CELEX: 61997CJ0207
Incumprimento de Estado
Directiva 76/464/CEE do Conselho
Poluição aquática
Não transposição

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 30 de Maio de 1997, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 169.° do Tratado CE, uma acção destinada a obter a declaração de que, ao não adoptar os programas de redução da poluição incluindo objectivos de qualidade para as águas, pelo menos no que respeita a 99 substâncias enumeradas em anexo à petição, ou ao não lhe comunicar, de forma sucinta, os referidos programas bem como os resultados da sua aplicação, em violação do artigo 7.° da Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade (JO L 129, p. 23; EE 15 F1 p. 165, a seguir «directiva»), o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do referido Tratado.
O quadro regulamentar
2 A directiva, adoptada com base nos artigos 100.° e 235.° do Tratado, expõe no seu primeiro considerando que «se impõe urgentemente uma acção geral e simultânea por parte dos Estados-Membros, com vista à protecção do meio aquático da Comunidade contra a poluição, nomeadamente contra a poluição causada por determinadas substâncias persistentes, tóxicas e bioacumuláveis».
3 A directiva estabelece para o efeito uma distinção entre duas categorias de substâncias perigosas, referidas respectivamente na Lista I e na Lista II do seu anexo.
4 Resulta dos sexto e sétimo considerandos da directiva, bem como dos seus artigos 2.° e 3.° , que a Lista I contém substâncias particularmente perigosas, escolhidas com base na sua toxicidade, na sua persistência e na sua bioacumulação. Os Estados-Membros devem tomar as medidas adequadas para eliminar a poluição das águas causada por estas substâncias e para que as descargas actuais das substâncias em questão sejam submetidas a uma autorização prévia concedida pela autoridade competente do Estado-Membro em causa.
5 O artigo 6.° da directiva prevê:
«1. O Conselho, deliberando sob proposta da Comissão, fixará, para as diversas substâncias perigosas incluídas nas famílias e grupos de substâncias constantes da Lista I, os valores-limite que as normas de emissão não devem ultrapassar.
...
Os valores-limite aplicáveis às substâncias constantes da Lista I serão fixados com base:
- na toxicidade
- na persistência,
- na bioacumulação,
tendo em conta os melhores meios técnicos disponíveis.
2. O Conselho, deliberando sob proposta da Comissão, fixará os objectivos de qualidade para as substâncias constantes da Lista I.
...»
6 Por outro lado, de acordo com os sexto e nono considerandos e com o artigo 2.° da directiva, a Lista II inclui substâncias que têm sobre o meio aquático um efeito nocivo que pode no entanto ser limitado a uma certa zona e que depende das características das águas de recepção e da sua localização. A poluição causada por estas substâncias deve ser reduzida e as suas descargas actuais devem ser submetidas a uma autorização prévia que fixe as normas de emissão.
7 Nos termos do artigo 7.° da directiva:
«1. A fim de reduzir a poluição das águas referidas no artigo 1.° por substâncias constantes da Lista II, os Estados-Membros estabelecem programas para cuja execução aplicam designadamente os meios referidos nos n.os 2 e 3.
2. Qualquer descarga efectuada nas águas referidas no artigo 1.° e susceptível de conter uma das substâncias constantes da Lista II fica sujeita a uma autorização prévia, concedida pela autoridade competente do Estado-Membro em causa, que fixará as normas de emissão. Estas são calculadas em função dos objectivos de qualidade estabelecidos nos termos do n.° 3.
3. Os programas referidos no n.° 1 incluirão objectivos de qualidade para as águas, estabelecidos segundo as directivas do Conselho quando existam.
...
5. Os programas fixarão os prazos da sua própria execução.
6. Os programas e os resultados da respectiva aplicação serão comunicados à Comissão de forma sucinta.
7. A Comissão organizará, regularmente, com os Estados-Membros, uma confrontação dos programas com vista a assegurar uma aplicação suficientemente harmoniosa...»
