CELEX: 61993CJ0384
Fri udveksling af tjenesteydelser
EØF-traktatens artikel 59
forbud mod telefonsalg af finansielle tjenesteydelser

1 Ved kendelse af 28. april 1993 indgaaet til Domstolen den 6. august 1993 har College van Beroep voor het Bedrijfsleven (herefter benaevnt "College van Beroep") i medfoer af EOEF-traktatens artikel 177 forelagt Domstolen en raekke praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af EOEF-traktatens artikel 59.
2 Spoergsmaalene er blevet rejst under en sag anlagt af Alpine Investments BV til proevelse af et forbud udstedt af det nederlandske Finansministerium mod at tage telefonisk kontakt med private for at tilbyde dem visse finansielle tjenesteydelser, hvis den potentielle kunde ikke forudgaaende skriftligt har samtykket i en saadan fremgangsmaade (den saakaldte "cold calling").
3 Sagsoeger i hovedsagen, Alpine Investments BV (herefter benaevnt "Alpine Investments"), er et nederlandsk selskab etableret i Nederlandene og specialiseret i vareterminskontrakter.
4 De parter, der indgaar en vareterminskontrakt, forpligter sig til at koebe eller saelge en vis maengde varer af en vis kvalitet til en pris og paa et tidspunkt, der fastlaegges ved kontraktindgaaelsen. De har imidlertid ikke til hensigt rent faktisk at modtage eller levere varerne, men indgaar udelukkende kontrakten for at drage fordel af udsving i priserne mellem tidspunktet for kontraktens indgaaelse og den maaned, hvori der skal ske levering, hvilket er muligt paa terminsmarkedet, saafremt man foer leveringsmaaneden foretager den modsatte operation.
5 Alpine Investments tilbyder tre typer tjenesteydelser inden for vareterminsmarkedet: "managed accounts", "semi-managed accounts" og "non-managed accounts", hvorved kundernes ordrer placeres hos maeglere paa vareterminsmarkedet saavel inden for som uden for Faellesskabet. Alpine Investment havde kunder ikke blot i Nederlandene, men ogsaa i Belgien, Frankrig og Det Forenede Kongerige. Selskabet var dog udelukkende etableret i Nederlandene.
6 Paa tidspunktet for hovedsagens faktiske omstaendigheder var finansielle tjenesteydelser i Nederlandene reguleret i Wet Effectenhandel af 30. oktober 1985 (lov om handel med vaerdipapirer, herefter benaevnt "WEH"). Lovens artikel 6, stk. 1, forboed enhver formidling af handel med vaerdipapirer uden forudgaaende autorisation. Finansministeren kunne under visse omstaendigheder give tilladelse til afvigelse fra dette forbud. Ifoelge artikel 8, stk. 2, kunne tilladelsen "vaere underlagt begraensninger og ledsaget af bestemte forskrifter med henblik paa at bekaempe uoenskede udviklinger inden for handelen med vaerdipapirer".
7 Den 6. september 1991 gav sagsoegte i hovedsagen, finansministeren, Alpine Investments fritagelse, der indebar, at selskabet kunne placere ordrer hos en bestemt maegler, Merill Lynch Inc. I fritagelsen blev det praeciseret, at Alpine Investments skulle indrette sig efter de regler, som finansministeren i naermeste fremtid maatte udstede vedroerende Alpine Investments kontakt med potentielle kunder.
8 Den 1. oktober 1991 forboed finansministeren generelt formidlere af vaerdipapirer paa vareterminsmarkedet uden for boersen at henvende sig til potentielle kunder ved "cold calling".
9 Ifoelge den nederlandske regering blev forbuddet udstedt efter adskillige klager til finansministeren i loebet af 1991 fra investorer, som havde afgivet uheldige ordrer inden for omraadet. Eftersom klagerne for en dels vedkommende hidroerte fra investorer fra andre medlemsstater, blev forbuddet af hensyn til den nederlandske finanssektors omdoemme udstrakt til at gaelde tjenesteydelser udbudt fra Nederlandene i andre medlemsstater.
