CELEX: 61993TJ0485(01)
Assistência urgente da Comunidade aos Estados da antiga União Soviética
Concurso
Recurso de anulação
Pedido de indemnização

Fundamentação jurídica do acórdão
Enquadramento jurídico
1 Tendo concluído pela necessidade de prestar assistência alimentar e médica à União Soviética e às suas repúblicas, o Conselho proferiu, em 16 de Dezembro de 1991, a Decisão 91/658/CEE relativa à concessão de um empréstimo a médio prazo à União Soviética e suas repúblicas (JO L 362, p. 89). O n.° 3 do seu artigo 4.° dispõe:
«A importação dos produtos cujo financiamento é assegurado pelo empréstimo efectuar-se-á aos preços do mercado mundial. A liberdade de concorrência deverá ser garantida aquando da aquisição e da entrega dos produtos, que deverão satisfazer as normas de qualidade internacionalmente reconhecidas.»
2 Pelo Regulamento (CEE) n.° 1897/92, de 9 de Julho de 1992, a Comissão decidiu determinadas normas de execução do empréstimo à médio prazo concedido pela Decisão 91/658 (JO L 191, p. 22). Nos termos do artigo 4.° deste regulamento, os empréstimos concedidos pela Comunidade às repúblicas da ex-União Soviética apenas servem para financiar as aquisições e os fornecimentos de produtos abrangidos por contratos que a Comissão reconheça cumprirem o disposto na Decisão 91/658 e os acordos concluídos entre as referidas repúblicas e a Comissão para a concessão dos empréstimos. O artigo 5.° do Regulamento n.° 1897/92 precisa que aquele reconhecimento apenas será concedido se, nomeadamente, estiverem preenchidas as seguintes condições:
«1) O contrato será adjudicado na sequência de um processo que garanta a livre concorrência entre os proponentes. Para o efeito, os organismos das repúblicas responsáveis pelas aquisições procurarão obter, aquando da selecção das empresas fornecedoras na Comunidade, pelo menos, três propostas de empresas independentes...
2) O contrato proporcionará as condições de aquisição mais favoráveis em relação ao preço normalmente obtido nos mercados internacionais.»
3 Em 9 de Dezembro de 1992, a Comunidade Europeia, a Federação da Rússia e o seu agente financeiro, o Vnesheconombank (a seguir «VEB»), assinaram, em aplicação do Regulamento n.° 1897/92, um «Memorandum of Understanding» (acordo-quadro), com base no qual a Comunidade Europeia concederia à Federação da Rússia o empréstimo instituído pela Decisão 91/658. O referido acordo-quadro reproduz, no seu artigo 7.° , sétimo e décimo segundo travessões, as disposições acima referidas do artigo 5.° do Regulamento n.° 1897/92.
4 No mesmo dia, a Comissão e o VEB assinaram o contrato de empréstimo previsto pelo Regulamento n.° 1897/92 e o acordo-quadro acima mencionado. Este contrato define o mecanismo de desembolso do empréstimo. Estipula, no artigo 5.° , 1), a), que o pedido de aprovação dirigido pelo VEB à Comissão deve ser feito, nomeadamente, sob a forma do modelo junto em anexo 2-A ao contrato. Ora, do referido anexo resulta que o VEB deve juntar ao pedido, por um lado, cópia do contrato de fornecimento, por outro, três convites de apresentação de propostas dirigidos a empresas independentes e feitos antes da conclusão do contrato, e ainda as respostas àqueles pedidos.
5 Em 15 de Janeiro de 1993, em conformidade com o disposto no artigo 2.° da Decisão 91/658, a Comissão celebrou, na qualidade de mutuário, em nome da Comunidade, um contrato de empréstimo com um consórcio de bancos liderados pelo Crédit lyonnais.
Factos na origem do litígio
6 No decurso do último trimestre de 1992, as recorrentes, sociedades comerciais internacionais, foram contactadas no quadro de um pedido de apresentação de propostas informal organizado pela Exportkhleb, sociedade estatal encarregada pela Federação da Rússia de negociar as aquisições de trigo.
7 Por contratos celebrados em 27 e 28 de Novembro de 1992, conforme o caso, as recorrentes e a Exportkhleb acordaram o seguinte: a sociedade anónima Louis Dreyfus & Cie (a seguir «Louis Dreyfus») comprometeu-se a entregar 325 000 toneladas de trigo de moagem ao preço de 140,50 dólares dos Estados Unidos (USD) a tonelada, CIF Free Out-portos do Mar Báltico. A sociedade Glencore Grain fez um contrato de fornecimento de 700 000 toneladas de trigo de moagem ao preço de 140 USD a tonelada, nas mesmas condições. A Compagnie Continentale (France), por seu lado, assinou dois contratos. O primeiro, sobre um fornecimento de 500 000 toneladas de trigo de moagem, sendo 50 000 ulteriormente anuladas, ao preço de 140,40 USD a tonelada, CIF Free Out-portos do Mar Báltico; o segundo, sobre 20 000 toneladas de trigo duro ao preço de 145 USD a tonelada, CIF Free Out-portos do Mar Negro. O segundo contrato foi alterado em 2 de Dezembro de 1992, para fornecimento de 15 000 toneladas suplementares de trigo duro ao preço de 148 USD a tonelada, CIF Free Out-portos do Mar Negro. Nos termos destes contratos, a mercadoria deveria ser embarcada nos meses de Janeiro e Fevereiro de 1993.
8 Após a assinatura do contrato de mútuo, o VEB pediu à Comissão a aprovação de cada um dos contratos celebrados entre a Exportkhleb e as recorrentes.
9 Após ter obtido das recorrentes determinadas informações complementares indispensáveis, nomeadamente sobre a taxa de câmbio ecus/USD, que não tinha sido fixada nos contratos, a Comissão deu o seu acordo, em 27 de Janeiro de 1993, sob a forma de notas de confirmação enviadas ao VEB.
