CELEX: 61987CJ0190
Controlos sanitários
Harmonização
Inspecções aquando da importação

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por despacho de 26 de Fevereiro de 1987, chegado ao Tribunal em 16 de Junho de 1987, o Bundesverwaltungsgericht colocou, ao abrigo do artigo 177.° do Tratado CEE, seis questões prejudiciais relativas à interpretação dos artigos 30.°, 189.° e 5.° do Tratado CEE, do artigo 11.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2777/75 do Conselho, de 29 de Outubro de 1975, que estabelece uma organização comum de mercado no sector da carne de aves de capoeira (JO L 282, p. 77; EE 03 F9 p. 151), e dos artigos 1.° e 2.° da Directiva 83/643 do Conselho, de 1 de Dezembro de 1983, relativa à facilitação dos controlos físicos
e das formalidades administrativas aquando do transporte de mercadorias entre Estados-membros (JO L 359, p. 8; EE 07 F3 p. 187).
2 Estas questões foram suscitadas no âmbito de um litígio que opõe a sociedade de direito neerlandês Handelsonderneming Moormann BV (adiante designada: "Moormann") ao Oberkreisdirektor des Kreises Borken (adiante designado: "Oberkreisdirektor"), apoiado pelo Vertreter des oeffentlichen Interesses, relativamente à compatibilidade com o direito comunitário das inspecções sistemáticas na fronteira a que é sujeita a carne de aves de capoeira importada dos Países Baixos para a República Federal da Alemanha.
3 De acordo com a regulamentação em vigor na República Federal, ou seja, a "Gefluegelfleischhygiene-Gesetz" (lei sobre a higiene da carne de aves de capoeira) de 12 de Julho de 1973 e o "Gefluegelfleischuntersuchungs-Verordnung" (regulamento sobre a inspecção da carne de aves de capoeira) de 3 de Novembro de 1976, na redacção que lhe foi dada por um regulamento de 27 de Julho de 1978, qualquer importação de carne fresca de aves de capoeira na República Federal da Alemanha é submetida a um processo que inclui em primeiro lugar a obrigação para o importador de declarar a mercadoria junto de um posto aduaneiro nacional de entrada competente e de aí a apresentar a fim de ser realizada a inspecção de entrada, de serem verificados os documentos que acompanham a mercadoria, a coincidência entre a mercadoria designada nos documentos e a mercadoria efectivamente importada, bem como a respectiva marcação.
4 Na sequência de uma decisão do Oberkreisdirektor de não proceder a formalidades de desalfandegamento entre as 17 e as 24 horas, o que, até então, era possível mediante pagamento de um suplemento de 50% pelas operações efectuadas, a sociedade Moormann recorreu para os órgãos jurisdicionais alemães competentes, impugnando a regulamentação alemã e alegando que a mesma viola o artigo 30.° do Tratado CEE e a Directiva 83/643.
5 Tendo-lhe sido submetido um recurso de revista interposto contra a decisão do Oberverwaltungsgericht, que tinha dado provimento à pretensão da sociedade Moormann, o Bundesverwaltungsgericht suspendeu a instância e colocou ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
"1) O conceito de 'medidas de efeito equivalente' , constante do artigo 30.° do Tratado CEE, deve interpretar-se no sentido de que nas transacções comerciais entre os Estados-membros é proibido sujeitar mercadorias que já tenham passado a fronteira do país de destino a um controlo de importação sistemático, quando este consista:
a) na obrigação imposta ao importador de declarar atempadamente cada uma das mercadorias a importar junto de um posto aduaneiro de entrada nacional competente para proceder ao controlo de importação;
b) na obrigação de apresentar a mercadoria declarada, para efeitos de controlo de importação, junto do posto aduaneiro de entrada;
c) no exame dos documentos anexos à mercadoria, em especial do certificado de aptidão para consumo exigido;
d) no exame da coincidência da mercadoria designada nos documentos anexos com a mercadoria efectivamente importada;
e) o exame da marcação obrigatória da mercadoria?
2) O conceito de 'medidas de efeito equivalente' , constante do artigo 11.°, n.° 2, segundo travessão, do Regulamento (CEE) n.° 2777/75 do Conselho, de 29 de Outubro de 1975 que estabelece uma organização comum de mercado no sector da carne de aves de capoeira deve ser interpretado de modo idêntico ao conceito constante do artigo 30.° do Tratado CEE?