10 Under disse omstaendigheder forboed finansministeren den 12. november 1991 Alpine Investments telefonisk eller ved personlig henvendelse at saette sig i forbindelse med potentielle kunder, dersom disse ikke forinden udtrykkeligt skriftligt havde givet tilladelse til en saadan fremgangsmaade.
11 Alpine Investments klagede over ministerens forbud mod, at firmaet praktiserede "cold calling". Da fritagelsen efterfoelgende den 14. januar 1992 blev afloest af en fritagelse til at indgive ordrer til en anden maegler, Rodham & Renshaw Inc., men ligeledes underlagt forbud mod "cold calling", indbragte Alpine Investments den 13. februar 1992 en fornyet klage.
12 Finansministeren afviste ved beslutning af 29. april 1992 Alpine Investments' klage. Den 26. maj 1992 indbragte Alpine Investments sagen for College van Beroep.
13 Da Alpine Investments bl.a. har gjort gaeldende, at forbuddet mod "cold calling" er i strid med EOEF-traktatens artikel 59 i det omfang, det vedroerer potentielle kunder i andre medlemsstater end Nederlandene, har College van Beroep forelagt Domstolen en raekke praejudicielle spoergsmaal om fortolkning af denne bestemmelse:
"1) Skal EOEF-traktatens artikel 59 fortolkes saaledes, at den ogsaa omfatter tjenesteydelser, som tjenesteyderen fra sin etableringsmedlemsstat telefonisk tilbyder (potentielle) kunder i en anden medlemsstat og ogsaa senere udfoerer fra etableringsmedlemsstaten?
2) Tager bestemmelserne i den naevnte artikel ogsaa sigte paa bestemmelser og/eller begraensninger, som i en tjenesteyders etableringsmedlemsstat gaelder for den lovlige udoevelse af de paagaeldende erhverv eller den paagaeldende virksomhed, men ikke, eller i hvert fald ikke paa samme maade og i samme omfang, gaelder for udoevelsen af hvervet eller virksomheden i den medlemsstat, hvor (potentielle) modtagere af den paagaeldende tjenesteydelse er hjemmehoerende, og som derfor for tjenesteyderen ° naar denne tilbyder sine tjenesteydelser til (potentielle) kunder, der er hjemmehoerende i en anden medlemsstat ° kan udgoere hindringer, der ikke gaelder for personer, som er etableret i denne anden medlemsstat, og som udfoerer tilsvarende tjenesteydelser?
Saafremt spoergsmaal 2) svares bekraeftende:
3) a) Kan de hensyn til forbrugerbeskyttelsen og beskyttelsen af nederlandske finansielle tjenesteyderes omdoemme, som ligger til grund for en bestemmelse, der har til formaal at imoedegaa uoenskede udviklinger inden for handel med vaerdipapirer, anses for tvingende almene grunde, som berettiger en hindring som den i spoergsmaal 2) naevnte?
b) Skal en fritagelsesbestemmelse, som forbyder saakaldt "cold calling", anses for objektivt noedvendig til beskyttelse af de naevnte interesser og for at staa i rimeligt forhold til det tilstraebte maal?"
14 Indledningsvis bemaerkes, at uanset om Raadets direktiv 93/22/EOEF af 10. maj 1993 om investeringsservice i forbindelse med vaerdipapirer (EFT L 41, s. 27) maatte finde anvendelse paa vareterminsmarkedet, ligger direktivet senere end hovedsagens faktiske omstaendigheder. Dernaest finder Raadets direktiv 85/577/EOEF af 20. december 1985 om forbrugerbeskyttelse i forbindelse med aftaler indgaaet uden for fast forretningssted (EFT L 372, s. 31) efter artikel 3, stk. 2, litra e), hverken anvendelse paa aftaler indgaaet telefonisk eller paa aftaler vedroerende vaerdipapirer.
15 De spoergsmaal, der er forelagt Domstolen, maa derfor udelukkende undersoeges ud fra traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser. Da Alpine Investments har udfoert ydelser mod betaling, er der efter EOEF-traktatens artikel 60 tale om tjenesteydelser.
