CELEX: 62005TJ0324
Rolnictwo
Wspólna organizacja rynków
Środki przejściowe przyjęte ze względu na przystąpienie nowych państw członkowskich
Rozporządzenie (WE) nr 832/2005 ustanawiające środki przejściowe w sektorze cukru
Skarga o stwierdzenie nieważności
Kolegialność
Pojęcie "zapasów"
Okoliczności, w których powstały zapasy
Obowiązek uzasadnienia
Zasada dobrej administracji
Zasada dobrej wiary
Zasada niedyskryminacji
Prawo własności
Proporcjonalność

Ramy prawne
I —
W przedmiocie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru
W chwili zaistnienia faktów leżących u podstaw niniejszej sprawy wspólna organizacja rynków w sektorze cukru (zwana dalej „WOR cukru”) była uregulowana przez rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/2001 z dnia 19 czerwca 2001 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru (
Dz.U. L 178, s. 1
).
Motyw 2 tego rozporządzenia przewiduje, że WOR cukru ma na celu stabilizację rynków w sektorze cukru oraz utrzymanie niezbędnych gwarancji w odniesieniu do zatrudnienia i standardu życia producentów buraków cukrowych i trzciny cukrowej we Wspólnocie Europejskiej. W tym celu rozporządzenie reguluje produkcję i przywóz cukru oraz przewiduje mechanizmy stabilizacyjne rynku mające na celu zagwarantowanie zbytu produkcji wspólnotowej.
Zgodnie z art. 10 i 11 rozporządzenia nr 1260/2001 produkcja wspólnotowa cukru opiera się na zastosowaniu systemu kwot. System ten polega na ustaleniu ilości, jakie mają być wyprodukowane w każdym z regionów produkcyjnych Wspólnoty, natomiast państwa członkowskie muszą je rozdzielić w formie kwoty A i kwoty B między poszczególne przedsiębiorstwa produkcyjne mające siedzibę na ich terytorium. Ilości te są przyjmowane corocznie w odniesieniu do danego roku gospodarczego, który rozpoczyna się w dniu 1 lipca danego roku i kończy się w dniu 30 czerwca następnego roku. Cukier wyprodukowany przez przedsiębiorstwo w ramach systemu kwot A i B nazwany jest odpowiednio „cukrem A” i „cukrem B”. Wyprodukowany cukier przekraczający kwoty A i B nazywany jest „cukrem C”.
Gwarancje zbytu przewidziane w ramach WOR cukru obejmują z jednej strony system wsparcia cen, który zgodnie z art. 6–9 rozporządzenia nr 1260/2001 opiera się na systemie interwencji mającym na celu zagwarantowanie cen i zbytu produktów, ponieważ ceny stosowane przez agencje interwencyjne są ustalone przez Radę Unii Europejskiej, i z drugiej strony na przewidzianym w art. 27–30 rozporządzenia nr 1260/2001 systemie refundacji wywozowych, który ma na celu umożliwienie sprzedaży wspólnotowej produkcji na światowym rynku — o ile wspomniana sprzedaż okaże się konieczna do stabilizacji wspólnotowego rynku cukru — poprzez pokrycie różnicy między cenami we Wspólnocie a cenami na rynku światowym.
Cukier A i cukier B mogą być swobodnie wprowadzane do obrotu na wspólnym rynku i korzystają z tych gwarancji zbytu, przy czym cukier B korzysta z gwarancji niższej ceny w stosunku do cukru A. Cukier C nie jest natomiast objęty ani systemem wsparcia cen, ani refundacjami wywozowymi. Zgodnie z art. 13 rozporządzenia nr 1260/2001 w zasadzie musi on być zbywany poza Wspólnotą, aby został sprzedany na rynku światowym.
Na podstawie art. 15 ust. 1 lit. a)–c) tego rozporządzenia przed końcem każdego roku gospodarczego należy zarejestrować w szczególności prognozę produkcji cukru A i B przypisanych do danego roku gospodarczego, prognozę ilości cukru zbywanego w celu spożycia we Wspólnocie podczas danego roku gospodarczego oraz nadwyżkę przeznaczoną na wywóz uzyskaną poprzez odjęcie pierwszej z tych ilości od drugiej. Dla tej właśnie nadwyżki przeznaczonej na wywóz przyznawane są zasadniczo refundacje wywozowe.
Na podstawie art. 15 i 16 rozporządzenia nr 1260/2001 WOR cukru organizuje pokrywanie przez samych producentów, za pomocą opłat produkcyjnych i opłat dodatkowych, kosztów zbytu nadwyżek produkcji cukru. Ten system samofinansowania stanowi odpowiednik gwarancji zbytu produkcji wspólnotowej, nakładając na producentów ostateczną odpowiedzialność za koszty niezbędne do zapewnienia zbytu ilości wprowadzanych na rynek w określonym roku gospodarczym. Wysokość składek jest ustalana po zakończeniu każdego roku gospodarczego na podstawie bilansu działania rynku wspólnotowego sporządzonego przez Komisję Wspólnot Europejskich w oparciu o dane przekazane przez państwa członkowskie. Wypłata refundacji wywozowych jest jednym ze środków finansowanych przez producentów w zależności od ich kwot produkcyjnych.
II —
W przedmiocie traktatu akcesyjnego oraz aktu przystąpienia
Zgodnie z art. 2 ust. 3 traktatu zawartego między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (państwami członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczącego przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej (Dz.U. L 236, s. 17, zwanego dalej „traktatem akcesyjnym”), podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r.:
„Niezależnie od postanowień ustępu 2 instytucje Unii mogą przed przystąpieniem przyjąć środki przewidziane w art. 6 ust. 2 akapit drugi, w art. […] 41 Aktu [dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej]. Środki te wchodzą w życie z dniem wejścia w życie niniejszego Traktatu i tylko pod tym warunkiem”.
Na podstawie art. 41 akapit pierwszy Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U. 2003, L 236, s. 33, zwanego dalej „aktem przystąpienia”), załączonego do traktatu akcesyjnego:
„Jeżeli środki przejściowe są niezbędne do ułatwienia przejścia z istniejącego w [Republice Czeskiej, Republice Estońskiej, Republice Cypryjskiej, Republice Łotewskiej, Republice Litewskiej, Republice Węgierskiej, Republice Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republice Słowenii i Republice Słowackiej] systemu na system wynikający z zastosowania wspólnej polityki rolnej na warunkach wskazanych w niniejszym akcie, Komisja przyjmuje takie środki zgodnie z procedurą, o której mowa w artykule 42 ustęp 2 rozporządzenia […] nr 1260/2001 […], lub tam, gdzie jest to stosowne — z procedurą, o której mowa w odpowiednich artykułach innych rozporządzeń w sprawie wspólnej organizacji rynków rolnych, lub z odpowiednią procedurą komitetu określoną w mającym zastosowanie ustawodawstwie. Środki przejściowe, o których mowa w niniejszym artykule, mogą być podejmowane przez okres trzech lat następujących po dacie przystąpienia, a ich stosowanie będzie ograniczone do tego okresu […]”.
Zgodnie z rozdziałem 4 ust. 2 załącznika IV do aktu przystąpienia:
„Wszelkie zapasy produktów, prywatne jak również publiczne, znajdujące się w swobodnym obrocie w dniu przystąpienia na terytorium nowych państw członkowskich, przekraczające ilości, które mogą być uznane za normalny poziom zapasów, muszą być usunięte na koszt nowego państwa członkowskiego.
Koncepcję »zwykłego [normalnego] poziomu zapasów« definiuje się dla każdego produktu na podstawie kryteriów i celów właściwych dla każdej ze wspólnych organizacji rynku”.
Okoliczności powstania sporu
I —
W przedmiocie rozporządzenia (WE) nr 60/2004
Na podstawie art. 2 ust. 3 traktatu akcesyjnego oraz na podstawie art. 41 akapit pierwszy aktu przystąpienia, w dniu 14 stycznia 2004 r. Komisja wydała rozporządzenie (WE) nr 60/2004 ustanawiające środki przejściowe w sektorze cukru w następstwie przystąpienia Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji [do Unii Europejskiej] (
Dz.U. L 9, s. 8
).
Rozporządzenie nr 60/2004, w drodze przejściowego odstępstwa od przepisów wspólnotowych, wprowadza zasadniczo system eliminowania przez Republikę Czeską, Estonię, Cypr, Łotwę, Litwę, Węgry, Maltę, Polskę, Słowenię i Słowację (zwanych dalej „nowymi państwami członkowskimi”) nadmiernych zapasów cukru, izoglukozy i fruktozy znajdujących się w tych państwach.
Artykuł 6 ust. 1 rozporządzenia nr 60/2004 stanowi zaś, iż Komisja ustali najpóźniej do 31 października 2004 r. dla każdego z nowych państw członkowskich, zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 42 ust. 2 rozporządzenia nr 1260/2001, ilości cukru jako takiego i zawartego w produktach przetworzonych, izoglukozy i fruktozy, które przekraczają ilości traktowane jako normalne zapasy w dniu (zwane dalej„ilościami nadwyżkowymi”) i które muszą zostać wyeliminowane z rynku na koszt nowych państw członkowskich. Artykuł 6 ust. 1 rozporządzenia nr 60/2004 przewiduje również sposób, w jaki Komisja powinna określić ilości nadwyżkowe. W tym względzie Komisja uwzględnia rozwój wypadków w roku poprzedzającym przystąpienie w stosunku do poprzednich lat odnośnie do przywożonych i wywożonych ilości cukru jako takiego i zawartego w produktach przetworzonych, izoglukozy i fruktozy, do produkcji, spożycia i zapasów tych produktów oraz do okoliczności, w których gromadzono te zapasy.
Artykuł 6 ust. 2 rozporządzenia nr 60/2004 stanowi, że każde nowe państwo członkowskie, którego to dotyczy, zapewnia eliminację z rynku ilości cukru lub izoglukozy, bez interwencji ze strony Wspólnoty, równej ilości nadwyżkowej, ustalonej przez Komisję zgodnie z procedurą, o której mowa w ust. 1 tego artykułu. Eliminacja ilości nadwyżkowych może nastąpić albo za pomocą wywozu bez refundacji ze strony Wspólnoty, albo poprzez zużycie w sektorze materiałów palnych, albo przez denaturowanie, bez wsparcia, na paszę dla zwierząt, zgodnie z tytułami III i IV rozporządzenia Komisji (EWG) nr 100/72 z dnia 14 stycznia 1972 r. ustanawiającego szczegółowe zasady odnośnie do denaturacji cukru przeznaczonego na paszę dla zwierząt (
Dz.U. L 12, s. 15
). W każdym bądź razie eliminację należy zapewnić najpóźniej do dnia
Zgodnie z ust. 3 tego artykułu, w celu stosowania przepisów ust. 2 każde nowe państwo członkowskie powinno dysponować w dniu 1 maja 2004 r. systemem identyfikacji będących w obrocie lub wyprodukowanych nadwyżkowych ilości cukru jako takiego lub zawartego w produktach przetworzonych, izoglukozy lub fruktozy na poziomie największych podmiotów prowadzących działalność handlową, których to dotyczy. Nowe państwo członkowskie wykorzysta ten system w celu zmuszenia podmiotów, których to dotyczy, do wyeliminowania z rynku na ich koszt ilości cukru lub izoglukozy równoważnej w ustalonej w stosunku do tego podmiotu indywidualnej ilości nadwyżkowej. Podmioty, których to dotyczy, przedstawiają dowód, że produkty zostały wyeliminowane z rynku najpóźniej do dnia , a gdy taki dowód nie zostanie przedstawiony, nowe państwo członkowskie nakłada opłatę odpowiadającą danej ilości pomnożonej przez najwyższe opłaty przywozowe stosowane do tego produktu w okresie od dnia do dnia , powiększone o kwotę 1,21 EUR/100 kg za cukier biały lub równoważnik w substancji suchej. Opłata ta zasila budżet narodowy nowego państwa członkowskiego.
Artykuł 6 ust. 4 rozporządzenia nr 60/2004 stanowi, że w przypadku gdy nadmierne zapasy zostały wyeliminowane w drodze wywozu, podmioty, których to dotyczy, przedstawiają dowód wywozu najpóźniej do dnia 31 lipca 2005 r.
Artykuł 7 ust. 1 rozporządzenia nr 60/2004 stanowi, że najpóźniej do dnia 31 lipca 2005 r. nowe państwo członkowskie przedstawi Komisji dowód, że nadwyżkowe ilości, o których mowa w art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia, zostały wyeliminowane z rynku. W przypadku gdy w tym terminie nie przedstawiono dowodu wyeliminowania z rynku części lub całości nadwyżkowej ilości, artykuł ten w jego ust. 2 przewiduje nałożenie na nowe państwo członkowskie opłaty w wysokości równej ilości niewyeliminowanej z rynku pomnożonej przez najwyższe refundacje wywozowe mające zastosowanie dla cukru białego objętego kodem CN 17019910w okresie od dnia do dnia Kwota ta zasili budżet Wspólnoty najpóźniej do dnia i zostanie wzięta pod uwagę przy obliczeniu opłat produkcyjnych dla roku gospodarczego 2004/2005.
Rozporządzenie nr 60/2004 weszło w życie w dniu 1 maja 2004 r., stosownie do treści jego art. 9.
II —
W przedmiocie rozporządzenia (WE) nr 651/2005
Na podstawie art. 41 akapit pierwszy aktu przystąpienia w dniu 28 kwietnia 2005 r. Komisja przyjęła rozporządzenie (WE) nr 651/2005 zmieniające rozporządzenie nr 60/2004 (
Dz.U. L 108, s. 3
).
Wprowadzone rozporządzeniem nr 651/2005 zmiany dotyczą wyłącznie dat i terminów referencyjnych zawartych w rozporządzeniu nr 60/2004.
Tak więc daty, o których mowa w art. 6 ust. 1 akapit pierwszy oraz w art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 60/2004, to jest odpowiednio 31 października 2004 r. i , zostają zmienione na i Data , o której mowa w ust. 3 akapit drugi i trzeci wyżej wymienionego artykułu, zostaje zmieniona na Podobnie data , wymieniona w zdaniu wprowadzającym art. 6 ust. 4 rozporządzenia nr 60/2004, zostaje zmieniona na , zaś data , wskazana w akapicie czwartym tego samego przepisu, zostaje zmieniona na Data , o której mowa w art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 60/2004 r., zostaje zmieniona na , zaś wskazany w ust. 2 okres od do po zmianie obejmuje okres od do Wreszcie, data zapłaty należnej kwoty do budżetu Wspólnoty również została zmieniona z na 31 grudnia dla lat 2006–2009.
Rozporządzenie nr 651/2005 weszło w życie w dniu 29 kwietnia 2005 r., stosownie do treści jego art. 2.
III —
W przedmiocie zaskarżonego rozporządzenia
W dniu 31 maja 2005 r. Komisja przyjęła rozporządzenie (WE) nr 832/2005 w sprawie określenia nadwyżkowych ilości cukru, izoglukozy i fruktozy dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (
Dz.U. L 138, s. 3
, zwane dalej „zaskarżonym rozporządzeniem”). Artykuł 1 tego rozporządzenia określa nadwyżkowe ilości, które muszą być wyeliminowane z rynku wspólnotowego przez każde z pięciu nowych państw członkowskich, w których ostatecznie stwierdzono istnienie nadwyżkowych ilości, a mianowicie Cypr, Łotwę, Maltę, Słowację i Estonię. W przypadku tego ostatniego państwa członkowskiego nadwyżkowa ilość została ustalona na 91464 tony.
Przebieg postępowania i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 25 sierpnia 2005 r. Republika Estońska wniosła zgodnie z art. 230 WE skargę o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 12 grudnia 2005 r. Republika Łotewska złożyła wniosek o dopuszczenie jej do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Republiki Estońskiej, na co uzyskała zgodę postanowieniem prezesa trzeciej izby Sądu z dnia
W dniu 27 marca 2006 r. Republika Łotewska przedstawiła swe uwagi jako interwenient.
Wskutek zmiany składu izb Sądu sędzia sprawozdawca został przydzielony do pierwszej izby, której w związku z tym przekazano niniejszą sprawę.
W dniu 12 lutego 2009 r. Sąd skierował pytania na piśmie do Komisji, na które ta ostatnia odpowiedziała w wyznaczonym terminie.
Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (pierwsza izba) postanowił otworzyć postępowanie ustne.
Na posiedzeniu w dniu 22 kwietnia 2009 r. Sąd wysłuchał wystąpień ustnych stron oraz odpowiedzi na zadane przez Sąd pytania.
Republika Estońska, popierana przez Republikę Łotewską, wnosi do Sądu o:
—
stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia;
—
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Sądu o:
—
oddalenie skargi;
—
obciążenie Republiki Estońskiej kosztami postępowania.
Co do prawa
Republika Estońska podnosi, iż z nadwyżkowych ilości ustalonych dla niej przez Komisję na podstawie zaskarżonego rozporządzenia jedynie 48733 tony są w posiadaniu podmiotów gospodarczych, pozostałe 42731 ton zostało zgromadzone jako zapasy estońskich gospodarstw domowych dla ich spożycia (zwane dalej „rezerwami gospodarstw domowych”), jak wynika z ostatnich obliczeń Komisji w oparciu o niekwestionowane dane dostarczone przez Republikę Estońską.
W tym kontekście Republika Estońska podnosi jedynie, że rezerwy gospodarstw domowych nie powinny być wliczone do tych nadwyżkowych ilości, i wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia w zakresie, w jakim te ilości zostały wyliczone.
W tym względzie Republika Estońska podnosi osiem zarzutów, z których część jest popierana przez Republikę Łotewską. Zarzut pierwszy dotyczy naruszenia zasady kolegialności. Zarzut drugi dotyczy naruszenia rozporządzenia nr 60/2004. Zarzut trzeci dotyczy naruszenia obowiązku uzasadnienia. Czwarty zarzut dotyczy naruszenia zasady dobrej administracji. Piąty zarzut dotyczy naruszenia zasady dobrej wiary. Zarzut szósty dotyczy naruszenia zasady niedyskryminacji. Zarzut siódmy dotyczy naruszenia prawa własności, a ósmy naruszenia zasady proporcjonalności.
Ponadto w swych uwagach interwenienta Republika Łotewska podniosła dodatkowy zarzut dotyczący naruszenia prawa do obrony.
Na wstępie Republika Estońska wnosi, by Sąd zobowiązał Komisję do przekazania określonych dokumentów oraz do wyjaśnienia różnic między tymi dokumentami a szeregiem dokumentów, które Republika Estońska dołączyła do akt sprawy. Komisja natomiast wnosi do Sądu o wyłączenie tych ostatnich dokumentów z akt sprawy. Oba te wnioski powinny zostać zbadane w pierwszej kolejności.
I —
W przedmiocie wniosków złożonych tytułem wstępnym przez Republikę Estońską i Komisję
A —
W przedmiocie wniosku wstępnego Republiki Estońskiej
1. Argumenty uczestników postępowania
Republika Estońska podnosi, że z posiadanych przez nią pewnych dokumentów, które powinny były zostać przedstawione Komisji na posiedzeniu w dniu 20 kwietnia 2005 r. (zwanych dalej „załącznikiem 18”), podczas którego Komisja upoważniła trzech swoich członków do wydania zaskarżonego rozporządzenia, wynika, iż kwestia tego, czy zapasy gospodarstw domowych stanowią część estońskich ilości nadwyżkowych, jest dla Komisji sprawą wyłącznie polityczną.
