CELEX: 62005CJ0032
Traktatbrud
miljø
direktiv 2000/60/EF
manglende underretning om gennemførelsesforanstaltninger
forpligtelse til at vedtage en national rammelovgivning
foreligger ikke
ufuldstændig eller manglende gennemførelse af artikel 2, artikel 7, stk. 2, og artikel 14

Dommens præmisser
1. Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har i stævningen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Storhertugdømmet Luxembourg har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/60/EF af 23. oktober 2000 om fastlæggelse af en ramme for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger (EFT L 327, s. 1, herefter »direktivet«), idet det bortset fra artikel 3, stk. 1-3 og 5-7, samt artikel 7, stk. 3, ikke har vedtaget de nødvendige love og administrative bestemmelser for at efterkomme direktivet eller under alle omstændigheder ikke har underrettet Kommissionen herom.
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
2. I 18. betragtning til direktivet anføres:
»Fællesskabets vandpolitik kræver en gennemsigtig, effektiv og sammenhængende lovgivningsramme. Fællesskabet bør tilvejebringe fælles principper og en overordnet ramme for indsatsen. Dette direktiv udgør en sådan ramme, og det vil samordne og integrere samt på længere sigt yderligere udvikle de overordnede principper og strukturer for beskyttelse og bæredygtig anvendelse af vand i Fællesskabet i overensstemmelse med subsidiaritetsprincippet.«
3. Det fremgår af 29. betragtning til direktivet, at medlemsstaterne ved gennemførelsen af målene i direktivet og ved udarbejdelsen af et indsatsprogram med henblik herpå kan iværksætte indsatsprogrammet gradvis for at fordele udgifterne til gennemførelsen.
4. Ifølge direktivets artikel 1 har det til formål »at fastlægge en ramme for beskyttelse af vandløb og søer, overgangsvande, kystvande og grundvand«.
5. I direktivets artikel 2 defineres 41 begreber, der er relevante for direktivet. Visse af disse begreber vedrører de vandkvalitetskrav, som direktivet, navnlig dets artikel 4, pålægger medlemsstaterne at overholde. Fristerne for, hvornår disse krav skal overholdes, er bl.a. fastsat i direktivets artikel 4-6 og 8.
6. Direktivets artikel 3, som har overskriften »Koordinering af administrative ordninger inden for vandområdedistrikter«, har følgende ordlyd:
»1. Medlemsstaterne afgrænser de enkelte vandløbsoplande inden for deres nationale territorium og henlægger dem med henblik på dette direktiv under særskilte vandområdedistrikter […]
2. Medlemsstaterne sikrer passende administrative ordninger, herunder fastlæggelse af den rette ansvarlige myndighed, for anvendelse af bestemmelserne i dette direktiv inden for hvert vandområdedistrikt på deres område.
3. Medlemsstaterne sikrer, at et vandløbsopland, der dækker mere end én medlemsstats område, henlægges under et internationalt vandområdedistrikt. På anmodning af de berørte medlemsstater træder Kommissionen til for at lette henlæggelsen under sådanne internationale vandområdedistrikter […]
[…]
4. Medlemsstaterne sikrer, at kravene i dette direktiv til opfyldelse af de miljømål, der er fastsat i henhold til artikel 4, og især alle indsatsprogrammer samordnes for hele vandområdedistriktet. For internationale vandområdedistrikter foretager de berørte medlemsstater denne samordning i fællesskab og kan med henblik herpå anvende de bestående strukturer, der er etableret i henhold til internationale aftaler. På anmodning af de berørte medlemsstater træder Kommissionen til for at lette udarbejdelsen af indsatsprogrammer.
[…]
6. Medlemsstaterne kan udpege et eksisterende nationalt eller internationalt organ som ansvarlig myndighed for så vidt angår dette direktiv.
7. Medlemsstaterne udpeger den ansvarlige myndighed senest den dato, der er nævnt i artikel 24.
[…]«
7. I direktivets artikel 4 opstilles de miljømål, som medlemsstaterne skal nå ved iværksættelsen af de indsatsprogrammer, der er angivet i vandområdeplanerne for overfladevand, grundvand og beskyttede områder. Medlemsstaterne skal i alt væsentligt vedtage de nødvendige foranstaltninger med henblik på at forebygge miljøforringelse af relevante vandområder og beskyttede områder og beskytte og forbedre dem og genoprette dem, så de lever op til de kvalitetsniveauer, der er angivet i direktivets bestemmelser, navnlig dets artikel 2.
8. I overensstemmelse med 4, stk. 1, litra c), skal »medlemsstaterne […] overholde alle krav og mål senest 15 år efter datoen for direktivets ikrafttræden, medmindre andet er fastsat i de fællesskabsretsakter, i henhold til hvilke de enkelte beskyttede områder er oprettet.«
9. Hvad angår vand, der anvendes til indvinding af drikkevand, bestemmer direktivets artikel 7:
»1. Medlemsstaterne udpeger inden for hvert vandområdedistrikt:
– alle forekomster af vand, der anvendes til indvinding af drikkevand, og som gennemsnitligt frembringer mere end 10 m 3  om dagen eller leverer vand til mere end 50 personer, samt
– de forekomster af vand, som det er hensigten at anvende hertil.
I overensstemmelse med bilag V overvåger medlemsstaterne de vandforekomster, som i henhold til bilag V gennemsnitligt frembringer mere end 100 m 3  om dagen.
2. For hver forekomst af vand, der er udpeget i henhold til stk. 1, sørger medlemsstaterne for – ud over at opfylde målene i artikel 4 i henhold til kravene i dette direktiv for overfladevandområder, herunder de miljøkvalitetskrav, der er fastlagt på fællesskabsplan i henhold til artikel 16 – at vandet efter den anvendte vandbehandlingsordning og i overensstemmelse med Fællesskabets lovgivning opfylder kravene i [Rådets] direktiv 80/778/EØF [af 15. juli 1980 om kvaliteten af drikkevand (EFT L 229, s. 11)], som ændret ved [Rådets] direktiv 98/83/EF [af 3. november 1998 (EFT L 330, s. 32)].