16 Med sit foerste og andet spoergsmaal oensker den forelaeggende ret i det vaesentligste oplyst, om forbuddet mod "cold calling" er omfattet af traktatens artikel 59. I bekraeftende fald oenskes med det tredje spoergsmaal oplyst, om forbuddet ikke desto mindre kan retfaerdiggoeres.
Det foerste spoergsmaal
17 Det foerste spoergsmaal, som den nationale ret har stillet, har to led.
18 For det foerste oenskes det oplyst, hvorvidt det er til hinder for anvendelsen af traktatens artikel 59, at de omhandlede tjenesteydelser alene udgoer tilbud uden nogen bestemt fastlagt modtager.
19 Det bemaerkes i denne forbindelse, at den frie udveksling af tjenesteydelser ville blive illusorisk, saafremt nationale bestemmelser frit kunne opstille hindringer for tilbud om tjenesteydelser. Anvendelsen af bestemmelserne om fri udveksling af tjenesteydelser kan derfor ikke skulle betinges af, at tilbuddet rettes til en paa forhaand bestemt modtager.
20 For det andet oenskes det klarlagt, om artikel 59 vedroerer tjenesteydelser, som tjenesteyderen telefonisk tilbyder personer etableret i en anden medlemsstat, og som han yder uden at forlade den medlemsstat, hvori han er etableret.
21 I det foreliggende tilfaelde rettes tilbuddene om tjenesteydelser af en tjenesteyder etableret i en medlemsstat til en modtager etableret i en anden medlemsstat. Det foelger af selve ordlyden af artikel 59, at der foelgelig er tale om en tjenesteydelse i denne bestemmelses betydning.
22 Det foerste spoergsmaal maa derfor besvares med, at traktatens artikel 59 skal fortolkes saaledes, at den omfatter tjenesteydelser, som tjenesteyderen telefonisk tilbyder potentielle modtagere etableret i andre medlemsstater, og som han yder fra den medlemsstat, hvor han er etableret.
Det andet spoergsmaal
23 Med sit andet spoergsmaal oensker den nationale dommer oplyst, om bestemmelser i tjenesteyderens etableringsmedlemsstat, hvorefter det er forbudt uden forudgaaende anmodning at rette telefonisk henvendelse om tjenesteydelser til potentielle kunder i andre medlemsstater, udgoer en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser efter traktatens artikel 59.
24 Indledningsvis understreges, at det omhandlede forbud finder anvendelse paa tjenesteydelser af graenseoverskridende karakter.
25 For at besvare den nationale rets spoergsmaal maa der tages stilling til tre forhold.
26 For det foerste maa det klarlaegges, om forbuddet mod at tage telefonisk kontakt med potentielle kunder i en anden medlemsstat uden deres forudgaaende samtykke kan udgoere en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser. Den forelaeggende ret henleder i den forbindelse Domstolens opmaerksomhed paa, at tjenesteydere, der er etableret i de medlemsstater, hvor de potentielle modtagere er bosat, ikke noedvendigvis er underlagt det samme forbud, eller i det mindste ikke paa de helt samme betingelser.
27 Det bemaerkes, at et forbud som det i hovedsagen omhandlede ikke udgoer en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser efter artikel 59, blot fordi andre medlemsstater anvender mindre strenge bestemmelser over for tilsvarende tjenesteydere etableret paa deres omraade (jf. dom af 14.7.1994, sag C-379/92, Peralta, Sml. I, s. 3453, praemis 48).
28 Derimod fratager et saadant forbud de beroerte virksomheder muligheden for hurtigt og direkte at kunne reklamere og tage kontakt med potentielle kunder i andre medlemsstater. Forbuddet er derfor egnet til at udgoere en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser af graenseoverskridende karakter.
29 For det andet maa det klarlaegges, om det kan foere til et andet resultat, at det paagaeldende forbud hidroerer fra tjenesteyderens etableringsmedlemsstat og ikke fra modtagerens.