3) O artigo 189.°, quarto parágrafo, ou o artigo 5.° do Tratado CEE, ou qualquer outra norma jurídica de direito comunitário (se for esse o caso, qual?) constitui base jurídica para que, em todos aqueles casos em que um Estado-membro aplicar uma disposição de direito nacional que, por força de uma directiva vinculativa emanada da Comunidade, já não poderia manter em vigor, contra um cidadão comunitário, seja dado a este último o direito de, perante a aplicação da disposição nacional pelo Estado-membro, vir invocar que tal Estado-membro não cumpriu em tempo útil a obrigação imposta pela directiva?
4) O conceito de 'controlos' contido no artigo 1.°, n.° 1, da Directiva 83/643/CEE do Conselho, de 1 de Dezembro de 1983, relativa à facilitação dos controlos físicos e das formalidades administrativas aquando do transporte de mercadorias entre Estados-membros, deve ser interpretado no sentido de que comporta:
a) a obrigação imposta ao importador de declarar atempadamente junto de uma estância nacional de entrada cada mercadoria a importar;
b) a obrigação de apresentar a mercadoria declarada à estância de entrada;
c) o exame dos documentos anexos à mercadoria, em especial do certificado de aptidão para consumo exigido;
d) o exame da coincidência da mercadoria indicada nos documentos anexos com a mercadoria efectivamente importada;
e) o exame da marcação obrigatória da mercadoria?
5) Se for de responder negativamente à quarta questão alíneas a), b), c), d) ou e):
o conceito de 'formalidades' , constante do artigo 1.°, n.° 1, da Directiva 83/643/CEE, deve ser interpretado no sentido de que comporta os exames negados na resposta à quarta questão?
6) O conceito de 'controlos' , constante do artigo 2.°, segundo travessão, da Directiva 83/643/CEE, deve ser interpretado no sentido de que os controlos na acepção do artigo 1.°, n.° 1, da mesma directiva apenas devem passar a ter lugar sob forma de controlos por amostragem, dele nada se podendo concluir quanto à questão de saber em que medida são admissíveis formalidades sistemáticas?"
6 Para mais ampla exposição da matéria de facto, da tramitação processual e das observações apresentadas ao Tribunal de Justiça, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo apenas serão retomados adiante na medida necessária à fundamentação do Tribunal.
Sobre a primeira questão
7 Para responder à primeira questão do órgão jurisdicional de reenvio, relativa à interpretação do artigo 30.° do Tratado CEE, é necessário recordar que, como é jurisprudência constante do Tribunal (ver em primeiro lugar o acórdão de 11 de Julho de 1974, Dassonville, 8/74, Recueil, p. 837), deve considerar-se como medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa, qualquer regulamentação comercial dos Estados-membros
susceptível de entravar, directa ou indirectamente, real ou potencialmente, o comércio intracomunitário.
8 Uma regulamentação nacional que estabelece uma inspecção sistemática das mercadorias à entrada no país de destino e que impõe as medidas descritas na primeira questão, é susceptível, pelas obrigações e atrasos que provoca, de tornar mais difíceis as importações e deve, por consequência, ser considerada como uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa, na acepção do artigo 30.° do Tratado CEE.
9 O Governo da República Federal da Alemanha alegou, nas suas observações escritas apresentadas perante o Tribunal, que a regulamentação alemã pode ser justificada, de acordo com o artigo 36.° do Tratado CEE, por razões de protecção da saúde e da vida das pessoas e animais.
10 Relativamente a esta afirmação, deve recordar-se que é jurisprudência constante que quando, em aplicação do artigo 100.° do Tratado, haja directivas comunitárias que estabeleçam a harmonização das medidas necessárias, inter alia, para assegurar a protecção das pessoas e dos animais, e estabeleçam processos para o controlo a nível comunitário da sua observância, o recurso ao artigo 36.° deixa de ser justificado, passando as medidas de controlo apropriadas a ser efectuadas e as medidas de protecção a ser adoptadas no âmbito traçado pela directiva de harmonização (acórdãos de 5 de Outubro de 1977, Tedeschi, 5/77,
Recueil, p. 1555, de 5 de Abril de 1979, Ratti, 148/78, Recueil, p. 1629 e de 8 de Novembro de 1979, Denkavit, 251/78, Recueil, p. 3369).