3. Medlemsstaterne sørger for den nødvendige beskyttelse af de udpegede vandforekomster for at undgå en forringelse af deres kvalitet med henblik på at reducere omfanget af den rensning, der kræves til fremstilling af drikkevand. Medlemsstaterne kan oprette beskyttelseszoner for disse forekomster.«
10. Direktivets artikel 14 er affattet således:
»1. Medlemsstaterne tilskynder til, at alle interesserede parter inddrages aktivt i gennemførelsen af dette direktiv, navnlig i udarbejdelse, revision og ajourføring af vandområdeplanerne. Medlemsstaterne sørger for for hvert vandområdedistrikt at offentliggøre og gøre det muligt for offentligheden, herunder brugere, at fremsætte bemærkninger til:
a) en tidsplan og et arbejdsprogram for udarbejdelse af planen, herunder en redegørelse for høringsprocessen, mindst tre år inden begyndelsen af den periode, planen vedrører
b) en foreløbig oversigt over de væsentlige vandforvaltningsmæssige problemstillinger, der har vist sig at berøre vandløbsoplandet, mindst to år inden begyndelsen af den periode, planen vedrører
c) udkast til vandområdeplanen mindst et år inden begyndelsen af den periode, planen vedrører.
Såfremt der anmodes herom, skal der gives adgang til de baggrundsdokumenter og oplysninger, der er anvendt ved udarbejdelsen af vandområdeplanen.
2. Medlemsstaterne giver en frist på mindst seks måneder til fremsættelse af skriftlige kommentarer til disse dokumenter for at muliggøre aktiv deltagelse og høring.
3. Stk. 1 og 2 gælder også for ajourførte vandområdeplaner.«
11. Direktivets artikel 24 bestemmer:
»1. Medlemsstaterne sætter de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv senest den 22. december 2003. De underretter straks Kommissionen herom.
[…]
2. Medlemsstaterne meddeler Kommissionen de vigtigste nationale retsforskrifter, som de vedtager på det område, der er omfattet af dette direktiv. Kommissionen underretter de øvrige medlemsstater herom.«
Nationale bestemmelser
12. Lov af 29. juli 1993 om beskyttelse og forvaltning af vand (Mém A 1993, s. 1302, herefter »loven af 1993«) omhandler overfladevand og underjordisk vand, såvel offentligt som privat ejet.
13. Artikel 2 i loven af 1993 bestemmer under overskriften »Retningslinjer«:
»1. Denne lovs bestemmelser tilsigter at bekæmpe vandforurening og sikre vandfornyelse med henblik på at opfylde kravene, navnlig hvad angår:
– beskyttelse af menneskers og dyrs sundhed og af den økologiske balance
– biologisk liv i vandmodtagende vandøkosystemer, navnlig fiskelivet
– forsyningen af drikkevand og vand til industrien
– beskyttelse af vandressourcer
– badning, vandsport og relaterede fritidsaktiviteter
– beskyttelse af landskaber og lokaliteter
– landbrugs-, industri-, transport- og anden menneskelig virksomhed af almen interesse.
2. Enhver, som benytter vand omfattet af denne lov, skal bestræbe sig på at forebygge og nedbringe enhver vandforurening så vidt muligt, idet der skal udvises den omhu, som omstændighederne tilsiger.«
14. Lovens artikel 3 indeholder en liste med definitioner af 12 begreber, som indgår i loven.
15. Artikel 18 og 19 i loven af 1993 vedrører fastlæggelse, oprettelse og forvaltning af vandbeskyttelsesområder og har følgende ordlyd:
»18. Vandbeskyttelsesområder
1. For at sikre drikkevandskvaliteten kan bestemte områder beliggende omkring prøveudtagningspunkter erklæres for beskyttelsesområder. Disse underinddeles i umiddelbare beskyttelsesområder, nære beskyttelsesområder og fjerne beskyttelsesområder.
Denne gennemførelsesforanstaltning skal overholde den nationale vandforvaltningsplan, som er fastsat i denne lovs artikel 6.
2. Den fulde ejendomsret til områder beliggende i umiddelbare beskyttelsesområder skal overtages af staten.
Disse områder kan eksproprieres i henhold til de regler og procedurer, der er fastsat ved lov af 15. marts 1979 om ekspropriation til almen nytte.
3. I nære beskyttelsesområder kan enhver form for virksomhed, anlæg eller deponering, som direkte eller indirekte kan være til skade for vandkvaliteten, forbydes, reguleres eller undergives krav om særlig tilladelse.
4. I fjerne beskyttelsesområder kan virksomhed, anlæg og deponering som omhandlet i stk. 3 undergives regulering.
19. Regler om oprettelse og forvaltning af beskyttelsesområder
1. Oprettelse af beskyttelsesområder sker på forslag fra ministeren efter aftale med regeringen.
2. Ministeren træffer beslutning om oprettelse af en sagsmappe bestående af
– et notat, der beskriver projektets formål, begrundelse og rækkevidde
– en geologisk rapport, der bl.a. angiver, hvor hurtigt det hydrogeologiske forløb er mellem gennemsivningsområder og de prøveudtagningspunkter, der skal beskyttes
– en liste over de kommuner, der er helt eller delvis beliggende i det område, som skal beskyttes, med en angivelse af de tilsvarende matrikelafsnit for hver kommune
– et topografisk kort samt matrikelkort, hvor grænserne for det område, som skal beskyttes, er indtegnet
– en forvaltningsplan, der fastsætter
a) de forpligtelser, som pålægges ejere og besiddere
b) de servitutter, som gælder for det beskyttede område
c) om fornødent den planlægning og de arbejder, som svarer til områdets funktion som beskyttet område.
3. Ministeren fremsender sagsmappen til den stedligt kompetente distriktskommissær med henblik på offentlig høring.
Distriktskommissæren sørger for, at sagsmappen i 30 dage fremlægges på rådhuset, hvor offentligheden kan gøre sig bekendt hermed. Fremlæggelsen på rådhuset, herunder en opfordring til at gøre sig bekendt med sagsakterne, offentliggøres ved sædvanligt opslag i kommunen.