W celu stwierdzenia autentyczności załącznika 18 w dniu 27 czerwca 2005 r. Republika Estońska zwróciła się do Komisji o kopię dokumentów przedstawionych na posiedzeniu w dniu W odpowiedzi w dniu otrzymała określone dokumenty, a wśród nich komunikat przesłany Komisji przez Mariann Fischer-Boel, komisarz odpowiedzialną za sprawy rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich (zwany dalej „komunikatem Fischer-Boel”). Niepełna wersja tego komunikatu znajduje się w załączniku 18. Tymczasem komunikat zawiera dowody na to, iż Komisja nie zamierza uwzględnić szczególnej sytuacji Republiki Estońskiej, a także projekt rozporządzenia, którego brakuje w dokumentach przekazanych przez Komisję. Republika Estońska wnosi zatem, aby Sąd zobowiązał Komisję do przekazania jej w całości tych dokumentów, które zostały jej przedłożone podczas posiedzenia w dniu , oraz do wyjaśnienia różnic pomiędzy załącznikiem 18 a dokumentami przekazanymi w dniu w celu uczynienia zadość zasadzie równości broni.
Komisja odpowiada, że już uczyniła zadość temu żądaniu. Wyjaśnia, że załącznik 18 stanowi szereg dokumentów dotyczących dyskusji prowadzonych pomiędzy jej służbami i przygotowujących posiedzenie w dniu 20 kwietnia 2005 r., które różnią się od dokumentów ostatecznie przedłożonych.
2. Ocena Sądu
Należy zauważyć, że ostatecznie Republika Estońska nie kwestionuje tego, iż w dniu 25 sierpnia 2005 r. Komisja dostarczyła jej wszystkie dokumenty przedłożone kolegium członków Komisji (zwanym dalej „kolegium”) podczas posiedzenia w dniu Dokumenty te znajdują się już w aktach sprawy i zostały złożone przez Republikę Estońską, która nie podniosła, że inne, nieprzedstawione przez Komisję dokumenty zostały przedłożone kolegium podczas tego posiedzenia. Wniosek Republiki Estońskiej o przedstawienie dokumentów należy zatem uznać za bezprzedmiotowy, a jej argumenty należy rozumieć wyłącznie w ten sposób, że ze względu na to, iż dokumenty przekazane jej przez Komisję w dniu znacząco różnią się od dokumentów składających się na załącznik 18 i do których miała dostęp w sposób, którego nie wyjaśnia, Republika Estońska wnosi, aby Sąd nakazał Komisji wyjaśnienie przyczyny istnienia tych różnic.
Tymczasem należy wskazać, że Komisja już dostarczyła wymagane wyjaśnienia.
Komisja wyjaśniła bowiem, że na załącznik 18 składa się szereg dokumentów wstępnych, przygotowujących posiedzenie w dniu 20 kwietnia 2005 r. Komisja wyjaśniła również, że dokumenty te różnią się od dokumentów przedłożonych ostatecznie kolegium podczas wspomnianego wyżej posiedzenia właśnie ze względu na ich wstępny charakter.
Wyjaśnienie przedstawione przez Komisję jest zrozumiałe i prawdopodobne. Jest całkiem normalne, że członek Komisji przedstawiający jej dokumenty w celu przygotowania wydania danego przepisu dysponuje wieloma wersjami tych dokumentów oraz wybiera pośród nich tę wersję, która wydaje mu się najbardziej odpowiednia do przedłożenia przed kolegium w celu wydania rozpatrywanego przepisu. Z powyższego wynika, że przedstawione przez Komisję wyjaśnienie czyni zbędnym dalsze badanie wniosku Republiki Estońskiej.
B —
W przedmiocie wniosku wstępnego Komisji
1. Argumenty uczestników postępowania
Komisja podnosi, że na załącznik 18 składa się szereg wewnętrznych dokumentów przygotowawczych sporządzonych w ramach dyskusji pomiędzy jej służbami, i wnosi do Sądu o wyłączenie ich z akt sprawy.
W tym względzie Komisja podnosi, że otwartość i przejrzystość, w jakiej powinna odbywać się ta wewnętrzna dyskusja, mogłyby zostać poważnie zagrożone, gdyby wstępne dokumenty przygotowawcze z obrad kolegium zostały udostępnione stronom kwestionującym przed sądami wspólnotowymi wynik wspomnianych wyżej obrad, szczególnie w zakresie, w jakim dokumenty te wykazują stanowisko wyrażone przez służbę prawną, wymagające szczególnej ochrony, a które to uzyskano z naruszeniem przepisów.
Ponadto sąd wspólnotowy kontroluje akt końcowy, a nie dokumenty przygotowawcze, które odzwierciedlają jedynie wstępne stanowisko.
Wreszcie Republika Estońska nigdy nie zwróciła się z wnioskiem o udostępnienie załącznika 18. Jej wniosek z dnia 27 czerwca 2005 r. o udostępnienie dokumentów, któremu zresztą stało się zadość, dotyczył wyłącznie dokumentów przedłożonych kolegium podczas posiedzenia w dniu oraz dokumentów dotyczących metodologii określenia ilości nadwyżkowych.
Republika Estońska nie zgadza się z argumentami Komisji.
2. Ocena Sądu
Ze względu na okoliczność, że podczas rozprawy Komisja wyraźnie przyznała w odpowiedzi na pytanie Sądu, że załącznik 18 nie zawiera opinii jej służby prawnej, jak zresztą wynika z akt sprawy, należy rozumieć, że wniosek Komisji o wyłączenie tego załącznika z akt sprawy opiera się na trzech podstawach, to jest po pierwsze na wewnętrznym i przygotowawczym charakterze tych dokumentów, po drugie na uzyskaniu tych dokumentów ewentualnie w sposób niezgodny z prawem i po trzecie na braku znaczenia tych dokumentów dla niniejszej sprawy.
W odniesieniu do pierwszej i drugiej podstawy należy wskazać, że ani ewentualny poufny charakter przedmiotowych dokumentów, ani fakt, że dokumenty te zostały uzyskane jakoby w sposób niezgodny z prawem, nie stoi na przeszkodzie temu, aby zostały one zachowane w aktach sprawy (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 8 lipca 2008 r. w sprawie
T-48/05 Franchet i Byk przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-1585
, pkt 74).
Po pierwsze bowiem nie istnieje przepis przewidujący wyraźny zakaz uwzględniania dowodów uzyskanych w sposób bezprawny (ww. w pkt 51 wyrok w sprawie Franchet i Byk przeciwko Komisji, pkt 75).
Poza tym Sąd niekiedy zezwalał na uwzględnienie dowodów, co do których nie zostało ustalone, że zostały one uzyskane w sposób zgodny z prawem (ww. w pkt 51 wyrok w sprawie Franchet i Byk przeciwko Komisji, pkt 78).
A zatem w pewnych sytuacjach nie wymagano od strony skarżącej, by wykazała, że uzyskała w sposób zgodny z prawem dokument poufny, przywoływany na poparcie jej tezy. Sąd stwierdził, ważąc podlegające ochronie interesy, że należy dokonać oceny, czy wyjątkowe okoliczności, takie jak decydujący charakter przedstawienia dokumentów w celu zapewnienia kontroli zgodności z prawem procedury wydania zaskarżonego aktu (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 6 marca 2001 r. w sprawie
T-192/99 Dunnett i in. przeciwko BEI, Rec. s. II-813
, pkt 33, 34) lub ustalenia istnienia nadużycia władzy (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia w sprawie T-280/94 Lopes przeciwko Trybunałowi Sprawiedliwości, RecFP s. I-A-77 i II-239, pkt 59) uzasadniają brak wycofania dokumentu (ww. w pkt 51 wyrok w sprawie Franchet i Byk przeciwko Komisji, pkt 79).
Po drugie Trybunał nie wykluczył możliwości, by nawet dokumenty wewnętrzne mogły w niektórych przypadkach zostać zgodnie z prawem umieszczone w aktach sprawy (postanowienia Trybunału z dnia 19 marca 1985 r. w sprawie 232/84 Tordeur i in., niepublikowane w Zbiorze, pkt 8; z dnia w sprawie 31/86 LAISA przeciwko Radzie, niepublikowane w Zbiorze, pkt 5).
Należy uznać, że okoliczności pozwalające na pozostawienie dokumentów wewnętrznych w tych aktach to w szczególności te okoliczności, które mogą zostać uwzględnione w celu umieszczenia w aktach danej sprawy dokumentów uzyskanych ewentualnie w sposób niezgodny z prawem i wskazanych w pkt 54 powyżej (zob. podobnie ww. w pkt 54 wyrok w sprawie Dunnett i in. przeciwko BEI, pkt 33).
W świetle powyższych rozważań należy zaś zauważyć, że szczególne ramy niniejszej skargi pozwalają uznać, iż dokumenty stanowiące załącznik 18 powinny pozostać w aktach sprawy. Powołano się na nie bowiem właśnie po to, aby wykazać istnienie licznych nieprawidłowości w przebiegu procedury przyjęcia zaskarżonego rozporządzenia oraz istnienie nadużycia władzy, co uzasadnia odstąpienie od ich wycofania zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 54 powyżej.
Wreszcie, jeśli chodzi o trzecią podstawę wniosku Komisji o wyłączenie przez Sąd załącznika 18 z akt sprawy, zgodnie z którą dokumenty składające się na wspomniany załącznik nie są istotne dla rozstrzygnięcia sporu, należy podnieść, że brak znaczenia dokumentu dla rozpoznania sprawy nie jest jako taki wystarczający do uzasadnienia jego wycofania z akt sprawy.
W konsekwencji wstępny wniosek Komisji należy oddalić.
II —
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia zasady kolegialności
A —
Argumenty uczestników postępowania
Republika Estońska podnosi, że Trybunał orzekł, iż kolegium nie może się ograniczyć do wyrażenia woli działania w określony sposób bez konieczności ingerowania w treść aktu, który potwierdza tę wolę, a także w jego ostateczną formę. Taki tok rozumowania można zastosować a fortiori w niniejszej sprawie, ponieważ zaskarżone rozporządzenie ma poważne konsekwencje dla wielu osób oraz dla budżetów państw członkowskich, których dotyczy. Trybunał uznał również, że akty wpływające na sytuację prawną ich adresata powinny być ocenione i przyjęte przez kolegium. Republika Estońska wywodzi z tego, że art. 13 regulaminu wewnętrznego Komisji, pozwalający Komisji na upoważnienie swoich członków do przyjęcia ostatecznego tekstu jakiegokolwiek aktu, którego zasadnicze postanowienia zostały określone w trakcie dyskusji, należy interpretować w ten sposób, że, po podjęciu decyzji przez kolegium, każda zmiana brzmienia rozporządzenia, a w szczególności jego przepisów materialnych, jest zabroniona.
Tymczasem, zdaniem Republiki Estońskiej, zaskarżone rozporządzenie zostało przyjęte z naruszeniem zasady kolegialności, ponieważ, po pierwsze, w czasie posiedzenia Komisji w dniu 20 kwietnia 2005 r. zadecydowano, że komisarz Fischer-Boel będzie odpowiedzialna za utrzymywanie kontaktów z nowymi państwami członkowskimi w celu dokonania ostatecznego sprawdzenia posiadanych przez nie ilości nadwyżkowych z uwzględnieniem ostatnich dostępnych danych liczbowych oraz kwestii, w jakim zakresie rezerwy gospodarstw domowych należy włączyć do obliczenia tych ilości nadwyżkowych. Po drugie, zadecydowano o zasięgnięciu opinii Komitetu Zarządzającego ds. Cukru w przedmiocie projektu rozporządzenia ustalającego ilości nadwyżkowe dla każdego nowego państwa członkowskiego. Po trzecie, zadecydowano o upoważnieniu komisarz Fischer-Boel do przyjęcia, w porozumieniu z przewodniczącym oraz trzecim członkiem Komisji, tego projektu w przypadku braku negatywnej opinii ze strony Komitetu lub, jeśli będzie to uzasadnione rozwojem sytuacji, do samodzielnego przyjęcia tego projektu w trybie procedury ustnej. Tak więc okoliczność, iż komisarz Fischer-Boel została upoważniona do przyjęcia zaskarżonego rozporządzenia bez zatwierdzenia ostatecznego projektu przez kolegium, narusza zasadę kolegialności.
Nawet jeżeli decyzja kolegium była niezbędna wyłącznie w odniesieniu do treści zaskarżonego rozporządzenia, nie zaś do jego dokładnego brzmienia, nie ma wątpliwości, że komisarz Fischer-Boel miała zadecydować, czy rezerwy gospodarstw domowych powinny być włączone do tych ilości nadwyżkowych. Zresztą zakres przysługującego jej swobodnego uznania widać wyraźnie, kiedy nadwyżkowe ilości określone ostatecznie w zaskarżonym rozporządzeniu zostaną porównane z ilościami nadwyżkowymi określonymi początkowo w projekcie z dnia 20 kwietnia 2005 r., i tak dla Republiki Estońskiej są to 91464 tony zamiast 91466 ton, dla Republiki Cypryjskiej — 40213 ton zamiast 40249 ton, dla Republiki Łotewskiej — 10589 ton zamiast 20080 ton, dla Republiki Malty — 2452 tony zamiast 13210 ton i wreszcie dla Republiki Słowackiej — 10225 ton zamiast 17419 ton. Wreszcie komunikat komisarz Fischer-Boel oraz załączony dokument metodologiczny, który stanowi podstawę decyzji kolegium i reguluje upoważnienie dla komisarz Fischer-Boel, zawierające wyłącznie ogólne wytyczne, wykazują, że dopuszczalny jest pewien stopień elastyczności w przypadku tego, co jest uznawane za normalny poziom zapasów, i nie wyjaśniają, jakie szczególne okoliczności uzasadniają ograniczenie ilości nadwyżkowych.
Zdaniem skarżącej sama Komisja jest świadoma tego stanu rzeczy, gdyż w odpowiedzi na skargę stwierdza po pierwsze, że zatwierdziła pewien kierunek, a nie decyzję, i po drugie, że w dniu 19 maja 2005 r. Republika Estońska miała jeszcze możliwość przedstawienia dodatkowych argumentów. Wreszcie z pisma Komisji z dnia wynika, że nadwyżkowe ilości każdego państwa członkowskiego zostały uchwalone dopiero w czasie posiedzenia ekspertów w dniu , co Komisja potwierdziła w odpowiedzi na skargę. W związku z tym Komisja nie mogła przyjąć zaskarżonego rozporządzenia w dniu
Komisja nie zgadza się z argumentami Republiki Estońskiej.
B —
Ocena Sądu
Należy przypomnieć, że funkcjonowanie Komisji uregulowane jest w oparciu o zasadę kolegialności (wyrok Trybunału z dnia 15 czerwca 1994 r. w sprawie
C-137/92 P Komisja przeciwko BASF i in., Rec. s. I-2555
, pkt 62). Zasada ta została w sposób wyraźny wskazana w art. 217 WE ust. 1 w brzmieniu zmienionym traktatem z Nicei, na podstawie którego Komisja działa pod politycznym kierownictwem jej przewodniczącego, który decyduje o jej organizacji wewnętrznej, mając na względzie zapewnienie spójności, skuteczności i kolegialności jej działań.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wspomniana zasada wynika z art. 219 WE, na podstawie którego Komisja podejmuje uchwały większością liczby członków przewidzianej w art. 213 WE, a posiedzenia Komisji mogą ważnie odbywać się tylko wówczas, gdy obecna jest taka liczba członków, jaka jest określona w jej regulaminie wewnętrznym. Zasada ta opiera się na równości członków Komisji przy podejmowaniu decyzji i skutkuje w szczególności tym, że decyzje są poddawane pod wspólne obrady i wszyscy członkowie kolegium są wspólnie odpowiedzialni politycznie za wszystkie wydane decyzje (wyroki Trybunału z dnia 23 września 1986 r. w sprawie
5/85 AKZO Chemie i AKZO Chemie UK przeciwko Komisji, Rec. s. 2585
, pkt 30; ww. w pkt 65 wyrok w sprawie Komisja przeciwko BASF i in., pkt 63).
Niemniej jednak zastosowanie procedury upoważniania do przyjęcia środków zarządzania lub administracyjnych jest zgodne z zasadą kolegialności.
Taki system upoważniania, ograniczony do określonych kategorii aktów związanych z administracją lub zarządzaniem, co z założenia wyklucza decyzje o zasadniczym znaczeniu, okazuje się bowiem konieczny ze względu na znaczny wzrost liczby aktów decyzyjnych, które Komisja jest zmuszona wydawać, aby umożliwić jej wypełnianie jej zadań (ww. w pkt 66 wyrok w sprawie AKZO Chemie i AKZO Chemie UK przeciwko Komisji, pkt 37; wyrok Sądu z dnia 27 kwietnia 1995 r. w sprawie
T-442/93 AAC i in. przeciwko Komisji, Rec. s. II-1329
, pkt 84).
Należy zatem zbadać, czy zaskarżone rozporządzenie należy uważać za środek zarządzania lub administracyjny, czy też za decyzję o zasadniczym znaczeniu.
W tym względzie należy wskazać, iż pomimo jego charakteru normatywnego, jedynym celem zaskarżonego rozporządzenia jest określenie ilości nadwyżkowych zgromadzonych w niektórych nowych państw członkowskich zgodnie z procedurą ustaloną w tym względzie w rozporządzeniu nr 60/2004, wobec którego jest ono aktem wykonawczym. Przeprowadzenia takich obliczeń nie można uznać za decyzję o zasadniczym znaczeniu.
Jak wynika bowiem z treści pkt 13–17 powyżej, właśnie art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 60/2004, zmienionego rozporządzeniem nr 651/2005, określa ilości nadwyżkowe oraz metodę, jaką powinna stosować Komisja w celu ich ustalenia. To właśnie art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 60/2004, a nie jakikolwiek przepis zaskarżonego rozporządzenia, przewiduje, że obliczone w ten sposób ilości nadwyżkowe powinny zostać wyeliminowane zgodnie z uregulowaniami szczegółowymi. Wreszcie w art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 60/2004 wskazane są konsekwencje, jakie poniosą nowe państwa członkowskie, jeżeli nie wypełnią nałożonych nań zobowiązań.
Wszystkie istotne kwestie o zasadniczym znaczeniu zostały zatem uregulowane w ramach rozporządzenia nr 60/2004 ze zmianami, natomiast zaskarżone rozporządzenie jest podrzędne w stosunku do niego i ogranicza się do wykonania obliczeń, nawet jeśli są one dość skomplikowane.
Należy dodać, że jak wynika z protokołu z 1698. posiedzenia Komisji w dniu 20 kwietnia 2005 r., podczas tego posiedzenia kolegium upoważniło trzech swoich członków do wykonania takich obliczeń, nie udzielając im jednocześnie uprawnień do wydania nowych decyzji o zasadniczym znaczeniu lub do ponownego zbadania możliwości zastosowania decyzji o zasadniczym znaczeniu zawartych w rozporządzeniu nr 60/2004.
Podczas tego posiedzenia kolegium zatwierdziło bowiem w pierwszej kolejności komunikat komisarz Fischer-Boel. Tymczasem metodologia załączona do tego komunikatu i jednocześnie zatwierdzona przez kolegium, daleka od zezwolenia członkom upoważnionym do przyjęcia zaskarżonego rozporządzenia na odejście od ustalonych w rozporządzeniu nr 60/2004 kwestii o zasadniczym znaczeniu, reguluje bardziej szczegółowo zakres swobodnego uznania przysługującego im przy podejmowaniu decyzji. W szczególności metodologia ta zawiera więcej szczegółów dotyczących kryteriów określania nadwyżkowych ilości zawartych w rozporządzeniu nr 60/2004 oraz wprowadza jasną regułę, zgodnie z którą nadwyżkowe ilości wynikają z rozwoju produkcji, do którego należy dodać przywóz i odjąć wywóz w okresie od maja 2003 r. do kwietnia 2004 r. w porównaniu ze średnimi ilościami tych operacji dla takiego samego okresu w trzech poprzednich latach.
