CELEX: 61994CJ0055
Direktiva 77/249/EGS
Prosto opravljanje storitev

Consiglio
Nazionale Forense je na podlagi člena 177 Pogodbe ES s sklepom z dne
16. decembra 1993, ki ga je Sodišče prejelo 8. februarja 1994, postavilo
dve vprašanji za predhodno odločanje, ki se nanašata na razlago
Direktive Sveta 77/249/EGS z dne 22. marca 1977 o učinkovitem
uresničevanju svobode opravljanja storitev odvetnikov (UL L 78, str.
17).
Vprašanji
sta bili postavljeni v okviru disciplinskega postopka, ki ga je začel
Consiglio dell'Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano (svet
milanske zbornice odvetnikov in zastopnikov, v nadaljevanju: svet
milanske zbornice) proti R. Gebhardu, ki se mu očita, da ni izpolnil
svojih obveznosti na podlagi zakona št. 31 z dne 9. februarja 1982 o
svobodi opravljanja storitev odvetnikov, ki so državljani države članice
Evropske skupnosti (GURI št. 42 z dne 12. februarja 1982), s tem, da je
v Italiji opravljal stalno poklicno dejavnost v odvetniški pisarni, ki
jo je sam ustanovil, in s tem, da je uporabljal naziv „avvocato”.
Iz
spisa in informacij, ki jih je Sodišče pridobilo v odgovor na svoja
pisna vprašanja, izhaja, da R. Gebhard, nemški državljan, od 3. avgusta
1977 v Nemčiji lahko opravlja poklic kot „Rechtsanwalt“. Je član
odvetniške zbornice v Stuttgartu, kjer je „samostojni sodelavec” v
odvetniški pisarni („Bürogemeinschaft“), v tej državi pa nima svoje
odvetniške pisarne.
R.
Gebhard prebiva od marca 1978 v Italiji, skupaj z ženo, ki je
državljanka Italije, in svojimi tremi otroki. Njegovi prihodki so v
celoti obdavčeni v Italiji, državi njegovega stalnega prebivališča.
R.
Gebhard je v Italiji opravljal poklicno dejavnost od 1. marca 1978,
najprej kot sodelavec („con un rapporto di libera collaborazione“) v
pisarni odvetnikov družbenikov v Milanu in nato od 1. januarja 1980 do
začetka leta 1989 kot družbenik („associato“) te pisarne. Glede
dejavnosti, ki jih je opravljal v tej odvetniški pisarni, se mu nič ne
očita.
R.
Gebhard je 30. julija 1989 v Milanu odprl svojo odvetniško pisarno, v
kateri z njim sodelujejo italijanski „avvocati” in „procuratori”. V
odgovor na pisno vprašanje Sodišča je R. Gebhard navedel, da jim je
občasno zaupal zastopanje italijanskih strank na sodišču v Italiji.
R.
Gebhard trdi, da je v Italiji v glavnem opravljal dejavnost pomoči in
zastopanja nemško govorečih oseb v zunajsodnih zadevah (dejavnost, ki
predstavlja 65% njegovega prometa) in dejavnost zastopanja italijansko
govorečih strank v Nemčiji in Avstriji (dejavnost, ki predstavlja 30 %
njegovega prometa). Preostalih 5% se nanaša na pomoč italijanskim
pravnim zastopnikom, ki so se pri zastopanju svojih strank soočili s
težavami nemškega prava.
Nekaj
italijanskih pravnih zastopnikov, vključno z italijanskimi "avvocati“,
katerih družbenik je bil R. Gebhard do leta 1989, je pri svetu milanske
zbornice vložilo pritožbo. Očitali so mu, da je v glavi pisemskega
papirja uporabljal naziv „avvocato“, da je z nazivom „avvocato“
neposredno nastopal pri Preturi in Tribunale di Milano in da je
opravljal poklicne dejavnosti v pisarni „Studio Legale Gebhard“.