10 Segundo as recorrentes, as cartas de crédito com base nas quais o financiamento deveria ser feito apenas ficaram operacionais no decurso da segunda quinzena de Fevereiro de 1993, ou seja, apenas alguns dias antes do fim do período de embarque previsto nos contratos.
11 Ora, se uma parte importante da mercadoria tinha sido entregue ou estava a ser embarcada, era evidente, no entender das recorrentes, que a totalidade das mercadorias não poderia ser entregue antes do fim de Fevereiro de 1993.
12 Por fax de 19 de Fevereiro de 1993, a Exportkhleb convocou os exportadores para uma reunião em Bruxelas, que se realizou em 22 e 23 de Fevereiro de 1993. No decurso desta reunião, a Exportkhleb pediu aos exportadores que fizessem novas ofertas de preços para o fornecimento do que ela chamava o «saldo previsível», isto é, as quantidades que razoavelmente se poderia esperar não serem entregues antes de 28 de Fevereiro de 1993. Segundo as recorrentes, a cotação do trigo no mercado mundial aumentou consideravelmente entre Novembro de 1992, data em que tinham sido feitos os contratos de venda, e Fevereiro de 1993, data das novas negociações.
13 Na sequência da referida reunião de Bruxelas, as recorrentes acordaram com a Exportkhleb novos fornecimentos de trigo, que deveriam verificar-se antes do fim de Abril de 1993. À sociedade Louis Dreyfus foi atribuído o fornecimento de 185 000 toneladas de trigo de moagem ao preço de 155 USD. A Glencore Grain assumiu o compromisso de fornecer 450 000 toneladas de trigo de moagem ao mesmo preço. Por fim, a Compagnie Continentale (France) ficou encarregada da entrega de 300 000 toneladas de trigo de moagem, das quais 120 000 toneladas, ao preço inicialmente acordado, e 180 000 toneladas, ao de 155 USD, bem como 20 000 toneladas de trigo duro ou de trigo de moagem a este mesmo preço.
14 Segundo as recorrentes, em razão da urgência resultante da gravidade da situação alimentar na Rússia, foi decidido, a pedido da Exportkhleb, formalizar essas alterações por simples aditamentos ao contrato inicial.
15 Em 9 de Março de 1993, a Exportkhleb informou a Comissão de que os contratos assinados com cinco dos seus fornecedores tinham sido alterados e que as entregas a efectuar se fariam ao preço de 155 USD a tonelada (CIF Free Out-portos do Mar Báltico), a converter em ecus à taxa de 1,17418 (ou seja, 132 ecus a tonelada).
16 Por fax de 12 de Março de 1993, o director-geral da Direcção-Geral da Agricultura (DG VI) chamou a atenção da Exportkhleb para o facto de que, atendendo a que o valor máximo dos contratos já fora fixado na nota de confirmação da Comissão e que a totalidade dos créditos disponíveis para o trigo já estava comprometida, a Comissão só poderia aceitar tal pedido se o valor global dos contratos fosse mantido, o que poderia ser obtido graças a uma redução correspondente das quantidades a fornecer. Acrescentou que o pedido de aprovação das alterações só poderia ser tido em consideração pela Comissão se fosse oficialmente apresentado pelo VEB.
17 Segundo as recorrentes, estas informações foram interpretadas como confirmação do acordo de princípio da Comissão, sem prejuízo de uma análise para aprovação formal, uma vez transmitido o processo pelo VEB.
18 Os aditamentos aos contratos foram então formalmente concluídos, ainda que ficticiamente datados de 22 de Fevereiro de 1993, data da reunião de Bruxelas. Se o preço por tonelada não foi alterado em relação ao anunciado em 9 de Março de 1993, os volumes foram adaptados para evitar que o montante total não fosse superior ao inicialmente previsto. As recorrentes retomaram então ou prosseguiram os seus fornecimentos.
19 Os processos que contêm novas ofertas e as alterações aos contratos foram oficialmente transmitidos à Comissão pelo VEB em 22 e 26 de Março de 1993.
20 Por carta de 1 de Abril de 1993, assinada pelo membro da Comissão encarregado dos Assuntos Agrícolas, a Comissão informou o VEB da sua não aprovação das alterações aos contratos iniciais.
21 Nesta carta, o autor comunicava que, após exame das alterações aos contratos celebrados entre a Exportkhleb e certos fornecedores, a Comissão poderia aceitar as referentes ao adiamento das datas de fornecimento e de pagamento. Ao invés, afirmava: «[A] extensão dos aumentos de preços é tal que não podemos considerá-los como uma adaptação necessária, mas como uma modificação substancial dos contratos inicialmente negociados». E prosseguia: «Efectivamente, o nível actual dos preços no mercado mundial (fim de Março de 1993) não é significativamente diferente do que existia na data em que os preços foram inicialmente acordados (fim de Novembro de 1992)». O membro da Comissão lembrava que a necessidade de garantir, por um lado, uma concorrência livre entre fornecedores potenciais e, por outro, as condições de compra mais favoráveis era um dos principais factores determinantes da aprovação dos contratos pela Comissão. Verificando que, no caso vertente, as alterações tinham sido celebradas directamente com as empresas envolvidas, sem concorrência com outros fornecedores, concluía: «[A] Comissão não pode aprovar alterações tão importantes através de simples aditamentos aos contratos existentes». Referia igualmente: «[S]e se julgasse necessário alterar os preços ou as quantidades, conviria negociar novos contratos que deveriam ser submetidos à Comissão para aprovação, em aplicação do processo completo usual (incluindo a apresentação de, pelo menos, três ofertas)».
22 As sociedades Louis Dreyfus e Glencore Grain sustentam que a Exportkhleb as informou, em 5 de Abril de 1993, da recusa da Comissão. A Compagnie Continentale (France) sustenta que, naquela mesma data, recebeu um fax da Exportkhleb, informando-a daquela recusa, mas que o texto completo da carta de 1 de Abril de 1993 apenas lhe foi entregue em 20 de Abril de 1993.
