CELEX: 61994CJ0295
Konserves af dyrkede champignon
Foranstaltninger til forvaltning af markedet

Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 22. september 1994, indgaaet til Domstolen den 4. november 1994, har Finanzgericht Hamburg i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt et praejudicielt spoergsmaal vedroerende gyldigheden af Raadets forordning (EOEF) nr. 1796/81 af 30. juni 1981 om foranstaltninger i forbindelse med indfoersel af champignonkonserves (EFT L 183, s. 1, herefter "den omtvistede forordning").
2 Spoergsmaalet er blevet rejst under en tvist mellem selskabet Huepeden & Co. KG (herefter "Huepeden") og Hauptzollamt Hamburg-Jonas (herefter "Hauptzollamt") vedroerende betalingen af det tillaegsbeloeb, som Hauptzollamt har opkraevet dels i medfoer af Raadets forordning (EOEF) nr. 1697/79 af 24. juli 1979 om opkraevning af import- og eksportafgifter, der ikke er opkraevet hos debitor for varer, der er angivet til en toldprocedure, som medfoerer en forpligtelse til at betale saadanne afgifter (EFT L 197, s. 1), dels i medfoer af den omtvistede forordning.
Faellesskabets forskrifter
3 Foer vedtagelsen af den omtvistede forordning havde Kommissionen vedtaget forordning (EOEF) nr. 3429/80 af 29. december 1980 om fastsaettelse af beskyttelsesforanstaltninger vedroerende indfoersel af champignonkonserves (EFT L 358, s. 66). Ved denne forordning, som var udstedt i henhold til Raadets forordning (EOEF) nr. 516/77 af 14. marts 1977 om den faelles markedsordning for produkter forarbejdet paa basis af frugt og groentsager (EFT L 73, s. 1), navnlig forordningens artikel 14, blev importkontingentet for champignonkonserves fra tredjelande for kvartalet mellem den 1. januar og den 31. marts 1981 fastsat til 7 196 tons. I medfoer af forordningen blev der endvidere indfoert foranstaltninger til kontrol med indfoerslerne ved udstedelse af importlicenser, ligesom der blev opkraevet et tillaegsbeloeb paa 175 ECU pr. 100 kg netto for det tilfaelde, at de maengder champignonkonserves fra tredjelande, som blev bragt i fri omsaetning i Faellesskabet, oversteg den maengde, der var fastsat i forordningen.
4 For det efterfoelgende kvartal mellem den 1. april og den 30. juni 1981 vedtog Kommissionen forordning (EOEF) nr. 796/81 af 27. marts 1981 om fastsaettelse af beskyttelsesforanstaltninger vedroerende indfoersel af champignonkonserves (EFT L 82, s. 8), der ligeledes var udstedt i henhold til artikel 14 i forordning nr. 516/77. Ved denne forordning blev importkontingentet fastsat til 7 618 tons, ligesom det blev fastsat, at der skulle opkraeves et tillaegsbeloeb paa 175 ECU pr. 100 kg netto, saafremt denne maengde blev overskredet.
5 For kvartalet mellem den 1. juli og den 30. september 1981 blev importkontingentet fastsat til 5 736 tons ved Kommissionens forordning (EOEF) nr. 1755/81 af 30. juni 1981 om fastsaettelse af beskyttelsesforanstaltninger vedroerende indfoersel af konserves fremstillet af dyrkede svampe (EFT L 175, s. 23), der ligeledes var udstedt i henhold til artikel 14 i forordning nr. 516/77, ligesom det blev fastsat, at der skulle opkraeves et tillaegsbeloeb paa 160 ECU pr. 100 kg netto, saafremt denne maengde blev overskredet.
6 Denne forordning blev efterfulgt af den i sagen omtvistede forordning, som i modsaetning til Kommissionens foregaaende forordninger ikke er udstedt i henhold til artikel 14 i forordning nr. 516/77, men i henhold til artikel 13, stk. 2, hvori de foreskrevne foranstaltninger ikke betegnes som "beskyttelsesforanstaltninger", men som "foranstaltninger til forvaltning af markedet". Desuden blev importkontingentet ved forordningens artikel 3 fastsat til 34 750 tons pr. aar, og det tillaegsbeloeb, som skulle opkraeves ved en overskridelse af kontingentet, blev i medfoer af forordningens artikel 2 fastsat til 160 ECU pr. 100 kg netto.