Inden for den i det foregående stykke fastsatte frist skal eventuelle indsigelser mod projektet indgives til forsamlingen af borgmestre og viceborgmestre, som fremsender disse til kommunalbestyrelsen med henblik på en udtalelse. Sagsmappen med indsigelserne og kommunalbestyrelsens udtalelse skal i den måned, hvor fristen for offentliggørelse udløber, fremsendes til distriktskommissæren, som videregiver disse akter vedlagt sine bemærkninger til ministeren.
4. Udpegningen som vandbeskyttelsesområde sker ved règlement grand-ducal [herefter »bekendtgørelsen«] efter høring af Conseil d’État.
5. Bekendtgørelsen, hvorved en del af det luxembourgske område erklæres for vandbeskyttelsesområde, kan pålægge ejere og besiddere af fast ejendom forpligtelser og behæfte grundstykker med servitutter navnlig vedrørende:
– anvendelsen af vandet
– reguleringen af brugen af forurenende pesticider og gødning
– forbud mod at ændre på anvendelsen af jorden.
Retsvirkningen af udpegningen som vandbeskyttelsesområde er knyttet til det pågældende område, uanset hvem det måtte overdrages til.«
Den administrative procedure
16. Da Kommissionen ikke fandt, at direktivet var blevet gennemført i luxembourgsk ret inden for den fastsatte frist, fremsendte den – efter at den den 26. januar 2004 havde opfordret Storhertugdømmet Luxembourg til at fremsætte sine bemærkninger i henhold til artikel 226 EF – ved skrivelse af 9. juli 2004 en begrundet udtalelse, hvori Kommissionen opfordrede medlemsstaten til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme sine forpligtelser i henhold til direktivet inden to måneder efter meddelelsen af den begrundede udtalelse.
17. I deres svar af 27. september 2004 på den begrundede udtalelse, anførte de luxembourgske myndigheder flere forskellige grunde til, at gennemførelsen af direktivet var blevet forsinket, heriblandt at visse begreber nævnt i direktivet var uklare, og at den luxembourgske regering havde truffet beslutning om at benytte denne gennemførelse som lejlighed til at iværksætte en grundlæggende reform af den bestående nationale lovgivning. Myndighederne præciserede dog, at efter deres opfattelse var en forsinkelse med den formelle gennemførelse af direktivet ikke på nogen måde til hinder for, at de forskellige frister, som er pålagt ved direktivet, var overholdt.
18. Da Kommissionen ikke var tilfreds med dette svar, anlagde den nærværende sag.
Om søgsmålet
Det første klagepunkt vedrørende den manglende underretning om gennemførelsesforanstaltninger
Parternes argumenter
19. Kommissionen har anført, at i overensstemmelse med direktivets artikel 24 skulle medlemsstaterne sætte de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme direktivet senest den 22. december 2003, og at de straks burde have underrettet Kommissionen herom. I stævningen har Kommissionen gjort gældende, at de luxembourgske myndigheder ikke har meddelt den de trufne foranstaltninger.
20. Som svar på den luxembourgske regerings oplysning i svarskriftet om, at Luxembourgs Faste Repræsentation ved Den Europæiske Union den 24. august 2004 sendte Kommissionen en skrivelse vedrørende anvendelsen af direktivets artikel 3 (herefter »skrivelsen af 24. august 2004«), har Kommissionen i sin replik indrømmet, at den på grund af en koordinationsfejl blandt sine tjenestegrene ikke blev bekendt med denne skrivelse. Selv om Kommissionen anerkender, at der således blev givet underretning som påkrævet i nævnte artikel 3, har den dog fastholdt, at denne underretning blev givet efter udløbet af den i artikel 3, stk. 8, fastsatte frist, dvs. den 22. juni 2004, og desuden efter fremsendelsen af den begrundede udtalelse.
21. For så vidt angår loven af 1993, som ifølge Storhertugdømmet Luxembourg indrømmer de nationale myndigheder tilstrækkelige beføjelser til at sikre gennemførelsen af direktivets operationelle mål, og som Kommissionen første gang blev underrettet om i svarskriftet, har Kommissionen anført, at den forud for dette tidspunkt ikke havde kendskab til denne lovs eksistens eller indhold. Herefter konkluderer Kommissionen, at Storhertugdømmet Luxembourg ikke har underrettet den om de foranstaltninger, der er truffet for at efterkomme direktivet inden for den fastsatte frist.
Domstolens bemærkninger
22. Ifølge Domstolens faste praksis skal spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger et traktatbrud, vurderes på grundlag af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse. Ændringer af forholdene i tiden derefter kan ikke tages i betragtning (jf. bl.a. dom af 14.9.2004, sag C-168/03, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 8227, præmis 24, og af 12.1.2006, sag C-118/05, Kommissionen mod Portugal, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 7).
23. I den foreliggende sag skal det først bemærkes, at skrivelsen af 24. august 2004 blev fremsendt før udløbet af fristen på to måneder fastsat i den begrundede udtalelse af 9. juli 2004. Selv om de luxembourgske myndigheder, således som Kommissionen har anført, ganske vist ikke på noget tidspunkt henviste til denne skrivelse under den administrative procedure, forholder det sig ikke desto mindre således, at underretningen om de foranstaltninger, som var vedtaget for at gennemføre direktivets artikel 3, blev foretaget før fristens udløb.
24. Herefter må det fastslås, at Kommissionen første klagepunkt vedrørende den manglende underretning om foranstaltningerne til gennemførelse af artikel 3 ikke kan tages til følge.
25. Med hensyn til den meddelelse, der blev givet om de øvrige bestemmelser, som Storhertugdømmet Luxembourg har vedtaget for at gennemføre direktivet, må det i øvrigt konstateres, at denne medlemsstat første gang med sit svarskrift fremsendte en kopi af loven af 1993 og gjorde gældende, at loven var en korrekt gennemførelse af direktivet. Det skal ikke her undersøges, om denne lov er en korrekt gennemførelse af direktivet, eftersom dette spørgsmål hører under Kommissionens andet klagepunkt, men det bemærkes, at i henhold til den i denne doms præmis 22 nævnte retspraksis har et anbringende, som påberåbes så sent, ingen betydning i forhold til klagepunktet om, at de påkrævede oplysninger ikke blev meddelt inden fristen i den begrundede udtalelse.
