CELEX: 62007CJ0531
Libera circolazione delle merci
Disciplina nazionale sul prezzo imposto dei libri importati
Misure di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all’importazione
Giustificazione

La domanda di pronuncia pregiudiziale concerne l’interpretazione degli artt. 3, n. 1, CE, 10 CE, 28 CE, 30 CE, 81 CE e 151 CE.
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di un procedimento avviato dal Fachverband der Buch- und Medienwirtschaft (associazione professionale della camera di commercio austriaca per l’industria del libro e dei media; in prosieguo: il «Fachverband») avverso la società LIBRO Handelsgesellschaft mbH (in prosieguo: la «LIBRO») al fine di ottenere che a quest’ultima venga ingiunto di astenersi dal praticare la pubblicità ai fini della vendita sul territorio nazionale di libri a prezzi inferiori a quelli fissati in base alla legge federale sul prezzo imposto del libro (Bundesgesetz über die Preisbindung bei Büchern, BGBl. I, 45/2000; in prosieguo: il «BPrBG»).
Contesto normativo nazionale
Il BPrBG
L’art. 1 della legge federale sul prezzo imposto del libro è formulato nel modo seguente:
«La presente legge federale si applica all’edizione e all’importazione, nonché al commercio, fatta eccezione per il commercio elettronico transfrontaliero, dei libri e degli spartiti musicali in lingua tedesca. Il suo obiettivo è una formazione dei prezzi che tenga conto della specificità del libro in quanto prodotto culturale, dell’interesse del consumatore a prezzi del libro ragionevoli e delle realtà economiche del settore librario».
L’art. 3 del BPrBG così dispone:
«1.   L’editore o l’importatore di un prodotto ai sensi dell’art. 1 è tenuto a fissare e a rendere noto un prezzo di vendita al pubblico per i prodotti ai sensi dell’art. 1 che egli pubblica o importa sul territorio federale.
2.   L’importatore non può fissare un prezzo, al netto dell’imposta sul valore aggiunto (in prosieguo: l’«IVA»), inferiore al prezzo di vendita al pubblico fissato o consigliato dall’editore per lo Stato di pubblicazione, o al prezzo di vendita al pubblico consigliato per il territorio federale da un editore che non ha la sua sede nel territorio di uno Stato firmatario dell’accordo sullo Spazio Economico Europeo (SEE).
3.   Un importatore che acquista, in uno Stato firmatario dell’accordo sullo Spazio Economico Europeo (SEE), prodotti ai sensi dell’art. 1 ad un prezzo inferiore ai prezzi d’acquisto abituali può, in deroga al n. 2, fissare un prezzo inferiore al prezzo fissato o consigliato dall’editore per lo Stato di pubblicazione oppure, nel caso di reimportazioni, inferiore al prezzo fissato dall’editore nazionale, proporzionalmente al vantaggio commerciale ottenuto.
(…)
5.   Il prezzo di vendita al pubblico fissato in applicazione dei nn. 1-4 deve essere maggiorato dell’[IVA] all’aliquota in vigore in Austria».
L’art. 5 del BPrBG così prevede:
«1.   Il prezzo al quale il venditore finale vende al consumatore finale i prodotti ai sensi dell’art. 1 può essere inferiore soltanto del 5% al massimo del prezzo di vendita al pubblico fissato in forza dell’art. 3.
2.   I venditori finali non possono annunciare, in un contesto commerciale ed a fini concorrenziali, un prezzo inferiore al prezzo di vendita al pubblico ai sensi del n. 1.
3.   Il n. 1 non si applica ai prodotti, ai sensi dell’art. 1, il cui prezzo di vendita al pubblico è stato reso noto in conformità all’art. 4 per la prima volta da più di 24 mesi e la cui data di consegna risale a più di sei mesi».