Tramitação processual
23 Por requerimentos entregues na Secretaria do Tribunal de Justiça em 9 de Junho, 5 de Julho e 22 de Junho de 1993, as sociedades Louis Dreyfus, Glencore Grain e Compagnie Continentale (France) interpuseram recursos, inscritos, respectivamente, sob os números C-311/93, C-343/93 e C-357/93.
24 Por despachos de 27 de Setembro de 1993, o Tribunal de Justiça remeteu os processos ao Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias, nos termos da Decisão 93/350/Euratom, CECA, CEE do Conselho, de 8 de Junho de 1993, que altera a Decisão 88/591/CECA, CEE, Euratom que institui o Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias (JO L 144, p. 21).
25 Os referidos processos foram registados na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância sob os números T-485/93, T-491/93 e T-494/93.
26 Por acórdãos de 24 de Setembro de 1996, Dreyfus/Comissão (T-485/93, Colect., p. II-1101), Richco/Comissão (T-491/93, Colect., p. II-1131) e Compagnie Continentale/Comissão (T-494/93, p. II-1157), o Tribunal de Primeira Instância indeferiu, por inadmissibilidade, os pedidos de anulação feitos pelas recorrentes e indeferiu a questão prévia de inadmissibilidade suscitada pela Comissão quanto aos pedidos de indemnização das sociedades Louis Dreyfus e Glencore Grain.
27 Por requerimentos apresentados na Secretaria do Tribunal de Justiça entre 28 de Novembro e 23 de Dezembro de 1996, as recorrentes interpuseram recurso dos referidos acórdãos, na parte em que consideravam inadmissíveis os pedidos de anulação.
28 Por despachos de 27 de Janeiro de 1997, o Tribunal de Primeira Instância decidiu suspender a fase escrita do processo quanto aos pedidos de indemnização, aguardando que fossem proferidos os acórdãos do Tribunal de Justiça.
29 Por requerimento entregue na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 8 de Abril de 1998, a Compagnie Continentale (France) interpôs novo recurso, pedindo que a Comissão fosse condenada a reparar o prejuízo por ela sofrido resultante da decisão de 1 de Abril de 1993. O processo foi registado na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância sob o número T-61/98.
30 Por acórdãos de 5 de Maio de 1998, Dreyfus/Comissão (C-386/96 P, Colect., p. I-2309), Compagnie Continentale (France)/Comissão (C-391/96 P, Colect., p. I-2377) e Glencore Grain/Comissão (C-403/96 P, Colect., p. I-2405), o Tribunal de Justiça anulou os acórdãos do Tribunal de Primeira Instância, na parte em que consideravam inadmissíveis os pedidos de anulação, remetendo os processo a este Tribunal para que conhecesse do fundo da questão e reservou a decisão quanto às despesas.
31 A fase escrita do processo foi reiniciada no Tribunal de Primeira Instância no estado em que se encontrava, nos termos do n.° 2 do artigo 119.° do Regulamento de Processo deste Tribunal.
32 Por despacho de 9 de Junho de 1998, o Tribunal de Primeira Instância (Terceira Secção), lembrando que, no acórdão de 24 de Setembro de 1996 proferido no processo T-494/93, se não tinha pronunciado sobre a interposição tardia do recurso invocada pela Comissão, decidiu reservar para o conhecimento do fundo da causa a apreciação da questão prévia da admissibilidade do recurso.
33 Por despacho do presidente da Terceira Secção do Tribunal de Primeira Instância de 11 de Junho de 1998, os processos T-494/93 e T-61/98 foram apensos para efeito da fase escrita, da fase oral e do acórdão, nos termos do artigo 50.° do Regulamento de Processo.
34 Com base no relatório preliminar do juiz-relator, o Tribunal de Primeira Instância (Segunda Secção) decidiu iniciar a fase oral do processo.
35 Por despacho do presidente da Segunda Secção do Tribunal de Primeira Instância de 19 de Janeiro de 2000, os processos T-485/93, T-491/93, T-494/93 e T-61/98 foram juntos para efeitos da fase oral, nos termos do artigo 50.° , já referido.
36 Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões postas pelo Tribunal de Primeira Instância na audiência de 23 de Fevereiro de 2000.
37 As recorrentes afirmaram, na audiência, que não tinham objecções à junção, para efeitos do acórdão, dos processos T-485/93, T-491/93 e T-494/93 e T-61/98.
38 Nos termos do artigo 50.° do Regulamento de Processo, o Tribunal de Primeira Instância decidiu apensar aqueles processos para efeitos do acórdão.
Pedidos das partes
39 No processo T-485/93, a recorrente conclui que o Tribunal se digne:
- anular a decisão de 1 de Abril de 1993;
- condenar a Comissão na reparação dos prejuízos material e moral que sofreu;
- condenar a Comissão nas despesas.
40 No processo T-491/93, a recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- anular a decisão de 1 de Abril de 1993;
- condenar a Comissão a pagar-lhe, a título de reparação do prejuízo que sofreu devido àquela decisão, o montante de 7 374 023,78 euros, acrescido de juros a contar da interposição do recurso;
- condenar a Comissão nas despesas.
41 Nos processos apensos T-494/93 e T-61/98, a recorrente conclui pedindo que o tribunal se digne:
- anular a decisão da Comissão de 1 de Abril de 1993;
- condenar a Comissão a pagar-lhe, a título de reparação do prejuízo que sofreu em virtude daquela decisão, o montante de 1 858 987 euros, acrescido de juros;
- condenar a Comissão nas despesas.
42 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- no processo T-491/93, indeferir o pedido de indemnização por ser inadmissível e, subsidiariamente, por carecer de fundamento;
- no processo T-494/93, negar provimento ao recurso de anulação por ser inadmissível e, subsidiariamente, por carecer de fundamento;
- quanto ao pedido de anulação no processo T-491/93 e aos recursos nos processos T-485/93 e T-61/98, negar-lhes provimento por carecerem de fundamento;
- condenar as recorrentes nas despesas.