Wspomniana metodologia z całą pewnością wpisuje się w ramy art. 6 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 60/2004, na podstawie którego przy określaniu zapasów Komisja powinna uwzględnić okoliczności, w których te zapasy gromadzono. Tym samym w pkt 2 ust. 3 lit. b) akapit trzeci metodologii załączonej do komunikatu komisarz Fischer-Boel wskazano zaś, że dopuszczalny jest pewien stopień elastyczności dotyczącej tego, co należy uznawać za normalny poziom zapasów. Niemniej jednak taka wzmianka w żaden sposób nie zezwala upoważnionym członkom Komisji na obliczenie nadwyżkowych ilości niektórych państw członkowskich w sposób odmienny od sposobu przewidzianego w rozporządzeniu nr 60/2004. Są oni upoważnieni wyłącznie do oszacowania danych rachunkowych dostarczonych przez te państwa z pewną elastycznością umożliwiającą ocenę utrzymywanych zapasów w kontekście tych danych w celu wyłączenia z obliczenia nadwyżkowych ilości zapasów, których obecność można wyjaśnić przyczynami niezwiązanymi ze spekulacją dotyczącą przystąpienia tych państw do Unii Europejskiej i niestanowiącymi ryzyka zakłócenia na rynku.
Komunikat komisarz Fischer-Boel stanowi ponadto gotową odpowiedź na argumenty podniesione przez Republikę Estońską w celu wykazania, że rezerwy gospodarstw domowych zostały utworzone w warunkach wymagających ponownej oceny danych ilości na podstawie art. 6 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 60/2004. Choć prawdą jest, że upoważnieni członkowie Komisji mogli w zakresie swego upoważnienia utrzymywać późniejsze kontakty z nowymi państwami członkowskim w celu ponownego rozważenia ich argumentów w tym zakresie, to niemniej jednak, ze względu na to, iż wspomniany komunikat został wyraźnie zatwierdzony przez kolegium, zainteresowani członkowie nie mogli oddalić się od określonego w nim kierunku i w związku z tym mogli wyłączyć rezerwy gospodarstw domowych z obliczenia nadwyżkowych ilości wyłącznie na podstawie elementów nieobjętych tym komunikatem, czego nie uczynili.
Ponadto choć prawdą jest, że upoważnieni członkowie Komisji mogli w zakresie swego upoważnienia utrzymywać późniejsze kontakty z nowymi państwami członkowskim w celu ponownego rozpatrzenia ich argumentów w tym zakresie, to niemniej jednak kolegium zastrzegło sobie możliwość samodzielnego wydania ostatecznej decyzji, gdyby wymagała tego sytuacja, czego nie można interpretować w ten sposób, że dotyczy to sytuacji, w której należy zastosować podejście odmienne od tego przedstawionego w komunikacie komisarz Fischer-Boel. W każdym razie ta zmiana podejścia nie miała miejsca.
Należy wreszcie podkreślić, że w ramach poszanowania zasady kolegialności Komisji winno w każdym razie przysługiwać uprawnienie do powierzenia niektórym z jej członków zadania wykonania obliczeń, niezależnie od stopnia jego skomplikowania, w celu określenia ilości danego produktu rolnego zgromadzonej na terytorium poszczególnych państw członkowskich, gdyż jego brak stanowi poważne zagrożenie dla możliwości prowadzenia przez nią w sposób skuteczny wspólnej polityki rolnej, dziedziny wymagającej szybkiego i jednoczesnego zarządzania informacjami dotyczącymi produkcji i rezerw oraz innymi zmiennymi wynikającymi z obliczeń, takich jak te wykonane w ramach zaskarżonego rozporządzenia.
Z powyższego wynika, że badany zarzut należy oddalić.
III —
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia rozporządzenia nr 60/2004
Republika Estońska podnosi, że zaskarżone rozporządzenie zostało przyjęte z naruszeniem rozporządzenia nr 60/2004. W tym względzie powołuje dwa argumenty, które można przedstawić w dwóch odrębnych częściach. Po pierwsze Republika Estońska podnosi, że rozporządzenie nr 60/2004 nie pozwala na włączenie rezerw gospodarstw domowych do obliczenia ilości nadwyżkowych. Po drugie Republika Estońska podnosi, że Komisja nie uwzględniła charakteryzujących ją w chwili określania ilości nadwyżkowych szczególnych okoliczności, naruszając tym samym art. 6 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 60/2004.
Tymczasem od samego początku między stronami istnieje spór odnośnie do wiążącego charakteru rozporządzenia nr 60/2004 w stosunku do zaskarżonego rozporządzenia. Ponieważ skuteczność niniejszego zarzutu zależy od tej kwestii, powinna ona zostać rozpatrzona przed zbadaniem dwóch zarzutów, o których mowa w punkcie poprzednim.
A —
W przedmiocie wiążącego charakteru rozporządzenia nr 60/2004 w stosunku do zaskarżonego rozporządzenia
1. Argumenty uczestników postępowania
Republika Estońska podnosi, że ponieważ rozporządzenie nr 60/2004 stanowi podstawę prawną zaskarżonego rozporządzenia, naruszenie pierwszego rozporządzenia powinno skutkować stwierdzeniem nieważności drugiego, nawet jeżeli zostały przyjęte przez tę samą instytucję (wyroki Trybunału z dnia 10 marca 1971 r. w sprawie
38/70 Deutsche Tradax, Rec. s. 145
; z dnia w sprawie
118/77 ISO przeciwko Radzie, Rec. s. 1277
), i nie jest ważne w tym względzie, że zostały przyjęte według tej samej procedury.
Komisja przyznaje, że zaskarżone rozporządzenie opiera się na rozporządzeniu nr 60/2004, jednak uważa, iż w odróżnieniu od aktów, które znajdowały się u podstaw orzecznictwa przywołanego przez Republikę Estońską, zaskarżone rozporządzenie może zgodnie z prawem ustanawiać odstępstwo od przepisów rozporządzenia nr 60/2004, gdyż oba te rozporządzenia zostały przyjęte przez tę samą instytucję według tej samej procedury. Wreszcie można nawet uznać, że zaskarżone rozporządzenie stosuje bezpośrednio akt przystąpienia, nawet jeżeli opiera się na art. 6 rozporządzenia nr 60/2004, ponieważ wybór tej podstawy prawnej nie miał wpływu na mającą tu zastosowanie procedurę [wyrok Trybunału z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie
C-491/01 British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco, Rec. s. I-11453
, pkt 93–98].
2. Ocena Sądu
Należy zauważyć, że wydając zaskarżone rozporządzenie, Komisja nie dokonała teoretycznego obliczenia księgowego, lecz wprowadziła w życie przepis art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 60/2004, na mocy którego powinna była określić ilości nadwyżkowe każdego nowego państwa członkowskiego. Rozporządzenie to przewiduje również metody wyeliminowania określonych w ten sposób ilości nadwyżkowych oraz konsekwencje dla nowych państw członkowskich w przypadku ich niewyeliminowania, i to wyłącznie w zakresie, w jakim te ilości zostały ustalone zgodnie z tymi przepisami. Wreszcie rozporządzenie nr 60/2004 jest jedną z podstaw prawnych zaskarżonego rozporządzenia oraz jest wskazane w jego motywach 1–3. W tej sytuacji należy uznać, że zaskarżone rozporządzenie stanowi akt wykonawczy rozporządzenia nr 60/2004. Tymczasem, jak podnosi Republika Estońska, w ww. w pkt 82 wyroku w sprawie Deutsche Tradax, pkt 10, Trybunał doszedł do wniosku, że niedopuszczalne jest, aby rozporządzenie wykonawcze pochodzące od rozporządzenia podstawowego i przyjęte na mocy upoważnienia zawartego w jego przepisie mogło ustanawiać odstępstwa od przepisów rozporządzenia podstawowego.
Wprawdzie jak wskazuje Komisja, we wspomnianym wyroku Trybunał wypowiedział się w sprawie dwóch rozporządzeń przyjętych przez Radę według odmiennych procedur, ponieważ pierwsze rozporządzenie zostało wydane po zasięgnięciu opinii Zgromadzenia Wspólnot Europejskich, a drugie — bez jej zasięgania. Niemniej jednak zasada określona w tym wyroku znajduje w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie.
Należy bowiem podkreślić po pierwsze, że aby dojść do wniosku, o którym mowa wyżej, Trybunał w ogóle nie wziął pod uwagę dwóch procedur przyjmowania aktów.
Po drugie, wspomniany wniosek został następnie przejęty przez sąd rozstrzygający sprawę bez zastanawiania się nad różnicami lub identycznością procedur przyjmowania aktów zakwestionowanych przed tym sądem (zob. podobnie ww. w pkt 82 wyrok w sprawie ISO przeciwko Radzie, pkt 46; wyrok Trybunału z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie
C-179/97 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. s. I-1251
, pkt 20; wyrok Sądu z dnia w sprawie
T-46/90 Devillez i in. przeciwko Parlamentowi, Rec. s. II-699
, pkt 25).
Po trzecie, Trybunał stwierdził już nieważność rozporządzenia wydanego przez instytucję wydającą rozporządzenie podstawowe z powodów sprzecznych z twierdzeniem przedstawionym przez Komisję.
W ww. w pkt 82 wyroku w sprawie ISO przeciwko Radzie Trybunał stwierdził bowiem nieważność rozporządzenia Rady nakładającego ostateczne cło antydumpingowe na przywóz niektórych produktów z Japonii, odrzucając w szczególności argument Rady, zgodnie z którym rozpatrywane rozporządzenie było środkiem sui generis, bezpośrednio opartym na art. 113 traktatu WE (po zmianie — art. 133 WE) i niepodlegającym przepisom rozporządzenia podstawowego Rady, a mianowicie rozporządzenia Rady (EWG) nr 459/68 z dnia 5 kwietnia 1968 r. w sprawie ochrony przed dumpingiem lub przyznawaniem premii i subsydiów przez państwa niebędące członkami Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (
Dz.U. L 103, s. 38
). Trybunał stwierdził, że taki argument nie uwzględnia faktu, iż cała procedura zakończona wydaniem danego rozporządzenia antydumpingowego odbyła się na zasadach określonych w wyżej wymienionym rozporządzeniu podstawowym, i uznał w związku z tym, że Rada, po wydaniu mającego ogólny zakres stosowania rozporządzenia celem realizacji jednego z celów art. 113 traktatu WE, nie może przewidzieć odstępstwa od ustalonych w ten sposób zasad przy ich stosowaniu do poszczególnych przypadków (pkt 46 wyroku).
Tymczasem procedura przewidziana w art. 113 traktatu WE w odniesieniu do przyjęcia środków ochrony handlu, w tym także środków, jakie należy podjąć w przypadku dumpingu, jest procedurą, o której mowa w ust. 4 tego artykułu, na mocy którego Rada stanowi kwalifikowaną większością głosów. Ponadto z art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 459/68 wynika, że gdy ostatecznie ustalone fakty i dochodzenie przeprowadzone zgodnie z innymi przepisami rozporządzenia wskazują na istnienie dumpingu i spowodowanej nim szkody, a interes Wspólnoty wymaga podjęcia działań wspólnotowych, po wysłuchaniu opinii właściwego komitetu Komisja przedstawia Radzie odpowiedni wniosek, a dane rozporządzenie antydumpingowe zostaje wydane przez Radę, która w danym przypadku stanowi kwalifikowaną większością głosów.
Z powyższego wynika, że nawet jeżeli to rozporządzenie zostało poprzedzone innymi czynnościami proceduralnymi, Rada przyjęła rozpatrywane rozporządzenie antydumpingowe kwalifikowaną większością głosów, dokładnie tak jak powinna była uczynić w celu zmiany rozporządzenia nr 459/68, co wyklucza zasadność tezy Komisji.
Wniosku takiego nie może podważyć okoliczność, że w ww. w pkt 82 wyroku w sprawie ISO przeciwko Radzie Trybunał stwierdził, iż w tym konkretnym przypadku Rada nie zastosowała ogólnych reguł, nawet jeżeli można uznać, iż zaskarżone rozporządzenie nie stosuje ogólnych reguł zawartych w rozporządzeniu nr 60/2004 w odniesieniu do poszczególnych przypadków, ale w odniesieniu do wszystkich sytuacji, do których te zasady mają zastosowanie.
W ww. w pkt 82 wyroku w sprawie ISO przeciwko Radzie Trybunał stwierdził, że po wydaniu ogólnego rozporządzenia w celu wdrożenia jednego z celów art. 113 traktatu WE Rada nie może ustanowić odstępstwa od ustalonych w ten sposób reguł przy ich stosowaniu do poszczególnych przypadków z dwóch powodów. Po pierwsze, dlatego że takie odstępstwa zakłóciłyby system prawny Wspólnoty, a po drugie — naruszyłyby równość podmiotów wobec prawa. Tak więc o ile powód drugi zakłada, że rozporządzenie wykonawcze może być zastosowane w określonym czasie do wielu adresatów, nie jest tak w przypadku powodu pierwszego, na który właśnie można się powołać w ramach niniejszej sprawy.
Należy podnieść w każdym razie, że nawet jeżeli teza Komisji jest prawdziwa i pojęcie „zapasy”, o którym mowa w rozporządzeniu nr 60/2004, mogło zostać zmienione w chwili wydania zaskarżonego rozporządzenia, Komisja powinna uzasadnić powody, ze względu na które dokonanie takiej zmiany było konieczne. Tymczasem Komisja nie próbowała nawet podnosić, że przedstawiła takie uzasadnienie, podczas gdy wielokrotnie powołuje się fakt, iż poprzez zaskarżone rozporządzenie zamierza stosować rozporządzenie nr 60/2004.
Ponadto należy uznać za bezzasadną tezę Komisji, zgodnie z którą można stwierdzić, że zaskarżone rozporządzenie stosuje bezpośrednio akt przystąpienia. Sama Komisja przyznaje, że to rozporządzenie wyraźnie opiera się na art. 6 rozporządzenia nr 60/2004, na co wskazuje fakt, iż przepis ten znalazł się w preambule zaskarżonego rozporządzenia. Ponieważ Komisja wybrała podstawę prawną, którą uznała za najwłaściwszą w niniejszej sprawie, a mianowicie art. 6 rozporządzenia nr 60/2004, to również i przede wszystkim w świetle tego przepisu należy przeanalizować zgodność zaskarżonego rozporządzenia z prawem (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 15 kwietnia 2008 r. w sprawie
T-348/04 SIDE przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-625
, pkt 69).
Wreszcie należy wskazać, że przywołany przez Komisję i ww. w pkt 83 wyrok w sprawie British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco nie przemawia za przyjęciem tezy Komisji. Wyrok ten dotyczy bowiem aktu wydanego w oparciu o dwie podstawy prawne. Trybunał uznał jedynie, że pomimo tego, iż jedna z tych podstaw prawnych była niewłaściwa, druga wskazana podstawa prawna pozwala na wydanie danego aktu, i dlatego potwierdził ważność tego aktu. Takie rozumowanie nie ma zaś zastosowania do niniejszego przypadku.
W związku z tym należy stwierdzić, że zgodność zaskarżonego rozporządzenia z prawem zależy w szczególności od poszanowania przez nie przepisów rozporządzenia nr 60/2004, na podstawie którego zostało wydane. Dwie części niniejszego zarzutu należy zatem przeanalizować w świetle tego stwierdzenia.
B —
W przedmiocie części pierwszej
Republika Estońska podnosi, że art. 6 rozporządzenia nr 60/2004 przewiduje wyłącznie obowiązek wyeliminowania ilości nadwyżkowych obliczonych na podstawie ilości cukru posiadanego przez podmioty prowadzące działalność handlową, a nie rezerw gospodarstw domowych. Na poparcie tej tezy, z którą nie zgadza się Komisja, Republika Estońska dzieli pierwszą część swojego drugiego zarzutu na pięć podczęści, które należy zbadać osobno.
1. W przedmiocie znaczenia pojęcia „zapasy”
a) Argumenty uczestników postępowania
Republika Estońska podnosi, że treść art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 60/2004 wyłącza z obliczeń ilości nadwyżkowych rezerwy gospodarstw domowych.
Sama definicja bowiem pojęcia „zapasy”, czyli „zapas[ów] lub zgromadzon[ych] rezerw[…]; szczególnie: produkt[ów] spożywcz[ych] znajdując[ych] się w magazynie sprzedawcy lub producenta”, odnosi się wyłącznie do ilości znajdujących się w posiadaniu tych podmiotów gospodarczych. Podobnie Concepts and Definitions Database (baza danych pojęć i definicji) Eurostatu (Urzędu Statystycznego Wspólnot Europejskich) nie obejmuje handlu detalicznego i gospodarstw domowych.
Ponadto, zdaniem Republiki Estońskiej, zastosowanie wyrażenia „zapasów” w rozporządzeniach dotyczących WOR cukru wyklucza rezerwy gospodarstw domowych, na co wskazuje art. 1 ust. 2 rozporządzenia Komisji (EWG) nr 1998/78 z dnia 18 sierpnia 1978 r. ustanawiającego warunki wykonawcze dla systemu kompensowania kosztów składowania w sektorze cukru (
Dz.U. L 231, s. 5
), art. 1 rozporządzenia Komisji (EWG) nr 189/77 z dnia ustanawiającego szczegółowe zasady wnioskowania do systemu minimalnych zapasów w sektorze cukru (
Dz.U. L 25, s. 27
), art. 8 i 12 rozporządzenia Rady (WE) nr 2038/1999 z dnia w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru (
Dz.U. L 252, s. 1
) oraz pkt IX ust. 1 lit. b) załącznika III do rozporządzenia nr 1260/2001 lub art. 10 ust. 4 tego rozporządzenia. Definicja ta wynika nawet z pkt 7 dokumentu roboczego służb Komisji z dnia zatytułowanego Forecast balance sheet 2006/2007 of the Sugar Management Committee (Prognozowany bilans Komitetu Zarządzającego ds. Cukru na rok 2006/2007).
Zgodnie zaś z zasadami wykładni systemowej to samo wyrażenie należy każdorazowo interpretować w taki sam sposób, o ile nie określono inaczej, a w każdym razie rozdział 4 pkt 2 załącznika IV do aktu przystąpienia stanowi, że określenie normalnego poziomu zapasów musi być przeprowadzone zgodnie z kryteriami właściwymi dla każdej ze wspólnych organizacji rynku.
Należy również podkreślić, że określone pojęcie może dla potrzeb prawa wspólnotowego mieć szczególne znaczenie (wyrok Trybunału z dnia 6 października 1982 r. w sprawie
283/81 Cilfit i in., Rec. s. 3415
, pkt 19), a także że w obrębie tej samej dziedziny prawa Trybunał dokonuje identycznej wykładni pojęcia zawartego w różnych przepisach (wyrok Trybunału z dnia w sprawie
53/81 Levin, Rec. s. 1035
, pkt 6 i nast.).
Wreszcie Republika Estońska uważa, że wykładnia sprzeczna z jej tezą oznaczałaby, iż termin „zapasy” może obejmować cukier, który zazwyczaj wchodzi w zakres pojęcia „spożycie”, czyli cukru sprzedawanego gospodarstwom domowym na użytek własny. Tymczasem w tym samym punkcie art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 60/2004 zawarte zostały terminy „spożycie” i „zapasy” i jest mało prawdopodobne, by Komisja stosowała oba te wyrażenia, jeśli drugie z nich obejmuje pierwsze, gdyż spowodowałoby to, że pojęcie „spożycie”, które jest w każdym razie jednoznaczne z zakupem, a nie ze spożyciem cukru przez konsumenta, byłoby niepotrzebne.
