CELEX: 61997CJ0111
Vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alan julkiset hankinnat
Direktiivin, jota ei ole pantu täytäntöön, oikeusvaikutus

Tuomion perustelut
1 Bundesvergabeamt on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle 25.11.1996 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 17.3.1997, EY:n perustamissopimuksen 177 artiklan nojalla kolme ennakkoratkaisukysymystä vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjä koskevien yhteisön sääntöjen soveltamiseen liittyvien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 25 päivänä helmikuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/13/ETY (EYVL L 76, s. 14) tulkinnasta.
2 Nämä kysymykset on esitetty EvoBus Austria GmbH:n (jäljempänä EvoBus) ja Niederösterreichische Verkehrsorganisations GmbH:n (jäljempänä Növog) välisessä asiassa linja-autoja koskevan julkisen hankinnan tekemisestä.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
3 Direktiivissä 92/13/ETY velvoitetaan jäsenvaltiot luomaan 1.1.1993 mennessä soveliaat muutoksenhakumenettelyt, joiden avulla voidaan selvittää sopimusten tekomenettelyn lainmukaisuus edellä mainituilla aloilla.
4 Tämän direktiivin 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
"1. Jäsenvaltioiden on toteutettava aiheelliset toimenpiteet sen varmistamiseksi, että hankintayksiköiden tekemiin päätöksiin voidaan hakea muutosta tehokkaasti ja erityisesti mahdollisimman nopeasti seuraavien artiklojen ja erityisesti 2 artiklan 8 kohdan mukaisesti, jos nämä päätökset ovat vastoin julkisia hankintoja koskevaa yhteisön oikeutta tai sen saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä annettuja kansallisia säännöksiä - - .
2. Jäsenvaltioiden on varmistettava, ettei yrityksiä, jotka voivat vaatia sopimuksentekomenettelystä johtuvaa vahingonkorvausta, syrjitä yhteisön oikeuden saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä annettujen ja muiden kansallisten säännösten välisen eron perusteella, tämän direktiivin mukaisesti.
3. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että käytettävissä on muutoksenhakumenettelyt, joiden yksityiskohtaisista säännöksistä kukin jäsenvaltio voi itse päättää ja jotka ovat ainakin niiden käytettävissä, jotka ovat tai ovat olleet tavoittelemassa tiettyä sopimusta, ja joiden etua väitetty virheellinen menettely on loukannut tai saattaa loukata. Jäsenvaltiot voivat edellyttää erityisesti, että ennen muutoksenhakumenettelyn käynnistämistä hakijan on täytynyt ilmoittaa hankintayksikölle väitetystä virheellisestä menettelystä sekä aikomuksestaan hakea muutosta."
5 Direktiivin 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
"1. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että 1 artiklassa tarkoitetuissa muutoksenhakumenettelyjen aikaansaamiseksi toteutettavissa toimenpiteissä annetaan valtuudet
joko
a) ryhtyä kiireellisesti väliaikaisiin toimenpiteisiin, joiden tarkoituksena on oikaista väitetty virheellinen menettely tai estää kyseisiin etuihin kohdistuvat lisävahingot, mukaan lukien toimenpiteet sopimuksentekomenettelyn tai hankintayksikön tekemän päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämiseksi tai niiden keskeyttämisen varmistamiseksi,
b) kumota lainvastaisesti tehdyt päätökset tai varmistaa niiden kumoaminen, mukaan lukien sopimusilmoituksessa, määräaikaisessa ohjeellisessa ilmoituksessa, kelpuuttamisjärjestelmän olemassaoloa koskevassa ilmoituksessa, tarjouspyynnössä, sopimusasiakirjoissa tai muussa kyseiseen sopimuksentekomenettelyyn liittyvässä asiakirjassa olevien syrjintää aiheuttavien teknisten, taloudellisten tai rahoitusta koskevien eritelmien poistaminen,
tai
c) ryhtyä kiireellisesti mahdollisuuksien mukaan väliaikaisin menettelyin ja tarvittaessa asiasisältöä koskevin lopullisin menettelyin muihin kuin a ja b alakohdassa mainittuihin toimenpiteisiin, joiden tarkoituksena on oikaista havaittu virheellinen menettely ja estää kyseisiin etuihin kohdistuvat vahingot; erityisesti määräämällä maksettavaksi tietty korvaus tapauksissa, joissa virheellistä menettelyä ei ole oikaistu tai estetty.
