CELEX: 61986CJ0088
Interpretación de los artículos 8, 13, apartados 1, y 16, apartado 2, del Reglamento n. 517/72
Transporte en autobús

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 14 de febrero de 1986, recibida en el Tribunal de Justicia el 24 de marzo siguiente, el College van Beroep voor het Bedrijfsleven planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, cuatro cuestiones prejudiciales sobre la interpretación del Reglamento nº 517/72 del Consejo, de 28 de febrero de 1972, relativo al establecimiento de normas comunes para los servicios regulares y los servicios regulares especializados efectuados con autocares y autobuses entre los Estados miembros (DO L 67, p. 19; EE 07/01, p. 187).
2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un recurso de anulación interpuesto ante dicho órgano jurisdiccional contra dos decisiones relativas a la creación de un servicio regular de autobuses entre Amsterdam y Londres, solicitada por la empresa de transportes Snel en Co. BV (en lo sucesivo, "Snel"), con domicilio social en Rotterdam, conforme a los artículos 12 y siguientes del citado Reglamento nº 517/72. Las dos decisiones impugnadas son, por una parte, la decisión favorable a la solicitud, comunicada el 17 de noviembre de 1983 por el Ministro de Transportes y Obras Públicas a la Commissie Vervoervergunningen (Comisión de autorizaciones de transporte), y, por otra parte, la decisión adoptada por ésta, el 12 de abril de 1984, de conceder la autorización solicitada. El recurso de anulación fue interpuesto por Bovo Tours BV y Van Nood Touringcars BV, empresas competidoras, con domicilio social en Roelofarendsveen y en Amsterdam, respectivamente, que ya eran titulares de una autorización para explotar un servicio regular de autobuses entre las mismas ciudades.
3 Mediante resolución de 29 de junio de 1984, el Presidente del College van Beroep ordenó la suspensión provisional de las decisiones hasta que se pronunciara sobre el litigio principal. El 14 de febrero de 1986, el College van Beroep declaró la inadmisibilidad del recurso contra la decisión de 17 de noviembre de 1983 y suspendió el procedimiento al plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones:
"1) ¿Es correcto interpretar el apartado 2 del artículo 16 del Reglamento (CEE) nº 517/72 del Consejo en el sentido de que es suficiente que un Estado miembro haya introducido en su legislación nacional de ejecución del Reglamento una disposición que ofrezca a los interesados la posibilidad de presentar por escrito en el plazo de treinta días sus objeciones a la solicitud, puesta a disposición del público para su consulta, antes de adoptarse una decisión sobre dicha solicitud?
Tanto sea afirmativa como negativa la respuesta a la primera cuestión:
"2) Las decisiones sobre las solicitudes de creación de un servicio regular, adoptadas de común acuerdo por los Estados miembros en cuyos territorios sean recogidos o dejados los viajeros, en el sentido del apartado 1 del artículo 13 del Reglamento, según una correcta interpretación, ¿deben considerarse
"a) como una decisión del Estado miembro en cuyo territorio se encuentra el domicilio social de la empresa que presentó la solicitud, decisión que ese Estado miembro adopta únicamente tras el acuerdo de los demás Estados miembros afectados,
"o
"b) como una decisión multilateral de varios Estados miembros adoptada en común en virtud de un acuerdo internacional,
"o
"c) como una decisión sui generis que, por su naturaleza y habida cuenta de la posibilidad de una decisión ulterior a falta de una decisión en la esfera nacional, puede asimilarse a un acto o a una decisión de una institución de la Comunidad?
"3) En caso de que el Tribunal de Justicia responda a la segunda cuestión adoptando la última hipótesis, ¿carece de validez dicha decisión, tal como en el caso de autos fue notificada y motivada por el Ministro de Comunicaciones y Obras Públicas neerlandés en su escrito de 17 de noviembre de 1983, por ser incompatibe con el artículo 190 del Tratado CEE y/o con el Reglamento (CEE) nº 517/72, en particular con su artículo 8, por las razones antes señaladas?