26. Hvad endelig angår de foranstaltninger, som er vedtaget for at gennemføre direktivets artikel 7, stk. 3, har Kommissionen i sin replik anerkendt, at artikel 18 og 19 i loven af 1993 kan anses for en tilfredsstillende gennemførelse af denne bestemmelse. Da denne lov første gang blev meddelt Kommissionen ved et bilag til svarskriftet, må Kommissionens klagepunkt vedrørende den manglende underretning om foranstaltningerne vedtaget for at gennemføre direktivets artikel 7, stk. 3, imidlertid tages til følge af de grunde, som er anført i denne doms foregående præmis.
27. Henset til disse bemærkninger må det fastslås, at Storhertugdømmet Luxembourg har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 24 i direktiv 2000/60, idet det, bortset fra bestemmelser vedrørende direktivets artikel 3, ikke har underrettet Kommissionen om de love og administrative bestemmelser, som gennemfører direktivet.
Det andet klagepunkt vedrørende den manglende vedtagelse af de nødvendige foranstaltninger for at gennemføre direktivet
Parternes argumenter
28. Kommissionen har gjort gældende, at det ifølge direktivet kræves, at medlemsstaterne vedtager generelle og konkrete gennemførelsesforanstaltninger for at gøre deres nationale retsorden forenelig med de mål, som fastsættes i direktivet. Direktivet pålægger medlemsstaterne at vedtage en rammelovgivning på vandområdet senest den 22. december 2003 samt at vedtage regler om en konkret indsats, der skal iværksættes enten inden samme dato eller før visse datoer løbende over en periode. Ifølge Kommissionen er udarbejdelsen af en national lovgivning, der fastsætter en general ramme, den vigtigste del af gennemførelsen, eftersom det drejer sig om at udmønte medlemsstaternes hovedforpligtelser og skabe et egnet retsgrundlag for vedtagelse af mere specifikke foranstaltninger.
29. Subsidiært har Kommissionen gjort gældende, at bestemmelserne i loven af 1993 ikke sikrer en fuldstændig gennemførelse af direktivet.
30. Den luxembourgske regering finder ikke, at der ifølge direktivet kræves egentlige gennemførelsesforanstaltninger for at gøre den luxembourgske retsorden forenelig med de mål, som fastsættes i direktivet. I direktivet lægges der vægt på den konkrete indsats, som de nationale myndigheder skal iværksætte, snarere end på en formbunden tilnærmelse af den nationale ret til fællesskabsretten. Der er ikke tale om et direktiv om harmonisering af lovgivningerne, men alene om et direktiv, som opstiller en ramme for en fællesskabspolitik på vandområdet.
31. Regeringen har endvidere anført, at alle de operationelle forpligtelser, som pålægges medlemsstaternes myndigheder, er fastsat med frister, der strækker sig fra 2006 til 2015, og at regeringen vil sørge for, at de således opstillede mål vil kunne nås inden de frister, som er fastsat i direktivet. Desuden finder regeringen, at den luxembourgske lovgivning, navnlig loven af 1993, indeholder en stor mængde foranstaltninger, der kan anses for tilstrækkelige til at nå direktivets operationelle mål.
Domstolens bemærkninger
– Om forpligtelsen til at vedtage en rammelovgivning for at gennemføre direktivet
32. Hvad indledningsvis angår spørgsmålet, om direktivet pålægger medlemsstaterne at vedtage en rammelovgivning for at gennemføre direktivets bestemmelser i national ret, bemærkes, at hver af de medlemsstater, et direktiv er rettet til, er forpligtet til inden for sin nationale retsorden at træffe alle foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre direktivet fuld virkning i overensstemmelse med dets formål (jf. bl.a. dom af 7.5.2002, sag C-478/99, Kommissionen mod Sverige, Sml. I, s. 4147, præmis 15, og af 26.6.2003, sag C-233/00, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 6625, præmis 75).
33. Det skal præciseres, at første led i Kommissionens andet klagepunkt ikke omhandler spørgsmålet, om Storhertugdømmet Luxembourg skal træffe alle de nødvendige foranstaltninger for at sikre direktivets fulde virkning, hvilket Luxembourg ikke har bestridt, at det skal, men spørgsmålet om, hvorvidt denne medlemsstat skal vedtage en bestemt foranstaltning, nemlig en rammelovgivning, for at sikre direktivets fulde virkning og overholde forpligtelserne fastsat heri.
34. Ifølge ordlyden af artikel 249, stk. 3, EF må medlemsstaterne vælge den form og de midler til gennemførelsen af direktiver, som bedst sikrer, at de opnår resultater som omhandlet i direktivet. Det fremgår af bestemmelsen, at et direktivs gennemførelse i national ret ikke nødvendigvis kræver, at alle medlemsstater vedtager ny lovgivning. Domstolen har desuden flere gange fastslået, at en ordret gentagelse af direktivets bestemmelser i en udtrykkelig, specifik lovbestemmelse ikke altid er nødvendig, men at det, afhængig af direktivets indhold, kan være tilstrækkeligt til gennemførelse heraf, at der er fastlagt en generel retlig ramme. Navnlig kan almindelige forfatnings- eller forvaltningsretlige retsgrundsætninger overflødiggøre en gennemførelse ved særlige bestemmelser, som er fastsat ved lov eller administrativt, forudsat disse retsgrundsætninger giver en sikker hjemmel for, at direktivet efterleves fuldt ud af de nationale myndigheder, at retstilstanden efter disse retsgrundsætninger er tilstrækkelig bestemt og klar, såfremt direktivet tilsigter at skabe rettigheder for private, og at de personer, som omfattes af direktivet, har mulighed for fuldt ud at kende deres rettigheder og i givet fald påberåbe sig dem ved de nationale domstole (jf. bl.a. dom af 23.5.1985, sag 29/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 1661, præmis 22 og 23, af 9.9.1999, sag C-217/97, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 5087, præmis 31 og 32, og dommen af 26.6.2003 i sagen Kommissionen mod Frankrig, præmis 76).
