CELEX: 61994CJ0038
Organisations communes des marchés des viandes ovine et caprine, ainsi que de la viande bovine
Octroi aux producteurs des droits à la prime transférables
Compensation due aux propriétaires des terres

Motifs de l'arrêt
1 Par ordonnance du 12 janvier 1994, parvenue à la Cour le 28 janvier suivant, la High Court of Justice, Queen' s Bench Division, Divisional Court, a posé, en application de l' article 177 du traité CE, cinq questions relatives à l' interprétation et à la validité des articles 13 et 15 du règlement (CEE) n  3567/92 de la Commission, du 10 décembre 1992, portant modalités d' application relatives aux limites individuelles, réserves nationales et transfert de droits prévus par le règlement (CEE) n  3013/89 du Conseil portant organisation commune des marchés dans le secteur des viandes ovine et caprine (JO L 362, p. 41, ci-après le "règlement n  3567/92"), et des articles 39 et 55 du règlement (CEE) n  3886/92 de la Commission, du 23 décembre 1992, établissant modalités d' application relatives aux régimes de primes prévus par le règlement (CEE) n  805/68 du Conseil portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine, et abrogeant les règlements (CEE) n  1244/82 et (CEE) n  714/89 (JO L 391, p. 20, ci-après le "règlement n  3886/92").
2 Ces questions ont été soulevées dans le cadre d' un recours introduit par la Country Landowners Association (ci-après la "CLA") et visant au contrôle juridictionnel de la manière dont le Statutory Instrument 1993 n  1626 Agriculture ° Sheep Annual Premium and Suckler Cow Premium Regulations 1993 a mis en oeuvre les règlements précités.
3 Les organisations communes de marché existant dans le secteur des viandes ovine et caprine et dans celui de la viande bovine ont été modifiées en 1992 afin de limiter l' accès à la prime annuelle versée aux producteurs d' ovins et de caprins ainsi qu' à la prime à la vache allaitante par un système d' attribution de quotas individuels.
4 Ainsi l' article 5 bis du règlement (CEE) n  3013/89 du Conseil, du 25 septembre 1989, portant organisation commune des marchés dans le secteur des viandes ovine et caprine (JO L 289, p. 1, ci-après le "règlement n  3013/89"), ajouté par le règlement n  2069/92 du Conseil, du 30 juin 1992 (JO L 215, p. 59) dispose-t-il:
"1. Il est instauré une limite individuelle par producteur pour l' octroi de la prime visée à l' article 5.
...
4. a) Le droit à la prime est rattaché aux producteurs auxquels la prime a été octroyée au titre de la campagne 1991 et qui ont également présenté une demande de prime, au titre de la campagne 1992.
b) Si un producteur vend ou transfère d' une autre façon son exploitation, il peut transférer tous ses droits à la prime à la personne qui reprend son exploitation.
Il peut également transférer intégralement ou partiellement ses droits à d' autres producteurs sans transférer son exploitation. Selon la procédure prévue à l' article 30, la Commission peut établir des règles spécifiques relatives au nombre minimal pouvant faire l' objet de transfert partiel.
Dans le cas du transfert sans transfert d' exploitation, une partie des droits à la prime transférée, n' excédant pas 15 %, est cédée, sans compensation, à la réserve nationale de l' État membre où son exploitation est située pour être distribuée gratuitement aux nouveaux arrivants ou à d' autres producteurs prioritaires visés à l' article 5 ter, paragraphe 2.
c) Les États membres:
° doivent prendre les mesures nécessaires pour éviter que les droits à la prime soient transférés en dehors des zones sensibles ou régions où la production ovine est particulièrement importante pour l' économie locale,
° peuvent prévoir que le transfert des droits sans transfert de l' exploitation s' effectue directement entre les producteurs, ou par l' intermédiaire de la réserve nationale.
...
f) La Commission arrête les modalités d' application du présent paragraphe conformément à la procédure prévue à l' article 30 ... permettant aux États membres de résoudre les problèmes particuliers liés au transfert des droits à la prime par les producteurs qui ne sont pas propriétaires des surfaces occupées par leurs exploitations."
5 L' article 5 ter, introduit par le même règlement, ajoute:
"1. Chaque État membre constitue une réserve initiale nationale égale à au moins 1 % et au maximum 3 % de la somme des limites individuelles applicables aux producteurs dont l' exploitation est située sur son territoire. La réserve nationale doit également recevoir les droits conformément à l' article 5 bis paragraphe 4 point b)."
