CELEX: 62003CJ0213
Konvencija o varstvu Sredozemskega morja pred onesnaževanjem (Barcelonska konvencija)
Protokol o varstvu Sredozemskega morja pred onesnaževanjem s kopnega
Člen 6(3)
Dovoljenje za izpust
Neposredni učinek

S sodbo z dne 6. maja 2003, ki je prispela na Sodišče 19. maja istega leta, je Cour de cassation (Francija) na podlagi člena
234 ES predložil vprašanji za predhodno odločanje o razlagi člena 6(3) Protokola o varstvu Sredozemskega morja pred onesnaževanjem
s kopnega, podpisanega v Atenah 17. maja 1980, potrjenega s Sklepom Sveta 83/101/EGS z dne 28. februarja 1983 (UL L 67, str.
1, v nadaljevanju: protokol), in člena 6(1) istega protokola, kot je bil spremenjen na konferenci pooblaščencev v Sirakuzi
7. in 8. marca 1996, katerega spremembe so bile potrjene s Sklepom Sveta 1999/801/ES z dne 22. oktobra 1999 (UL L 322, str.
18, v nadaljevanju: spremenjeni protokol).
Ti vprašanji sta bili postavljeni v okviru spora med Syndicat professionnel coordination des pêcheurs de l’étang de Berre
et de la région (v nadaljevanju: sindikat) in Électricité de France (v nadaljevanju: EDF) zaradi izpustov, ki jih je opravila
osrednja hidroelektrarna v Saint-Chamasu (Francija) v Étang de Berre.

