CELEX: 61984CJ0242
Política comercial común
Medidas de salvaguardia

(Se omiten los antecedentes de hecho.)
Fundamentos de Derecho
Mediante resolución de 2 de octubre de 1984, recibida en el Tribunal de Justicia el 4 de octubre siguiente, el College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Países Bajos) planteó, conforme al artículo 177 del Tratado CEE, varias cuestiones prejudiciales relativas a la interpretación de los artículos 113 y 115 del mismo Tratado.
Estas cuestiones se suscitaron en un litigio entre la sociedad Tezi BV (en adelante Tezi) y el Ministro de Economía neerlandés, con motivo de la negativa de dicho Ministro a conceder a Tezi licencias para la importación a los Países Bajos de determinadas cantidades de productos textiles, correspondientes a las partidas 61.01 B V d) 3, 61.01 B V e) 3 y 61.02 B II e) 6 del Arancel Aduanero Común, originarios de Macao y despachados a libre práctica en Italia.
A este respecto conviene recordar que los intercambios de productos textiles entre Macao y la Comunidad se regían, al producirse los hechos que han dado lugar a este procedimiento, por el segundo Acuerdo Multifibras concluido en el marco del GATT. Este Acuerdo, aunque aún no se haya aprobado oficialmente por la Comunidad, se ha hecho aplicable provisionalmente, en particular en las relaciones entre la Comunidad y Macao, en virtud del Reglamento n
o
3059/78 del Consejo, de 21 de diciembre de 1978 (
DO 1978, L 365, p. 1
), sustituido por el Reglamento n
o
3589/82 del Consejo, de 23 de diciembre de 1982, relativo al régimen común aplicable a las importaciones de ciertos productos textiles originarios de terceros países (
DO 1982, L 374, p. 106
; EE 11/17, p. 62).
De acuerdo con el Reglamento n
o
3589/82, aplicable a los hechos en cuestión, la importación al interior de la Comunidad de productos textiles correspondientes a las diferentes categorías a que hace referencia el Anexo I se encuentra sometida a los límites cuantitativos que establece el Anexo III. Para los productos correspondientes a la categoría 6 que procedan de Macao el límite cuantitativo se fijaba, para 1983, en 10114000 piezas. Este límite máximo se distribuía, según el artículo 3, apartado 2, y el Anexo IV, entre los diferentes Estados miembros, y a estos efectos los países del Benelux se consideraban una unidad.
Por lo que se refiere a los intercambios comerciales de estos productos entre el Benelux y los demás Estados miembros, la Comisión, sobre la base del artículo 115 del Tratado y de su Decisión 80/47, de 20 de diciembre de 1979 (
DO 1980, L 16, p. 14
; EE 11/12, p.34), había autorizado, mediante la Decisión 82/205, de 22 de diciembre de 1981 (
DO 1982, L 97, p. 2
), a los países del Benelux para que procedieran a un control intracomunitário de las importaciones, que consistía en subordinar las importaciones de estos productos a la entrega de una licencia para un período que abarcaba hasta el 30 de junio de 1983. Este régimen de control intracomunitário estaba en vigor al producirse los hechos.
El 29 de abril de 1983, Tezi presentó ante los organismos neerlandeses competentes solicitudes de licencias de importación para los productos indicados.
No obstante, estas solicitudes fueron rechazadas en aplicación de la Decisión de la Comisión, de 12 de abril de 1983 (
DO 1983, C 102, p. 3
), por la cual la Comisión, a instancias de una petición del Gobierno de los Países Bajos, presentada de acuerdo con los demás países del Benelux, autorizó a dichos países para que excluyeran del régimen comunitario, durante el período comprendido entre el 2 de abril y el 30 de noviembre de 1983, los productos correspondientes a las partidas ex 61.01 B V y ex 61.02 B II del AAC, originarios de Macao y despachados a libre práctica en los demás Estados miembros, para los que se hubieran presentado solicitudes de licencias de importación con posterioridad al 1 de abril de 1983.