8 O artigo 12.° da directiva dispõe:
«1. O Conselho, deliberando por unanimidade, pronunciar-se-á no prazo de nove meses sobre qualquer proposta da Comissão feita nos termos do artigo 6.° ...
2. A Comissão transmitirá, se possível no prazo de vinte e sete meses após a notificação da presente directiva, as primeiras propostas feitas nos termos do n.° 7, do artigo 7.° O Conselho, deliberando por unanimidade, pronunciar-se-á no prazo de nove meses.»
9 O anexo da directiva prevê:
«...
A Lista II inclui:
- as substâncias que fazem parte das famílias e grupos de substâncias constantes da Lista I e para as quais os valores-limite referidos no artigo 6.° da directiva não foram fixados,
- determinadas substâncias individuais e determinadas categorias de substâncias que fazem parte das famílias e grupos de substâncias a seguir enumerados,
...»
O procedimento pré-contencioso
10 A directiva não fixa qualquer prazo de transposição. Contudo, o n.° 2 do artigo 12.° prevê que a Comissão transmite ao Conselho, no prazo de 27 meses depois da notificação da directiva, as primeiras propostas feitas com base na análise comparada dos programas estabelecidos pelos Estados-Membros. Considerando que os Estados-Membros não estariam em condições de lhe fornecer os elementos pertinentes nesse prazo, a Comissão, por carta de 3 de Novembro de 1976, propôs-lhes a fixação da data de 15 de Setembro de 1981 para o estabelecimento dos programas e a de 15 de Setembro de 1986 para a respectiva execução.
11 No que respeita à Lista I, uma vez que esta inclui essencialmente famílias e grupos de substâncias, a Comissão considerou que era necessário definir dentre estes as substâncias individuais em causa. Os trabalhos realizados para esse fim pela Comissão, em cooperação com os Estados-Membros, conduziram ao estabelecimento de uma lista de 129 substâncias anexada à comunicação da Comissão ao Conselho, de 22 de Junho de 1982, relativa às substâncias perigosas susceptíveis de figurar na Lista I da directiva (JO C 176, p. 3).
12 Na sua resolução de 7 de Fevereiro de 1983 respeitante à luta contra a poluição das águas (JO C 46, p. 17), o Conselho atendeu à comunicação da Comissão. Determinou que a lista das 129 substâncias constante dessa comunicação serviria de base à Comunidade para prosseguir os seus trabalhos de execução da directiva e assinalou que os Estados-Membros reconhecem a lista das 129 substâncias como base provisória de eventuais medidas nacionais de luta contra a poluição das águas por estas substâncias quando aplicarem as medidas previstas na directiva.
13 Posteriormente a esta resolução, foram acrescentadas à lista em causa três outras substâncias, que incluía assim 132 substâncias. Entre estas, 18 foram objecto de directivas do Conselho, fixando os valores-limite de emissão e objectivos de qualidade, e 15 outras deram lugar à proposta de directiva do Conselho que altera a Directiva 76/464, apresentada pela Comissão em 14 de Fevereiro de 1990 (JO C 55, p. 7). A Comissão sempre considerou que as restantes 99 substâncias da lista em questão se destinam a figurar na Lista I mas, enquanto não forem regulamentadas para serem incluídas nessa lista, deverão ser tratadas como substâncias prioritárias constantes da Lista II, conforme o anexo da directiva já referido.
14 Por carta de 26 de Setembro de 1989, a Comissão relembrou ao Governo belga que a reunião de peritos nacionais de 31 de Janeiro e 1 de Fevereiro de 1989, relativa à execução da directiva, tinha permitido estabelecer uma lista prioritária das substâncias da Lista II, convidando-o a fornecer-lhe os programas de redução da poluição relativos a essas substâncias. O Governo belga respondeu por carta de 14 de Dezembro de 1989, comunicando uma série de normas de emissão fixadas em diplomas sectoriais para algumas dessas substâncias. A Comissão pretendia todavia receber informações sobre a fixação de objectivos de qualidade para essas substâncias e os programas de redução referentes às mesmas.