Pravni okvir
Konvencijo o varstvu Sredozemskega morja pred onesnaževanjem, podpisano v Barceloni 16. februarja 1976 (UL 1977, L 240, str.
3, v nadaljevanju: Konvencija), je Evropska gospodarska skupnost sklenila s Sklepom Sveta 77/585 z dne 25. julija 1977 (UL
L 240, str. 1).
Člen 2(a) Konvencije opredeljuje pojem „onesnaževanje“ kot:
„[...] človekovo neposredno ali posredno vnašanje snovi ali energije v morsko okolje, ki ima škodljive posledice, kot so škodovanje
živim virom, ogrožanje človekovega zdravja, oviranje morskih dejavnosti, vključno z ribolovom, slabša kakovost morske vode
za uporabo in manj možnosti za rekreacijo in drugo uporabo.“
Člen 4(1) Konvencije določa:
„Pogodbenice posamezno ali skupaj sprejmejo vse ustrezne ukrepe v skladu z določbami te konvencije in tistih veljavnih protokolov,
katerih pogodbenice so, da preprečijo in ublažijo onesnaževanje na območju Sredozemskega morja ter se proti njemu borijo in
da zavarujejo in izboljšajo morsko okolje na tem območju.“
Člen 8 Konvencije podrobneje določa:
„Pogodbenice sprejmejo vse ustrezne ukrepe, da preprečijo in ublažijo onesnaževanje na območju Sredozemskega morja, ki ga
povzročajo izlivi iz rek, obalnih objektov ali odvodnih kanalov ali ki izhaja iz kakršnih koli drugih virov na kopnem na njihovem
ozemlju, ter se proti njemu borijo.“
V istem smislu člen 1 Protokola določa:
„Pogodbenice tega Protokola […] sprejmejo vse ustrezne ukrepe za preprečevanje, zmanjšanje, boj proti onesnaževanju in nadzor
nad onesnaževanjem območja Sredozemskega morja, ki ga povzročajo odvajanja iz rek, obalnih obratov ali izlivov ali ki izhaja
iz katerih koli drugih virov na kopnem na njihovih ozemljih.“
Člen 3(c) Protokola določa:
„Območje, na katero se ta protokol nanaša (v nadaljevanju: območje Protokola), je:
[...]
c)      slana močvirja, povezana z morjem.“
Člen 4(1)(a) predvideva, da se Protokol uporablja „za onesnažujoče odvajanje, ki doseže območje Protokola iz virov na kopnem
na ozemljih pogodbenic, zlasti
–        neposredno, iz izlivov, ki se odvajajo v morje, ali prek obalnega odlagališča,
–        posredno, prek rek, kanalov ali drugih vodotokov, vključno s podzemnimi, ali prek odtokov.“
Člen 6(1) in (3) Protokola določa:
„1.      Pogodbenice strogo omejijo onesnaževanje iz virov na kopnem na območju Protokola s snovmi, navedenimi v Prilogi II k temu
protokolu.
[…]
3.      Odvajanja so strogo podvržena izdaji dovoljenja pristojnih nacionalnih organov, ki ustrezno upošteva določbe Priloge III [...]“
Člen 7(1)(e) Protokola določa:
„Pogodbenice v sodelovanju s pristojnimi mednarodnimi organizacijami postopno oblikujejo in sprejmejo skupne smernice in,
kot je ustrezno, standarde ali merila, ki obravnavajo predvsem:
[...]
e)      posebne zahteve v zvezi z odvedenimi količinami snovi, navedenimi v prilogah I in II, njihovo koncentracijo v odplakah in
metode za njihovo odvajanje.“
Iz točk 11 in 13 Oddelka A Priloge II k Protokolu izhaja, da ureditev, predvidena v členu 6 tega protokola, zajema „[s]novi,
ki lahko posredno ali neposredno škodljivo vplivajo na vsebnost kisika v morskem okolju, zlasti tiste, ki lahko povzročijo
evtrofikacijo“ in „[s]novi, ki lahko, čeprav so netoksične narave, postanejo škodljive za morsko okolje ali lahko ovirajo
zakonite načine rabe morja zaradi količin, v katerih se odvajajo“.
Oddelek B Priloge II podrobno določa:
„Nadzor in stroga omejitev odvajanja snovi iz Oddelka A zgoraj se morata izvajati po Prilogi III.“
Priloga III k Protokolu našteva dejavnike, ki jih je treba upoštevati „[z] namenom izdati dovoljenje za odvajanje odpadkov,
ki vsebujejo snovi iz Priloge II […]“. Tako morajo države članice upoštevati „[z]načilnosti in sestav[o] odpadkov“, „[z]načilnosti
sestavin odpadkov glede na njihovo škodljivost“, „[z]načilnosti lokacije odvajanja in sprejemnega morskega okolja“, „[r]azpoložljivost
tehnologij za obdelavo odpadkov“ in nazadnje „[p]otencialn[o] prizadetost morskih ekosistemov in uporabe morske vode“.
Na podlagi člena 3(d) spremenjenega protokola, ki ustreza členu 3(c) Protokola, je območje, na katero se ta protokol nanaša:
„[...]
d) [b]rakične vode, slane obalne vode skupaj z močvirji in obalnimi lagunami ter podtalnica, povezana s Sredozemskim morjem“.
Člen 6(1) spremenjenega protokola določa:
„Za odvajanje iz točkovnih virov v območje Protokola in za izpuste v vodo ali zrak, ki dosežejo sredozemsko območje, kot je
opredeljeno v členu 3(a), (c) in (d) tega protokola, in lahko vplivajo nanj, strogo velja, da je zanje potrebno dovoljenje
ali predpis pristojnih organov pogodbenice ob pravilnem upoštevanju določb tega protokola in njegove Priloge II ter ustreznih
sklepov ali priporočil, ki so jih pogodbenice sprejele na zasedanjih.“
Priloga I C k spremenjenemu protokolu našteva „skupine snovi in virov onesnaženja“, ki so „vodilo pri pripravi akcijskih načrtov,
programov in ukrepov“. Zlasti točka 17 navaja „nestrupene snovi, ki škodljivo vplivajo na delež kisika v morskem okolju“.
Spremenjeni protokol črta Prilogo II in prejšnjo Prilogo III preštevilči v Prilogo II.

Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
Étang de Berre s površino 15.000 hektarov in lego v Franciji je močvirje s slano vodo, neposredno povezano s Sredozemskim
morjem.
Sindikat se je večkrat pritožil pri EDF zaradi poslabšanja vodnega okolja Étang de Berre, predvsem zaradi dovajanja sladke
vode, ki priteka iz Durance in se umetno odvaja v to močvirje ob vsakem delovanju osrednje hidroelektrarne Saint-Chamas.
Sindikat je 1. septembra 1999 pred Tribunal de grande instance de Marseille (Francija) sprožil postopek za izdajo začasne
odredbe proti EDF zaradi očitnega nezakonitega ravnanja in da bi odredil začasno ustavitev hidroelektrarne Saint‑Chamas z
grožnjo plačila denarne kazni ob kršitvi. Sindikat je zlasti uveljavljal, da je EDF izpuščal odvajanja iz te elektrarne, ne
da bi pridobil predhodno dovoljenje, določeno v členu 6(3) Protokola.
Sodišče, ki odloča o začasni odredbi na prvi stopnji, je s sklepom z dne 25. oktobra 1999 zavrnilo predlog za izdajo začasne
odredbe. Čeprav je priznalo obstoj motnje, ki naj bi jo povzročilo delovanje turbin osrednje hidroelektrarne, je menilo:
„Glede uporabe prava Skupnosti, zlasti Barcelonske konvencije in Atenskega protokola […], vprašanje njihovega neposrednega
učinka na posameznike postavlja tudi sporne točke, ki ne spadajo v pristojnost prvostopenjskega sodnika.
Zato vprašanje, ali delovanje hidroelektrarne Saint-Chamas prek EDF predstavlja očitno nezakonito motnjo, torej očitno nezakonito
ravnanje, kakor se v sodni praksi splošno razume, postavlja preresne sporne točke, za katere se ne more sodišče zavzeti v
postopku za izdajo začasne odredbe in končati tri desetletja delovanja, kar bi bila sicer nadvse daljnosežna odločitev, ki
bi imela izjemno resne posledice zlasti na področju proizvodnje elektrike in varnosti regionalnih električnih sistemov […]“
Sindikat je vložil pritožbo zoper to sodbo pred Cour d’appel d’Aix-en-Provence (Francija), ki jo je zavrnilo s sodbo z dne
21. septembra 2000. Cour d’appel je med drugim menilo, „da so različni členi [Protokola] medsebojno povezani“ in da člena
6(3) „ni mogoče osamiti, tako da EDF ne more na podlagi tega protokola veljavno in smotrno zaprositi za nobeno dovoljenje
za odvajanje, dokler ni francoska država določila veljavnih tehničnih meril, ker naj ne bi bilo mogoče dati odgovora“.
Sindikat je vložil kasacijsko pritožbo zoper to sodbo, s katero je uveljavljal zlasti kršitev EDF člena 6(3) Protokola, katerega
uporabo naj bi Cour d'appel napačno zavrnilo.
V teh okoliščinah je Cour de cassation odločilo, da prekine odločanje in da Sodišču v predhodno odločanje predloži ti vprašanji:
„1.      Ali je treba člen 6(3) Protokola […], ki je v spremenjeni različici člen 6(1), šteti, kot da ima neposreden učinek, tako da
se lahko vsaka zainteresirana oseba v utemeljitev tožbe, s katero se zahteva opustitev odvajanja vode, ki ni bilo dovoljeno
na podlagi postopka in meril, predvidenih v tem členu, sklicuje nanj pred nacionalnimi sodišči?
2.      Ali je treba isto določbo razlagati tako, da vsakomur prepoveduje, da bi brez dovoljenja, ki ga izdajo pristojni nacionalni
organi držav članic ob upoštevanju določb navedenega Protokola in njegove Priloge III C (zdaj Priloga II), odvajal v slano
močvirje, povezano s Sredozemskim morjem, snovi, ki, čeprav niso strupene, škodljivo vplivajo na delež kisika v morskem okolju?“

