CELEX: 62000CJ0146
Telecomunicaciones
Financiación del "servicio universal"
Aportación de los nuevos operadores

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 17 de abril de 2000, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 226 CE, con el fin de que se declare que la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE, del artículo 4 quater de la Directiva 90/388/CEE de la Comisión, de 28 de junio de 1990, relativa a la competencia en los mercados de servicios de telecomunicaciones (DO L 192, p. 10), modificada por la Directiva 96/19/CE de la Comisión, de 13 de marzo de 1996 (DO L 74, p. 13; en lo sucesivo, «Directiva 90/388 modificada»), y del artículo 5, apartados 1 y 3 a 5, de la Directiva 97/33/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de junio de 1997, relativa a la interconexión en las telecomunicaciones en lo que respecta a garantizar el servicio universal y la interoperabilidad mediante la aplicación de los principios de la oferta de red abierta (ONP) (DO L 199, p. 32), al no haber observado las disposiciones mencionadas.
El Derecho comunitario
2 La obligación de prestar el servicio universal de telefonía vocal fija resulta de la Directiva 95/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 1995, relativa a la aplicación de la oferta de red abierta (ONP) a la telefonía vocal (DO L 321, p. 6), sustituida por la Directiva 98/10/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 1998, sobre la aplicación de la oferta de red abierta (ONP) a la telefonía vocal y sobre el servicio universal de telecomunicaciones en un entorno competitivo (DO L 101, p. 24). A estos efectos, el artículo 2, apartado 2, letra f), de la Directiva 98/10 define el servicio universal como un conjunto mínimo definido de servicios de calidad especificada que es accesible a todos los usuarios con independencia de su situación geográfica y, a la luz de las condiciones nacionales específicas, a un precio asequible.
3 La Directiva 98/10 enumera, en sus artículos 5 a 8, las prestaciones que el servicio universal comprende en cualquier caso. Se trata, en particular, de la conexión a la red pública de telefonía fija, los servicios de guía telefónica y los teléfonos públicos de pago.
4 El artículo 1, punto 6, de la Directiva 96/19 introdujo en la Directiva 90/388 ciertas disposiciones relativas al establecimiento del servicio universal, en particular, un nuevo artículo 4 quater, según el cual:
«Sin perjuicio de su armonización por parte del Parlamento Europeo y del Consejo en el marco de la ORA, todo régimen nacional que resulte necesario para que el coste neto del cumplimiento de las obligaciones de servicio universal confiadas a los organismos de telecomunicaciones se reparta con otros organismos, tanto si se trata de un sistema de cánones suplementarios o de un fondo de servicio universal, deberá:
a) aplicarse exclusivamente a empresas que suministren redes públicas de telecomunicaciones;
b) asignar a cada empresa su correspondiente cuota con arreglo a criterios objetivos y no discriminatorios y de conformidad con el principio de proporcionalidad.
Los Estados miembros comunicarán todo régimen de esta índole a la Comisión, de modo que ésta pueda verificar su compatibilidad con el Tratado.
Los Estados miembros permitirán que sus organismos de telecomunicaciones reajusten las tarifas en función de las condiciones específicas del mercado y de la necesidad de garantizar la disponibilidad de un servicio universal asequible; en particular, los Estados miembros les permitirán adaptar las cuotas vigentes que no se rijan por los costes y que eleven el precio de la prestación del servicio universal, con objeto de lograr unas tarifas basadas en los costes reales. Si estos reajustes no se pudieran llevar a cabo antes del 1 de enero de 1998, los Estados miembros afectados deberán informar a la Comisión de la eliminación progresiva de los desequilibrios de tarifas que aún persistan, adjuntando un calendario de aplicación preciso.
[...]».
5 La Directiva 96/19 dispone, en su artículo 2, que los Estados miembros comunicarán a la Comisión, en un plazo de nueve meses a partir de su entrada en vigor, la información necesaria para comprobar la observancia de lo dispuesto en el artículo 1, puntos 1 a 8, de dicha Directiva. Ésta fue publicada el 22 de marzo de 1996 y entró en vigor el 11 de abril de 1996. El período de nueve meses previsto en su artículo 2 concluyó, por tanto, el 11 de enero de 1997.
6 Las disposiciones relativas al servicio universal mencionadas fueron completadas por el artículo 5 de la Directiva 97/33, cuyo tenor es el siguiente:
«1. Cuando un Estado miembro determine, de conformidad con lo dispuesto en el presente artículo, que las obligaciones de servicio universal representan una carga no equitativa para un organismo, establecerá un mecanismo que permita compartir el coste neto de las obligaciones de servicio universal con otros organismos que exploten redes públicas de telecomunicación y servicios de telefonía vocal accesibles al público. Los Estados miembros tendrán debidamente en cuenta los principios de transparencia, no discriminación y proporcionalidad a la hora de establecer las correspondientes aportaciones. Sólo podrán financiarse de esta forma las redes públicas de telecomunicaciones y los servicios de telecomunicaciones accesibles al público, que figuran en la parte 1 del anexo I.
2. Las aportaciones que se efectúen para costear las obligaciones de servicio universal podrán basarse, en su caso, en un mecanismo establecido específicamente a tal efecto y administrado por un órgano independiente de los beneficiarios y/o adoptar la forma de una cuota suplementaria que se añadirá a la cuota de interconexión.
3. Para determinar la carga, en su caso, que representa la prestación del servicio universal, los organismos que tengan obligaciones de servicio universal calcularán, a petición de su autoridad nacional de reglamentación, el coste neto de tales obligaciones de conformidad con el procedimiento establecido en el anexo III. El cálculo del coste neto de las obligaciones de servicio universal será auditado por la autoridad nacional de reglamentación u otro órgano competente, independiente del organismo de telecomunicaciones, y aprobado por la autoridad nacional de reglamentación. Los resultados del cálculo del coste y las conclusiones de la auditoría se pondrán a disposición del público con arreglo al apartado 2 del artículo 14.