15 Em 4 de Abril de 1990, a Comissão dirigiu-se de novo ao Governo belga, desta vez a respeito das 99 substâncias prioritárias já referidas. A Comissão convidou este governo a comunicar-lhe, primeiro, uma lista actualizada indicando quais das 99 substâncias eram lançadas no meio aquático na Bélgica, em seguida, os objectivos de qualidade aplicáveis no momento em que as autorizações de descarga foram concedidas e, por fim, as razões pelas quais tais objectivos não tinham sido fixados, bem como um calendário indicando a data em que o Reino da Bélgica os fixaria. O Governo belga não respondeu a esta carta.
16 Por carta de 26 de Fevereiro de 1991, a Comissão accionou o procedimento do artigo 169.° do Tratado e notificou o Governo belga para apresentar, no prazo de dois meses, as suas observações sobre a violação do artigo 7.° da directiva, resultante da falta de elaboração de programas de redução da poluição causada pelas substâncias mencionadas nas cartas de 26 de Setembro de 1989 e 4 de Abril de 1990.
17 Por carta de 28 de Fevereiro de 1991, o Governo belga respondeu à carta de notificação de incumprimento remetendo para a sua resposta de 15 de Junho de 1990 sobre uma queixa relativa ao funcionamento de uma empresa de produção de celulose nas Ardenas. Na mesma, o governo alegava que esta resposta «... contém precisões sobre o modo como as autoridades belgas consideram que aplicam as obrigações relativas aos programas de redução».
18 Por carta de 3 de Abril de 1996, as autoridades belgas comunicaram à Comissão o documento intitulado «Fluxos para o mar do Norte - As emissões belgas de substâncias perigosas no ar e na água durante o período de 1985-1995». Este documento foi elaborado no quadro das obrigações das autoridades belgas resultantes da declaração final da 3.a conferência internacional sobre a protecção do mar do Norte (Haia 1990) e reúne, sob a forma de fichas, os dados disponíveis sobre as emissões de certas substâncias perigosas no ar e na água susceptíveis de afectar o mar do Norte.
19 Considerando que nem a resposta à carta de notificação de incumprimento nem o documento comunicado em 3 de Abril de 1996 permitiam concluir que as autoridades belgas tinham adoptado programas de redução da poluição das águas na acepção do artigo 7.° da directiva, a Comissão dirigiu ao Governo belga, em 6 de Agosto de 1996, um parecer fundamentado no qual considerava que, ao não adoptar os programas de redução da poluição incluindo objectivos de qualidade em relação às 99 substâncias perigosas enumeradas em anexo, ou ao não comunicar, de forma sucinta, os referidos programas bem como os resultados da respectiva aplicação, em violação do referido artigo 7.° da directiva, e ao não fornecer as informações exigidas sobre o assunto, em violação do artigo 5.° do Tratado CE, o Reino da Bélgica não tinha cumprido as obrigações que lhe incumbem por força do mesmo Tratado.
20 Por carta de 20 de Janeiro de 1997, as autoridades belgas responderam ao parecer fundamentado contrapondo, em particular, que a falta de carácter coercivo da lista das 99 substâncias e, a título subsidiário, o facto de o Reino da Bélgica ter estabelecido os programas e medidas exigidos pela Comissão.
21 Considerando que esta resposta não era satisfatória, a Comissão propôs a presente acção.
22 Convidada pelo Tribunal a precisar o alcance do litígio no presente processo, a Comissão respondeu que o objecto do mesmo se limita às 99 substâncias referidas em anexo à petição.
Quanto à admissibilidade da acção
23 O Governo belga alega que o facto de entre 28 de Fevereiro de 1991, data da sua resposta à carta de notificação de incumprimento da Comissão, e 6 de Agosto de 1996, data do parecer fundamentado, terem decorrido mais de cinco anos poderia gerar uma dúvida e criar legitimamente a impressão ao Estado-Membro em causa que a Comissão tinha reconhecido o carácter infundado da sua acção. Seria pois evidente que esta inércia de longa duração teria tido influência nos meios de defesa.
