CELEX: 62009CJ0345
Seguridad social
Reglamento (CEE) nº 1408/71
Título III, capítulo 1
Artículos 28, 28 bis y 33
Reglamento (CEE) nº 574/72
Artículo 29
Libre circulación de personas
Artículos 21 TFUE y 45 TFUE
Prestaciones del seguro de enfermedad
Titulares de pensiones de jubilación o de rentas por incapacidad laboral
Residencia en un Estado miembro distinto del Estado deudor de la pensión o de la renta
Suministro de prestaciones en especie en el Estado de residencia a cargo del Estado deudor
Falta de inscripción en el Estado de residencia
Obligación de pago de las cotizaciones en el Estado deudor
Modificación de la legislación nacional del Estado deudor
Continuidad del seguro de enfermedad
Diferencia de trato entre residentes y no residentes

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 28, 28
bis
y 33, así como de las disposiciones del anexo VI, sección R, punto 1, letras a) y b), del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del
Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta
ajena y a sus familias que se desplacen dentro de la Comunidad, en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 1992/2006
del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006 (DO L 392, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento nº 1408/71»),
del artículo 29 del Reglamento (CEE) nº 574/72, del Consejo, de 21 de marzo de 1972, por el que se establecen las modalidades
de aplicación del Reglamento (CEE) nº 1408/71 relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores
por cuenta ajena y a sus familiares que se desplacen dentro de la Comunidad (DO L 74, p. 1; EE 05/01, p. 156), en su versión
modificada por el Reglamento (CE) nº 311/2007 de la Comisión, de 19 de marzo de 2007 (DO L 82, p. 6; en lo sucesivo, «Reglamento
nº 574/72»), así como de los artículos 21 TFUE y 45 TFUE.
Dicha petición se presentó en el marco de un litigio entre los Sres. van Delft, Ramaer, van Willigen, van der Nat, Janssen
y Fokkens (en lo sucesivo, conjuntamente, «demandantes en el litigio principal») y el College voor zorgverzekeringen (Junta
del seguro de enfermedad; en lo sucesivo, «CVZ») en relación con el pago de las cotizaciones debidas en virtud del régimen
legal obligatorio de seguro de enfermedad aplicable en los Países Bajos.

Marco jurídico

Normativa de la Unión
El artículo 13 del Reglamento nº 1408/71, incluido en el título II de éste, titulado «Determinación de la legislación aplicable»,
dispone:
«Normas generales
1.      Sin perjuicio de las disposiciones del artículo 14
quater
y 14
septies,
las personas a las cuales sea aplicable el presente Reglamento sólo estarán sometidas a la legislación de un único Estado
miembro. Esta legislación será determinada con arreglo a las disposiciones del presente título.
2.      Sin perjuicio de las disposiciones de los artículos 14 al 17:
[…]
f)      la persona a la que deje de serle aplicable la legislación de un Estado miembro, sin que por ello pase a aplicársele la legislación
de otro Estado miembro de conformidad con una de las reglas enunciadas en las letras anteriores o con una de las excepciones
o normas especiales establecidas en los artículos 14 a 17, quedará sometida a la legislación del Estado miembro en cuyo territorio
resida, de conformidad con las disposiciones de esta legislación únicamente.»
El artículo 17
bis
del Reglamento nº 1408/71, recogido en el mismo título II, titulado «Normas particulares relativas a los titulares de pensiones
o de rentas debidas en virtud de la legislación de uno o varios Estados miembros» tiene el siguiente tenor:
«El titular de una pensión o de una renta debida en virtud de la legislación de un Estado miembro o de pensiones o de rentas
debidas en virtud de las legislaciones de varios Estados miembros, que resida en el territorio de otro Estado miembro, podrá
quedar exento, si así lo solicita, de la aplicación de la legislación de este último Estado, siempre que no esté sujeto a
esta legislación en razón del ejercicio de una actividad profesional.»
El título III del Reglamento nº 1408/71 contiene las disposiciones particulares para las diferentes categorías de prestaciones
a las que éste es aplicable en virtud de su artículo 4, apartado 1. El capítulo 1, del título III del citado Reglamento se
refiere a las prestaciones de enfermedad y de maternidad.
Recogido en la sección 5 de dicho capítulo 1, que lleva por título «Titulares de pensiones o de rentas y miembros de sus familias»,
el artículo 28 del Reglamento nº 1408/71, titulado «Pensiones o rentas debidas en virtud de la legislación de un solo Estado,
o de varios, cuando no existe derecho a las prestaciones en el país de residencia», establece lo siguiente:
«1.      El titular de una pensión o de una renta debida en virtud de la legislación de un Estado miembro, o de pensiones o de rentas
debidas en virtud de las legislaciones de dos o varios Estados miembros, que no tenga derecho a las prestaciones en virtud
de la legislación del Estado miembro en cuyo territorio reside, disfrutará, no obstante, de estas prestaciones, para él y
para los miembros de su familia, siempre que pudiera tener derecho a las mismas en virtud de la legislación del Estado miembro,
o al menos de uno de los Estados miembros competentes en materia de pensiones, habida cuenta, cuando proceda, de lo dispuesto
en el artículo 18 y en el Anexo VI, si residiese en el territorio del Estado de que se trate. El servicio de las prestaciones
estará garantizado en las condiciones siguientes:
a)      las prestaciones en especie serán servidas, con cargo a la institución a que se refiere el apartado 2, por la institución
del lugar de residencia, como si el interesado fuese titular de una pensión o de una renta en virtud de la legislación del
Estado en cuyo territorio reside y tuviese derecho a las prestaciones en especie;
[…]
2.      En los casos previstos en el apartado 1, la institución a cuyo cargo habrán de correr las prestaciones en especie será la
determinada según las normas siguientes:
a)      si el titular tiene derecho a las mencionadas prestaciones en virtud de la legislación de un solo Estado miembro, la obligación
de sufragarlas recaerá en la institución competente del mismo Estado;
[…]»
Incluido en la misma sección, el artículo 28
bis
del Reglamento nº 1408/71, que lleva por título «Pensiones o rentas debidas en virtud de la legislación de uno o de varios
Estados miembros distintos del país de residencia, cuando existe un derecho a prestaciones en especie en este último país»,
prevé:
«En el supuesto de que el titular de una pensión o de una renta debida en virtud de la legislación de un solo Estado miembro,
o de pensiones o de rentas debidas en virtud de las legislaciones de dos o de varios Estados miembros, resida en el territorio
de un Estado miembro donde según su legislación el derecho a las prestaciones en especie no esté subordinado al cumplimiento
de requisitos de seguro o de empleo y donde no se le deba ninguna pensión o renta, las prestaciones en especie servidas al
titular en cuestión y a los miembros de su familia serán sufragadas por la institución de alguno de los Estados miembros competentes
en materia de pensiones, a la que corresponda tal obligación como consecuencia de lo previsto en el apartado 2 del artículo
28, siempre que el titular y los miembros de su familia tuvieran derecho a dichas prestaciones en virtud de la legislación
aplicada por esa institución si residieran en el territorio del Estado miembro donde radica la misma.»
Según lo estipulado en el artículo 33 del Reglamento nº 1408/71, que figura también en la sección 5 del título III, capítulo
1, de dicho Reglamento y que lleva por título «Cotizaciones a cargo de titulares de pensiones o de rentas»:
«1.      La institución de un Estado miembro que sea deudora de una pensión o de una renta y que aplique una legislación que prevea,
para la cobertura de las prestaciones de enfermedad y de maternidad, la retención de cuotas al titular de una pensión o de
una renta, quedará facultada para practicar estas retenciones, calculadas de conformidad con dicha legislación, sobre la pensión
o la renta que deba, siempre que las prestaciones servidas en cumplimiento de los artículos 27, 28, 28
bis,
29, 31 y 32 sean a cargo de alguna institución de dicho Estado miembro.
2.      Cuando, en los supuestos contemplados en el artículo 28
bis
, el titular de una pensión o de una renta esté sujeto a cotizaciones o retenciones equivalentes para la cobertura de las
prestaciones de enfermedad y de maternidad en virtud de la legislación del Estado miembro en cuyo territorio resida, por el
hecho de ser residente, estas cotizaciones no serán exigibles.»
De conformidad con lo establecido en el artículo 36, apartado 1, del Reglamento nº 1408/71, las prestaciones en especie servidas
por la institución de un Estado miembro por cuenta de la institución de otro Estado miembro, en virtud de lo dispuesto en
los artículos 28, 28
bis
y 33 de tal Reglamento, darán lugar al reembolso de su coste íntegro.
El punto 1, letras a) a c), de la sección R del anexo VI del Reglamento nº 1408/71 tiene el siguiente tenor:
«1.
Seguro de asistencia sanitaria
a)      Por lo que se refiere al derecho a las prestaciones en especie en virtud de la legislación neerlandesa, deberá entenderse
por beneficiario de las prestaciones en especie, a efectos de la aplicación de los capítulos 1 y 4 del título III del presente
Reglamento:
i)      las personas que, con arreglo al artículo 2 de la Ley sobre el seguro de enfermedad (Zorgverzekeringswet), deben asegurarse
en un organismo de seguro de enfermedad
y,
ii)      siempre que no estén incluidas en el inciso i), las personas residentes en otro Estado miembro y que, conforme al Reglamento,
tengan derecho a asistencia sanitaria en su país de residencia, a cargo de los Países Bajos.
b)      Las personas contempladas en la letra a), inciso i), deberán, de conformidad con lo dispuesto en la Ley sobre el seguro de
enfermedad (Zorgverzekeringswet), asegurarse en un organismo de seguro de enfermedad y las personas contempladas en la letra a),
inciso ii), deberán inscribirse en la Junta del seguro de enfermedad (College voor zorgverzekeringen).
c)      Las disposiciones de la Ley sobre el seguro de enfermedad (Zorgverzekeringswet) y la Ley general sobre los gastos extraordinarios
de enfermedad (Algemene wet bijzondere ziektekosten) relativas a la obligación de pagar cotizaciones se aplicarán a las personas
contempladas en la letra a) y a los miembros de su familia. Con respecto a los miembros de la familia, las cotizaciones se
cobrarán a la persona de la que nace el derecho a la asistencia sanitaria.»