Tezi impugno la resolución desestimatoria de sus solicitudes de licencias de importación ante el College van Beroep voor het Bedrijfsleven alegando la invalidez de la citada Decisión de la Comisión de 12 de abril de 1983.
Dicho órgano decidió entonces aplazar su pronunciamiento y someter al Tribunal de Justicia las cuestiones siguientes:
«1)
¿Los artículos 113 y 115 del Tratado, considerados en mutua relación, deben interpretarse en el sentido de que la Comisión dispone todavía de margen para aplicar el artículo 115 en el campo del comercio internacional de productos textiles, tras la conclusión del Acuerdo relativo al comercio internacional de productos textiles (Acuerdo Multifibras) y tras la adopción del Reglamento (CEE) n
o
3589/82 del Consejo?
2)
En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, ¿el artículo 115 del Tratado debe interpretarse en el sentido de que con la expresión “medidas de política comercial adoptadas por cualquier Estado miembro de conformidad con el presente Tratado” también debe entenderse una distribución de los límites cuantitativos comunitarios entre Estados miembros tal como se prevé en el Anexo IV del Reglamento CEE n
o
3589/82 del Consejo?»
Tezi, el Gobierno de la República Francesa, el Gobierno de la República Italiana, el Gobierno del Reino Unido y la Comisión de las Comunidades Europeas presentaron observaciones escritas sobre estas cuestiones, conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia.
Mediante las dos cuestiones que planteó al Tribunal y que deben examinarse juntas, el órgano jurisdiccional nacional pretende, en esencia, saber si la Comisión tiene todavía competencia para tomar decisiones, conforme al artículo 115 del Tratado, respecto a los productos textiles sometidos al régimen del Reglamento n
o
3589/82 y despachados a libre práctica en otros Estados miembros.
A este respecto, Tezi observa en primer lugar que en materia de política comercial el Tratado ha transferido total e irrevocablemente la competencia en favor de la Comunidad, pero que, debido al retraso en la ejecución de dicha política, el Tribunal de Justicia ha admitido en su jurisprudencia la posibilidad de que la Comisión autorice a los Estados miembros, en virtud del artículo 115, aun después de transcurrido el período transitorio, a mantener, es decir, a continuar aplicando, medidas de política comercial de carácter nacional.
Según Tezi, dicha posibilidad desaparece a partir del momento en que la Comunidad ejercita su competencia en materia de política comercial común conforme al artículo 113. Es irrelevante, según Tezi, la forma en que se ejercita, pues para que pueda hablarse de política comercial común no es necesario que todas las medidas de política comercial sean uniformes y que ya no tengan en cuenta diferencias entre los Estados miembros. Incluso en el caso de medidas adaptadas a las necesidades nacionales, pero que emanan de la Comunidad, se podría hablar, según Tezi, de política comercial común y por tanto estaría excluido el recurso al artículo 115.
Esta conclusión está confirmada, según Tezi, por el tenor literal del artículo 115 que, en su párrafo 1, se refiere a las «medidas de política comercial adoptadas por cualquier Estado miembro de conformidad con el presente Tratado». De esta frase se deduce que las medidas comerciales nacionales sólo pueden ser protegidas mediante una autorización de la Comisión conforme al artículo 115. Por el contrario, las medidas que deban adoptar los Estados miembros para aplicar Reglamentos comunitarios no están contempladas en el artículo 115, párrafo 1.
Tezi considera que el régimen que puso en vigor el citado Reglamento n
o
3589/82 constituye una medida comunitaria que es la expresión del pleno ejercicio por la Comunidad de su competencia en materia de política comercial común. Que dicho régimen prevea una distribución del contingente comunitario en subcuotas nacionales no obsta a esta afirmación. En particular, el régimen no puede considerarse como la continuación de una política comercial anterior de carácter nacional, ya que antes de finalizar el período transitorio no existían en los Países Bajos restricciones a la importación de los productos textiles procedentes de Macao, a los que se refiere el órgano jurisdiccional remitente.
