CELEX: 62005CJ0238
Konkurencja
Artykuł 81 WE
System wymiany między instytucjami finansowymi informacji dotyczących wypłacalności klientów
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
Dopuszczalność
Wpływ na handel między państwami członkowskimi
Ograniczenie konkurencji
Zysk dla użytkowników

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 81 WE.
Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Asnef-Equifax, Servicios de Información sobre Solvencia y Crédito, SL (zwanym
dalej „Asnef-Equifax”) oraz Administración del Estado a Asociación de Usuarios de Servicios Bancarios (zwanym dalej „Ausbanc”)
w związku z systemem wymiany informacji dotyczących wypłacalności klientów istniejącym między instytucjami finansowymi (zwanym
dalej „rejestrem”).

Ramy prawne

Uregulowania wspólnotowe
Zgodnie z motywem czwartym rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł
konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 traktatu (Dz.U. 2003, L 1, str. 1) ma ono na celu w szczególności przyznanie właściwym
organom ds. konkurencji oraz sądom państw członkowskich uprawnień do stosowania nie tylko art. 81 ust. 1 WE, lecz również
ust. 3 tego artykułu.
Artykuł 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1/2003 stanowi:
„1.      Jeżeli organy ochrony konkurencji państw członkowskich lub krajowe sądy stosują krajowe prawo konkurencji do porozumień, decyzji
związków przedsiębiorstw lub praktyk uzgodnionych w rozumieniu art. 81 ust. 1 traktatu, które mogą wpływać na handel między
państwami członkowskimi w rozumieniu tego przepisu, stosują również art. 81 traktatu do takich porozumień, decyzji lub praktyk
uzgodnionych. [...]
2.      Zastosowanie krajowego prawa konkurencji nie może prowadzić do zakazania porozumień, decyzji związków przedsiębiorstw lub
praktyk uzgodnionych, które mogą wpływać na handel między państwami członkowskimi, lecz nie ograniczają konkurencji w rozumieniu
art. 81 ust. 1 traktatu lub spełniają przesłanki art. 81 ust. 3 traktatu, lub które objęte są rozporządzeniem w celu stosowania
art. 81 ust. 3 traktatu. Niniejsze rozporządzenie nie ogranicza możliwości przyjmowania i stosowania przez państwa członkowskie
na swoim terytorium bardziej restrykcyjnych krajowych przepisów prawnych, które zakazują lub przewidują sankcje za jednostronne
praktyki stosowane przez przedsiębiorstwa”.

Uregulowania krajowe
Hiszpańskie regulacje w dziedzinie konkurencji zawarte są przede wszystkim w ustawie 16/1989 o ochronie konkurencji (Ley 16/1989
de Defensa de la Competencia) z dnia 17 lipca 1989 r. (zwanej dalej „LDC”). Jak podkreśla Tribunal Supremo, w praktyce brzmienie
art. 1 i 3 tej ustawy jest w istocie identyczne z brzmieniem art. 81 ust. 1 i 3 WE. Zgodnie z art. 4 ust. 1 LDC, Tribunal
de Defensa de la Competencia (sąd ds. konkurencji) może zezwolić na porozumienia, decyzje, zalecenia i praktyki przewidziane
w art. 1 tej ustawy w przypadkach i pod warunkami, które zostały wymienione w art. 3 tej ustawy.

Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
W dniu 21 maja 1998 r. Asnef-Equifax, którego wspólnikiem jest Asociación Nacional de Entidades Financieras (krajowe stowarzyszenie
instytucji finansowych), złożył na podstawie art. 4 LDC wniosek o zezwolenie na prowadzony przezeń rejestr.
Zgodnie z regułami przyjętymi w celu funkcjonowania rejestru „ma on na celu świadczenie usług informacyjnych w kwestii wypłacalności
i kredytu za pomocą automatycznego przetwarzania danych dotyczących ryzyka podejmowanego przez instytucje prowadzące działalność
w zakresie pożyczek i kredytów”. Treść informacji zawartych w rejestrze byłaby analogiczna do tej przewidzianej w okólniku
3/1995, który reguluje Central de Información de Riesgos (centralny rejestr informacji dotyczących ryzyka, zwany dalej „CIR”)
prowadzony przez hiszpański bank centralny. Wspomniane informacje dotyczą tożsamości i działalności gospodarczej dłużników
oraz szczególnych sytuacji takich jak upadłość lub niewypłacalność.
Wbrew negatywnej opinii Servicio de Defensa de la Competencia (organu administracji ds. ochrony konkurencji), w dniu 3 listopada
1999 r. Tribunal de Defensa de la Competencia zezwolił na prowadzenie rejestru w oparciu o kryteria [umożliwiające przyznanie]
odstępstw przewidziane w art. 3 LDC na okres pięciu lat pod warunkiem, po pierwsze, że rejestr jest dostępny dla wszystkich
instytucji finansowych w niedyskryminacyjny sposób i za uiszczeniem odpowiedniej opłaty, a po drugie, że nie ujawnia on umieszczonych
w nim informacji dotyczących wierzycieli. Decyzja wspomnianego sądu nie rozstrzyga kwestii stosowania art. 81 WE.
Ausbanc wniosło do Audiencia Nacional skargę o stwierdzenie nieważności decyzji wspomnianego sądu. Audiencia Nacional w wyroku
będącym przedmiotem postępowania przed sądem krajowym uwzględnił tę skargę. Audiencia Nacional stwierdził, że wspomniany rejestr
podlega przepisom z art. 1 LDC, ponieważ ogranicza on wolną konkurencję, a na jego prowadzenie nie można zezwolić na podstawie
art. 3 wspomnianej ustawy, ponieważ nie zostały spełnione konieczne przesłanki jego stosowania. Z uzasadnienia głosowania
większościowego członków Audiencia Nacional wynika, że sąd ten powołał się nie tylko na przepisy prawa hiszpańskiego, lecz
również na wyrok Trybunału z dnia 28 maja 1998 r. w sprawie C‑7/95 P Deere przeciwko Komisji (Rec. str. I‑3111), a w szczególności
na pkt 5, 10, 88 i 123 tego wyroku.