Relevantnost spremenjenega protokola za odločitev v sporu o glavni stvari
EDF in francoska vlada menita, da je treba razlagati samo Protokol, ker spremenjeni protokol še ni začel veljati.
V tem smislu iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je v členu 234 EC predvideni postopek instrument sodelovanja med Sodiščem
in nacionalnimi sodišči (glej zlasti sodbi z dne 16. julija 1992 v zadevi Lourenço Dias, C-343/90, Recueil, str. I-4673, točka
14, in z dne 18. marca 2004 v zadevi Siemens in ARGE Telekom, C-314/01, še neobjavljeno v Recueil, točka 33, in navedeno sodno
prakso).
V okviru tega sodelovanja ima nacionalno sodišče, ki odloča o sporu, edino na voljo neposredno poznavanje dejanskega stanja
in bi moralo prevzeti odgovornost za izrečeno sodno odločbo ter je v najboljšem položaju, da glede na posebnosti zadeve presodi
o potrebi po sprejemu predhodne odločbe, da bi lahko izdalo sodbo, in o relevantnosti vprašanj, ki jih postavi Sodišču (glej
zlasti zgoraj navedene sodbe Lourenço Dias, točka 15; z dne 22. januarja 2002 v zadevi Canal Satélite Digital, C-390/99, Recueil,
str. I-607, točka 18, in zgoraj navedeno sodbo Siemens in ARGE Telekom, točka 34).
V tej zadevi ni očitno, da naj razlaga člena 6(1) spremenjenega protokola ne bi bila uporabna za rešitev spora o glavni stvari.
Kot je pravilno poudarila Komisija, se seveda ne sme izključiti, da bi spremenjeni protokol v primeru, da bi Cour de cassation
zavrnilo sodbo Cour d’appel d’Aix-en-Provence, začel veljati takrat, ko bi moralo na novo odločiti po temelju v sporu o glavni
stvari.
Zato je treba pri odgovorih na vprašanji za predhodno odločanje upoštevati tudi spremenjeni protokol.

Neposredni učinek člena 6(3) Protokola in člena 6(1) spremenjenega protokola

Stališča strank
EDF uveljavlja obstoj medsebojne odvisnosti med različnimi določbami Protokola, tako da naj bi bilo nemogoče priznati neposredni
učinek njegovega člena 6(3), čeprav vsebuje jasno in natančno določbo.
Tako člen 6(1) Protokola določa „strogo omejitev“ onesnaževanja s snovmi ali viri, navedenimi v Prilogi II (vključno s snovmi,
ki škodljivo vplivajo na delež kisika). V ta namen odstavek 2 pogodbenicam predpisuje, naj glede na primer „skupaj ali posamezno“
izvajajo „primerne programe in ukrepe“. Nazadnje odstavek 3 zahteva, da je treba za odvajanja pridobiti dovoljenje, ki upošteva
različne dejavnike, navedene v Prilogi III. Obveznost „upoštevati“ naj bi bila torej zelo nejasna, kar bi lahko brez nadaljnjih
pojasnil vodilo k temu, da je za vsako posamezno odvajanje potrebno dovoljenje samo zato, ker se nanaša na eno od snovi, naštetih
v Prilogi II k Protokolu. Ta zahteva pa naj bi bila popolnoma nesorazmerna s ciljem, ki ga zasleduje Protokol.
EDF se sklicuje tudi na člen 7(1) Protokola v zvezi s „skupnimi standardi ali merili“, ki bi jih bilo treba oblikovati pred
vzpostavitvijo sistema predhodnih dovoljenj. Ti standardi in merila pa naj glede zadevnih odvajanj do danes še ne bi bili
opredeljeni.
Ker je poleg tega Skupnost pogodbenica Konvencije in Protokola, bi lahko bili standardi, ki jih je treba določiti za njuno
izvajanje, predvsem na ravni skupnostne ureditve. Do danes pa naj ne bi obstajala nobena direktiva o odvajanju sladke vode
in mulja v slana močvirja.
Sindikat, francoska vlada in Komisija zagovarjajo neposredni učinek člena 6(3) Protokola in se pri tem opirajo na sodno prakso
Sodišča (glej zlasti sodbo z dne 30. septembra 1987 v zadevi Demirel, 12/86, Recueil, str. 3719, točka 14).
Tako naj bi člen 6(3) Protokola glede na njegovo besedilo in glede na predmet in naravo Protokola vseboval jasno, natančno
in brezpogojno obveznost zavezati odvajanja snovi, navedenih v Prilogi II k Protokolu, predhodni izdaji dovoljenja pristojnih
nacionalnih organov. Stroga prepoved odvajanja brez takega dovoljenja naj pri njegovem izvrševanju ali pri njegovih učinkih
ne bi bila podvržena nobenemu pridržku niti sprejemu katerega koli poznejšega pravnega akta. Poleg tega naj bi Priloga III
k Protokolu, na katero napotuje člen 6(3), podrobno navajala vse dejavnike, ki jih je treba upoštevati z namenom izdaje dovoljenja.
Po mnenju Komisije neobstoj skupno sprejetih ukrepov, programov in smernic ne preprečuje niti izvajanja Protokola niti izdaje
dovoljenja za odvajanje, ampak povečuje diskrecijo držav članic pri izdaji teh dovoljenj, katerih izvrševanje naj bi bilo
podvrženo sodnemu nadzoru.
Sindikat in Komisija dodajata, da različica člena 6, ki izhaja iz spremenjenega protokola, in druge spremembe k prilogam v
ničemer ne spreminjajo prej navedene presoje.