"4) Si al responder a la segunda cuestión el Tribunal de Justicia no adopta la hipótesis de la letra c), ¿es correcto interpretar el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento en el sentido de que la expresión 'los servicios de transporte de viajeros existentes' únicamente se refiere a los servicios regulares de transporte de personas en autobuses que sigan el mismo itinerario y el mismo medio de atravesar el canal de la Mancha que los servicios regulares de transporte a los que se refiere la solicitud, o bien debe incluirse bajo la misma otras formas de transporte de personas en autobuses (que sigan un itinerario en parte diferente; que utilicen otro medio de atravesar el canal de la Mancha), así como el transporte de personas por ferrocarril?"
4 Para una más amplia exposición de las disposiciones comunitarias y nacionales aplicables, así como de las observaciones presentadas, el Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Sobre la naturaleza de las decisiones relativas a la creación de un servicio regular o de un servicio regular especializado efectuado en autocares y autobuses
5 Debe responderse, en primer lugar, a la segunda cuestión del órgano jurisdiccional nacional, que se refiere a la naturaleza de las decisiones adoptadas con respecto a las solicitudes de creación de un servicio regular efectuado en autocares o autobuses. El órgano jurisdiccional nacional pretende, más en concreto, saber si tales decisiones constituyen decisiones de las autoridades nacionales del Estado miembro competente en virtud del apartado 2 del artículo 12 del Reglamento nº 517/72, decisiones que según el apartado 1 del artículo 16 del mismo Reglamento sólo pueden adoptarse de conformidad con el común acuerdo de los Estados miembros en cuyos territorios sean recogidos o dejados los viajeros o, en su caso, conforme a la decisión de la Comisión o del Consejo a que se refiere el artículo 14 del mismo Reglamento, o bien si tales decisiones son acuerdos internacionales o decisiones sui generis asimilables a un acto o a una decisión de una institución comunitaria.
6 Los demandantes en el asunto principal, el Gobierno francés y la Comisión mantienen que las decisiones que menciona el artículo 16 del Reglamento nº 517/72 son decisiones de las autoridades nacionales, respecto de las cuales el acuerdo entre los Estados miembros sólo constituye un requisito. Para el Gobierno neerlandés, se trata de decisiones comunes de los Estados miembros adoptadas en ejecución del Reglamento. Para Snel, así como para el Gobierno británico, tales decisiones tienen carácter de acuerdos internacionales. Este último gobierno admite, no obstante, que determinadas decisiones sobre la creación de un servicio regular podrían calificarse de decisiones internas de las autoridades nacionales competentes.
7 Debe señalarse que el apartado 1 del artículo 16 del Reglamento nº 517/72 dispone:
"La autoridad competente del Estado miembro mencionado en el apartado 2 del artículo 12, actuando de conformidad con el común acuerdo a que se refiere el apartado 1 del artículo 13, o de conformidad con las decisiones adoptadas en virtud del artículo 14:
- concederá la autorización para la creación de un servicio regular o de un servicio regular especializado,
- autorizará o, en el caso citado en el apartado 2 del artículo 9, notificará al titular de una autorización, la modificación de las condiciones a que esté sometida la explotación de un servicio,
- renovará la autorización, o
- rechazará formalmente la solicitud."
8 De esta disposición resulta que la decisión final la adopta la autoridad nacional del Estado miembro en cuyo territorio se encuentra el domicilio social de la empresa solicitante. No puede negarse a dicha decisión el carácter de acto adoptado por la autoridad nacional por el hecho de adoptarse únicamente al final de un procedimiento que requiere el acuerdo previo de los Estados miembros afectados o, en su caso, una decisión de la Comisión o del Consejo.
9 No contradice esta interpretación el hecho de que el Reglamento emplee, los términos de "decisiones adoptadas de común acuerdo por los Estados miembros". En efecto, considerada en relación con el apartado 1 del artículo 16, debe interpretarse esta expresión en el sentido de que tales decisiones, así como en su caso la decisión de la Comisión o del Consejo, sólo constituyen un requisito de la decisión final, que corresponde a las autoridades nacionales competentes.