Tribunal Supremo, do którego Asnef-Equifax i Administración del Estado wnieśli skargę kasacyjną, stwierdził, że istnieje rozsądna
wątpliwość co do tego, czy w przypadku rynku rozproszonego porozumienia zawarte w celu utworzenia rejestrów informacji kredytowych
mogą stanowić ograniczenie konkurencji w związku z tym, że mogą one zachęcać lub ułatwiać zawieranie tajnych porozumień, oraz
czy w danym przypadku mogą być one jednak dozwolone na podstawie tego, że zostały spełnione przesłanki zastosowania odstępstwa
przewidziane w art. 81 ust. 3 WE.
W tych okolicznościach Tribunal Supremo postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami
prejudycjalnymi:
„1)      Czy wykładnia art. 81 ust. 1 [WE] pozwala uznać za zgodne ze wspólnym rynkiem porozumienia w sprawie wymiany między instytucjami
finansowymi informacji dotyczących wypłacalności klientów i niedotrzymywania przez nich warunków umów w zakresie, w jakim
porozumienia te mają wpływ na polityki gospodarcze Wspólnoty oraz wspólny rynek kredytowy, a także skutkują ograniczeniem
konkurencji w sektorze instytucji finansowych i kredytowych?
2)      Czy wykładnia art. 81 ust. 3 [WE] umożliwia państwu członkowskiemu zezwolenie, za pośrednictwem organów właściwych w sprawach
konkurencji, na porozumienia w sprawie wymiany informacji między instytucjami finansowymi poprzez utworzenie rejestru informacji
kredytowych o klientach, na tej podstawie, że utworzenie takiego rejestru ma korzystne skutki dla konsumentów i podmiotów
korzystających z usług finansowych?”.

W przedmiocie pytań prejudycjalnych

W przedmiocie dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
W pierwszej kolejności Komisja Wspólnot Europejskich, zwracając uwagę na to, że decyzja Tribunal de Defensa de la Competencia
nie jest oparta na art. 81 WE, lecz na art. 1 i 3 LDC, podnosi kwestię dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie
prejudycjalnym. Wyraża ona wątpliwość, czy Tribunal Supremo może jako instancja kasacyjna zastosować inne przepisy prawne
niż te, na których oparły się sądy w niższych instancjach. Komisja podnosi, że chociaż sąd krajowy stwierdza, iż art. 81 WE
znajduje zastosowanie w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed tym sądem, nie uzasadnia on tego stwierdzenia. Komisja
zauważa ponadto, że wspomniana decyzja, której zgodność z prawem jest kwestionowana w postępowaniu przed sądem krajowym, została
wydana w 2001 r., czyli przed wejściem w życie rozporządzenia nr 1/2003.
W drugiej kolejności Komisja podnosi, że postanowienie odsyłające nie zawiera informacji dotyczących tego, czy rejestr może
znacząco wpływać na handel między państwami członkowskimi, podczas gdy w celu zastosowania obowiązków wynikających z art. 3
rozporządzenia nr 1/2003 lub wyroku z dnia 13 lutego 1969 r. w sprawie 14/68 Wilhelm i in. (Rec. str. 1) sprawa musi wchodzić
w przedmiotowy zakres stosowania art. 81 WE.
Należy przede wszystkim zauważyć, że w ramach postępowania w trybie art. 234 WE, w świetle podziału zadań między Trybunałem
i sądami krajowymi do Trybunału nie należy zbadanie, czy postanowienie, na mocy którego zwrócono się do niego, zostało wydane
zgodnie z zasadami ustroju i procedury sądowej w prawie krajowym (zob. wyroki z dnia 20 października 1993 r. w sprawie C‑10/92
Balocchi,Rec. str. I‑5105, pkt 16 i 17 oraz z dnia 16 września 1999 r. w sprawie C‑435/97 WWF i in., Rec. str. I‑5613, pkt 33).
Następnie należy przypomnieć, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w ramach współpracy pomiędzy Trybunałem a sądami krajowymi
ustanowionej na mocy art. 234 WE, jedynie do sądu krajowego, przed którym sprawa zawisła i którego odpowiedzialnością jest
w sprawie przed nim zawisłej orzec, należy dokonanie oceny, z uwzględnieniem szczególnych okoliczności sprawy, czy wydanie
orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest niezbędne do wydania wyroku w postępowaniu przed sądem krajowym, jak i ocena zasadności
pytań, z którymi zwraca się on do Trybunału. W konsekwencji, skoro postawione pytania prejudycjalne dotyczą wykładni prawa
wspólnotowego, Trybunał jest, co do zasady, zobowiązany orzec w sprawie (zob. w szczególności wyroki z dnia 15 grudnia 1995 r.
w sprawie C‑415/93 Bosman, Rec. str. I‑4921, pkt 59 oraz z dnia 13 lipca 2006 r. w sprawach połączonych od C‑295/04 do C‑298/04
Manfredi i in., Zb.Orz. str. I‑6619, pkt 26).
Jednakże Trybunał wskazał jednocześnie, iż w wyjątkowych przypadkach, w celu sprawdzenia własnej właściwości, do niego należy
zbadanie okoliczności, w jakich sąd krajowy zwrócił się do niego z daną sprawą (zob. ww. wymieniony wyrok w sprawie Manfredi
i in., pkt 27). Idea współpracy, która powinna przyświecać funkcjonowaniu instytucji wniosku o wydanie orzeczenia w trybie
prejudycjalnym zakłada bowiem, że sąd krajowy ze swojej strony będzie miał wzgląd na powierzone Trybunałowi zadanie, którym
jest przyczynianie się do sprawowania wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich, a nie wyrażanie opinii doradczych
na pytania ogólne lub hipotetyczne (wyrok z dnia 22 listopada 2005 r. w sprawie C‑144/04 Mangold,Rec. str. I‑9981, pkt 36).
Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że oddalenie wniosku złożonego przez sąd krajowy jest możliwe tylko wtedy, gdy jest oczywiste,
że wykładnia prawa wspólnotowego, o którą wnioskowano, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem sporu w postępowaniu
przed sądem krajowym, lub gdy problem jest natury hipotetycznej lub gdy Trybunał nie dysponuje elementami stanu faktycznego
albo prawnego, które są konieczne do udzielenia użytecznej odpowiedzi na postawione mu pytania (zob. w szczególności ww. wyroki
w sprawie Bosman, pkt 61 oraz wyrok z dnia 10 stycznia 2006 r. w sprawie C‑344/04 IATA i ELFAA,Rec. str. I‑403, pkt 24).
W niniejszym przypadku nie wydaje się, że wykładnia art. 81 WE pozostaje w sposób oczywisty bez związku ze stanem faktycznym
lub przedmiotem sporu zawisłego przed sądem krajowym, który z pewnością nie ma hipotetycznego charakteru.
W przeciwieństwie bowiem do sugestii Komisji przedstawionych podczas rozprawy, z postanowienia odsyłającego wynika, że Tribunal
Supremo uznał, iż „wyrok [Audiencia Nacional] opiera się na zasadach ustanowionych w art. 1 i 3 [LDC] oraz na postanowieniach
dawnego art. 85 traktatu [ustanawiającego] Europejską Wspólnotę Gospodarczą w wykładni dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości
[…]”.
Nie jest jednak wykluczone, że ta sama sytuacja faktyczna może jednocześnie podlegać prawu wspólnotowemu oraz krajowemu prawu
z zakresu konkurencji, nawet jeżeli dotyczą one odmiennych aspektów spornych praktyk (zob. podobnie wyrok z dnia 26 listopada
1998 r. w sprawie C‑7/97 Bronner, Rec. str. I‑7791, pkt 19 wraz z cytowanym orzecznictwem).
Tribunal Supremo wyraźnie zresztą uzasadnił wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym koniecznością uniknięcia
sprzecznych lub rozbieżnych interpretacji, oświadczając w szczególności, że wniosek ten „jest wyrazem obowiązku współpracy
między sądami krajowymi i wspólnotowymi”. W ten sposób sąd krajowy zmierza w istocie do zapewnienia poszanowania zasady pierwszeństwa
prawa wspólnotowego.
Ponadto argumenty Ausbanc, zgodnie z którymi rejestr nie ma znaczącego wpływu na handel między państwami członkowskimi, a więc
Trybunał nie jest właściwy do orzekania w przedmiocie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, dotyczą istoty
postawionych pytań. Ponieważ zbadanie istnienia takiego wpływu należy do oceny sądu krajowego, wspomniane argumenty nie mają
w zasadzie znaczenia dla zbadania dopuszczalności wspomnianego wniosku.
Wreszcie, w odniesieniu do zakresu wskazówek zawartych w postanowieniu odsyłającym, odnoszących się do możliwego wpływu na
handel między państwami członkowskimi, należy przypomnieć, że wymóg dokładności co do kontekstu faktycznego i prawnego ma
szczególne znaczenie w dziedzinie konkurencji, która charakteryzuje się złożonymi sytuacjami faktycznymi i prawnymi (zob.
wyrok z dnia 13 kwietnia 2000 r. w sprawie C‑176/96 Lehtonen i Castors Braine, Rec. str. I‑2681, pkt 22 oraz postanowienie
z dnia 8 października 2002 r. w sprawie C‑190/02 Viacom,Rec. str. I‑8287, pkt 22).
W niniejszej sprawie postanowienie odsyłające z pewnością nie zawiera dokładnych i szczegółowych informacji dotyczących tego
wpływu. Jednakże postanowienie to dostarcza Trybunałowi informacji wystarczających do tego, by umożliwić mu udzielenie sądowi
krajowemu użytecznej odpowiedzi poprzez dokonanie wykładni uregulowań prawa wspólnotowego w odniesieniu do sytuacji będącej
przedmiotem postępowania przed sądem krajowym.
W tych okolicznościach należy uznać wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym za dopuszczalny.

Co do istoty
Formułując dwa pytania, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd krajowy zmierza przede wszystkim do ustalenia, czy art. 81 WE
należy interpretować w ten sposób, że taki system wymiany informacji kredytowych jak rejestr podlega zakazowi przedstawionemu
w ust. 1 wspomnianego artykułu, a w przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej, czy system taki może zostać objęty zwolnieniem
przewidzianym w ust. 3 tego samego artykułu, w szczególności z powodu ewentualnych korzystnych skutków dla użytkowników tego
systemu wynikających z jego wprowadzenia w życie.
Ausbanc utrzymuje, że rejestr ogranicza konkurencję, ponieważ zakłada on wymianę informacji, które zwykle uznawane są za tajemnicę
handlową między konkurentami, i w ten sposób eliminuje czynnik ryzyka obecny w każdej decyzji przedsiębiorstwa, jak również
ułatwia jednakową reakcję ze strony instytucji finansowych względem podmiotu ubiegającego się o kredyt. Asnef-Equifax, rząd
polski oraz Komisja utrzymują, że w zasadzie taki rejestr jak ten będący przedmiotem postępowania przed sądem krajowym nie
ogranicza konkurencji.
Zgodnie z art. 81 ust. 1 WE niezgodne ze wspólnym rynkiem i zakazane są wszelkie porozumienia między przedsiębiorstwami, wszelkie
decyzje związków przedsiębiorstw i wszelkie praktyki uzgodnione, które mogą wpływać na handel między państwami członkowskimi
i których celem lub skutkiem jest zapobieżenie, ograniczenie lub zakłócenie konkurencji wewnątrz wspólnego rynku.
Należy zatem zbadać, czy powyższe przesłanki mogą zostać spełnione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym.