30 Traktatens artikel 59, stk. 1, forbyder restriktioner, der hindrer den frie udveksling af tjenesteydelser inden for Faellesskabet som helhed. Denne bestemmelse vedroerer foelgelig ikke blot restriktioner i modtagermedlemsstaten, men tillige restriktioner i den medlemsstat, hvorfra ydelsen stammer. Som Domstolen gentagne gange har udtalt, kan retten til fri udveksling af tjenesteydelser paaberaabes af en virksomhed over for den stat, hvor virksomheden er etableret, naar tjenesteydelserne praesteres til modtagere, der er etableret i en anden medlemsstat (jf. dom af 27.5.1994, sag C-18/93, Corsica Ferries, Sml. I, s. 1783, praemis 30; dom i den ovenfor naevnte Peralta-sag, praemis 40; dom af 5.10.1994, sag C-381/93, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 5145, praemis 14).
31 Det foelger heraf, at forbuddet mod "cold calling" ikke falder uden for anvendelsesomraadet for traktatens artikel 59, blot fordi det er udstedt af den medlemsstat, i hvilken tjenesteyderen er etableret.
32 Endelig skal der tages stilling til visse argumenter, som er fremsat af den nederlandske regering og Det Forenede Kongerige.
33 Det goeres gaeldende, at det omhandlede forbud ikke er omfattet af anvendelsesomraadet for traktatens artikel 59, fordi det er en generel foranstaltning, der anvendes uden forskel paa alle tjenesteydelser og ikke har som virkning at give det indenlandske marked en fordel i forhold til tjenesteydere fra andre medlemsstater. Da forbuddet alene vedroerer den maade, hvorpaa tjenesteydelserne tilbydes, kan det sidestilles med de ikke-diskriminerende bestemmelser om salg, som efter Domstolens retspraksis efter Keck og Mithouard-afgoerelsen (dom af 24.11.1993, forenede sager C-267/91 og C-268/91, Sml. I, s. 6097, praemis 16) falder uden for anvendelsesomraadet for EOEF-traktatens artikel 30.
34 Denne argumentation kan ikke tiltraedes.
35 Ganske vist er et forbud som det i hovedsagen omhandlede generelt og ikke- diskriminerende og har hverken som formaal eller virkning at give de indenlandske virksomheder en fordel frem for tjenesteydere fra andre medlemsstater. Ikke desto mindre er det som ovenfor paavist (se praemis 28) egnet til at hindre den frie udveksling af tjenesteydelser af graenseoverskridende karakter.
36 Et saadant forbud kan ikke sidestilles med bestemmelser for former for salg, som efter Domstolens praksis efter Keck og Mithouard-afgoerelsen falder uden for anvendelsesomraadet for traktatens artikel 30.
37 Efter denne retspraksis er anvendelsen paa varer fra andre medlemsstater af nationale bestemmelser, som paa importmedlemsstatens omraade begraenser eller forbyder bestemte former for salg, ikke egnet til at hindre handelen mellem medlemsstaterne, forudsat at bestemmelserne for det foerste finder anvendelse paa alle beroerte erhvervsdrivende, der driver virksomhed i indlandet, og for det andet, at de saavel retligt som faktisk paavirker afsaetningen af indenlandsk fremstillede varer og varer fra andre medlemsstater paa samme maade. Begrundelsen herfor er, at en saadan anvendelse ikke kan antages at hindre de sidstnaevnte varers adgang til importmedlemsstaten eller medfoere stoerre ulemper i denne henseende end for indenlandsk fremstillede varer.
38 Et forbud som det i den foreliggende sag omhandlede hidroerer fra tjenesteyderens etableringsmedlemsstat og vedroerer ikke blot tilbud rettet til modtagere etableret i denne stat, eller som indfinder sig dér for at modtage tjenesteydelsen, men tillige tilbud rettet til modtagere paa en anden medlemsstats omraade. Forbuddet paavirker saaledes direkte adgangen til at udfoere tjenesteydelser i de andre medlemsstater. Det er derfor egnet til at hindre udvekslingen af tjenesteydelser mellem medlemsstaterne.