Komisja nie zgadza się z argumentami Republiki Estońskiej.
b) Ocena Sądu
Na wstępie należy podkreślić, że zasada eliminacji ilości nadwyżkowych, którą zamierza zrealizować rozporządzenie nr 60/2004, została ustanowiona w prawie pierwotnym, a konkretnie w rozdziale 4 pkt 2 załącznika IV do aktu przystąpienia, do którego odsyła motyw siódmy preambuły tego rozporządzenia, i w którym pojęcie „zapasy” zajmuje centralną pozycję. Należy zatem uznać, że pojęcie „zapasy”, o którym mowa w rozporządzeniu nr 60/2004, zostało oparte na pojęciu określonym w rozdziale 4 pkt 2 załącznika IV do aktu przystąpienia.
Republika Estońska uważa, że określony w ten sposób termin „zapasy” podlega ścisłej wykładni, ograniczonej do rezerw zgromadzonych przez podmioty prowadzące działalność handlową, podczas gdy Komisja opowiada się za szeroką wykładnią włączającą również zapasy gospodarstw domowych.
Jednakże ani Komisja, ani Republika Estońska nie są w stanie oprzeć się na żadnym dokumencie wskazującym na to, iż zamiarem autorów aktu przystąpienia lub Komisji przy przygotowaniu rozporządzenia nr 60/2004 było nadanie terminowi „zapasy” znaczenia powołanego przez Komisję i Republikę Estońską.
Wobec braku istnienia dokumentów przygotowawczych wyrażających jasno intencję autorów przepisu, sąd wspólnotowy może jedynie się oprzeć na treści ustanowionego przepisu i nadać mu takie znaczenie, jakie wynika z jego wykładni literalnej i logicznej (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 1 czerwca 1961 r. w sprawie
15/60 Simon przeciwko Trybunałowi Sprawiedliwości, Rec. s. 223
i 244). Należy w związku z tym przeanalizować znaczenie zwyczajowo nadawane temu terminowi w celu określenia, czy odpowiada ono znaczeniu zaproponowanemu przez Komisję lub Republikę Estońską.
W ramach dokonywania wykładni literalnej przepisu należy zaś mieć na względzie fakt, iż akty prawa wspólnotowego są zredagowane w wielu językach i że różne wersje językowe tych aktów są na równi autentyczne. Dokonanie wykładni przepisu prawa wspólnotowego wymaga zatem przeprowadzania porównania wersji językowych (ww. w pkt 103 wyrok w sprawie Cilfit i in., pkt 18; wyrok Sądu z dnia 6 października 2005 r. w sprawach połączonych
T-22/02 i T-23/02 Sumitomo Chemical i Sumika Fine Chemicals przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-4065
, pkt 42).
W tym względzie należy wskazać, że termin „zapasy” nie ma jednego znaczenia w różnych wersjach językowych rozpatrywanych aktów prawnych.
I tak na przykład termin „stock” został zastosowany w wersji francuskiej i angielskiej aktu przystąpienia oraz rozporządzenia nr 60/2004. W wersjach hiszpańskiej, włoskiej, polskiej i estońskiej zastosowane zostały odpowiednio terminy „existencias”, „scorta”, „zapasy” oraz „varu”.
Analiza zwyczajowego znaczenia każdego z tych terminów wykazuje, iż w językach włoskim, polskim i estońskim słowo „zapas” może być stosowane bez różnicy w przypadku rezerw zgromadzonych przez podmioty prowadzące działalność handlową oraz rezerw gospodarstw domowych. W językach angielskim, francuskim i hiszpańskim termin ten należy raczej do języka handlowego, ale może również odnosić się do rezerw zgromadzonych przez gospodarstwa domowe.
W związku z tym choć zarówno teza Komisji, jak i teza Republiki Estońskiej znajdują pewne oparcie w analizie różnych wersji językowych aktu przystąpienia oraz rozporządzenia nr 60/2004, to jednak teza Komisji wydaje się bardziej prawdopodobna.
Ponadto należy podnieść, że przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa wspólnotowego należy uwzględniać nie tylko jego treść, lecz także jego kontekst i cele uregulowania go obejmującego (wyrok Trybunału z dnia 17 listopada 1983 r. w sprawie
292/82 Merck, Rec. s. 3781
, pkt 12) oraz całość prawa wspólnotowego (ww. w pkt 103 wyrok w sprawie Cilfit i in., pkt 20; ww. w pkt 110 wyrok w sprawach połączonych Sumitomo Chemical i Sumika Fine Chemicals przeciwko Komisji, pkt 47).
Należy przypomnieć w szczególności, że nawet gdy różne wersje językowe zawierają elementy, które wydają się potwierdzać dokonaną wykładnię, ze względu na to, iż postrzegany jako całość przepis pozostaje dwuznaczny, należy zbadać funkcję spornych słów w świetle celów rozpatrywanego uregulowania (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 19 czerwca 1980 r. w sprawie
803/79 Roudolff, Rec. s. 2015
, pkt 7).
W związku z tym ponieważ stosowanie terminu „zapasy” nie jest pozbawione pewnej dwuznaczności, należy dokonywać jego wykładni w świetle celu rozporządzenia nr 60/2004, który w odniesieniu do eliminowania nadwyżek może być wyłącznie zgodny z celem rozdziału 4 pkt 2 załącznika IV do aktu przystąpienia.
Jeśli chodzi o rozdział 4 pkt 2 załącznika IV do tego aktu, należy podkreślić, że w wyroku z dnia 15 stycznia 2002 r. w sprawie
C-179/00 Weidacher, Rec. s. I-501
, Trybunał wypowiedział się w sprawie ciążącego na Austrii, Finlandii i Szwecji (zwanych dalej „nowymi państwami członkowskimi z 1995 r.”) w dniu przystąpienia tych państw do Unii Europejskiej w 1995 r. (zwanym dalej „przystąpieniem w 1995 r.”) obowiązku wyeliminowania na ich koszt zapasów produktów rolnych znajdujących się w swobodnym obrocie na ich terytorium i w ilości przekraczającej tę, która może być uznana za stanowiącą normalne zapasy, na podstawie art. 145 ust. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Austrii, Republiki Finlandii i Królestwa Szwecji oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (
Dz.U. 1994, C 241, s. 9
), ze zmianami (zwanym dalej „aktem przystąpienia z 1994 r.”), którego brzmienie jest bardzo podobne do brzmienia rozdziału 4 pkt 2 załącznika IV do aktu przystąpienia. Trybunał stwierdził, że autorzy aktu przystąpienia z 1994 r. uznali, że istnienie w dniu w nowych państwach członkowskich z 1995 r. nadmiernych zapasów produktów objętych wspólną organizacją rynków rolnych stanowi przeszkodę do prawidłowego funkcjonowania mechanizmów przewidzianych w ramach wspólnej organizacji rynku, szczególnie z powodu jego wpływu na kształtowanie cen (pkt 20 i 21 wyroku).
Z powyższego wynika, że celem rozdziału 4 pkt 2 załącznika IV do aktu przystąpienia w odniesieniu do cukru jest w szczególności uniknięcie jakichkolwiek zakłóceń prawidłowego funkcjonowania mechanizmów przewidzianych przez WOR cukru, a szczególnie zakłóceń mających wpływ na kształtowanie cen i wywoływanych przez zgromadzenie nadmiernych ilości cukru w nowych państwach członkowskich przed ich przystąpieniem do Unii Europejskiej.
Należy zatem zbadać, czy — jak podnosi Komisja — zgromadzenie znacznych rezerw przez gospodarstwa domowe w nowych państwach członkowskich przed przystąpieniem stanowi potencjalne źródło zakłócenia mechanizmów WOR cukru.
W tym względzie należy przypomnieć, że jak wynika z rozważań przedstawionych powyżej w pkt 1–6, WOR cukru opiera się zasadniczo na systemie przyznawania kwot każdemu państwu członkowskiemu, które są z kolei rozdzielane pomiędzy producentów na jego terytorium.
Kwoty te są obliczane w zależności od prognozy popytu wewnętrznego, który jest liczbą wynikającą z dodania prognozy spożycia każdego państwa członkowskiego na podstawie danych historycznych. Tymczasem istnienie nadmiernie wysokich rezerw gospodarstw domowych w jednym lub kilku z tych państw może prowadzić do znaczącej różnicy pomiędzy przyznanymi kwotami a ostatecznie spożytą ilością cukru. Przy swoim zwyczajowym spożyciu gospodarstwa domowe tych państw członkowskich zastępowałyby bowiem ilości rezerwowe ilościami, które w innym wypadku zostałyby nabyte przez te gospodarstwa po cenie na rynku wspólnotowym i które należą do ilości, na których wyprodukowanie Komisja wyraziła zgodę w ramach kwot A i B w cenach zagwarantowanych w zakresie WOR cukru.
Jedynym sposobem zagwarantowania ceny interwencyjnej tym niezakupionym na rynku ilościom jest uruchomienie wspólnotowego mechanizmu interwencji poprzez skup tych ilości po cenie gwarantowanej lub poprzez ich wywóz przy wykorzystaniu refundacji wywozowych.
Jeśli chodzi o skup po cenie gwarantowanej, należy wskazać, że na podstawie art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 1260/2001 przez cały rok gospodarczy oraz z zastrzeżeniem warunków określonych zgodnie z ust. 5 tego artykułu agencja interwencyjna wyznaczona przez każde państwo członkowskie produkujące cukier musi dokonywać skupu cukru białego i surowego wyprodukowanego w ramach przyznanych kwot, który został wytworzony z buraków i trzciny zebranej we Wspólnocie, pod warunkiem uprzedniego zawarcia między sprzedawcą a agencją interwencyjną umowy składu dotyczącej danego cukru.
W motywie 36 rozporządzenia nr 1260/2001 przypomina się, że poniesione przez państwa członkowskie wydatki związane z wypełnianiem zobowiązań wynikających z zastosowania tego rozporządzenia zostaną poniesione przez Wspólnotę na mocy art. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1258/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (
Dz.U. L 160, s. 103
), obowiązującego do wejścia w życie w dniu rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (
Dz.U. L 209, s. 1
) i w związku z tym znajdującego zastosowanie do okoliczności niniejszej sprawy. Na mocy między innymi tego przepisu interwencje mające na celu ustabilizowanie rynków rolnych w ramach wspólnej organizacji rynków rolnych są finansowane przez Sekcję Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR). W związku z tym skup cukru przez agencje interwencyjne powoduje pewną szkodę dla budżetu wspólnotowego.
Jeśli chodzi o wywóz przy wykorzystaniu stosowanych refundacji, interpretacja art. 15 ust. 1 lit. a) i b) rozporządzenia nr 1260/2001 pozwala stwierdzić, jak zostało to wskazane w pkt 6 powyżej, że różnica pomiędzy prognozą ilości cukru A i B przypisanych do danego roku gospodarczego a prognozą ilości cukru zbywanego w celu spożycia we Wspólnocie podczas danego roku gospodarczego jest w zasadzie eksportowana przed zakończeniem danego roku gospodarczego.
Z powyższego wynika, że cały cukier wyprodukowany w ramach kwoty A i B i niewprowadzony na rynek z powodu istnienia niewyeliminowanych ilości nadwyżkowych w nowych państwach członkowskich należy wywieźć poza Wspólnotę. Podmioty dokonujące takiego wywozu mogą skorzystać z refundacji wywozowych, o których mowa w art. 27–30 rozporządzenia nr 1260/2001, pokrywanych przez producentów na mocy art. 15 i 16 tego rozporządzenia. Zgodnie z art. 15 ust. 3–5 rozporządzenia nr 1260/2001 zainteresowani producenci muszą bowiem pokryć straty wynikające z wywozu poprzez opłaty produkcyjne, a jeżeli opłaty te okażą się niewystarczające w tym względzie, za pomocą dodatkowej opłaty określonej na mocy art. 16 tego rozporządzenia.
Poniesiona w związku z tym przez wytwórców strata ekonomiczna jest zatem sprzeczna z jednym z celów WOR cukru, gdyż zgodnie z motywem 2 rozporządzenia nr 1260/2001 działania mające ustabilizować rynek cukru mają w szczególności na celu zapewnienie, aby wspólnotowi plantatorzy buraków cukrowych i trzciny cukrowej nadal korzystali z niezbędnych gwarancji w odniesieniu do zatrudnienia i standardu życia. Dlatego też cena interwencyjna musi zostać ustalona na poziomie, który zagwarantuje odpowiedni dochód producentom buraków cukrowych i trzciny cukrowej przy jednoczesnym uwzględnieniu interesów konsumentów.
Z powyższego wynika, że ewentualne zastąpienie po przystąpieniu nowych państw członkowskich do Unii Europejskiej utrzymywanych w tych państwach członkowskich rezerw gospodarstw domowych ilościami, które zostałyby nabyte przez gospodarstwa domowe na rynku wspólnotowym, mogłoby mieć niekorzystny wpływ na stabilność i finansowanie WOR cukru oraz stanowiłoby dla niego poważne zakłócenie.
Nie należy bagatelizować wagi tego zakłócenia. Jeżeli bowiem rezerwy gospodarstw domowych zostałyby wyłączone z pojęcia „zapasy” w rozumieniu rozporządzenia nr 60/2004, obywatele nowych państw członkowskich, w których cena cukru jest wyraźnie niższa od ceny wspólnotowej, mieliby interes w gromadzeniu możliwie jak największych rezerw w celu opóźnienia skutków cenowych stosowania wspólnej organizacji rynków cukru w kraju swego zamieszkania. Ponieważ w większości nowych państw członkowskich cena cukru jest niższa lub dużo niższa niż cena wspólnotowa, interpretacja proponowana przez Republikę Estońską doprowadziłaby do stworzenia środowiska sprzyjającego masowemu tworzeniu rezerw przez gospodarstwa domowe, co spowodowałoby bardzo istotne obniżenie, a w niektórych przypadkach nawet zanik spożycia cukru w tych państwach w okresie następującym bezpośrednio po przystąpieniu tych państw do Unii Europejskiej.
Należy wskazać w tym względzie, że różnicy pomiędzy dopuszczonymi kwotami a spożyciem wspólnotowym wynikającym z przystąpienia nowych państw nie daje się uniknąć poprzez ograniczenie kwot przyznanych wytwórcom wspólnotowym w celu uwzględnienia wyjątkowo ograniczonego spożycia, jakiego można było się spodziewać ze strony państw członkowskich, które zgromadziły lub mogły zgromadzić znaczne rezerwy gospodarstw domowych.
Zgodnie bowiem z systematyką rozporządzenia nr 1260/2001 kwoty produkcji zostały ustalone na mocy jego art. 11 ust. 2 jednorazowo w odniesieniu do całego okresu jego stosowania i to w dniu jego przyjęcia, to znaczy na długo przed przystąpieniem. W związku z tym, ponieważ kwoty dla starych państw członkowskich już zostały przyznane, jedynym sposobem dostosowania produkcji wspólnotowej do prognozy popytu jest przyznanie nowym państwom członkowskim mniejszych kwot niż kwoty, które zostałyby im przyznane, gdyby spożycie tych państw w okresie następującym bezpośrednio po przystąpieniu mogło zostać uznane za normalne w porównaniu do ostatnich lat gospodarczych.
Tymczasem kwoty produkcji przyznane nowym państwom członkowskim zostały ustalone w pkt 32 lit. c) i d) załącznika II do aktu przystąpienia, a więc w czasie, gdy jeszcze nie było można zapoznać się z wielkością rezerw gospodarstw domowych zgromadzonych przez nowe państwa członkowskie, jako że rezerwy te mogły być gromadzone aż do dnia przystąpienia tych państw do Unii Europejskiej.
Ponadto obliczenie kwot wspólnotowych na podstawie wyjątkowo ograniczonego popytu spowodowałoby zasadniczo jedynie opóźnienie w pełnym zastosowaniu wspólnej organizacji rynków cukru w nowych państwach członkowskich na niekorzyść producentów, których ochrona zatrudnienia i standardu życia jest celem WOR cukru, zgodnie z wyraźnym brzmieniem motywu drugiego rozporządzenia nr 1260/2001. Tymczasem z art. 2 i 10 aktu przystąpienia wynika, że WOR cukru jest oparta na zasadzie natychmiastowego i pełnego stosowania przepisów prawa wspólnotowego do nowych państw członkowskich, a odstępstwa są dopuszczalne jedynie wtedy, gdy zostały wyraźnie przewidziane w przepisach przejściowych (zob. podobnie wyroki Trybunału: z dnia 9 grudnia 1982 r. w sprawie
258/81 Metallurgiki Halyps przeciwko Komisji, Rec. s. 4261
, pkt 8; z dnia w sprawie
C-233/97 KappAhl, Rec. s. I-8069
, pkt 15).
Należy podkreślić ponadto, że w dokumentach w języku angielskim przesłanych przez Republikę Estońską do Komisji w okresie poprzedzającym przyjęcie zaskarżonego rozporządzenia sama Republika Estońska wielokrotnie określała rezerwy gospodarstw domowych jako „zapasy”.
Należy zatem stwierdzić, że w przeciwieństwie do tego, co podnosi Republika Estońska, wykładni pojęcia „zapasy” w rozumieniu rozporządzenia nr 60/2004 i rozdziału 4 pkt 2 załącznika IV do aktu przystąpienia nie należy dokonywać w taki sposób, iż z zasady nie obejmuje ono rezerw gospodarstw domowych.
Wniosku takiego nie może podważyć żadne z twierdzeń Republiki Estońskiej.
Po pierwsze w odniesieniu do twierdzenia, według którego Trybunał dokonuje takiej samej wykładni pojęcia znajdującego się w różnych przepisach tej samej dziedziny prawnej, a rozporządzenia dotyczące WOR cukru nie pozwalają uznać, że rezerwy gospodarstw domowych stanową część zapasów, należy bowiem zauważyć, bez potrzeby analizowania, czy termin „zapasy” w tych rozporządzeniach jest zawsze używany w odniesieniu do rezerw zgromadzonych przez podmioty prowadzące działalność handlową, iż wykładnia terminu znajdującego się w danym przepisie zgodnie ze sposobem, w jaki został użyty w przepisach należących do tej samej dziedziny prawnej, nie może skutkować przyznaniem temu terminowi znaczenia, które nie odpowiada celowi przepisu, w którym znajduje się ów termin, pod rygorem pozbawienia tego przepisu części skuteczności (effet utile).
Ponadto sądy wspólnotowe nigdy nie rozstrzygały kwestii, czy termin „zapasy”, o którym mowa w różnych rozporządzeniach dotyczących WOR cukru, znajduje zastosowanie wyłącznie do rezerw zgromadzonych przez podmioty prowadzące działalność handlową.
Wreszcie przepisy powołane przez Republikę Estońską nie mogą stanowić podstawy jej twierdzeń.