24 Na medida em que esta alegação do governo demandado visa contestar a admissibilidade da acção, há que sublinhar em primeiro lugar que, de acordo com jurisprudência constante, a Comissão, tendo em consideração o seu papel de guardiã do Tratado, é a única competente para decidir se é oportuno instaurar um processo para obter a declaração de incumprimento (acórdão de 11 de Agosto de 1995, Comissão/Alemanha, C-431/92, Colect., p. I-2189, n.° 22). É igualmente a única competente para decidir se é oportuno prosseguir o procedimento pré-contencioso pelo envio de um parecer fundamentado assim como tem a faculdade, mas não a obrigação, no final desse procedimento, de recorrer ao Tribunal com vista a obter por parte deste a declaração de incumprimento presumido (v., neste sentido, acórdãos de 14 de Fevereiro de 1989, Star Fruit/Comissão, 247/87, Colect., p. 291, n.° 12, e de 29 de Setembro de 1998, Comissão/Alemanha, C-191/95, Colect., p. I-0000, n.° 46).
25 Assinale-se ainda que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal, as regras do artigo 169.° do Tratado devem ser aplicadas sem que a Comissão seja obrigada a respeitar um determinado prazo, sem prejuízo das hipóteses em que uma duração excessiva do procedimento pré-contencioso previsto por esta disposição seja susceptível de aumentar, para o Estado em causa, a dificuldade de refutar os argumentos da Comissão e de violar assim os seus direitos de defesa (acórdão de 16 de Maio de 1991, Comissão/Países Baixos, C-96/89, Colect., p. I-2461, n.os 15 e 16). Cabe por conseguinte ao Estado-Membro interessado produzir prova de tal incidência.
26 No caso sub judice, o governo demandado limita-se a alegar que a duração do procedimento pré-contencioso foi excessiva e que é óbvio que a inacção da Comissão teve influência nos seus meios de defesa.
27 Além disso, sem que seja necessário examinar a questão de saber se o tempo passado entre a data de envio da carta de notificação de incumprimento e a do parecer fundamentado pode no caso de figura ser considerado excessivo, verifica-se que o Governo belga não avança nenhum argumento específico susceptível de demonstrar que esse período tivesse tornado mais difícil a refutação dos argumentos da Comissão e que os seus direitos de defesa tivessem assim sido violados. As alegações do governo demandado devem pois ser rejeitadas.
Quanto ao mérito
Quanto ao fundamento assente na falta de carácter juridicamente obrigatório da lista das 99 substâncias
28 O Governo belga contesta, em primeiro lugar, o carácter juridicamente obrigatório da lista das 99 substâncias. Esta falta de natureza coerciva resultaria não só do facto de a resolução do Conselho, de 7 de Fevereiro de 1983, não ter qualquer força jurídica, mas também do conteúdo da própria resolução, de acordo com a qual a lista em questão constitui uma simples base para o prosseguimento dos trabalhos de definição comunitária e uma base provisória de eventuais medidas nacionais. A Comissão fez assim uma associação incorrecta entre o breve e vago anexo da directiva e uma resolução política do Conselho.
29 Por outro lado, a directiva é uma directiva-quadro sendo necessárias directivas de execução, tais como as directivas do Conselho fixando valores-limite de emissão e objectivos de qualidade para certas substâncias. A falta de carácter juridicamente obrigatório da lista é enfim confirmada pela adopção da Directiva 96/61/CE do Conselho, de 24 de Setembro de 1996, relativa à prevenção e controlo integrados da poluição (JO L 257, p. 26), que substituiria um certo número de artigos da directiva.
30 A Comissão salienta que nunca considerou que a resolução do Conselho, de 7 de Fevereiro de 1983, era juridicamente obrigatória. Teria simplesmente considerado as 99 substâncias em litígio juridicamente pertinentes pelo simples facto de pertencerem à Lista II do anexo da directiva.