Jäsenvaltiot voivat valita menettelyn joko kaikkien hankintayksiköiden osalta tai puolueettomin perustein määritettyjen yksikköryhmien osalta, säilyttäen kuitenkin niiden toimenpiteiden tehokkuuden, jotka on määrätty kyseisiin etuihin kohdistuvien vahinkojen estämiseksi;
d) sekä molemmissa edellä tarkoitetuissa tapauksissa määrätä maksettaviksi vahingonkorvauksia virheellisestä menettelystä vahinkoa kärsineille.
Kun vahingonkorvauksia vaaditaan sillä perusteella, että päätös on tehty lainvastaisesti, jäsenvaltiot voivat määrätä, että kiistanalainen päätös on ensin kumottava tai julistettava lainvastaiseksi, jos niiden kansallinen oikeusjärjestys tätä edellyttää ja jos niillä on tätä tarkoitusta varten toimielimet, joilla on tarvittavat toimivaltuudet.
- -
7. Vaadittaessa vahingonkorvausta tarjouksen teon tai sopimuksentekomenettelyyn osallistumisen aiheuttamista kuluista korvauksen vaatijaa voidaan vain vaatia osoittamaan, että on tapahtunut julkisia hankintoja koskevan yhteisön oikeuden tai sen saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä annettujen kansallisten säännösten vastainen virheellinen menettely, ja että korvauksen vaatijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus saada sopimus, ja että virheellisen menettelyn vuoksi tämä mahdollisuus ei ole toteutunut.
8. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että muutoksenhakumenettelystä vastaavien toimielinten päätökset voidaan panna täytäntöön tehokkaasti.
9. Jos muutoksenhakumenettelystä vastaavat muut kuin oikeusviranomaiset, niiden on aina perusteltava päätöksensä kirjallisesti. Niiden on lisäksi säädettävä menettelyistä, joilla varmistetaan mahdollisuus saattaa muutoksenhakuelimen väitetyt lainvastaiset toimenpiteet tai sille annettujen valtuuksien väitetty väärinkäyttö joko oikeusviranomaisen tai muun sellaisen viranomaisen käsiteltäväksi, joka on perustamissopimuksen 177 artiklassa tarkoitettu tuomioistuin ja riippumaton sekä hankintayksiköstä että muutoksenhakuelimestä.
Kyseisen riippumattoman toimielimen jäsenten nimittämistä ja näiden toimikauden päättymistä koskevien edellytysten on vastattava tuomioistuinten jäseniä koskevia edellytyksiä siltä osin kuin ne koskevat jäsenet nimittävää viranomaista, toimikauden pituutta ja tehtävästä vapauttamista. Ainakin tämän riippumattoman toimielimen puheenjohtajan on täytettävä tuomioistuimen jäsenille asetetut muodollista ja ammatillista pätevyyttä koskevat vaatimukset. Riippumattoman toimielimen on tehtävä päätöksensä noudattaen menettelyä, jossa molempia osapuolia kuullaan, ja päätösten on oltava oikeudellisesti sitovia kunkin jäsenvaltion päättämällä tavalla."
6 Bundesgesetz über die Vergabe von Aufträgenillä (hankintojen tekemisestä annettu liittovaltion laki, BGBl. nro 463/1993, jäljempänä BVergG), joka tuli voimaan 1.1.1994, on Itävallassa saatettu osaksi kansallista oikeusjärjestystä
- julkisia tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen soveltamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 21 päivänä joulukuuta 1989 annettu neuvoston direktiivi 89/665/ETY (EYVL L 395, s. 33) ja
- vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alan hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 14 päivänä kesäkuuta 1993 annettu neuvoston direktiivi 93/38/ETY (EYVL L 199, s. 84).
7 BVergG:n 7 §:n 2 momentissa säädetään seuraavaa:
"Tätä lakia sovelletaan vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alalla ainoastaan siltä osin kuin kolmannen osan neljännessä luvussa säädetään. Neljännen osan säännöksiä ei sovelleta sopimusten tekemiseen mainituilla aloilla."
8 BVerg G:n neljännessä osassa, joka koskee oikeussuojaa (Rechtsschutz), säädetään muutoksenhakumenettelystä Bundesvergabeamtissa. Siten 91 §:n 3 momentin mukaan se, jonka tarjousta ei ole hyväksytty, voi valittaa julkisen hankinnan tekemisestä kahden viikon määräajassa siitä, kun hänelle on ilmoitettu kyseisen tarjouskilpailun ratkaisemisesta.