4. Cuando esté justificado sobre la base del cálculo del coste neto contemplado en el apartado 3, y teniendo en cuenta los beneficios, si los hubiere, que revierten en el mercado a un organismo que ofrece un servicio universal, las autoridades nacionales de reglamentación determinarán si está justificado establecer un mecanismo que permita compartir el coste neto de las obligaciones de servicio universal.
5. Cuando se establezca un mecanismo para compartir el coste neto de las obligaciones de servicio universal contemplado en el apartado 4, las autoridades nacionales de reglamentación velarán por que los principios aplicados al reparto de los costes y los datos referentes al mecanismo aplicado se pongan a disposición del público con arreglo al apartado 2 del artículo 14.
Las autoridades nacionales de reglamentación velarán por que se publique un informe anual en el que se indique el coste calculado de las obligaciones de servicio universal y se detallen las aportaciones efectuadas por todas las partes interesadas.
6. [...]»
7 El anexo III de la Directiva 97/33 indica la manera de calcular el coste del servicio universal de telefonía vocal. Dicho anexo señala:
«[...]
El coste de las obligaciones de servicio universal se determinará calculando la diferencia entre el coste neto que para un organismo tiene el operar con obligaciones de servicio universal y el correspondiente a operar sin dichas obligaciones.
[...]
El cálculo deberá basarse en los costes imputables a:
i) los elementos de los servicios que sólo pueden prestarse con pérdidas o en condiciones de costes no conformes a las prácticas comerciales normales.
En esta categoría podrán figurar elementos de servicio tales como el acceso a los servicios telefónicos de urgencia, la provisión de un determinado número de teléfonos públicos de pago, la prestación de determinados servicios o el suministro de determinados equipos para personas discapacitadas, etc;
ii) los usuarios finales o grupos de usuarios finales específicos que, teniendo en cuenta el coste del suministro de la red y de la prestación del servicio especificados, los ingresos generados y la eventual fijación de precios mediante promedio geográfico que imponga el Estado miembro, sólo pueden atenderse con pérdidas o en condiciones de costes no conformes a las prácticas comerciales normales.
Esta categoría incluye a los usuarios finales o grupos de usuarios finales que no serán atendidos por un operador comercial al que se hubiera impuesto la obligación de prestar un servicio universal.
[...]
En el cálculo de los costes netos se tendrán en cuenta los ingresos. Los costes y los ingresos se expresarán como previsiones.»
8 El artículo 23, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 97/33 dispone que los Estados miembros adoptarán las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para cumplir dicha Directiva a más tardar el 31 de diciembre de 1997 y que informarán inmediatamente de ello a la Comisión.
El Derecho francés
9 El artículo 22-II de la Ley nº 96/659, de 26 de julio de 1996, de regulación de las telecomunicaciones (en lo sucesivo, «Ley»), preveía que la prestación, por operadores distintos del operador histórico, France Télécom, del servicio de telefonía entre puntos fijos a través de las redes autorizadas en aplicación del artículo L. 33-1 del code des postes et télécomunications (Código postal y de telecomunicaciones; en lo sucesivo, «Código»), modificado por la Ley, sólo se llevaría a cabo a partir del 1 de enero de 1998.
10 Desde 1997 se aplica en Francia un mecanismo de financiación compartida del coste neto de las obligaciones de servicio universal asumidas por France Télécom. Las disposiciones necesarias para ello fueron adoptadas tras la elaboración en 1996 de un documento conocido como «rapport Champsaur» (informe Champsaur). Dicho informe había sido redactado por un grupo de expertos independientes a petición del Gobierno francés.
11 El artículo L. 35-3, punto II, del Código, modificado por la Ley, señala, en particular, que «quienes exploten redes abiertas al público y quienes presten servicios telefónicos al público asumirán los costes imputables a las obligaciones de servicio universal» y que «los métodos de evaluación, compensación y reparto de los costes vinculados a las obligaciones de servicio universal se harán públicos al menos un año antes de su aplicación».
12 El artículo R. 20-31 del Código, en la versión resultante del Decreto nº 97-475, de 13 de mayo de 1997, relativo a la financiación del servicio universal, adoptado en aplicación del artículo L. 35-3 del Código (en lo sucesivo, «Decreto»), prevé un desglose del coste neto del servicio universal en tres elementos:
un elemento denominado C1, que representa el coste neto de las obligaciones tarifarias correspondientes al desequilibrio que resulta de la estructura en vigor de las tarifas telefónicas;
un elemento denominado C2, que corresponde a las obligaciones de reparto geográfico y que tiene por objeto evitar una discriminación basada en la situación geográfica;
un elemento denominado C3, cuya finalidad es cubrir los costes netos de la oferta y de obligaciones como las tarifas específicas de ciertas categorías de abonados, que pretenden garantizarles el acceso al servicio, la cobertura del territorio mediante cabinas telefónicas, una guía universal y el servicio de información correspondiente.
13 El artículo 3 del Decreto previó, únicamente para el año 1997, una evaluación global del conjunto de los tres elementos, C1, C2 y C3, mientras se establecían métodos de cálculo específicos para cada uno de ellos.
14 Para los años 1998 y 1999, el artículo R. 20-32 del Código, introducido por el Decreto, indicó que el elemento C1 se calcularía mediante la siguiente fórmula:
C = 12 x (Pe P) x N, siendo
Pe, la tarifa de abono mensual de referencia, que asciende a 65 FRF antes de impuestos;
P, la tarifa de abono mensual media del año contemplado, que comprende el abono al servicio telefónico, la facturación detallada y los servicios que permiten a un abonado limitar su acceso al servicio telefónico. P se valora teniendo en cuenta el índice de penetración de dichas prestaciones asociadas;
N representa el número medio, en el año considerado, de abonados del operador de servicio universal, excluyendo aquellos que poseen abonos específicos u opciones tarifarias que corresponden a una reabsorción del desequilibrio de las tarifas.