Tytułem wstępu należy zaznaczyć, po pierwsze, że z akt sprawy wynika, iż Asociación Nacional de Entidades Financieras jest
członkiem Asnef-Equifax, któremu powierzono prowadzenie rejestru, oraz po drugie, że obowiązkowe uczestnictwo instytucji kredytowych
w tym rejestrze pociąga za sobą nieuchronnie pewną współpracę między konkurentami w formie pośredniej wymiany informacji kredytowych.
Z powyższego wynika, że art. 81 ust. 1 WE może znaleźć zastosowanie w związku z utworzeniem i wprowadzeniem rejestru, bez
konieczności dokładnego określania formy współpracy między wspomnianymi instytucjami.
Skoro bowiem wspomniane postanowienie odróżnia pojęcie „uzgodnionych praktyk” od pojęcia „decyzji związków przedsiębiorstw”,
ma to na celu objęcie zakazami zawartymi w tym postanowieniu różnych form koordynacji i zmowy między przedsiębiorstwami (wyrok
z dnia 8 lipca 1999 r. w sprawie C‑49/92 P Komisja przeciwko Anic Partecipazioni,Rec. str. I‑4125, pkt 112). W konsekwencji, w niniejszej sprawie precyzyjne określenie charakteru współpracy będącej przedmiotem
postępowania przed sądem krajowym nie jest w stanie zmienić analizy prawnej dokonanej na podstawie art. 81 WE.
W przedmiocie wpływu na handel między państwami członkowskimi
Wykładnia i zastosowanie zawartej w art. 81 ust. 1 WE przesłanki dotyczącej skutków porozumień dla handlu między państwami
członkowskimi muszą za punkt wyjścia przyjąć cel tej przesłanki, którym jest określenie – w zakresie prawa regulującego konkurencję
– granic obszarów objętych odpowiednio prawem wspólnotowym i prawem państw członkowskich. Prawo wspólnotowe obejmuje zatem
każde porozumienie i każdą praktykę, które są w stanie wpłynąć na handel między państwami członkowskimi w taki sposób, że
mogłyby zagrozić realizacji celów jednolitego rynku między państwami członkowskimi, w szczególności poprzez podział rynków
krajowych lub zmianę struktury konkurencji na wspólnym rynku (zob. ww. wyrok w sprawie Manfredi i in., pkt 41).
Aby decyzja, porozumienie lub praktyka były w stanie wpłynąć na handel między państwami członkowskimi, muszą one pozwolić
– na podstawie całokształtu obiektywnych okoliczności prawnych lub faktycznych – na przewidzenie z wystarczającym stopniem
prawdopodobieństwa, że mogą one wywrzeć wpływ bezpośredni lub pośredni, rzeczywisty lub potencjalny na przepływy handlowe
między państwami członkowskimi i to w taki sposób, iż budzą obawy, że mogą one przeszkodzić w realizacji jednolitego rynku
między państwami członkowskimi (zob. wyrok z dnia 11 lipca 1985 r. w sprawie 42/84 Remia i in. przeciwko Komisji, Rec. str. 2545,
pkt 22, i z dnia 25 października 2001 r. w sprawie C‑475/99 Ambulanz Glöckner, Rec. str. I‑8089, pkt 48). Ponadto konieczne
jest, by wpływ ten nie był nieznaczny (zob. podobnie wyrok z dnia 25 listopada 1971 r. w sprawie 22/71 Béguelin Import, Rec.
str. 949, pkt 16; z dnia 28 kwietnia 1998 r. w sprawie C‑306/96 Javico, Rec. str. I‑1983, pkt 16 oraz ww. wyrok w sprawie
Manfredi i in., pkt 42).
W konsekwencji wpływ na wymianę wewnątrz Wspólnoty wynika zwykle z kombinacji wielu czynników, które wzięte z osobna niekoniecznie
byłyby decydujące (zob. wyrok z dnia 21 stycznia 1999 r. w sprawach połączonych C‑215/96 i C‑216/96 Bagnasco i in., Rec. str. I‑135,
pkt 47 i wyrok z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑359/01 P British Sugar przeciwko Komisji, Rec. str. I‑4933, pkt 27).
W celu zbadania, czy porozumienie ma znaczący wpływ na handel między państwami członkowskimi, należy zbadać go w jego kontekście
gospodarczym i prawnym (zob. podobnie wyrok z dnia 27 kwietnia 1994 r. w sprawie C‑393/92 Almelo,Rec. str. I‑1477, pkt 37).
Z jednej strony w kwestii tej należy stwierdzić, że sam fakt, iż wśród uczestników porozumienia krajowego występują również
podmioty z innych państw członkowskich, stanowi ważny element przy dokonywaniu oceny, lecz nie jest on sam w sobie decydujący,
by móc z niego wyciągnąć wniosek, że przesłanka dotycząca skutków dla handlu między państwami członkowskimi jest spełniona
(zob. ww. wyrok w sprawie Manfredi i in., pkt 44).
Z drugiej strony Trybunał orzekł, że fakt, iż porozumienie ma na celu jedynie wprowadzanie do obrotu produktów w jednym państwie
członkowskim, nie wystarcza dla wykluczenia możliwości wpłynięcia na handel między państwami członkowskimi (zob. wyrok z dnia
11 lipca 1989 r. w sprawie 246/86 Belasco i in. przeciwko Komisji, Rec. str. I‑2117, pkt 33). Skutkiem porozumienia rozciągającego
się na całe terytorium danego państwa członkowskiego jest bowiem, z samej jego istoty, umacnianie podziałów rynków na poziomie
krajowym i tym samym utrudnianie wzajemnej penetracji gospodarczej, której ma służyć traktat WE (wyrok z dnia 17 października
1972 r. w sprawie 8/72 Vereeniging van Cementhandelaren przeciwko Komisji, Rec. str. 977, pkt 29 oraz ww. wyrok w sprawie
Manfredi i in., pkt 45).