11 Como o Tribunal já decidiu no seu acórdão de 6 de Outubro de 1983 (Delhaize, 2 a 4/82, Recueil, p. 2973), a Directiva 71/118 do Conselho, de 15 de Fevereiro de 1971, relativa a problemas sanitários em matéria de comércio de carnes frescas de aves de capoeira (JO L 55, p. 23; EE 03 F4 p. 131) estabeleceu um sistema de controlo sanitário harmonizado. Este sistema de controlo sanitário harmonizado a nível comunitário baseia-se num controlo completo da mercadoria no Estado de expedição, substitui-se ao controlo do Estado de destino e destina-se a permitir a livre circulação dos produtos em causa, em condições análogas às de um mercado interno.
12 Em consequência, no domínio do comércio da carne fresca de aves de capoeira, o controlo sanitário efectuado sistematicamente aquando da passagem da fronteira deixou de poder justificar-se por considerações relativas à protecção da saúde, nos termos do artigo 36.° do Tratado.
13 Só os controlos sanitários esporádicos, efectuados pelo Estado destinatário, são admissíveis, na condição de não serem multiplicados a ponto de constituírem uma restrição disfarçada ao comércio entre os Estados-membros (ver acórdão de 6 de Outubro de 1983, Delhaize, já citado).
14 O conceito de "controlo sanitário", na acepção da Directiva 71/118, deve ser interpretado como visando todas as inspecções de natureza sanitária efectuadas por um veterinário oficial, enumeradas no anexo I da directiva e cuja realização é certificada por um veterinário oficial no certificado sanitário e no certificado de inspecção veterinária a que se referem os anexos III e IV da directiva. Abrange igualmente qualquer medida de controlo exercida pelo Estado de importação destinada a verificar que as condições sanitárias estabelecidas foram efectivamente observadas, desde que tal medida exija a intervenção de um veterinário ou de um perito em matéria sanitária.
15 Estes controlos sanitários devem ser distinguidos da verificação geral da conformidade entre as mercadorias transportadas e os documentos de acompanhamento, nomeadamente através do controlo dos documentos, ou seja, o certificado sanitário e o certificado de inspecção veterinária, que acompanham obrigatoriamente os produtos (ver acórdão de 15 de Setembro de 1976, Simmenthal, 35/76, Recueil, p. 1871).
16 Em consequência, os produtos abrangidos pela Directiva 71/118 já só podem, aquando da passagem de uma fronteira intracomunitária, ser sistematicamente objecto dos controlos de natureza administrativa aos quais estão sujeitas todas as mercadorias que cruzam a fronteira.
17 Em consequência, deve responder-se à primeira questão afirmando que constituem medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas, na acepção do artigo 30.° do Tratado
CEE, as medidas de inspecção de carnes de aves de capoeira efectuadas sistematicamente aquando da entrada no país de destino, por um veterinário ou perito em questões sanitárias. Estas medidas, uma vez que têm por objecto verificar sistematicamente o respeito das condições sanitárias estabelecidas pela Directiva 71/118, não podem ser justificadas nos termos do artigo 36.° do Tratado CEE.
Sobre a segunda questão
18 Pela sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o conceito de "medida de efeito equivalente", na acepção do artigo 11.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2777/75, deve ser interpretado da mesma forma que o conceito idêntico que figura no artigo 30.° do Tratado CEE.
19 Deve recordar-se que o artigo 11.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2777/75 se encontra inserido entre as disposições que se referem exclusivamente às trocas comerciais com terceiros Estados, ao passo que o processo principal diz respeito às trocas intracomunitárias.
20 Por conseguinte, deve responder-se à segunda questão afirmando que o artigo 11.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2777/75, que proíbe as medidas de efeito equivalente, abrange as trocas comerciais com países terceiros e não se aplica às trocas intracomunitárias.
Sobre a terceira questão
21 Pela terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio suscita o problema do fundamento do direito de um particular invocar contra um Estado-membro que não transpôs para a sua ordem jurídica, ou não o fez de forma adequada, uma directiva, uma disposição da mesma.