Potem
ko je milanska odvetniška zbornica R. Gebhardu prepovedala uporabljati
naziv „avvocato“, je 19. septembra 1991 sprejela odločitev, da njemu
začne proti njemu disciplinski postopek, v katerem mu je očitala, da s
tem, da je v Italiji opravljal stalno poklicno dejavnost v svoji
odvetniški pisarni, in s tem, da je uporabljal naziv „avvocato“, ni
izpolnil obveznosti na podlagi zakona št. 31/82.
R.
Gebhard je 14. oktobra 1991 pri milanski odvetniški zbornici vložil
zahtevo za vpis v imenik odvetnikov. Njegova zahteva je temeljila na
določbah Direktive Sveta 89/48/EGS z dne 21. decembra 1988 o splošnem
sistemu priznavanja visokošolskih diplom, pridobljenih s poklicnim
izobraževanjem in usposabljanjem, ki traja najmanj tri leta (UL 1989, L
19, str. 16), in na tem, da je imel v Italiji več kot desetletne
poklicne izkušnje. Ni razvidno, da bi svet zbornice na podlagi te
zahteve sprejel formalno odločbo.
Disciplinski
postopek proti R. Gebhardu, ki se je začel 19. septembra 1991, je bil
zaključen z odločbo z dne 30. decembra 1992, s katero mu je svet
milanske zbornice izrekel ukrep začasne prepovedi opravljanja poklicne
dejavnosti („sospensione dell'esercizio dell'attività professionale“) za
dobo šestih mesecev.
R.
Gebhard je zoper to odločbo vložil pritožbo pri Consiglio Nazionale
Forense, v kateri je navedel, da se pritožuje tudi zoper domnevano
zavrnitev njegove zahteve za vpis v imenik odvetnikov. V svoji pritožbi
med drugim navaja, da ima poklicne dejavnosti na podlagi Direktive
77/249 pravico opravljati v svoji odvetniški pisarni v Milanu.
Direktiva
77/249 se uporablja za dejavnosti odvetnika, ki jih ta izvaja z
opravljanjem storitev. Ta direktiva določa, da odvetnik pri opravljanju
storitev prevzame poklicni naziv, ki se uporablja v državi članici, iz
katere prihaja, izražen v jeziku ali enem od jezikov te države, z
označbo bodisi poklicnega združenja, ki mu je izdalo dovoljenje za
opravljanje poklica, bodisi sodišča, pred katerim ima pravico opravljati
poklic v skladu z zakonodajo te države (člen 3).
Ta
direktiva razlikuje med dejavnostmi v zvezi z zastopanjem stranke v
sodnih postopkih ali pred javnimi organi in vsemi drugimi dejavnostmi.
Odvetnik
mora pri opravljanju dejavnosti v zvezi z zastopanjem v državi članici
gostiteljici upoštevati pravila poklicnega ravnanja v tej državi, brez
poseganja v obveznosti, ki jih ima v državi članici, iz katere prihaja
(člen 4(2)). Za odvetnika, ki opravlja vse ostale dejavnosti, še vedno
veljajo pogoji in pravila poklicnega ravnanja države članice, iz katere
prihaja, brez poseganja v spoštovanje pravil, ne glede na njihov izvor,
ki urejajo ta poklic v državi članici gostiteljici, zlasti tisti, ki se
nanašajo na nezdružljivost izvajanja dejavnosti odvetnika z izvajanjem
drugih dejavnosti v tej državi, na poklicno molčečnost, odnose z drugimi
odvetniki, prepoved, da bi isti odvetnik zastopal stranke z nasprotnimi
interesi, in javnost delovanja (člen 4(4)).
Člen
4(1) Direktive 77/249 določa, da se „dejavnosti v zvezi z zastopanjem
stranke v sodnih postopkih ali pred javnimi organi [...] v vsaki državi
članici opravljajo pod pogoji, predpisanimi za odvetnike s sedežem v tej
državi, razen pogojev glede prebivališča ali registracije v poklicnem
združenju v tej državi.”