En el Reglamento nº 574/72, que establece las modalidades de aplicación del Reglamento nº 1408/71, el artículo 29, con el
título de «Prestaciones en especie a los titulares de pensiones o de rentas y a los miembros de sus familias que no residan
en un Estado miembro con arreglo a cuya legislación perciban una pensión o una renta y tengan derecho a las prestaciones»,
dispone lo siguiente:
«1.      Para beneficiarse de las prestaciones en especie dentro del territorio del Estado miembro donde resida, en virtud del apartado
1 del artículo 28 del Reglamento y [d]el artículo 28
bis
del Reglamento, el titular de una pensión o de una renta habrá de inscribirse e inscribir a los miembros de su familia que
residan en el mismo Estado miembro en la institución de su lugar de residencia, presentando a tal efecto un certificado que
acredite que tiene derecho a las mencionadas prestaciones, para sí mismo y para los miembros de su familia, en virtud de la
legislación o de una de las legislaciones con arreglo a la cual o a las cuales le corresponda una pensión o una renta.
2.      Dicho certificado será expedido, a petición del titular, por la institución o por una de las instituciones deudoras de pensión
o de renta o, en su caso, por la institución facultada para resolver sobre el derecho a las prestaciones en especie, en el
supuesto de que el titular reúna las condiciones exigidas para tener derecho a las mismas. Si el titular no presenta este
certificado, la institución del lugar de residencia se dirigirá, para obtenerlo, bien a la institución o a las instituciones
deudoras de las pensiones o las rentas, o bien, en su caso, a aquella institución que esté facultada a tal efecto. Mientras
tanto y hasta que reciba el certificado, la institución del lugar de residencia podrá proceder a una inscripción provisional
del titular y de los miembros de su familia que residan en el mismo Estado miembro, a la vista de aquellos documentos justificativos
que estime suficientes. Tal inscripción sólo acarreará obligaciones a la institución que haya de sufragar las prestaciones
en especie cuando esta institución haya expedido el certificado previsto en el apartado 1.»
El artículo 95 del citado Reglamento establece que la cuantía de las prestaciones en especie dispensadas en virtud de los
artículos 28 y 28
bis
del Reglamento nº 1408/71 será reembolsada por las instituciones competentes a las instituciones que hayan dispensado dichas
prestaciones, sobre la base de un tanto alzado lo más cercano posible de los gastos reales, cuyas modalidades de cálculo son
definidas por esta disposición.
Como se desprende de la Decisión nº 153 de la Comisión administrativa de las Comunidades Europeas para la seguridad social
de los trabajadores migrantes, de 7 de octubre de 1993, relativa a los modelos de formularios necesarios para la aplicación
de los Reglamentos (CEE) nº 1408/71 y (CEE) nº 574/72 del Consejo (E 001, E 103 – E 127) (DO 1994, L 244, p. 22), en su versión
modificada por la Decisión nº 202 de la Comisión Administrativa para la Seguridad Social de los Trabajadores Migrantes, de
17 de marzo de 2005 (DO 2006, L 77, p. 1), el formulario E 121 constituye el certificado exigido a efectos de la inscripción
del titular de una pensión o renta y de los miembros de su familia en la institución de su lugar de residencia, con arreglo
a lo dispuesto en el artículo 28 del Reglamento nº 1408/71 y el artículo 29 del Reglamento nº 574/72.

Normativa nacional
Antes del 1 de enero de 2006, la Ziekenfondswet (Ley de las cajas de seguro de enfermedad; en lo sucesivo, «ZFW») únicamente
establecía un régimen legal obligatorio de seguro de enfermedad para los trabajadores por cuenta ajena de ingresos inferiores
a un determinado límite.
Este régimen legal obligatorio era también aplicable, bajo ciertas condiciones, a los no residentes titulares de una pensión
con arreglo a la Algemene Ouderdomswet (Ley sobre el régimen general del seguro de vejez; en lo sucesivo, «AOW») o de una
renta en virtud de la Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (Ley relativa al seguro contra la incapacidad laboral; en
lo sucesivo, «WAO»).
Las personas que no estaban incluidas en ese régimen debían, en cambio, suscribir un contrato de seguro privado con una compañía
de seguros para quedar cubiertas en lo que se refiere al riesgo de enfermedad.
A partir del 1 de enero de 2006, la Zorgverzekeringswet (Ley del seguro de asistencia sanitaria; en lo sucesivo, «ZVW») ha
establecido un régimen legal obligatorio de seguro de enfermedad para todas las personas que residen o trabajan en los Países
Bajos.
El artículo 69 de la citada Ley, en su versión aplicable el 1 de agosto de 2008, tiene el siguiente tenor:
«1.      Las personas residentes en el extranjero que, por aplicación de un reglamento del Consejo de las Comunidades Europeas o por
aplicación de un reglamento adoptado en virtud del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo o de un tratado en materia de
seguridad social, tengan, en caso de necesitar asistencia sanitaria, derecho a recibir dicha asistencia o al reembolso de
los gastos de la misma en los términos establecidos por la legislación sobre el seguro de asistencia sanitaria en su país
de residencia, se inscribirán en el [CVZ], a no ser que en virtud de la presente ley estén sujetos al seguro obligatorio.
2.      Las personas a las que se refiere el apartado primero pagarán una cotización que se determinará por reglamento. En la parte
que fije dicho reglamento, esta cotización se considerará una prima para un seguro de asistencia sanitaria, a efectos de la
aplicación de la Ley relativa a las primas de asistencia sanitaria [Wet op de zorgtoeslag].
3.      En caso de que la persona obligada a inscribirse no lo hubiera hecho en un plazo de cuatro meses a partir del nacimiento del
derecho al que se refiere el apartado 1, el [CVZ] le impondrá una multa equivalente al 130 % de la parte que se fije mediante
reglamento de la cotización mencionada en el apartado 2 que corresponda al período transcurrido entre el día en que nació
el derecho y el día en que se produzca la inscripción, si bien dicho período no será superior a cinco años.
4.      El [CVZ] se encargará de la gestión que se derive de las disposiciones del apartado 1 y de la normativa internacional que
allí se menciona, así como de la adopción de decisiones referentes a la exacción y recaudación de las cotizaciones mencionadas
en el apartado 2 […]»
Los artículos 6.3.1, párrafo primero, y 6.3.2, párrafo primero, del Regeling zorgverzekering (Reglamento relativo al seguro
de asistencia sanitaria) disponen respectivamente:
«La cotización debida por una persona contemplada en el artículo 69, párrafo primero, de la [ZVW] se calculará multiplicando
la base de la cotización por una cifra que represente la proporción entre el promedio de gastos de asistencia sanitaria por
persona a cargo del seguro social de asistencia sanitaria en el país de residencia de dicha persona y el promedio de gastos
de asistencia sanitaria por persona a cargo de los seguros sociales de asistencia sanitaria en los Países Bajos.
[…]
La cotización mencionada en el artículo 6.3.1 para una persona mencionada en el artículo 69, apartado 1, de la [ZVW] que tenga
derecho a percibir una jubilación o renta y para los miembros de su familia será retenida por la institución encargada de
abonar la jubilación o la renta de dicha jubilación o renta y transferida a la caja del seguro de asistencia sanitaria.»
El artículo 2.5.2, apartado 2, de la Invoerings- en aanpassingswet Zorgverzekeringswet (Ley de aplicación y adaptación de
la Ley del seguro de asistencia sanitaria; en lo sucesivo, «IZVW») establece lo siguiente:
«Todo acuerdo relativo al seguro de asistencia sanitaria o a los costes de ésta, celebrado para o con una persona residente
en el extranjero que, en virtud de un reglamento del Consejo de las Comunidades Europeas o con arreglo a un reglamento adoptado
en virtud del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo o de un Tratado en materia de seguridad social, tenga derecho a recibir
tal asistencia o al reembolso de los costes de ésta en los términos establecidos por la legislación sobre el seguro de asistencia
sanitaria en su país de residencia, quedará resuelto con efectos a partir del 1 de enero de 2006 en la medida en que de dicho
acuerdo se deriven derechos equivalentes a los que el interesado pueda invocar a partir de dicho momento en virtud de tal
reglamento o Tratado, siempre que el asegurado haya cumplido antes del 1 de mayo de 2006 la obligación de inscribirse en el
[CVZ] de conformidad con el artículo 69 de la [ZVW]».

Litigio principal y cuestiones prejudiciales
Los demandantes en el litigio principal, todos ciudadanos neerlandeses residentes en un Estado miembro distinto del Reino
de los Países Bajos, concretamente en Bélgica, en España, en Francia y en Malta, según los casos, son titulares de una pensión
con arreglo a la AOW o de una renta con arreglo a la WAO.
Antes del 1 de enero de 2006, esos demandantes, ninguno de los cuales estaba asegurado con arreglo al régimen legal obligatorio
de seguro de enfermedad establecido por la ZFW, habían suscrito contratos de seguro privado con compañías de seguros establecidas,
según los casos, en los Países Bajos o en otros Estados miembros para cubrirse del riesgo de enfermedad.
A raíz de la entrada en vigor, el 1 de enero de 2006, de la ZVW, el CVZ consideró que, como los demandantes en el litigio
principal, de haber residido en los Países Bajos, habrían estado incluidos en el régimen legal obligatorio de seguro de enfermedad
previsto por la ZVW, tenían en lo sucesivo derecho, de conformidad con los artículos 28 y 28
bis
del Reglamento nº 1408/71, a las prestaciones en especie en su Estado de residencia a cargo de las instituciones del Estado
deudor de la pensión o de la renta, a saber, los Países Bajos. Por lo tanto, el CVZ remitió a cada uno de los demandantes
un formulario E 121 para que pudieran inscribirse en una caja de seguro de enfermedad en su Estado de residencia. Los Sres. Ramaer,
van der Nat y Fokkens aceptaron realizar esta inscripción, si bien «con reservas» en el caso del último de ellos. En cambio,
los Sres. van Delft, van Willigen y Janssen se negaron a inscribirse.
En la misma fecha de 1 de enero de 2006, los contratos de seguro privado suscritos por los demandantes en el litigio principal
con una compañía establecida en los Países Bajos se resolvieron de pleno derecho con arreglo a lo dispuesto en la IZVW. En
cambio, aquellos que habían celebrado un contrato de esas características con una compañía establecida en otro Estado miembro
pudieron mantenerlo.
Mediante decisiones adoptadas, según los casos, a lo largo de 2006 o en 2007, el CVZ practicó en las pensiones o rentas abonadas
a los demandantes en el litigio principal una retención equivalente a la cotización prevista en el artículo 69 de la ZVW para
poder acogerse al régimen legal obligatorio de seguro de enfermedad regulado en esa Ley.
Mediante sentencias de 31 de enero y de 7 de diciembre de 2008, el Rechtbank te Amsterdam desestimó los recursos presentados
por los demandantes en el litigio principal para impugnar tales decisiones.
Dichos demandantes interpusieron un recurso de apelación contra esas sentencias ante el Centrale Raad van Beroep.