7 Ved domme af 16. oktober 1991 i sag C-24/90, Werner Faust (Sml. I, s. 4905) og i sag C-25/90, Wuensche (Sml. I, s. 4939) samt i sag C-26/90, Wuensche (Sml. I, s. 4961), fastslog Domstolen, at artikel 1 i forordning nr. 3429/80, nr. 796/81 og nr. 1755/81 var ugyldige for saa vidt angaar stoerrelsen af den fastsatte tillaegsafgift, idet den var i strid med proportionalitetsprincippet. Derimod udtalte Domstolen sig ikke om gyldigheden af den i sagen omtvistede forordning.
8 For at opfylde disse domme vedtog Kommissionen forordning (EOEF) nr. 2163/92 af 30. juli 1992 om opkraevning af et tillaegsbeloeb som fastsat ved forordning (EOEF) nr. 3429/80, (EOEF) nr. 796/81 og (EOEF) nr. 1755/81 om fastsaettelse af beskyttelsesforanstaltninger vedroerende indfoersel af konserves fremstillet af dyrkede svampe (EFT L 217, s. 16), hvorved den med tilbagevirkende gyldighed nedsatte det tillaegsbeloeb, der var fastsat i de tre forordninger vedroerende beskyttelsesforanstaltninger over for de indfoersler, som blev foretaget mellem den 1. januar og den 30. september 1981, til 105 ECU pr. 100 kg netto.
9 Forordning nr. 2163/92 omfattede ikke det tillaegsbeloeb, der var fastsat ved den i sagen omtvistede forordning. Stoerrelsen af det tillaegsbeloeb, som var fastsat til 160 ECU pr. 10 kg netto ved den omtvistede forordning, blev dermed opretholdt.
Tvisten i hovedsagen
10 I juli og december 1987 indfoerte Huepeden flere partier champignonkonserves fra Kina til Tyskland. Efter afslutningen af toldformaliteterne i forbindelse med varernes overgang til fri omsaetning viste det sig, at Huepeden ikke kunne fremlaegge gyldig importlicens for et parti, der var indfoert i juli 1987, og for to andre partier, som var indfoert i december s.aa. Hauptzollamt opkraevede herefter i medfoer af den omtvistede forordning et tillaegsbeloeb af Huepeden paa 165 467,13 DM.
11 Efter at Huepeden forgaeves havde klaget, anlagde selskabet sag ved Finanzgericht Hamburg, hvorunder det anfaegtede den omtvistede forordnings gyldighed med den begrundelse, at den maatte vaere i strid med proportionalitetsprincippet.
12 Da Finanzgericht fandt, at tvistens afgoerelse var afhaengig af, om den omtvistede forordning var gyldig, har retten besluttet at udsaette sagen og at forelaegge Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
"Er artikel 2, stk. 1, i Raadets forordning (EOEF) nr. 1796/81 af 30. juni 1981 gyldig?"
Det forelagte spoergsmaal
13 Med spoergsmaalet oensker den nationale ret i det vaesentlige oplyst, om stoerrelsen af det tillaegsbeloeb, som er fastsat i den omtvistede forordning, er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.
14 Efter Domstolens faste praksis foelger det af proportionalitetsprincippet, at lovligheden af foranstaltninger, hvorved de erhvervsdrivende paalaegges oekonomiske byrder, er betinget af, at foranstaltningerne er egnede til og noedvendige for at naa de maal, der lovligt forfoelges med de paagaeldende bestemmelser. Saafremt der er mulighed for at vaelge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vaelges, og byrderne maa ikke vaere uforholdsmaessige i forhold til de tilsigtede maal (jf. bl.a. dom af 11.7.1989, sag 265/87, Schraeder, Sml. s. 2237, praemis 21).
15 Formaalet med den omtvistede forordning maa derfor foerst undersoeges, hvorefter det maa afgoeres, om foranstaltningerne er egnede og opfylder kravet om forholdsmaessighed.
16 Den omtvistede forordning har hjemmel i forordning nr. 516/77, navnlig artikel 13, stk. 2, hvorefter anvendelse af enhver kvantitativ restriktion eller af foranstaltninger med tilsvarende virkning er forbudt i samhandelen med tredjelande, medmindre Raadet bestemmer andet.