Ponadto okoliczność, że dane porozumienie lub dana praktyka sprzyjają zwiększeniu wielkości handlu między państwami członkowskimi
nie wyklucza tego, że wspomniane porozumienie lub praktyka mogą wpływać na ten handel w rozumieniu przedstawionym w pkt 34
niniejszego wyroku (zob. podobnie wyrok z dnia 13 lipca 1966 r. w sprawach połączonych 56/64 i 58/64 Consten i Grundig przeciwko
Komisji, Rec. str. 429, 495).
Do sądu krajowego należy zbadanie, czy w świetle cech rozpatrywanego rynku istnieje wystarczający stopień prawdopodobieństwa,
że wprowadzenie rejestru wywiera wpływ bezpośredni lub pośredni, rzeczywisty lub potencjalny na ofertę kredytową w Hiszpanii
pochodzącą od podmiotów z innych państw członkowskich oraz czy wpływ ten nie jest nieznaczny.
Niemniej Trybunał, orzekając w przedmiocie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, może w razie potrzeby dostarczyć
wskazówek stanowiących pomoc dla sądu krajowego w dokonywanej przez niego interpretacji (zob. w szczególności wyrok z dnia
17 października 2002 r. w sprawie C‑79/01 Payroll i in., Rec. str. I‑8923, pkt 29 oraz ww. wyrok w sprawie Manfredi i in.,
pkt 48).
W niniejszym przypadku z akt sprawy wynika, że rejestr jest co do zasady otwarty dla każdej instytucji prowadzącej działalność
w zakresie pożyczki i kredytu, czyli dla szerokiego wachlarza przedsiębiorstw o różnych profilach. W odróżnieniu od CIR, prowadzonego
przez hiszpański bank centralny, nie ma w nim przewidzianych minimalnych progów, tak więc informacje kredytowe umieszczone
w tym rejestrze dotyczą większej liczby operacji kredytowych w porównaniu z informacjami umieszczonymi w CIR. Oprócz tego
informacje pochodzące ze spornego rejestru przekazywane są drogą informatyczną, a zatem w sposób bardziej skuteczny niż te
dostarczane przez CIR.
W konsekwencji, możliwość dostępu do rejestru, jak również wymogi w tym celu postawione mogą mieć niemałe znaczenie przy podejmowaniu
przez przedsiębiorstwa mające siedzibę w innych niż Królestwo Hiszpanii państwach członkowskich decyzji dotyczącej wykonywania
ich działalności w tym państwie.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem oraz jak wynika z pkt 34 niniejszego wyroku, art. 81 ust. 1 WE nie wymaga, by porozumienia
przewidziane w tym postanowieniu znacząco wpływały na handel wewnątrzwspólnotowy, lecz by ustalono, że porozumienia te mogą
wywierać taki wpływ (zob. podobnie wyrok z dnia 1 lutego 1978 r. w sprawie 19/77 Miller przeciwko Komisji, Rec. str. 131,
pkt 15; z dnia 17 lipca 1997 r. w sprawie C‑219/95 P Ferriere Nord przeciwko Komisji, Rec. str. I‑4411, pkt 19 oraz ww. wyrok
w sprawie Bagnasco i in., pkt 48).
Należy więc uwzględnić przewidywalną zmianę warunków konkurencji oraz przepływ handlowy między państwami członkowskimi. W tym
względzie do sądu krajowego należy wzięcie pod uwagę, przykładowo, ewentualnego rozwoju działalności transgranicznej i przewidywalnego
wpływu ewentualnych inicjatyw politycznych lub legislacyjnych mających na celu zniesienie przeszkód prawnych lub technicznych
dla handlu.
Jeżeli sąd krajowy uzna, że rejestr może wpływać na handel między państwami członkowskimi w rozumieniu określonym w pkt 34
niniejszego wyroku, będzie musiał zbadać, czy celem lub skutkiem tego rejestru jest ograniczenie konkurencji w rozumieniu
art. 81 ust. 1 WE.
W przedmiocie istnienia ograniczenia konkurencji
Głównym przedmiotem systemów wymiany informacji kredytowych takich jak rejestr jest oczywiście udostępnienie kredytodawcom
istotnych informacji o istniejących lub potencjalnych kredytobiorcach, w szczególności w odniesieniu do sposobu, w jaki ci
ostatni poprzednio wywiązywali się z zaciąganych długów. Charakter dostępnych informacji może różnić się w zależności od rodzaju
wprowadzonego w życie systemu. W postępowaniu przed sądem krajowym – jak podkreślił rzecznik generalny w pkt 46 i 47 opinii
– rejestr zawiera zarówno informacje negatywne, jak brak zapłaty, jak i informacje pozytywne, jak saldo kredytu, awal, poręczenie
i gwarancja operacje leasingowe lub czasowe rozporządzenie aktywami.
Rejestry takie, które – jak wskazuje rząd polski – istnieją w wielu państwach, zwiększają ilość informacji o potencjalnych
kredytobiorcach dostępnych dla instytucji kredytowych, zmniejszając nierównowagę między wierzycielem i dłużnikiem w kwestii
posiadania informacji, ułatwiając tym samym rosnącą przewidywalność prawdopodobieństwa zwrotu. W ten sposób podobne rejestry
w zasadzie mogą obniżyć liczbę kredytobiorców niedotrzymujących warunków umów, a w konsekwencji poprawić funkcjonowanie oferty
kredytowej.
W związku z tym, że celem takich rejestrów jak ten będący przedmiotem postępowania przed sądem krajowym w zasadzie nie jest,
z samej ich natury, zapobieżenie, ograniczenie lub zakłócenie konkurencji wewnątrz wspólnego rynku w rozumieniu art. 81 ust. 1 WE,
do sądu krajowego należy więc zbadanie, czy nie jest to ich skutkiem.