Quanto à interposição tardia do recurso de anulação no processo T-494/93
Argumentos da Comissão
43 A Comissão sustenta que o pedido de anulação apresentado em 23 de Junho de 1993 está fora de prazo.
44 Segundo a Comissão, a recorrente reconhece efectivamente ter sido informada da decisão recorrida em 5 de Abril de 1993, por fax da Exportkhleb. Ora, esta comunicação deu a conhecer à recorrente, sem ambiguidade, o conteúdo e as razões da posição da Comissão. O recurso devia, portanto, ter sido interposto no prazo de dois meses a contar de 5 de Abril de 1993, ou seja, em 11 de Junho do mesmo ano, o mais tardar, incluindo a dilação de distância.
45 Subsidiariamente, a Comissão observa que a recorrente apenas obteve cópia da decisão em 20 de Abril de 1993. Ora, dado o teor claro do fax de 5 de Abril de 1993, a urgência e a gravidade das consequências das informações comunicadas, uma empresa prudente não teria esperado até 20 de Abril de 1993 para obter o texto da decisão de 1 de Abril de 1993, mas antes feito o necessário para esse efeito.
Apreciação do Tribunal
46 Nos termos do quinto parágrafo do artigo 173.° do Tratado CE (actual artigo 230.° , quinto parágrafo, CE), o recurso de anulação deve ser interposto no prazo de dois meses a contar, conforme o caso, da publicação do acto, da sua notificação ao recorrente ou, na sua falta, do dia em que este dele teve conhecimento.
47 Além disso, nos termos do anexo II do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a que se refere o n.° 2 do artigo 102.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, o referido prazo de dois meses é acrescido, em virtude da distância, de seis dias, no caso de recorrente com sede em França.
48 No caso em apreço, a decisão de 1 de Abril não foi nem publicada nem notificada à recorrente.
49 Na falta de publicação ou de notificação, cabe àquele que teve conhecimento da existência de um acto que lhe diz respeito pedir o respectivo texto integral num prazo razoável. Com esta reserva, o prazo de recurso apenas poderá correr a partir do momento em que o terceiro em causa teve conhecimento exacto do conteúdo e dos fundamentos do acto em questão, por forma a poder utilizar o seu direito de recurso (acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 19 de Maio de 1994, Consorzio gruppo di azione locale «Murgia Messapica»/Comissão, T-465/93, Colect., p. II-361, n.° 29, de 7 de Março de 1995, Socurte e o./Comissão, T-432/93 a T-434/93, Colect., p. II-503, n.° 49, e de 13 de Dezembro de 1995, Windpark Groothusen/Comissão, T-109/94, Colect., p. II-3007, n.° 26). A expressão «conhecimento exacto» não implica o conhecimento de todos os elementos da decisão, mas apenas do essencial do respectivo conteúdo (v., neste sentido, despacho do Tribunal de Primeira Instância de 10 de Fevereiro de 1994, Frinil/Comissão, T-468/93, Colect., p. II-33, n.° 32).
50 No caso em apreço, deve salientar-se que o fax de 5 de Abril de 1993, dirigido pela Exportkhleb à recorrente, apenas contém breves extractos da decisão de 1 de Abril de 1993. Aqueles extractos, aliás truncados, não incluem as acusações essenciais feitas pela Comissão na referida decisão, a saber, que os aditamentos aos contratos foram feitos sem pôr em concorrência outros potenciais fornecedores.
51 Nestas condições, se o fax de 5 de Abril de 1993 permitia à recorrente compreender que os serviços da Comissão tinham emitido uma opinião desfavorável quanto aos referidos aditamentos, não permitia, ao invés, um conhecimento exacto dos fundamentos que a justificavam.
52 Não pode, por isso, constituir o ponto de partida do prazo para interposição do recurso de anulação.
53 Quanto ao argumento subsidiário da recorrida, o Tribunal considera que, nas circunstâncias do caso em apreço, o prazo de quinze dias, que decorreu entre 5 de Abril de 1993, data da recepção do fax da Exportkhleb, e 20 do mesmo mês e ano, data da recepção do texto da decisão, não é desrazoável, atenta a jurisprudência referida, não obstante a urgência da situação suscitada pela informação dada pela Exportkhleb.
54 Por isso, deve ser indeferido o pedido de não recebimento do recurso por interposição fora de prazo.
Quanto ao pedido de anulação
Quanto à violação da Decisão 91/658 e do Regulamento n.° 1897/92
55 Não é contestado pelas partes que os novos termos dos contratos de venda, que incidiam sobre os preços, as quantidades e mesmo, num dos casos, sobre a natureza do produto a fornecer, deviam, para poderem beneficiar da garantia financeira comunitária, ser aprovados pela Comissão. A este respeito, pouco importa saber se os novos termos devem ser considerados aditamentos aos contratos iniciais ou contratos novos.
56 As partes estão igualmente de acordo em que, entre as condições exigidas pelos diplomas pertinentes para aprovação da Comissão, uma se refere ao preço acordado, outra, ao respeito da livre concorrência na celebração do contrato. Resulta da decisão recorrida que, segundo a Comissão, nem uma nem outra destas condições se verifica.
57 Não é aliás contestado pelas partes que estas duas condições são cumulativas, pelo que a ausência de uma delas basta para justificar a decisão de não aprovar os contratos.
58 Nas circunstâncias referidas, há que analisar, antes de mais, a segunda condição.
Argumentos das recorrentes
59 As recorrentes sustentam que, ao contrário do que refere a Comissão na decisão recorrida, a condição do respeito da livre concorrência foi respeitada na celebração dos contratos em Fevereiro de 1993, como já o havia sido nos contratos de Novembro de 1992.
60 Lembram a este respeito o contexto e, em especial, a urgência com que se realizaram as negociações na reunião de 22 e 23 de Fevereiro de 1993 (v., nomeadamente, acórdão de 5 de Maio de 1998, Dreyfus/Comissão, já referido, n.° 50).