17 Ifoelge foerste og fjerde betragtning til den omtvistede forordning har denne til formaal at indfoere foranstaltninger til forvaltning af markedet for champignonkonserves for at beskytte det mod forstyrrelser som foelge af indfoersler fra tredjelande.
18 Det anfoeres i forordningens tredje betragtning, at det havde vist sig, at de tidligere af Kommissionen trufne beskyttelsesforanstaltninger paa grund af deres karakter ikke var det mest hensigtsmaessige middel til at afhjaelpe situationen.
19 Saaledes som formaalet hermed er beskrevet i den omtvistede forordning, findes kravet om opkraevning af et tillaegsbeloeb i det tilfaelde, hvor det tilladte kontingent overskrides, at vaere en egnet og noedvendig foranstaltning til formaalets gennemfoerelse.
20 Hvad angaar tillaegsbeloebets stoerrelse maa det fremhaeves, at det blev fastsat til et fast beloeb paa 160 ECU pr. 100 kg netto uden graduering efter varernes kvalitet og de omstaendigheder, hvorunder de indfoeres. Desuden blev beloebet praktisk talt fastsat til samme stoerrelse som i henhold til Kommissionens foregaaende forordninger, hvorved der blev indfoert beskyttelsesforanstaltninger, og beloebet svarer, som det fremgaar af sagens akter, til omkring 150% af vaerdien af dyrkede champignoner af tredje kvalitetsklasse.
21 Det maa herefter undersoeges, om tillaegsbeloebets stoerrelse bryder med kravet om overholdelse af proportionalitetsprincippet.
22 Til stoette for, at den omtvistede forordning er gyldig, har Raadet og Kommissionen gjort gaeldende, at de grunde, der foranledigede Domstolen til at underkende Kommissionens tre foregaaende forordninger, ikke har gyldighed for den omtvistede forordning paa grund af de forskelle, som denne forordning udviser i forhold til de forordninger, der blev kendt ugyldige. I den forbindelse henviser de til, at den omtvistede forordning ikke blev vedtaget i henhold til artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 516/77, hvorfor artikel 2, stk. 2, i Raadets forordning (EOEF) nr. 521/77 af 14. marts 1977 om naermere fastsaettelse af gennemfoerelsesbestemmelser vedroerende beskyttelsesforanstaltninger for produkter forarbejdet paa basis af frugt og groentsager (EFT L 73, s. 28) ikke finder anvendelse. Ifoelge denne sidste regel, som er en saerregel til anvendelse af proportionalitetsprincippet, kan de foranstaltninger, der vedtages i henhold til artikel 14 i forordning nr. 516/77, kun traeffes i det omfang og for den varighed, som er strengt noedvendig. Foelgelig behoevede den omtvistede forordning blot at vaere i overensstemmelse med det almindelige proportionalitetsprincip, der ikke stiller saa strenge krav som artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 521/77.
23 Dette argument maa forkastes. Uanset Raadets og Kommissionens ° i oevrigt korrekte ° betragtninger om, at artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 521/77 ikke finder anvendelse, har de nemlig selv erkendt, at det almindelige proportionalitetsprincip finder anvendelse.
24 Endvidere har Raadet og Kommissionen anfoert, at den omstaendighed, at den omtvistede forordning ikke indfoerte midlertidige beskyttelsesforanstaltninger, men varige foranstaltninger til forvaltning af markedet, hindrer en underkendelse af den af de samme grunde som dem, Domstolen henviste til i foernaevnte domme i sagerne Werner Faust og Wuensche.
25 Ogsaa denne argumentation maa forkastes. Det fremgaar nemlig af den omtvistede forordning, at de foranstaltninger, som blev indfoert i henhold hertil, i det vaesentlige er identiske med de beskyttelsesforanstaltninger, der tidligere blev indfoert ved Kommissionens forordninger. Den omtvistede forordning adskiller sig saaledes ikke grundlaeggende fra forordning nr. 3429/80, nr. 796/81 og nr. 1755/81, hverken i henseende til sit formaal, som er at beskytte Faellesskabets marked, eller i henseende til den teknik, forordningen anvender ° og som bestaar i fastsaettelse af importkontingenter, importkontrol ved udstedelse af importlicenser og fastsaettelse af et tillaegsbeloeb i tilfaelde af overskridelse af den fastsatte maengde ° i hvilken forbindelse det er uden betydning, at foranstaltningerne benaevnes forskelligt.