Según la resolución de remisión, todos los demandantes en el litigio principal sostienen, en el marco de ese recurso de apelación,
que los artículos 28 y 28
bis
del Reglamento nº 1408/71 no contienen normas vinculantes para la determinación de la legislación aplicable en virtud de
las cuales estén imperativamente sujetos al régimen de prestaciones en especie del Estado miembro de residencia. Por el contrario,
esos demandantes consideran que pueden optar entre inscribirse, mediante el formulario E 121, en la institución competente
del Estado miembro en el que residen, de conformidad con el artículo 29 del Reglamento nº 574/72, para beneficiarse de las
prestaciones en especie en ese Estado con arreglo a lo dispuesto en los artículos 28 y 28
bis
del Reglamento nº 1408/71, o bien, a falta de inscripción en dicha institución, celebrar un contrato de seguro privado. En
este último caso, a juicio de estos demandantes, el Estado miembro deudor de las pensiones y rentas no puede retener una cotización
en virtud del artículo 33 del citado Reglamento, dado que, en tal caso, las prestaciones en especie no correrían a cargo de
una institución de dicho Estado.
Además, siempre según la resolución de remisión, todos los demandantes en el litigio principal alegan que se han vulnerado
los derechos que les confieren los artículos 21 TFUE y 45 TFUE, pues se ven obligados a pagar una cotización por unas prestaciones
dispensadas en el Estado en el que residen de las que no desean disfrutar, ya que las consideran menos favorables. En cambio,
desean mantener la situación anterior al 1 de enero de 2006, para poder celebrar por su cuenta un contrato de seguro privado
que cubra todos sus gastos de enfermedad.
De la resolución de remisión se desprende que, por su parte, el CVZ sostiene que el derecho a las prestaciones en especie
con arreglo a los artículos 28 y 28
bis
del Reglamento nº 1408/71 no depende de la inscripción en la institución competente del Estado de residencia, de modo que,
aunque los interesados no se hayan inscrito en dicha institución y no invoquen, por tanto, el derecho a las prestaciones en
especie resultante de esas disposiciones, el Estado miembro deudor de la pensión o de la renta está facultado para practicar
una retención en ella. De lo contrario, a su juicio, se vería menoscabada la solidaridad del régimen de la seguridad social,
dado que cualquier interesado podría esperar hasta el momento en que tuviera necesidad de atención sanitaria para inscribirse
y quedar así obligado al pago de las cotizaciones.
El órgano jurisdiccional remitente señala que varios datos parecen indicar que el Reglamento nº 1408/71 excluye el derecho
de opción que invocan los demandantes en el litigio principal. En efecto, a su juicio, dicho Reglamento determina de modo
vinculante el Estado que debe dispensar las prestaciones al interesado y el Estado con cargo al cual deben dispensarse. Además,
cuando el Reglamento nº 1408/71 establece un derecho de opción, lo hace de manera expresa. En cambio, cabe deducir tanto del
artículo 29 del Reglamento nº 574/72 como de la sentencia de 3 julio de 2003, van der Duin y ANOZ Zorgverzekeringen (C‑156/01,
Rec. p. I‑7045, apartado 40), que la inscripción en la institución del Estado de residencia es la circunstancia que entraña
la aplicación de los artículos 28 y 28
bis
del Reglamento nº 1408/71. Por consiguiente, si no existe inscripción, los demandantes en el litigio principal no están a
cargo de las instituciones competentes de los Países Bajos en el sentido del artículo 33 del Reglamento nº 1408/71, ya que,
en tal caso, no puede concedérsele ninguna prestación. Por lo tanto, en su opinión, no se cumplen todos los requisitos de
aplicación previstos en esa disposición para el cobro de una cotización.
Por otra parte, según el órgano jurisdiccional remitente, si el Reglamento nº 1408/71 excluyera el derecho de opción que invocan
los demandantes, se plantearía la cuestión de dilucidar si la cotización retenida con arreglo a lo dispuesto en el artículo
69 de la ZVW y en el artículo 33 de dicho Reglamento es contraria a los artículos 21 TFUE y 45 TFUE.
A este respecto, el citado órgano jurisdiccional señala que, aunque la aplicación de un coeficiente de residencia ha permitido
reducir el importe adeudado por los no residentes con respecto al adeudado por los residentes y aunque el Derecho de la Unión
no garantiza a un trabajador que el traslado de sus actividades o de su residencia a otro Estado miembro sea neutro en lo
que respecta a la seguridad social, sigue siendo cierto que, para los demandantes en el litigio principal, ya cubiertos por
un contrato de seguro privado en la fecha de entrada en vigor de la ZVW, ésta podría tener como consecuencia que resultara
menos interesante para ellos continuar ejerciendo su derecho a circular y residir libremente fuera de los Países Bajos. En
efecto, por una parte, tendrían más gastos en concepto de seguro de enfermedad y, por otra, recibirían unas prestaciones sanitarias
menos ventajosas. Ahora bien, si el deseo del legislador neerlandés de establecer un seguro de enfermedad obligatorio en favor
de todos los residentes en los Países Bajos puede considerarse una razón basada en consideraciones objetivas de interés general,
no está claro, en su opinión, que la obligación de abonar una cotización al efecto aunque exista inscripción en el Estado
de residencia respete el principio de proporcionalidad.
Dadas estas circunstancias, el Centrale Raad van Beroep decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia
las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)      ¿Deben interpretarse los artículos 28, 28
bis
y 33 del Reglamento nº 1408/71, lo dispuesto en el anexo VI, sección R, punto 1, letras a) y b), del Reglamento nº 1408/71
y el artículo 29 del Reglamento nº 574/72 en el sentido de que se oponen a una disposición nacional como el artículo 69 de
la [ZVW], en la medida en que obliga a inscribirse en el [CVZ] al titular de una jubilación o de una renta que, en principio,
puede beneficiarse de los derechos derivados de los artículos 28 y 28
bis
del Reglamento nº 1408/71 y en la medida en que obliga a descontar una cotización de la jubilación o la renta de dicho titular,
aunque éste no haya realizado la inscripción prevista en el artículo 29 del Reglamento nº 574/72?
2)      ¿Debe interpretarse el artículo [21 TFUE] o el artículo [45 TFUE] en el sentido de que se oponen a una disposición nacional
como el artículo 69 de la [ZVW], en la medida en que obliga a inscribirse en el [CVZ] a un ciudadano de la [Unión] que, en
principio, puede beneficiarse de los derechos derivados de los artículos 28 y 28
bis
del Reglamento nº 1408/71 y en la medida en que obliga a descontar una cotización de la jubilación o renta de dicho ciudadano,
aunque éste no haya realizado la inscripción prevista en el artículo 29 del Reglamento nº 574/72?»
A instancia del órgano jurisdiccional remitente, el Presidente del Tribunal de Justicia decidió que se diera prioridad a este
asunto, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 55, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal
de Justicia.

Sobre las cuestiones prejudiciales

Sobre la primera cuestión
En su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si los artículos 28, 28
bis
y 33 del Reglamento nº 1408/71, puestos en relación con el artículo 29 del Reglamento nº 574/72, deben interpretarse en el
sentido de que se oponen a una normativa de un Estado miembro, como la controvertida en el litigio principal, que dispone
que los titulares de una pensión o renta debida en virtud de la legislación de ese Estado que residan en otro Estado miembro,
como lo son los demandantes en el litigio principal, estarán obligados, para poder acogerse al régimen de prestaciones de
asistencia sanitaria en especie a las que tienen derecho a cargo del primer Estado miembro, a inscribirse, por una parte,
en la institución competente de este último Estado y a abonar, por otra, una cotización por tales prestaciones, en forma de
retención sobre la citada pensión o renta, incluso en el caso de que no se hayan inscrito en la institución competente del
Estado miembro en que residen.
De la resolución de remisión se desprende que esta cuestión se plantea en el marco de un litigio sobre la legalidad de las
cotizaciones que las autoridades neerlandesas exigen a los demandantes en el litigio principal por las prestaciones de enfermedad
en especie dispensadas, de conformidad con los artículos 28 y 28
bis
del Reglamento nº 1408/71, en el Estado miembro donde residen a cargo del Reino de los Países Bajos, a raíz de la entrada
en vigor en este último Estado miembro, el 1 de enero de 2006, del nuevo régimen legal obligatorio del seguro de enfermedad
establecido por la ZVW, que, sustituyendo al establecido antes de esa fecha por la ZFW únicamente para los trabajadores por
cuenta ajena cuyos ingresos fueran inferiores a un determinado límite, se aplica ahora a todas las personas que residan o
trabajen en ese Estado miembro.
A este respecto, es preciso recordar previamente que los artículos 28 y 28
bis
del Reglamento nº 1408/71 establecen «normas de conflicto» que permiten determinar, para los titulares de una pensión o de
una renta que residan en un Estado miembro distinto del Estado miembro deudor de dicha pensión o renta, la institución encargada
de dispensar las prestaciones que en ellas se contemplan, así como la legislación aplicable (véanse las sentencias de 10 de
enero de 1980, Jordens-Vosters, 69/79, Rec. p. 75, apartado 12; de 10 de mayo de 2001, Rundgren, C‑389/99, Rec. p. I‑3731,
apartados 43 y 44, y van der Duin y ANOZ Zorgverzekeringen, antes citadas, apartado 39).
Según el artículo 28 del Reglamento nº 1408/71, los titulares de una pensión o de una renta debida con arreglo a la legislación
de un Estado miembro que residan en otro Estado miembro, en el que no tengan derecho a las prestaciones de enfermedad en especie,
tendrán acceso, por cuenta y a cargo del Estado deudor de dicha pensión o renta, a las prestaciones de esta índole dispensadas
por la institución competente del Estado miembro en que residan, siempre que pudieran tener derecho a ellas en virtud de la
legislación del Estado deudor de la pensión o renta si residieran en el territorio de éste (véase la sentencia van der Duin
y ANOZ Zorgverzekeringen, antes citada, apartados 40, 47 y 53).
El artículo 28
bis
del Reglamento nº 1408/71 contiene una norma similar para el caso de que en el Estado miembro de residencia exista un derecho
a las prestaciones de enfermedad en especie, ya que en dicho Estado no se supedita el derecho a tales prestaciones a requisitos
de seguro o de empleo, y ello a fin de no penalizar a los Estados miembros cuya legislación otorga un derecho a las prestaciones
en especie por el mero hecho de residir en su territorio (véase la sentencia Rundgren, antes citada, apartados 43 y 45).
De ello se deduce que, en el presente caso, a raíz de la entrada en vigor de la ZVW, a los titulares de una pensión o renta
debida con arreglo a la legislación neerlandesa que, como los demandantes en el litigio principal, residen en un Estado miembro
distinto de los Países Bajos y que antes de esa fecha no estaban comprendidos en el ámbito de aplicación de las disposiciones
de los artículos 28 y 28
bis
del Reglamento nº 1408/71 –por estar excluidos, dado su nivel de ingresos, de las prestaciones de enfermedad previstas por
el régimen legal obligatorio del seguro de enfermedad fuera cual fuera su lugar de residencia– les son aplicables las disposiciones
de los citados artículos a partir del 1 de enero de 2006.