61 Observam de seguida que as disposições da Decisão 91/658 e do Regulamento n.° 1897/92 não exigem qualquer formalismo especial para pôr em concorrência fornecedores comunitários. Aliás, o n.° 1 do artigo 5.° do Regulamento n.° 1897/92 prevê apenas que a Exportkhleb, enquanto organismo comprador, deve «procurar» pelo menos três ofertas de empresas independentes.
62 Sublinham, além disso, que, na celebração dos contratos em Novembro de 1992, o chamamento à concorrência de pelo menos três empresas independentes tomou a forma de simples convocação telefónica. Ao invés, na celebração dos aditamentos, o processo de colocação da concorrência foi mais formal, tendo as empresas sido convocadas por fax. Além disso, as recorrentes salientam que a imprensa especializada deu conta da reunião de Bruxelas de 22 e 23 de Fevereiro de 1993. Não tendo a Comissão emitido qualquer objecção contra o processo de celebração dos contratos iniciais, as críticas que a mesma faz ao processo de celebração dos aditamentos carecem de fundamento.
63 Aquando da referida reunião de Bruxelas, em 22 e 23 de Fevereiro de 1993, as negociações, ainda que separadas, levaram a que cada um dos fornecedores se alinhasse pelo preço mais baixo oferecido às autoridades russas.
64 Por fim, segundo as recorrentes, era lógico que a Exportkhleb tivesse desejado, no segundo pedido de apresentação de propostas, obter as quantidades ainda não fornecidas; o facto de as quantidades exigidas no segundo pedido de apresentação de propostas serem iguais às que não tinham sido fornecidas não significa ausência de concorrência neste processo.
Apreciação do Tribunal
65 Deve sublinhar-se, antes de mais, que a condição do respeito pela livre concorrência na celebração de contratos é essencial ao bom funcionamento do mecanismo de empréstimo instituído pela Comunidade. Para lá da prevenção dos riscos de fraude ou de conluio, visa, de uma forma mais genérica, garantir a utilização óptima dos meios fornecidos pela Comunidade para a assistência às repúblicas da ex-União Soviética. Efectivamente, tem por objectivo proteger quer a Comunidade, enquanto mutuante, quer as referidas repúblicas, enquanto beneficiárias da assistência alimentar e médica.
66 O respeito desta condição não é por isso uma simples obrigação formal, mas, efectivamente, um elemento indispensável da utilização do mecanismo do empréstimo.
67 Nestas condições, há que averiguar se a Comissão, quando tomou a decisão recorrida, considerou justamente que não se respeitou a condição de livre concorrência na celebração dos aditamentos aos contratos. A legalidade da decisão deve ser apreciada atento o conjunto das normas que a Comissão deveria respeitar na matéria, incluindo os acordos com as autoridades russas.
68 Os aditamentos celebrados com as diversas empresas comunitárias constituem, reciprocamente, contratos específicos, devendo, cada um deles, ser objecto de autorização da Comissão. Há, assim, que examinar se cada uma das recorrentes, quando aceitou novos termos do contrato com a Exportkhleb, esteve em concorrência com, pelo menos, duas empresas independentes.
69 A este respeito, deve salientar-se, antes de mais, que o fax enviado pela Exportkhleb às recorrentes, convidando-as para uma reunião em Bruxelas em 22 e 23 de Fevereiro de 1993, não pode ser considerado como prova de que cada uma das empresas foi posta, antes da conclusão dos aditamentos, em concorrência com pelo menos duas empresas independentes.
70 É verdade que as disposições comunitárias aplicáveis não prevêem uma forma especial para o pedido de apresentação de propostas. Todavia, no caso em apreço, a questão não é saber se um fax pode constituir um pedido de apresentação de propostas válido, mas sim se demonstra que cada uma das empresas foi posta em concorrência com outras antes do acordo dos novos termos. Ora, forçoso é concluir que o fax da Exportkhleb, redigido de forma genérica, sem indicar, nomeadamente, as quantidades a fornecer e as condições de fornecimento, não constitui tal prova.
71 Igualmente, os extractos da imprensa especializada apresentados pelas recorrentes, que noticiam a vinda de representantes da Exportkhleb à Europa para discutir, nomeadamente, fornecimentos de trigo no quadro do empréstimo comunitário, não demonstram em nada que os aditamentos hajam sido celebrados com empresas que previamente tenham sido postas em concorrência com, pelo menos, duas outras empresas independentes.
72 Como sublinhou a recorrente Glencore Grain, é exacto que as disposições aplicáveis impõem apenas à Exportkhleb «procurar», pelo menos, três propostas concorrentes. Não se exclui por isso que determinadas empresas, embora hajam sido convidadas, não tenham apresentado uma proposta.
73 Todavia, no caso em apreço, os autos não demonstram que, para cada um dos aditamentos finalmente celebrados, pelo menos duas empresas terceiras concorrentes tivessem declinado o pedido da Exportkhleb.
74 Assim, no fax que enviou à Comissão em 9 de Março de 1993, para lhe comunicar as alterações dos contratos, a Exportkhleb limitou-se a referir os contratos celebrados com cada uma das empresas. Apenas refere, relativamente a cada contrato, a proposta da empresa que obteve o contrato e os termos acordados após negociações entre ela e a Exportkhleb. Não está de modo algum feita a prova, relativamente a cada contrato, de pelo menos duas outras respostas, ainda que negativas, aos pedidos de apresentação de propostas. O fax revela, apenas, que cada uma das empresas celebrou com a Exportkhleb um contrato correspondente à tonelagem que lhe faltava fornecer à data da reunião de Bruxelas. Na realidade, ainda que o fax de 9 de Março de 1993 fosse acompanhado de propostas, tratava-se de propostas distintas para contratos diferentes e não para um único e mesmo contrato. Aquele fax também não permite, por isso, a demonstração de que cada aditamento tivesse sido feito após terem sido colocadas em concorrência pelo menos três empresas independentes entre si.