15 El artículo R. 20-33, punto III, del Código, introducido por el Decreto, señala que, hasta el establecimiento de modelos y de una contabilidad adecuados, los costes netos de los abonados situados en las zonas rentables en que no preste servicios un operador en condiciones de mercado se valorarán en un 1% del volumen de negocios del servicio telefónico público entre puntos fijos del operador de servicio universal.
16 El artículo L. 35-3, punto II, 3º, del Código, modificado por la Ley, señala que el operador público deberá reabsorber progresivamente antes del 31 de diciembre de 2000 el desequilibrio que resulte, en el momento de su adopción, de la estructura en vigor de las tarifas telefónicas en relación con el funcionamiento normal del mercado y que, cuando dicho desequilibrio haya sido reabsorbido, es decir, antes del 31 de diciembre de 2000, se dejará de abonar la remuneración correspondiente al elemento C1.
El procedimiento administrativo previo
17 Mediante escrito de 4 de junio de 1997, las autoridades francesas notificaron a la Comisión, con arreglo a la Directiva 96/19, la Ley, que modificaba el Código, así como algunos decretos de desarrollo, entre los que figuraba el Decreto.
18 La Comisión, mediante escrito de 7 de noviembre de 1997, planteó al Gobierno francés determinadas preguntas, en particular, sobre el calendario para el reajuste de la estructura tarifaria de France Télécom y de los métodos de financiación y cálculo del coste neto de las obligaciones de servicio universal. Las autoridades francesas respondieron a dichas preguntas mediante escrito de 4 de diciembre de 1997.
19 La Comisión llegó a la conclusión de que ciertos puntos de las medidas adoptadas por la República Francesa para adaptar su ordenamiento jurídico al artículo 4 quater de la Directiva 90/388 modificada y al artículo 5 de la Directiva 97/33, en relación con el anexo III de ésta, o aplicar dichas disposiciones no respetaban estas últimas. En consecuencia, la Comisión, mediante escrito de 24 de julio de 1998, requirió a la República Francesa para que presentara sus observaciones al respecto.
20 Las autoridades francesas respondieron a este escrito de requerimiento mediante escrito de 4 de noviembre de 1998. Asimismo, el 16 de diciembre de 1998, comunicaron a la Comisión una propuesta de decreto relativo a las tarifas sociales de France Télécom. La Comisión estimó que dichas medidas no eran adecuadas para garantizar la conformidad de la normativa francesa a las disposiciones de las Directivas 90/388 modificada y 97/33, por lo que el 8 de julio de 1999 remitió a la República Francesa un dictamen motivado, con arreglo al artículo 226 CE.
21 Mediante escrito de 3 de diciembre de 1999, las autoridades francesas respondieron al dictamen motivado manteniendo los argumentos ya expuestos en su contestación al escrito de requerimiento. La Comisión decidió, en consecuencia, interponer el presente recurso ante el Tribunal de Justicia.
Sobre el primer motivo, relativo al establecimiento de una financiación compartida en virtud del servicio universal en 1997
22 En su primer motivo, la Comisión alega que no existe ninguna base jurídica para obligar a los nuevos competidores de France Télécom a contribuir a la financiación del servicio universal en 1997. Durante dicho año, France Télécom dispuso de un monopolio casi completo en materia de telefonía vocal fija, que debería haber bastado para financiar el servicio universal. Ahora bien, la Comisión señala que se obligó a ciertos operadores de telefonía móvil a realizar una aportación para financiar el servicio universal en 1997, que se sumó a la cantidad exigida en concepto de interconexión para conectar sus redes a la de France Télécom. No obstante, según esta Institución, el servicio universal ha sido definido en relación con el mercado de la telefonía fija y es totalmente distinto respecto del mercado de la telefonía móvil.
23 En su escrito de réplica, la Comisión precisó que, en cualquier caso, puesto que no se habían respetado los requisitos impuestos por el Derecho comunitario para establecer una financiación compartida con arreglo al servicio universal, no era necesario pronunciarse sobre la cuestión de si podía exigirse una aportación a los operadores de telefonía móvil como tales.
24 El Gobierno francés alega que lo esencial es determinar si la apertura del mercado de la telefonía móvil ha influido sobre el coste neto del servicio universal soportado por France Télécom. Dicho Gobierno afirma que así ocurre desde 1997. En consecuencia, en su opinión, la aportación de los operadores de telefonía móvil a la financiación del servicio universal responde desde dicho año a una necesidad económica.
25 Así, el primer motivo se refiere a la cuestión de si, en el año 1997, era «necesario» establecer un mecanismo de reparto del coste neto del servicio universal, con arreglo al requisito impuesto para el establecimiento de dicho mecanismo por el artículo 4 quater de la Directiva 90/388 modificada.
26 A este respecto, procede, en primer lugar, destacar que, como se desprende del quinto considerando de la Directiva 96/19, la finalidad de la prolongación hasta el 1 de enero de 1998 del monopolio de los operadores históricos en materia de telefonía vocal fija era preservar su equilibrio financiero y permitirles prestar un servicio universal en la red telefónica fija.
27 Asimismo, debe señalarse que, durante el año 1997, France Télécom seguía disponiendo, con excepción de algunas licencias experimentales, de un monopolio en el ámbito de la telefonía vocal fija, donde se aplica la obligación de prestar un servicio universal.