10 Procede, pues, responder a la segunda cuestión que el apartado 1 del artículo 16 del Reglamento nº 517/72 debe interpretarse en el sentido de que las decisiones sobre las solicitudes de creación de un servicio regular o de un servicio regular especializado efectuado en autocar o en autobús entre los Estados miembros constituyen decisiones nacionales.
Sobre la cuestión de en qué medida debe garantizarse a las empresas de transporte la posibilidad de defender sus intereses (apartado 2 del artículo 16 del Reglamento nº 517/72)
11 A través de su primera cuestión el órgano jurisdiccional pretende, en esencia, saber si una normativa nacional, que prevé la publicación de las solicitudes de creación de un servicio regular o de un servicio regular especializado y que permite a los interesados presentar sus observaciones en el plazo de treinta días, antes de adoptarse una decisión sobre dicha solicitud, cumple la obligación impuesta a los Estados miembros por el párrafo 2 del apartado 2 del artículo 16 del Reglamento nº 517/72, según el cual "los Estados miembros garantizarán a las empresas de transporte como tales la posibilidad de defender sus intereses, por los medios apropiados, frente a estas decisiones".
12 Según los demandantes en el asunto principal y la Comisión, el apartado 2 del artículo 16 del Reglamento nº 517/72 obliga a los Estados miembros a prever un control a posteriori de las decisiones adoptadas en virtud del apartado 1 del mismo artículo. Los Gobiernos de los Países Bajos, Francia y el Reino Unido, así como Snel, mantienen que la disposición considerada es respetada por la legislación de un Estado miembro que prevé la posibilidad de que los interesados presenten sus objeciones, dentro de un determinado plazo, por lo que respecta a las solicitudes de creación de servicios regulares hechas públicas.
13 Procede hacer constar en primer lugar que el texto del apartado 2 del artículo 16 se limita a prever que las empresas de transporte deben tener como tales "la posibilidad de defender sus intereses, por los medios apropiados, frente a estas decisiones".
14 Dicha disposición impone a los Estados miembros únicamente la obligación de alcanzar un resultado, que consiste en dar a los empresarios de transportes interesados la posibilidad de defender sus intereses, si bien permite que los Estados miembros elijan los procedimientos más apropiados para lograr este objetivo.
15 En cuanto a las empresas competidoras que se propongan oponerse a la creación de la línea por motivos de orden económico, se cumple dicho objetivo cuando se les reconoce la facultad de intervenir en el procedimiento de instrucción y presentar en él sus alegaciones. En esta fase, por otra parte, es cuando su intervención resulta útil, ya que permite discutir las consideraciones de oportunidad económica vinculadas a la creación de la línea.
16 En tales circunstancias, no puede deducirse del párrafo 1 del apartado 2 del artículo 16, en cuya virtud la decisión nacional debe ser motivada, que las empresas competidoras deban tener la posibilidad de presentar un recurso a posteriori.
17 Procede, pues, responder a la primera cuestión en el sentido de que una normativa nacional que prevé la publicación de las solicitudes de creación de un servicio regular o de un servicio regular especializado efectuado en autocares o en autobuses y que permite a los interesados presentar sus observaciones en el plazo de treinta días, antes de que se adopte una decisión sobre dichas solicitudes, cumple la obligación impuesta a los Estados miembros por el párrafo 2 del apartado 2 del artículo 16 del Reglamento nº 517/72.
Sobre la interpretación del apartado 1 del artículo 8 del Reglamento nº 517/72
18 Mediante la cuarta cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pretende saber si la expresión "servicios de transporte de viajeros existentes" que figura en el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento nº 517/72 incluye todas las formas y modalidades de transportes, en particular los demás servicios regulares de autobuses que sigan un itinerario diferente u otro medio de surcar el mar, así como el transporte de personas por ferrocarril.