75 Aliás, a Comissão referiu, sem contestação, que, quando da notificação oficial pelo VEB dos novos termos dos contratos, ou seja, em 22 e 26 de Março de 1993, não recebeu as respostas, favoráveis ou não, de pelo menos três empresas independentes.
76 As recorrentes observam todavia que foi respeitada a livre concorrência, uma vez que cada uma delas se viu obrigada a alinhar pelo preço mais baixo proposto.
77 É verdade que o fax de 9 de Março de 1993 da Exportkhleb à Comissão revela que os preços oferecidos iam de 155 USD a 158,50 USD, mas que o preço acordado com a Exportkhleb foi, afinal, de 155 USD, para todas as empresas.
78 Não obstante, isto demonstra no máximo que, antes da celebração de cada um dos contratos, houve negociações entre a Exportkhleb e cada uma das recorrentes. Ao invés, tendo em conta igualmente os elementos que precedem, tal não demonstra que aquele preço tivesse sido a resultante da concorrência, quanto a cada contrato a celebrar, de pelo menos três empresas independentes.
79 Não se demonstra, portanto, que a Comissão tenha cometido erro ao concluir que não foi respeitado o princípio da livre concorrência na celebração dos aditamentos aos contratos.
80 Não tendo sido preenchida uma das condições cumulativas exigidas pela regulamentação aplicável, há que desatender o primeiro fundamento, sem necessidade de verificar se o preço acordado nos aditamentos correspondia aos preços do mercado mundial.
Quanto à violação do princípio da protecção da confiança legítima
Argumentos das recorrentes
81 No processo T-485/93, a recorrente sustenta que os serviços da Comissão lhe deram garantias verbais precisas de que os aditamentos seriam aprovados. Foi aliás nesta base que a recorrente, a partir de 4 de Março de 1993, retomou os seus embarques de trigo para a Rússia.
82 Além disso, cada uma das recorrentes invoca uma carta do director-geral da DG VI, datada de 12 de Março de 1993, para a Exportkhleb, e que incutiu nas autoridades russas, e posteriormente nas recorrentes, a esperança fundada de que o aumento de preço previsto nos aditamentos aos contratos seria aceite. Efectivamente, segundo as recorrentes, da referida carta resultava que:
- a Comissão não punha em causa o próprio processo de negociação que ocorreu em Bruxelas, em Fevereiro de 1993, e que foi levado ao seu conhecimento;
- tinha sido dado acordo de princípio ao aditamento e ao novo preço, na medida em que apenas o montante total do crédito comunitário já concedido permanecia inalterado, o que implicava a redução das quantidades;
- lembrava-se a obrigação de notificação formal do aditamento à Comissão, o que foi feito nos dias seguintes.
83 As recorrentes nos processos T-491/93 e T-494/93 invocam igualmente uma carta de 26 de Março de 1993 dirigida ao vice-ministro da Federação da Rússia pelo membro da Comissão encarregado dos Assuntos Agrícolas. Este não emitiu, efectivamente, a menor dúvida quanto à conformidade do preço acordado em 23 de Fevereiro de 1993 com os preços do mercado.
84 Ao adoptar, em 1 de Abril de 1993, uma posição contrária à anteriormente expressa sobre pontos idênticos, a Comissão violou o princípio da protecção da confiança legítima (v., nomeadamente, acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 14 de Setembro de 1995, Lefebvre e o./Comissão, T-571/93, Colect., p. II-2379, n.° 74).
Apreciação do Tribunal
85 Segundo jurisprudência constante, o direito de invocar a protecção da confiança legítima alarga-se a qualquer particular que se encontre numa situação da qual resulta que a administração comunitária, ao dar-lhe garantias precisas, lhe criou expectativas fundadas (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 8 de Julho de 1999, Vlaamse Televisie Maatschappij/Comissão, T-266/97, Colect., p. II-2329, n.° 71).
86 No caso em apreço, as recorrentes invocam garantias verbais dos serviços da Comissão, uma carta do director-geral da DG VI, de 12 de Março de 1993, e uma carta do membro da Comissão encarregado dos Assuntos Agrícolas, de 27 de Março de 1993.
87 Antes de mais, nenhum elemento dos autos permite demonstrar a realidade das pretensas garantias verbais, que a Comissão nega ter dado, nem, a fortiori, que tais garantias apresentem as características necessárias para originar uma confiança legítima.
88 Deve, por isso, ser desatendida esta vertente do argumento invocado.
89 As recorrentes tiram, seguidamente, partido da carta do director-geral da DG VI à Exportkhleb, de 12 de Março de 1993, da qual resultaria que a Comissão se declarava pronta a aprovar os aditamentos aos contratos, em especial o aumento dos preços, com a reserva de o montante global do contrato não ser alterado, o que implicava, em contrapartida, uma redução das quantidades fornecidas.
90 Todavia, deve salientar-se que aquela carta continha, no último parágrafo, o seguinte teor:
«Para poder examinar e aprovar os aditamentos aos contratos, a Comissão necessita de um pedido oficial do [VEB] nesse sentido, enviando os contratos alterados ou novos, logo que possível.»
(«In order to be able to examine and to approve the amended contracts, the Commission needs an official request from the [VEB] to do so by transmitting the amended or new contracts as soon as possible.»)
91 As recorrentes sustentam que este período foi entendido no sentido de que o pedido oficial era apenas uma formalidade.
92 Todavia, o seu teor não permite aquela interpretação. Com efeito, o director-geral da DG VI indica explicitamente que é necessária a notificação para poder «examinar» e «aprovar» os contratos alterados.
93 Além do mais, deve ter-se em conta que, na mesma carta, o director-geral não refere que o novo preço fixado era conforme ao preço do mercado nem que o processo seguido para a celebração dos aditamentos se tinha desenrolado com respeito pela livre concorrência, nos termos exigidos pela legislação aplicável. Ora, é pacífico entre as partes que são exactamente estes dois elementos que constituem o fundamento da decisão de 1 de Abril de 1993. Esta não assenta, ao contrário, na circunstância de que, mesmo perante uma redução dos volumes, a Comissão não poderia aprovar o aumento dos preços, o que estaria em contradição com a carta do director-geral da DG VI.