W tym względzie należy podkreślić, że ocena skutków porozumień lub praktyk z punktu widzenia art. 81 WE pociąga za sobą konieczność
uwzględnienia konkretnych ram, w jakie się one wpisują, w szczególności zaś kontekstu gospodarczego i prawnego, w jakim wykonują
działalność zainteresowane przedsiębiorstwa, charakteru dóbr lub usług, których to dotyczy, jak również rzeczywistych warunków
funkcjonowania i struktury spornego rynku lub rynków (zob. podobnie wyrok z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie C‑250/92 DLG,
Rec. str. I‑5641, pkt 31; z dnia 12 grudnia 1995 r. w sprawie C‑399/93 Oude Luttikhuis i in., Rec. str. I‑4515, pkt 10 oraz
ww. wyrok w sprawie Javico, pkt 22).
O ile art. 81 ust. 1 WE nie ogranicza tej oceny jedynie do faktycznych skutków, ponieważ ocena ta musi uwzględniać również
potencjalne skutki danego porozumienia lub praktyki dla konkurencji na wspólnym rynku, to jednak dane porozumienie nie podlega
zakazowi z art. 81 WE, jeżeli wpływa na rynek tylko w nieznacznym stopniu (wyrok z dnia 9 lipca 1969 r. w sprawie 5/69 Völk,
Rec. str. 295, pkt 7; ww. wyrok w sprawie Deere przeciwko Komisji, pkt 77 oraz ww. wyrok w sprawie Bagnasco i in., pkt 34).
Zgodnie z orzecznictwem w przedmiocie porozumień w sprawie wymiany informacji są one niezgodne z regułami konkurencji, jeżeli
zmniejszają lub znoszą poziom niepewności co do funkcjonowania spornego rynku i w konsekwencji ograniczają konkurencję między
przedsiębiorstwami (ww. wyrok w sprawie Deere przeciwko Komisji, pkt 90 oraz z dnia 2 października 2003 r. w sprawie C‑194/99 P
Thyssen Stahl przeciwko Komisji, Rec. str. I‑10821, pkt 81).
Zgodnie bowiem z postanowieniami traktatu dotyczącymi konkurencji każdy podmiot gospodarczy winien określać w sposób autonomiczny
politykę, jaką zamierza realizować na wspólnym rynku. Zgodnie z tym orzecznictwem wspomniany wymóg autonomii sprzeciwia się
wszelkim kontaktom między tymi podmiotami gospodarczymi, tak bezpośrednim jak i pośrednim, które mogłyby wywrzeć wpływ na
postępowanie aktualnego lub potencjalnego konkurenta na rynku bądź ujawnić temu konkurentowi postępowanie, które ten podmiot
sam zdecydował lub planuje realizować na rynku, jeżeli celem lub skutkiem tych kontaktów jest doprowadzenie do warunków konkurencji,
które nie odpowiadają normalnym warunkom konkurencji na rynku właściwym, biorąc pod uwagę charakter produktów lub świadczonych
usług, znaczenie i liczbę przedsiębiorstw, jak również rozmiar wspomnianego rynku (zob. ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko
Anic Partecipazioni, pkt 116 i 117 wraz z cytowanym orzecznictwem).
Jednakże przywołany wymóg autonomii nie wyłącza prawa podmiotów gospodarczych do przystosowywania się w sprawny sposób do
postępowania konkurentów, które stwierdzają lub którego się spodziewają (ww. wyroki w sprawie Deere przeciwko Komisji, pkt 87;
w sprawie Komisja przeciwko Anic Partecipazioni, pkt 117 oraz w sprawie Thyssen Stahl przeciwko Komisji, pkt 83).
W konsekwencji, jak wynika z pkt 49 niniejszego wyroku, zgodność takiego systemu wymiany informacji jak rejestr ze wspólnotowymi
regułami konkurencji nie może być oceniana w sposób abstrakcyjny. Jest ona zależna od warunków gospodarczych na rynkach właściwych
oraz od cech charakterystycznych danego systemu, jak w szczególności jego celu, warunków dostępu i uczestnictwa w wymianie,
jak również charakteru wymienianych informacji – które mogą być na przykład publiczne lub poufne, ogólne lub szczegółowe,
nieaktualne lub bieżące – ich okresowości i znaczenia dla ustalania cen, wielkości lub warunków świadczenia usługi.
Jak wskazano w pkt 47 niniejszego wyroku, rejestry tego rodzaju jak ten będący przedmiotem postępowania przed sądem krajowym,
zmniejszając stopę niedotrzymywania warunków umowy przez kredytobiorców, w zasadzie mogą poprawić funkcjonowanie oferty kredytowej.
Rzecznik generalny podkreślił bowiem w pkt 54 opinii, że jeśli instytucje finansowe z powodu braku informacji dotyczących
ryzyka niewywiązania się przez kredytobiorców z warunków umowy nie mogą spośród nich wyodrębnić tych, w odniesieniu do których
prawdopodobieństwo niewywiązania się z warunków umowy jest większe, ryzyko ponoszone z tego powodu przez te instytucje z pewnością
wzrośnie, a instytucje te będą miały tendencję do ujmowania tego ryzyka przy obliczaniu kosztów kredytu dla wszystkich kredytobiorców,
w tym także tych stanowiących najmniejsze ryzyko niewywiązania się z warunków umowy, a więc ci ostatni muszą ponosić wyższe
koszty, niż gdyby wspomniane instytucje miały możliwość bardziej precyzyjnego oszacowania prawdopodobieństwa zwrotu kredytu.
W zasadzie rejestry tego rodzaju jak wspomniany rejestr mogą osłabiać taką tendencję.
Ponadto takie rejestry, zmniejszając znaczenie informacji posiadanych przez instytucje finansowe o ich własnych klientach,
wydają się w zasadzie zwiększać mobilność konsumentów kredytów. Rejestry te mogą też ułatwiać wejście nowych konkurentów na
rynek.
Jednakże w niniejszym przypadku istnienie ograniczenia konkurencji w rozumieniu art. 81 ust. 1 WE zależy od kontekstu gospodarczego
i prawnego, w jakim rejestr funkcjonuje, a w szczególności od warunków gospodarczych na rynku oraz cech charakterystycznych
wspomnianego rejestru.
