CELEX: 61989CJ0057
Conservação das aves selvagens
Trabalhos numa zona de protecção especial

Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 28 de Fevereiro de 1989, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 169.° do Tratado CEE, uma acção destinada a obter a declaração de que, ao decidir ou efectuar, numa zona de protecção especial, certos trabalhos que deterioram o
habitat
de aves protegidas, contrariando o disposto no artigo 4.° da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à protecção das aves selvagens (
JO L 103, p. 1
; EE 15 F2 p. 125, a seguir «directiva»), a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE.
O artigo 4.° da directiva dispõe:
«1)
As espécies mencionadas no anexo I são objecto de medidas de conservação especial respeitantes ao seu
habitat,
de modo a garantir a sua sobrevivência e a sua reprodução na sua área de distribuição.
Os Estados-membros classificarão, nomeadamente, em zonas de protecção especial os territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação destas últimas na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente directiva.
2)
Os Estados-membros tomarão medidas semelhantes para as espécies migratórias não referidas no anexo I e cuja ocorrência seja regular, tendo em conta as necessidades de protecção na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente directiva no que diz respeito às suas áreas de reprodução, de muda e de invernada e às zonas de repouso e alimentação nos seus percursos de migração. Com esta finalidade, os Estados-membros atribuem uma importância especial à protecção das zonas húmidas e muito particularmente às de importância internacional.
3)
Os Estados-membros enviarão à Comissão todas as informações úteis de modo a que ela possa tomar as iniciativas convenientes tendo em vista a coordenação necessária para que as zonas referidas no n.° 1, por um lado, e no n.° 2, por outro, constituam uma rede coerente respondendo às necessidades de protecção das espécies na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente directiva.
4)
Os Estados-membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas de protecção referidas nos n.
os
1 e 2, a poluição ou a deterioração dos
habitats
bem como as perturbações que afectam as aves, desde que tenham um efeito significativo a propósito dos objectivos do presente artigo. Para além destas zonas de protecção, os Estados-membros esforçam-se igualmente por evitar a poluição ou a deterioração dos
habitats.
»
A acção teve como fundamento inicial duas acusações, a primeira relativa às operações de dragagem e de aterro efectuadas no
Rysumer Nacken,
e a segunda relativa a trabalhos de construção de diques levados a cabo na
Leybucht.
No que respeita à primeira acusação, a Comissão tomou conhecimento na audiência de que o Rysumer Nacken não é abrangido pelo regulamento do
Land
da Baixa Saxónia, de 13 de Dezembro de 1985, que cria o parque nacional «Niedersächsisches Wattenmeer», e que, consequentemente, o Rysumer Nacken não está classificado como zona de protecção especial. Todavia, segundo a Comissão, trata-se de um facto novo apresentado na tréplica pela demandada, de modo que deve ser ela a suportar as despesas relativas a esse ponto.
O Governo alemão responde que a Comissão tinha conhecimento, antes de propor a acção no Tribunal de Justiça, de todos os dados relativos ao estatuto jurídico do Rysumer Nacken, nomeadamente dos mapas relativos à delimitação do parque nacional. Ora, resulta desses mapas que o Rysumer Nacken não está classificado como zona de protecção especial. Segundo o Governo alemão, os esclarecimentos prestados na tréplica não constituem um facto novo.
A este propósito, tenha-se presente que as indicações relativas à superfície dos territórios protegidos no Wattenmeer foram fornecidas pelo Governo alemão na sua comunicação de 6 de Setembro de 1988, feita em cumprimento do artigo 4.°, n.° 3, da directiva. A Comissão, no momento da propositura da acção, dispunha, entre outros dados, dos mapas anexos ao citado regulamento, que definem os limites da zona protegida. Ora, resulta dessas informações que o Rysumer Nacken não faz parte dos locais classificados como zona de protecção especial. Consequentemente, dado que a desistência desta parte da acção não se ficou a dever a uma atitude do Governo alemão, a Comissão deve suportar as despesas a ela relativas.
No que respeita aos trabalhos de construção de diques realizados na Leybucht, a Comissão alega que essas medidas perturbam as aves que beneficiam de uma protecção especial nos termos das disposições conjugadas do artigo 4.°, n.° 1, e do anexo I da directiva e deterioram o seu
habitat,
classificado como zona de protecção especial. Sublinha que o artigo 4.°, n.° 4, primeira frase, da directiva exige medidas positivas que excluam toda e qualquer deterioração ou poluição desses
habitats
na gestão de uma zona de protecção especial.
A Comissão indica que medidas de defesa do litoral, como o reforço de um dique, podem ser admitidas em caso de perigo para a vida das pessoas, mas apenas desde que as intervenções exigidas se limitem a provocar a deterioração mínima necessária da zona de protecção especial em causa.