Il sistema convenzionale del Sammelrevers
Risulta, in particolare, dalla decisione di rinvio e dalle osservazioni della Commissione delle Comunità europee che, fino al 30 giugno 2000, una serie di contratti tipo che costituiscono il sistema del Sammelrevers del 1993 sono stati conclusi tra gli editori e le librerie tedesche ed austriache. Questo sistema concerneva la fissazione del prezzo di vendita dei libri in lingua tedesca ed era fondato essenzialmente sull’obbligo delle librerie di rispettare il prezzo al dettaglio fissato dall’editore.
Il Sammelrevers è stato notificato alla Commissione, la quale ha adottato una comunicazione degli addebiti il 22 gennaio 1998 ed ha poi richiesto, in un parere dell’8 febbraio 2000, l’uscita degli editori austriaci nonché l’eliminazione di qualsiasi impatto transfrontaliero entro il 30 giugno 2000. Le parti che hanno effettuato la notifica hanno pertanto presentato, il 31 marzo e il 10 maggio 2000, una versione modificata del Sammelrevers che prevedeva la risoluzione dei contratti conclusi dagli editori e dai librai austriaci i quali sono pertanto formalmente usciti da tale sistema. Il nuovo sistema ha costituito poi oggetto di un’attestazione negativa [procedimento COMP/34.657 — Sammelrevers (
GU 2000, C 162, pag. 25
)] in cui la Commissione ha constatato l’assenza di effetti sensibili sugli scambi transfrontalieri.
Causa principale e questioni pregiudiziali
Il Fachverband è competente a pubblicare i prezzi di vendita al pubblico che sono imposti alle librerie in applicazione dell’art. 3, n. 1, del BPrBG all’atto della vendita in Austria di libri in lingua tedesca nonché a controllare che i dettaglianti rispettino il prezzo di vendita al pubblico nella pubblicità relativa a tali libri.
La LIBRO gestisce 219 succursali in Austria. L’80% dei libri che essa commercializza provengono dall’estero.
A decorrere dall’agosto 2006, la LIBRO ha iniziato a fare pubblicità per la vendita, nel territorio austriaco, di libri pubblicati in Germania a prezzi inferiori ai prezzi minimi fissati per il territorio austriaco, sulla base dei prezzi praticati in Germania.
Il Fachverband ha presentato dinanzi al giudice di primo grado una domanda di provvedimenti urgenti intesa ad ottenere l’ingiunzione alla LIBRO di astenersi dal praticare una tale pubblicità. Il giudice di primo grado ha accolto tale domanda ritenendo che il regime austriaco del prezzo imposto, anche se costituisce una restrizione alla libera circolazione delle merci in contrasto con l’art. 28 CE, fosse «giustificato da ragioni culturali e dalla necessità di salvaguardare la diversità dei media». Tale decisione è stata confermata da una sentenza del giudice d’appello.
La LIBRO ha proposto ricorso per cassazione contro tale sentenza. Nella sua decisione di rinvio, l’Oberster Gerichtshof osserva che, nella giurisprudenza comunitaria in materia di regime dei prezzi, e in particolare nelle sentenze 10 gennaio 1985, causa
229/83, Leclerc e a. (Racc. pag. 1
), e 3 ottobre 2000, causa
C–9/99, Échirolles Distribution (Racc. pag. I-8207
), la Corte non ha ancora risposto alla questione se, ed eventualmente a quali condizioni, il diritto comunitario osti ad un regime nazionale di prezzo imposto come quello di cui trattasi nella causa principale. Inoltre, essa sottolinea che nella dottrina austriaca non c’è unanimità per quanto riguarda l’analisi della compatibilità di tale regime con il diritto comunitario.