28 Por último, conviene recordar que la Comisión ha señalado que la competencia que existía en 1997 en Francia en el mercado de las telecomunicaciones, tras la apertura del mercado de la telefonía móvil, no creó una situación que hiciera sentir a France Télécom la necesidad de establecer un sistema de financiación compartida del coste neto del servicio universal, refiriéndose precisamente al hecho de que France Télécom disponía en aquel momento de un monopolio casi completo en el ámbito de la telefonía vocal fija.
29 Frente a estas alegaciones de la Comisión, el Gobierno francés se limitó a realizar algunas afirmaciones de carácter general sobre la importancia de la apertura del mercado de la telefonía móvil, sin precisar cómo afectó dicha apertura al coste neto del servicio universal.
30 Ahora bien, las mencionadas afirmaciones de carácter general no bastan, habida cuenta de las alegaciones de la Comisión, para hacer plausible que fuera «necesario» establecer un mecanismo de reparto del coste neto del servicio universal, con arreglo al requisito impuesto para el establecimiento de dicho mecanismo en el artículo 4 quater de la Directiva 90/388 modificada.
31 En estas circunstancias, procede declarar que el primer motivo formulado por la Comisión, tal como fue precisado en su escrito de réplica, está fundado.
Sobre el segundo motivo, relativo al reajuste tarifario
32 En el marco de su segundo motivo, la Comisión recuerda que:
El artículo 4 quater, párrafo tercero, de la Directiva 90/388 modificada introdujo una disposición que obligaba a los Estados miembros a permitir a los operadores de telecomunicaciones «reajustar sus tarifas». El objetivo de esta medida era corregir los desequilibrios en las tarifas, conforme a las cuales, en los Estados miembros, ciertos precios, en particular las cuotas de abono de los domicilios particulares y las llamadas locales, se mantenían a un nivel artificialmente bajo, mientras que se aplicaban precios elevados a otros servicios, como las llamadas interurbanas o internacionales.
Según el tenor de esta misma disposición, cuando el proceso de reajuste no se haya podido llevar a cabo antes del 1 de enero de 1998, los Estados miembros afectados deben informar a la Comisión sobre sus planes de eliminación progresiva de los desequilibrios en las tarifas que aún persistan, adjuntando a dicho informe un calendario de aplicación preciso.
33 Ahora bien, según la Comisión, puesto que el proceso de reajuste no se realizó antes del 1 de enero de 1998, la República Francesa debería haber respetado las obligaciones previstas para dicho caso, especialmente la de comunicar un calendario. No obstante, dicho Estado miembro no respetó dichas obligaciones. A este respecto, la Comisión destaca que el artículo L. 35-3, punto II, 3º, del Código, modificado por la Ley, exigía únicamente que el reajuste tarifario concluyera antes del 31 de diciembre de 2000.
34 En su escrito de dúplica, el Gobierno francés afirma que los ingresos derivados de los abonos al servicio telefónico no cubrían la totalidad del coste de conexión, por lo que el déficit de acceso continuaba cubriéndose gracias a las tarifas aplicadas por France Télécom en las comunicaciones locales. En consecuencia, como reconoce el Gobierno francés, es cierto que, con arreglo a la definición de la Comisión, según la cual deben reajustarse las tarifas de cada servicio, no se procedió a dicho reajuste hasta el 1 de enero de 1998. En lo que respecta al calendario, el Gobierno francés insiste en que resulta muy difícil establecer un calendario que incluya etapas intermedias. En opinión de dicho Gobierno, la fijación de una fecha límite realista respondía a los objetivos de la Directiva 90/388 modificada y permitía garantizar a los operadores que se instalasen en el mercado la transparencia necesaria.
35 Desde el momento en que ha quedado demostrado que el 1 de enero de 1988 no se había realizado plenamente el reajuste tarifario contemplado en el artículo 4 quater, párrafo tercero, de la Directiva 90/388 modificada y que el Gobierno francés no comunicó a la Comisión un informe sobre sus planes para la supresión progresiva de los desequilibrios tarifarios subsistentes, junto a un calendario preciso de ejecución, puede afirmarse que la República Francesa ha incumplido las obligaciones expresamente previstas por dicha disposición. En efecto, no basta para respetar la exigencia de un calendario detallado con mencionar una simple fecha límite, como la prevista en el artículo L. 53-3, punto II, 3º, del Código, modificado por la Ley.
36 Por consiguiente, procede declarar que el segundo motivo formulado por la Comisión está fundado.
Sobre el tercer motivo, relativo al principio y al modo de cálculo del elemento C1
37 En el marco de su tercer motivo, la Comisión recuerda que el anexo III de la Directiva 97/33 dispone, en particular, que el cálculo del coste neto del servicio universal se basa en los costes imputables a los usuarios finales que sólo pueden atenderse con pérdidas o en condiciones de costes no conformes a las prácticas comerciales normales. En consecuencia, dicha Directiva exigía una selección al determinar los usuarios que forman la base para el cálculo del coste neto del servicio universal. A juicio de la Comisión, dicha Directiva no permite incluir en esta base al conjunto de los abonados residenciales sin distinguir su situación. Sin embargo, la Comisión alega, como primera parte de dicho motivo, que al incluir en la fórmula de cálculo del elemento C1 el coste relativo a los abonados residenciales rentables, la República Francesa incluyó en el coste neto del servicio universal costes que no responden a lo exigido a este respecto por la mencionada Directiva.
38 En este contexto, la Comisión considera «abonados rentables» a aquellos cuyo volumen de consumo de servicios de telefonía vocal alcanza un nivel suficiente para que, teniendo en cuenta los costes fijos inherentes a su abono individual y los costes variables vinculados al tráfico telefónico que generan, los ingresos percibidos por el operador por su abono y comunicaciones telefónicas permitan a dicho operador obtener un margen.
