CELEX: 62002CJ0247
Direktyva 93/37/EEB
Viešasis darbų pirkimas
Sutarties sudarymas
Perkančiosios organizacijos teisė rinktis tarp pigiausio ir ekonomiškai naudingiausio pasiūlymo

Prašymas priimti prejudicinį sprendimą yra pateiktas dėl 1993 m. birželio 14 d. Tarybos direktyvos 93/37/EEB dėl viešojo darbų
pirkimo sutarčių sudarymo tvarkos derinimo (OL L 199, p. 54, toliau – direktyva) 30 straipsnio 1 dalies išaiškinimo.
Šis prašymas pateiktas byloje
Sintesi SpA
(toliau tekste –
Sintesi
) prieš
l’Autorità per la Vigilanza sui Lavori Pubblici
(Viešųjų darbų priežiūros tarnybą, toliau – Tarnyba) dėl viešųjų darbų pirkimo, skelbiant ribotą konkursą.

Teisinis pagrindas

Bendrijos teisė
Direktyvos konstatuojamosios dalies antrojoje pastraipoje teigiama „<...> vienu metu įtvirtinus įsisteigimo laisvę ir laisvę
teikti paslaugas pagal viešojo darbų pirkimo sutartis, sudarytas valstybėse narėse valstybės, regioninės ar vietos valdžios
institucijų arba kitų viešosios teisės reguliuojamų įstaigų vardu, būtina ne tik panaikinti atskirose šalyse taikomus viešojo
darbų pirkimo sutarčių sudarymo apribojimus, bet ir suderinti atskirų šalių viešojo darbų pirkimo sutarčių sudarymo tvarką“.
Direktyvos 30 straipsnio 1 dalyje nustatyta:
„Perkančiosios organizacijos sutartis sudaro remdamosi šiais kriterijais:
a)      arba tik siūloma mažiausia kaina;
b)      arba kai sutartis sudaroma su ekonomiškai naudingiausio pasiūlymo konkursui pateikėju, įvairiais kriterijais pagal sutartį:
pvz., kaina, baigimo terminai, eksploatacijos išlaidos, pelningumas, techniniai pranašumai.“

Nacionalinė teisė
Direktyvos 30 straipsnio 1 dalis į Italijos teisę buvo perkelta 1994 m. vasario 11 d. Įstatymo Nr. 109 21 straipsniu (GURI
Nr. 411994 m. vasario 19 d., p. 5, toliau – Įstatymas Nr. 109/1994), kuris yra pagrindinis įstatymas, reglamentuojantis viešąjį
darbų pirkimą.
Įstatymo Nr. 109/1994 21 straipsnio 1 ir 2 dalių nagrinėjamų faktų atsiradimo metu galiojusiose redakcijose nurodoma:
„Sutarties sudarymo kriterijai – Perkančiosios organizacijos
1.      Paskelbus atvirą ar ribotą konkursą, sutartys sudaromos vadovaujantis mažiausios kainos, kuri yra mažesnė už skelbime nurodytąją,
kriterijumi ir kuri nustatoma šitaip:
<...>
Paskelbus viešąjį konkursą, taip pat koncesijų suteikimą riboto konkurso būdu, sutartys yra sudaromos remiantis ekonomiškai
naudingiausio pasiūlymo kriterijumi, nustatomu atsižvelgiant, nelygu darbų pobūdis, į šias aplinkybes:
<...>“

Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
1991 m. vasario mėnesį Brescia miestas (Italija) koncesijos sutartimi įpareigojo
Sintesi
pastatyti bei valdyti požeminę automobilių stovėjimo aikštelę.
1999 m. gruodžio mėnesį sudaryta Brescia miesto ir
Sintesi
sutartis numatė koncesininko pareigą, ieškant rangovų atlikti darbus paskelbti Europos masto ribotą konkursą, kaip numatyta
viešąjį darbų pirkimą reglamentuojančiuose Bendrijos teisės aktuose.
1999 m. balandžio 22 d.
Europos Bendrijų oficialiajame leidinyje Sintesi
paskelbė ribotą konkursą, kaip atrankos kriterijų nurodydama ekonomiškai naudingiausią pasiūlymą, nustatomą įvertinus kainą,
techninius privalumus bei darbų atlikimo laiką.
Po išankstinės atrankos etapo
Sintesi
šią atranką praėjusioms įmonėms išsiuntė kvietimus teikti pasiūlymus bei konkurso sąlygas.
Ingg. Provera e Carrassi SpA
(toliau –
Provera
), viena iš pakviestų pateikti pasiūlymą bendrovių, paprašė pratęsti jos padavimo terminą. Šis prašymas buvo patenkintas.
Vėliau ši bendrovė pranešė, kad nedalyvaus konkurse, nes jį laiko neteisėtu.
2000 m. gegužės 29 d.
Sintesi
nusprendė sudaryti sutartį su ekonomiškai naudingiausią pasiūlymą pateikusiu konkurso dalyviu.
Gavusi naują
Provera
skundą, Tarnyba 2000 m. liepos 26 d.
Sintesi
pranešė, kad ji laiko sutarties sudarymo procedūrą neteisėta, nes ši prieštarauja Įstatymui Nr. 109/1994, ir 2000 m. gruodžio
7 d. priėmė Sprendimą Nr. 53/2000, kuriame sakoma:
„1)      pagal Rėminį įstatymą Nr. 109/1994, reglamentuojantį viešąjį darbų pirkimą, sutartis turi būti sudaroma vadovaujantis tik
mažiausios kainos kriterijumi, o ekonomiškai naudingiausio pasiūlymo kriterijų galima taikyti tik tuomet, kai skelbiamas viešasis
konkursas statybų bei viešųjų darbų valdymo koncesijai;
2)      pirmiau išvardytos taisyklės taikomos visiems darbų pirkimams, neatsižvelgiant į jų vertę net ir tais atvejais, kai ji viršija
Bendrijos nustatytą ribą, ir jų negalima laikyti prieštaraujančiomis Direktyvos 93/37/EEB 30 straipsnio 1 daliai <...>;
3)      tais atvejais, kai įstatymas suteikia teisę taikant ekonomiškai naudingiausio pasiūlymo kriterijų, taigi ne šiuo nagrinėjamuoju
atveju, vertinti techninius privalumus, vertinant reikia atsižvelgti į tai, kad konkurentai taip pat gali iš dalies pakeisti
projektą.“

Sintesi
šį sprendimą apskundė prašymą dėl prejudicinio sprendimo pateikusiame teisme, kaip vieną iš skundo teisinių pagrindų nurodydama
direktyvos 30 straipsnio 1 dalies pažeidimą.
Ji teigia, kad ši direktyvos nuostata du kriterijus – „mažiausios kainos“ ir „ekonomiškai naudingiausio pasiūlymo“ – taikomus
viešai perkant darbus, laiko lygiaverčiais. Remdamasi Įstatymu Nr. 109/1994 ir neleisdama taikyti ekonomiškai naudingiausio
pasiūlymo kriterijaus sudarant viešojo darbų pirkimo sutartį riboto konkurso būdu, Tarnyba pažeidė direktyvos 30 straipsnio
1 dalį.
Prašymą dėl prejudicinio sprendimo pateikęs teismas pažymi, kad įstatymo Nr. 109/1994 21 straipsnio 1 dalimi siekiama užtikrinti
viešojo darbų pirkimo skaidrumą, tačiau abejoja, ar ši nuostata neriboja laisvos konkurencijos, nes tik kaina nėra kriterijus,
galintis užtikrinti geriausio pasiūlymo pasirinkimą.
Prašymą dėl prejudicinio sprendimo pateikęs teismas taip pat pažymi, kad minėta automobilių stovėjimo aikštelė bus Brescia
miesto istoriniame centre. Tai reiškia, kad jos statyba bus labai sudėtinga, ir norint išrinkti įmonę, kuri gebėtų geriausiai
atlikti statybos darbus, reikia išnagrinėti ir technines pasiūlymų, kuriuos pateikė dalyviai, detales.
Šioje situacijoje
Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia
nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir kreipėsi į Teisingumo Teismą dėl prejudicinio sprendimo šiais dviem klausimais:
„1)      Ar Direktyvos <...> 30 straipsnio 1 dalis tiek, kiek ji suteikia perkančiajai organizacijai teisę laisvai pasirinkti tarp
mažiausios kainos ir ekonomiškai naudingiausio pasiūlymo kriterijų, įgyvendina EB sutarties 85 (dabar 81 straipsnis) straipsnyje
įtvirtintą laisvos konkurencijos principą, kuris reikalauja, kad visi pasiūlymai, pateikti atsiliepiant į kvietimus bendrojoje
rinkoje teikti pasiūlymus, būtų vertinami taip, kad netrukdytų, neribotų ir neiškraipytų jų tarpusavio konkurencijos?
2)      Ir ar direktyvos <...> 30 straipsnio 1 dalis draudžia 1994 m. vasario 11 d. Įstatymo Nr. 109/1994 21 straipsnio 1 dalyje numatytą
reikalavimą, neleidžiantį perkančiajai organizacijai, vykdančiai atvirą ar ribotą konkursą viešai įsigyti darbus, naudoti
ekonomiškai naudingiausio pasiūlymo kriterijų ir taip visais atvejais nustatantį privalomą mažiausios kainos kriterijaus naudojimą?“

Dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą priimtinumo
Italijos vyriausybė abejoja prašymo priimti prejudicinį sprendimą priimtinumu, nes mano, kad pateikti klausimai yra tik teorinio
pobūdžio.
Europos Bendrijų Komisija abejoja dėl to, ar direktyvos 30 straipsnis taikytinas pagrindinėje byloje, nes šiuo atveju atrankos
procedūrą organizavo pats darbų koncesininkas.
Komisija pabrėžia, kad pagal direktyvos 3 straipsnio 3 ir 4 dalis tik pats darbų koncesininkas, kuris tuo pat metu yra ir
tuos darbus perkanti organizacija, nurodyta 1 straipsnio b punkte, privalo laikytis visų direktyvos nuostatų, reglamentuojančių
trečiųjų asmenų darbą. Darbų koncesininkai, kurie nėra darbus perkančios organizacijos, privalo laikytis tik direktyvos 11 straipsnio
4, 6, 7 ir 9–13 dalyse bei 16 straipsnyje numatytų informavimo taisyklių.
Iš nusistovėjusios teismų praktikos aišku, kad procedūra pagal EB 234 straipsnį yra bendradarbiavimo tarp Teisingumo Teismo
ir nacionalinių teismų procedūra (žr. 1992 m. liepos 16 d. Sprendimo
Lourenço Dias
, C‑343/90, Rink. p. I‑4673, 14 punktą ir 2004 m. kovo 18 d. Sprendimo
Siemens ir ARGE Telekom
, C‑314/01, Rink. p. I‑0000, 33 punktą bei ten minimą Teisingumo Teismo praktiką).
Šioje bendradarbiavimo procedūroje bylą nagrinėjantis nacionalinis teisėjas vienintelis tiesiogiai žino nagrinėjamos bylos
faktus ir turės prisiimti atsakomybę už būsimą teismo sprendimą, todėl jis gali geriau, atsižvelgdamas į bylos ypatybes, įvertinti,
ar tam, kad galėtų priimti sprendimą, jam reikia prejudicinio sprendimo, ir Teisingumo Teismui užduodamo klausimo aktualumą
(žr.,
inter alia
, minėto sprendimo
Lourenço Dias
, 15 punktą; 2002 m. sausio 22 d. sprendimo
Canal Satélite Digital
, C‑390/99, Rink. p. I‑607, 18 punktą ir minėto sprendimo
Siemens ir ARGE Telekom
, 34 punktą).
Šiuo atveju nėra akivaizdu, kad direktyvos 30 straipsnio išaiškinimas bus visiškai nenaudingas sprendžiant pagrindinę bylą,
juolab, kaip matyti iš kreipimosi dėl prejudicinio sprendimo, Brescia miesto ir
Sintesi
pasirašyta sutartimi pastaroji, kaip koncesininkas, buvo įpareigota paskelbti Europos masto ribotą konkursą pagal Bendrijos
teisės reikalavimus viešojo darbų pirkimo srityje pagrindinėje byloje svarstomiems darbams atlikti.
Taigi prašymas priimti prejudicinį sprendimą laikytinas priimtinu.

Dėl prejudicinių klausimų
Savo klausimais, kuriuos geriausia nagrinėti kartu, nacionalinis teismas klausia, ar direktyvos 30 straipsnio 1 dalis draudžia
nacionaliniuose teisės aktuose, reglamentuojančiuose viešąjį darbų pirkimą atviro arba riboto konkurso būdu, įpareigoti perkančiąsias
organizacijas naudoti tik mažiausios kainos kriterijų. Ypač – ar atsakymas į šį klausimą būtinai turi būti teigiamas, atsižvelgiant
į tikslą, kurio siekiama šia nuostata – užtikrinti veiksmingą konkurenciją vykdant viešuosius pirkimus.