Tak więc pierwszy z tych przepisów, a mianowicie art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 1998/78, stanowi:
„2.   W rozumieniu niniejszego rozporządzenia:
a)
producent cukru drobnego, cukru w kryształkach, cukru kandyzowanego to osoba:
—
której działalność polega na wytwarzaniu z cukru w stanie niezmienionym jedynie cukrów objętych kodem 17.01 lub 17.02 Wspólnej Taryfy Celnej, które posiadają charakterystyczne cechy fizyczne odmienne od cukru zastosowanego do tego procesu,
—
w przypadku której średnia ilość zapasów stwierdzona na koniec każdego miesiąca w zatwierdzonych magazynach nie może być mniejsza niż 200 ton w jednym roku gospodarczym;
b)
wyspecjalizowany w handlu przedsiębiorca to osoba:
—
której jedna z zasadniczych form działalności polega na hurtowym obrocie cukrem i która w trakcie jednego roku gospodarczego zakupuje co najmniej 10000 ton wspólnotowego cukru lub cukru preferencyjnego lub obu łącznie w celu jego odsprzedaży w niezmienionym stanie,
—
która nie zajmuje się detaliczną sprzedażą cukru,
—
w przypadku której średnia ilość zapasów stwierdzona na koniec każdego miesiąca w zatwierdzonych magazynach nie może być mniejsza niż 500 ton w jednym roku gospodarczym” [tłumaczenie nieoficjalne].
Nie jest możliwe stwierdzenie, że przepis ten ogranicza zakres pojęcia „zapasy” wyłącznie do rezerw zgromadzonych przez podmioty prowadzące działalność handlową. Ponieważ rozporządzenie nr 1998/78 przewiduje system wyrównywania kosztów składowania niektórym osobom, zrozumiałe jest, że określa osoby należące do kategorii objętych rozpatrywanym systemem. Niemniej jednak z tego nie wynika, że tylko osoby określone w ten sposób mogą przechowywać zapasy.
Drugi powołany przez Republikę Estońską przepis, a mianowicie art. 1 rozporządzenia nr 189/77, przewiduje:
„1.   Zapas minimalny:
—
powinien być stale utrzymywany w każdym miesiącu danego okresu,
—
nie może składać się z cukru przeniesionego zgodnie z postanowieniami art. 31 rozporządzenia (EWG) nr 3330/74, dopóki koszty składowania tego cukru nie zostaną zwrócone […]
2.   Produkcja cukru w rozumieniu art. 1 lit. a) rozporządzenia (EWG) nr 1488/76 oraz zapas minimalny, o którym mowa w ust. 1, są zgodne z postanowieniami art. 1 rozporządzenia (EWG) nr 700/73” [tłumaczenie nieoficjalne].
Nie jest możliwe stwierdzenie, że przepis ten ogranicza pojęcie „zapasy” wyłącznie do rezerw zgromadzonych przez podmioty prowadzące działalność handlową. Ponadto rozporządzenie nr 189/77 powołuje się na art. 18 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3330/74 z dnia 19 grudnia 1974 r. w sprawie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru (
Dz.U. L 359, s. 1
), które przewidywało nałożenie na producentów cukru, a nie na wszystkie podmioty, obowiązku zgromadzenia zapasu minimalnego właśnie w zależności od ich kwot produkcyjnych. Tymczasem Republika Estońska nie wyjaśnia, dlaczego na podstawie tego, że norma prawa wspólnotowego zobowiązuje producentów danego produktu do gromadzenia zapasów, należy wnosić, że zapasy mogą gromadzić jedynie określone podmioty.
Trzeci i czwarty przepis powołany przez Republikę Estońską, a mianowicie art. 8 i 12 rozporządzenia nr 2038/1999, przewiduje:
„Artykuł 8
1.   Na warunkach określonych w niniejszym artykule przewiduje się system rekompensat za koszty składowania, na który składa się ryczałtowy zwrot i jego finansowanie w formie składki.
2.   Koszty składowania:
—
cukru białego,
—
cukru surowego,
—
syropów uzyskanych przed etapem krystalizacji,
—
syropów uzyskanych przez rozpuszczenie cukru krystalicznego,
wyprodukowanych z buraków lub trzciny zebranych we Wspólnocie są zwracane ryczałtowo przez państwa członkowskie.
Państwa członkowskie pobierają składkę od każdego producenta cukru, w zależności od:
—
jednostki wagi wyprodukowanego cukru,
—
jednostki wagi syropów, o których mowa w akapicie pierwszym, uzyskanych przed etapem krystalizacji i sprzedanych w tym stanie.
Kwota zwrotu jest jednakowa dla całej Wspólnoty. Ta reguła jednolitości ma również zastosowanie do składki.
3.   Ustęp 2 nie ma zastosowania ani do cukrów zawierających dodany aromat lub barwnik objęty kodem NC 1701, ani do syropów zawierających dodany aromat lub barwnik objęty kodem NC 21069059.
4.   Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną na wniosek Komisji:
a)
przyjmie ogólne zasady stosowania niniejszego artykułu;
b)
w tym samym czasie, co pochodne ceny interwencyjne, ustala kwotę zwrotu.
5.   Wysokość składki jest ustalana corocznie zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 48. Inne szczegółowe zasady stosowania niniejszego artykułu przyjmuje się zgodnie z tą samą procedurą.
[…]
Artykuł 12
1.   W celu zapewnienia normalnych dostaw dla całej Wspólnoty lub jej części przewiduje się stały obowiązek utrzymywania na europejskim obszarze Wspólnoty zapasu minimalnego:
a)
cukru z buraków cukrowych produkowanego we Wspólnocie;
b)
cukru trzcinowego produkowanego we francuskich departamentach zamorskich oraz cukru preferencyjnego, o którym mowa w art. 40.
Zapas minimalny cukru, o którym mowa w akapicie pierwszym [lit.] a), w określonym momencie jest równy procentowi kwoty A przyznanej każdemu przedsiębiorstwu cukrowniczemu lub takiemu samemu procentowi jego produkcji cukru A, jeżeli produkcja jest niższa od przyznanej kwoty A.
Ustalony procent może zostać zmniejszony.
Zapas minimalny cukru, o którym mowa w akapicie pierwszym [lit.] b), jest równy procentowi danej ilości cukru poddanego przez przedsiębiorstwo rafinacji w danym okresie.
2.   Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną na wniosek Komisji, przyjmie ogólne zasady stosowania niniejszego artykułu, a w szczególności datę i procent, o których mowa w ustępie 1 akapit drugi, oraz procent i okres, o których mowa w ustępie 1 akapit czwarty.
Zgodnie z tą samą procedurą dla produktów wymienionych w art. 1 ust. 1 [lit.] f) i h) może zostać przewidziany obowiązek równoważny z obowiązkiem utrzymywania zapasu minimalnego.
3.   Szczegółowe zasady stosowania niniejszego artykułu, a szczególnie zmniejszenie procentu, o którym mowa w ustępie 1 akapit trzeci, przyjmuje się zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 48” [tłumaczenie nieoficjalne].
Tak więc przepisy te dotyczą nałożonego na producentów cukru, nie zaś na wszystkie podmioty należące do tego sektora, obowiązku zgromadzenia zapasu minimalnego w zależności od ich kwot produkcyjnych oraz faktycznej ilości cukru poddanej rafinacji. Tymczasem jak wskazano w pkt 144 powyżej, Republika Estońska nie wyjaśnia, dlaczego na podstawie tego, że norma prawa wspólnotowego zobowiązuje producentów danego produktu do gromadzenia zapasów, należy wnosić, że zapasy mogą gromadzić jedynie określone podmioty.
Piątym uregulowaniem powołanym przez Republikę Estońską jest pkt IX ust. 1 załącznika III do rozporządzenia nr 1260/2001, który przewiduje:
„Umowy przewidują, że sprzedawca otrzyma dodatek do ceny, w przypadku gdy:
a)
ma miejsce wzrost ceny płaconej za buraki przy przejściu z jednego roku gospodarczego do kolejnego; oraz
b)
wzrost ceny interwencyjnej na cukier, wynikający ze wzrostu ceny płaconej za buraki, nie podlega opłacie za zapasy utrzymywane w momencie przejścia.
[…]”.
Otóż przepis ten nie definiuje w sposób wyraźny czy dorozumiany pojęcia „zapasy” ani też nie ogranicza możliwości jego zastosowania jedynie do rezerw zgromadzonych przez podmioty prowadzące działalność handlową.
Szóste uregulowanie powołane przez Republikę Estońską, czyli art. 10 ust. 4 rozporządzenia nr 1260/2001, stanowi:
„Do celów stosowania ust. 3 ilości gwarantowane w ramach kwot będą ustanawiane przed dniem 1 października dla każdego roku gospodarczego na podstawie prognoz odnoszących się do produkcji, przywozu, spożycia, składowania, przeniesienia, pozostałej ilości przeznaczonej na wywóz oraz średnich strat, które prawdopodobnie mogą zostać poniesione przez system samofinansowania w rozumieniu art. 15 ust. 1 [lit.] d). Jeżeli prognozy takie wykażą, że ilości pozostałe przeznaczone na wywóz dla danego roku gospodarczego są wyższe niż maksimum ustanowione w porozumieniu, to ilości gwarantowane zostaną obniżone o taką różnicę, zgodnie z procedurą określoną w art. 42 ust. 2. Różnica taka zostanie podzielona między cukier, izoglukozę i syrop inulinowy procentowo według udziału sum kwot A i B każdego produktu dla całej Wspólnoty. Jest ona następnie dalej rozdzielana na państwa członkowskie oraz na produkty przy zastosowaniu odpowiedniego współczynnika w sposób określony w tabeli poniżej […]”.
Tymczasem należy zauważyć, że ten przepis również nie definiuje w sposób wyraźny czy dorozumiany pojęcia „zapasy” ani też nie ogranicza możliwości jego zastosowania jedynie do rezerw zgromadzonych przez podmioty prowadzące działalność handlową.
Wreszcie Republika Estońska nie wyjaśnia, w jaki sposób jej tezę miałby uzasadnić pkt 7 dokumentu roboczego Komisji z dnia 16 lutego 2006 r. pod tytułem Forecast balance sheet 2006/2007 of the Sugar Management Committee, który nawet jeżeli wspomina o „zapasach”, zawiera jedynie dane liczbowe.
Po drugie, co się tyczy twierdzenia Republiki Estońskiej, zgodnie z którym w tym samym ustępie art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 60/2004 zawarte zostały sformułowania „spożycie” oraz „zapasy”, i że jest mało prawdopodobne, aby Komisja zastosowała oba te terminy, gdyby drugi z nich obejmował pierwszy, należy wskazać, że powyższe twierdzenie jest nieprawdziwe.
Na wstępie bowiem należy zauważyć, iż art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 60/2004 zawierający definicję pojęcia „nadmierne zapasy” stanowi, że Komisja powinna uwzględnić między innymi produkcję, spożycie oraz zapasy cukru i izoglukozy. Z przepisu tego wynika zatem, że poziom zapasów jest elementem, który należy uwzględnić w celu określenia utrzymywania nadmiernych zapasów, przy czym sformułowanie „zapasy” stanowi jednocześnie część pojęcia, które należy określić, oraz część samej definicji. Niezależnie jednak od tego, że świadczy to o mało precyzyjnej technice legislacyjnej, sugeruje to, że w systematyce rozporządzenia nr 60/2004 jest możliwe wystąpienie pojęcia „spożycie” jednocześnie w pojęciu, które należy określić, i w definicji terminu „zapasy”.
Zastosowany w tym przepisie termin „spożycie” należy w każdym razie rozumieć w sensie makroekonomicznym, gdyż celem rozporządzenia nr 60/2004 jest w szczególności uniknięcie zakłóceń w całej wspólnej organizacji rynków cukru.
Tymczasem kwestią istotną dla odróżnienia, z punktu widzenia makroekonomicznego, ilości, które należy uznać za spożyte, od ilości, które należy uznać za zgromadzone w rozumieniu rozporządzenia nr 60/2004, jest to, czy zakupiony cukier jest zużywany w taki sposób, że nabywca powinien zaopatrzyć się w dodatkowe ilości cukru w celu pokrycia ewentualnego przyszłego zapotrzebowania. O ile bowiem zakup cukru ma takie znaczenie, że powoduje, iż przyszłe zapotrzebowanie na ten produkt zostanie pokryte cukrem zakupionym w tamtym czasie, o tyle ilości cukru zakupione w ten sposób mają taki sam wpływ na przyszłe spożycie jak zapasy zgromadzone przez podmioty prowadzące działalność handlową, a więc należy je ze sobą utożsamiać.
Mając na względzie powyższe rozważania, należy oddalić pierwszą część pierwszej części zarzutu.
2. W przedmiocie wykładni systemowej rozporządzenia nr 60/2004
a) Argumenty uczestników postępowania
Republika Estońska podnosi, że teza, zgodnie z którą rezerwy gospodarstw domowych nie mogą być uwzględnione przy obliczeniu dla niej ilości nadwyżkowej, znajduje potwierdzenie w wykładni systemowej rozporządzenia nr 60/2004. Tak więc zdaniem tego państwa członkowskiego motywy 5, 6 i 8 tego rozporządzenia oraz motyw 1 zaskarżonego rozporządzenia odnoszą się, jego zdaniem, jedynie do konieczności zapobiegania spekulacji, której źródłem, tak jak wszelkich zakłóceń rynku, jest niewątpliwie odsprzedaż cukru przechowywanego, a nie cukru znajdującego się w posiadaniu gospodarstw domowych. Dlatego też cena cukru po przystąpieniu Estonii wzrosła w tym kraju z 0,35 EUR za kilogram do około 1,10 EUR za kilogram i pozostała na stałym poziomie, natomiast w przypadku spekulacji cena podlegałaby wahaniom.
Republika Estońska podkreśla, że art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 60/2004 stanowi, iż z rynku należy wyeliminować całą nadwyżkową ilość cukru według jednego z przewidzianych w nim sposobów. Tymczasem żaden z tych sposobów nie może być wprowadzony w życie przez gospodarstwa domowe w celu wyeliminowania ich rezerw, które zresztą zostały już wcześniej wyeliminowane z rynku. Tym samym obowiązek wyeliminowania rezerw gospodarstw domowych nie może zostać zrealizowany poprzez zapłatę kwoty wskazanej w art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 60/2004. Ta opłata może stanowić pewną sankcję lub odszkodowanie, jednak nie pozwoli na wyeliminowanie cukru lub uniknięcie zakłóceń rynku. Jednocześnie przepis ten znajdzie zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy obowiązek wyeliminowania nie mógł być spełniony przez podmioty, na które został nałożony, zaś art. 1 zaskarżonego rozporządzenia wyraźnie nakłada obowiązek wyeliminowania nadwyżkowej ilości zgodnie z art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 60/2004, co uniemożliwia wykonanie tego obowiązku przez zapłatę wspomnianej wyżej kwoty.
Ponadto z art. 6 ust. 3 rozporządzenia nr 60/2004, przedstawiającego mechanizm służący wykonaniu obowiązku przewidzianego w art. 6 ust. 2 tego rozporządzenia, wynika, zdaniem Republiki Estońskiej, że ten ostatni przepis nie przewiduje włączenia rezerw gospodarstw domowych do ilości nadwyżkowych, gdyż art. 6 ust. 3 nakazuje nowym państwom członkowskim, w celu wykonania obowiązku wyeliminowania dotyczącego wyłącznie podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, przyjęcie systemu identyfikacji nadwyżkowych ilości cukru. Artykuł 6 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 60/2004 zobowiązuje nowe państwa członkowskie do zmuszenia jedynie podmiotów prowadzących działalność gospodarczą do wyeliminowania z rynku ilości cukru lub izoglukozy równoważnej w ustalonej w stosunku do tego podmiotu indywidualnej ilości nadwyżkowej.
Wreszcie Republika Estońska uważa, że błędem byłoby wnioskować, iż z aktu przystąpienia lub z rozporządzenia nr 60/2004 wynika obowiązek uniemożliwienia zakupu ilości cukru przez gospodarstwa domowe. To nie wynika z przepisów tych aktów, i co więcej, ze względu na to, że akt przystąpienia i rozporządzenie nr 60/2004 weszły w życie z dniem 1 maja 2004 r., nie mogły one nakładać obowiązków na nowe państwa członkowskie przed ich przystąpieniem do Unii Europejskiej.
Komisja nie zgadza się z argumentami Republiki Estońskiej.
b) Ocena Sądu
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zasada eliminacji ilości nadwyżkowych, której realizacja jest celem rozporządzenia nr 60/2004, została ustanowiona w rozdziale 4 pkt 2 załącznika IV do aktu przystąpienia, którego celem jest uniknięcie jakichkolwiek zakłóceń prawidłowego funkcjonowania mechanizmów przewidzianych przez WOR cukru, a szczególnie — zakłóceń mających wpływ na kształtowanie cen i wywoływanych przez zgromadzenie nadmiernych ilości cukru w nowych państwach członkowskich przed ich przystąpieniem do Unii Europejskiej (zob. pkt 119 powyżej).
W związku z tym, wbrew twierdzeniom Republiki Estońskiej, należy uznać, że celem rozporządzenia nr 60/2004 nie jest wyłącznie zwalczanie spekulacji związanej jedynie z handlem, ale również zapobieganie zakłóceniom mechanizmów przewidzianych przez WOR cukru i przezwyciężanie ewentualnych szkodliwych skutków dla jej stabilności spowodowanych przez nadmierne zapasy cukru zgromadzone w nowych państwach członkowskich przed ich przystąpieniem.
Zgodnie zaś ze stwierdzeniem zawartym w pkt 121–129 powyżej, gromadzenie znacznych rezerw przez gospodarstwa domowe stanowi znaczącą groźbę zakłócenia wspólnej organizacji rynków cukru.
Ponadto, jak wskazuje Komisja, motyw 7 rozporządzenia nr 60/2004 wyraźnie mówi o celu, jakim jest wyeliminowanie z rynku, na koszt nowych państw członkowskich, ilości zapasów cukru przekraczających normalnie utrzymywane zapasy. Ponadto motyw ósmy tego rozporządzenia wyjaśnia, że w interesie zarówno Wspólnoty, jak i nowych państw członkowskich jest zapobieżenie nagromadzeniu nadwyżkowych zapasów, a w każdym razie powinna istnieć możliwość zidentyfikowania podmiotów lub osób zaangażowanych w duże handlowe przedsięwzięcia spekulacyjne. To potwierdza, jak słusznie podnosi Komisja, że celem rozporządzenia nr 60/2004 nie jest wyłącznie zapobieganie spekulacji związanej z samym handlem, ale w sposób bardziej ogólny, zapewnienie wyeliminowania określonych ilości nadwyżek cukru stwierdzonych w nowych państwach członkowskich.
Wreszcie błędne jest twierdzenie, iż analiza estońskiego rynku cukru w okresie po przystąpieniu potwierdza brak prawdopodobieństwa wystąpienia zakłóceń. Okoliczność, iż po przystąpieniu cena cukru na tym rynku wzrosła z 0,35 EUR za kilogram do około 1,10 EUR za kilogram, a następnie utrzymywała się na tym samym poziomie, jest bowiem wyłącznie logiczną konsekwencją stosowania wspólnej organizacji rynków cukru w Estonii. Wspólna organizacja rynków cukru ustala cenę minimalną cukru, poniżej której żadnemu podmiotowi prowadzącemu działalność handlową nie opłaca się sprzedać cukru wyprodukowanego w ramach przyznanej mu kwoty i poniżej której nie może sprzedać cukru wyprodukowanego poza tą kwotą, ponieważ ciąży na nim obowiązek wywozu bez refundacji ze strony Wspólnoty. W tych okolicznościach to, że cena cukru w Estonii wzrosła po przystąpieniu, a następnie pozostała na stałym poziomie, daje się bardzo łatwo wytłumaczyć bez konieczności wyciągania wniosku o braku ryzyka zakłóceń rynku.