En virtud del anexo VI, sección R, punto 1, letras a) y b), del Reglamento nº 1408/71, tales titulares de una pensión o renta,
que según los artículos 28 y 28
bis
de ese Reglamento tienen derecho a las prestaciones de enfermedad en especie en el Estado miembro en que residen, a cargo
del Reino de los Países Bajos, deben inscribirse a tal efecto en el CVZ. Además, según el artículo 29 del Reglamento nº 574/72,
para tener acceso a esas prestaciones deben inscribirse también en la institución competente del Estado miembro en que residan,
presentando un certificado que acredite su derecho a tales prestaciones en virtud de la legislación del Estado deudor de la
pensión o renta. Dicha certificación la constituye el formulario E 121.
De los datos contenidos en los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia se desprende que, en el presente caso, aunque
en la formulación de la primera cuestión prejudicial se hace referencia a la obligación de inscribirse en el CVZ que recae
sobre los titulares de una pensión o de una renta debida con arreglo a la legislación neerlandesa que residan en otro Estado
miembro distinto de los Países Bajos, a fin de tener acceso en su Estado de residencia a las prestaciones de asistencia sanitaria
en especie con arreglo a los artículos 28 y 28
bis
del Reglamento nº 1408/71, dicha obligación sólo es impugnada en el litigio principal en la medida en que da lugar a la retención
sobre su pensión o renta del importe de las cotizaciones cuya legalidad se discute, practicada por los Países Bajos.
En tales circunstancias, procede considerar que, mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pretende
esencialmente que se dilucide si los titulares de una pensión o renta que, como los demandantes en el litigio principal, residen
en un Estado miembro distinto del Estado deudor de su pensión o renta pueden optar, no inscribiéndose en la institución competente
del Estado miembro en que residen, por que no se les aplique el Reglamento nº 1408/71 y, en consecuencia, por renunciar a
tener acceso a las prestaciones dispensadas en ese último Estado miembro con arreglo a los artículos 28 y 28
bis
de ese Reglamento, para de este modo no quedar obligados al pago de las cotizaciones debidas por ese concepto, con arreglo
al artículo 33 de dicho Reglamento, en el Estado miembro deudor de su pensión o renta.
Con carácter preliminar, los Sres. Janssen y Fokkens sostienen, sin embargo, que, contrariamente a lo que supone el órgano
jurisdiccional remitente, su situación no está comprendida en el ámbito de aplicación de los artículos 28 y 28
bis
del Reglamento nº 1408/71, sino en el del artículo 13, apartado 2, letra f), de ese Reglamento, en virtud del cual, como la
legislación neerlandesa no les es aplicable debido al cese de sus actividades profesionales en los Países Bajos, únicamente
están sujetos a la legislación del Estado miembro en que residen, sin que cuenten con la más mínima posibilidad de elección.
Por lo tanto, el Reino de los Países Bajos no es competente para exigirles una cotización por esas prestaciones.
A este respecto procede recordar que, según el artículo 13, apartado 2, letra f), del Reglamento nº 1408/71, la persona a
la que deje de serle aplicable la legislación de un Estado miembro, sin que por ello pase a aplicársele la legislación de
otro Estado miembro en virtud de las disposiciones de los artículos 13, apartado 2, letras a) a d), o 14 a 17 de ese mismo
Reglamento, quedará sometida a la legislación del Estado miembro en cuyo territorio resida. Según reiterada jurisprudencia,
el citado artículo 13, apartado 2, letra f), es aplicable, en particular, a aquellos que hayan cesado definitivamente de ejercer
actividad alguna (sentencias de 11 de junio de 1998, Kuusijärvi, C‑275/96, Rec. p. I‑3419, apartados 39 y 40, y de 11 de noviembre
de 2004, Adanez-Vega, C‑372/02, Rec. p. I‑10761, apartado 24).
Sin embargo, esta disposición de carácter general que figura en el título II del Reglamento nº 1408/71, titulado «Determinación
de la legislación aplicable», sólo es aplicable en la medida en que las disposiciones específicas de las distintas categorías
de prestaciones que forman el título III del mismo Reglamento no contengan excepciones (véase la sentencia de 27 de mayo de
1982, Aubin, 227/81, Rec. p. 1991, apartado 11).
Ahora bien, precisamente, los artículos 28 y 28
bis
de ese Reglamento, que figuran en el título III, capítulo 1, de éste, titulado «Enfermedad y maternidad» introducen excepciones
a esas normas generales por lo que se refiere a la dispensación de prestaciones de enfermedad en especie a los titulares de
una pensión o de una renta que residan en un Estado miembro distinto del Estado deudor de la citada pensión o renta.
Por consiguiente, en un asunto como el que se examina en el litigio principal, el órgano jurisdiccional remitente actuó acertadamente
al descartar la aplicación del artículo 13, apartado 2, letra f), del Reglamento nº 1408/71, y considerar aplicables los artículos
28 y 28
bis
de ese Reglamento.
A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta fundamentalmente, por una parte, sobre el carácter imperativo
del régimen establecido por los citados artículos 28 y 28
bis
para los titulares de pensión o de renta comprendidos en el ámbito de aplicación de esas disposiciones y, por otra, sobre
la obligación de éstos de abonar cotizaciones por las prestaciones previstas en esas disposiciones.
Por lo que se refiere, en primer lugar, a la posibilidad de que los titulares de una pensión o de una renta que residen en
un Estado miembro distinto del Estado deudor de ésta renuncien a la aplicación del régimen previsto en los artículos 28 y
28
bis
del Reglamento nº 1408/71, procede señalar que, según reiterada jurisprudencia, las disposiciones del Reglamento nº 1408/71
que determinan la legislación aplicable forman un sistema de normas de conflicto que, por ser completo, sustrae a los legisladores
nacionales la competencia para determinar el ámbito y los requisitos de aplicación de su legislación nacional en esta materia
en lo que respecta a las personas sujetas a ella y al territorio en que las disposiciones nacionales surten efectos (véase,
en particular, la sentencia Adanez-Vega, antes citada, apartado 18, y jurisprudencia citada).
Pues bien, como las normas de conflicto que establece el Reglamento nº 1408/71 se imponen así de manera imperativa a los Estados
miembros, no cabe admitir, con mayor motivo, que los asegurados sociales comprendidos en el ámbito de aplicación de esas normas
puedan contrarrestar sus efectos al contar con la posibilidad de sustraerse a ellas. En efecto, la aplicación del sistema
de conflicto de leyes establecido por el Reglamento nº 1408/71 depende únicamente de la situación objetiva en la que se encuentra
el trabajador interesado (véanse, en este sentido, las sentencias de 12 de diciembre de 1967, Couture, 11/67, Rec. pp. 487
y 500; de 13 de diciembre de 1967, Guissart, 12/67, Rec. pp. 551 y 562, y de 29 de junio de 1994, Aldewereld, C‑60/93, Rec.
p. I‑2991, apartados 16 a 20).
En ese contexto, el Tribunal de Justicia ha declarado ya, en relación con los trabajadores migrantes, que ni el Tratado FUE,
en particular su artículo 45, ni el Reglamento nº 1408/71 ofrecen a esos trabajadores la opción de renunciar de antemano al
disfrute del mecanismo establecido por el artículo 28, apartado 1, de dicho Reglamento (sentencia de 5 de marzo de 1998, Molenaar,
C‑160/96, Rec. p. I‑843, apartado 42).
Por otra parte, cuando el Reglamento nº 1408/71 confiere a los asegurados sociales comprendidos en su ámbito de aplicación
un derecho de opción en cuanto a la legislación aplicable, lo indica expresamente (sentencia Aubin, antes citada, apartado 19).
Así sucede ciertamente, como han señalado los Sres. van Delft y van Willigen, en el caso del artículo 17
bis
del Reglamento nº 1408/71, que permite que los titulares de una pensión o de una renta debida en virtud de la legislación
de uno o de varios Estados miembros que residan en otro Estado miembro soliciten quedar exentos de la aplicación de la legislación
de este último Estado miembro, siempre que no estén sujetos a esta legislación en razón del ejercicio de una actividad profesional.
Sin embargo, consta que esta disposición, que figura en el título II del Reglamento nº 1408/71, no es aplicable a un asunto
como el del litigio principal, ya que, como han reconocido los Sres. van Delft y van Willigen, en lo que respecta a las prestaciones
de enfermedad debidas a los titulares de pensión o renta, los artículos 28 y 28
bis
de ese Reglamento contienen unas normas específicas que establecen excepciones.
En cambio, como el Abogado General señaló en el punto 47 de sus conclusiones, los artículos 28 y 28
bis
del Reglamento nº 1408/71 no ofrecen, según su tenor literal, ningún derecho de opción a los titulares de pensiones y de
rentas a quienes se aplican estas disposiciones. En efecto, el artículo 28 de ese Reglamento dispone de modo imperativo que,
cuando el titular de una pensión o de una renta debida en virtud de la legislación de un Estado miembro resida en otro Estado
miembro en el que no tiene derecho a las prestaciones, «disfrutará» sin embargo de las prestaciones en especie dispensadas
por la institución competente de dicho Estado miembro, siempre que tuviera derecho a ellas si residiese en el Estado miembro
deudor de su pensión o renta. Asimismo, cuando el Estado miembro de residencia haya establecido un derecho a las prestaciones
en especie, el artículo 28
bis
de ese Reglamento exige al Estado miembro deudor de la pensión o de la renta, sin ofrecer ninguna alternativa, que sufrague
esas prestaciones, siempre, una vez más, que el titular de dicha pensión o renta tuviera derecho a ellas si residiera en el
Estado miembro deudor de la pensión o de la renta.
Los demandantes en el litigio principal alegan sin embargo que, según los términos del artículo 29 del Reglamento nº 574/72,
«para beneficiarse» de las prestaciones en especie con arreglo a los artículos 28 y 28
bis
del Reglamento nº 1408/71 en el Estado miembro donde resida, el titular de una pensión o de una renta debe inscribirse en
la institución competente de ese Estado presentando un certificado, que reviste la forma del formulario E 121, que acredite
que tiene derecho a esas prestaciones con arreglo a la legislación en virtud de la cual se adeuda tal pensión o renta.