6 L' article 13 du règlement n  3567/92, dans lequel la Commission a adopté les modalités d' application du règlement n  3013/89, dispose:
"Les États membres, si nécessaire, prennent les mesures transitoires appropriées en vue de trouver des solutions équitables à des problèmes qui pourraient surgir dans les relations contractuelles existant lors de l' entrée en vigueur du présent règlement entre des producteurs qui ne sont pas propriétaires de l' ensemble des terrains qu' ils exploitent et les propriétaires de ces terrains en cas de transfert de droits à la prime ou en cas d' autres actions ayant le même effet. De telles mesures ne peuvent être prises que pour résoudre des difficultés liées à l' introduction d' un régime de droits à la prime rattaché au producteur et doivent en tout état de cause respecter les principes régissant ce lien."
7 Quant à l' article 15 du même règlement, il prévoit:
"Les États membres prennent toutes les autres mesures appropriées nécessaires pour assurer la bonne application du régime des limites individuelles. Ils en informent la Commission."
8 L' article 4 e, paragraphe 5, du règlement (CEE) n 805/68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine (JO L 148, p. 24, ci-après le "règlement n  805/68"), tel que modifié par le règlement (CEE) n  2066/92 du Conseil, du 30 juin 1992 (JO L 215, p. 49), est en substance identique à l' article 5 bis, paragraphe 4, sous f) du règlement n 3013/89, tandis que les articles 39 et 55 du règlement d' application n  3886/92 sont semblables aux articles 13 et 15 du règlement n  3567/92.
9 Devant la juridiction nationale, la CLA soutient que ces règlements, qui n' attribuent des quotas de production qu' aux seuls producteurs et qui leur permettent de les transférer à une autre exploitation ou à un autre producteur, ont un effet préjudiciable sur la valeur des terres utilisées pour l' élevage d' ovins et de caprins ou pour la production de vaches allaitantes. Les articles 13 du règlement n  3567/92 et 39 du règlement n  3886/92 imposeraient alors aux États membres d' instituer un mécanisme de compensation du préjudice ainsi causé, ce que le Royaume-Uni n' aurait pas fait.
10 Le Minister of Agriculture, Fisheries and Food (ci-après le "Minister") considère en revanche que les règlements en cause autorisent seulement les États à prendre des mesures afin de résoudre les problèmes résultant, pour les propriétaires, des transferts de quotas ou d' autres actes produisant le même effet et que, à cet égard, les mesures qui s' imposaient ont été prises. C' est ainsi qu' a été fixée au niveau maximal, soit 15 %, la "cession" à la réserve nationale d' une partie du quota transféré indépendamment de l' exploitation, que des priorités ont été établies, au sein des catégories de demandes portant sur la réserve nationale, en faveur de celles émanant de producteurs qui reprennent un terrain dont le quota a été emporté par le preneur qui a quitté l' exploitation et, enfin, qu' un mécanisme de sauvegarde a été créé afin d' éviter que des droits à quotas soient retirés des zones d' exploitation particulièrement sensibles.
11 Dans ces conditions, la juridiction nationale a sursis à statuer et posé à la Cour, en application de l' article 177 du traité, les questions préjudicielles suivantes:
"1) L' article 13 du règlement (CEE) n  3567/92 de la Commission ... et/ou l' article 39 du règlement (CEE) n 3886/92 de la Commission ... doivent-ils être interprétés en ce sens qu' ils n' habilitent et/ou n' obligent un État membre à instituer un mécanisme de compensation en faveur des propriétaires de terres agricoles que s' ils subissent un préjudice dû au fait que des droits à la prime ont été transférés de l' exploitation du propriétaire par le preneur-producteur?
2) L' article 13 du règlement (CEE) n  3567/92 de la Commission et/ou l' article 39 du règlement (CEE) n 3886/92 de la Commission doivent-ils être interprétés en ce sens qu' ils habilitent et/ou obligent un État membre à instituer un mécanisme de compensation en faveur des propriétaires de terres agricoles dans des circonstances où il existe un problème particulier
(i) lié au caractère transférable des droits à la prime
(ii) ou surgissant lorsque ou après que des droits à la prime ont été transférés de l' exploitation du propriétaire par le preneur-producteur, situation ayant pour cause l' institution et l' octroi de quotas dans le chef des preneurs-producteurs, qui se traduisent par la création d' un actif dans le patrimoine de ceux-ci?
3) L' article 15 du règlement (CEE) n  3567/92 de la Commission et/ou l' article 55 du règlement (CEE) n 3886/92 de la Commission doivent-ils être interprétés en ce sens qu' ils confèrent aux États membres des pouvoirs et/ou obligations distincts, en plus de ceux conférés par l' article 13 du règlement (CEE) n  3567/92 de la Commission et/ou l' article 39 du règlement (CEE) n  3886/92 de la Commission, d' instituer un régime de compensation en faveur des propriétaires?