In tali condizioni l’Oberster Gerichtshof ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se l’art. 28 CE debba essere interpretato nel senso che osta di per sé all’applicazione di norme di diritto interno le quali impongono unicamente a importatori di libri in lingua tedesca di stabilire e rendere noto un prezzo di vendita vincolante per i commercianti al dettaglio per i libri importati nel territorio nazionale, non potendo l’importatore fissare un importo inferiore al prezzo di vendita al pubblico stabilito o consigliato dall’editore per lo Stato di edizione, o inferiore al prezzo di vendita al pubblico consigliato a livello nazionale da un editore avente sede al di fuori di uno Stato contraente dell’Accordo sullo Spazio economico europeo (SEE), al netto dell’importo dell’IVA in esso compresa, con l’eccezione, però, che nel caso in cui l’importatore acquisti i libri in uno Stato contraente del SEE a un prezzo inferiore ai consueti prezzi d’acquisto, egli può scendere al di sotto del prezzo fissato o consigliato dall’editore per lo Stato di edizione — in caso di reimportazioni, al di sotto del prezzo stabilito dall’editore nazionale — proporzionalmente al vantaggio commerciale ottenuto.
2)
In caso di soluzione affermativa della prima questione:
Se il regime nazionale di prezzi imposti per i libri previsto per legge, di cui alla prima questione, che di per sé è in contrasto con l’art. 28 CE — eventualmente anche a causa di una modalità di vendita che viola la libera circolazione delle merci —, e il cui scopo viene definito, in linea del tutto generale, con la dovuta considerazione “per la funzione dei libri come beni culturali, per l’interesse dei consumatori a prezzi dei libri adeguati e per la realtà economica del commercio librario”, sia giustificato in forza degli artt. 30 CE o 151 CE, in linea di massima nel contesto di un interesse generale a promuovere la produzione libraria, una molteplicità di titoli a prezzi regolamentati e il pluralismo di librai, malgrado la carenza di dati concreti atti a dimostrare che lo strumento di un regime di prezzi imposti per i libri, previsto per legge, sia idoneo a raggiungere gli obiettivi con esso perseguiti.
3)
In caso di soluzione negativa della prima questione:
Se il regime nazionale di prezzi imposti per i libri previsto per legge, di cui alla prima questione, sia compatibile con gli artt. 3, n. 1, lett. g), CE, 10 CE e 81 CE, benché esso rappresenti un proseguimento senza soluzione di continuità sotto il profilo temporale e materiale del precedente vincolo contrattuale cui erano soggetti i librai di aderire ai prezzi stabiliti dagli editori per i prodotti editoriali (sistema “Sammelrevers” del 1993) e sostituisca tale regime contrattuale».
Sulle questioni pregiudiziali
Nei limiti in cui la controversia principale riguarda l’importazione da parte della LIBRO di libri provenienti da un altro Stato membro, le risposte fornite dalla Corte devono riguardare la questione se le disposizioni del Trattato CE sul commercio intracomunitario ostino a quelle del BPrBG relative all’importazione da un altro Stato membro di libri in lingua tedesca.
Sulla prima questione
Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede sostanzialmente se l’art. 28 CE debba essere interpretato nel senso che osta ad una disciplina nazionale sul prezzo dei libri importati come quella contenuta nell’art. 3, nn. 2, 3 e 5 del BPrBG.
Al riguardo, occorre ricordare che, secondo una costante giurisprudenza della Corte, costituisce misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative, ai sensi dell’art. 28 CE, qualsiasi disciplina commerciale degli Stati membri che possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari (v., in particolare, sentenza 11 luglio 1974, causa
8/74, Dassonville, Racc. pag. 837
, punto 5).
Tuttavia, non può costituire un tale ostacolo l’assoggettamento di prodotti provenienti da altri Stati membri a disposizioni nazionali che limitino o vietino talune modalità di vendita sempreché tali disposizioni valgano nei confronti di tutti gli operatori interessati che svolgano la propria attività sul territorio nazionale e sempreché ricadano in ugual misura, tanto sotto il profilo giuridico quanto sotto quello sostanziale, sulla commercializzazione dei prodotti sia nazionali sia provenienti da altri Stati membri. Infatti, ove tali requisiti siano soddisfatti, l’applicazione di normative di tal genere alla vendita di prodotti provenienti da un altro Stato membro e rispondenti alle norme stabilite da detto Stato non costituisce elemento atto ad impedire l’accesso di tali prodotti al mercato o ad ostacolarlo più di quanto possano risultarne ostacolati i prodotti nazionali (v. sentenze 24 novembre 1993, cause riunite
C-267/91 e C-268/91, Keck e Mithouard, Racc. pag. I-6097
, punti 16 e 17, nonché 10 febbraio 2009, causa
C-110/05, Commissione/Italia, Racc. pag. I-519
, punto 36).