22 O artigo 189.°, terceiro parágrafo, do Tratado estabelece que as directivas vinculam o Estado-membro destinatário quanto ao resultado a alcançar. O artigo 5.° do Tratado obriga os Estados-membros a adoptar todas as medidas gerais ou especiais capazes de assegurar o cumprimento das obrigações decorrentes do Tratado ou resultantes de actos das instituições da Comunidade. Resulta do carácter vinculante que o terceiro parágrafo do artigo 189.° reconhece à directiva e da obrigação de cooperação enunciada no artigo 5.°, que o Estado-membro destinatário não pode subtrair-se às obrigações que a directiva lhe impõe.
23 Segundo a jurisprudência constante do Tribunal, em todos os casos em que as disposições de uma directiva são, no que respeita ao seu conteúdo, incondicionais e suficientemente precisas, tais disposições podem ser invocadas contra um Estado que se absteve de transpor a directiva, ou dela não assegurou uma transposição adequada, nos prazos fixados. Em tal hipótese, o juiz nacional deve fazer prevalecer as disposições da directiva sobre as da legislação nacional contrária (ver acórdão de 5 de Abril de 1979, Ratti, já citado).
24 Em consequência, deve responder-se à terceira questão afirmando que o direito de um particular invocar contra um Estado-membro que se absteve de transpor para a sua ordem jurídica uma directiva, ou não o fez de modo adequado, uma disposição incondicional e suficientemente precisa da mesma, encontra o seu fundamento nas disposições conjugadas dos artigos 189.°, terceiro parágrafo, e 5.° do Tratado CEE.
Sobre as quarta e quinta questões
25 Pelas quarta e quinta questões, o órgão jurisdicional nacional pretende saber se as medidas de inspecção impostas pela lei alemã devem ser consideradas como "controlos físicos" ou como "formalidades administrativas" na acepção da Directiva 83/643.
26 Esta directiva prevê certas regras para a realização dos controlos físicos das mercadorias e das formalidades administrativas requeridas aquando da passagem de uma fronteira, com o objectivo de, de acordo com os seus considerandos, reduzir o tempo de espera nas fronteiras e assegurar uma maior fluidez dos transportes de mercadorias entre os Estados-membros.
27 Uma vez que a sua finalidade consiste em tornar a passagem de uma fronteira comunitária mais fácil e em suprimir o carácter sistemático de inspecções dispendiosas, os termos da directiva devem ser interpretados de forma a que possam efectivamente contribuir para tal fim.
28 Nestas condições, o conceito de "controlos físicos" deve ser entendido como abrangendo todos os controlos efectuados por mercadoria e que implicam acção física sobre esta.
29 O conceito de "formalidades administrativas" deve ser entendido como abrangendo todas as operações que consistem na verificação dos documentos e certificados que acompanham a mercadoria e que se destinam a assegurar, mediante simples inspecção visual, a correspondência entre esta e os documentos e certificados, desde que tais operações possam ser efectuadas pelos agentes dotados de competência geral para o controlo das mercadorias na fronteira.
30 Nestas condições, deve responder-se à quarta e quinta questões afirmando que o conceito de "controlos físicos" na acepção da Directiva 83/643, deve ser interpretado como abrangendo todos os controlos efectuados por mercadoria e que implicam uma acção física sobre esta. O conceito de "formalidades administrativas" deve ser interpretado como abrangendo todas as operações que consistem na verificação dos documentos e certificados que acompanham a mercadoria e que se destinam a assegurar, mediante simples inspecção visual, que esta corresponde aos documentos e certificados, desde que tais operações possam ser efectuadas pelos agentes dotados de competência geral para o controlo das mercadorias na fronteira.
Tendo em conta estas definições, cabe ao juiz nacional decidir em que categoria devem ser incluídas as medidas referidas na quarta questão, atendendo às características das mesmas.
Sobre a sexta questão
31 Através da sexta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o artigo 2.° da Directiva 83/643 deve ser interpretado no sentido de que a regra segundo a qual os controlos só podem ter lugar por amostragem se aplica apenas aos controlos físicos referidos no artigo 1.°, n.° 1, desta directiva, e não às formalidades administrativas.