4) L' article 5 bis, paragraphe 4, sous f), du règlement (CEE) n  3013/89 du Conseil, tel qu' inséré par le règlement (CEE) n  2069/92 du Conseil, et/ou l' article 4 e, paragraphe 5, du règlement (CEE) n  805/68 du Conseil, tel qu' inséré par le règlement (CEE) n  2066/92 du Conseil, affectent-ils l' interprétation et/ou la validité de l' article 13 du règlement (CEE) n  3567/92 de la Commission et/ou de l' article 39 du règlement (CEE) n 3886/92 de la Commission, et/ou de l' article 15 du règlement (CEE) n  3567/92 de la Commission et/ou de l' article 55 du règlement (CEE) n  3886/92 de la Commission?
5) Compte tenu des réponses qui seront données aux questions 1, 2, 3 et 4, quels sont les principes que les États membres doivent appliquer lorsqu' ils conçoivent un tel régime de compensation?"
Sur les trois premières questions
12 Par les trois premières questions, la juridiction de renvoi demande si les articles 13 et 15 du règlement n 3567/92 et 39 et 55 du règlement n  3886/92 imposent aux États membres d' instituer un mécanisme de compensation du préjudice subi par les propriétaires de terres agricoles du fait de l' instauration d' un système de droits à la prime rattachés aux producteurs de viandes ovine et caprine ou de viande bovine, spécialement lorsque le droit à la prime est transféré par des producteurs qui ne sont pas propriétaires des surfaces occupées par leurs exploitations.
13 Selon la juridiction nationale, le Minister reconnaît que l' attribution de quotas aux preneurs-producteurs, librement transférables par ceux-ci, a un effet préjudiciable sur la valeur en capital des terres utilisées pour l' élevage d' ovins et de caprins ainsi que pour la production de vaches allaitantes. La question est donc de savoir si le droit communautaire impose la réparation d' un tel préjudice.
14 A cet égard, il convient de relever qu' aucun principe général de droit garanti dans l' ordre juridique communautaire, et en particulier la protection du droit de propriété, n' impose une telle compensation. Il résulte, en effet, de l' arrêt de la Cour du 24 mars 1994, Bostock (C-2/92, Rec. p. I-955), que des avantages, tels que les quantités de référence, alloués dans le cadre d' une organisation commune de marché ne peuvent être conçus comme un droit provenant des biens propres ou de l' activité professionnelle des intéressés, de sorte que son attribution ou son transfert ne saurait s' accompagner d' une obligation de compensation à charge de l' une ou l' autre des parties à un contrat de bail. Il en va de même pour les quotas individuels en fonction desquels la prime est attribuée et qui sont rattachés aux preneurs-producteurs par la réglementation en cause.
15 L' obligation pour les États membres de prévoir un mécanisme de compensation du préjudice subi par les propriétaires des terres utilisées pour l' élevage d' ovins et de caprins, ou la production de vaches allaitantes, ne résulte pas non plus des règlements relatifs aux organisations communes du marché en cause.
16 En premier lieu, l' article 5 bis, paragraphe 4, sous f), du règlement n  3013/89 et l' article 4 e, paragraphe 5, du règlement n  805/68 ne concernent que les problèmes particuliers liés au transfert des droits à la prime par les producteurs qui ne sont pas propriétaires des surfaces occupées par leurs exploitations et non, de manière plus générale, à la dévalorisation des terrains causée par l' instauration du nouveau système de primes.
17 Il en va de la même façon pour les règlements d' application de la Commission. Ainsi l' article 13 du règlement n  3567/92 autorise-t-il les États membres à prendre, si nécessaire, les mesures transitoires appropriées "en cas de transfert de droits à la prime". Il est vrai que la partie finale de cet article dispose que de "telles mesures ne peuvent être prises que pour résoudre des difficultés liées à l' introduction d' un régime de droits à la prime rattaché au producteur". Toutefois, les mesures en question sont celles qui sont mentionnées dans la première partie de la disposition, qui vise expressément le cas du transfert du droit à la prime.
18 En deuxième lieu, les dispositions en cause n' obligent pas les États membres à prévoir un mécanisme de compensation des préjudices causés aux propriétaires par le transfert des droits à la prime. Ils leur permettent seulement de prendre des mesures destinées à résoudre les problèmes particuliers liés au transfert et à établir les principes que ces mesures doivent respecter.
19 Il appartient à chaque État membre d' apprécier la nécessité de telles mesures, eu égard notamment aux modalités nationales de mise en oeuvre de la réglementation qu' il a retenues et aux règles nationales régissant les rapports juridiques entre preneur et bailleur.