35. Domstolen har endvidere fastslået, at en bestemmelse, som kun vedrører forholdet mellem medlemsstaterne og Kommissionen, principielt ikke skal gennemføres. Da medlemsstaterne imidlertid er forpligtet til at sikre, at fællesskabsretten overholdes fuldt ud, kan Kommissionen godtgøre, at overholdelsen af en bestemmelse i et direktiv, der regulerer disse forhold, kræver vedtagelse af særlige gennemførelsesforanstaltninger i den nationale retsorden (jf. i denne retning dom af 24.6.2003, sag C-72/02, Kommissionen mod Portugal, Sml. I, s. 6597, præmis 19 og 20, og af 20.11.2003, sag C-296/01, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 13909, præmis 92).
36. Det følger af det anførte, at man for at kunne vurdere rækkevidden af den gennemførelsesforpligtelse, som påhviler medlemsstaterne, i hvert konkret tilfælde skal fastlægge, hvilken type direktivbestemmelser traktatbrudssøgsmålet vedrører.
37. Fællesskabets lovgivningspraksis viser, at der kan være stor forskel med hensyn til typen af de forpligtelser, som direktiver pålægger medlemsstaterne, og dermed de mål, der skal nås (dom af 18.6.2002, sag C-60/01, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 5679, præmis 25).
38. Nogle direktiver kræver, at lovgivningsmæssige foranstaltninger skal træffes på nationalt plan, og at overholdelse af disse foranstaltninger skal undergives en retslig eller en administrativ efterprøvelse (jf. i denne forbindelse dom af 16.11.1989, sag C-360/88, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 3803, af 6.12.1989, sag C-329/88, Kommissionen mod Grækenland, Sml. s. 4159, og dommen af 18.6.2002 i sagen Kommissionen mod Frankrig, præmis 26).
39. Andre direktiver bestemmer, at medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at visse formål, der er formuleret i generelle og ikke kvantificerbare vendinger, opfyldes, men overlader medlemsstaterne et skøn med hensyn til, hvilke foranstaltninger der skal træffes (jf. i denne forbindelse dom af 9.11.1999, sag C-365/97, Kommissionen mod Italien (»San Rocco«), Sml. I, s. 7773, præmis 67 og 68, og dommen af 18.6.2002 i sagen Kommissionen mod Frankrig, præmis 27).
40. Atter andre direktiver pålægger medlemsstaterne at nå meget præcise og konkrete mål inden for en bestemt frist (jf. i denne forbindelse dom af 14.7.1993, sag C-56/90, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. I, s. 4109, præmis 42-44, af 19.3.2002, sag C-268/00, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 2995, præmis 12-14, og dommen af 18.6.2002 i sagen Kommissionen mod Frankrig, præmis 28).
41. Med hensyn til den foreliggende sag bemærkes, at direktiv 2000/60 er et rammedirektiv vedtaget med hjemmel i artikel 175, stk. 1, EF. Direktivet fastlægger fælles principper og en overordnet ramme for indsatsen til beskyttelse af vandområder og vil samordne og integrere samt på lang sigt yderligere udvikle de overordnede principper og strukturer for beskyttelse og bæredygtig anvendelse af vand i Det Europæiske Fællesskab. De fælles principper og den overordnede ramme for indsatsen, der fastlægges i direktivet, skal senere udvikles yderligere af medlemsstaterne, som skal vedtage en række særlige foranstaltninger under overholdelse af de i direktivet fastsatte frister. Direktivets formål er imidlertid ikke at gennemføre en fuld harmonisering af medlemsstaternes lovgivning på vandområdet.
42. En gennemgang af direktivet viser, at dette indeholder forskellige typer bestemmelser. Der er bestemmelser, som pålægger medlemsstaterne forpligtelser (jf. f.eks. artikel 4, hvorefter medlemsstaterne skal iværksætte de nødvendige foranstaltninger med henblik på at forebygge forringelse af tilstanden for alle overfladevand- og grundvandsområder), som pålægger medlemsstaterne forpligtelser i forhold til Kommissionen og Fællesskabet (jf. f.eks. artikel 24, stk. 2, om forpligtelsen til at underrette om gennemførelsesforanstaltninger), og som pålægger institutionerne forpligtelser (jf. f.eks. direktivets artikel 16 og 17, der opfordrer Fællesskabets institutioner til at vedtage fællesskabsforanstaltninger på området for vand- og grundvandsforurening).
43. Det fremgår af en samlet gennemgang af direktivet, at størstedelen af direktivets bestemmelser er af den type, som er nævnt i denne doms præmis 39, dvs. at de bestemmer, at medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at visse formål, der undertiden er formuleret i generelle vendinger, opfyldes, men overlader medlemsstaterne et skøn med hensyn til, hvilke foranstaltninger der skal træffes.
44. Direktivet indeholder tillige bestemmelser som artikel 1, der blot anfører de forskellige formål, der ønskes opnået med direktivet, og som i overensstemmelse med hvad Kommissionen har medgivet under retsmødet ikke kræver nogen gennemførelse.
45. Som svar på spørgsmål stillet under retsmødet, hvorved det ønskedes oplyst, på hvilke konkrete bestemmelser i direktivet man kan basere en forpligtelse til at vedtage en rammelovgivning for at overholde direktivets krav, har Kommissionen henvist til direktivets artikel 1 og 2, der anfører direktivets formål og de definitioner, som direktivet bygger på, men som ikke anfører, hvorfor det er nødvendigt at vedtage en rammelovgivning, for at medlemsstaterne kan opfylde de i direktivet fastsatte mål inden for de angivne frister.
46. Det fremgår imidlertid hverken af disse direktivbestemmelser eller af nogen anden bestemmelse i direktivet, at medlemsstaterne skal vedtage en sådan rammelovgivning for at gennemføre direktivet korrekt.