31 Além disso, o argumento segundo o qual a directiva mais não é que uma directiva-quadro ignora o sistema introduzido pela própria directiva, que define dois níveis de protecção. O primeiro nível visa a redução da poluição das águas, causada pelas substâncias da Lista II, através do estabelecimento de programas de acordo com o artigo 7.° da directiva. O segundo nível visa a eliminação da poluição das águas, causada pelas substâncias da Lista I, através das medidas previstas no artigo 6.° da directiva.
32 Saliente-se a este respeito que a questão relevante, no caso presente, não é a que diz respeito à natureza jurídica, obrigatória ou não, da resolução em causa, mas sim a de saber se as 99 substâncias em causa fazem parte das famílias e grupos de substâncias enumerados na Lista I do anexo da directiva e se necessitam de ulteriores medidas de concretização para serem tratadas como abrangidas pela Lista II.
33 Não é contestado que as 99 substâncias em questão fazem cientificamente parte das famílias e grupos de substâncias da Lista I e foram individualizadas na altura dos trabalhos levados a cabo pela Comissão em cooperação com representantes dos Estados-Membros. Estes trabalhos culminaram com a comunicação da Comissão de 22 de Junho de 1982 e com a resolução do Conselho de 7 de Fevereiro de 1983, que reconheceu a pertença dessas substâncias individuais às famílias e grupos de substâncias da Lista I, bem como a susceptibilidade de as mesmas serem objecto de medidas do Conselho fixando os valores-limite de emissão e objectivos de qualidade, nos termos do artigo 6.° da directiva.
34 Por conseguinte, as substâncias em questão fazem parte da Lista I, mas necessitam de medidas de concretização, como a adopção de directivas específicas por parte do Conselho, com vista à fixação dos respectivos valores-limite de emissão e à eliminação da poluição por elas causada.
35 Em contrapartida, deduz-se sem equívoco do sistema instaurado pela directiva e da redacção do primeiro travessão da Lista II do respectivo anexo que, enquanto os valores-limite de emissão não tiverem sido fixados pelo Conselho, não há qualquer necessidade de medidas ulteriores de concretização para que as substâncias em questão, que foram individualizadas, sejam tratadas pelos Estados-Membros como substâncias pertencentes à Lista II. Estes têm efectivamente a obrigação de estabelecer os programas previstos no artigo 7.° da directiva com vista à redução da poluição causada pelo menos por aquelas substâncias consideradas susceptíveis de estar contidas nas descargas efectuadas no território de cada Estado-Membro (v. acórdão de 11 de Junho de 1998, Comissão/Luxemburgo, C-206/96, Colect., p. I-3401). A directiva não pode assim ser considerada uma directiva-quadro no que respeita a essa obrigação.
36 Saliente-se, por último, que uma directiva se mantém em vigor e continua a produzir plenamente os seus efeitos quanto às obrigações dos Estados-Membros até à data da sua revogação ou substituição. Nestas condições, uma vez que ainda não expirou o prazo de transposição da Directiva 96/61, não cabe analisar se aquela é susceptível, como defende o Governo belga, de ter incidência nas obrigações que incumbem aos Estados-Membros por força da directiva.
37 A argumentação do Governo belga deve pois ser rejeitada.
Quanto ao fundamento assente na natureza de programas, na acepção da directiva, das medidas nacionais adoptadas
38 O Governo belga sustenta que foram estabelecidos programas na acepção do artigo 7.° da directiva. Refere-se a este respeito ao documento intitulado «Fluxos para o mar do Norte», transmitido à Comissão em 3 de Abril de 1996, e alega além disso que a regulamentação nacional existente na matéria, composta por cerca de cinquenta diplomas sectoriais bem como pelo decreto real de 21 de Novembro de 1987 respeitante à Região da Valónia e pelo decreto do Governo flamengo de 21 de Outubro de 1987, satisfaz as exigências do artigo 7.° da directiva. Além disso, os códigos de boa prática agrícola cobrem igualmente um grande número de substâncias da Lista II. As autoridades belgas teriam assim actuado dentro do espírito do artigo 7.° da directiva.