39 El Gobierno francés afirma esencialmente que la fórmula de cálculo del elemento C1 se halla justificada por el segundo criterio recogido en el anexo II de la Directiva 97/33, a saber, la inclusión de los costes de los servicios que sólo pueden prestarse en condiciones que no se corresponden a las normas comerciales clásicas. Ahora bien, mientras no se realice el reajuste tarifario, no es posible identificar los abonados a los que se prestan servicios en tales condiciones y, por tanto, seleccionar los abonados que deben incluirse en la base de cálculo del coste neto del servicio universal.
40 A este respecto, ha quedado demostrado que la República Francesa incluyó en la fórmula de cálculo del elemento C1 el coste de todos los abonados residenciales y, por tanto, también el de los abonados rentables. Sobre este extremo, el Gobierno francés se limitó a presentar argumentos de carácter general relacionados con una supuesta imposibilidad para distinguir los abonados con arreglo a los criterios del anexo III de la Directiva 97/33. Por consiguiente, debe señalarse que la República Francesa incluyó en el coste neto del servicio universal costes que no reúnen los requisitos previstos en el mencionado anexo.
41 En la segunda parte de su tercer motivo, la Comisión afirma que la fórmula de cálculo del elemento C1 utilizada en el artículo R. 20-32 del Código, aun en el supuesto de que el principio sobre el que reposa estuviera justificado, no reparte entre las empresas las cargas derivadas de la financiación del servicio universal mediante criterios objetivos, como exige el artículo 4 quater de la Directiva 90/388 modificada. Además, según la Comisión, dicha fórmula no tiene en cuenta el principio de transparencia tal como éste se halla previsto en el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 97/33.
42 La Comisión recuerda a este respecto que la fórmula controvertida se basa en la diferencia entre el precio medio del abono en vigor, P, y el precio teórico de un abono que pueda considerarse reajustado, Pe, cuyo valor se obtiene mediante una comparación internacional con países que se presume han conseguido concluir el reajuste tarifario. No obstante, la fórmula presenta, a su juicio, dos defectos al aplicarla de manera concreta: por una parte, el valor de referencia Pe no está plenamente justificado y, por otra parte, no es posible comparar los valores P y Pe.
43 Por lo que respecta al primer defecto, la Comisión alega que se desprende de las cifras facilitadas por el Gobierno francés en relación con el valor de referencia Pe que este último, con influencia sobre los elementos C1 y C2, no ha sido fijado de manera transparente. En primer lugar, por lo que respecta a la técnica utilizada en el informe Champsaur, la horquilla de tarifas indicada en dicho informe sería muy amplia, puesto que iría de 55 a 75 FRF, lo que supone un margen del 30 %. Ello se debe, en particular, al hecho de que las denominadas cuotas de abono «reajustadas» de los distintos países a los que se recurre para dicha comparación cubren un conjunto de servicios diferentes y, en consecuencia, no comparables. Por otra parte, según la Comisión, el informe Champsaur indica que «el informe ha sido redactado cuando no se conocían los resultados del estudio y de la auditoría relativos a la interconexión, al servicio universal y a las cuentas de France Télécom» y que «constituye, por tanto, un documento de orientación que deberá retomarse a la vista de dichos resultados».
44 Asimismo, por lo que respecta a la cuestión de si el valor Pe es compatible con los datos contables de France Télécom, la Comisión señala que no tiene conocimiento del resultado de los estudios contables que hayan podido realizarse. Si existieran datos contables de este tipo, que permitieran calcular el nivel de equilibrio de la cuota de abono, debería tomarse como referencia dicho valor y no el valor Pe, que es el resultado de comparaciones internacionales demasiado poco precisas. Asimismo, la Comisión destaca que las cifras proporcionadas por las autoridades francesas sobre los ingresos y los costes medios del segmento de acceso y de las llamadas locales muestran que, una vez combinados todos los elementos mencionados, ya no existe ningún déficit. No obstante, no se ha precisado el método utilizado. Por consiguiente, según la Comisión, los datos proporcionados no bastan para demostrar que el valor Pe esté claramente justificado.
45 En cuanto al segundo defecto de la fórmula para el cálculo del elemento C1, la Comisión estima que, para determinar el coste neto del servicio universal, un elemento clave del cálculo es la diferencia entre el valor P y el valor Pe. Para calcular esta diferencia, sería necesario que los valores P y Pe tuvieran bases comparables. Ahora bien, según la Comisión, no ocurre así en el caso de autos. En efecto, a su juicio, por una parte, la facturación detallada se halla incluida en el cálculo del valor Pe, mientras que, a los efectos del cálculo del valor P, dicha facturación es opcional y se cobra. Esta diferencia conlleva un aumento artificial del valor Pe. Por otra parte, el valor Pe comprende, a juicio de dicha Institución, los costes vinculados a la existencia de una lista roja, integrada por los abonados que no desean figurar en la guía telefónica, mientras que el valor P no comprende los ingresos que se derivan de ello. Así, la Comisión estima que, aun en el supuesto de que el cálculo del valor C1 estuviera objetivamente justificado, no se respetaría el principio de transparencia en relación con dicho cálculo.
46 El Gobierno francés, que no discute la obligación de respetar el principio de transparencia, se limita a alegar que el valor Pe se estableció en 65 FRF como resultado de una comparación internacional entre los países en que se consideraba que las tarifas del operador histórico habían sido reajustadas. Esta cifra se halla comprendida en la horquilla de 55 a 75 FRF definida por el informe Champsaur. Además, dicho Gobierno estima que de la Decisión de la Autorité de régulation des télécommunications nº 99-120, de 9 de febrero de 1999, resulta que, como consecuencia del incremento de la cuota del abono telefónico hasta 64,68 FRF, el desequilibrio tarifario fue prácticamente reabsorbido. En consecuencia, el Gobierno francés estima que el valor Pe es suficientemente transparente.