W tym względzie w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że jeżeli oferta na danym rynku jest w dużym stopniu skoncentrowana,
wymiana niektórych informacji, zwłaszcza w zależności od rodzaju wymienianych informacji, jest w stanie umożliwić przedsiębiorstwom
poznanie sytuacji i strategii handlowej ich konkurentów na rynku, zakłócając w ten sposób współzawodnictwo na tym rynku i zwiększając
prawdopodobieństwo zmowy, a nawet ją ułatwiając. Jeżeli natomiast oferta jest rozproszona, przekazywanie i wymiana informacji
między konkurentami może mieć charakter neutralny czy wręcz korzystny dla konkurencyjności rynku (zob. podobnie ww. wyrok
w sprawie Thyssen Stahl przeciwko Komisji, pkt 84 i 86). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, jak zresztą wynika z pkt 10
niniejszego wyroku, że sąd krajowy złożył wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w odniesieniu do „przypadku
rynku rozproszonego”, przy czym ocena tej kwestii należy już do tego sądu.
W drugiej kolejności, aby rejestry tego rodzaju jak ten będący przedmiotem postępowania przed sądem krajowym nie mogły zdradzać
sytuacji na rynku lub strategii handlowej konkurentów, istotne jest nieujawnianie tożsamości wierzycieli, bezpośrednio czy
pośrednio. W niniejszej sprawie z postanowienia odsyłającego wynika, że Tribunal de Defensa de la Competencia nałożył w odniesieniu
do Asnef-Equifax warunek, który stowarzyszenie to przyjęło, zgodnie z którym zawarte w rejestrze informacje dotyczące wierzycieli
nie mogą być ujawniane.
W trzeciej kolejności ważne jest również, by podobne rejestry były dostępne w niedyskryminacyjny sposób, zarówno pod względem
prawnym, jak i faktycznym, dla wszystkich podmiotów gospodarczych wykonujących działalność we właściwej dziedzinie. W przypadku
niezapewnienia takiego dostępu niektóre z podmiotów gospodarczych znalazłyby się bowiem w niekorzystnej sytuacji, ponieważ
dysponowałyby one mniejszą liczbą informacji w celu oceny podejmowanego ryzyka, co nie ułatwiałoby również wejścia nowych
podmiotów na rynek.
Z powyższego wynika, że jeżeli rynek lub rynki właściwe nie są w dużym stopniu skoncentrowane, dany system nie umożliwia zidentyfikowania
wierzycieli, a warunki dostępu i korzystania z tego systemu nie są dyskryminacyjne dla instytucji finansowych, system wymiany
informacji taki jak rejestr w zasadzie nie może wywołać skutku w postaci ograniczenia konkurencji w rozumieniu art. 81 ust. 1 WE.
O ile bowiem w tych okolicznościach podobne systemy mogą zmniejszyć niepewność co do ryzyka niedotrzymania warunków umów przez
podmioty ubiegające się o kredyt, nie mogą one jednak zmniejszyć niepewności co do ryzyka właściwego konkurencji. W ten sposób
każdy podmiot gospodarczy działałby normalnie w niezależny i autonomiczny sposób w chwili przyjęcia określonego zachowania,
biorąc pod uwagę ryzyko przedstawiane przez podmioty ubiegające się o kredyt. W przeciwieństwie do twierdzeń Ausbanc, z samego
istnienia takiej wymiany informacji kredytowych nie można automatycznie wnioskować, że wymiana ta może prowadzić do ewentualnego
zbiorowego zachowania antykonkurencyjnego, jak przykładowo do zablokowania niektórych potencjalnych kredytobiorców.
Ponadto, jak słusznie podkreślił rzecznik generalny w pkt 56 opinii, w związku z tym, że ewentualne kwestie dotyczące wrażliwych
danych osobowych nie podlegają jako takie prawu konkurencji, mogą być one rozstrzygnięte na podstawie właściwych przepisów
o ochronie tych danych. Z akt sprawy zawisłej przed sądem krajowym wynika, że na podstawie przepisów znajdujących zastosowanie
do rejestru zainteresowani konsumenci mogą na podstawie prawa hiszpańskiego sprawdzić i w razie potrzeby dokonać zmiany, a nawet
usunąć dotyczące ich dane.
W przedmiocie stosowania art. 81 ust. 3 WE
Jedynie w przypadku stwierdzenia przez sąd krajowy, w świetle rozważań przedstawionych w pkt 58–62 niniejszego wyroku, że
w niniejszym przypadku występuje ograniczenie konkurencji w rozumieniu art. 81 ust. 1 WE, konieczne byłoby dokonanie przez
ten sąd analizy z punktu widzenia postanowień art. 81 ust. 3 WE w celu rozstrzygnięcia sporu przed sądem krajowym.
Stosowanie wyjątku przewidzianego w art. 81 ust. 3 WE uzależnione jest od kumulatywnego spełnienia czterech przesłanek przedstawionych
w tym postanowieniu. Po pierwsze, sporne porozumienie musi przyczyniać się do polepszenia produkcji lub dystrybucji danych
produktów lub usług bądź do popierania postępu technicznego lub gospodarczego. Po drugie, dla użytkowników musi być zastrzeżona
słuszna część zysku, który z tego wynika, po trzecie – porozumienie to nie może nakładać na zainteresowane przedsiębiorstwa
ograniczeń, które nie są niezbędne do osiągnięcia tych celów, oraz po czwarte, porozumienie to nie może dawać przedsiębiorstwom
możliwości eliminowania konkurencji w stosunku do znacznej części danych produktów (zob. podobnie wyroki z dnia 17 stycznia
1984 r. w sprawach połączonych 43/82 i 63/82 VBVB i VBBB przeciwko Komisji, Rec. str. 19, pkt 61 oraz ww. wyrok w sprawie
Remia i in. przeciwko Komisji, pkt 38).