26 Herved bemaerkes endvidere, at en fast afgift som den i den omtvistede forordning foreskrevne, der fastsaettes til et relativt hoejt beloeb, og som opkraeves af alle de erhvervsdrivende, der overskrider de fastsatte maengder, uanset om denne overskridelse beror paa manglende paapasselighed eller en svigagtig adfaerd, er for vidtgaaende, da den gaar ud over formaalet med forordningen, som er at beskytte Faellesskabets marked, og da den straffer importoererne. Under disse forhold maa proportionalitetsprincippet antages at vaere tilsidesat.
27 Raadet og Kommissionen har heroverfor indvendt, at det for at vurdere, om foranstaltningen opfylder kravene til forholdsmaessighed, ikke er tilstraekkeligt at undersoege tillaegsbeloebenes stoerrelse, men at man ogsaa maa se paa den ordning som helhed, der blev indfoert ved forordningen, samt paa forholdet mellem fastsaettelsen af beloebene og af de maengder, som kunne indfoeres afgiftsfrit. I den forbindelse anfoerer Raadet og Kommissionen endvidere, at den omtvistede forordning er mindre bebyrdende for de erhvervsdrivende end Kommissionens foregaaende forordninger, fordi den maengde, som blev fritaget for erlaeggelse af tillaegsbeloebet ° hvilken maengde ifoelge de naevnte forordninger udgjorde omkring 27 000 tons for 1981 ° laa taet op ad den maengde, der var fastsat i den omtvistede forordning, og som udgjorde 37 000 tons i de efterfoelgende aar. Det var derfor berettiget at fastholde tillaegsbeloebet paa 160 ECU/100 kg netto. Raadet har tilfoejet, at den omstaendighed, at de i den omtvistede forordning foreskrevne foranstaltninger var varige og ikke midlertidige som de tidligere trufne foranstaltninger, gav de erhvervsdrivende mulighed for at planlaegge deres virksomhed, og derfor gjorde det berettiget at fastsaette tillaegsbeloebet paa et hoejt niveau.
28 Disse argumenter kan ikke tiltraedes. Bortset fra, at de maengder, som er fritaget for tillaegsbeloebet, ikke anfaegtes under hovedsagen, viser den omstaendighed, at disse maengder blev forhoejet, tvaertimod, at truslen for en markedsforstyrrelse ikke var saerlig alvorlig, saaledes som generaladvokaten har fremhaevet i punkt 27 i sit forslag til afgoerelse. Desuden kan den omstaendighed, at varige foranstaltninger, saasom de i sagen omhandlede foranstaltninger til forvaltning af markedet, goer det lettere for importoererne at planlaegge deres langsigtede virksomhed, end naar foranstaltningerne er midlertidige, ikke retfaerdiggoere, at en afgift fastsaettes paa et helt ekstremt hoejt niveau. Foelgelig var det ikke berettiget at fastholde tillaegsbeloebet paa det samme niveau, som var fastsat i de forordninger fra Kommissionen, hvorved der tidligere var blevet indfoert beskyttelsesforanstaltninger.
29 Endvidere har Raadet og Kommissionen gjort gaeldende, at proportionalitetsprincippet blev overholdt i forbindelse med vedtagelsen af den omtvistede forordning, da det omhandlede tillaegsbeloeb er en mindre restriktiv foranstaltning for samhandelen end et totalforbud mod indfoersler, hvilket Raadet kunne have indfoert under hensyn til den vide skoensbefoejelse, det har paa omraadet for den faelles landbrugspolitik.
30 Dette argument kan ikke tiltraedes. Formaalet med den omtvistede forordning var nemlig ikke helt at udelukke adgangen til at indfoere varer ud over en bestemt maengde, men at goere det muligt at udstede importlicenser mod betaling af et tillaegsbeloeb, selv om de paagaeldende indfoersler oversteg de fastsatte maengder (jf. dom af 12.6.1984, sag 345/82, Wuensche, Sml. s. 1995, praemis 25). Naar Raadet i forordningen havde valgt den sidstnaevnte loesning, skulle proportionalitetsprincippet ogsaa overholdes.