Tezi hace observar además que el propio Reglamento n
o
3589/82 contiene disposiciones destinadas a remediar las dificultades graves que puedan producirse por desvíos del tráfico hacia uno o varios Estados miembros.
A este respecto, Tezi cita el artículo 7, apartado 2, que prevé un procedimiento para adaptar las subcuotas nacionales, «en particular por la evolución de los flujos comerciales». Según Tezi, este procedimiento es aplicable no sólo a las importaciones directas sino también en el caso de que surjan dificultades como consecuencia de flujos comerciales en el interior de la Comunidad.
Por ultimo, Tezi señala que, de revelarse insuficiente el procedimiento del artículo 7, apartado 2, aún sería posible modificar el contingente comunitario, conforme al artículo 5 del Reglamento n
o
3589/82.
En sus pretensiones, Tezi propone que se responda negativamente a las dos cuestiones del órgano jurisdiccional nacional.
Sin embargo, todos los Gobiernos que han presentado observaciones escritas en este asunto, así como la Comisión, mantienen por el contrario que el artículo 115 es todavía aplicable en el sector de los productos textiles sometidos al régimen previsto por el Reglamento n
o
3589/82.
En apoyo de su opinión citan la sentencia de 15 de diciembre de 1976 (Donckerwolcke, asunto
41/76, Rec. 1976, p. 1921
), en la que el Tribunal reconoció que «el estado de desarrollo incompleto de la política comercial comunitaria tras la expiración del período transitorio hace que se mantengan entre los Estados miembros disparidades de política comercial susceptibles de provocar desviaciones del tráfico o producir dificultades económicas en algunos Estados miembros»
(traducción no oficial).
En la misma sentencia el Tribunal admitió que «el artículo 115 permite hacer frente a dificultades de este tipo al otorgar a la Comisión competencia para autorizar a los Estados miembros a adoptar medidas de protección, especialmente en forma de excepción al principio de la libre circulación, en el interior de la Comunidad, de los productos originarios de terceros Estados despachados a libre práctica en uno de los Estados miembros»
(traducción no oficial).
Tanto los Gobiernos que han participado en este procedimiento como la Comisión alegan a este respecto que el régimen instaurado por el Reglamento n
o
3589/82 no supone que las importaciones de los productos en cuestión estén subordinadas en los diferentes Estados miembros a requisitos uniformes, dado que dichas importaciones están restringidas en cada Estado miembro a los límites de las respectivas subcuotas nacionales.
También niegan que la distribución de la cuota global comunitaria en subcuotas nacionales responda a exigencias de orden meramente administrativo.
El Gobierno italiano considera, a este respecto, que, como se desprende del undécimo (
) considerando del Reglamento n
o
3589/82, esta distribución se adoptó teniendo presentes las necesidades económicas de los diferentes Estados miembros así como la especial sensibilidad de la industria textil comunitaria.
El Gobierno del Reino Unido, por su parte, opina que la fijación de subcuotas nacionales se efectuó no en función de las necesidades del mercado comunitario considerado en su totalidad, sino teniendo en cuenta los diferentes mercados nacionales que todavía subsisten en el sector de los productos textiles y que deben poder gozar de protección, en su caso, mediante la aplicación del artículo 115 por la Comisión.
En cuanto al artículo 7, apartado 2, el Gobierno del Reino Unido aduce que se trata de un procedimiento lento y no apto para combatir las desviaciones de tráfico.
La Comisión considera también que el artículo 7, apartado 2, no habría sido de ninguna utilidad en este caso, por tratarse de una disposición destinada a influir, mediante la modificación de las subcuotas nacionales, sobre las importaciones directas y que no puede aplicarse cuando, como sucede en el caso de autos, la totalidad de las cuotas nacionales son utilizadas suficientemente.