19 Las partes demandantes en el asunto principal, el Gobierno francés y la Comisión mantienen que esta expresión debe interpretarse en un sentido amplio, que incluya todas las formas y modos de transporte de viajeros existentes en el momento de la solicitud y que sean de importancia para ésta. Según el Gobierno británico no debe interpretarse como una referencia a un modo de transporte determinado o a un itinerario concreto. El examen de la solicitud no debe limitarse a la cuestión de determinar si existen o no servicios que aseguren la prestación del tráfico de que se trate, sino también si la autorización beneficiará a los usuarios al aportarles una mejora cualitativa o cuantitativa en las prestaciones de servicios de transporte de viajeros. Snel y el Gobierno neerlandés consideran que la expresión se refiere únicamente a los servicios regulares de transporte de viajeros en autobús que sigan el mismo itinerario que los servicios regulares objeto de la solicitud.
20 Los apartados 1 y 2 del artículo 8 disponen:
"1. El examen de una solicitud de creación de un servicio regular o de un servicio regular especializado tendrá por objeto determinar si la prestación del tráfico objeto de la solicitud está ya asegurada de forma satisfactoria, tanto desde el punto de vista cualitativo como desde el punto de vista cuantitativo, por los servicios de transporte de viajeros existentes.
"2. En el examen previsto en el apartado 1, se tomarán especialmente en consideración:
"a) las necesidades de transporte actuales y previsibles que el solicitante tenga previsto satisfacer,
"b) para los servicios regulares, la situación del mercado de transporte de viajeros en las zonas de que se trate."
21 Tanto el texto como la finalidad del citado artículo 8 obligan a interpretar en un sentido amplio la expresión "servicios de transporte de viajeros existentes".
22 En efecto, el apartado 2 exige que al examinar la solicitud se considere en particular la situación del mercado de transportes de viajeros en las zonas de que se trate. Ahora bien, el concepto de mercado de transportes incluye todas las formas y modalidades de transporte.
23 Por otra parte, la finalidad del artículo 8, como señala el quinto considerando del Reglamento, es "garantizar el buen funcionamiento de los servicios con el mínimo coste para la colectividad ((...))" y por tanto "es conveniente, por una parte, adaptar la oferta de transporte a las necesidades específicas de transporte de las relaciones de tráfico y, por otra parte, realizar una coordinación eficaz de los servicios de transporte de viajeros en las regiones interesadas". No se lograría este objetivo si al examinarse la solicitud de creación de un servicio regular o de un servicio regular especializado no debieran considerarse, para apreciar las necesidades de transporte, todas las formas y modalidades de éste, en particular los demás servicios regulares de autobuses que sigan un itinerario en parte diferente o cualquier otro medio de surcar el mar, así como el transporte de personas por ferrocarril.
24 Procede, pues, responder a la cuarta cuestión en el sentido de que la expresión "servicios de transporte de viajeros existentes" que figura en el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento nº 517/72, incluye todas las formas y modalidades de transporte, en particular los demás servicios regulares de autobuses que sigan un itinerario en parte diferente u otro medio de surcar el mar, así como el transporte de personas por ferrocarril.
25 Habida cuenta de la respuesta dada a la segunda cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional, no ha lugar a responder a la tercera.
Decisión sobre las costas
Costas
26 Los gastos efectuados por los Gobiernos neerlandés, francés y británico, así como por la Comisión de las Comunidades Europeas, que ha presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el College van Beroep mediante resolución de 14 de febrero de 1986, decide declarar que:
1) El apartado 1 del artículo 16 del Reglamento nº 517/72 debe interpretarse en el sentido de que las decisiones sobre las solicitudes de creación de un servicio regular o de un servicio regular especializado efectuado en autocar o en autobús entre los Estados miembros constituyen decisiones nacionales.
2) Una normativa nacional que prevé la publicación de las solicitudes de creación de un servicio regular o de un servicio regular especializado efectuado en autocares o en autobuses y que permite a los interesados presentar sus observaciones en el plazo de treinta días, antes de que se adopte una decisión sobre dichas solicitudes, cumple la obligación impuesta a los Estados miembros por el párrafo 2 del apartado 2 del artículo 16 del Reglamento nº 517/72.
3) La expresión "servicios de transporte de viajeros existentes" que figura en el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento nº 517/72, comprende todas las formas y modalidades de transporte, en particular los demás servicios regulares de autobuses que sigan un itinerario en parte diferente u otro medio de surcar el mar, así como el transporte de personas por ferrocarril.