39 Det andet spoergsmaal maa derfor besvares med, at bestemmelser i en medlemsstat, som forbyder tjenesteydere, der er etableret dér, uopfordret at rette telefonisk henvendelse om tjenesteydelser til potentielle kunder i andre medlemsstater udgoer en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser efter traktatens artikel 59.
Det tredje spoergsmaal
40 Den nationale ret oensker med sit tredje spoergsmaal oplyst, om tvingende almene grunde berettiger forbuddet mod "cold calling", og om dette maa anses for objektivt noedvendigt og for at staa i rimeligt forhold til det tilstraebte maal.
41 Den nederlandske regering har anfoert, at forbuddet mod "cold calling" paa vareterminsmarkedet uden for boershandelen har til formaal at vaerne om den nederlandske finansielle sektors omdoemme og at beskytte den almindelige investor.
42 Det bemaerkes indledningsvis, at de finansielle sektorer spiller en vigtig rolle ved virksomhedernes finansiering, og henset til den spekulationsagtige og komplekse karakter af kontrakter paa vareterminsmarkedet bidrager velfungerende sektorer i hoej grad til at opretholde investorernes tillid. Denne tillid afhaenger isaer af de erhvervsregulerende bestemmelser, der skal skabe sikkerhed for kvalifikationer og loyale fremgangsmaader hos de formidlere af finansielle ydelser, som investorerne i saerdeleshed er afhaengige af.
43 Dertil kommer, at uagtet forbrugerbeskyttelsen paa andre medlemsstaters omraade ikke som saadan paahviler de nederlandske myndigheder, har denne beskyttelses karakter og omfang dog direkte indvirkning paa den nederlandske finansielle sektors omdoemme.
44 At opretholde denne sektors gode omdoemme kan derfor anses for en tvingende almen grund, der kan berettige restriktioner i den frie udveksling af finansielle tjenesteydelser.
45 Vedroerende spoergsmaalet om, hvorvidt den omhandlede restriktion staar i rimeligt forhold til det tilstraebte maal, erindres det, at de krav, der efter fast retspraksis stilles til tjenesteyderne, skal vaere egnet til at naa det maal, der forfoelges, og ikke gaa ud over, hvad der er noedvendigt for, at maalet naas (se dom af 25.7.1991, sag C-288/89, Collectieve Antennevoorziening Gouda, Sml. I, s. 4007, praemis 15).
46 Den nederlandske regering har med rette anfoert, at forbrugeren, som ved "cold calling" saedvanligvis er ganske uforberedt, hverken kan faa oplysninger om de indbyggede risici ved de transaktioner, der foreslaas ham, eller sammenligne prisen og kvaliteten paa de tjenesteydelser, der udbydes, med konkurrenternes tilbud. Eftersom vareterminsmarkedet i hoej grad er praeget af spekulation og vanskeligt gennemskueligt for ikke-branchekendte investorer, er det tvingende noedvendigt at beskytte dem mod de mest aggressive markedsfoeringsmetoder.
47 Alpine Investments har imidlertid gjort gaeldende, at den nederlandske regerings forbud mod "cold calling" ikke er noedvendigt, fordi ydermedlemsstaten boer forlade sig paa den kontrol, der udfoeres i modtagermedlemsstaten.
48 Dette anbringende maa forkastes. Den medlemsstat, hvorfra der telefoneres, er bedst i stand til at opstille regler for "cold calling". Selv om modtagerstaten maatte oenske at forbyde "cold calling" eller underlaegge systemet visse betingelser, er den ikke i stand til at forhindre eller kontrollere telefonopkald fra andre medlemsstater uden samarbejde med de kompetente myndigheder i denne stat.
49 Foelgelig kan det forbud mod "cold calling", som er udstedt af den medlemsstat, hvorfra der telefoneres, og som har til formaal at bevare investorernes tillid til den finansielle sektor i denne stat, ikke betragtes som uegnet til at opnaa den oenskede sikkerhed for disse sektorers uangribelighed.