Segundo a Comissão, estas condições não estão preenchidas no caso em análise. Entende que tanto os trabalhos de construção realizados na Leybucht como os seus resultados implicam uma deterioração das condições de vida de aves protegidas e o desaparecimento de superfícies de valor ecológico considerável, provocando, desse modo, uma diminuição da densidade de certas populações de espécies mencionadas no anexo I da directiva, designadamente do alfaiate.
O Governo alemão assinala que, segundo as informações fornecidas à Comissão em cumprimento do artigo 4.°, n.° 3, da directiva, o novo traçado do dique na Leybucht exclui da zona de protecção especial o dique e as zonas situadas do seu lado e viradas para terra. Em seu entender, a delimitação dessa zona é definida pelo regulamento que cria o parque nacional de modo a não ir até junto do dique, tal como se apresenta após a conclusão dos trabalhos em questão.
Segundo o Governo alemão, as medidas tomadas têm como objectivo exclusivo a segurança do dique. Sublinha que as autoridades competentes ponderaram, por ocasião da planificação do projecto em questão, todos os imperativos de protecção das aves, por um lado, e a exigência de protecção do litoral, por outro. O Governo alemão esclarece que o novo traçado do dique bem como as perturbações temporárias ocasionadas pelos trabalhos constituem a mínima agressão possível para as aves que vivem na Leybucht. Acrescenta que a Comissão não apresentou qualquer elemento de prova que indicasse que as medidas em causa comprometiam significativamente a protecção dessas aves.
No que respeita à interpretação do artigo 4.°, n.° 4, da directiva, o Governo alemão alega que tal disposição exige uma ponderação de diversos interesses gerais susceptíveis de serem afectados na gestão de uma zona de protecção especial, pelo que os Estados-membros devem dispor de um amplo poder de apreciação nesse domínio.
O Governo britânico entende que a Comissão não demonstrou que o projecto em causa comporta um efeito significativo, na acepção do artigo 4.°, n.° 4, primeira frase, da directiva. Esclarece que esse critério deve ser interpretado no sentido de que a deterioração de uma zona de protecção especial deve ser tal que ameace a sobrevivência ou a reprodução de espécies protegidas no interior da sua área de distribuição. Para o Governo britânico, os elementos fornecidos pela Comissão não são suficientes para permitir concluir que os trabalhos realizados na Leybucht provocam essa deterioração.
O Governo britânico sublinha a importância dos elementos de prova fornecidos pela demandada, que indicam que os trabalhos em causa melhorarão significativamente as condições ecológicas na Leybucht. Em seu entender, ao analisar-se a questão de saber se determinado projecto implica a deterioração significativa de uma zona de protecção especial, é legítimo procurar saber se esses trabalhos provocam simultaneamente melhoramentos ecológicos compensatórios.
Na opinião do Governo britânico, no âmbito do artigo 4.°, n.° 4, da directiva, podem ser tomadas em conta outras considerações importantes de interesse geral, incluindo as mencionadas no artigo 2.° da directiva. Defende que os Estados-membros devem poder tomar em consideração os interesses dos habitantes que vivem numa região onde se encontra uma zona de protecção especial.
Para uma mais ampla exposição da matéria de facto, da tramitação do processo, bem como dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Esses elementos dos autos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
No que respeita à delimitação da zona de protecção especial em causa, recorde-se que a configuração da Leybucht se encontra definida no regulamento que cria o parque nacional e nos mapas que lhe estão anexos. Se é certo que o plano dessa zona contém uma menção relativa ao plano de ordenamento do território, não deixa de ser verdade que o acto jurídico de classificação contém uma delimitação territorial precisa, constituída pelo traçado actual do dique, da zona de protecção especial. A deslocação do dique em direcção ao mar, no âmbito do projecto de defesa do litoral, provoca, assim, a redução da zona protegida.
Consequentemente, para resolver o presente litígio, há que responder a um certo número de questões de princípio relativas às obrigações dos Estados-membros na gestão das zonas de protecção especial, impostas pelo artigo 4.°, n.° 4, da directiva. Impõe-se, deste modo, determinar se — e em caso afirmativo, em que condições — os Estados-membros estão autorizados a reduzir a superfície de uma zona de protecção especial e em que circunstâncias outros interesses podem ser tomados em consideração para tal decisão.
Quanto aos poderes dos Estados-membros de revogarem do modo descrito uma decisão de classificação em zona de protecção especial, note-se que a redução da superfície de um espaço protegido não está expressamente prevista nas disposições da directiva.