Ponadto zakłócenia rynku cukru, które mogą być spowodowane nadmiernymi rezerwami zgromadzonymi przez gospodarstwa domowe, nie są związane ze sprzedażą cukru poniżej ceny gwarantowanej przez WOR cukru, ale jak zostało podkreślone w pkt 121–129 powyżej, z ewentualnym spadkiem spożycia w tych państwach członkowskich, w których takie rezerwy zostały utworzone, co prowadzi do powstania różnic pomiędzy kwotami przyznanymi w ramach WOR cukru i spożyciem wspólnotowym, ze szkodą dla producentów oraz, ewentualnie, dla budżetu Wspólnoty.
Po drugie należy podkreślić, że wnioski, jakie Republika Estońska wyciąga z praktycznego braku możliwości wyeliminowania rezerw gospodarstw domowych, zgodnie z warunkami określonymi w art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 60/2004, wynikają z błędnej wykładni tego rozporządzenia.
Stanowisko Republiki Estońskiej opiera się bowiem zasadniczo na założeniu, iż na podstawie art. 6 rozporządzenia nr 60/2004 te same określone przez Komisję ilości nadwyżkowe zgromadzone w nowym państwie członkowskim odpowiadają tym, które powinny zostać wyeliminowane przez to państwo na jego koszt i zgodnie z warunkami określonymi w tym artykule. To zakłada tożsamość cukru traktowanego jako nadwyżkowy z cukrem, który należy wyeliminować.
Otóż takie założenie jest błędne.
Artykuł 6 ust. 2 rozporządzenia nr 60/2004 przewiduje bowiem, że nowe państwo członkowskie, którego to dotyczy, zapewnia eliminację z rynku ilości cukru lub izoglukozy, bez interwencji ze strony Wspólnoty, równej nadwyżkowej ilości ustalonej przez Komisję. To państwo członkowskie nie powinno więc eliminować cukru traktowanego jako nadwyżkowy w dniu 1 maja 2004 r., ale ilość cukru, nawet zakupionego lub wyprodukowanego po tej dacie, równoważną ilości, która została uznana za nadwyżkową przez Komisję.
Wykładnię tę potwierdza fakt, że na mocy art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 60/2004, przed jego zmianą wynikającą z przyjęcia rozporządzenia nr 651/2005, Komisja, najpóźniej do dnia 31 października 2004 r., ustali dla każdego z nowych państw członkowskich te ilości cukru w stanie nieprzetworzonym i zawartego w produktach przetworzonych, izoglukozy i fruktozy, które przekraczają ilości traktowane jako normalne zapasy w dniu i które muszą zostać wyeliminowane z rynku na koszt nowych państw członkowskich. Na podstawie ust. 2 tego przepisu nowe państwo członkowskie, którego to dotyczy, zapewnia eliminację z rynku ilości cukru lub izoglukozy, bez interwencji ze strony Wspólnoty, równej nadwyżkowej ilości, o której mowa w ust. 1, najpóźniej do dnia Z łącznego brzmienia obu tych przepisów wynika, że począwszy od dnia , Komisja dysponuje sześcioma miesiącami na określenie ilości nadwyżkowych zgromadzonych w tym dniu, zaś zainteresowane państwo członkowskie dysponuje kolejnymi sześcioma miesiącami na wyeliminowanie ilości równoważnej tej ilości nadwyżkowej.
Jest więc zupełnie możliwe, że ilości nadwyżkowe zgromadzone na terytorium zainteresowanego państwa członkowskiego w maju 2004 r. zostały zbyte przed końcem października 2004 r. i a fortiori przed końcem kwietnia 2005 r.
Na podstawie art. 6 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia nr 60/2004 w celu zastosowania przepisów ust. 2 właściwe organy w nowych państwach członkowskich dysponują w dniu 1 maja 2004 r. systemem identyfikacji będących w obrocie lub wyprodukowanych nadwyżkowych ilości cukru jako takiego lub zawartego w produktach przetworzonych, izoglukozy lub fruktozy, na poziomie największych podmiotów prowadzących działalność handlową, których to dotyczy. Jednakże powyższe nie gwarantuje, iż towary w nadwyżkowej ilości posiadane przez te podmioty nie wymkną się spod kontroli tych państw i nie zostaną wywiezione poza ich terytorium, a nawet poza terytorium zainteresowanego państwa członkowskiego. Poza tym przepis ten dotyczy wyłącznie największych podmiotów prowadzących działalność handlową, pozostawiając poza stworzonym w ten sposób systemem ilości nadwyżkowe cukru będące w posiadaniu mniej liczących się podmiotów. Ilości te potraktowane z osobna miałyby z pewnością mniejsze znaczenie w porównaniu z całą ustaloną ilością nadwyżkową, jednak po zagregowaniu mogą stanowić istotną, a na pewno niemożliwą do pominięcia część tej ilości nadwyżkowej.
Ponadto na podstawie art. 6 ust. 3 akapit drugi, trzeci i czwarty rozporządzenia nr 60/2004 nowe państwo członkowskie wykorzysta ten system w celu zmuszenia podmiotów, których to dotyczy, do wyeliminowania z rynku na ich koszt ilości cukru lub izoglukozy równoważnej ustalonej w stosunku do tego podmiotu indywidualnej ilości nadwyżkowej, zaś podmioty, których to dotyczy, przedstawią na to dowód. W przypadku gdyby taki dowód nie został przedstawiony, nowe państwo członkowskie nakłada na te podmioty opłatę zasilającą budżet narodowy, obliczoną w zależności od ilości, która miała zostać wyeliminowana z rynku. Obowiązek ten dotyczy jednak wyłącznie największych podmiotów prowadzących działalność handlową.
Wreszcie art. 7 ust. 1 rozporządzenia nr 60/2004, na podstawie którego państwo członkowskie przedstawia Komisji dowód, że nadwyżkowa ilość, o której mowa w art. 6 ust. 1, została wyeliminowana z rynku zgodnie z art. 6 ust. 2, i wyszczególnia dla każdej z metod wyeliminowaną ilość, nie odnosi się do ilości wyeliminowanej przez największe podmioty prowadzące działalność gospodarczą na podstawie ust. 3, ale do ilości, która musi obejmować te ilości wyeliminowane, lecz jednak może być od nich wyższa, to znaczy do ilości równoważnej z ilością nadwyżkową ustaloną dla danego państwa członkowskiego.
Z powyższego wynika, że obowiązek wyeliminowania nałożony na nowe państwa członkowskie, dla których Komisja ustaliła ilości nadwyżkowe, nie odnosi się do cukru nadwyżkowego zgromadzonego w dniu 1 maja 2004 r., ale po prostu do opowiadającej im ilości cukru.
W związku z tym nawet jeżeli część ilości nadwyżkowej ustalonej dla Republiki Estońskiej lub dla innego nowego państwa członkowskiego była przechowywana jako nadmierne rezerwy gospodarstw domowych, i jak podnosi Republika Estońska, jeżeli wyeliminowanie tych rezerw nie było możliwe zgodnie z warunkami określonymi w art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 60/2004, państwo członkowskie, którego to dotyczy, może nadal wywiązać się z obowiązku wyeliminowania, zaopatrując się w ilość cukru równoważną ilości rezerw gospodarstw domowych w celu jej wyeliminowania zgodnie z tymi warunkami, a następnie przedstawić na to dowód Komisji. W tym przypadku ilość ta może zostać zakupiona po cenie na rynku wspólnotowym od podmiotów prowadzących działalność handlową mających siedzibę w danym państwie członkowskim lub od innych takich podmiotów ze Wspólnoty. Zainteresowane państwo członkowskie spowodowałoby w ten sposób wzrost popytu wspólnotowego równy sztucznemu jego zmniejszeniu poprzez rezerwy gospodarstw domowych oraz zrównoważyłoby szkodliwy wpływ zgromadzenia tych rezerw na stabilność WOR cukru.
Jeżeli dane państwo członkowskie nie wypełni obowiązku wyeliminowania ilości nadwyżkowych ustalonych przez Komisję, na podstawie art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 60/2004 będzie zobowiązane do zapłaty do budżetu wspólnotowego dokładnie określonej kwoty obliczonej na podstawie ilości niewyeliminowanej.
Przepis ten, jak podnosi Komisja, wdraża system, który ma na celu zapewnienie, aby dodatkowe koszty niezbędne do przeciwdziałania ewentualnym zakłóceniom rynku cukru wynikającym z istnienia niewyeliminowanej ilości nadwyżkowej obciążały nie budżet lub producentów ze Wspólnoty, lecz zainteresowane państwa członkowskie, zgodnie z rozdziałem 4 ust. 2 załącznika IV do aktu przystąpienia, na mocy którego wyeliminowanie ilości nadwyżkowych odbywa się na koszt tych państw. Logiczną konsekwencją tego przepisu jest zatem to, że koszty związane z niewyeliminowaniem określonej ilości nadwyżkowej powinny również obciążać te państwa członkowskie, które powinny były ją wyeliminować.
Wreszcie należy odrzucić argument Republiki Estońskiej, zgodnie z którym rezerwy gospodarstw domowych zostały już wyeliminowane z rynku, ponieważ zostały sprzedane konsumentom. Jak podkreśla sama Republika Estońska, dopuszczone przez rozporządzenie nr 60/2004 warunki wyeliminowania to bowiem wyłącznie warunki przewidziane w jego art. 6 ust. 2 i nie ma wśród nich zwykłej sprzedaży w zainteresowanym państwie członkowskim.
3. W przedmiocie pojęcia „zapasy” przyjętego podczas poprzednich przystąpień
a) Uwagi wstępne
Artykuły 86 i 254 aktu dotyczącego warunków przystąpienia Hiszpanii i Portugalii oraz dostosowań w traktatach (
Dz.U. 1985, L 302, s. 23
, zwanego dalej „aktem przystąpienia z 1985 r.”) w odniesieniu do przystąpienia tych dwóch państw (zwanych dalej „nowymi państwami członkowskimi z 1986 r.”) do Wspólnoty Europejskiej (zwanego dalej „przystąpieniem w 1986 r.”) przewidują, że każdy zapas produktu pozostający w swobodnym obrocie na terytorium Hiszpanii i Portugalii w dniu 1 marca 1986 r. i w ilości przekraczającej tę, która może być uznana za stanowiącą normalnie utrzymywane zapasy, musi zostać wyeliminowany przez zainteresowane państwa na ich koszt. Artykuł 142 ust. 2 aktu przystąpienia z 1994 r. oraz art. 7 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3577/90 z dnia w sprawie środków przejściowych i dostosowań wymaganych w sektorze rolnym w wyniku zjednoczenia Niemiec (
Dz.U. L 353, s. 23
) mają, uwzględniając istniejące różnice, równoważną treść odnośnie do zapasów znajdujących się odpowiednio na terytorium nowych państw członkowskich z 1995 r. w czasie ich przystąpienia do Unii Europejskiej w 1995 r. oraz na terytorium byłej Niemieckiej Republiki Demokratycznej w chwili zjednoczenia Niemiec. Te cztery przepisy i rozdział 4 ust. 2 załącznika IV do aktu przystąpienia są podobne.
Przepisy ustalające konkretną treść obowiązku wyeliminowania ilości nadwyżkowych z jednej strony w ramach przystąpień w 1986 r. i 1995 r., a także przy zjednoczeniu Niemiec oraz z drugiej strony w ramach przystąpienia nowych państw członkowskich w 2004 r. wykazują jednak znaczące różnice.
Artykuł 3 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3770/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. dotyczącego zapasów produktów rolnych znajdujących się w Hiszpanii (
Dz.U. L 362, s. 18
) stanowi bowiem, że za zapas produktów uznaje się każdą ilość produktów należącą do Królestwa Hiszpanii lub osób fizycznych lub prawnych lub przez nie przechowywaną, z wyjątkiem bardzo niewielkich ilości. Artykuł 3 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3771/85 z dnia dotyczącego zapasów produktów rolnych znajdujących się w Portugalii (
Dz.U. L 362, s. 21
) jest identyczny z art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 3770/85, uwzględniając istniejące różnice w odniesieniu do Portugalii. Tak więc oba te uregulowania wprowadzają regułę de minimis do pojęcia„zapasy” przyjętego przy przystąpieniu w 1986 r., ukierunkowaną na wielkość zgromadzonej ilości, a nie na status jej posiadacza.
Żadne uregulowanie z zakresu przepisów dotyczących przystąpienia w 1995 r. lub dotyczących zjednoczenia Niemiec nie ustala w odniesieniu do cukru takiej samej reguły de minimis. Niemniej jednak taka zasada wynika z art. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 3300/94 z dnia 21 grudnia 1994 r. dotyczącego środków przejściowych w sektorze cukru przyjętych po przystąpieniu Austrii, Finlandii i Szwecji (
Dz.U. L 341, s. 39
) oraz z art. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (EWG) nr 2761/90 z dnia dotyczącego zapasów produktów rolnych znajdujących się na terytorium byłej Niemieckiej Republiki Demokratycznej (
Dz.U. L 267, s. 1
), jak zostanie to zbadane później.
Rozporządzenie nr 60/2004 nie zawiera natomiast reguły de minimis wyraźnie zezwalającej na wyłączenie ilości minimalnych.
Metoda określania ilości nadwyżkowych stanowi drugą ważną różnicę między wprowadzonym systemem eliminowania ilości nadwyżkowych cukru przy przystąpieniach w 1986 r. i 1995 r. oraz przy zjednoczeniu Niemiec z jednej strony oraz przy przystąpieniu w 2004 r. z drugiej strony.
W odniesieniu do przystąpienia w 1986 r. na podstawie art. 5 ust. 1 rozporządzeń nr 3770/85 i nr 3771/85, z zastrzeżeniem przepisów szczególnych dotyczących niektórych produktów, za normalny zapas uznaje się zapas operacyjny niezbędny na potrzeby właściwego rynku przez okres, który zostanie określony, a potrzeby te zostaną oszacowane w szczególności w zależności od spożycia, przetworzenia i wywozów tradycyjnych, z uwzględnieniem kryteriów i celów właściwych dla każdej ze wspólnych organizacji rynku.
Na podstawie art. 8 ust. 1 i 2 lit. a) rozporządzeń nr 3770/85 i nr 3771/85 szczegółowe zasady ich stosowania obejmują w szczególności ustalenie ilości zapasów określonych w art. 86 i 254 aktu przystąpienia z 1985 r. dla produktów, których ilości przekraczają normalne zapasy. W związku z tym art. 2 rozporządzenia Komisji (EWG) nr 579/86 z dnia 28 lutego 1986 r. ustanawiającego szczegółowe zasady dla zapasów produktów w sektorze cukru znajdujących się w Hiszpanii i Portugalii w dniu (
Dz.U. L 57, s. 21
), stanowiącego środek wykonawczy dla rozporządzeń nr 3770/85 i nr 3771/85 w sektorze cukru, nie określa ilości nadwyżkowych przyznanych Hiszpanii i Portugalii przez Komisję, ale normalny zapas dla tych państw w dniu ich przystąpienia do Wspólnoty. Na podstawie art. 3 w związku z art. 4 rozporządzenia nr 579/86 państwa te muszą następnie obliczyć swoje ilości nadwyżkowe. W tym celu dokonują spisu zapasów będących w swobodnym obrocie na ich terytorium w dniu przystąpienia w 1986 r. na podstawie deklaracji przedstawionych przez posiadaczy cukru lub izoglukozy w ilości co najmniej 3 ton, sporządzonych przed dniem przez właściwe władze. Następnie do dnia państwa te muszą zapewnić wywóz poza obszar Wspólnoty ilości równej różnicy pomiędzy ilością wynikającą ze spisu i normalnym zapasem określonym przez Komisję.
Wobec powyższego ze względu na to, że spis ten obejmuje wyłącznie ilości powyżej 3 ton, obowiązek wyeliminowania dotyczy praktycznie tylko ilości odpowiadającej różnicy pomiędzy całością rezerw indywidualnych powyżej 3 ton zgromadzonych w zainteresowanym państwie członkowskim i normalnym zapasem określonym przez Komisję, zgodnie z regułą de minimis określoną w art. 3 ust. 2 rozporządzeń nr 3770/85 i nr 3771/85.
System wprowadzony przez odpowiednie przepisy dotyczące przystąpienia w 1995 r. jest co do istoty identyczny z systemem wprowadzonym w rozporządzeniu nr 579/86. Tak więc w przypadku przystąpienia w 1995 r. art. 5–7 rozporządzenia nr 3300/94 są, uwzględniając istniejące różnice, odpowiednikami art. 2–4 rozporządzenia nr 579/86. Artykuły 6 i 7 rozporządzenia nr 3300/94 realizują regułę de minimis, będącą odpowiednikiem reguły wdrożonej przez art. 3 i 4 rozporządzenia nr 579/86.
System wprowadzony przez odpowiednie przepisy dotyczące zjednoczenia Niemiec również wykazuje wiele podobieństw z systemem z rozporządzenia nr 579/86. Istnieją jednak dwie podstawowe różnice.
I tak po pierwsze, na podstawie art. 2 rozporządzenia nr 2761/90 Republika Federalna Niemiec przeprowadza spis i inwentaryzację w celu określenia prywatnych zapasów niektórych produktów, w tym cukru, znajdujących się na terytorium byłej Niemieckiej Republiki Demokratycznej w dniu zjednoczenia Niemiec, z wyjątkiem ilości minimalnych. Jednak drugi akapit tego artykułu przewiduje, że do celów stosowania poprzedniego akapitu Republika Federalna Niemiec może również stosować metody statystyczne. Takiej możliwości tymczasem nie zaoferowano nowym państwom członkowskim z 1986 r. ani państwom z 1995 r. w czasie poprzednich przystąpień.
Po drugie, rozporządzenie nr 2761/90 nie ustanawiało dla Republiki Federalnej Niemiec obowiązku wyeliminowania ilości objętych spisem lub wyliczonych statystycznie i przekraczających normalne zapasy, którego to obowiązku jednakże dotyczył art. 7 rozporządzenia nr 3577/90.
W każdym razie wszystkie opisane systemy wykazują podstawową różnicę z systemem utworzonym przez rozporządzenie nr 60/2004. W rozporządzeniu tym bowiem nie nałożono na Komisję obowiązku określenia normalnych zapasów dla każdego nowego państwa członkowskiego, a następnie zobowiązania tego państwa do przeprowadzenia spisu ilości przewyższających 3 tony zgromadzonych na jego terytorium oraz do obliczenia swoich ilości nadwyżkowych poprzez porównanie otrzymanej ze spisu liczby z określoną przez Komisję liczbą odpowiadającą normalnym zapasom (system właściwy dla przystąpień w 1986 r. oraz w 1995 r.). Do zainteresowanego nowego państwa członkowskiego nie należy również przeprowadzenie spisu zapasów utworzonych z ilości nieminimalnych (system właściwy dla zjednoczenia Niemiec). Przeciwnie, na podstawie art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 60/2004 Komisja ustala bezpośrednio i jednostronnie ilości nadwyżkowe każdego nowego państwa członkowskiego.
Dodatkowo z tego samego przepisu wynika, że Komisja nie oblicza ilości nadwyżkowych na podstawie ewentualnego spisu przeprowadzonego przez głównych posiadaczy zapasów w każdym państwie członkowskim, ale uwzględniając w szczególności rozwój wypadków w roku poprzedzającym przystąpienie w stosunku do poprzednich lat w zakresie dotyczącym przywożonych i wywożonych ilości cukru w stanie nieprzetworzonym i zawartego w produktach przetworzonych, izoglukozy i fruktozy, produkcji, spożycia i zapasów cukru i izoglukozy oraz okoliczności, w których gromadzono zapasy.