Esos mismos demandantes sostienen al respecto que, en los apartados 40, 47 y 53 de la sentencia van der Duin y ANOZ Zorgverzekeringen,
antes citada, el Tribunal de Justicia declaró que el titular de una pensión o de una renta solamente tendrá derecho a las
prestaciones en especie en su Estado miembro de residencia «una vez que» se haya acogido al régimen que establece el artículo
28 del Reglamento nº 1408/71 inscribiéndose en la institución de dicho Estado. De ello deducen que la falta de inscripción
en la institución competente del Estado miembro de residencia permite que el titular de una pensión o de una renta debida
en virtud de la legislación de otro Estado miembro renuncie al derecho a las prestaciones en especie en el Estado miembro
de residencia.
Sin embargo, esta alegación no puede acogerse.
En efecto, al expedir el formulario E 121, la institución competente de un Estado miembro se limita a declarar que el asegurado
social de que se trata tendría derecho a las prestaciones en especie en virtud de la legislación de ese Estado si residiera
en él (véanse, por analogía, las sentencias de 10 de febrero de 2000, FTS, C‑202/97, Rec. p. I‑883, apartado 50, y de 30 de
marzo de 2000, Banks y otros, C‑178/97, Rec. p. I‑2005, apartado 53).
Al tratarse de un formulario meramente declarativo, su presentación a la institución competente de un Estado miembro para
la inscripción del asegurado social de que se trata en dicho Estado no puede constituir, por lo tanto, un requisito para el
nacimiento de los derechos a las prestaciones en ese Estado miembro.
De las consideraciones anteriores se desprende que la inscripción en la institución competente del Estado miembro de residencia
exigida en el artículo 29 del Reglamento nº 574/72 constituye únicamente una formalidad administrativa cuyo cumplimiento es
necesario para garantizar la dispensación efectiva de las prestaciones en especie en dicho Estado miembro en virtud de los
artículos 28 y 28
bis
del Reglamento nº 1408/71. En este sentido deben entenderse los apartados 40, 47 y 53 de la sentencia van der Duin y ANOZ
Zorgverzekeringen, antes citada, en los que el Tribunal de Justicia declaró que, con arreglo a los artículos 28 del Reglamento
nº 1408/71 y 29 del Reglamento nº 574/72, los titulares de una pensión o de una renta solamente tienen derecho a las prestaciones
en especie de dicha institución una vez que se hayan inscrito en ella.
Por consiguiente, desde el momento en que el titular de una pensión o de una renta debida en virtud de la legislación de un
Estado miembro se halla en la situación objetiva descrita en los artículos 28 y 28
bis
del Reglamento nº 1408/71, le es aplicable la norma de conflicto formulada en esas disposiciones, sin que pueda renunciar
a ella absteniéndose de inscribirse, como exige el artículo 29 del Reglamento nº 574/72, en la institución competente del
Estado miembro en que reside.
Por lo tanto, los artículos 28 y 28
bis
del Reglamento tienen carácter imperativo para los asegurados sociales comprendidos en su ámbito de aplicación.
En segundo lugar, por lo que se refiere a la obligación de abono de cotizaciones en el Estado miembro deudor de la pensión
o de la renta, los Sres. Janssen y Fokkens alegan que la aplicación de los artículos 28 y 28
bis
del Reglamento nº 1408/71 no puede justificar en ningún caso su obligación de contribuir al régimen legal obligatorio de
seguro de enfermedad establecido por la ZVW, ya que, al no residir ni trabajar en los Países Bajos, no tienen derecho, con
arreglo a esa nueva legislación, a las prestaciones de enfermedad en especie en ese Estado miembro. En efecto, contrariamente
a la ZFW, la ZVW excluye explícitamente a los no residentes de su ámbito de aplicación.
Sin embargo, esta argumentación ignora que, como se desprende de los apartados 37 a 41 de la presente sentencia, los artículos
28 a 28
bis
del Reglamento nº 1408/71 establecen una «norma de conflicto» en virtud de la cual los titulares de una pensión o de una
renta que residen en un Estado miembro distinto del Estado deudor de ésta tienen derecho a las prestaciones de enfermedad
en especie en el Estado miembro en que residen, a cargo del Estado deudor de la pensión o renta, siempre que tuvieran derecho
a ellas en virtud de la legislación del Estado deudor de la pensión o renta si residiesen en el territorio de éste último.
Por consiguiente, si bien es cierto que la ZVW no se aplica a los titulares de una pensión o de una renta debida con arreglo
a la legislación neerlandesa que, como los demandantes en el litigio principal, residan en un Estado miembro distinto de los
Países Bajos, extremo que no se discute, no es menos cierto que, como tales demandantes tendrían derecho a las prestaciones
de enfermedad en especie en los Países Bajos con arreglo a la ZVW si residieran en ese Estado miembro, tienen derecho, en
virtud del régimen establecido en los artículos 28 y 28
bis
del Reglamento nº 1408/71, a recibir, a cargo de ese mismo Estado, dichas prestaciones en el Estado miembro de su residencia.
A este respecto, procede recordar que, según el artículo 33, apartado 1, del Reglamento nº 1408/71, la institución de un Estado
miembro que sea deudora de una pensión o de una renta y que aplique una legislación que prevea, para la cobertura de las prestaciones
de enfermedad, la retención de cotizaciones al titular de esa pensión o renta, quedará facultada para practicar esas retenciones
sobre la pensión o la renta que deba, siempre que las prestaciones servidas en cumplimiento de los artículos 28 y 28
bis
de ese Reglamento sean a cargo de alguna institución de dicho Estado miembro.
En el presente caso, consta que la legislación neerlandesa en virtud de la cual se adeuda la pensión o renta de los demandantes
en el litigio principal prevé tales retenciones de cotizaciones.
Pues bien, en el régimen establecido en los artículos 28 y 28
bis
del Reglamento nº 1408/71, las prestaciones en especie son dispensadas al titular de una pensión o de una renta por la institución
competente del Estado miembro de residencia a cargo del Estado miembro deudor de la pensión o de la renta.
En tales circunstancias, dado que, como se desprende de lo antedicho, los titulares de una pensión o de una renta comprendidos
en el ámbito de aplicación de los artículos 28 y 28
bis
del Reglamento nº 1408/71 no pueden optar por renunciar al derecho a las prestaciones en especie en el Estado miembro en que
residen no inscribiéndose en la institución competente de ese Estado miembro, habida cuenta del carácter imperativo del régimen
establecido por esas disposiciones, esta falta de inscripción no puede tener por efecto eximirles del pago de las cotizaciones
en el Estado miembro deudor de su pensión o renta, ya que, en cualquier caso, ellos siguen estando a cargo de este último
Estado, sin poder evitar que se les aplique el régimen previsto por el citado Reglamento.
Es cierto que, a falta de inscripción en la institución competente del Estado miembro de residencia, un asegurado social que
se encuentre en tal situación no puede disfrutar efectivamente de dichas prestaciones en ese Estado y, por lo tanto, no ocasiona
ningún gasto que el Estado miembro deudor de su pensión o de su renta deba reembolsar al Estado miembro de su residencia con
arreglo al artículo 36 del Reglamento nº 1408/71, puesto en relación con el artículo 95 del Reglamento nº 574/72.
Sin embargo, esa circunstancia no afecta en nada a la existencia del derecho a tales prestaciones ni, por lo tanto, a la obligación
correlativa de abonar a las instituciones competentes del Estado miembro cuya legislación fundamenta la existencia de tal
derecho las cotizaciones que se adeuden como contrapartida del riesgo soportado por éste en virtud de las disposiciones del
Reglamento nº 1408/71. En efecto, como el Tribunal de Justicia ya ha declarado, ninguna norma del Derecho de la Unión impone
a la institución competente de un Estado miembro la obligación de comprobar que un asegurado social puede disfrutar efectivamente
de la totalidad de las prestaciones previstas en un régimen de seguro de enfermedad antes de proceder a su afiliación y al
cobro de las cotizaciones correspondientes (sentencia Molenaar, antes citada, apartado 41).
Como el Gobierno neerlandés y la Comisión Europea alegaron, dicha obligación de pago de las cotizaciones a causa de la existencia
de un derecho a las prestaciones, aunque no exista un disfrute efectivo de tales prestaciones, es inherente al principio de
solidaridad aplicado por los regímenes nacionales de seguridad social, dado que, de no existir tal obligación, los interesados
podrían verse incitados a esperar a la realización del riesgo antes de contribuir a la financiación de dicho régimen.
La circunstancia alegada por los Sres. van Delft y van Willigen, según la cual, teniendo en cuenta su edad, ellos, que estaban
y siguen estando asegurados contra el riesgo de enfermedad mediante contratos de seguro privado, no tienen ningún interés
en adoptar ese tipo de comportamientos especulativos es irrelevante a este respecto, ya que consta que no cabe excluir el
riesgo de comportamientos de esa índole en lo que respecta a una parte, al menos, de los asegurados sociales cubiertos por
el régimen de seguridad social de que se trata. En efecto, la solidaridad de este régimen debe quedar garantizada de modo
vinculante para todos los asegurados sociales cubiertos por él, con independencia del comportamiento individual que cada uno
de ellos pueda adoptar en función de sus parámetros personales, so pena de vaciarlo de lo esencial de su contenido.
Por otra parte, es errónea la alegación de los Sres. van Delft y van Willigen de que el Estado miembro deudor de la pensión
o de la renta no puede invocar el argumento de la solidaridad del régimen en cuestión, ya que no soporta el riesgo correspondiente
a la dispensación de prestaciones de enfermedad en especie en el Estado miembro de residencia.
En efecto, si bien es cierto que, con arreglo al artículo 95 del Reglamento nº 574/72, el importe de las prestaciones dispensadas
con arreglo a los artículos 28 y 28
bis
del Reglamento nº 1408/71 es reembolsado en principio a la institución del Estado miembro de residencia por la institución
competente del Estado miembro deudor de la pensión o de la renta mediante una cantidad a tanto alzado, no es menos cierto
que dicha cantidad se destina a cubrir la totalidad de las prestaciones en especie dispensadas a los interesados y que su
importe se calcula en función del coste medio anual de los cuidados de salud ocasionados por el titular de una pensión o de
una renta en el régimen del Estado miembro de residencia, cantidad a tanto alzado que, según la citada disposición, trata
de ser «lo más cercana posible» a los gastos reales (véase, en este sentido, la sentencia van der Duin y ANOZ Zorgverzekeringen,
antes citada, apartado 44).
De lo antedicho resulta que el Estado miembro deudor de la pensión o renta abonada a un titular que reside en otro Estado
miembro soporta lo esencial del riesgo correspondiente a la dispensación de las prestaciones de enfermedad en especie en el
Estado miembro en que éste reside.