94 O facto de este se dizer pronto a aceitar um aumento de preço se os volumes fossem adaptados em consequência não significa nem que o novo preço seja conforme ao mercado nem que os aditamentos hajam sido concluídos com respeito pela livre concorrência.
95 É verdade que as recorrentes sustentam que a carta do director-geral da DG VI deve ser interpretada no contexto de urgência que existia na altura e que o Tribunal de Justiça lembrou nos acórdãos de 5 de Maio de 1998, já referidos (v., por exemplo, acórdão Dreyfus/Comissão, n.° 50).
96 Todavia, como sublinhado no exame da admissibilidade dos presentes recursos, a aprovação da Comissão reveste carácter essencial na economia dos contratos de fornecimento de trigo à Rússia.
97 Este nexo estreito foi tido em conta pelo Tribunal de Justiça nos acórdãos de 5 de Maio de 1998, já referidos. Este decidiu que era «legítimo considerar que o contrato de fornecimento só foi celebrado em função das obrigações assumidas pela Comunidade» (nomeadamente, acórdão Dreyfus/Comissão, já referido, n.° 50) e que «o pagamento do fornecimento de cereais só podia ser efectuado através dos recursos financeiros postos à disposição dos compradores pela Comunidade» (mesmo acórdão, n.° 51). Decidiu igualmente que, na falta de garantia de financiamento da Comunidade, «a possibilidade que a Exportkhleb tinha tido de executar os contratos de fornecimento... era puramente teórica» (mesmo acórdão, n.° 52).
98 Atento o carácter essencial do financiamento comunitário, não se pode aceitar que as recorrentes tenham podido basear-se numa carta do director-geral da DG VI, dirigida além disso à Exportkhleb, e não ao VEB, sem esperar a decisão final da Comissão.
99 Atentos todos estes elementos, as recorrentes não podem invocar que a carta do director-geral da DG VI, de 12 de Março de 1993, fez criar nelas esperanças fundadas, no sentido da jurisprudência.
100 Finalmente, quanto à carta do membro da Comissão encarregado dos Assuntos Agrícolas, de 26 de Março de 1993, há que salientar que contém a seguinte conclusão:
«Como V. Ex.as sabem, estas alterações [aos contratos] devem ser submetidas pelo VEB à Comissão para aprovação. O pedido oficial das alterações aos contratos acaba apenas de chegar aos meus serviços por fax (22 de Março) e está actualmente a ser examinado.»
[«As you are aware, these amendments must be presented by the VEB for approval to the Commission. The official demand concerning such amendments to the contracts has only just reached my services by fax (22/3) and is currently being studied.»]
101 Além disso, esta carta não contém qualquer elemento de molde a permitir pensar que a Comissão considerava que tinha sido respeitada a livre concorrência e que os preços correspondiam aos preços de mercado.
102 Por isso, a carta de 26 de Março de 1993 não era de molde a criar esperanças fundadas nos recorrentes.
103 Nestas condições, o fundamento de violação do princípio da protecção da confiança legítima deve ser desatendido.
Quanto à violação do dever de fundamentação
Argumentos das partes
104 Segundo as recorrentes, a Comissão não teve em conta o dever de fundamentação, no sentido do artigo 190.° do Tratado CE (actual artigo 253.° CE) (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 25 de Junho de 1998, British Airways e o. e British Midland Airways/Comissão, T-371/94 e T-394/94, Colect., p. II-2405, n.os 89 e 95).
105 Em reunião realizada em Bruxelas, em 13 de Maio de 1993, com os representantes da Comissão e os do Comité do Comércio dos Cereais e dos Alimentos do Gado da CEE (Coceral), de que as recorrentes são membros, resultou que foram tidos em conta fundamentos diversos dos constantes da decisão. Assim, como resulta da respectiva acta de reunião, os preços acordados nos aditamentos foram, segundo a Comissão, o resultado de um acordo prévio entre os exportadores.
106 Ora, este fundamento, cuja veracidade nunca foi demonstrada, não consta da decisão. A decisão de 1 de Abril de 1993 não menciona, por isso, todas as justificações, ou seja as verdadeiras justificações, da recusa.
107 No processo T-491/93, a recorrente propõe-se fornecer elementos complementares para confirmação da realidade das afirmações feitas na reunião de 13 de Maio de 1993, mediante audição das pessoas que a ela assistiram.
108 A Comissão, na sua resposta, confirmou aliás a existência de fundamentos diversos dos mencionados na decisão, dado que se reportou a «considerações mais amplas de natureza política e económica» - acrescente-se, não especificadas - que terão levado à recusa dos aditamentos.
109 Nos processos T-485/93 e T-494/93, a recorrida sustenta, liminarmente, que o fundamento é inadmissível por não preencher as condições do n.° 1, alínea c), do artigo 44.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância. Tratando-se de decisão fundamentada, pouco importa a questão, no quadro do artigo 190.° do Tratado, de saber se outros fundamentos poderiam igualmente justificar a decisão. Não existe, por isso, qualquer elemento que permita compreender em que terá sido desrespeitado o artigo 190.° do Tratado.
110 A Comissão observa que a acta da reunião referida pelas recorrentes foi feita por um dos representantes do Coceral e que não confirma a sua exactidão.
111 Acresce que, contra o pretendido pelas recorrentes, a Comissão não afirmou de modo algum, na sua resposta, que outros elementos hajam sido tomados em conta quando da adopção da sua decisão.
112 Subsidiariamente, a Comissão lembra que a fundamentação exigida pelo artigo 190.° do Tratado depende da natureza do acto em causa (acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Maio de 1998, Windpark/Comissão, C-48/96 P, Colect., p. I-2873, n.os 34 e 35), atento o quadro em que o acto foi adoptado. No caso em apreço, a decisão enquadra-se numa relação de direito privado, em cujo âmbito a Comissão gozava de discricionaridade absoluta. Não há por isso qualquer fundamentação particular exigida, por maioria de razão, por parte da recorrente, que não é mais que um terceiro quanto ao contrato de 9 de Dezembro de 1992.