En cuanto a la posibilidad de modificar el límite cuantitativo comunitario, prevista en el artículo 5, el Gobierno del Reino Unido mantiene que dicho artículo tampoco puede utilizarse en un caso como el de autos, ya que los terceros países, que sufrirían los efectos de una reducción del límite, no son responsables de los eventuales desvíos del tráfico que puedan producirse tras el despacho a libre práctica en el interior del territorio de la Comunidad y no tienen posibilidad alguna de evitarlos.
Por lo que respecta más concretamente a la segunda cuestión del Tribunal nacional, la Comisión y el Gobierno del Reino Unido aducen que la frase del artículo 115 que habla de «medidas de política comercial adoptadas por cualquier Estado miembro de conformidad con el presente Tratado», se refiere tanto a las medidas dictadas por los Estados miembros por razones de orden meramente nacional como a las medidas que los Estados miembros adoptan para cumplir obligaciones comunitarias, ya que en ambos casos se trata de medidas materialmente idénticas.
En conclusión, todos los Gobiernos que han presentado observaciones, así como la Comisión, proponen dar una respuesta afirmativa a las dos cuestiones planteadas por el Tribunal nacional.
Conviene observar, con carácter previo, como recordó el Tribunal en la citada sentencia de 15 de diciembre de 1976, que según el apartado 2 del artículo 9 del Tratado, las medidas previstas para la liberalizáción de los intercambios entre los Estados miembros se aplicarán de manera idéntica, tanto a los productos originarios de los Estados miembros, como a los productos procedentes de terceros países que se encuentren en libre práctica en la Comunidad según los requisitos fijados por el artículo 10. A este respecto, el Tribunal también ha aclarado que, en lo relativo a la libre circulación de mercancías en el interior de la Comunidad, los productos que se encuentran en libre práctica están definitiva y totalmente asimilados a los productos originarios de los Estados miembros.
La existencia de un régimen como el previsto por el Reglamento n
o
3589/82 para los productos textiles originarios de terceros países firmantes del Acuerdo Multifibras no es razón para atenuar el alcance del principio antes mencionado, ya que dicho Reglamento prevé la distribución del límite cuantitativo comunitario en subcuotas nacionales.
En efecto, como ha aclarado el Tribunal en su sentencia de 13 de diciembre de 1983 (asunto
218/82, Comisión contra Consejo, Rec. 1983, p. 4063
), si bien se permite que un contingente comunitario global se distribuya en subcuotas nacionales, tal reparto no puede menoscabar la libre circulación de los productos que constituyen el objeto del contigente y se hallen en libre práctica en el territorio de uno de los Estados miembros.
De ello se sigue que los productos originarios de los países adheridos al Acuerdo Multifibras, una vez importados y despachados a libre práctica en un Estado miembro, deben poder circular libremente en los demás Estados miembros.
No obstante, el Tribunal reconoció, en su citada sentencia de 15 de diciembre de 1976, que la plena aplicación del principio de la libre circulación a los productos en libre práctica está ligada, de acuerdo con el sistema del Tratado, a la ejecución de una política comercial común.
El Tribunal ha señalado a este respecto que la asimilación de las mercancías procedentes de terceros países, despachadas a libre práctica en un Estado miembro, a los productos originarios de los Estados miembros sólo puede ser plenamente eficaz suponiendo que dichas mercancías estén sometidas a los mismos requisitos aduaneros y comerciales de importación, con independencia del Estado en que tuvo lugar el despacho a libre práctica.
En la misma sentencia, el Tribunal, tras declarar que, a pesar de haber expirado el período transitorio, aún no se había llegado a establecer por completo una política comercial común basada, conforme al artículo 113, apartado 1, del Tratado, en principios uniformes, reconoció que, entre otras circunstancias, el estado de desarrollo incompleto de tal política hace que se mantengan entre los Estados miembros disparidades de política comercial capaces de provocar desviaciones del tráfico o producir dificultades económicas en algunos Estados miembros.