Habida cuenta de las consideraciones precedentes, procede responder a la primera cuestión que los artículos 28, 28
bis
y 33 del Reglamento nº 1408/71, puestos en relación con el artículo 29 del Reglamento nº 574/72, deben interpretarse en el
sentido de que no se oponen a una normativa de un Estado miembro, como la controvertida en el litigio principal, que dispone
que los titulares de una pensión o de una renta debida en virtud de la legislación de ese Estado que residan en otro Estado
miembro en el que tengan derecho, en aplicación de los citados artículos 28 y 28
bis,
a las prestaciones de enfermedad en especie dispensadas por la institución competente de este último Estado miembro, deberán
abonar una cotización por tales prestaciones, en forma de retención sobre la citada pensión o renta, incluso en el caso de
que no se hayan inscrito en la institución competente del Estado miembro en que residen.

Sobre la segunda cuestión
En su segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si los artículos 21 TFUE y 45 TFUE deben interpretarse
en el sentido de que se oponen a una normativa de un Estado miembro, como la controvertida en el litigio principal, que dispone
que los titulares de una pensión o de una renta debida en virtud de la legislación de ese Estado que residan en otro Estado
miembro en el que tengan derecho, en aplicación de los artículos 28 y 28
bis
del Reglamento nº 1408/71, a las prestaciones de enfermedad en especie dispensadas por la institución competente de ese último
Estado miembro deberán, por una parte, inscribirse en la institución competente del Estado miembro deudor de esa pensión o
renta y, por otra, abonar una cotización por tales prestaciones, en forma de retención sobre la citada pensión o renta, incluso
en el caso de que no se hayan inscrito en la institución competente del Estado miembro en que residen.
Como se desprende del apartado 43 de la presente sentencia, en el procedimiento principal no se ha impugnado, como tal, la
obligación de inscribirse en el CVZ que recae sobre los mencionados titulares de una pensión o renta, a fin de tener acceso
a las prestaciones de enfermedad en especie contempladas en los artículos 28 y 28
bis
del Reglamento nº 1408/71
En tales circunstancias, procede entender que la segunda cuestión tiene esencialmente por objeto que se determine si los artículos
21 TFUE y 45 TFUE se oponen a una normativa nacional como la controvertida en el asunto principal que, con arreglo a los artículos
28, 28
bi
s y 33 del Reglamento nº 1408/71, dispone que los titulares de una pensión o de una renta que residan en un Estado miembro
distinto del Estado deudor de dicha pensión o renta estarán obligados a abonar cotizaciones en este último Estado por la dispensación
de prestaciones de enfermedad en especie en el Estado miembro en que residen, incluso en el caso de que no se hayan inscrito
en la institución competente de dicho Estado.
Es preciso recordar que tanto de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia como del artículo 168 TFUE, apartado 7, se deduce
que el Derecho de la Unión no supone merma alguna de la competencia de los Estados miembros para ordenar sus sistemas de seguridad
social ni, en particular, para dictar disposiciones encaminadas a organizar y prestar servicios sanitarios y cuidados médicos.
A falta de armonización a escala de la Unión Europea, corresponde, pues, a la legislación de cada Estado miembro determinar
los requisitos para la concesión de prestaciones de seguridad social. No obstante, al ejercitar dicha competencia los Estados
miembros deben respetar el Derecho de la Unión y, en particular, las disposiciones del Tratado relativas a la libre circulación
de trabajadores o a la libertad, reconocida a todo ciudadano de la Unión, de circular y permanecer en el territorio de los
Estados miembros (véanse, en este sentido, en particular, las sentencias de 16 de julio de 2009, von Chamier-Glisczinski,
C‑208/07, Rec. p. I‑6095, apartado 63 y jurisprudencia citada, y de 15 de junio de 2010, Comisión/España, C‑211/08, Rec. p. I‑0000,
apartado 53).
Una vez dicho esto, la interpretación que el Tribunal de Justicia da del Reglamento nº 1408/71 en respuesta a la primera cuestión
debe entenderse sin perjuicio de la solución que se desprendería de la eventual aplicabilidad de disposiciones de Derecho
primario. En efecto, el hecho de que una medida nacional pueda ser conforme con una disposición de Derecho derivado, en el
presente caso el Reglamento nº 1408/71, no hace que dicha medida escape a las disposiciones del Tratado (véanse, en particular,
las sentencias de 16 de mayo de 2006, Watts, C‑372/04, Rec. p. I‑4325, apartado 47; von Chamier-Glisczinski, antes citada, apartado
66, y Comisión/España, antes citada, apartado 45).
De ello se desprende que la aplicabilidad de los artículos 28, 28
bis
y 33 del Reglamento nº 1408/71 a una situación como la controvertida en el procedimiento principal no excluye, por sí sola,
que los demandantes en el litigio principal puedan oponerse, invocando el Derecho primario, a las retenciones de cotizaciones
practicadas por la institución competente del Estado miembro deudor de su pensión o de su renta por la dispensación de prestaciones
de enfermedad en especie por parte de la institución competente del Estado miembro en que residen (véase, por analogía, la
sentencia von Chamier-Glisczinski, antes citada, apartado 66).
En el presente caso, es preciso examinar con carácter previo si una situación como la controvertida en el procedimiento principal
está comprendida en el ámbito de aplicación de las disposiciones citadas en la segunda cuestión planteada, a saber, los artículos
21 TFUE y 45 TFUE.
En primer lugar, por lo que se refiere a la aplicabilidad del artículo 45 TFUE, procede comenzar recordando que el concepto
de «trabajador» no es unívoco en el Derecho de la Unión, sino que varía según el ámbito de aplicación de que se trate. Así,
el concepto de «trabajador» empleado en el ámbito del artículo 45 TFUE no coincide necesariamente con el que se emplea en
el ámbito del artículo 48 TFUE y del Reglamento nº 1408/71 (véase la sentencia von Chamier-Glisczinski, antes citada, apartado
68 y jurisprudencia citada).
Por lo que respecta al artículo 45 TFUE, es jurisprudencia reiterada que el concepto de «trabajador», en el sentido de esta
disposición, tiene un alcance autónomo propio del Derecho de la Unión y no debe interpretarse de forma restrictiva. Debe considerarse
trabajador cualquier persona que ejerza unas actividades reales y efectivas, con exclusión de aquellas actividades realizadas
a tan pequeña escala que tengan un carácter meramente marginal y accesorio. Según esta jurisprudencia, la característica de
la relación laboral radica en la circunstancia de que una persona realice, durante un cierto tiempo, en favor de otra y bajo
la dirección de ésta, determinadas prestaciones a cambio de las cuales perciba una retribución (véase la sentencia von Chamier-Glisczinski,
antes citada, apartado 69 y jurisprudencia citada).
Por otra parte, si bien es cierto que el artículo 45 TFUE, apartado 3, letra d), y el artículo 17, apartado 1, de la Directiva
2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión
y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se
modifica el Reglamento (CEE) nº 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE,
75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE (DO L 158, p. 77) establecen el derecho de las personas a permanecer, tras el
cese de su actividad profesional, en el Estado miembro al que se habían desplazado con el fin de ejercer en él un empleo,
de la jurisprudencia resulta que una persona que ha ejercido la totalidad de su actividad profesional en el Estado miembro
del que es nacional y sólo ha hecho uso de su derecho a residir en otro Estado miembro después de haberse jubilado, sin intención
de ejercer allí una actividad laboral por cuenta ajena, no puede invocar la libre circulación de los trabajadores (sentencias
de 9 noviembre de 2006, Turpeinen, C‑520/04, Rec. p. I‑10685, apartado 16, y de 23 de abril 2009, Rüffler, C‑544/07, Rec.
p. I‑3389, apartado 52).
En el presente caso, los datos que figuran en los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia tienden a indicar que
los demandantes en el litigio principal, que han alcanzado todos la edad de la jubilación, son nacionales neerlandeses titulares
de una pensión o de una renta en virtud de la AOW o de la WAO, respectivamente, que, tras haber ejercido toda sus carrera
profesional en los Países Bajos, han establecido a continuación su residencia en otro Estado miembro, en el que no ejercen
ninguna actividad profesional ni han buscado nunca trabajo.
Los Sres. van Delft y van Willigen alegan, ciertamente, que su situación podría estar comprendida en el ámbito de aplicación
del artículo 45 TFUE. Sin embargo, no aducen ningún dato concreto en apoyo de esta alegación que permita cuestionar las consideraciones
anteriores. Antes al contrario, los citados demandantes indican explícitamente que emigraron a otro Estado miembro después
de haberse jubilado.
En tales circunstancias, procede considerar, al igual que la Comisión y los Gobiernos francés y finlandés, que el artículo
45 TFUE no parece resultar aplicable a un litigio como el que se examina en el procedimiento principal.
En cambio, procede señalar que los demandantes en el litigio principal, como nacionales neerlandeses, disfrutan en cualquier
caso del estatuto de ciudadano de la Unión en virtud del artículo 20 TFUE, apartado 1.
Al trasladarse a otro Estado miembro y establecer en él su residencia, dichos demandantes han ejercido los derechos que les
confiere el artículo 21 TFUE, apartado 1. Por lo tanto, una situación como la suya está comprendida en el ámbito del derecho
a la libre circulación y a la libertad de residencia de los ciudadanos de la Unión en el territorio de un Estado miembro distinto
de aquel del que son nacionales.
A tenor del artículo 21 TFUE, apartado 1, todo ciudadano de la Unión tendrá derecho a circular y residir libremente en el
territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en los Tratados y en las disposiciones
adoptadas para su aplicación.
A este respecto, de una jurisprudencia reiterada se desprende que las facilidades concedidas por el Tratado en materia de
circulación de los ciudadanos de la Unión no podrían producir plenos efectos si se pudiera disuadir a un nacional de un Estado
miembro de hacer uso de aquéllas por los obstáculos a su residencia en otro Estado miembro derivados de una normativa de su
Estado de origen que le penaliza por el mero hecho de haberlas ejercido (véase la sentencia von Chamier-Glisczinski, antes
citada, apartado 82 y jurisprudencia citada).
En el presente caso, los demandantes en el litigio principal sostienen que, como consecuencia del traslado de su residencia
a un país distinto de los Países Bajos, se encuentran, por lo que atañe a la dispensación de prestaciones de enfermedad en
especie, en una situación menos favorable que la situación en la que se habrían encontrado de haber residido en los Países
Bajos. Alegan en efecto que, a raíz de la entrada en vigor de la ZVW el 1 de enero de 2006, han sufrido, a diferencia de los
residentes neerlandeses, una regresión significativa en su nivel de protección frente al riesgo de enfermedad, ya que, tanto
en términos de costes como de calidad, las prestaciones dispensadas con arreglo a la legislación del Estado miembro en que
residen son menos ventajosas que las que ofrecen los contratos de seguro privado. En cambio, las prestaciones dispensadas
a los residentes neerlandeses en el marco de la ZVW son, por su parte, comparables a estas últimas.