47. Som den luxembourgske regering har indrømmet under retsmødet, kan vedtagelse af en rammelovgivning være en hensigtsmæssig og endog enklere måde at gennemføre direktivet på, eftersom de kompetent e myndigheder i en enkelt tekst kan meddeles klare hjemler til at udarbejde de forskellige foranstaltninger, der ifølge direktivet skal træffes på vandområdet, og for hvis iværksættelse der gælder frister løbende over en vis periode. Vedtagelse af en sådan rammelovgivning kan også lette Kommissionens arbejde med at overvåge, at de forpligtelser, som påhviler medlemsstaterne i henhold til direktivet, bliver overholdt.
48. Vedtagelse af en rammelovgivning er imidlertid ikke den eneste måde, hvorpå medlemsstaterne kan sikre direktivets fulde anvendelse og fastsætte et overskueligt og tydeligt system, som tilsigter at overholde de i direktivet fastsatte mål.
49. Hvis fællesskabslovgiver havde villet pålægge medlemsstaterne en forpligtelse til i deres nationale retsorden at vedtage en rammelovgivning for at gennemføre direktivet, stod det denne frit for at indsætte en bestemmelse herom i direktivteksten. Direktivet indeholder ikke en sådan bestemmelse.
50. Under alle omstændigheder kan det, efter at Kommissionen under retssagen har anerkendt, at Storhertugdømmet Luxembourg faktisk har gennemført visse af direktivets bestemmelser, bl.a. det meste af artikel 3 samt direktivets artikel 7, stk. 1 og 3, og efter at Kommissionen har medgivet, at det ikke er nødvendigt at gennemføre artikel 1, ikke hævdes, at en rammelovgivning er ubetinget nødvendig for at gennemføre forpligtelserne i henhold til direktivet.
51. Eftersom det påhviler Kommissionen at godtgøre, at det hævdede traktatbrud foreligger, idet Kommissionen skal fremlægge de oplysninger for Domstolen, som er nødvendige for, at det kan efterprøves, om der foreligger et traktatbrud, og Kommissionen ikke herved kan påberåbe sig nogen formodning (jf. bl.a. dom af 25.5.1982, sag 96/81, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. s. 1791, præmis 6, af 26.6.2003, sag C-404/00, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 6695, præmis 26, af 6.11.2003, sag C-434/01, Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, Sml. I, s. 13239, præmis 21, og af 29.4.2004, sag C-194/01, Kommissionen mod Østrig, Sml. I, s. 4579, præmis 34), og da Kommissionen i den foreliggende sag ikke har kunnet pege på nogen bestemmelser i direktivet, der pålægger medlemsstaterne at vedtage en rammelovgivning, eller godtgjort, at en sådan foranstaltning er nødvendig for at opnå det resultat, som ønskes opnået med direktivet, kan den første del af det andet klagepunkt ikke tages til følge.
– Gennemførelsen af direktivet ved loven af 1993
52. Over for de argumenter, som den luxembourgske regering for første gang fremsatte i svarskriftet, har Kommissionen subsidiært gjort gældende, at loven af 1993 ikke gennemfører direktivets bestemmelser korrekt.
53. Herved bemærkes, at Kommissionen ikke i den begrundede udtalelse, eller i stævningen indleveret til Domstolen, hvori Kommissionen kritiserer Storhertugdømmet Luxembourg for ikke at have vedtaget nogen af de nødvendige gennemførelsesforanstaltninger, har forsøgt at godtgøre, hvorfor luxembourgsk ret ikke er forenelig med direktivets bestemmelser. Kommissionen har først i replikken gjort gældende, at loven af 1993 ikke er en egnet gennemførelse af direktivet.
54. Imidlertid skyldes denne uklarhed i stævningen de luxembourgske myndigheders egen adfærd, eftersom de ikke i løbet af den administrative procedure anførte, at loven af 1993 var en tilstrækkelig foranstaltning til gennemførelse af direktivet, men lod forstå, at man var i færd med at vedtage de nødvendige gennemførelsesforanstaltninger.
55. Da den luxembourgske regering først i svarskriftet hævdede, at loven af 1993 var forenelig med direktivet, fremsatte Kommissionen først i replikken sine argumenter til godtgørelse af, at den gennemførelse, som Storhertugdømmet Luxembourg har påberåbt sig, under alle omstændigheder er ukorrekt eller ufuldstændig hvad angår visse af direktivets bestemmelser, og Kommissionens argumenter blev netop fremsat for at tage hensyn til oplysninger, som den luxembourgske regering for sent havde givet i sit svarskrift.
56. Domstolen har allerede under lignende omstændigheder fastslået, at hvis formålet med den administrative procedure er blevet opnået, nemlig at beskytte den pågældende medlemsstats rettigheder, kan en medlemsstat, som ikke under den administrative procedure har meddelt Kommissionen, at direktivet skal anses for allerede at være blevet gennemført i gældende national ret, ikke kritisere Kommissionen for, at den har udvidet eller ændret søgsmålets genstand som fastlagt under den administrative procedure. Ifølge Domstolen kan Kommissionen, efter at have foreholdt en medlemsstat, at den på ingen måde har gennemført et direktiv, i replikken nærmere anføre, at den gennemførelse, som den pågældende medlemsstat for første gang har henvist til i svarskriftet, under alle omstændigheder er ukorrekt eller ufuldstændig hvad angår visse af direktivets bestemmelser, da et sådant klagepunkt nødvendigvis må være en del af klagepunktet om, at direktivet på ingen måde er blevet gennemført, og da det er subsidiært i forhold hertil (dom af 16.6.2005, sag C-456/03, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 5335, præmis 23-42, og navnlig præmis 40).
57. I replikken har Kommissionen gjort gældende, at Storhertugdømmet Luxembourg ikke har gennemført direktivets artikel 1 og 2, artikel 3, stk. 4, artikel 7, stk. 1 og 2, og artikel 14.
58. Under retsmødet har Kommissionen frafaldet sit klagepunkt vedrørende artikel 7, stk. 1. Desuden har Kommissionen, som det fremgår af denne doms præmis 44, erklæret sig enig i, at det ikke er nødvendigt at gennemføre direktivets artikel 1, hvorfor dette klagepunkt skal anses for bortfaldet.