32 Para responder a esta questão, é necessário recordar que, com o objectivo de facilitar a passagem das fronteiras, o artigo 2.° estabelece que os Estados-membros devem providenciar para que os diferentes controlos e formalidades se realizem no prazo mínimo necessário e, na medida do possível, no mesmo local. Pelo que se refere aos controlos, o artigo 2.° estabelece que só podem ser realizados por amostragem, salvo em circunstâncias devidamente justificadas.
33 Dado que o n.° 1 do artigo 1.° indica expressamente que, na sequência da directiva, os controlos físicos são denominados "controlos" e as formalidades administrativas "formalidades", conclui-se que os conceitos de "controlos" e de "formalidades", referidos no artigo 2.° são sinónimos dos conceitos de "controlos físicos" e de "formalidades administrativas" referidos no artigo 1.°
34 Por conseguinte o artigo 2.°, ao estabelecer que só relativamente aos controlos se pode proceder através de sondagens, refere-se apenas aos controlos físicos no sentido acima explicitado e não pode abranger as modalidades de realização das formalidades administrativas.
35 Em consequência, deve responder-se à sexta questão que o conceito de "controlos" referido no artigo 2.° da Directiva 83/643 deve ser interpretado no sentido de que só os controlos físicos, na acepção do artigo 1.°, n.° 1, têm de ser realizados por amostragem, sem que se possa retirar qualquer conclusão quanto às modalidades de realização das formalidades administrativas.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
36 As despesas apresentadas pelo Governo da República Federal da Alemanha, pelo Governo do Reino de Espanha e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não podem ser reembolsadas. Constituindo o processo, para as partes na causa principal, um incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, é a este que cabe pronunciar-se sobre as despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL (Quinta Secção),
deliberando sobre as questões que lhe foram submetidas pelo Bundesverwaltungsgericht, por despacho de 26 de Fevereiro de 1987, declara:
1) Constituem medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas, na acepção do artigo 30.° do Tratado CEE, as diligências de inspecção de carnes de aves de capoeira efectuadas sistematicamente aquando da entrada no país de destino por um veterinário ou perito em questões sanitárias. Estas diligências, na medida em que têm por objectivo verificar sistematicamente o cumprimento das condições sanitárias estabelecidas pela Directiva 71/118 do Conselho, de 15 de Fevereiro de 1971, relativa a problemas sanitários em matéria de comércio de carnes frescas de aves de capoeira, não podem ser justificadas nos termos do artigo 36.° do Tratado CEE.
2) O artigo 11.°, n.° 2, do Regulamento n.° 2777/75 do Conselho, de 29 de Outubro de 1975, que estabelece a organização comum de mercado no sector da carne de aves de capoeira e proíbe medidas de efeito equivalente a restrições quantitativas, refere-se às trocas comerciais com os países terceiros e não se aplica às trocas intracomunitárias.
3) O direito de um particular invocar contra um Estado-membro que não transpôs uma directiva, ou não o fez de forma adequada, uma disposição dessa directiva que seja incondicional e suficientemente precisa fundamenta-se nas
disposições conjugadas dos artigos 189.°, terceiro parágrafo, e 5.° do Tratado CEE.
4) O conceito de "controlos físicos", na acepção da Directiva 83/643 do Conselho, de 1 de Dezembro de 1983, relativa à facilitação dos controlos físicos e das formalidades administrativas aquando do transporte de mercadorias entre Estados-membros, deve ser interpretado de forma a abranger todos os controlos efectuados sobre a mercadoria e que implicam uma acção física sobre a mesma. O conceito de "formalidades administrativas" deve ser interpretado como abrangendo todas as operações consistindo na verificação dos documentos e certificados que acompanham a mercadoria e que visam assegurar, mediante simples inspecção visual, que esta corresponde aos documentos e certificados, desde que tais operações possam ser efectuadas por agentes dotados de competência geral para o controlo de mercadorias na fronteira. Cabe ao juiz nacional, levando em consideração estas definições, decidir em que categoria se devem classificar as medidas referidas na quarta questão, atendendo às respectivas modalidades.
5) O conceito de "controlos" referido no artigo 2.° da Directiva 83/643 deve ser interpretado no sentido de que só os controlos físicos, na acepção do n.° 1 do artigo 1.°, são obrigatoriamente realizados por amostragem, sem que seja possível retirar conclusões sobre as modalidades de realização das formalidades administrativas.