prorrogó el régimen de la tasa suplementaria [...] no se incluyeron [...] las cantidades suspendidas previamente habida cuenta de la persistencia de la situación excedentaria, que exigía que la suspensión del 4,5 % de las cantidades de referencia de las entregas se consolidase en una reducción definitiva de las cantidades globales garantizadas; que [en] los Reglamentos finalmente adoptados en el sector de la leche y de los productos lácteos para poner por obra la reforma de la Política Agrícola Común [...] las cantidades en cuestión no han sido aprobadas».
17 La cantidad de referencia individual de que dispone el demandante en el procedimiento principal y cuya reducción definitiva es objeto del litigio comprende, en particular, una cantidad de referencia suplementaria que le ha permitido aumentar su cantidad de referencia inicial. Había adquirido dicha cantidad suplementaria al precio de 1,60 DM por kg de leche, durante la campaña 1990/1991, en el marco de una operación puesta en marcha a escala nacional, y regional, para reducir las cantidades de referencia individuales.
El Derecho alemán y el procedimiento nacional
18 Dicha operación había sido prevista por un reglamento administrativo («Verwaltungsvorschrift») del Ministerium für Landwirtschaft, Weinbau und Forsten del Land Rheinland-Pfalz, de 19 de marzo de 1991, relativo a la concesión de una indemnización por el abandono definitivo de la producción de leche destinada al mercado y a la atribución de cantidades de referencia suplementarias por entregas (MinBl, Rheinland-Pfalz 1991, p. 163; en lo sucesivo, «reglamento administrativo»). Según se desprende de su punto 1.1, dicho reglamento administrativo se aprobó sobre la base, en particular, de las letras a) y c) del apartado 1 del artículo 4 del Reglamento nº 857/84, en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 1183/90 del Consejo, de 7 de mayo de 1990 (DO L 119, p. 27).
19 El apartado 1 del artículo 4 del Reglamento nº 857/84, modificado, dispone:
«A fin de llevar a buen término la reestructuración de la producción lechera a nivel nacional, regional o de zonas de recogida, los Estados miembros podrán, en el marco de aplicación de las fórmulas A y B:
a) - conceder a los productores que se comprometan a abandonar definitivamente la totalidad la producción lechera una indemnización que se pagará en una o varias anualidades;
- conceder a los productores que se comprometan a abandonar definitivamente una parte de su producción lechera una indemnización que se pagará en una o varias anualidades;
b) [...]
c) conceder a los productores que ejerzan la actividad agrícola como actividad principal una cantidad de referencia suplementaria, reúna o no su ganado lechero las condiciones previstas en la letra b).»
20 En virtud del reglamento administrativo, la operación tenía un carácter bifronte. En primer lugar, se abonaba a cada productor dispuesto a abandonar definitivamente la producción lechera una indemnización de 1,60 DM por kg de su cantidad garantizada.
21 Dado que la operación se había saldado con una reducción superior a la inicialmente prevista, las autoridades alemanas ofrecieron el excedente a los productores que desearan aumentar su cuota contra el pago de una cantidad igual al importe abonado por el Land Rheinland-Pfalz en concepto de indemnización a los productores que hubieran abandonado su producción lechera. A este fin, en virtud del punto 3.1.2, un productor que deseara adquirir una cantidad de referencia suplementaria debía celebrar un contrato de cesión con un productor que abandonara su producción y pagar el precio a la caja pública competente.
22 Mediante decisión de 13 de diciembre de 1993, el HZA Trier confirmó la reducción del 4,74 % practicada por la central lechera competente y que se aplica indistintamente tanto a las cantidades de referencia iniciales como a las suplementarias adquiridas por el demandante en el procedimiento principal en el marco de la operación que se había desarrollado durante la campaña 1990/1991.
23 Dado que el recurso presentado contra la decisión del HZA Trier fue desestimado mediante sentencia del Finanzgericht Rheinland-Pfalz, el demandante en el procedimiento principal interpuso un recurso de casación («Revision» alemana) contra dicha sentencia ante el Bundesfinanzhof.
La cuestión prejudicial
24 Por considerar que la solución del litigio de que conoce depende de la validez de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 3 en relación con el apartado 1 del artículo 4 del Reglamento nº 3950/92, el Bundesfinanzhof planteó al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión:
«¿Es compatible con el derecho comunitario y, en especial, con la garantía del derecho de propiedad y con los principios de igualdad de trato y de protección de la confianza legítima la disposición contenida en el artículo 4, apartado 1, en relación con el artículo 3, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 3950/92, mediante la cual, sin mediar indemnización, se transformaron las suspensiones de una parte de las cantidades de referencia atribuidas a los productores, llevadas a cabo en virtud del artículo 5 quater, apartado 3, letra g), del Reglamento (CEE) nº 804/68, modificado por el Reglamento (CEE) nº 816/92 del Consejo, en una reducción permanente, sin excluir de la misma al menos las cantidades de referencia que los productores han ido adquiriendo a título oneroso?»