Teismui pateiktos pastabos
Anot
Sintesi,
direktyvos 30 straipsnio 1 dalis, leisdama perkančiajai organizacijai renkantis atrankos kriterijų pasirinkti tarp mažiausios
kainos ir ekonomiškai naudingiausio pasiūlymo, įgyvendina laisvos konkurencijos principą. Perkančiosios organizacijos laisvės
rinktis sumažinimas iki paprasto pasiūlymus pateikusių asmenų siūlomų kainų sulyginimo, kaip tai numato Įstatymo Nr. 109/1994
21 straipsnis, neleistų išrinkti geriausio galimo pasiūlymo, todėl prieštarautų EB 81 straipsniui.

Provera
ir Italijos vyriausybė teigia, kad nacionalinis įstatymų leidėjas priimdamas įstatymą Nr. 109/1994 siekė kovoti su korupcija
viešojo darbų pirkimo sektoriuje, panaikindamas pirkimo administratoriaus laisvę priimti sprendimus šiuo klausimu bei nustatydamas
skaidrias procedūras, galinčias užtikrinti laisvą konkurenciją.
Iš pačio 30 straipsnio 1 dalies teksto matyti, kad direktyva visiškai negarantuoja perkančiajai organizacijai teisės laisvai
pasirinkti vieną iš kriterijų, taip pat nenumato tam tikrų aplinkybių, kurioms esant turėtų būti naudojamas vienas ar kitas
kriterijus. Ši nuostata tik išvardija du galimus taikyti kriterijus, bet nenurodo atvejų, kada juos reikėtų taikyti.
Pasiūlymus pateikusių asmenų teisės nebūtų pažeistos, jei nacionalinis įstatymų leidėjas numatytų, kad atviro arba riboto
konkurso atveju reikia taikyti mažiausios kainos kriterijų, nes visiems būtų taikomas tas pats iš anksto apibrėžtas atrankos
kriterijus.
Graikijos ir Austrijos vyriausybės pritaria šiam aiškinimui.
Austrijos vyriausybė teigia, kad direktyvos 30 straipsnyje nėra perkančiajai organizacijai skirtų nuorodų, kada ir kurį iš
dviejų lygiaverčių kriterijų taikyti. Taigi teisė pasirinkti kriterijų, kuris leistų nustatyti geriausią variantą atsižvelgiant
į poreikius ir kainos bei kokybės santykį, paliekama perkančiajai organizacijai. Tačiau ši nuostata nedraudžia nacionaliniam
įstatymų leidėjui, atsižvelgiant į tam tikros rinkos ypatumus, pačiam nustatyti, kad bus naudojami abu arba vienas iš kriterijų,
nes direktyva perkančiajai organizacijai nesuteikia subjektyvios teisės pasirinkti vieną iš dviejų.
Komisija taip pat mano, kad direktyva nė vienam iš 30 straipsnio 1 dalyje numatytų kriterijų neteikia pirmenybės. Ši nuostata
skirta apriboti perkančiosios organizacijos teisę pasirinkti kitą, direktyvoje nenumatytą, viešojo darbų pirkimo kriterijų,
tačiau ji įsakmiai nenurodo, kurį iš jų pasirinkti. Siekiant išvengti perkančiosios organizacijos piktnaudžiavimų bei užtikrinti
sveiką įmonių konkurenciją, nėra esminio skirtumo, ar sutartis bus sudaroma vadovaujantis mažiausios kainos, ar ekonomiškai
naudingiausio pasiūlymo kriterijais. Papildomai reikėtų, kad atrankos kriterijai būtų aiškiai nurodyti pirkimo skelbime bei
taikomi objektyviai ir nediskriminuojant.
Kiekvienu konkrečios sutarties sudarymo atveju tinkamiausią kriterijų turėtų išsirinkti perkančioji organizacija arba nacionalinis
įstatymų leidėjas, kuris galėtų priimti teisės aktą, taikomą visiems viešiesiems darbų pirkimams arba tik tam tikroms viešojo
pirkimo rūšims.
Komisija pastebi, kad šiuo atveju Įstatymo Nr. 109/1994 21 straipsnio 1 dalis reikalauja taikyti mažiausios kainos kriterijų
tam, kad būtų užtikrintas kuo didesnis su viešuoju darbų pirkimu susijusių operacijų skaidrumas, o tai atitinka direktyvos
tikslą – užtikrinti veiksmingos konkurencijos plėtotę. Todėl ši nuostata neprieštarauja direktyvos 30 straipsnio 1 daliai.