Presoja Sodišča
Na podlagi ustaljene sodne prakse Sodišča je treba določbo sporazuma, ki ga je Skupnost sklenila s tretjimi državami, šteti
za neposredno uporabljivo, kadar glede na njeno besedilo in glede na predmet in naravo sporazuma le-ta vsebuje jasno in natančno
obveznost, katere izpolnitev pri njenem izvajanju ali pri njenih učinkih ni odvisna od sprejema nobenega poznejšega pravnega
akta (glej zlasti zgoraj navedeno sodbo Demirel, točka 14, in z dne 8. maja 2003 v zadevi Wählergruppe Gemeinsam, C-171/01,
Recueil, str. I-4301, točka 54).
Za odločitev, ali člen 6(3) Protokola ustreza tem merilom, je treba najprej preizkusiti njegovo besedilo.
V tem oziru je treba ugotoviti, da ta določba jasno, natančno in brezpogojno določa obveznost za države članice, da za odvajanje
snovi, naštetih v Prilogi II k istemu protokolu, določijo izdajo dovoljenja pristojnih nacionalnih organov, ki ustrezno upošteva
določbe njegove Priloge III.
Kot je Komisija pravilno poudarila, okoliščina, da nacionalni organi glede meril, navedenih v Prilogi III, razpolagajo z diskrecijo
pri izdaji dovoljenj, v ničemer ne zmanjšuje jasnosti, natančnosti in brezpogojnosti prepovedi odvajanj brez predhodnega dovoljenja,
ki izhaja iz člena 6(3) Protokola.
To ugotovitev podpirata namen in narava Protokola.
Iz členov 1 in 4 Protokola namreč izhaja, da je njegov namen preprečevanje, zmanjševanje, boj proti onesnaževanju in nadzor
nad onesnaževanjem območja Sredozemskega morja, ki ga povzročajo odvajanja iz rek, obalnih obratov ali izlivov ali ki izhaja
iz katerih koli drugih virov na kopnem na njihovih ozemljih. Zato člen 1 Protokola s tem, da ponavlja obveznosti na podlagi
členov 4 in 8 Konvencije, zavezuje pogodbenice k temu, da sprejmejo „vse ustrezne ukrepe“.
S tem, da pristojni nacionalni organi vzpostavijo sistem predhodnih dovoljenj za odvajanje snovi, navedenih v Prilogi II,
člen 6(3) Protokola prispeva k temu, da države članice nadzorujejo onesnaževanje iz virov na kopnem na območju uporabe Protokola.
Priznavanje neposrednega učinka zadevne določbe služi namenu Protokola, kot je določen zgoraj, in ustreza instrumentu, ki
je med drugim namenjen preprečevanju onesnaževanja zaradi nedelovanja javnih organov.
Predhodne ugotovitve veljajo tudi za razlago člena 6(1) spremenjenega protokola. Tam vsebovano napotilo na ustrezne sklepe
ali priporočila, ki so jih pogodbenice sprejele na zasedanjih, ki jih morajo upoštevati pristojni nacionalni organi, ne povzroča
dvomov o jasnosti, natančnosti in brezpogojnosti prepovedi odvajanja brez dovoljenja. Poleg tega spremembe, odobrene s Sklepom
1999/801, ne spreminjajo niti namena niti narave Protokola.
Ob upoštevanju prej navedenega je treba odgovoriti na prvo vprašanje, da imata člen 6(3) Protokola in člen 6(1) spremenjenega
protokola po njegovem začetku veljavnosti neposredni učinek, tako da ima vsaka zainteresirana oseba pravico, da se pred nacionalnimi
sodišči sklicuje na ti določbi.