El Tribunal ha aclarado que el artículo 115 permite hacer frente a tales dificultades al otorgar competencias a la Comisión para autorizar a los Estados miembros a adoptar medidas de protección, en particular en forma de excepción al principio de la libre circulación, en el interior de la Comunidad, de los productos originarios de terceros Estados despachados a libre práctica en uno de los Estados miembros.
Se plantea, por lo tanto, la cuestión de si el Reglamento n
o
3589/82 instauró, para los productos originarios de terceros países adheridos al Acuerdo Multifibras, una verdadera política comercial común en el sentido del artículo 113, en virtud de la cual la Comisión, a partir de ese momento, y en el ámbito de aplicación de dicho Reglamento ya no sería competente para conceder a los Estados miembros autorizaciones en el sentido del artículo 115.
La respuesta afirmativa que propugna Tezi sólo podría admitirse si pudiera demostrarse que el régimen instaurado por el Reglamento n
o
3589/82 supuso la creación de requisitos uniformes de importación para los productos textiles, sin distinción según el Estado miembro a cuyo interior tuvo lugar el despacho a libre práctica.
A este respecto conviene subrayar en primer lugar que el Reglamento n
o
3589/82 constituye, en su ámbito de aplicación, cierto progreso hacia el establecimiento de una política común basada en principios uniformes, como establece el artículo 113, apartado 1, del Tratado.
Sin embargo, no se desprende del régimen establecido por el Reglamento que éste haya logrado una uniformidad completa en lo que se refiere a los requisitos de importación. El considerando undécimo (
) del Reglamento aclara, en efecto, en su segunda frase, que «la consecución de la uniformidad de condiciones de importación sólo puede lograrse de manera progresiva, debido a las considerables disparidades que todavía existen entre los requisitos a que actualmente se someten en los Estados miembros las importaciones de los productos en cuestión, y a la especial sensibilidad de la industria textil en la Comunidad»
(traducción no oficial).
En contra de lo que Tezi sostiene, las disparidades en cuestión no provienen únicamente del Reglamento n
o
3589/82. Resultan, por el contrario, de iniciativas tomadas por los diferentes Estados miembros de forma autónoma, pero de conformidad con los requisitos que el Derecho comunitario establece en la materia. En este contexto, el Reglamento n
o
3589/82 se limita, como se deduce del considerando undécimo (
) antes citado, a mantener, en cierta medida, las disparidades ya existentes, si bien con la intención de reducirlas y eventualmente eliminarlas de manera progresiva.
A fortiori,
no puede mantenerse, como hace Tezi, que la distribución de los límites cuantitativos comunitarios en subcuotas nacionales persiga finalidades de orden puramente administrativo.
Es cierto que en el considerando décimo (
) del Reglamento n
o
3589/82 esta distribución se justifica por la necesidad de establecer un «procedimiento especial de gestión» de los límites cuantitativos comunitarios. Con todo, el considerando décimo (
) debe interpretarse en relación con la primera frase del considerando undécimo según la cual «para asegurar la mejor utilización de los límites cuantitativos comunitarios, su reparto debe efectuarse según las necesidades de aprovisionamiento que se manifiesten en los diferentes Estados miembros y según los objetivos cuantitativos fijados por el Consejo»
(traducción no oficial).
Tampoco puede invocarse el apartado 2 del artículo 7 para deducir del mismo que el legislador comunitario haya previsto un instrumento susceptible de hacer innecesaria la aplicación del artículo 115 del Tratado.
En efecto, el poder proceder a una adaptación del reparto de los límites cuantitativos comunitarios «cuando se revele necesario, en particular por la evolución de los flujos comerciales, para asegurar su mejor utilización»
(traducción no oficial),
podría conducir, si se reduce la subcuota nacional de un Estado miembro, a limitar en ese Estado las importaciones directas de los productos textiles, es decir, las importaciones procedentes de terceros países productores, pero sin tener ninguna influencia sobre la posibilidad de efectuar importaciones a ese mismo Estado de productos despachados a libre práctica en otro Estado miembro.