9 BVerg G:n neljännen luvun, jonka otsikkona on "vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alan hankintayksikköjä koskevat erityiset säännökset", 67 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
"Julkisiin hankintayksiköihin, siltä osin kuin ne harjoittavat jotakin 2 momentissa tarkoitettua toimintaa, sekä yksityisiin hankintayksiköihin sovelletaan ainoastaan tämän luvun säännöksiä."
10 Direktiivi 92/13/ETY on saatettu osaksi kansallista oikeutta liittovaltion lailla, jolla muutettiin hankintojen tekemisestä annettua liittovaltion lakia sekä ulkomaalaisten työskentelystä annettu lakia (BGBl. nro 776/1996). Kyseinen laki tuli voimaan 1.1.1997.
Pääasia
11 EvoBus saattoi 18.7.1996 Bundesvergabeamtissa (liittovaltion tarjouskilpailuvirasto) BVergG:n 91 §:n 3 momentin mukaisesti vireille hakemuksen muutoksenhakumenettelystä. Tämä hakemus koski Növogin järjestämää tarjouskilpailua 36-46 linja-auton toimittamisesta säännölliseen alueelliseen pikavuoroliikenteeseen.
12 Hakemuksensa tueksi EvoBus vetosi siihen, että tässä tarjouskilpailussa tarjousta oli jälkikäteen muutettu siten, että linja-autojen takaisinostohinta oli muutettu 34 prosentista 55 prosenttiin.
13 Näissä olosuhteissa Bundesvergabeamt on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää seuraavat kysymykset:
"1) Voidaanko neuvoston direktiivin 92/13/ETY kyseessä olevista [1 artiklan 1-3 kohdasta sekä 2 artiklan 1 kohdasta ja 7-9 kohdasta] tai muista säännöksistä johtaa sellainen yksilön oikeus muutoksenhakumenettelyyn direktiivin 92/13/ETY 2 artiklan 9 kohdan mukaisissa viranomaisissa, tuomioistuimissa tai elimissä, joka on siinä määrin riittävästi määritelty ja konkreettinen, että yksityinen voi vedota kyseisen direktiivin säännöksiin siinä tapauksessa, että sitä ei ole saatettu osaksi jäsenvaltion kansallista oikeutta?
Vastauksen ensimmäiseen kysymykseen ollessa myöntävä:
2) Onko Bundesvergabeamtin kaltaisen kansallisen tuomioistuimen sivuutettava muutoksenhakumenettelyssä tämän menettelyn toteuttamisen kanssa ristiriidassa olevat BVergG:n 7 §:n 2 momentin ja 67 §:n 1 momentin kaltaiset kansalliset säännökset myös silloin, kun tämä muutoksenhakumenettely liittyy kansallisen lainsäätäjän tarkoituksen mukaan vain direktiivin 89/665/ETY täytäntöönpanoon?
Vastauksen ensimmäiseen kysymykseen ollessa myöntävä:
3) Onko asian ratkaisevan tuomioistuimen näissä olosuhteissa sivuutettava nämä taikka vastaavat kansallisen oikeuden menettelysäännökset, jos niillä vaikeutetaan muutoksenhakumenettelyn tehokasta toteutumista tai estetään sen tehokas toteutuminen?"
Ensimmäinen ja toinen kysymys
14 Ensimmäisellä ja toisella kysymyksellä, joita on syytä käsitellä yhdessä, kansallinen tuomioistuin kysyy pääasiallisesti sitä, onko direktiivin 92/13/ETY 1 artiklan 1-3 kohtaa sekä 2 artiklan 1 kohtaa ja 7-9 kohtaa tai muita säännöksiä tulkittava siten, että silloin kun tätä direktiiviä ei ole pantu täytäntöön tätä varten säädetyn määräajan umpeutuessa, jäsenvaltioiden rakennusurakoita ja tavaranhankintaa koskevien sopimusten tekomenettelyssä toimivaltaiset muutoksenhakuelimet ovat toimivaltaisia käsittelemään myös muutoksenhakua, joka koskee vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alan julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyä.