Apreciação do Tribunal
113 Nos termos do n.° 1, alínea c), do artigo 44.° do Regulamento de Processo, a petição inicial deve conter, nomeadamente, a exposição sumária dos fundamentos invocados. No caso em apreço, ao contrário do que pretende a recorrida, o Tribunal verifica que foi efectivamente o que aconteceu. Na realidade, as objecções da Comissão não respeitam à admissibilidade formal do fundamento, mas ao exame do seu mérito.
114 O invocado fundamento de inadmissibilidade deve, consequentemente, ser desatendido.
115 Segundo jurisprudência constante, a fundamentação exigida pelo artigo 190.° do Tratado, que constitui uma formalidade essencial na acepção do artigo 173.° do Tratado, deve deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, a argumentação da instituição autora do acto, por forma a permitir aos interessados o conhecimento das razões da medida tomada e ao órgão jurisdicional competente o exercício do seu controlo.
116 No caso em apreço, resulta claramente da decisão que a Comissão teve em conta que os contratos alterados que lhe foram apresentados não podiam ser aprovados por não preencherem as condições exigidas pelos diplomas legais em vigor, isto é, não tinham sido celebrados respeitando o princípio da livre concorrência e os novos preços não eram conformes aos preços do mercado.
117 As recorrentes não contestam, aliás, ter compreendido esta fundamentação, como se conclui dos argumentos invocados em apoio do seu primeiro fundamento.
118 Deve, por isso, concluir-se que a decisão é conforme ao exigido pelo artigo 190.° do Tratado.
119 Por outro lado, não compete ao Tribunal de Primeira Instância, no quadro de um fundamento consistente em violação do artigo 190.° do Tratado, averiguar se existem outros fundamentos diversos dos indicados numa decisão que possam justificá-la. Tal ultrapassa o controlo da fundamentação, como acima foi lembrado.
120 Deve, por isso, ser desatendido o presente fundamento.
Quanto ao pedido de reparação do dano material
Quanto à admissibilidade
121 No processo T-491/93, a Comissão sustenta que o pedido de reparação do dano moral não é admissível. Efectivamente, a petição de recurso não permite compreender o sentido do pedido e, em especial, a natureza do dano invocado. Não preenche por isso as condições exigidas no artigo 44.° , n.° 1, alínea c), do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância.
122 Nos termos da referida disposição, a petição deve conter o objecto do litígio e a exposição sumária dos fundamentos do pedido. No caso em apreço, o Tribunal verifica que assim acontece. A objecção da Comissão não tem a ver com o exame da admissibilidade formal da petição, mas com o mérito do pedido de reparação.
123 A questão prévia de inadmissibilidade suscitada pela Comissão deve, por isso, ser indeferida.
Quanto ao fundo
124 Basta lembrar que a responsabilidade supõe a reunião de um conjunto de condições quanto à ilegalidade do comportamento de que a instituição é acusada, à realidade do dano e à existência de um nexo de causalidade entre o comportamento e o dano invocado (v., nomeadamente, acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 16 de Outubro de 1996, Efisol/Comissão, T-336/94, Colect., p. II-1343, n.° 30).
125 No caso em apreço, o Tribunal de Primeira Instância verifica que as faltas invocadas pelas recorrentes consistem, consoante o caso, em todos ou alguns dos fundamentos que invocam em apoio do pedido de anulação.
126 Tendo os referidos fundamentos sido já desatendidos, forçoso é concluir que as recorrentes não demonstram actuação ilegal da Comissão.
127 Nestas condições, o pedido de reparação do pretenso dano material deve ser indeferido.
Quanto ao pedido de reparação do dano moral
128 No processo T-485/93, a recorrente sustenta que as declarações do director-geral da DG VI, na presença dos representantes da profissão dos exportadores comunitários de cereais, na reunião de 13 de Maio de 1993 (v., supra, n.° 105), que insinuavam que a recorrente participou em actuações ilícitas na negociação do aditamento do contrato, lhe causaram um prejuízo moral.
129 A título de reparação do referido dano, a recorrente pede que a Comissão seja condenada a pagar-lhe um euro.
130 Deve salientar-se que o documento em que a recorrente se baseia para caracterizar a falta da Comissão é uma acta da reunião em causa, redigida pelo Coceral. Não se trata, portanto, nem de uma acta oficial nem mesmo de uma acta que a Comissão haja aprovado, de uma forma ou de outra.
131 A realidade das afirmações constantes daquele documento, contestada pela Comissão, não pode por isso considerar-se provada.
132 Nestas condições, o pedido de reparação do dano moral, formulado no processo T-485/93, deve ser indeferido.
133 De tudo se conclui que deve ser negado provimento aos recursos no seu conjunto.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
134 Nos termos do n.° 3 do artigo 87.° do Regulamento de Processo, o Tribunal de Primeira Instância pode determinar que as despesas sejam repartidas entre as partes ou que cada uma das partes suporte as suas despesas, se cada uma obtiver vencimento parcial. Nas circunstâncias do caso em apreço, decide-se que a Comissão suportará a totalidade das despesas até à prolação dos acórdãos do Tribunal de Justiça de 5 de Maio de 1998. Cada recorrente suportará as suas despesas após a prolação dos referidos acórdãos e as recorrentes suportarão solidariamente as despesas da Comissão posteriores àquela prolação.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Segunda Secção)
decide:
1) São apensados, para efeitos da prolação do acórdão, os processos T-485/93, T-491/93, T-494/93 e T-61/98.
2) É negado provimento aos recursos.
3) A Comissão suportará as suas despesas e as despesas de cada uma das recorrentes até à prolação dos acórdãos do Tribunal de Justiça de 5 Maio de 1998. Cada recorrente suportará as suas despesas após a prolação dos referidos acórdãos e as recorrentes suportarão solidariamente as despesas da Comissão posteriores àquela prolação.