20 Quant aux articles 15 du règlement n  3567/92 et 55 du règlement n  3886/92, ils se limitent à prévoir que les États membres prennent toutes les autres mesures appropriées nécessaires pour assurer la bonne application du régime des limites individuelles et en informent la Commission. Ces règles constituent la mise en oeuvre de l' article 5 du traité et ne sont pas de nature, par elles-mêmes, à imposer un mécanisme de compensation des préjudices subis par les propriétaires en vertu de l' institution des systèmes de quotas en cause.
21 Il convient donc de répondre aux trois premières questions que ni les articles 13 et 15 du règlement n 3567/92, ni les articles 39 et 55 du règlement n  3886/92, ni aucun principe général de droit communautaire n' imposent aux États membres d' instituer un mécanisme de compensation du préjudice subi par les propriétaires de terres agricoles du fait de l' instauration d' un système de droits à la prime rattachés aux producteurs de viandes ovine et caprine ou de viande bovine, pas même lorsque le droit à la prime est transféré par des producteurs qui ne sont pas propriétaires des surfaces occupées par leurs exploitations.
Sur la quatrième question
22 Compte tenu de la réponse à la première question, il y a lieu de limiter la quatrième comme visant à savoir si les articles 13 et 15 du règlement n  3567/92 et les articles 39 et 55 du règlement n  3886/92 sont valides, eu égard, respectivement, à l' article 5 bis, paragraphe 4, sous f), du règlement n  3013/89 et à l' article 4 e, paragraphe 5, du règlement n  805/68, qui constituent leur base juridique.
23 A cet égard, il y a lieu de relever que la seule différence entre les dispositions en cause des règlements d' application de la Commission et celles des règlements du Conseil qui constituent leur base juridique concerne le domaine d' application des mesures que les États membres sont autorisés à prendre. Tandis que les règlements du Conseil ne font aucune distinction, ceux de la Commission limitent l' habilitation des États aux mesures visant à résoudre les problèmes survenant dans les relations contractuelles qui existent au moment de leur entrée en vigueur.
24 Or, ainsi que la Commission l' a observé, les problèmes liés à l' instauration du système de primes ne sont susceptibles de surgir que dans le cadre de relations contractuelles existant au moment de l' entrée en vigueur des règlements. Lorsque les relations contractuelles sont conclues ultérieurement, les parties peuvent en effet tenir compte de l' éventualité d' un transfert des droits à la prime sans transfert de l' exploitation.
25 En tout état de cause, la requérante au principal elle-même admet que les mesures de compensation devraient se limiter aux relations contractuelles existantes.
26 Il convient donc de répondre à la quatrième question que l' examen des articles 13 et 15 du règlement n  3567/92 et des articles 39 et 55 du règlement n  3886/92 n' a pas révélé d' élément de nature à affecter leur validité.
Sur la cinquième question
27 Compte tenu des réponses apportées aux précédentes questions, il n' est pas nécessaire de répondre à la cinquième question.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
28 Les frais exposés par les gouvernements du Royaume-Uni et français, ainsi que par la Commission des Communautés européennes, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l' objet d' un remboursement. La procédure revêtant, à l' égard des parties au principal, le caractère d' un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR (troisième chambre),
statuant sur les questions à elle soumises par la High Court of Justice, Queen' s Bench Division, Divisional Court, par ordonnance du 12 janvier 1994, dit pour droit:
1) Ni les articles 13 et 15 du règlement (CEE) n  3567/92 de la Commission, du 10 décembre 1992, portant modalités d' application relatives aux limites individuelles, réserves nationales et transfert de droits prévus par le règlement (CEE) n  3013/89 du Conseil portant organisation commune des marchés dans le secteur des viandes ovine et caprine, ni les articles 39 et 55 du règlement (CEE) n  3886/92 de la Commission, du 23 décembre 1992, établissant modalités d' application relatives aux régimes de primes prévus par le règlement (CEE) n  805/68 du Conseil portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine, et abrogeant les règlements (CEE) n  1244/82 et (CEE) n  714/89, ni aucun principe général de droit communautaire n' imposent aux États membres d' instituer un mécanisme de compensation du préjudice subi par les propriétaires de terres agricoles du fait de l' instauration d' un système de droits à la prime rattachés aux producteurs de viandes ovine et caprine ou de viande bovine, pas même lorsque le droit à la prime est transféré par des producteurs qui ne sont pas propriétaires des surfaces occupées par leurs exploitations.
2) L' examen des articles 13 et 15 du règlement n  3567/92, précité, et des articles 39 et 55 du règlement n  3886/92, précité, n' a pas révélé d' élément de nature à affecter leur validité.