V Italiji je bila Direktiva 77/249 prenesena z zakonom št. 31/82, katerega člen 2 določa:
„(Državljani
države članice, ki lahko v državi članici, iz katere prihajajo,
opravljajo odvetniško dejavnost) lahko začasno (con carattere di
temporaneità) opravljajo poklicno odvetniško dejavnost na sodnem in
zunajsodnem področju v skladu s pogoji, ki so določeni v tem zakonu.
Za
opravljanje poklicnih dejavnosti iz prejšnjega odstavka na ozemlju
Republike ni dovoljeno ustanoviti niti odvetniške pisarne niti glavnega
ali sekundarnega sedeža.“
V
takih okoliščinah je Consiglio Nazionale Forense prekinilo odločanje in
Sodišče pozvalo, naj sprejme odločbo o predhodnih vprašanjih:
„a)      glede
tega, ali je člen 2 zakona št. 31 z dne 9. februarja 1982, ki se nanaša
na svobodo opravljanja storitev odvetnikov, ki so državljani države
članice Evropskih skupnosti (zakon, ki zagotavlja prenos Direktive EGS z
dne 22. marca 1977), to je določba, v skladu s katero „na ozemlju
Republike ni dovoljeno ustanoviti niti odvetniške pisarne niti glavnega
ali sekundarnega sedeža“, združljiv z ureditvijo, ki jo določa navedena
direktiva, glede na to, da v njej ni omenjeno dejstvo, da bi se odprtje
odvetniške pisarne lahko razlagalo kot izraz volje zadevnega odvetnika,
da bo dejavnost opravljal, ne začasno ali priložnostno, ampak stalno;
b)      glede
tega, katera merila – temelječa na trajanju ali pogostosti opravljanja
storitev odvetnika, ki deluje v okviru sistema, ki je določen z navedeno
direktivo – je treba uporabiti pri presoji začasnosti ali stalnosti
tega delovanja.“
Glede
na besedilo vprašanj za predhodno odločanje je treba opomniti, da v
skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišče ni pristojno za odločanje o
združljivosti nacionalnega ukrepa s pravom Skupnosti. Vendar pa je
pristojno za to, da nacionalnemu sodišču poda elemente za razlago prava
Skupnosti in mu s tem omogoči, da v postopku, v katerem odloča, presodi o
združljivosti zakonodaje (glej zlasti sodbo z dne 11. avgusta 1995 v
zadevi Belgapom, C-63/94, Recueil, str. I-2467, točka 7).
Najprej
je treba opozoriti, da se za položaj državljana Skupnosti, ki gre z
namenom opravljanja določene gospodarske dejavnosti v drugo državo
članico, uporablja bodisi poglavje Pogodbe o prostem gibanju delavcev,
bodisi poglavje o pravici do ustanavljanja, bodisi poglavje o storitvah,
ki se med seboj izključujejo.
Ker
se vprašanji v glavnem nanašata na pojma „ustanavljanje” in
„opravljanje storitev”, poglavje o delavcih v postopku v glavni stvari
ni upoštevno in ga zato ni treba obravnavati.
Treba
je poudariti, da se določbe poglavja o storitvah uporabljajo
subsidiarno glede na določbe poglavja o pravici do ustanavljanja, ker,
prvič, člen 59, prvi odstavek, predpostavlja, da imata ponudnik in
prejemnik storitve „sedež” v dveh različnih državah članicah in, drugič,
ker člen 60, prvi odstavek, določa, da se določbe o storitvah
uporabljajo samo, če se ne uporabljajo določbe o pravici do
ustanavljanja. Zato je treba preučiti področje uporabe pojma
„ustanavljanje”.
Pravica
do ustanavljanja, ki jo določajo členi od 52 do 58 Pogodbe je priznana
tako pravnim osebam v smislu člena 58 kot fizičnim osebam, ki so
državljani ene od držav članic. Ob upoštevanju določenih izjem in
pogojev zajema ta pravica na ozemlju vsake druge države članice pravico
začeti in opravljati vse dejavnosti kot samozaposlena oseba ter tudi
ustanavljanje in vodenje podjetij, ustanavljanje agencij, podružnic ali
hčerinskih družb.