39 Saliente-se a este respeito que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal, os programas a estabelecer em aplicação do artigo 7.° da directiva devem ser específicos. Assim, o objectivo de redução da poluição prosseguido por programas gerais de saneamento não corresponde necessariamente àquele mais específico da directiva (acórdão de 11 de Junho de 1998, Comissão/Grécia, C-232/95 e C-233/95, Colect., p. I-3343, n.° 35).
40 O carácter específico dos programas em questão consiste no facto de os mesmos deverem constituir uma abordagem global e coerente, tendo o carácter de uma planificação concreta e articulada abrangendo todo o território nacional e respeitante à redução da poluição causada por todas as substâncias da Lista II que são relevantes no contexto nacional de cada Estado-Membro, em ligação com os objectivos de qualidade das águas receptoras fixados nesses mesmos programas. Distinguem-se assim tanto de um programa geral de saneamento como de um conjunto de medidas pontuais destinadas a reduzir a poluição das águas.
41 Cabe acrescentar que é em função dos objectivos de qualidade fixados nos programas em questão, com base na análise das águas receptoras, que devem ser calculadas as normas de emissão fixadas nas autorizações prévias. Por outro lado, os referidos programas devem ser comunicados à Comissão de uma forma que permita o seu exame fácil para efeitos da sua confrontação e execução harmonizada em todos os Estados-Membros.
42 Ora, as medidas nacionais em causa não satisfazem estes critérios.
43 Na realidade, assinale-se, em primeiro lugar, que as medidas em questão não cobrem e totalidade das substâncias a que respeita a acção da Comissão. Seja como for, o Governo belga não especificou quais as substâncias relevantes no seu contexto nacional.
44 Em segundo lugar, importa sublinhar mais particularmente que resulta do processo que o documento intitulado «Fluxos para o mar do Norte», estabelecido no quadro das obrigações das autoridades belgas resultantes da declaração final da 3.a conferência internacional sobre a protecção do mar do Norte, reúne os dados disponíveis sobre as emissões, entre 1985 e 1995, de certas substâncias perigosas no ar e na água susceptíveis de afectar o mar do Norte para daí deduzir uma percentagem presumida de redução. Não comporta, pois, uma planificação global de redução da poluição em função de objectivos de qualidade fixados para as águas receptoras.
45 Do mesmo modo, se bem que os diferentes diplomas sectoriais bem como os códigos de boa prática agrícola possam eventualmente contribuir para a redução da poluição do meio aquático, os mesmos constituem no entanto medidas pontuais e não a materialização de uma programação global e coerente de redução da poluição, alicerçada num estudo da situação das águas receptoras e fixando objectivos de qualidade a atingir. O facto de as medidas em questão poderem eventualmente ser consideradas a tradução de uma programação implícita, como pretende o Governo belga, não é suficiente para lhe conferir o carácter de programas na acepção do artigo 7.° da directiva.
46 Em consequência, é de rejeitar igualmente o fundamento assente em que as medidas nacionais em causa constituem programas na acepção da directiva.
47 Nestes termos, verifica-se que, ao não adoptar programas de redução da poluição incluindo objectivos de qualidade para as águas, no que respeita às 99 substâncias enumeradas em anexo à petição, o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 7.° da directiva.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
48 Por força do artigo 69.° , n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Reino da Bélgica sido vencido, há que condená-lo nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção)
decide:
1) Ao não adoptar programas de redução da poluição incluindo objectivos de qualidade para as águas no que respeita às 99 substâncias enumeradas em anexo à petição, o Reino da Bélgica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 7.° da Directiva 76/464/CEE do Conselho, de 4 de Maio de 1976, relativa à poluição causada por determinadas substâncias perigosas lançadas no meio aquático da Comunidade.
2) O Reino da Bélgica é condenado nas despesas.