En cuanto al artículo 5, invocado también por Tezi para demostrar que el régimen previsto por el Reglamento n
o
3589/82 no deja lugar para la aplicación del artículo 115, basta observar que una reducción del límite cuantitativo global de la Comunidad tendría repercusiones mucho más graves para los terceros países productores que las derivadas de una decisión de la Comisión adoptada de acuerdo con el artículo 115.
En efecto, mientras que una decisión de este tipo se limita a autorizar la exclusión, para determinados productos originarios de un tercer país ya despachados a libre práctica en un Estado miembro, del trato comunitario en otro Estado miembro, el recurso a las posibilidades que ofrece el artículo 5 del Reglamento n
o
3589/82 tendría el efecto de reducir las cantidades admitidas a la importación en la totalidad de la Comunidad, ignorando el hecho de que los países productores no tienen ninguna posibilidad de intervenir en el destino de los productos una vez despachados a libre práctica.
Por ello debe concluirse que la Comisión sigue teniendo competencia para autorizar, conforme al artículo 115, a un Estado miembro a adoptar, en circunstancias justificadas, medidas de protección para los productos textiles sometidos al régimen del Reglamento n
o
3589/82 y despachados a libre práctica en otros Estados miembros.
No obstante, dado que, como hemos señalado, el régimen establecido por el Reglamento n
o
3589/82 constituye, en su ámbito de aplicación, un progreso hacia el establecimiento de una política comercial común basada, de acuerdo con el artículo 113, apartado 1, en principios uniformes, la Comisión debe mostrar una gran prudencia y moderación, en el ejercicio de las competencias de que aún dispone, conforme al artículo 115, respecto de los productos regulados por el Reglamento n
o
3589/82.
Por tanto, procede responder a las cuestiones del Tribunal nacional en el sentido de que los artículos 113 y 115 del Tratado, considerados en mutua relación, deben interpretarse en el sentido de que la Comisión tras la conclusión del Acuerdo relativo al comercio internacional de productos textiles y tras la adopción del Reglamento n
o
3589/82 del Consejo, de 23 de diciembre de 1982, todavía tiene competencia para aplicar el artículo 115 en el campo del comercio de los productos textiles sometidos a dicho Reglamento.
Costas
Los gastos efectuados por los Gobiernos francés, italiano, del Reino Unido y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones al Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes en el litigio principal, el carácter de un incidente planteado ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste pronunciarse sobre las costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
pronunciándose sobre las cuestiones que le sometió el College van Beroep voor het Bedrijfsleven mediante resolución de 2 de octubre de 1984, declara:

Los artículos 113 y 115 del Tratado, considerados en mutua relación, deben interpretarse en el sentido de que la Comisión, tras la conclusión del Acuerdo relativo al comercio internacional de productos textiles y tras la adopción del Reglamento n
o
3589/82 del Consejo, de 23 de diciembre de 1982, todavía tiene competencia para aplicar el artículo 115 en el campo del comercio de los productos textiles sometidos a dicho Reglamento.

Mackenzie Stuart
Koopmans
Everting
Bahlmann
Bosco
Galmot
Kakouris
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, el 5 de marzo de 1986.
El Secretano
P. Heim
El Presidente
A. J. Mackenzie Stuart
(
*1
)	Lengua de procedimiento: neerlandés.
(
)	Como consecuencia de una diferencia en la numeración de los considerandos del Reglamento n
o
3589/82, el número del considerando aquí traducido del original neerlandés corresponde al número inmediatamente anterior de la edición francesa.
(
)	Como consecuencia de una diferencia en la numeración de los considerandos del Reglamento n
o
3589/82, el número del considerando aquí traducido del original neerlandés corresponde al número inmediatamente anterior de la edición francesa.
(
)	Como consecuencia de una diferencia en la numeración de los considerandos del Reglamento n
o
3589/82, el número del considerando aquí traducido del original neerlandés corresponde al número inmediatamente anterior de la edición francesa.