Z powyższego wynika, że Komisja oblicza ilości nadwyżkowe każdego nowego państwa członkowskiego za pomocą dostępnych statystyk makroekonomicznych, a nie — poprzez bezpośrednią obserwację rzeczywistego stanu zapasów na podstawie danych o charakterze makroekonomicznym. Z tego względu w motywie dziewiątym rozporządzenia nr 60/2004 wskazano, iż w celu określenia nadwyżkowych zapasów oraz wyeliminowania zidentyfikowanych nadwyżkowych zapasów nowe państwa członkowskie powinny dostarczyć Komisji najnowsze statystyki dotyczące handlu, produkcji i konsumpcji rozważanych produktów, nie zaś spis, na podstawie którego obliczenie zostało wykonane.
Do tego systemu wprowadzona została jednak pewna elastyczność w zakresie, w jakim na mocy art. 6 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 60/2004 wyniki analiz makroekonomicznych mogą być zróżnicowane ze względu na okoliczności, w których gromadzono zapasy.
W świetle wszystkich powyższych uwag należy przedstawić, a następnie zbadać argumenty stron.
b) Argumenty uczestników postępowania
Republika Estońska podnosi, iż wyłączenie rezerw domowych z pojęcia „zapasy” jest zgodne z rozdziałem 4 pkt 2 załącznika IV do aktu przystąpienia, szczególnie dlatego, że przepis ten jest niemal identyczny z uregulowaniami przyjętymi w czasie przystąpień w 1986 r. i 1995 r., na mocy których na nowe państwa członkowskie z 1986 r. i 1995 r. został nałożony obowiązek wyeliminowania ilości nadwyżkowych, będący odpowiednikiem obowiązku ciążącego na nowych państwach członkowskich. Jednak te ostatnie uregulowania wyraźnie wykluczają rezerwy gospodarstw domowych z pojęcia „zapasy, które należy wyeliminować”, bowiem w celu określenia ilości nadwyżkowych nowych państw członkowskich z 1986 r. i 1995 r. zostały uwzględnione jedynie zapasy powyżej 3 ton.
To dowodzi, zdaniem Republiki Estońskiej, że zawarte w rozdziale 4 pkt 2 załącznika IV do aktu przystąpienia pojęcie „zapasy prywatne” nie dotyczy gospodarstw domowych, ale podmiotów prowadzących działalność handlową, ponieważ rezerwy gospodarstw domowych w Estonii wynoszą średnio 72 kg na jedno gospodarstwo.
W szczególności przystąpień w 1995 r. i 2004 r. nie można uznać za różniące się w zakresie dotyczącym rezerw gospodarstw domowych ze względu na to, że przy przystąpieniu w 2004 r. istniały większe zagrożenia spowodowane wielkością rynków nowych państw członkowskich. Twierdzenie takie jest bowiem prawdziwe jedynie w przypadku, gdy rezerwy gospodarstw domowych nowych państw członkowskich stanowią poważne zagrożenie dla funkcjonowania rynku. Tymczasem rezerwy gospodarstw domowych w Estonii w ilości 43000 ton są znikome w porównaniu z 13420682 tonami dla kwot A i B w Unii Europejskiej.
Wreszcie jeżeli Komisja zamierzała postąpić inaczej, powinna była to wyraźnie podkreślić, zwłaszcza wtedy, gdy poinformowała o zamiarze potraktowania kwestii zapasów produktów rolnych z uwzględnieniem doświadczenia zdobytego w czasie poprzednich przystąpień, na co zdaniem Republiki Estońskiej wskazuje dokument Komisji z dnia 30 stycznia 2002 r. dotyczący zapasów (zwany dalej „SIP”) oraz potwierdza pismo z dnia skierowane do ambasadora Republiki Estońskiej.
Komisja nie zgadza się z argumentami Republiki Estońskiej.
c) Ocena Sądu
Twierdzenie Republiki Estońskiej opiera się zasadniczo na tezie, że ze względu na to, iż przepisy przyjęte w czasie przystąpień w 1985 r. i 1995 r. oraz w czasie zjednoczenia Niemiec ustanowiły system eliminacji ilości nadwyżkowych, z którego w praktyce zostały wyłączone ilości minimalne, pojęcie „zapasy” określone przez te zobowiązania, nieróżniące się co do istoty od obowiązku, o którym mowa w rozdziale 4 pkt 2 załącznika IV do aktu przystąpienia, nie może obejmować ilości minimalnych takich jak te, które tworzą rezerwy gospodarstw domowych.
Nie można przyjąć tego twierdzenia.
Protokoły i załączniki do aktu przystąpienia są bowiem przepisami prawa pierwotnego, które — o ile akt przystąpienia nie stanowi inaczej — mogą zostać zawieszone, zmienione lub uchylone wyłącznie w trybie procedur umożliwiających zmianę traktatów założycielskich (wyrok Trybunału z dnia 11 września 2003 r. w sprawie
C-445/00 Austria przeciwko Radzie, Rec. s. I-8549
, pkt 62).
W zasadzie zaś wykładnia zakresu danego przepisu prawa pierwotnego nie może być dokonywana w świetle przepisów prawa pochodnego ewentualnie wydanych przez instytucje w celu jego stosowania. Przeciwnie, wykładni prawa pochodnego, o ile taka wykładnia jest niezbędna, należy dokonywać na tyle, na ile jest to możliwe, w zgodzie z przepisami prawa pierwotnego (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 25 listopada 1986 r. w sprawach połączonych
201/85 i 202/85 Klensch i in., Rec. s. 3477
, pkt 21).
W tym względzie należy podkreślić, że ani wskazane w pkt 182 powyżej uregulowania przewidujące obowiązek wyeliminowania ilości nadwyżkowych w ramach przystąpień w 1986 r. i 1995 r. oraz przy zjednoczeniu Niemiec, ani rozdział 4 pkt 2 załącznika IV do aktu przystąpienia nie ograniczają pojęcia „zapasy” do pewnej określonej ilości.
Ponadto jeżeli wykładni danego przepisu prawa wspólnotowego można dokonywać na wiele sposobów, pierwszeństwo należy dać wykładni zapewniającej jego skuteczność (wyrok Trybunału z dnia 24 lutego 2000 r. w sprawie
C-434/97 Komisja przeciwko Francji, Rec. s. I-1129
, pkt 21). W związku z tym, w przypadku gdy istnieje wątpliwość do co minimalnego rozmiaru ilości określonych pojęciem „zapasy” figurującym w tych obowiązkach, należy je ujmować na korzyść wykładni mogącej zapewnić ich skuteczność.
Tymczasem, jak zostało wyjaśnione w pkt 119 powyżej, celem rozpatrywanych obowiązków w zakresie dotyczącym cukru jest w szczególności uniknięcie wszelkich zakłóceń w prawidłowym funkcjonowaniu mechanizmów przewidzianych w ramach WOR cukru, a zwłaszcza zakłóceń spowodowanych przez okoliczności mające wpływ na kształtowanie cen i wywoływanych przez zgromadzenie nadmiernych ilości cukru w nowych państwach członkowskich przed ich przystąpieniem. Obowiązki te zostałyby zaś pozbawione skuteczności, gdyby ilości minimalne zostały wyłączone z pojęcia „zapasy”, ponieważ zakłócenie rynku może wystąpić, jeżeli zgromadzonych ilości minimalnych jest tak dużo, że łącznie stanowią znaczną część właściwego rynku.
Powyższe nie stoi na przeszkodzie temu, żeby ze względu na uproszczenie procedur administracyjnych czy zasadę proporcjonalności, w zakresie środków przyjmowanych w celu wdrożenia systemu eliminacji zapewniającego skuteczność obowiązków wymienionych w pkt 182 i 209 powyżej Komisja postanowiła ograniczyć obowiązki wynikające z tego systemu do zgromadzonych ilości o szczególnym znaczeniu, o ile uzna, że w ten sposób nie narusza nadrzędnego celu, jakim jest uniknięcie wszelkich zakłóceń na rynku. Decyzja Komisji w tym zakresie może zależeć wyłącznie od zagrożeń, jakie — jej zdaniem — dla stabilności rynku niesie każde przystąpienie.
I właśnie w tej tylko perspektywie należy uwzględniać znaczne różnice istniejące pomiędzy przepisami definiującymi konkretną treść obowiązku wyeliminowania ilości nadwyżkowych w ramach przystąpień w 1986 r. i 1995 r. oraz przy zjednoczeniu Niemiec z jednej strony oraz przystąpieniem w 2004 r. z drugiej strony.
W argumencie Republiki Estońskiej, że Komisja powinna wyjaśnić, dlaczego postanowiła zachować się w sposób odmienny od poprzednich przystąpień, w rzeczywistości chodzi o zarzut naruszenia obowiązku uzasadnienia, który w związku z tym zostanie zbadany w ramach zarzutu trzeciego.
Należy więc odrzucić trzecią część zarzutu pierwszego.
4. W przedmiocie wykładni art. 32 WE
a) Argumenty uczestników postępowania
Republika Estońska podnosi, że art. 32 ust. 1 WE wyłącza ze wspólnej polityki rolnej gospodarstwa domowe. Rezerwy gospodarstw domowych nie mogą zatem podlegać normom prawnym regulującym tę dziedzinę polityki, z rozporządzeniem nr 60/2004 włącznie. Ponadto gospodarstwa domowe nie mogą, jej zdaniem, wykorzystywać mechanizmów WOR cukru przez odsprzedanie wspomnianych rezerw po wyższej cenie lub przez ich wywóz z refundacją ze strony Wspólnoty. Przyczyną zakupienia 1000000 ton cukru przez agencje interwencyjne w następstwie przystąpienia nie jest zgromadzenie 43000 ton rezerw przez gospodarstwa domowe w Estonii, lecz niższa niż przewidziana wysokość refundacji wywozowych, a zwłaszcza wzrost produkcji cukru z hektara, który osiągnął w roku gospodarczym 2004/2005 wydajność 9,10 ton z hektara, zamiast przewidzianej ilości 8,17 ton, co potwierdza zmiana klasyfikacji przez Komisję o około 1900000 ton w odniesieniu do roku gospodarczego 2005/2006.
Komisja nie zgadza się z argumentami Republiki Estońskiej.
b) Ocena Sądu
Wprawdzie jak wskazuje Republika Estońska, art. 32 ust. 1 WE stanowi, że „wspólny rynek obejmuje także rolnictwo i handel produktami rolnymi”. Niemniej jednak ust. 4 tego artykułu stanowi, że „działaniu i rozwojowi wspólnego rynku produktów rolnych musi towarzyszyć ustanowienie wspólnej polityki rolnej”.
W tym względzie należy przypomnieć, że wykładni zakresu uprawnień Wspólnoty w dziedzinie rolnictwa należy dokonywać w świetle art. 33 WE, który ustala cele wspólnej polityki rolnej, oraz art. 34 WE, który stanowi, że do osiągnięcia celów określonych w art. 33 WE ustanawia się wspólną organizację rynków rolnych, która może obejmować wszelkie środki konieczne do ich osiągnięcia (zob. podobnie wyroki Trybunału: z dnia 21 lutego 1979 r. w sprawie
138/78 Stölting, Rec. s. 713
; z dnia w sprawie
68/86 Zjednoczone Królestwo przeciwko Radzie, Rec. s. 855
, pkt 9).
Celem wspólnej polityki rolnej ustalonym w art. 33 WE jest w szczególności zapewnienie odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie, oraz stabilizacja rynków.
Z tego wynika, że cele wspólnej polityki rolnej muszą zostać rozumiane w taki sposób, aby umożliwić instytucjom wspólnotowym wypełnianie ich obowiązków przy uwzględnieniu niezbędnych mechanizmów, zapobiegać zakłóceniom na rynkach oraz zapewnić uznany za odpowiedni indywidualny dochód dla osób pracujących w tym sektorze.
Zgodnie z art. 34 ust. 2 WE, wspólna organizacja, ustanowiona w jednej z postaci przewidzianych w art. 34 ust. 1 WE, może obejmować wszelkie środki konieczne do osiągnięcia celów określonych w art. 33 WE, a zwłaszcza regulację cen, subwencje służące produkcji i wprowadzaniu do obrotu różnych produktów, systemy magazynowania i przewozu oraz wspólne mechanizmy stabilizacji przywozu i wywozu.
Jak wynika z tego, co zostało stwierdzone powyżej, kontrolowanie nadmiernych ilości cukru zgromadzonych w nowych państwach członkowskich przed ich przystąpieniem do Unii Europejskiej, w tym rezerw gospodarstw domowych, jest warunkiem koniecznym do uniknięcia ewentualnych zakłóceń WOR cukru, zwłaszcza w następstwie przewidywanego sztucznego obniżenia popytu spowodowanego przez zastąpienie tymi rezerwami ilości, które zostałyby zakupione na rynku, ze szkodą dla dochodów producentów wspólnotowych i budżetu Wspólnoty.
Z powyższego wynika, że uwzględnienie rezerw gospodarstw domowych w celu obliczenia łącznych ilości nadwyżkowych zgromadzonych w nowych państwach członkowskich, niezbędne do uniknięcia omówionych powyżej problemów, należy do środków, jakie należy przyjąć w ramach wspólnej polityki rolnej. Należy więc odrzucić tezę Republiki Estońskiej.
5. W przedmiocie dokonanej przez Trybunał wykładni pojęcia „posiadający nadmierne zapasy”
a) Argumenty uczestników postępowania
Zdaniem Republiki Estońskiej Trybunał ograniczył zakres pojęcia „posiadający nadmierne zapasy” wyłącznie do podmiotów prowadzących działalność handlową (ww. w pkt 118 powyżej wyrok w sprawie Weidacher, pkt 42). Wykładnia ta została przeprowadzona w kontekście normatywnym takim samym jak kontekst niniejszej sprawy. W szczególności Trybunał odesłał do art. 4 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 3108/94 z dnia 19 grudnia 1994 r. w sprawie środków przejściowych przyjętych w związku z przystąpieniem Austrii, Finlandii i Szwecji w odniesieniu do handlu produktami rolnymi (
Dz.U. L 328, s. 42
), którego treść w zakresie dotyczącym pojęcia „nadmierne zapasy” jest w zasadzie identyczna z treścią rozporządzenia nr 60/2004.
Komisja nie zgadza się z argumentami Republiki Estońskiej.
b) Ocena Sądu
Jak podnosi Republika Estońska, w ww. w pkt 118 wyroku w sprawie Weidacher Trybunał rzeczywiście przyjął definicję pojęcia „posiadający nadmierne zapasy” w rozumieniu rozporządzenia nr 3108/94, która obejmuje tylko podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Trybunał stwierdził, że zgodnie z art. 4 tego rozporządzenia, pojęcie to dotyczy wszystkich osób uprawnionych do wprowadzenia składowanego produktu do obrotu i czerpania z tego tytułu korzyści (pkt 45 tego wyroku).
Jednakże wykładnia tego wyroku dokonana przez Republikę Estońską jest błędna, nawet jeżeli art. 145 ust. 2 aktu przystąpienia z 1994 r., który przewiduje, że nowe państwa członkowskie z 1995 r. powinny wyeliminować ilości nadwyżkowe na swój koszt, jest bardzo podobny do rozdziału 4 pkt 2 załącznika IV do aktu przystąpienia, a rozporządzenie nr 60/2004 ma na celu wdrożenie tego ostatniego.
W tym względzie należy podkreślić po pierwsze, że w ww. w pkt 118 wyroku w sprawie Weidacher Trybunał nie zdefiniował pojęcia „posiadający nadmierne zapasy” określonego w art. 145 ust. 2 aktu przystąpienia z 1994 r. ani też pojęcia, o którym mowa w rozporządzeniu wykonawczym do tego aktu. Artykuł 4 rozporządzenia nr 3108/94 nie przewiduje bowiem żadnego obowiązku wyeliminowania jakiejkolwiek ilości produktów rolnych, lecz jedynie nałożenie opłaty od stwierdzonej ilości nadmiernych zapasów. Dlatego też Trybunał ograniczył się do wyjaśnienia, że przepis ten pozwala na złagodzenie ciężaru przewidzianego w art. 145 ust. 2 aktu przystąpienia z 1994 r. obowiązku usunięcia takich zapasów przez nowe państwa członkowskie z 1995 r. na swój koszt, nie wykazując jednak, że uregulowanie to stanowi przepis wykonawczy.
Tymczasem w tym względzie należy zauważyć, że okoliczność, iż opłaty za posiadanie nadmiernych zapasów zostają nałożone wyłącznie na posiadaczy takich zapasów będących podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą, nie oznacza jeszcze, że pojęcie „nadmierne zapasy, które należy wyeliminować” może obejmować jedynie zapasy będące w posiadaniu podmiotów prowadzących działalność gospodarczą.
Ponadto istnieje podstawowa różnica pomiędzy nałożeniem opłaty od posiadania nadmiernych zapasów, które w praktyce może dotyczyć wyłącznie osób posiadających minimalną ilość, i uwzględnieniem ilości nadwyżkowych zgromadzonych w państwie członkowskim, które może obejmować ilości minimalne, o ile odbywa się, jak w niniejszej sprawie, na podstawie obserwacji niektórych zmiennych makroekonomicznych.
W związku z tym okoliczność, iż Trybunał wyjaśnił, że posiadacze zapasów, na których należy nałożyć opłatę na podstawie rozporządzenia nr 3108/94, są podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą, nie musi oznaczać, że ilości niebędące w posiadaniu tych podmiotów nie mogą, w ramach wydania zaskarżonego rozporządzenia, zostać ujęte jako ilości nadwyżkowe.
Po drugie należy wskazać, że w ww. w pkt 118 wyroku w sprawie Weidacher Trybunał nie zamierzał odpowiadać na pytanie, czy określone w art. 4 rozporządzenia nr 3108/94 pojęcie „posiadający nadmierne zapasy” obejmuje wyłącznie podmioty posiadające nadmierne ilości danego produktu, czy również gospodarstwa domowe, które zgromadziły nadmierne rezerwy. Trybunał zamierzał jedynie ustalić, czy jak utrzymywał rząd austriacki w sprawie zakończonej wspomnianym wyrokiem, za posiadacza towaru w rozumieniu art. 4 rozporządzenia nr 3108/94 może być uznana jedynie osoba uprawniona do dysponowania nim, czy też, jak podnosiła Komisja, w rozumieniu tego przepisu termin „posiadacz” oznacza osobę, która sprawuje faktyczny nadzór nad zapasami lub która je posiada w sposób rzeczywisty i materialny, co obejmuje właściciela prawa zastawu lub przewoźnika, który niekoniecznie posiada uprawnienie do swobodnego dysponowania zapasami (pkt 40, 41 i 43 wyroku). W tym wyłącznie kontekście Trybunał stwierdził, że pojęcie „posiadacze” w rozumieniu art. 4 rozporządzenia nr 3108/94 dotyczy osób, które w dniu 1 stycznia 1995 r. były uprawnione do wprowadzenia przechowywanego produktu do obrotu w celu osiągnięcia zysku, który neutralizował sporne przed sądem krajowym opłaty (pkt 42 wyroku). Wobec powyższego nie należy dokonywać rozszerzającej wykładni tego stwierdzenia.