Iz
tega izhaja, da je oseba v smislu Pogodbe lahko ustanovljena v več kot
eni državi članici, in sicer, predvsem v primeru družb, z ustanovitvijo
agencij, podružnic ali hčerinskih družb (člen 52) in, kot je Sodišče
odločilo v primeru pripadnikov svobodnih poklicev, z ustanovitvijo
drugega poklicnega sedeža (glej sodbo z dne 12. julija 1984 v zadevi
Klopp, 107/83, Recueil, str. 2971, točka 19).
Zato
je pojem ustanavljanja v smislu Pogodbe zelo širok in državljanu
Skupnosti omogoča, da stalno in neprekinjeno sodeluje na gospodarskem
področju države članice, ki ni njegova matična država, in ima od tega
koristi, in s tem ta pojem na področju dejavnosti samozaposlenih oseb
spodbuja ekonomsko in socialno prepletenost v Skupnosti (glej v tem
smislu sodbo z dne 21. junija 1974 v zadevi Reyners, 2/74, Recueil, str.
631, točka 21).
Vendar
pa, če gre ponudnik storitve opravljati dejavnost v drugo državo
članico, določbe poglavja o storitvah, zlasti člen 60, tretji odstavek,
Pogodbe, določajo, da ta ponudnik v njej opravlja svojo dejavnost
začasno.
Kot
je poudaril generalni pravobranilec, se začasnost obravnavane
dejavnosti presoja ne samo glede na trajanje opravljanja storitve ampak
tudi glede na njeno pogostost, periodičnost ali neprekinjenost. To, da
je opravljanje storitve začasno, ponudniku storitev ne onemogoča, da si v
državi članici gostiteljici zagotovi določeno infrastrukturo (vključno s
pisarno, uradnim ali delovnim prostorom), če je to potrebno za izvedbo
zadevne storitve.
Vendar
je treba ta primer razlikovati od primera R. Gebharda, državljana ene
države članice, ki stalno in neprekinjeno opravlja poklicno dejavnost v
drugi državi članici, v kateri iz svojega poklicnega sedeža ponuja
storitve tudi državljanom te države. Za takega državljana se uporabljajo
določbe poglavja o pravici do ustanavljanja in ne določbe poglavja o
storitvah.
Svet
milanske zbornice je navedel, da je v smislu Pogodbe mogoče šteti, da
ima taka oseba, kot je R. Gebhard, „sedež“ v državi članici, v tem
primeru v Italiji, samo, če je član poklicne zbornice te države, ali
vsaj, če opravlja svojo dejavnost kot sodelavec ali kot družbenik oseb,
ki so njeni člani.
Te trditve ni mogoče sprejeti.
Določbe
o pravici do ustanavljanja vsebujejo pravico začeti in opravljati
dejavnost (glej zlasti zgoraj navedeno sodbo Reyners, točki 46 in 47).
Članstvo v poklicni zbornici je namreč lahko pogoj za začetek in
opravljanje določenih dejavnosti in zato ne more biti pogoj za samo
ustanovitev.
Iz
tega izhaja, da je treba možnost državljana države članice, da
uveljavlja pravico do ustanavljanja, in pogoje za njeno uveljavljanje
preučiti glede na dejavnosti, ki jih namerava opravljati na ozemlju
države članice gostiteljice.
Po
določbah drugega odstavka člena 52, drugi odstavek, je treba pravico do
ustanavljanja uveljavljati pod pogoji, ki jih za svoje državljane
določa zakonodaja države, v kateri se taka ustanovitev izvede.
Če
v državi članici gostiteljici za obravnavane posebne dejavnosti niso
določena nobena pravila, tako da za njihovo opravljanje državljanu te
države članice ni treba izpolnjevati nobenega pogoja posebne
usposobljenosti, ima državljan vsake druge države članice pravico do
ustanovitve na ozemlju države članice gostiteljice in do tega, da v njej
opravlja iste dejavnosti.