59. Kommissionen har tillige under retsmødet gjort gældende, at Storhertugdømmet Luxembourg ikke er påbegyndt gennemførelsen af direktivets artikel 4, stk. 8-11, artikel 13, sammenholdt med bilag VI, og artikel 24.
60. I overensstemmelse med Domstolens praksis, hvorefter den berørte medlemsstat skal have lejlighed til virkningsfuldt at tage til genmæle over for Kommissionens klagepunkter (jf. bl.a. dom af 29.4.2004, sag C-117/02, Kommissionen mod Portugal, Sml. I, s. 5517, præmis 53, og dommen af 16.6.2005 i sagen Kommissionen mod Italien, præmis 36), skal den anden del af Kommissionen andet klagepunkt dog begrænses til de direktivbestemmelser, som Kommissionen har anført i replikken og ikke senere har trukket tilbage (dvs. direktivets artikel 2, artikel 3, stk. 4, artikel 7, stk. 2, og artikel 14), eftersom Storhertugdømmet Luxembourg hvad angår de øvrige direktivbestemmelser, som Kommissionen først anførte under retsmødet, ikke har haft lejlighed til virkningsfuldt at tage til genmæle.
61. For det første finder Kommissionen ikke, at de i direktivets artikel 2 indeholdte definitioner er blevet gennemført i national ret. Loven af 1993 definerer ikke begreberne »udledning«, »forurening« eller »grundvand«. Kommissionen har navnlig henvist til begreberne »vandløbsopland«, »godt økologisk potentiale« og »god kemisk tilstand«, der, selv om de er anført i direktivets artikel 2, ikke er nævnt i loven af 1993.
62. Den luxembourgske regering hævder ikke, at denne lov omfatter alle de i artikel 2 opstillede definitioner, men fastholder, at disse definitioner kun er relevante ved fastlæggelsen af de operationelle forpligtelser, som direktivet pålægger medlemsstaterne. Regeringen finder ikke, at de i sig selv kræver gennemførelse.
63. Direktivets artikel 2, sammenholdt med f.eks. direktivets artikel 4, pålægger medlemsstaterne klare forpligtelser, der skal overholdes inden for de anførte frister for at forebygge forringelse af tilstanden af alle overflade- og grundvandsforekomster. Tilsvarende gør sig gældende for andre begreber, der er defineret i artikel 2, sammenholdt med blandt andre direktivets artikel 5, 6 og 8.
64. En national lovgivnings uforenelighed med fællesskabsretlige bestemmelser, også hvor disse er umiddelbart anvendelige, kan kun fjernes helt ved bindende interne regler (jf. i denne retning dom af 7.3.1996, sag C-334/94, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 1307, præmis 30, og af 13.3.1997, sag C-197/96, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 1489, præmis 14).
65. Det må fastslås, at da loven af 1993 ikke indeholder definitioner på de i direktivets artikel 2 anførte begreber og ikke indeholder de frister for, hvornår vandkvalitetskravene skal være overholdt, som er nævnt i direktivets artikel 4-6 og artikel 8, er de forpligtelser, som følger af artikel 2, sammenholdt med sidstnævnte bestemmelser, ikke blevet gennemført ved de bindende regler, som er påkrævet. Følgelig skal Kommissionens klagepunkt vedrørende tilsidesættelse af direktivets artikel 2 tages til følge.
66. For det andet finder Kommissionen ikke, at der er nogen bestemmelse i loven af 1993, som gennemfører direktivets artikel 3, stk. 4, korrekt.
67. I henhold til artikel 3, stk. 4, sikrer medlemsstaterne, at kravene i direktivet til opfyldelse af de miljømål, der er fastsat i henhold til artikel 4, og især alle indsatsprogrammer samordnes for hele vandområdedistriktet. Det fremgår dog af ordlyden af direktivets artikel 3, stk. 4, at de forpligtelser, som følger heraf, er forskellige afhængigt af, om vandområdedistriktet er nationalt eller internationalt i direktivets forstand. For internationale vandområdedistrikter foretager de berørte medlemsstater denne samordning i fællesskab og kan med henblik herpå anvende de bestående strukturer, der er etableret i henhold til internationale aftaler.
68. Den luxembourgske regering har ikke bestridt, at der findes en sådan forpligtelse til samordning i henhold til artikel 3, stk. 4, men har gjort gældende, at der ikke findes nogen nationale vandområdedistrikter i Luxembourg. Som det fremgår af skrivelsen af 24. august 2004, er de eneste to vandområdedistrikter på Luxembourgs område i direktivets forstand internationale vandområdedistrikter, nemlig vandområdedistriktet ved Rhinen via Mosel og vandområdedistriktet ved Maas via Chiers.
69. For så vidt angår vandområdedistriktet ved Rhinen har regeringen som bilag til duplikken vedlagt pressemeddelelsen fra Ministerkonferencen om Rhinen afholdt af Den Internationale Kommission for Beskyttelse af Rhinen (herefter »ICPR«) den 29. januar 2001. Det fremgår af dette dokument, at der inden for ICPR er oprettet en særlig ad hoc-samordningskomité, hvori alle de stater, som er medlemmer af ICPR, er repræsenteret, og hvis særlige opgave er at opfylde samordningsforpligtelserne i henhold til direktivet.
70. For så vidt angår vandområdedistriktet ved Maas fremgår det af den fjerde og femte betragtning samt af artikel 1, 2, 4 og 5 i den internationale aftale om Maas af 3. december 2003, der også er vedlagt som bilag til duplikken, at der er oprettet en International Kommission for Beskyttelse af Maas, som bl.a. skal sikre den samordning, der kræves i direktivet. Storhertugdømmet Luxembourg er kontraherende part i nævnte internationale aftale, som angiver, at de i direktivet omhandlede samordningsforanstaltninger for vandområdedistriktet ved Maas vil blive vedtaget inden for rammerne af dette internationale organ.
71. Kommissionen har ikke bestridt den luxembourgske regerings argumenter om, at de to eneste vandområdedistrikter på dens område i direktivets forstand ikke er nationale, men internationale vandområdedistrikter. Kommissionen har heller ikke anfægtet denne medlemsstats oplysninger om, at medlemsstaterne rent faktisk har pålagt to internationale organer at sikre samordningen af direktivets gennemførelse hvad angår disse internationale vandområdedistrikter.