Secondo il Fachverband e i governi austriaco, tedesco e francese, la normativa di cui trattasi nella causa principale introduce una modalità di vendita indistintamente applicabile ai libri nazionali e importati, la quale non prevede un trattamento meno favorevole per questi ultimi, in quanto stabilisce l’obbligo di fissare un prezzo di vendita al pubblico per tutti i libri in lingua tedesca qualunque sia la loro provenienza.
Tale argomentazione non può essere accolta. Infatti, la questione pregiudiziale non riguarda l’art. 3, n. 1, del BPrBG che concerne l’obbligo degli editori e degli importatori di fissare il prezzo al dettaglio rispettivamente dei libri nazionali e importati, ma i nn. 2 e 3 di detto articolo che si applicano ai soli libri importati.
Nei limiti in cui una disciplina nazionale sul prezzo dei libri, come quella contenuta nell’art. 3 del BPrBG, non riguarda le caratteristiche di tali prodotti, ma esclusivamente le modalità secondo cui questi ultimi possono essere venduti, si deve ritenere che quest’ultima riguardi modalità di vendita ai sensi della citata sentenza Keck e Mithouard. Come risulta da detta sentenza, una tale modalità di vendita può tuttavia sfuggire al divieto previsto all’art. 28 CE soltanto se soddisfa le condizioni enunciate al punto 17 della presente sentenza.
Al riguardo occorre constatare che detto art. 3, n. 2, vietando agli importatori austriaci di libri in lingua tedesca di stabilire un prezzo inferiore a quello di vendita al pubblico stabilito o consigliato dall’editore per lo Stato di pubblicazione, dedotta l’IVA, prevede, come è stato sottolineato dalla Commissione e dall’Autorità di vigilanza EFTA, un trattamento meno favorevole per i libri importati in quanto impedisce agli importatori austriaci nonché agli editori stranieri di stabilire i prezzi minimi al dettaglio secondo le caratteristiche del mercato di importazione, mentre gli editori austriaci sono liberi di fissare essi stessi, per i loro prodotti, tali prezzi base per la vendita al dettaglio nel mercato nazionale.
Ne consegue che tale disciplina deve essere considerata come una misura di effetto equivalente ad una restrizione all’importazione in contrasto con l’art. 28 CE, in quanto determina per i libri importati una disciplina distinta che ha l’effetto di trattare meno favorevolmente prodotti provenienti da altri Stati membri (v., in tal senso, sentenza Leclerc e a., cit., punto 23).
Il governo tedesco ha sostenuto, all’udienza, che tutte le considerazioni sugli effetti restrittivi della disciplina austriaca sono privi di fondamento poiché l’importazione in Austria di libri provenienti dalla Germania copre in realtà la maggioranza del mercato del primo Stato e il mercato austriaco del libro in lingua tedesca non può essere considerato in modo autonomo rispetto al mercato tedesco. Esisterebbe, infatti, un mercato unico in cui, poiché la differenza di prezzo al dettaglio è minima, non vi sarebbe concorrenza tra le diverse edizioni del medesimo libro vendute in questi due Stati membri.