A este respecto, es preciso recordar que, como el artículo 48 TFUE obliga a coordinar las legislaciones de los Estados miembros,
y no a armonizarlas, las diferencias de fondo y de procedimiento entre los regímenes de seguridad social de cada Estado miembro
y, por consiguiente, entre los derechos de las personas afiliadas a ellos, no se ven afectadas por dicha disposición, y cada
Estado miembro sigue siendo competente para determinar en su legislación, respetando el Derecho de la Unión, los requisitos
para la concesión de las prestaciones de un régimen de seguridad social (véase, en este sentido, la sentencia von Chamier-Glisczinski,
antes citada, apartado 84).
En estas circunstancias, el artículo 21 TFUE, apartado 1, no puede garantizar a un asegurado que el desplazamiento a otro
Estado miembro sea neutro en lo que respecta a la seguridad social, especialmente por lo que se refiere a las prestaciones
de enfermedad. Habida cuenta de las disparidades existentes entre los regímenes y las legislaciones de los Estados miembros
en la materia, tal desplazamiento puede ser más o menos ventajoso, según los casos, para la persona de que se trate en el
plano de la protección social (véase la sentencia von Chamier-Glisczinski, antes citada, artículo 85).
De lo antedicho resulta que una legislación nacional en materia de seguridad social sigue respetando las disposiciones del
artículo 21 TFUE aunque su aplicación resulte, así, menos favorable, a condición de que no se traduzca pura y simplemente
en un abono de cotizaciones sociales a fondo perdido (véanse, por analogía, las sentencias de 19 de marzo de 2002, Hervein
y otros, C‑393/99 y C‑394/99, Rec. p. I‑2829, apartado 51; de 9 de marzo de 2006, Piatkowski, C‑493/04, Rec. p. I‑2369, apartado
34, y de 18 de julio de 2006, Nikula, C‑50/05, Rec. p. I‑7029, apartado 30).
Pues bien, en el presente caso, como se ha indicado en el apartado 41 de esta sentencia, si bien a los titulares de una pensión
o de una renta debida en virtud de la legislación neerlandesa que residen en un Estado miembro distinto de los Países Bajos
les es aplicable, desde el 1 de enero de 2006, el régimen de prestaciones de enfermedad en especie establecido por la legislación
del Estado miembro en que residen, mientras que antes no estaban comprendidos en el ámbito de aplicación de ningún régimen
legal obligatorio de seguro de enfermedad y, por lo tanto, sólo podían protegerse del riesgo de enfermedad mediante contratos
de seguro privados, ello se debe a la decisión del legislador neerlandés, en ejercicio de sus competencias de adaptación de
los regímenes de seguridad social, de extender el régimen legal obligatorio de seguro de enfermedad para incluir en él a todos
los residentes en los Países Bajos, lo que tuvo como consecuencia, con arreglo a las normas de conflicto establecidas en los
artículos 28 y 28
bis
del Reglamento nº 1408/71, que los mencionados titulares de pensiones y de rentas quedasen incluidos entre los beneficiarios
de las prestaciones de enfermedad dispensadas en el Estado miembro en que residen.
Es preciso señalar que, como ha alegado el Gobierno neerlandés, la normativa nacional controvertida en el litigio principal,
en la medida en que establece, con arreglo a las disposiciones del Reglamento nº 1408/71, que los titulares de pensiones o
de rentas no residentes tienen derecho a las prestaciones de enfermedad en especie previstas por la legislación del Estado
miembro en que residan, tiende más a facilitar la libre circulación de los ciudadanos de la Unión que a restringirla, ya que
dicha normativa permite que estos últimos tengan acceso a la asistencia sanitaria que requiera su estado de salud en el Estado
miembro en que residan en igualdad de condiciones con las personas afiliadas al régimen de seguridad social de ese Estado
miembro.
Ello resulta especialmente cierto en el asunto principal, habida cuenta de que, a raíz de los procedimientos judiciales de
medidas cautelares iniciados por los demandantes en el litigio principal antes los órganos jurisdiccionales nacionales, el
importe de las cotizaciones que deben abonar los titulares de pensión o de renta debida con arreglo a la legislación neerlandesa
que residan en un Estado miembro distinto de los Países Bajos es ahora inferior al que abonan los titulares de las mismas
pensiones o rentas que residen en los Países Bajos, ya que se le aplica un coeficiente que refleja el coste de la vida en
el Estado miembro en que residen.
Ciertamente, no cabe excluir que, como alegan los demandantes en el litigio principal, las prestaciones de enfermedad en especie
dispensadas, con arreglo al Reglamento nº 1408/71, en el Estado miembro de residencia sean, en términos de costes y de calidad,
menos ventajosas que las ofrecidas a los residentes neerlandeses en virtud de la ZVW.
Sin embargo, conforme a la jurisprudencia citada y a los apartados 99 y 100 de la presente sentencia, esa diferencia en el
nivel de protección contra el riesgo de enfermedad entre los sistemas nacionales de seguridad social de los Estados miembros
no puede considerarse una restricción derivada del artículo 21 TFUE, apartado 1, puesto que se debe a la falta de armonización
del Derecho de la Unión en esta materia. En contra de lo que sostienen los Sr. van Delft y van Willigen, a este respecto resulta
irrelevante que éstos hayan trasladado su residencia a otro Estado miembro antes de la entrada en vigor de la ZVW, y no después.
Por otra parte, la normativa nacional controvertida en el litigio principal no impone a los titulares de pensiones o de rentas
que residan en un Estado miembro distinto de los Países Bajos la obligación de cotizar a un régimen de seguridad social sin
ofrecerles la protección social correspondiente.
En efecto, si bien es cierto que no puede dispensarse ninguna prestación de enfermedad en especie a los titulares de una pensión
o de una renta debida con arreglo a la legislación neerlandesa en el caso de que no se hayan inscrito en el Estado miembro
de su residencia, no es menos cierto que el abono de las cotizaciones en los Países Bajos otorga a esos asegurados sociales
el derecho a recibir las prestaciones correspondientes en el Estado miembro en que residan, a cargo de los Países Bajos.
Dicho esto, procede señalar que, en el presente caso, la normativa controvertida en el litigio principal no se ha limitado
a extender el régimen legal obligatorio de seguro de enfermedad incluyendo en él a todos los residentes en los Países Bajos
y a establecer, de conformidad con el Reglamento nº 1408/71, que los titulares de una pensión o de una renta debida con arreglo
a la legislación neerlandesa que residan en un Estado miembro distinto de los Países Bajos tienen acceso, mediante el abono
de una cotización en ese Estado miembro, a las prestaciones de enfermedad en especie en el Estado miembro en que residan.
En efecto, esa misma normativa ha ordenado además, paralelamente, la resolución de pleno derecho, a partir del 1 de enero
de 2006, de los contratos de seguros celebrados antes de esa fecha por esos no residentes con una compañía establecida en
los Países Bajos, en la medida en que esos contratos creasen derechos equivalentes a los que resultan de la aplicación del
Reglamento nº 1408/71.
Los Sres. van Delft, van Willigen y Fokkens sostienen que esa resolución de pleno derecho, establecida en el artículo 2.5.2
de la IZVW, afectó sustancialmente a los derechos adquiridos por los no residentes titulares de una pensión o de una renta
en virtud de la legislación neerlandesa en el marco de los contratos de seguros celebrados durante la vigencia del régimen
legal anterior con compañías de seguros establecidas en los Países Bajos. En efecto, como consecuencia de esa resolución legal,
esos no residentes se vieron obligados, para garantizar la continuidad del nivel de protección global que resultaba de esos
contratos, a suscribir nuevos contratos de seguros después del 1 de enero de 2006, a fin de completar las prestaciones de
base dispensadas en el Estado miembro de residencia. Según alegan, habida cuenta de su edad, esos nuevos contratos sólo pudieron
celebrarse con unas condiciones tarifarias particularmente desfavorables.
Los Sres. van Delft y van Willigen alegan que no se ha dado el mismo trato a los residentes y a los no residentes a este respecto.
En efecto, en la práctica, las condiciones tarifarias estipuladas en los nuevos contratos de seguros celebrados por residentes
después de la entrada en vigor de la ZVW coinciden sustancialmente con las que éstos habían aceptado en los contratos celebrados
durante la vigencia de la ZFW, mientras que, en cambio, en el caso de los no residentes, las condiciones propuestas por las
compañías de seguros después de esa entrada en vigor son sustancialmente menos favorables que las que se aplicaban anteriormente
en sus antiguos contratos.
El Gobierno neerlandés, interrogado en la vista sobre ese particular, señaló que la IZVW sólo había ordenado la resolución
de pleno derecho, a 1 de enero de 2006, de los contratos de seguros celebrados con compañías establecidas en los Países Bajos
antes de la entrada en vigor de la ZVW «en la medida en que» tales contratos generasen, en relación con las prestaciones de
enfermedad en especie, derechos equivalentes a los que los interesados podían invocar, después de esa entrada en vigor, en
virtud de las disposiciones del Reglamento nº 1408/71. Por lo tanto, en su opinión, esta resolución de pleno derecho afectaba,
no a la totalidad del contenido de los contratos de seguros, sino únicamente a la parte de éstos que correspondiera al régimen
legal de base establecido por el Estado miembro de residencia, con el fin de evitar un doble aseguramiento y, por tanto, un
doble pago de cotizaciones.
El Gobierno neerlandés reconoce que, efectivamente, en la práctica, en la mayoría de los casos los contratos de seguros de
que se trata se resolvieron en su totalidad, con lo que se obligó a celebrar nuevos contratos de seguros a los interesados
que desearan mantener, después del 1 de enero de 2006, una protección complementaria contra el riesgo de enfermedad respecto
al régimen legal de base. Sin embargo, a su juicio, los residentes y los no residentes recibieron idéntico trato a este respecto.
Procede recordar que no corresponde al Tribunal de Justicia, en el marco de una remisión prejudicial, pronunciarse sobre la
interpretación de las disposiciones nacionales o sobre la apreciación del contexto fáctico que rodea al litigio principal,
tarea que incumbe exclusivamente al órgano jurisdiccional remitente (véase, en este sentido, en particular, la sentencia de
23 de abril de 2009, Angelidaki y otros, C‑378/07 a C‑380/07, Rec. p. I‑3071, apartado 48).
Por lo tanto, corresponde al órgano jurisdiccional remitente determinar si la normativa nacional controvertida en el litigio
principal establece una diferencia de trato entre residentes y no residentes, y de ser así en qué medida.