Področje uporabe člena 6(3) Protokola in člena 6(1) spremenjenega protokola
Kot so sindikat, francoska vlada in Komisija pravilno ugotovili, se Priloga III, na katero napotuje člen 6(3) Protokola in
ki našteva dejavnike, ki jih je treba upoštevati za namene izdaje dovoljenj za odvajanja odpadkov, nanaša na Prilogo II, ki
navaja snovi, vsebovane v zadevnih odpadkih. Med temi so v skladu s točko 11 „[s]novi, ki lahko posredno ali neposredno škodljivo
vplivajo na vsebnost kisika v morskem okolju, zlasti tiste, ki lahko povzročijo evtrofikacijo“, in v skladu s točko 13 „[s]novi,
ki lahko, čeprav so netoksične narave, postanejo škodljive za morsko okolje ali lahko ovirajo zakonite načine rabe morja zaradi
količin, v katerih se odvajajo“.
Ugotoviti je treba, da točki 11 in 13 ne ustvarjata obveznosti predhodnega dovoljenja za odvajanja snovi samo, kadar so te
strupene.
Enako velja glede področja uporabe člena 6(1) spremenjenega protokola.
Kajti na podlagi te določbe so vsa „odvajanja iz točkovnih virov v območju Protokola, [ki na podlagi člena 3(d) spremenjenega
protokola obsega slana močvirja, povezana s Sredozemskim morjem,] in za izpuste v vodo ali zrak, ki dosežejo ali lahko vplivajo
na sredozemsko območje“, ter ne več samo odvajanja snovi, navedenih v Prilogi II k Protokolu, tista, za katera v prihodnje
„strogo velja, da je zanje potrebno dovoljenje ali predpis pristojnih organov“, ki bodo med drugim upoštevali določbe spremenjenega
protokola in njegove Priloge II.
Ob upoštevanju prej navedenega je treba odgovoriti na drugo vprašanje, da je treba člen 6(3) Protokola in člen 6(1) spremenjenega
protokola razlagati tako, da brez dovoljenja pristojnih nacionalnih organov prepovedujeta odvajanje v slano močvirje, povezano
s Sredozemskim morjem, snovi, ki čeprav niso strupene, škodljivo vplivajo na vsebnost kisika v morskem okolju.

Stroški
Stroški, ki sta jih priglasili francoska vlada in Komisija za predložitev stališč Sodišču, se ne povrnejo. Ker je ta postopek
za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških.
Iz teh razlogov je
SODIŠČE (drugi senat)
v odgovor na vprašanji, ki ju je Cour de cassation predložilo s sodbo z dne 6. maja 2003, razsodilo:
1)
Člen 6(3) Protokola o varstvu Sredozemskega morja pred onesnaževanjem s kopnega, podpisanega v Atenah 17. maja 1980, potrjenega
s Sklepom Sveta 83/101/EGS z dne 28. februarja 1983, in, potem ko je začel veljati, člen 6(1) tega protokola, kot je bil spremenjen
na konferenci pooblaščencev v Sirakuzi 7. in 8. marca 1996, katerega spremembe so bile potrjene s Sklepom Sveta 1999/801/ES
z dne 22. oktobra 1999, imata neposredni učinek, tako da ima vsaka zainteresirana oseba pravico sklicevati se na omenjeni
določbi pred nacionalnimi sodišči.
2)
Ti določbi je treba razlagati tako, da brez dovoljenja pristojnih nacionalnih organov prepovedujeta odvajanje v slano močvirje,
povezano s Sredozemskim morjem, snovi, ki čeprav niso strupene, škodljivo vplivajo na vsebnost kisika v morskem okolju.
Timmermans
Gulmann
Puissochet
Cunha Rodrigues

Schintgen
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 15. julija 2004.
Sodni tajnik

Predsednik drugega senata
R. Grass

C. W. A. Timmermans
*
Jezik postopka: francoščina.