Embora seja certo que os Estados-membros gozam, em conformidade com o artigo 4.°, n.° 1, da directiva, de uma certa margem de apreciação na escolha dos territórios mais apropriados para uma classificação em zonas de protecção especial, eles não podem, em contrapartida, dispor da mesma margem de apreciação, no âmbito do artigo 4.°, n.° 4, da directiva, quando modificam ou reduzem a superfície de tais zonas, uma vez que foram eles próprios a reconhecer, nas suas declarações, que se encontram reunidas nessas zonas as condições de vida mais adequadas para as espécies enumeradas no anexo I da directiva. Se assim não fosse, os Estados-membros poderiam unilateralmente eximir-se às obrigações que lhes são impostas pelo artigo 4.°, n.° 4, da directiva, no que respeita às zonas de protecção especial.
Tal interpretação desta última disposição é, de resto, confirmada pelo nono considerando da directiva, que sublinha a importância especial que esta confere às medidas de conservação especial relativas aos
habitats
das aves enumeradas no anexo I a fim de assegurar a sua sobrevivência e a sua reprodução na respectiva área de distribuição. Daqui resulta que a faculdade dos Estados-membros de reduzir a superfície de uma zona de protecção especial só se pode justificar por razões excepcionais.
Tais razões devem corresponder a um interesse geral superior ao protegido pelo objectivo ecológico visado pela directiva. Neste contexto, os interesses enunciados no artigo 2.° da directiva, ou seja, as exigências económicas e de recreio, não podem entrar em linha de conta. Com efeito, como o Tribunal de Justiça sublinhou nos acórdãos de 8 de Julho de 1987, Comissão/Bélgica (
247/85, Colect., p. 3029
), e Comissão/Itália (
262/85, Colect., p. 3073
), esta disposição não constitui uma excepção autónoma ao regime de protecção estabelecido pela directiva.
No que respeita ao fundamento invocado no presente processo, assinale-se que o perigo de inundações e a protecção da costa constituem razões suficientemente sérias para justificar os trabalhos de construção de diques e de reforço das estruturas costeiras, na condição de que tais medidas se limitem ao estritamente necessário e provoquem a mínima redução possível da zona de protecção especial.
A este propósito, há no entanto que ter presente que, no que respeita à parte do projecto relativa à zona de Leyhörn, outras considerações atinentes não apenas à segurança costeira mas igualmente à preocupação de garantir o acesso das embarcações dos pescadores de Greetsiel a esse porto tiveram influência no traçado do dique. À luz dos princípios de interpretação do artigo 4.°, n.° 4, da directiva acima enunciados, a tomada em consideração de tal interesse é em princípio incompatível com as exigências desta última disposição.
Impõe-se, porém, sublinhar que esta parte do projecto tem igualmente repercussões positivas concretas para os
habitats
das aves. Efectivamente, a realização dos trabalhos permitirá o encerramento de dois canais de navegação que atravessam a Leybucht, de modo que esta zona passará a conhecer uma calma absoluta. Além disso, a decisão de aprovação dos planos prevê um regime de protecção rigoroso para a zona de Leyhörn. O dique que protegia anteriormente a zona de Hauener Hooge será aberto, expondo assim novamente uma ampla zona ao movimento das marés e permitindo, com isso, a formação de prados salgados, de considerável valor ecológico.
Consequentemente, a intenção de garantir a sobrevivência do porto de pesca de Greetsiel era susceptível de ser tomada em consideração para justificar a decisão sobre o traçado do novo dique, na condição de existirem as compensações ecológicas acima referidas, e apenas por esta razão.
Assinale-se, finalmente, que as perturbações resultantes dos próprios trabalhos de construção não excedem o que é necessário para a sua realização. Os dados relativos ao número de alfaiates nesse sector do Wattenmeer mostram, de resto, que não se verificou na altura qualquer alteração significativa na evolução da população dessa espécie, na acepção do artigo 4.°, n.° 4, da directiva. Além disso, nenhuma outra indicação relativa à evolução das populações de espécies protegidas foi fornecida pela Comissão.
Resulta de quanto precede que deve ser negado provimento à acção.
Quanto às despesas
Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas. Tendo a Comissão sido vencida, há que condená-la nas despesas, incluindo as do interveniente e as relativas ao processo de medidas provisórias.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:

1)
Nega-se provimento à acção.

2)
A Comissão é condenada nas despesas, incluindo as do interveniente e as relativas ao processo de medidas provisórias.

Due
Mancini
O'Higgins
Rodriguez Iglesias
Diez de Velasco
Slynn
Kakouris
Joliét
Schockweiler
Grévisse
Zuleeg
Proferido em audiencia pública no Luxemburgo, em 28 de Fevereiro de 1991.
O secretário
J.-G. Giraud
O presidente
O. Due
(
*1
)	Língua do processo: alemão.