31 Raadet har endvidere anfoert, at det var noedvendigt at fastsaette tillaegsbeloebet paa et hoejt niveau for at sikre effektiviteten af de foranstaltninger til forvaltning af markedet, som blev fastsat ved den omtvistede forordning.
32 Herom bemaerkes, at Raadet ganske vist havde et vist skoen ved fastsaettelsen af tillaegsbeloebets stoerrelse, men at beloebet ikke maatte fastsaettes saa hoejt, at det ville svare til at udstede et forbud. Forordningens formaal var nemlig ikke at forbyde alle indfoersler, der oversteg de fastsatte maengder, men at beskytte Faellesskabets marked for champignoner mod forstyrrelser, som skyldtes excessive indfoersler fra tredjelande.
33 Endvidere har Kommissionen gjort gaeldende, at tillaegsbeloebets stoerrelse var berettiget, fordi beloebet svarede til kostprisen for champignoner af foerste sortering, og at begrundelsen herfor var, at de indfoersler, som oversteg de fastsatte maengder, navnlig vedroerte denne type champignon.
34 Ogsaa denne argumentation maa forkastes. Som generaladvokaten har fremhaevet i punkt 31 i sit forslag til afgoerelse, udgoer stoerrelsen af det tillaegsbeloeb, som blev fastsat ved den omtvistede forordning, og som svarer til kostprisen for faellesskabsproducerede champignoner af foerste kvalitetsklasse, nemlig mindst 100% af produktionsomkostningerne for disse indfoerte champignoner.
35 Endvidere boer det fremhaeves, som Kommissionen har erkendt, at tillaegsbeloebet blev fastsat ved den omtvistede forordning paa grundlag af omkostningerne for faellesskabsproducerede champignoner af foerste sortering. Foelgelig har fastsaettelsen af tillaegsbeloebets stoerrelse haft betydelig mere negative virkninger for indfoerte champignoner fra tredjelande af ringere kvalitetsklasser og har derfor i meget vaesentlig grad oversteget omkostningerne for faellesskabsproducerede champignoner af ringere kvalitetsklasser. Raadet har derfor ved at fastsaette tillaegsbeloebet til et hoejere niveau end det, der er noedvendigt for at opfylde forordningens formaal, aabenbart overskredet sin skoensbefoejelse, hvorved det har tilsidesat proportionalitetsprincippet.
36 Kommissionen har tillige anfoert, at det i den omtvistede forordning fastsatte tillaegsbeloeb ikke har moedt nogen protester fra tredjelande i forbindelse med forhandlingerne inden for rammerne af Uruguay-runden.
37 Dette argument er irrelevant, da den omstaendighed, at der ikke er kommet nogen reaktioner fra tredjelande vedroerende tillaegsbeloebets stoerrelse, ikke kan have nogen indflydelse paa, om dette beloeb er foreneligt med faellesskabsretten, herunder isaer med proportionalitetsprincippet.
38 Endelig har Kommissionen haevdet, at det er meget vanskeligt for den at graduere tillaegsbeloebet efter champignonernes kvalitet, navnlig fordi der mangler en raekke holdepunkter, som goer det muligt at foretage en saadan graduering.
39 Herom bemaerkes, at selv om disse vanskeligheder maatte anses for reelle, ville de ikke retfaerdiggoere, at tillaegsbeloebet fastsaettes til et niveau, som ligger uden for det, som Raadet kan fastsaette i medfoer af sin skoensbefoejelse.
40 Af samtlige de anfoerte grunde maa det forelagte spoergsmaal besvares med, at den omtvistede forordnings artikel 2, stk. 1, er ugyldig for saa vidt angaar stoerrelsen af det fastsatte tillaegsbeloeb.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
41 De udgifter, der er afholdt af Raadet for Den Europaeiske Union og Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
vedroerende det spoergsmaal, der er forelagt af Finanzgericht Hamburg ved kendelse af 22. september 1994, for ret:
Artikel 2, stk. 1, i Raadets forordning (EOEF) nr. 1796/81 af 30. juni 1981 om foranstaltninger i forbindelse med indfoersel af champignonkonserves er ugyldig for saa vidt angaar stoerrelsen af det fastsatte tillaegsbeloeb.