Tali dati, sebbene non contestati, non possono essere presi in considerazione. Infatti, anche supponendo che le case editrici di libri in lingua tedesca, in particolare quelle con sede in Germania, non sono sfavorite dalla disciplina austriaca sui prezzi dei libri importati, la quale permette loro di esercitare un controllo sui prezzi praticati sul mercato austriaco ed anche di assicurarsi che tali prezzi non siano meno elevati di quelli praticati nello Stato di pubblicazione, tali considerazioni non consentono di escludere che una disciplina come quella di cui trattasi nella causa principale abbia l’effetto di restringere la capacità concorrenziale degli importatori austriaci, in quanto essi non possono agire liberamente sul loro mercato contrariamente agli editori austriaci che sono i loro concorrenti diretti.
Il Fachverband e il governo austriaco sottolineano inoltre che, comunque, la libertà di fissare il prezzo di vendita al dettaglio è garantita dalla possibilità, riconosciuta all’importatore dall’art. 3, n. 3, del BPrBG, di applicare un prezzo inferiore a quello praticato dall’editore estero, quando tale riduzione corrisponde al vantaggio commerciale ottenuto dall’importatore, nonché dalla possibilità, riconosciuta al venditore finale dall’art. 5 del BPrBG, di applicare uno sconto del 5% al prezzo fissato ai sensi dell’art. 3, n. 1, della stessa legge.
La LIBRO sottolinea per contro che, poiché il prezzo dei libri non può essere conosciuto prima dell’immissione in commercio, in quanto, come è stato sottolineato dall’avvocato generale, i prezzi ai quali i grossisti o i dettaglianti acquistano i libri presso gli editori tedeschi costituiscono in linea di principio segreti commerciali, è impossibile per gli importatori calcolare il vantaggio ottenuto all’acquisto e, quindi, calcolare lo sconto previsto dall’art. 3, n. 3, del BPrBG.
Al riguardo, occorre constatare che la possibilità di sconto prevista in tale paragrafo non può essere considerata, come proposto dal governo austriaco, una forma di compensazione che consente all’importatore di ripercuotere sui prezzi al dettaglio tutti i vantaggi ottenuti nello Stato di esportazione secondo una propria politica dei prezzi. Un importatore che, come la LIBRO, acquista un numero elevato di libri non può, malgrado tale regola in materia di sconto, fissare liberamente, per il totale dei libri importati, prezzi inferiori a quelli praticati nello Stato di pubblicazione. Infatti, esso può applicare lo sconto soltanto ai libri che ha ottenuto ad un prezzo più favorevole.
Del pari, la facoltà del venditore finale di applicare una riduzione del 5% del prezzo fissato dagli editori e dagli importatori, in virtù dell’art. 5, n. 1, del BPrBg, che è riconosciuta tanto per le vendite di libri pubblicati in Austria quanto per quelle di libri importati, non può a sua volta costituire un elemento idoneo a giustificare la conclusione che il BPrBG garantisce la libertà per tutte le imprese che partecipano ai diversi stadi della catena commerciale di fissare il prezzo dei libri in lingua tedesca importati in Austria, in quanto tale facoltà riguarda soltanto il momento della vendita al consumatore finale e l’art. 5, n. 2, del BPrBG non consente di fare pubblicità su una tale riduzione. Il prezzo comunicato al pubblico resta, pertanto, quello fissato secondo le regole stabilite dall’art. 3 del BPrBG.
In tali condizioni, occorre risolvere la prima questione nel senso che una disciplina nazionale, come quella di cui trattasi nella causa principale, che vieta agli importatori di libri in lingua tedesca di fissare un prezzo inferiore al prezzo di vendita al pubblico fissato o consigliato dall’editore nello Stato di pubblicazione, costituisce una «misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa alle importazioni» ai sensi dell’art. 28 CE.
Sulla seconda questione
Con la sua seconda questione, il giudice del rinvio chiede sostanzialmente se, in caso di risposta affermativa alla prima questione, una disciplina nazionale sul prezzo dei libri importati come quella contenuta nell’art. 3, nn. 2, 3 e 5, del BPrBG, la quale, ai sensi dell’art. 1 di tale legge, ha l’obiettivo di «una formazione dei prezzi [dei libri] che tenga conto della specificità del libro in quanto prodotto culturale, dell’interesse del consumatore a prezzi del libro ragionevoli e delle realtà economiche del settore librario», possa essere giustificata ai sensi degli artt. 30 CE e 151 CE.