Z akt sprawy, a w szczególności z pytania drugiego postawionego przez sąd krajowy wynika, że sąd ten zmierza do uzyskania
odpowiedzi Trybunału, w szczególności w odniesieniu do drugiego z powyższych warunków, przewidującego zastrzeżenie dla użytkowników
słusznej części zysku, który wynika z danego porozumienia, decyzji lub uzgodnionej praktyki. Sąd ten zastanawia się bowiem
w istocie nad kwestią, czy w przypadku nieodniesienia korzyści z rejestru przez wszystkich użytkowników, w dalszym ciągu mógłby
on podlegać zwolnieniu przewidzianemu w art. 81 ust. 3 WE.
Poza potencjalnymi skutkami przedstawionymi w pkt 55 i 56 niniejszego wyroku, rejestry tego rodzaju jak ten będący przedmiotem
postępowania przed sądem krajowym mogą pomagać w zapobieganiu przypadkom nadmiernego zadłużenia po stronie konsumentów kredytów
oraz co do zasady pociągać za sobą zwiększoną ogólną dostępność kredytów. W przypadku ograniczania przez rejestr konkurencji
w rozumieniu art. 81 ust. 1 WE wspomniane obiektywne korzyści gospodarcze mogłyby kompensować niedogodności ewentualnego ograniczenia;
a zbadanie tego należałoby w takim przypadku do sądu krajowego.
Co do zasady nie można oczywiście wykluczyć, jak zdaje się sugerować Ausbanc, że niektóre podmioty ubiegające się o kredyt
spotkają się z podwyższeniem stopy procentowej lub nawet odmową udzielenia kredytu z powodu istnienia takich rejestrów.
Jednakże bez konieczności rozstrzygania w kwestii, czy takie podmioty ubiegające się o kredyt odniosłyby jednak korzyść z ewentualnych
skutków uregulowań w zakresie kredytu lub z ochrony przed nadmiernym zadłużeniem, powyższa okoliczność sama w sobie nie mogłaby
przeszkodzić w spełnieniu warunku, zgodnie z którym słuszna część zysku zastrzeżona jest dla użytkowników.
W świetle art. 81 ust. 3 WE należy bowiem wziąć pod uwagę korzystny charakter wpływu na wszystkich konsumentów na rynkach
właściwych, nie zaś wpływ na każdego członka tej grupy konsumentów.
Należy ponadto podkreślić, że jak wynika z pkt 55 i 67 niniejszego wyroku, rejestry tego rodzaju jak ten będący przedmiotem
postępowania przed sądem krajowym w odpowiednich warunkach mogą spowodować zwiększoną dostępność kredytu, w tym także dla
tych podmiotów ubiegających się o kredyt, wobec których stopy procentowe mogłyby być nadmierne w braku właściwej wiedzy po
stronie wierzycieli na temat indywidualnej sytuacji wnioskodawców.
W świetle całości powyższych rozważań na postawione pytania należy udzielić następującej odpowiedzi:
–        Artykuł 81 ust. 1 WE należy interpretować w ten sposób, że taki system wymiany informacji kredytowej jak rejestr co do zasady
nie wywołuje skutku w postaci ograniczenia konkurencji w rozumieniu tego postanowienia, jeżeli rynek lub rynki właściwe nie
są w dużym stopniu skoncentrowane, system nie umożliwia zidentyfikowania wierzycieli, a warunki dostępu i korzystania z tego
systemu przez instytucje finansowe nie są dyskryminacyjne pod względem prawnym i faktycznym.
–        W przypadku gdy taki system wymiany informacji kredytowych jak wspomniany rejestr ogranicza konkurencję w rozumieniu art. 81
ust. 1 WE, zastosowanie zwolnienia przewidzianego w ust. 3 tego artykułu uzależnione jest od kumulatywnego spełnienia czterech
przesłanek przedstawionych w tym postanowieniu. Do sądu krajowego należy zbadanie, czy zostały one spełnione. W celu spełnienia
przesłanki odnoszącej się do zastrzeżenia dla użytkowników słusznej części zysku co do zasady nie jest wymagane, by każdy
konsument odniósł indywidualną korzyść z danego porozumienia, decyzji lub uzgodnionej praktyki. Jest natomiast konieczne,
aby ogólny wpływ na konsumentów na właściwych rynkach był korzystny.

W przedmiocie kosztów
Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej
przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi,
inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:
1)
Artykuł 81 ust. 1 WE należy interpretować w ten sposób, że system wymiany informacji kredytowej między instytucjami finansowymi
tego rodzaju jak rejestr informacji dotyczących wypłacalności klientów będący przedmiotem postępowania przed sądem krajowym
co do zasady nie wywołuje skutku w postaci ograniczenia konkurencji w rozumieniu tego postanowienia, jeżeli rynek lub rynki
właściwe nie są w dużym stopniu skoncentrowane, system ten nie umożliwia zidentyfikowania wierzycieli, a warunki dostępu i korzystania
z tego systemu przez instytucje finansowe nie są dyskryminacyjne pod względem prawnym i faktycznym.
2)
W przypadku gdy taki system wymiany informacji kredytowych jak wspomniany rejestr ogranicza konkurencję w rozumieniu art. 81
ust. 1 WE, zastosowanie zwolnienia przewidzianego w ust. 3 tego artykułu uzależnione jest od kumulatywnego spełnienia czterech
przesłanek przedstawionych w tym postanowieniu. Do sądu krajowego należy zbadanie, czy zostały one spełnione. W celu spełnienia
przesłanki odnoszącej się do zastrzeżenia dla użytkowników słusznej części zysku co do zasady nie jest wymagane, by każdy
konsument odniósł indywidualną korzyść z danego porozumienia, decyzji lub uzgodnionej praktyki. Jest natomiast konieczne,
aby ogólny wpływ na konsumentów na właściwych rynkach był korzystny.
Podpisy
*
Język postępowania: hiszpański.