25 Esta cuestión, relativa a la validez de la conversión de la suspensión temporal de un porcentaje de la cantidad de referencia en una reducción definitiva sin indemnización, ya fue examinada por el Tribunal de Justicia en el asunto en el que recayó la sentencia de 15 de abril de 1997, Irish Farmers Association y otros (C-22/94, Rec. p. I-1809), aún pendiente cuando el Bundesfinanzhof planteó la petición de decisión prejudicial, asunto al que, por lo demás, se refería dicho órgano jurisdiccional en los fundamentos de Derecho de su resolución de remisión.
26 En la sentencia Irish Farmers Association y otros, antes citada, el Tribunal de Justicia declaró que, en la medida en que las disposiciones contenidas en la letra g) del apartado 3 del artículo 5 quater del Reglamento nº 804/68, añadida por el apartado 3 del artículo 1 del Reglamento nº 816/92, y en el artículo 3 del Reglamento nº 3950/92, en su versión resultante del artículo 1 del Reglamento nº 1560/93, convirtieron la suspensión temporal de una parte de la cantidad de referencia en el sentido del Reglamento nº 775/87, sin indemnización, en una reducción definitiva, el examen de los principios generales del Derecho comunitario, tales como el de protección de la confianza legítima, el de no discriminación y el de proporcionalidad, así como el examen del derecho fundamental de propiedad, no habían revelado ningún elemento que pudiera afectar a la validez de dichas disposiciones.
27 El 22 de abril de 1997 el Tribunal de Justicia remitió una copia de la sentencia Irish Farmers Association y otros, antes citada, al Bundesfinanzhof y le preguntó si mantenía su petición.
28 Mediante escrito de 30 de julio de 1997, el Bundesfinanzhof informó al Tribunal de Justicia de que mantenía su petición prejudicial teniendo en cuenta, en particular, los principios de protección de la propiedad y de la confianza legítima, invocados por el demandante en el procedimiento principal en relación con la cuota lechera adicional adquirida sobre la base de asignaciones del Land Rheinland-Pfalz.
29 Habida cuenta de esta respuesta, debe considerarse que la cuestión planteada únicamente se refiere a las cantidades de referencia suplementarias que el demandante en el procedimiento principal adquirió al precio de 1,60 DM por kg de leche.
Sobre las cantidades de referencia suplementarias
30 En efecto, como ha señalado el Abogado General en el punto 29 de sus conclusiones, el presente asunto no revela ningún elemento nuevo capaz de modificar la conclusión a la que llegó el Tribunal de Justicia en el asunto Irish Farmers Association y otros, antes citado, en lo que atañe a la validez del régimen de la conversión y de la reducción definitiva controvertido en el asunto principal.
31 Tampoco puede ponerse en duda la validez de los artículos 3 y 4 del Reglamento nº 3950/92 en lo que atañe a las cantidades de referencia suplementarias que el demandante en el procedimiento principal sólo pudo obtener mediante el pago a la autoridad competente de la cantidad de 1,60 DM por kg.
32 A este respecto debe recordarse, con carácter preliminar, que las cantidades de referencia suplementarias no fueron examinadas solamente en la sentencia Irish Farmers Association y otros, antes citada, sino también en las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 13 de julio de 1995, O'Dwyer y otros/Consejo (asuntos acumulados T-466/93, T-469/93, T-473/93, T-474/93 y T-477/93, Rec. p. II-2071), y de 14 de julio de 1998, Hauer/Consejo y Comisión (T-119/95, Rec. p. I-2713), que resolvieron asuntos en los que se había negado la validez del Reglamento nº 816/92.
33 Un Estado miembro sólo dispone de dichas cantidades de referencia reasignables en la medida en que otros productores hayan liberado cantidades de referencia que inicialmente les habían sido concedidas. En efecto, como se deduce del apartado 1 del artículo 5 quater del Reglamento nº 804/68, incorporado por el Reglamento nº 856/84, la suma de todas las cantidades de referencia individuales concedidas constituye la cantidad global garantizada que no puede ser sobrepasada. Así, la autoridad competente alemana sólo pudo conceder al demandante en el procedimiento principal cantidades de referencia que otros productores habían dejado de utilizar.
34 No obstante, e independientemente del hecho de que el importe pagado por el demandante en el procedimiento principal sea, en el caso de autos, igual al pagado por la autoridad competente en concepto de indemnización por abandono de la producción, el régimen comunitario de cuotas lecheras no crea vínculos jurídicos entre ambas acciones.