Il governo austriaco sottolinea che, in assenza di un tale regime del prezzo minimo fisso dei libri in lingua tedesca importati, vi sarebbe un abbassamento del prezzo dei libri destinati al gran pubblico che provocherebbe la perdita degli utili realizzati grazie alla vendita di tale tipo di opere. Da una tale perdita deriverebbe che la produzione e la commercializzazione di titoli dal contenuto più esigente ma economicamente meno attraenti non potrebbero essere più finanziate e le piccole librerie che propongono normalmente una vasta scelta di libri di tale natura sarebbero eliminate dal mercato da parte delle grandi librerie che vendono anzitutto prodotti commerciali. Esso osserva inoltre che, in un mercato come quello austriaco che è caratterizzato da una concentrazione di libri assai modesta e da un’importazione considerevole dalla Germania, tale regime costituisce uno strumento proporzionato ai fini della realizzazione di detti obiettivi imperativi di interesse generale.
Al riguardo, occorre rilevare preliminarmente che gli obiettivi evocati dal giudice del rinvio, come la protezione del libro in quanto bene culturale, non possono costituire una ragione di giustificazione di misure di restrizione all’importazione ai sensi dell’art. 30 CE (v., in tal senso, sentenza Leclerc e a., cit., punto 30). Infatti, non si può ritenere che la protezione della diversità culturale in generale rientri nella «protezione del patrimonio artistico, storico o archeologico nazionale» ai sensi dell’art. 30 CE.
Inoltre, l’art. 151 CE che sancisce l’azione della Comunità europea in materia di cultura non può essere fatto valere, come è stato osservato dall’avvocato generale, come una disposizione che introduce nel diritto comunitario una causa di giustificazione per qualsiasi misura nazionale nella materia suscettibile di ostacolare il commercio intracomunitario.
Per contro, la tutela del libro in quanto bene culturale può essere considerata come esigenza imperativa di interesse pubblico che può giustificare misure di restrizione alla libera circolazione delle merci, a condizione che tali misure siano idonee a raggiungere l’obiettivo fissato e non vadano oltre quanto necessario affinché esso sia conseguito.
Al riguardo, come è stato osservato dalla Commissione e dall’Autorità di vigilanza EFTA, l’obiettivo della tutela del libro in quanto bene culturale può essere raggiunto mediante misure meno restrittive per l’importatore, ad esempio permettendo, ad esso o all’editore straniero, di fissare un prezzo di vendita per il mercato austriaco che tenga conto delle caratteristiche di tale mercato.
In tale contesto, occorre risolvere la seconda questione nel senso che una disciplina nazionale, che vieta agli importatori di libri in lingua tedesca di fissare un prezzo inferiore al prezzo di vendita al pubblico fissato o consigliato dall’editore nello Stato di pubblicazione, non può essere giustificata né in forza degli artt. 30 CE e 151 CE né da esigenze imperative di interesse generale.
Tenuto conto della soluzione fornita alle due prime questioni non occorre risolvere la terza questione sottoposta dal giudice del rinvio.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara:

1)
Una disciplina nazionale, che vieta agli importatori di libri in lingua tedesca di fissare un prezzo inferiore al prezzo di vendita al pubblico fissato o consigliato dall’editore nello Stato di pubblicazione, costituisce una «misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa alle importazioni» ai sensi dell’art. 28 CE.

2)
Una disciplina nazionale, che vieta agli importatori di libri in lingua tedesca di fissare un prezzo inferiore al prezzo di vendita al pubblico fissato o consigliato dall’editore nello Stato di pubblicazione, non può essere giustificata né in forza degli artt. 30 CE e 151 CE né da esigenze imperative di interesse generale.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il tedesco.