47 En el escrito de réplica, la Comisión sostiene que el Gobierno francés no ha explicado de forma convincente cómo el valor Pe se fijó de manera global en 65 FRF. Según la Comisión, dicho Gobierno se limita a afirmar que la mencionada cifra es el resultado de comparaciones internacionales, sin explicar, no obstante, cómo se armonizaron los abonos de los distintos países. Si bien es cierto que la cifra elegida se sitúa dentro de la horquilla identificada en el informe Champsaur, la Comisión destaca que dicha horquilla es muy amplia y que el propio informe asumía que se realizarían cálculos más precisos en este ámbito.
48 A este respecto, procede destacar que el artículo 5, apartado 1, de la Directiva 97/33 prevé que los Estados miembros que establezcan un mecanismo que permita compartir el coste neto de las obligaciones de servicio universal tendrán debidamente en cuenta el principio de transparencia a la hora de fijar las correspondientes aportaciones.
49 En efecto, habida cuenta del impacto de las cantidades asignadas a los valores de referencia sobre la cuantía de las aportaciones impuestas a los nuevos operadores, es importante que dichos valores se determinen con arreglo a criterios objetivos, tomando en consideración elementos comparables y, por tanto, transparentes, para permitir a dichos operadores calcular sus costes e ingresos probables. Cualquier elemento que haga más difícil el cálculo mencionado dificulta la entrada en el mercado de dichos operadores.
50 Aun cuando, como reconoce la Comisión, no puede excluirse que una comparación internacional constituya un método adecuado para calcular el coste neto de los elementos del servicio universal, es preciso a la vista de las diferencias existentes entre los Estados miembros, mostrarse prudente sobre el resultado de dicha comparación, en especial cuando, a diferencia de lo que ocurre en el Estado miembro objeto de la comparación, en algunos de los países de referencia los servicios son opcionales. Por ello, no se puede utilizar un método de este tipo, en el marco del cálculo del coste neto del servicio universal, sin precisarlo definiendo previamente el conjunto de los servicios contemplados en el abono de base de referencia e intentando volver a calcular, sobre la base de la mencionada lista de servicios, el precio del abono correspondiente en los distintos países afectados, a fin de definir una horquilla de tarifas comparables.
51 En el caso de autos y, sin que, por otra parte, el Gobierno francés lo discuta, el cálculo de C1 se basa en la comparación de parámetros (P y Pe) que reposan sobre bases diferentes. En efecto, el valor P no comprende los ingresos derivados de la facturación detallada, mientras que, en los países tomados como referencia para el cálculo del valor Pe, el abono de base incluye dicha facturación. Por añadidura, aun cuando los ingresos derivados de la inscripción en la lista roja no figuraran ni en el valor P ni en el valor Pe, el Gobierno francés no ha indicado cómo corrigió, al calcular el valor Pe, los valores de los abonos que incluyen automáticamente la posibilidad de inscribirse en una lista roja. En consecuencia, no es posible comparar los parámetros P y Pe.
52 En estas circunstancias, aun admitiendo que el cálculo de P y de Pe se base por separado en criterios objetivos, de la imposibilidad de comparar su valor se desprende que el cálculo del elemento C1, basado en una comparación de este tipo, no puede considerarse transparente en el sentido del artículo 5, apartado 1, de la Directiva 97/33.
53 En consecuencia, debe señalarse que la República Francesa no ha respetado la obligación de transparencia en el cálculo del coste del servicio universal.
54 En consecuencia, procede declarar que el tercer motivo formulado por la Comisión está fundado.
Sobre el cuarto motivo, relativo a la no justificación del importe de ciertos elementos del coste neto del servicio universal
55 En el marco de su cuarto motivo, la Comisión recuerda que el artículo 5, apartado 3, de la Directiva 97/33 dispone que, para determinar la carga que, eventualmente, pueda suponer la prestación del servicio universal, los organismos con obligaciones de servicio universal calcularán el coste neto de tales obligaciones de conformidad con el anexo III de dicha Directiva. El cálculo del coste neto de las obligaciones de servicio universal es auditado por la autoridad nacional de reglamentación u otro órgano competente, independiente del organismo de telecomunicaciones, y aprobado por la autoridad nacional de reglamentación.
56 La Comisión afirma que en la normativa francesa ciertos elementos del coste neto del servicio universal han sido calculados de manera global, incumpliendo la obligación de efectuar un cálculo específico, que resulta del artículo 5, apartado 3, de la Directiva 97/33. En primer lugar, dicha Institución alega que el artículo R. 20-33, punto III, del Código, introducido por el Decreto, valora el elemento relativo a los costes netos de los abonados no rentables en las zonas rentables para los años 1997 y 1998 en un 1 % del volumen de negocios del servicio telefónico público entre puntos fijos del operador del servicio universal. En segundo lugar, la Comisión indica que el artículo 3 del Decreto calcula el coste neto de los distintos elementos del servicio universal para el año 1997 de manera global. En tercer lugar, afirma que el importe de la aportación abonada a France Télécom para compensar los costes de ciertas tarifas sociales ha sido calculado de forma imprecisa.