35 El régimen comunitario de la tasa suplementaria, si bien autoriza en determinados casos a los Estados miembros, respetando la cantidad global garantizada, a asignar de nuevo cantidades de referencia liberadas, sin transferencia de las tierras a las que están vinculadas, no determina las modalidades de dicha nueva asignación. Por lo tanto, corresponde a los Estados miembros, en ejercicio de la referida autorización, establecer las modalidades de nueva asignación respetando los principios generales y los derechos fundamentales según están reconocidos en Derecho comunitario por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véanse, en particular, las sentencias de 13 de julio de 1989, Wachauf, 5/88, Rec. p. 2609, y de 24 de marzo de 1994, Bostock, C-2/92, Rec. p. I-955) y, en este contexto, pronunciarse sobre una eventual obligación de pago como contrapartida por la nueva asignación.
36 A este respecto, procede señalar que, en caso de adquisición de explotaciones agrícolas, dado que la existencia de una cuota lechera es uno de los elementos para determinar el valor de la tierra, las explotaciones agrícolas con cuotas son más caras que las que carecen de ellas.
37 De estas consideraciones se desprende que el modo de concesión de las cantidades de referencia individuales no influye en su naturaleza jurídica. Por consiguiente, las cantidades de referencia suplementarias no se distinguen de las cantidades de referencia iniciales, sometidas ambas al mismo régimen de suspensión temporal y de reducción definitiva.
38 En cambio, sería contrario al espíritu y al objetivo del régimen de la tasa suplementaria excluir de un programa de suspensión temporal, seguido de una reducción definitiva, cantidades de referencia que, tras su retirada del mercado, son nuevamente admitidas en él al ser asignadas de nuevo a otros productores. Dado que la adquisición de una cantidad de referencia suplementaria es una opción económica que permite a los productores aumentar su volumen de entregas, esos productores contribuyen a aumentar el excedente estructural del sector. Por lo tanto, se justifica que estén obligados a participar en el esfuerzo de reducción exigido a los productores.
39 Como ha señalado el Abogado General en el punto 34 de sus conclusiones, en estas circunstancias, respecto a dicha cantidad de referencia suplementaria, el demandante en el procedimiento principal goza de las mismas prerrogativas y está sometido a las mismas limitaciones que cualquier otro productor titular de una cantidad de referencia inicial.
Sobre el derecho de propiedad y el principio de proporcionalidad
40 En relación, más concretamente, con el derecho de propiedad, cuya violación alega el demandante en el procedimiento principal, el Tribunal de Justicia declaró en los apartados 28 y 29 de la sentencia Irish Farmers Association y otros, antes citada, que la normativa de que se trata forma parte de un régimen destinado a remediar la situación excedentaria en el mercado de la leche y responde, por tanto, a objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad, y que la conversión en reducción definitiva sin indemnización no puede perjudicar a la esencia misma de tal derecho.
41 Procede añadir que, independientemente de la naturaleza jurídica que deba reconocerse a una cantidad de referencia suplementaria, pero habida cuenta del carácter duradero de la situación excedentaria, una reducción definitiva del 4,74 % de una cantidad de referencia suplementaria resulta apropiada y necesaria para el objetivo de esta medida, a saber, la reducción duradera de los excedentes.
42 Por consiguiente, el legislador comunitario no ha sobrepasado los límites de su facultad discrecional, ya que la reducción definitiva del 4,74 % tanto de la cantidad inicial como de la cantidad suplementaria no resulta desproporcionada en relación con su objetivo.
Sobre el principio de confianza legítima
43 Por lo que respecta a la alegación efectuada por el demandante en el procedimiento principal de violación del principio de confianza legítima por la aplicación de la medida de conversión de que se trata a las cantidades de referencia suplementarias, las disposiciones controvertidas no revelan ningún elemento que pueda permitir a los productores que se encuentran en la situación del demandante en el procedimiento principal confiar legítimamente en que dicha cantidad de referencia suplementaria sea considerada de distinta manera en función de su forma de adquisición y que, por lo tanto, quede excluida de la medida de que se trata.
44 De las consideraciones que preceden se deduce que el examen de los principios generales del Derecho comunitario y, en particular, el de confianza legítima, así como del derecho fundamental de propiedad, no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 3 y en el apartado 1 del artículo 4 del Reglamento nº 3950/92 por el hecho de que tales disposiciones hayan convertido, sin indemnización, en una reducción definitiva, la suspensión temporal de un porcentaje de la cantidad de referencia suplementaria otorgada contra el pago de una cantidad.
Decisión sobre las costas
Costas
45 Los gastos efectuados por la Comisión, que ha presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Sexta),
pronunciándose sobre la cuestión planteada por el Bundesfinanzhof mediante resolución de 19 de marzo de 1996, declara:
El examen de los principios generales de Derecho comunitario, y, especialmente, el de confianza legítima, así como del derecho fundamental de propiedad, no ha revelado ningún elemento que pueda afectar a la validez de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 3 y en el apartado 1 del artículo 4 del Reglamento (CEE) nº 3950/92 del Consejo, de 28 de diciembre de 1992, por el que se establece una tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos, por el hecho de que tales disposiciones hayan convertido, sin indemnización, en una reducción definitiva, la suspensión temporal de un porcentaje de la cantidad de referencia suplementaria concedida contra el pago de una cantidad.