Vendar
je lahko za začetek in opravljanje nekaterih dejavnosti kot
samozaposlena oseba določeno spoštovanje pravil, določenih v zakonih ali
drugih predpisih, ki jih upravičuje splošni interes, kot so pravila
glede organiziranosti, usposobljenosti, poklicne etike, nadzora in
odgovornosti (glej sodbo z dne 28. aprila 1977 v zadevi Thieffry, 71/76,
Recueil, str. 765, točka 12). Ta pravila lahko določajo, da smejo,
odvisno od primera, kakšne posebne dejavnosti opravljati samo osebe, ki
imajo diplomo, spričevalo ali drugo dokazilo o formalni usposobljenosti,
osebe, ki so člani poklicne zbornice, ali osebe, za katere veljajo
določena pravila ali nadzor. Določajo lahko tudi pogoje o uporabi
poklicnih nazivov, kot je naziv „avvocato“.
Če
so za začetek ali opravljanje kakšne posebne dejavnosti v državi
članici gostiteljici določeni taki pogoji, jih mora državljan druge
države članice, ki namerava opravljati to dejavnost, načeloma
izpolnjevati. Zato člen 57 določa, da bo Svet sprejel direktive, kot je
zgoraj navedena Direktiva 89/48, ki se bodo na eni strani nanašale na
vzajemno priznavanje diplom, spričeval in drugih dokazil o formalni
usposobljenosti in na drugi strani na usklajevanje nacionalnih predpisov
o začetku in opravljanju dejavnosti kot samozaposlena oseba.
Vendar
iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da morajo nacionalni ukrepi,
ki bi lahko ovirali izvajanje temeljnih svobod, ki jih zagotavlja
Pogodba, ali bi naredili to izvajanje za manj privlačno, izpolnjevati
štiri pogoje: da se uporabljajo nediskriminatorno, da jih upravičujejo
nujni razlogi v splošnem interesu, da so primerni za zagotovitev cilja,
ki ga zasledujejo, in da ne presegajo tega, kar je nujno potrebno za
uresničitev tega cilja (glej sodbo z dne 31. marca 1993 v zadevi Kraus,
C-19/92, Recueil, str. I-1663, točka 32).
Prav
tako države članice pri uporabi nacionalnih določb ne smejo prezreti
znanj in usposobljenosti, ki jih je zadevna oseba že pridobila v drugi
državi članici (glej sodbo z dne 7. maja 1991 v zadevi Vlassopoulou,
C-340/89, Recueil, str. I-2357, točka 15). Zato morajo upoštevati
enakovrednost diplom (glej zgoraj navedeno sodbo Thieffry, točki 19 in
27) in če je potrebno, opraviti primerjalni preizkus med znanji in
usposobljenostmi, ki jih zahtevajo nacionalne določbe, in tistimi, ki
jih ima zadevna oseba (glej zgoraj navedeno sodbo Vlassopoulou, točka
16).