57 En su contestación a la demanda, el Gobierno francés destaca, en relación con los costes netos de los abonados no rentables en las zonas rentables, que resulta del informe Champsaur que, en aquel momento, todavía no existía un método fiable para efectuar el cálculo. El informe propuso como conclusión una horquilla en la que se basaría el porcentaje global previsto en el artículo R. 20-33, punto III, del Código, introducido por el Decreto. El Gobierno francés duda que sea posible calcular retroactivamente los costes en cuestión. Por lo que respecta al coste del servicio universal para el año 1997, señala que el componente geográfico de dicho coste, estimado en un 3 % del volumen de negocios, resulta de una comparación internacional. El Gobierno francés pretende haber actuado con pragmatismo y cree que un cálculo complejo realizado a posteriori respecto del año 1997 sólo conduciría a una modificación muy marginal. En cuanto a las tarifas sociales, el mencionado Gobierno se remite al Decreto nº 99-162, de 8 de marzo de 1999, relativo al servicio universal de telecomunicaciones, que modificó los artículos R. 20-34 y R. 20-40 del Código, así como el artículo R. 251-28 del Código de la Seguridad Social (JORF de 9 de marzo de 1999, p. 3512), que estableció un nuevo sistema en este ámbito. Dicho sistema prevé una rebaja de carácter social del teléfono para ciertos beneficiarios de ayudas sociales o inválidos de guerra, que se cifró en 27,60 FRF por mes en el año 2000. Dicha rebaja debe financiarse, según el Gobierno francés, mediante un fondo de servicio universal, al que los operadores del servicio telefónico contribuyen de forma proporcional a su cifra de negocios.
58 En su escrito de réplica, el Gobierno francés alega, en primer lugar, que, en 1997 y 1998, las aportaciones de carácter global relativas a los costes netos de los abonados no rentables en las zonas rentables fueron muy superiores a las de 1999 y 2000, años en los que el cálculo se efectuó con arreglo a un modelo. En segundo lugar, la Comisión señala, en lo que respecta al coste neto del servicio universal para el año 1997, que si bien es cierto que el Gobierno francés ha facilitado algunas explicaciones a propósito de los elementos tomados en consideración, no ha explicado cómo dichos elementos condujeron al resultado final. En tercer lugar, dicha Institución afirma que, aunque el sistema de las tarifas sociales ha sido mejorado de cara al futuro, no deja de ser cierto que en 1997 y 1998 se cometió una infracción.
59 En su escrito de dúplica, el Gobierno francés sostiene que, aunque es necesariamente impreciso, el método utilizado en 1997 y en 1998 para calcular los costes netos de los abonados no rentables en las zonas rentables era el único practicable. En su opinión, el impacto de dicho método sobre los nuevos operadores fue, de cualquier manera, muy escaso, dada la cuota de mercado muy limitada que poseían en aquellas fechas. Por otra parte, el Gobierno francés admite que es técnicamente posible calcular retroactivamente el coste del servicio universal para el año 1997 mediante el modelo utilizado más tarde, pero afirma que ello sólo tendría un resultado marginal y resultaría muy delicado, puesto que obligaría a France Télécom a proporcionar una cantidad considerable de información.
60 A este respecto, dado que el artículo 5, apartado 3, de la Directiva 97/33 dispone que el coste neto del servicio universal debe calcularse de conformidad con el anexo III de dicha Directiva, procede señalar que sólo pueden tenerse en cuenta a los efectos de dicho cálculo los costes que son consecuencia directa de la prestación del mencionado servicio. En efecto, el establecimiento de condiciones de competencia iguales para los distintos operadores de telecomunicaciones implica una estructura de costes objetiva y transparente. En consecuencia, la Directiva 97/33 prohíbe que se determinen los elementos del coste neto del servicio universal de manera global o imprecisa, sin efectuar un cálculo específico. Ahora bien, el Gobierno francés no niega que fijó de manera global o imprecisa el coste neto del servicio universal o de algunos de sus elementos, en la medida indicada en el apartado 56 de la presente sentencia.
61 Por consiguiente, procede declarar que el cuarto motivo formulado por la Comisión está fundado.
Sobre el quinto motivo, relativo a los métodos de cálculo del coste neto de ciertos elementos del servicio universal
62 En el quinto motivo, la Comisión alega que ciertos elementos del coste neto del servicio universal fueron definidos con el propósito de incrementar artificialmente dicho coste.
63 En la primera parte de dicho motivo, la Comisión alega que el método aplicado por las autoridades francesas para determinar las zonas no rentables no tomaba en consideración ciertos ingresos, entre otros, los procedentes de la inscripción en la lista roja y de los servicios denominados «confort», que comprenden prestaciones tales como el desvío de llamada, la señal de llamada y la indicación del número.
64 En su contestación a la demanda, el Gobierno francés reconoce la necesidad de incluir los ingresos netos de los servicios «confort» en los ingresos a tener en cuenta a la hora de determinar las zonas no rentables. Admite que los costes y los ingresos de dichos servicios sólo se tuvieron en cuenta a partir del ejercicio 1999. En cambio, alega que no es posible separar el servicio relativo a la inscripción en la lista roja, del servicio de edición de la guía de teléfonos. Por consiguiente, la lista roja no constituye, según el Gobierno francés, un elemento distinto a tener en cuenta en dicho cálculo.
65 En su escrito de réplica, la Comisión alega que debe distinguirse entre, por una parte, las actividades relativas a la gestión de la lista roja y, por otra, las de edición de una guía de teléfonos impresa o electrónica. En su opinión, resulta del artículo 6, apartados 2 y 3, de la Directiva 98/10 que cada operador gestiona una lista roja para sus abonados. El servicio de inscripción en la lista roja se factura al abonado y es, por consiguiente, independiente del coste y de los ingresos derivados de la edición de una guía telefónica.
66 A este respecto, procede, por una parte, recordar que el anexo III de la Directiva 97/33 precisa que en el cálculo del coste neto del servicio universal se tendrán en cuenta los ingresos.
67 Por otra parte, debe destacarse que el artículo 6, apartados 2 y 3, de la Directiva 98/10 dispone que todos los operadores deben colaborar en la elaboración de una guía telefónica facilitando la información pertinente a tal fin, es decir, la información relativa a aquellos de sus abonados que no hayan manifestado su oposición a figurar en ella.