72. Da Kommissionen herefter ikke har godtgjort, at Storhertugdømmet Luxembourg, som er medlem af disse internationale organer, ikke har gennemført sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 3, stk. 4, hvad angår de internationale vandområdedistrikter beliggende på luxembourgsk område, kan dette argument vedrørende andet led af det andet klagepunkt ikke tiltrædes.
73. For det tredje har Kommissionen hvad angår direktivets artikel 7, stk. 2, gjort gældende, at ingen bestemmelse i loven af 1993, heller ikke delvist, gennemfører de forpligtelser, som følger af denne bestemmelse, og hvorefter medlemsstaterne pålægges at overholde konkrete kvalitetskrav for drikkevand.
74. Direktivets artikel 7, stk. 2, bestemmer, at medlemsstaterne for hver forekomst af vand, der er udpeget i henhold til stk. 1, sørger for – ud over at opfylde målene i artikel 4 i henhold til kravene i direktivet for overfladevandområder, herunder de miljøkvalitetskrav, der er fastlagt på fællesskabsplan i henhold til artikel 16 – at vandet efter den anvendte vandbehandlingsordning og i overensstemmelse med Fællesskabets lovgivning opfylder kravene i direktiv 80/778/EØF, som ændret ved direktiv 98/83/EF.
75. Denne bestemmelse pålægger medlemsstaterne forpligtelser til at nå et bestemt resultat, og disse forpligtelser er formuleret klart og utvetydigt, således at medlemsstaternes vandforekomster navnlig kan overholde målene i direktivets artikel 4.
76. Det følger heraf, at Storhertugdømmet Luxembourg, som det fremgår af den i denne doms præmis 64 nævnte retspraksis, burde have gennemført denne bestemmelse i sin nationale retsorden ved bindende foranstaltninger senest den dato, som er fastsat i direktivets artikel 24.
77. Da den luxembourgske regering ikke har fremført noget anbringende som begrundelse for, at loven af 1993 eller den luxembourgske retsorden i øvrigt ikke indeholder en bestemmelse svarende til direktivets artikel 7, stk. 2, må det konkluderes, at dette argument vedrørende andet led af Kommissionens andet klagepunkt kan tiltrædes.
78. Endelig har Kommissionen med hensyn til direktivets artikel 14 gjort gældende, at loven af 1993 ikke som påkrævet efter artikel 14 fastsætter bestemmelser om høring eller oplysning af offentligheden vedrørende udarbejdelse af vandforvaltningsplaner eller om inddragelse af offentligheden i forbindelse med direktivets iværksættelse.
79. Den luxembourgske regering har bestridt, at det fremgår af direktivets artikel 14, sammenholdt med direktivets artikel 13, at fristen for at efterkomme forpligtelsen til at informere offentligheden nu er udløbet. Regeringen har anført, at Storhertugdømmet Luxembourg vil sørge for, at bestemmelserne i direktivets artikel 14 overholdes inden den i direktivet angivne dato.
80. Herved må det konstateres, at direktivets artikel 14 tilsigter at give private og interesserede parter ret til at blive inddraget aktivt i gennemførelsen af direktivet, navnlig i udarbejdelse, revision og ajourføring af vandområdeplanerne.
81. Luxembourgsk ret mangler enhver gennemførelsesforanstaltning og overholder derfor ikke forpligtelsen til at vedtage sådanne nationale gennemførelsesforanstaltninger, at fristen i direktivets artikel 13, stk. 6, bliver retligt bindende for de kompetente nationale myndigheder og i god tid giver private mulighed for fuldt ud at kende deres rettigheder i henhold til de i artikel 14, stk. 1 og 2, omhandlede procedurer.
82. Herefter må det konkluderes, at dette argument vedrørende andet led af Kommissionens andet klagepunkt om manglende gennemførelse af direktivets artikel 14 kan tiltrædes.
83. Henset til det ovenfor anførte bør det fastslås, at Storhertugdømmet Luxembourg har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 24, idet det har undladt at vedtage de nødvendige love og administrative bestemmelser for at efterkomme direktivets artikel 2, artikel 7, stk. 2, og artikel 14 inden for den fastsatte frist. I øvrigt frifindes Storhertugdømmet Luxembourg.
Sagens omkostninger
84. Ifølge procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom.
85. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 3, første afsnit, kan Domstolen fordele sagens omkostninger eller bestemme, at hver part skal bære sine egne omkostninger, navnlig hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter.
86. Det bemærkes, at Kommissionen i det foreliggende tilfælde delvist har tabt sagen, i det omfang den har nedlagt påstand om, at det fastslås, at Storhertugdømmet Luxembourg har tilsidesat sine forpligtelser ved at undlade at vedtage en rammelovgivning for at gennemføre direktivet.
87. Storhertugdømmet Luxembourg har dog selv undladt at tilvejebringe alle de nødvendige oplysninger vedrørende de bestemmelser i national ret, som Luxembourg fandt overholdt de forskellige forpligtelser i direktivet.
88. Under disse omstændigheder bør Kommissionen og Storhertugdømmet Luxembourg bære deres egne omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Tredje Afdeling):
1) Storhertugdømmet Luxembourg har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 24 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/60/EF af 23. oktober 2000 om fastlæggelse af en ramme for Fællesskabets vandpolitiske foranstaltninger, idet det, bortset fra bestemmelser vedrørende direktivets artikel 3, ikke har underrettet Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber om de love og administrative bestemmelser, som gennemfører direktivet.
2) Storhertugdømmet Luxembourg har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 24 i direktiv 2000/60, idet det har undladt at vedtage de nødvendige love og administrative bestemmelser for at efterkomme direktivets artikel 2, artikel 7, stk. 2, og artikel 14 inden for den fastsatte frist.
3) I øvrigt frifindes Storhertugdømmet Luxembourg.
4) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber og Storhertugdømmet Luxembourg bærer deres egne omkostninger.