15 Tältä osin on ensinnäkin todettava, että asiassa C-54/96, Dorsch Consult, 17.9.1997 antamassaan tuomiossa (Kok. 1997, s. I-4961, 40 kohta) yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että kunkin jäsenvaltion oikeusjärjestyksessä on osoitettava toimivaltainen tuomioistuin ratkaisemaan oikeusriitoja, jotka koskevat yhteisön oikeusjärjestykseen perustuvia yksilön oikeuksia, ottaen kuitenkin huomioon, että jäsenvaltioilla on velvollisuus taata kussakin yksittäistapauksessa näiden oikeuksien tehokas suoja. Tällä varauksella yhteisöjen tuomioistuimen tehtävänä ei ole puuttua niiden toimivaltaongelmien ratkaisemiseen, jotka tiettyjen yhteisön oikeuteen perustuvien oikeudellisten tilanteiden luonnehdinta saattaa aiheuttaa kansallisessa lainkäyttöjärjestelmässä.
16 Tämän jälkeen on todettava, että vaikka jäsenvaltiot velvoitetaan direktiivin 92/13/ETY 1 artiklassa toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet tehokkaiden muutoksenhakukeinojen takaamiseksi vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alan julkisten hankintojen osalta, siinä ei osoiteta toimivaltaisia kansallisia elimiä eikä siinä myöskään edellytetä, että näiden elinten pitäisi olla samat kuin ne, joille jäsenvaltioissa on annettu toimivalta käsitellä julkisia rakennusurakoita ja tavaranhankintoja koskevia asioita.
17 On riidatonta, että päivänä, jolloin EvoBus teki valituksen Bundesvergabeamtille, eli 18.7.1996, direktiiviä 92/13/ETY ei ollut saatettu osaksi Itävallan oikeutta.
18 Tällaisesta tilanteesta yhteisöjen tuomioistuin on todennut edellä mainitussa asiassa Dorsch Consult annetun tuomion 43 kohdassa, että direktiivistä johtuva jäsenvaltioiden velvollisuus saavuttaa direktiivissä määritelty tulos sekä EY:n perustamissopimuksen 5 artiklasta johtuva tehtävä toteuttaa kaikki yleis- tai erityistoimenpiteet tämän velvollisuuden täyttämiseksi velvoittavat jäsenvaltioiden kaikkia viranomaisia ja toimielimiä lainkäyttöelimet toimivaltansa puitteissa mukaan lukien. Tästä seuraa, että kansallisen tuomioistuimen on kansallista oikeutta soveltaessaan, ja riippumatta siitä, onko kyse direktiiviä aikaisemmista vai myöhemmistä säännöksistä, tulkittava sitä niin paljon kuin mahdollista direktiivin sanamuodon ja tarkoituksen mukaisesti, jotta direktiivissä tarkoitettu tulos saavutetaan ja jotta EY:n perustamissopimuksen 189 artiklan kolmatta kohtaa siten noudatetaan (ks. asia C-106/89, Marleasing, tuomio 13.11.1990, Kok. 1990, s. I-4135, 8 kohta; asia C-334/92, Wagner Miret, tuomio 16.12.1993, Kok. 1993, s. I-6911, 20 kohta ja asia C-91/92, Faccini Dori, tuomio 14.7.1994, Kok. 1994, s. I-3325, 26 kohta).
19 Tämä vaatimus edellyttää, että kansallinen tuomioistuin tutkii, voidaanko kansallisen oikeuden asiaa koskevien säännösten perusteella yksityisille tunnustaa muutoksenhakuoikeus vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alan julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekemisen osalta. Näin ollen pääasian kaltaisissa olosuhteissa kansallisen tuomioistuimen on erityisesti tutkittava, voidaanko tätä muutoksenhakuoikeutta käyttää samoissa elimissä kuin niissä, jotka käsittelevät tavaranhankintaa ja rakennusurakoita koskevien sopimusten tekoa (ks. em. asia Dorsch Consult, tuomion 46 kohdan loppuosa).
20 Pääasian osalta on kuitenkin selvää, että BVergG:n 7 §:n 2 momentin ja 67 §:n 1 momentin mukaan tämän lain 67 §:n 2 momentissa tarkoitetut hankintayksiköt on nimenomaisesti suljettu pois tällä lailla direktiivin 89/665/ETY mukaisesti luodusta muutoksenhakujärjestelmästä.
21 Tämän vuoksi on muistettava, että jos kansallisia säännöksiä ei voida tulkita direktiivin 92/13/ETY mukaisella tavalla, asianomaiset voivat vaatia asianmukaisten kansallisten menettelysääntöjen mukaisesti korvausta niistä vahingoista, jotka näille on aiheutunut siitä, ettei direktiiviä ole pantu täytäntöön säädetyssä määräajassa (em. asia Dorsch Consult, tuomion 45 kohta; jäsenvaltioiden vastuusta direktiivin täytäntöönpanon laiminlyönnin osalta ks. erityisesti yhdistetyt asiat C-6/90 ja C-9/90, Francovich ym., tuomio 19.11.1991, Kok. 1991, s. I-5357 ja yhdistetyt asiat C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 ja C-190/94, Dillenkofer ym., tuomio 8.10.1996, Kok. 1996, s. I-4845).