A este respecto, si llegara a demostrarse que esa normativa contiene medidas encaminadas a garantizar la continuidad de la
protección global resultante de los contratos de seguros celebrados antes de la entrada en vigor de la ZVW, y que esas medidas
únicamente se aplican a los contratos suscritos por residentes, esa diferencia de trato respecto a los no residentes constituiría,
como el Abogado General indicó en el punto 79 de sus conclusiones, une restricción a la libre circulación de los ciudadanos
de la Unión a efectos del artículo 21 TFUE, apartado 1, ya que podría, con arreglo a la jurisprudencia citada en el apartado
97 de la presente sentencia, disuadir a los titulares de una pensión o de una renta debida en virtud de la legislación neerlandesa,
como los demandantes en el litigio principal, de mantener su residencia en un Estado miembro distinto de los Países Bajos.
Ahora bien, en el contexto de la presente petición de decisión prejudicial, ni el Gobierno neerlandés ni el CVZ han aportado
dato alguno que pudiera justificar esa diferencia de trato.
Para proceder al examen de la existencia de una restricción a efectos del artículo 21 TFUE, el órgano jurisdiccional remitente
deberá prestar particular atención a los datos pertinentes siguientes, que resultan de los autos remitidos al Tribunal de
Justicia.
En primer lugar, del propio tenor del artículo 2.5.2, apartado 2, de la IZVW se desprende que éste sólo dispone la resolución
de pleno derecho de los contratos de seguros celebrados por no residentes. En cambio, no contempla la de los contratos de
seguros suscritos por residentes.
Para determinar si esa disposición establece, como su tenor parece así indicar, una diferencia de trato entre residentes y
no residentes, incumbirá al órgano jurisdiccional remitente determinar si la normativa nacional controvertida en el litigio
principal comprende, como el Gobierno holandés dio a entender, otra disposición legal que dispone igualmente y del mismo modo
la resolución de pleno derecho de los contratos de seguros celebrados por residentes antes de la entrada en vigor de la ZVW.
En caso de respuesta afirmativa, corresponderá asimismo a este órgano jurisdiccional comprobar si esta resolución de pleno
derecho tiene efectos idénticos para los residentes y los no residentes, y en particular si, como ese mismo Gobierno sostiene,
en ambos casos dicha resolución afecta sólo a la parte del contrato que generaba derechos equivalentes a los que se derivan
del régimen legal obligatorio aplicable.
En segundo lugar, tanto de las observaciones escritas de los Sres. van Delft y van Willigen como de las del Gobierno neerlandés
resulta que, por lo que se refiere a los residentes que estaban vinculados por un contrato de seguro a 1 de enero de 2006,
la normativa nacional controvertida en el litigo principal impuso a las compañías que participaban en el régimen legal obligatorio
de seguro de enfermedad establecido por la ZVW la obligación de aceptar a todos ellos como asegurados para la totalidad de
las prestaciones de enfermedad en especie que les eran ofrecidas en virtud de esos contratos, a saber, tanto para las prestaciones
de base correspondientes a los derechos previstos en la ZVW como para las prestaciones complementarias que excedían de esa
protección legal mínima.
En cambio, según los Sres. MM. van Delft y van Willigen, esa normativa no impuso a esas mismas compañías de seguros, cuando
estaban establecidas en los Países Bajos, tal obligación de aceptación por lo que se refiere a los no residentes que estaban
asegurados, antes de la entrada en vigor de la ZVW, en virtud de un contrato de seguro con ellas y que, después de esa entrada
en vigor, tienen derecho, de conformidad con los artículos 28 y 28
bis
del Reglamento nº 1408/71, a las prestaciones en especie dispensadas en el Estado miembro de residencia a cargo de los Países
Bajos.
Si se demostrara la exactitud de esas explicaciones, extremo que corresponde determinar al órgano jurisdiccional remitente,
de ello se deduciría igualmente una diferencia de trato entre residentes y no residentes que colocaría a estos últimos en
una situación menos favorable a raíz de la entrada en vigor de la ZVW.
En efecto, de no existir una obligación legal de asegurar a los no residentes, en particular por lo que se refiere a las prestaciones
de enfermedad complementarias con respecto a las prestaciones de base a las que tales no residentes tienen derecho en el Estado
miembro en que residen, tal normativa nacional habría podido perfectamente incitar a las compañías de seguros afectadas a
aprovechar la entrada en vigor de la ZVW para rescindir en su totalidad los contratos de seguros celebrados anteriormente
con esos no residentes, que se consideran incluidos en la categoría de «riesgos malos» habida cuenta de su edad y de su estado
de salud, para proceder a nueva valoración y a una adaptación de las condiciones tarifarias propuestas a éstos teniendo en
cuenta la evolución de esos parámetros desde la fecha de celebración del contrato inicial.
Por último, en tercer lugar, los Sres. van Delft y van Willigen subrayaron en la vista que la entrada en vigor de la ZVW había
estado precedida de una estrecha negociación entre el Gobierno neerlandés y las compañías de seguros en cuestión. Según afirman,
al término de esa negociación se decidió, en cualquier caso desde un punto de vista político, que debían ofrecerse a los residentes
condiciones tarifarias razonables y sustancialmente análogas a las que prevalecían en los contratos celebrados antes del 1
de enero de 2006.
Al ser interrogado sobre este punto en la vista, el Gobierno neerlandés alegó que la resolución total de los contratos de
seguros celebrados antes de la entrada en vigor de la ZVW no sólo afecta tanto a los residentes como a los no residentes,
sino que además no le es en absoluto imputable, ya que la IZVW se limita a imponer la resolución parcial de los contratos
en cuestión. Por lo tanto, las condiciones tarifarias supuestamente desfavorables impuestas a los demandantes en el litigio
principal cuando suscribieron esos nuevos contratos de seguros para obtener una protección complementaria obedecen únicamente
a las decisiones comerciales adoptadas de manera autónoma por las compañías de seguros afectadas.
Corresponde al órgano jurisdiccional remitente determinar si, como los Sres. van Delft y van Willigen sostuvieron, las compañías
de seguros afectadas adoptaron efectivamente, a instancias del Gobierno holandés, el compromiso de garantizar la continuidad
de la protección global que resultaba de los contratos de seguros celebrados antes de la entrada en vigor de la ZVW y, en
caso afirmativo, si esa garantía afecta sólo a los residentes o se aplica también a los no residentes.
Sin embargo, es preciso poner de relieve que, en contra de lo que sostiene el Gobierno neerlandés, no es cierto que toda diferencia
de trato entre residentes y no residentes inducida por el Gobierno neerlandés y ejecutada con el concurso de éste por las
compañías de seguros establecidas en los Países Bajos, si quedara demostrada, escaparía a la prohibición establecida en el
artículo 21 TFUE por el mero hecho de no estar basada en decisiones que tengan un efecto legal obligatorio para esas empresas.
En efecto, incluso los actos de las autoridades de los Estados miembros desprovistos de fuerza vinculante pueden ser capaces
de influir en el comportamiento de las empresas y producir así el resultado de poner en peligro la finalidad perseguida por
el artículo 21 TFUE. Pues bien, éste sería el caso si una práctica tarifaria adoptada por las compañías de seguros constituyera
la plasmación de un acuerdo «político» definido por el Gobierno neerlandés y orientado a garantizar la continuidad de la protección
global únicamente para los residentes, y no para los no residentes (véase, por analogía, la sentencia de 24 de noviembre de
1982, Comisión/Irlanda, 249/81, Rec. p. 4005, apartados 27 a 29).
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a la segunda cuestión que el artículo 21 TFUE debe interpretarse
en el sentido de que no se opone a una normativa de un Estado miembro, como la controvertida en el litigio principal, que
dispone que los titulares de una pensión o de una renta debida en virtud de la legislación de ese Estado que residan en otro
Estado miembro en el que tengan derecho, en aplicación de los artículos 28 y 28
bis
del Reglamento nº 1408/71, a las prestaciones de enfermedad en especie dispensadas por la institución competente de ese último
Estado miembro, deberán abonar una cotización por tales prestaciones, en forma de retención sobre la citada pensión o renta,
incluso en el caso de que no se hayan inscrito en la institución competente del Estado miembro en que residen.
En cambio, el artículo 21 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a tal normativa nacional en la medida en que
induzca o suponga una diferencia de trato injustificada entre los residentes y los no residentes en lo que respecta a la continuidad
de la protección global contra el riesgo de enfermedad de que disfrutaban con arreglo a los contratos de seguros suscritos
antes de la entrada en vigor de esa normativa, extremo que corresponde determinar al órgano jurisdiccional remitente.

Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano
jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes
del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:
1)
Los artículos 28, 28
bis
y 33 del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad
social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se desplacen dentro de la Comunidad, en su versión modificada
por el Reglamento (CE) nº 1992/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de diciembre de 2006, puestos en relación
con el artículo 29 del Reglamento (CEE) nº 574/72, del Consejo, de 21 de marzo de 1972, por el que se establecen las modalidades
de aplicación del Reglamento (CEE) nº 1408/71 relativo a la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores
por cuenta ajena y a sus familiares que se desplacen dentro de la Comunidad, en su versión modificada por el Reglamento (CE)
nº 311/2007 de la Comisión, de 19 de marzo de 2007, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa
de un Estado miembro, como la controvertida en el litigio principal, que dispone que los titulares de una pensión o de una
renta debida en virtud de la legislación de ese Estado que residan en otro Estado miembro en el que tengan derecho, en aplicación
de los artículos 28 y 28
bis
del Reglamento nº 1408/71, a las prestaciones de enfermedad en especie dispensadas por la institución competente de este
último Estado miembro, deberán abonar una cotización por tales prestaciones, en forma de retención sobre la citada pensión
o renta, incluso en el caso de que no se hayan inscrito en la institución competente del Estado miembro en que residen.
2)
El artículo 21 TFUE debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa de un Estado miembro, como la controvertida
en el litigio principal, que dispone que los titulares de una pensión o de una renta debida en virtud de la legislación de
ese Estado que residan en otro Estado miembro en el que tengan derecho, en aplicación de los artículos 28 y 28
bis
del Reglamento nº 1408/71, a las prestaciones de enfermedad en especie dispensadas por la institución competente de este
último Estado miembro, deberán abonar una cotización por tales prestaciones, en forma de retención sobre la citada pensión
o renta, incluso en el caso de que no se hayan inscrito en la institución competente del Estado miembro en que residen.
En cambio, el artículo 21 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a tal normativa nacional en la medida en que
induzca o suponga una diferencia de trato injustificada entre los residentes y los no residentes en lo que respecta a la continuidad
de la protección global contra el riesgo de enfermedad de que disfrutaban con arreglo a los contratos de seguros suscritos
antes de la entrada en vigor de esa normativa, extremo que corresponde determinar al órgano jurisdiccional remitente.
Firmas
*
Lengua de procedimiento: neerlandés.