68 Resulta de lo anterior, como ha señalado la Comisión, un principio según el cual cada operador gestiona, en la medida que le corresponde, la lista de aquellos de sus propios abonados que no desean figurar en la lista universal y no comunica el nombre de dichos abonados al editor de la guía telefónica. Cada operador tiene su propia lista roja, cuya elaboración forma parte de la gestión de sus abonados y no del servicio universal. En efecto, el hecho de que los abonados de un nuevo operador paguen por figurar en la lista roja de éste no supone ni un ingreso ni un coste para las actividades de edición de la guía del propio operador histórico.
69 Por consiguiente, procede llegar a la conclusión de que el Gobierno francés debería haber tomado en consideración los ingresos derivados de los servicios «confort» y de la inscripción en la lista roja al calcular el coste neto del servicio universal, a fin de determinar las zonas no rentables.
70 En la segunda parte de su quinto motivo, la Comisión alega que las autoridades francesas no han respetado las reglas previstas en el anexo III de la Directiva 97/33, en la medida en que tuvieron en cuenta, al calcular el coste neto del servicio universal para el año 1998, costes contables que incluían costes históricos, en lugar de incluir exclusivamente costes provisionales.
71 En su contestación a la demanda, el Gobierno francés afirma que se tomaron en consideración correcciones sustanciales de los valores de amortización respecto de los equipos de conmutación y de transmisión, sobre la base de los costes de sustitución, habida cuenta de la marcada tendencia a la baja de los precios de ciertos equipos. En su opinión, tras esta revisión de los valores de amortización, el coste de los equipos considerados era histórico, pero había sido corregido. Resulta difícil prever el coste sin tomar como base ejercicios y previsiones anteriores, que constituyen, por sí mismos, ejes de reflexión de utilidad. A la vista de las dificultades de aplicación que surgirían si el método establecido en 1999 tuviera que aplicarse al año 1998, el Gobierno francés no contempla a priori la posibilidad de corregir las cifras relativas a 1998.
72 A este respecto, procede recordar que el anexo III de la Directiva 97/33 dispone que los costes y los ingresos que se tendrán en cuenta para el cálculo del coste neto del servicio universal serán los provisionales.
73 Ahora bien, debe señalarse que el Gobierno francés reconoce haber tenido en cuenta, al calcular el coste neto del servicio universal para el año 1998, costes contables que incluían costes históricos, incumpliendo las reglas previstas en el anexo III de la Directiva 97/33.
74 En la tercera parte del quinto motivo, la Comisión afirma que, en contra de lo dispuesto por las reglas recogidas en el artículo 5, apartado 4, de la Directiva 97/33, el método de cálculo del coste neto del servicio universal utilizado por las autoridades francesas no tiene en cuenta los beneficios inmateriales vinculados a la prestación del servicio universal, a excepción de la cobertura del territorio nacional mediante cabinas públicas y del servicio de guías telefónicas.
75 En su contestación a la demanda, el Gobierno francés reconoce que no respetó el artículo 5, apartado 4, de la Directiva 97/33 al no tener en cuenta los beneficios inmateriales vinculados a la prestación del servicio universal. Dicho Gobierno añade que no parece posible evaluar a posteriori el coste de dicho elemento del servicio universal.
76 A este respecto, debe recordarse que el artículo 5, apartado 4, de la Directiva 97/33 obliga a los Estados miembros a tener en cuenta, en el cálculo del coste neto del servicio universal, los beneficios, si los hubiere, que revierten en el mercado a un organismo que ofrece dicho servicio.
77 No obstante, procede señalar que el Gobierno francés reconoce que no se tuvo en cuenta en el cálculo una ventaja de este tipo, en violación de la obligación que se deriva del artículo 5, apartado 4, de la Directiva 97/33.
78 En estas circunstancias, procede declarar que el quinto motivo formulado por la Comisión está fundado.
Sobre el sexto motivo, relativo a la no publicación de las aportaciones de los operadores
79 En su sexto motivo, la Comisión recuerda que el artículo 5, apartado 5, párrafo segundo, de la Directiva 97/33 obliga a los Estados miembros a publicar un informe anual en el que se indique el coste calculado de las obligaciones de servicio universal y se detallen las aportaciones efectuadas por todas las partes interesadas. Ahora bien, el informe elaborado por las autoridades francesas para el año 1997 no menciona, según la Comisión, las aportaciones al coste neto del servicio universal efectuadas por todos los operadores afectados.
80 En su contestación a la demanda, el Gobierno francés admite que los informes relativos a los años 1997 y 1998 no responden plenamente a lo exigido por el artículo 5, apartado 5, párrafo segundo, de la Directiva 97/33.
81 En relación con este punto, dado que el Gobierno francés reconoce que el informe relativo al año 1997 no responde plenamente a las exigencias del artículo 5, apartado 5, párrafo segundo, de la Directiva 97/33, procede declarar que el sexto motivo formulado por la Comisión está fundado.
82 A la vista de cuanto antecede, procede declarar que, al no haber observado lo dispuesto en el artículo 4 quater de la Directiva 90/388 modificada y no haber respetado el artículo 5, apartados 1 y 3 a 5, de la Directiva 97/33, la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las mencionadas Directivas.
Decisión sobre las costas
Costas
83 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la Comisión ha pedido que se condene en costas a la República Francesa y al haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta)
decide:
1) Declarar que, al no haber observado lo dispuesto en el artículo 4 quater de la Directiva 90/388/CEE de la Comisión, de 28 de junio de 1990, relativa a la competencia en los mercados de servicios de telecomunicaciones, modificada por la Directiva 96/19/CE de la Comisión, de 13 de marzo de 1996, y no haber respetado el artículo 5, apartados 1 y 3 a 5, de la Directiva 97/33/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de junio de 1997, relativa a la interconexión en las telecomunicaciones en lo que respecta a garantizar el servicio universal y la interoperabilidad mediante la aplicación de los principios de la oferta de red abierta (ONP), la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las mencionadas Directivas.
2) Condenar en costas a la República Francesa.