22 Näin ollen esitettyihin ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen on vastattava, ettei direktiivin 92/13/ETY 1 artiklan 1-3 kohtaa eikä 2 artiklan 1 kohtaa ja 7-9 kohtaa eikä muitakaan säännöksiä voida tulkita siten, että silloin kun tätä direktiiviä ei ole pantu täytäntöön tätä varten säädetyn määräajan päättyessä, jäsenvaltioiden rakennusurakoita ja tavaranhankintaa koskevien sopimusten tekomenettelyssä toimivaltaiset muutoksenhakuelimet ovat toimivaltaisia käsittelemään myös muutoksenhakua, joka koskee vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alan julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyä. Vaatimukset kansallisen oikeuden tulkinnasta direktiivin 92/13/ETY mukaisesti ja yksityisten oikeussubjektien oikeuksien tehokkaasta suojasta kuitenkin edellyttävät, että kansallinen tuomioistuin tutkii, voidaanko kansallisen oikeuden asiaa koskevien säännösten perusteella yksityisille tunnustaa muutoksenhakuoikeus vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alan julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekemisen osalta. Kansallisen tuomioistuimen on erityisesti tutkittava, voidaanko tätä muutoksenhakuoikeutta käyttää samoissa elimissä kuin niissä, jotka käsittelevät tavaranhankintaa ja rakennusurakoita koskevien sopimusten tekoa. Jos kansallisia säännöksiä ei voida tulkita direktiivin 92/13/ETY mukaisella tavalla, asianomaiset voivat vaatia asianmukaisten kansallisten menettelysääntöjen mukaisesti korvausta niistä vahingoista, jotka näille on aiheutunut siitä, ettei direktiiviä ole pantu täytäntöön säädetyssä määräajassa.
Kolmas kysymys
23 Ottaen huomioon ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen annettu vastaus ei kolmanteen kysymykseen ole tarpeen vastata.
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Oikeudenkäyntikulut
24 Yhteisöjen tuomioistuimelle huomautuksensa esittäneille Itävallan hallitukselle ja  komissiolle aiheutuneita oikeudenkäyntikuluja ei voida määrätä korvattaviksi. Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN
(kuudes jaosto)
on ratkaissut Bundesvergabeamtin 25.11.1996 tekemällään päätöksellä sille esittämät kysymykset seuraavasti:
Vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjä koskevien yhteisön sääntöjen soveltamiseen liittyvien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 25 päivänä helmikuuta 1992 annetun neuvoston direktiivin 92/13/ETY 1 artiklan 1-3 kohtaa ei voida eikä 2 artiklan 1 kohtaa ja 7-9 kohtaa eikä muitakaan säännöksiä voida tulkita siten, että silloin kun tätä direktiiviä ei ole pantu täytäntöön tätä varten säädetyn määräajan päättyessä, jäsenvaltioiden rakennusurakoita ja tavaranhankintaa koskevien sopimusten tekomenettelyssä toimivaltaiset muutoksenhakuelimet ovat toimivaltaisia käsittelemään myös muutoksenhakua, joka koskee vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alan julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyä. Vaatimukset kansallisen oikeuden tulkinnasta direktiivin 92/13/ETY mukaisesti ja yksityisten oikeussubjektien oikeuksien tehokkaasta suojasta kuitenkin edellyttävät, että kansallinen tuomioistuin tutkii, voidaanko kansallisen oikeuden asiaa koskevien säännösten perusteella yksityisille tunnustaa muutoksenhakuoikeus vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alan julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekemisen osalta. Kansallisen tuomioistuimen on erityisesti tutkittava, voidaanko tätä muutoksenhakuoikeutta käyttää samoissa elimissä kuin niissä, jotka käsittelevät tavaranhankintaa ja rakennusurakoita koskevien sopimusten tekoa. Jos kansallisia säännöksiä ei voida tulkita direktiivin 92/13/ETY mukaisella tavalla, asianomaiset voivat vaatia asianmukaisten kansallisten menettelysääntöjen mukaisesti korvausta niistä vahingoista, jotka näille on aiheutunut siitä, ettei direktiiviä ole pantu täytäntöön säädetyssä määräajassa.