Glede na navedeno je treba na postavljena vprašanja Consiglio Nazionale Forense odgovoriti:
-      začasnost
opravljanja storitev, določena v členu 60(3) Pogodbe ES, se presoja
glede na njeno trajanje, pogostost, periodičnost in neprekinjenost;
-      ponudnik
storitev v smislu Pogodbe si v državi članici gostiteljici lahko
zagotovi infrastrukturo, ki je potrebna za izvedbo storitve;
-      za
državljana ene države članice, ki stalno in neprekinjeno opravlja
poklicno dejavnost v drugi državi članici, v kateri iz svojega
poklicnega sedeža ponuja storitve tudi državljanom te države, se
uporabljajo določbe poglavja o pravici do ustanavljanja in ne določbe
poglavja o storitvah;
-      možnost
državljana države članice, da uveljavlja pravico do ustanavljanja, in
pogoje za njeno uveljavljanje je treba preučiti glede na dejavnosti, ki
jih namerava opravljati na ozemlju države članice gostiteljice;
-      če
za začetek opravljanja kakšne posebne dejavnosti v državi članici
gostiteljici niso določena nobena pravila, ima državljan vsake druge
države članice pravico do ustanovitve na ozemlju države članice
gostiteljice in do tega, da v njej opravlja to dejavnost. Nasprotno pa,
če so za začetek ali opravljanje kakšne posebne dejavnosti v državi
članici gostiteljici določeni pogoji, jih mora državljan druge države
članice, ki namerava opravljati to dejavnost, načeloma izpolnjevati;
-      vendar
pa morajo nacionalni ukrepi, ki bi lahko ovirali izvajanje temeljnih
svobod, ki jih zagotavlja Pogodba, ali bi naredili to izvajanje za manj
privlačno, izpolnjevati štiri pogoje: da se uporabljajo
nediskriminatorno, da jih upravičujejo nujni razlogi v splošnem
interesu, da so primerni za zagotovitev cilja, ki ga zasledujejo, in da
ne presegajo tega, kar je nujno potrebno za uresničitev tega cilja;
-
Prav tako morajo države članice
upoštevati enakovrednost diplom in če je potrebno, opraviti primerjalni
preizkus med znanji in usposobljenostmi, ki jih zahtevajo nacionalne
določbe, in tistimi, ki jih ima zadevna oseba.

Stroški
Stroški,
ki so jih priglasile vlade Italije, Grčije, Španije, Francije in
Združenega kraljestva ter Komisija Evropskih skupnosti, ki so Sodišču
predložile stališča, se ne povrnejo. Ker je ta postopek za stranki v
postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred nacionalnim
sodiščem, to odloči o stroških.
Iz teh razlogov je Sodišče razsodilo:
1)
Začasnost
opravljanja storitev, določena v členu 60(3) Pogodbe ES, se presoja
glede na njeno trajanje, pogostost, periodičnost in neprekinjenost.
2)
Ponudnik
storitev v smislu Pogodbe si v državi članici gostiteljici lahko
zagotovi infrastrukturo, ki je potrebna za izvedbo storitve.
3)
Za
državljana ene države članice, ki stalno in neprekinjeno opravlja
poklicno dejavnost v drugi državi članici, v kateri iz svojega
poklicnega sedeža ponuja storitve tudi državljanom te države, se
uporabljajo določbe poglavja o pravici do ustanavljanja in ne določbe
poglavja o storitvah.
4)
Možnost
državljana države članice, da uveljavlja pravico do ustanavljanja, in
pogoje za njeno uveljavljanje je treba preučiti glede na dejavnosti, ki
jih namerava opravljati na ozemlju države članice gostiteljice.
5)
Če
za začetek opravljanja kakšne posebne dejavnosti v državi članici
gostiteljici niso določena nobena pravila, ima državljan vsake druge
države članice pravico do ustanovitve na ozemlju države članice
gostiteljice in do tega, da v njej opravlja to dejavnost. Nasprotno pa,
če so za začetek ali opravljanje kakšne posebne dejavnosti v državi
članici gostiteljici določeni pogoji, jih mora državljan druge države
članice, ki namerava opravljati to dejavnost, načeloma izpolnjevati.
6)
Nacionalni
ukrepi, ki bi lahko ovirali izvajanje temeljnih svobod, ki jih
zagotavlja Pogodba, ali bi naredili to izvajanje za manj privlačno,
morajo izpolnjevati štiri pogoje: da se uporabljajo nediskriminatorno,
da jih upravičujejo nujni razlogi v splošnem interesu, da so primerni za
zagotovitev cilja, ki ga zasledujejo, in da ne presegajo tega, kar je
nujno potrebno za uresničitev tega cilja.
7)
Države
članice morajo upoštevati enakovrednost diplom in če je potrebno,
opraviti primerjalni preizkus med znanji in usposobljenostmi, ki jih
zahtevajo nacionalne določbe, in tistimi, ki jih ima zadevna oseba.
Podpisi
*
Jezik postopka: italijanščina.