Teisingumo Teismo atsakymas
Reikėtų priminti, kad pagal direktyvos dešimtą konstatuojamąją dalį jos tikslas yra veiksmingos konkurencijos plėtotė viešojo
darbų pirkimo sutarčių srityje (žr. 1999 m. rugsėjo 16 d. Sprendimo
Fracasso ir Leitschutz
, C‑27/98, Rink. p. I‑5697, 26 punktą; 2001 m. lapkričio 27 d. Sprendimo
Lombardini ir Mantovani
, C‑285/99 ir C‑286/99, Rink. p. I‑9233, 34 punktą ir 2002 m. gruodžio 12 d. Sprendimo
Universale-Bau ir kt
., C‑470/99, Rink. p. I‑11617, 89 punktą).
Be to, šis tikslas yra konkrečiai minimas direktyvos 22 straipsnio 2 dalies antrojoje pastraipoje, kurioje nurodyta, kad tada,
kai perkančioji organizacija sudaro rangos sutartį taikydama riboto konkurso procedūrą, visais atvejais konkurse dalyvauti
kviečiamų kandidatų skaičius turi užtikrinti tikrą konkurenciją.
Siekiant veiksmingos konkurencijos plėtotės, direktyvoje numatyta, kad sutarčių sudarymas turi būti suorganizuotas taip, jog
perkančioji organizacija, vadovaudamasi objektyviais kriterijais, galėtų palyginti įvairius pasiūlymus bei išsirinkti geriausią
(minėto sprendimo
Fracasso
ir Leitschutz
31 punktas).
Todėl 30 straipsnio dalyje ir numatyti kriterijai, kuriais vadovaudamasi perkančioji organizacija sudaro viešojo pirkimo sutartis,
– tai arba tik mažiausios kainos kriterijus, arba kai sutartis pasirašoma su ekonomiškai naudingiausią pasiūlymą pateikusiu
asmeniu, – įvairūs kriterijai, atsižvelgiant į sutarties pobūdį, pavyzdžiui, kainą, atlikimo terminus, naudojimosi kainą,
rentabilumą, techninius privalumus.
Nacionalinės teisės nuostata, kaip antai pagrindinėje byloje, ribojanti perkančiosios organizacijos laisvę pasirinkti kriterijų
savo nuožiūra, kai atranka vykdoma atviro arba riboto konkurso būdu, ir nustatanti, kad vienintelis atrankos kriterijus yra
mažiausia kaina, nesudaro kliūčių perkančiajai organizacijai palyginti įvairius pasiūlymus bei išsirinkti geriausiąjį, remiantis
iš anksto nustatytu objektyviu ir vienu iš direktyvos 30 straipsnio 1 dalyje nurodytų kriterijumi.
Tačiau bendrai ir abstrakčiai nustatydamas vienintelį kriterijų, kuriuo vadovaujantis sudaromos viešojo darbų pirkimo sutartys,
nacionalinis įstatymų leidėjas atima iš perkančiųjų organizacijų galimybę atsižvelgti į atskirų rinkų pobūdį bei ypatumus
ir pasirinkti kriterijų, kuris geriausiai tiktų siekiant užtikrinti laisvą konkurenciją ir geriausio pasiūlymo pasirinkimą.
Nacionalinis teismas ypač atkreipė dėmesį į pagrindinėje byloje aptariamo objekto statybos darbų techninį sudėtingumą. Perkančioji
organizacija būtų galėjusi į tai atsižvelgti, nustatydama objektyvius sutarties sudarymo kriterijus, pavyzdžiui, tokius, kurie
numatyti direktyvos 30 straipsnio 1 dalies b punkte.
Iš viso to, kas pasakyta, išplaukia, kad atsakymas į pateiktus klausimus turi būti toks: direktyvos 30 straipsnio 1 dalis
neleidžia priimti nacionalinės teisės aktų, kurie bendrai ir abstrakčiai įpareigotų perkančiąsias organizacijas atviro arba
riboto konkurso būdu naudoti tik mažiausios kainos kriterijų.

Dėl bylinėjimosi išlaidų
Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą dėl prejudicinio sprendimo pateikusio teismo nagrinėjamoje
byloje, išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Kitų šalių, pateikusių Teisingumo Teismui pastabas, išlaidos nėra atlygintinos.
Remdamasis šiais motyvais,
TEISINGUMO TEISMAS (antroji kolegija)
nutaria:
1993 m. birželio 14 d. Tarybos direktyvos 93/37EEB dėl viešojo darbų pirkimo sutarčių sudarymo tvarkos derinimo 30 straipsnio
1 dalis neleidžia priimti nacionalinės teisės aktų, kurie bendrai ir abstrakčiai įpareigotų perkančiąsias organizacijas atviro
arba riboto konkurso būdu naudoti tik mažiausios kainos kriterijų.
Parašai.
*
Proceso kalba: italų.