50 Alpine Investments goer heroverfor desuden gaeldende, at et almindeligt forbud mod telefonsalg til potentielle kunder ikke er noedvendigt for at naa de maal, som forfoelges af de nederlandske myndigheder. En obligatorisk registrering hos maeglerselskaberne af telefonopkald uden forudgaaende anmodning ville vaere tilstraekkelig til at yde forbrugerne effektiv beskyttelse. Saadanne regler er i oevrigt vedtaget i Det Forenede Kongerige af Securities and Futures Authority.
51 Dette synspunkt kan ikke tiltraedes. Som generaladvokaten meget rigtigt har fremhaevet i punkt 88 i sit forslag til afgoerelse, indebaerer det faktum, at en medlemsstat har udstedt mindre strenge regler end en anden, ikke, at reglerne i denne medlemsstat staar i urimeligt forhold til det tilstraebte maal og derfor er uforenelige med faellesskabsretten.
52 Alpine Investments goer endelig gaeldende, at det generelle forbud mod "cold calling" ikke tager hensyn til de enkelte virksomheders adfaerd og derfor uden tvingende grund laegger en byrde paa de virksomheder, der aldrig har givet anledning til klager fra forbrugerne.
53 Dette anbringende maa ligeledes forkastes. Saafremt forbuddet mod "cold calling" blev begraenset til visse virksomheder paa grund af deres tidligere adfaerd, ville det ikke vaere tilstraekkeligt til at naa det maal at genoprette og bevare investorernes tillid til den indenlandske sektor for handel med vaerdipapirer i almindelighed.
54 Naar alt kommer til alt har de omhandlede bestemmelser en begraenset raekkevidde. For det foerste forbydes det blot at rette telefonisk eller personlig henvendelse til potentielle kunder uden disses forudgaaende skriftlige samtykke, mens de oevrige maader at tage kontakt paa stadig er tilladte. Dernaest vedroerer bestemmelserne forholdet til potentielle kunder, men ikke til de aktuelle kunder, som bevarer muligheden for skriftligt at indvillige i fornyede henvendelser. Endelig er forbuddet mod uopfordrede telefoniske henvendelser begraenset til den sektor, hvori misbrug er blevet konstateret, dvs. vareterminsmarkedet.
55 Det foelger heraf, at forbuddet mod "cold calling" ikke staar i et urimeligt forhold til det tilstraebte maal.
56 Det tredje spoergsmaal maa derfor besvares med, at traktatens artikel 59 ikke er til hinder for nationale bestemmelser, som for at bevare investorernes tillid til den indenlandske finansielle sektor forbyder uopfordret telefonisk henvendelse til potentielle kunder i andre medlemsstater med henblik paa at tilbyde tjenesteydelser vedroerende investeringer paa vareterminsmarkedet.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
57 De udgifter, der er afholdt af den belgiske regering, den nederlandske regering, den graeske regering, Det Forenede Kongerige og Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af College van Beroep voor het Bedrijfsleven ved kendelse af 28. april 1993, for ret:
1) Artikel 59 i EOEF-traktaten skal fortolkes saaledes, at den vedroerer de tjenesteydelser, som en tjenesteyder telefonisk tilbyder potentielle modtagere etableret i andre medlemsstater, og som han udfoerer fra den medlemsstat, hvori han er etableret.
2) Bestemmelser i en medlemsstat, som forbyder tjenesteydere, der er etableret dér, uopfordret at rette telefonisk henvendelse til potentielle kunder i andre medlemsstater for at tilbyde tjenesteydelser, udgoer en hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser, der er omfattet af traktatens artikel 59.
3) Traktatens artikel 59 er ikke til hinder for nationale bestemmelser som for at bevare investorernes tillid til den indenlandske finansielle sektor forbyder uopfordrede telefoniske henvendelser til potentielle kunder i andre medlemsstater med henblik paa at tilbyde dem tjenesteydelser vedroerende investeringer paa vareterminsmarkedet.