Po trzecie należy podnieść, że definicja „posiadających nadmierne zapasy”, przyjęta przez Trybunał w ww. w pkt 118 wyroku w sprawie Weidacher, nie wyłącza jedynie osób niebędących podmiotami prowadzącymi działalność handlową, ale również prowadzące działalność handlową podmioty, które nie mogą osiągnąć nadmiernego zysku ze sprzedaży przechowywanego produktu. Trybunał stwierdził, że wykładni pojęcia „posiadacze” w rozumieniu art. 4 rozporządzenia nr 3108/94 należy dokonywać w ten sposób, że obejmuje ono osoby, które w dniu 1 stycznia 1995 r. były uprawnione do wprowadzenia przechowywanego produktu do obrotu w celu osiągnięcia zysku, który neutralizował opłaty będące przedmiotem postępowania przed sądem krajowym (pkt 42 wyroku), to znaczy zysku związanego z przewagą ekonomiczną, z której korzystałyby te podmioty gospodarcze, które zgromadziły nadmierne zapasy po niskiej cenie (pkt 22 wyroku). Tymczasem art. 145 ust. 2 aktu przystąpienia z 1994 r. nakładał na nowe państwa członkowskie z 1995 r. obowiązek wyeliminowania ilości nadwyżkowych zgromadzonych na ich terytorium, nie zaś tylko tych ilości nadwyżkowych, które przynosiły ich posiadaczom nadmierny zysk. Dlatego też przykładowo przepisy art. 5–7 rozporządzenia nr 3300/94 nakładały na Austrię obowiązek wyeliminowania ilości cukru obliczonych w oparciu o dodanie zapasów większych niż 3 tony, przekraczających ilość referencyjną 294177 ton, podczas gdy zdaniem Komisji cena cukru przed 1995 r. była wyższa od ceny wspólnotowej.
Po czwarte wykładnia dokonana przez Trybunał w ww. w pkt 118 wyroku w sprawie Weidacher nie może być badana w oderwaniu od faktu, że została ona dokonana w innym kontekście prawnym niż kontekst niniejszej sprawy. Czytane łącznie przepisy art. 5–7 rozporządzenia nr 3300/94 ograniczyły bowiem w praktyce obowiązek wyeliminowania ilości nadwyżkowych wyłącznie do ilości obliczonych w oparciu o dodanie zapasów indywidualnych powyżej 3 ton i przekraczających normalne zapasy określone przez Komisję dla każdego nowego państwa członkowskiego z 1995 r. Bezzasadne byłoby zatem uznanie, że pojęcie „posiadacz” w rozumieniu art. 4 rozporządzenia nr 3108/94 w świetle wykładni Trybunału dotyczy osób niebędących podmiotami prowadzącymi działalność handlową, podczas gdy Komisja ograniczyła następnie w praktyce obowiązek wyeliminowania ilości nadwyżkowych do ilości powyżej 3 ton.
W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, iż rozpatrywana definicja przyjęta przez Trybunał w ww. w pkt 118 wyroku w sprawie Weidacher nie oznacza, że w rozumieniu rozporządzenia nr 60/2004 z obliczenia ilości nadwyżkowych nowego państwa członkowskiego należy wyłączyć rezerwy gospodarstw domowych. Należy zatem odrzucić twierdzenie skarżącej i część pierwszą jej drugiego zarzutu.
C —
W przedmiocie części drugiej
Republika Estońska podnosi, że włączając rezerwy gospodarstw domowych do przyznanej jej ilości nadwyżkowej, zaskarżone rozporządzenie naruszyło art. 6 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 60/2004, zgodnie z którym przy ustalaniu ilości nadwyżkowych Komisja powinna uwzględnić szczególne okoliczności, w których gromadzono zapasy, co Komisja kwestionuje.
W tym względzie Republika Estońska podnosi, że Komisja była zobowiązana do uwzględnienia trzech szczególnych okoliczności dotyczących jej sytuacji, a mianowicie szczególnego miejsca, jakie w gospodarce i kulturze estońskiej zajmuje cukier, zmiany metody stosowanej przy określaniu ilości nadwyżkowych oraz wkładu Wspólnoty w ich zgromadzenie.
Na koniec Republika Łotewska podnosi, że Komisja nie wzięła pod uwagę w wystarczającym stopniu rozwoju gospodarczego nowych państw członkowskich.
Niezależnie należy zbadać, po pierwsze, przedstawione przez Republikę Estońską argumenty oparte na nieuwzględnieniu przez Komisję każdej z tych trzech okoliczności i, po drugie, argument przedstawiony przez Republikę Łotewską. Tytułem wstępu należy określić zakres art. 6 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 60/2004.
1. Uwagi wstępne w przedmiocie zakresu art. 6 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 60/2004
Należy przypomnieć, że, zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 60/2004, w celu ustalenia nadwyżkowych ilości nowych państw członkowskich Komisja uwzględnia w szczególności rozwój wypadków w roku poprzedzającym przystąpienie w stosunku do poprzednich lat odnośnie do przywożonych i wywożonych ilości cukru jako takiego i zawartego w produktach przetworzonych, izoglukozy i fruktozy, produkcji, spożycia i zapasów cukru i izoglukozy oraz okoliczności, w których gromadzono zapasy (zob. pkt 13 powyżej).
Rozporządzenia określające ramy prawne wyeliminowania ilości nadwyżkowych cukru przy przystąpieniach z 1986 r. i 1995 r., to jest odpowiednio rozporządzenie nr 579/86 i nr 3300/94, nie zawierają przepisu analogicznego do art. 6 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 60/2004. Wszystkie ilości wynikające bowiem z dodania zapasów większych niż 3 tony, przekraczające normalne zapasy obliczone przez Komisję, były, na podstawie tych dwóch rozporządzeń, automatycznie uznawane za ilości nadwyżkowe.
System ustanowiony przez rozporządzenie nr 60/2004 przewiduje więc faktyczną elastyczność w porównaniu do systemów wdrażanych w czasie poprzednich przystąpień, ponieważ pozwala on na to, aby pewna rezerwa cukru nie została ujęta z tytułu nadwyżkowej ilości ze względu na okoliczności, w jakich została zgromadzona.
Należy jednakże podkreślić, że rozporządzenie nr 60/2004 nie wyjaśnia, jakie są szczególne okoliczności gromadzenia zapasów, które Komisja powinna uwzględnić, ani też roli, jaką powinny odegrać w ocenie dokonanej przez Komisję.
W tych okolicznościach należy przypomnieć, że jak zostało wspomniane w pkt 115 powyżej, przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa wspólnotowego należy uwzględniać nie tylko jego treść, ale również kontekst i cele uregulowania go obejmującego oraz całość prawa wspólnotowego. Tak więc wykładni pojęcia „okoliczności, w których gromadzono zapasy” należy dokonywać w szczególności w świetle celu rozporządzenia nr 60/2004.
W tym względzie należy podkreślić, że celem środków ustanowionych w rozporządzeniu nr 60/2004 jest w szczególności uniknięcie zakłóceń na wspólnotowym rynku cukru ze szkodą dla budżetu Wspólnoty i producentów (zob. pkt 163 powyżej). Wobec powyższego należy stwierdzić, że uwzględnienie okoliczności, w których gromadzono zapasy na podstawie art. 6 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 60/2004, nie może wywoływać zakłóceń na rynku.
Należy zatem stwierdzić, że art. 6 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 60/2004 pozwala jedynie na wyłączenie z obliczenia ilości nadwyżkowych pewnych zgromadzonych zapasów, które powinny zostać uwzględnione z tytułu ilości nadwyżkowych zgodnie z innymi kryteriami określonymi w art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia, ale które w świetle okoliczności danego przypadku nie stanowią zagrożenia zakłóceń na rynku. Jest tak przykładowo, jeśli zapasy powstają w oczekiwaniu na znaczny wzrost spożycia lub też gdy ze szczególnych względów poziom zapasów w okresie bezpośrednio poprzedzającym przystąpienie był nienormalnie niski.
Z treści art. 6 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 60/2004 nie wynika natomiast, że rozpatrywane okoliczności muszą być szczególne dla sytuacji pojedynczego państwa członkowskiego.
Niniejszą część zarzutu należy zatem zbadać w świetle tych rozważań.
2. W kwestii znaczenia spożycia cukru w Estonii
a) Argumenty uczestników postępowania
Jeśli chodzi o spożycie cukru, Republika Estońska wskazuje, że sytuacja w Estonii różni się od sytuacji w innych państwach członkowskich. Po pierwsze Estończycy mają dużo niższe dochody niż obywatele starych krajów członkowskich i w porównaniu do nich wydają dwukrotnie więcej na żywność, napoje i papierosy. Po drugie 96% konfitur, 92% kompotów i 54% soków owocowych w Estonii wytwarza się w domach, stąd spożycie cukru na osobę jest o 20% wyższe niż spożycie w starych krajach członkowskich. Po trzecie Estonia nie jest producentem cukru i przed przystąpieniem nie pobierała należności celnych od tego produktu, ponieważ cena w Estonii odpowiada jednej trzeciej ceny we Wspólnocie. Ze względu na wszystkie te elementy oraz na braki w zaopatrzeniu w tym państwie spowodowane oddzieleniem się od Związku Radzieckiego Estończycy są bardzo wyczuleni na punkcie ceny cukru. Wobec powyższego, ponieważ byli przekonani, że po przystąpieniu Republiki Estońskiej do Unii Europejskiej cena cukru wzrośnie, zakupili ilości cukru rzędu 30 kg na mieszkańca i średnio 72 kg na gospodarstwo domowe, zaś całkowity import wzrósł z 65478 ton w latach 2002/2003 do 160023 ton w latach 2003/2004. Na Malcie i Cyprze natomiast, jedynych obok Estonii nowych państwach członkowskich niebędących producentami cukru, nie produkuje się konfitur metodą tradycyjną, a dochód na mieszkańca jest wyższy. Tym samym, zdaniem Republiki Estońskiej, wzrost ceny cukru nie stanowi porównywalnego obciążenia dla obywateli tych dwóch nowych państw członkowskich, którzy w związku z tym nie zgromadzili jego zapasów.
Komisja nie zgadza się z argumentami Republiki Estońskiej.
b) Ocena Sądu
Stanowisko Republiki Estońskiej polega zasadniczo na twierdzeniu, iż Komisja powinna była wziąć pod uwagę okoliczność, że konsumenci w Estonii mają oczywisty, a nawet podstawowy interes w gromadzeniu znacznych zapasów przez gospodarstwa domowe w oczekiwaniu na spodziewaną podwyżkę ceny cukru w Estonii w wyniku przystąpienia.
W tym względzie należy stwierdzić, że rzeczywiście w okresie bezpośrednio poprzedzającym przystąpienie w interesie konsumentów w Estonii było gromadzenie rezerw cukru w celu opóźnienia dla ich budżetów, tak długo jak to możliwe, skutków przewidzianej po przystąpieniu podwyżki ceny tego produktu w wysokości 300%.
Tymczasem uwzględnienie takiej okoliczności w celu wyłączenia zgromadzonych w ten sposób rezerw z pojęcia „ilości nadwyżkowe” uniemożliwiłoby osiągnięcie celu, o którym mowa w rozporządzeniu nr 60/2004, to znaczy zapobieganie zakłóceniom na rynku cukru związanym z gromadzeniem ilości nadwyżkowych (zob. pkt 163 powyżej).
W związku z powyższym zaistnienie przyczyn o charakterze obiektywnym, które powodują, że gromadzenie rezerw przez gospodarstwa domowe staje się opłacalne, nie może być uznane za okoliczność, w której gromadzono zapasy na podstawie art. 6 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 60/2004.
Odnosząc się do argumentu, zgodnie z którym w Estonii używa się dużo więcej cukru niż w innych państwach członkowskich, nawet jeśli uznać go za prawdziwy, należy stwierdzić, że to w żaden sposób nie oznacza, iż ilości nadwyżkowe zgromadzone pod postacią rezerw gospodarstw domowych nie mogły prowadzić do powstania ryzyka zakłóceń na wspólnotowym rynku cukru po przystąpieniu.
Ponadto z akt sprawy nie wynika jasno, aby znaczenie cukru dla spożycia i kultury estońskiej miało tak istotną rolę przy gromadzeniu rezerw gospodarstw domowych, jak utrzymuje Republika Estońska. Według bowiem samej Republiki Estońskiej spożycie cukru per capita na jej terytorium jest tylko o 20% wyższe od średniej wspólnotowej.
Wreszcie środki wdrożone przez Komisję na mocy rozporządzenia nr 60/2004 nie przeszkadzają Republice Estońskiej w umożliwieniu swoim obywatelom wyższego spożycia cukru, ale wyłącznie w gromadzeniu zapasów w nadmiernym rozmiarze, które w praktyce opóźniają pełne stosowanie WOR cukru na jej terytorium, ze szkodą w szczególności dla producentów i budżetu Wspólnoty.
W tym względzie jeżeli Republika Estońska uznała za istotne zagwarantowanie swoim obywatelom tymczasowego zaopatrzenia w cukier po cenie niższej od ceny wynikającej z zastosowania na jej terytorium WOR cukru, będącej bezpośrednią konsekwencją decyzji o przystąpieniu do Unii Europejskiej, powinna była w ramach negocjacji przedakcesyjnych z Unią Europejską, tak jak to uczyniła przykładowo Republika Malty, jak to wynika z załącznika XI pkt 4 lit. a) do aktu przystąpienia, wnioskować o przyznanie jej możliwości udzielenia dotacji na zakup przez swoich obywateli określonej ilości cukru w danym okresie.
Należy zatem stwierdzić, że Republice Estońskiej nie udało się wykazać naruszenia przez Komisję art. 6 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 60/2004 poprzez nieuwzględnienie znaczenia cukru i jego spożycia na terytorium Estonii.
3. W przedmiocie zmiany przez Komisję kryteriów zastosowanych podczas poprzednich przystąpień
a) Argumenty uczestników postępowania
Republika Estońska uważa, że podczas poprzednich przystąpień Komisja nie uwzględniła w obliczeniach ilości nadwyżkowych rezerw gospodarstw domowych, lecz wyłącznie ilości powyżej 3 ton. Metoda zastosowana w niniejszym przypadku stanowi zatem fundamentalną zmianę i została wyraźnie sformułowana dopiero po przystąpieniu do Unii Europejskiej nowych państw członkowskich, czyli po dacie, od której nadwyżki były ustalane. To zaś nie pozwoliło Republice Estońskiej na uniknięcie tworzenia rezerw gospodarstw domowych. Ponadto, zdaniem Republiki Estońskiej, Komisja wzbudziła w niej uzasadnione oczekiwanie w przedmiocie tego, że wspomniane rezerwy nie zostaną ujęte jako nadwyżki, systematycznie odnosząc się do poprzednich przystąpień. Wynika to z faktu, że w dokumencie SIP Komisja wskazała, iż gromadzenia zapasów należy zakazać jedynie podmiotom oraz że wyłącznie na nich spoczywa obowiązek wyeliminowania nadmiernych zapasów. Odniesieniom tym nie zaprzeczał akt przystąpienia, którego treść dotycząca ilości nadwyżkowych jest niemal identyczna z odpowiadającymi mu przepisami przyjętymi podczas poprzednich przystąpień.
Komisja nie zgadza się z argumentami Republiki Estońskiej.
b) Ocena Sądu
Niniejszym argumentem Republika Estońska podnosi zasadniczo dwie różne kwestie.
Po pierwsze Republika Estońska podnosi, że okoliczność, iż podczas poprzednich przystąpień ilości nadwyżkowe nowych państw członkowskich z 1986 r. i 1995 r. zostały obliczone wyłącznie na podstawie zgromadzonych na ich terytoriach ilości większych niż 3 tony, jest okolicznością, w której gromadzono zapasy na podstawie art. 6 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 60/2004.
Po drugie Republika Estońska podnosi, że Komisja spowodowała powstanie u niej uzasadnionych oczekiwań co do faktu, że rezerwy gospodarstw domowych nie zostaną ujęte jako ilości nadwyżkowe.
Jeśli chodzi o kwestię pierwszą, należy podnieść, że Republika Estońska nie określa jasno wniosku, jaki chce z niej wyciągnąć. Najbardziej możliwa interpretacja argumentów Republiki Estońskiej polega na stwierdzeniu, że uważa ona, iż to, że podczas poprzednich przystąpień ilości nadwyżkowe nowych państw członkowskich z 1986 r. i 1995 r. zostały obliczone wyłącznie od ilości powyżej 3 ton, oznacza że Komisja powinna była postąpić w ten sam sposób przy określaniu ilości nadwyżkowych w ramach wydania zaskarżonego rozporządzenia.
Tymczasem na wstępie należy podkreślić, że szczegółowych zasad obliczania ilości nadwyżkowych przyjętych podczas poprzednich przystąpień nie można uznać za okoliczności, w których gromadzono zapasy na podstawie art. 6 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 60/2004.
Ponadto w świetle uwag przedstawionych w pkt 245–248 powyżej uwzględnienie okoliczności, w których gromadzono zapasy, nie może skutkować powstaniem ryzyka zakłócenia mechanizmów przewidzianych przez WOR cukru. Tymczasem jeżeli każda ilość cukru poniżej 3 ton powinna być w związku z tym wyłączona z obliczenia ilości nadwyżkowych nowego państwa członkowskiego, to łączna ilość cukru zgromadzona na terytorium tego państwa w dniu przystąpienia mogłaby być bardzo duża, co pozostawałoby w sprzeczności z celem rozporządzenia nr 60/2004 polegającym na unikaniu wszelkich zakłóceń tych mechanizmów.
Tak więc należy uznać, że fakt, iż w przepisach wdrażających obowiązki wyeliminowania ilości nadwyżkowych zawartych w aktach przystąpienia z 1985 r. i 1994 r. Komisja ograniczyła zakres tych obowiązków do ilości powyżej 3 ton, wskazuje jedynie na to, że Komisja uznała, biorąc pod uwagę szczególne okoliczności w czasie wspomnianych wyżej przystąpień, że istnienie ilości nadwyżkowych obliczonych od mniejszych ilości nie stanowi ryzyka dla stabilności wspólnotowego rynku cukru. Takie działanie nie może zaś przesądzać o tym, czy istnienie ilości nadwyżkowych obliczonych od ilości poniżej 3 ton może spowodować ryzyko zakłóceń mechanizmów WOR cukru w związku z przystąpieniem.
W odniesieniu do kwestii drugiej należy przypomnieć, że na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań można powołać się przeciwko uregulowaniu wspólnotowemu tylko wtedy, gdy sama Wspólnota stworzyła wcześniej sytuację, która może budzić uzasadnione oczekiwania (zob. ww. w pkt 118 wyrok w sprawie Weidacher, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo). Wspomniana zasada, która zalicza się do podstawowych zasad wspólnotowych, zakłada, że dana instytucja wspólnotowa udzieliła osobom zainteresowanym konkretnych zapewnień, wzbudzając u nich określone uzasadnione nadzieje (wyrok Sądu z dnia 2 października 2001 r. w sprawach połączonych
T-222/99, T-327/99 i T-329/99 Martinez i in. przeciwko Parlamentowi, Rec. s. II-2823
, pkt 183).
Należy zaś stwierdzić, że w niniejszym przypadku Wspólnota nie stworzyła wcześniej sytuacji, która mogłaby budzić uzasadnione oczekiwania Republiki Estońskiej lub przedsiębiorców estońskich dotyczące tego, iż rezerwy gospodarstw domowych nie zostaną uwzględnione przy obliczaniu ilości nadwyżkowych dla Estonii.
O ile bowiem w pkt 8 ust. 1 ppkt 2) dokumentu SIP wskazano, że kwestię ilości nadwyżkowych należy rozpatrywać z uwzględnieniem doświadczeń zdobytych podczas przystąpień w 1986 r. i 1995 r. oraz przy zjednoczeniu Niemiec, nie oznacza to, że środki przyjęte podczas przystąpienia w 2004 r. powinny być identyczne ze środkami przyjętymi podczas poprzednich przystąpień.
Ponadto przepisy mające zastosowanie w odniesieniu do przystąpień w 1986 r. i 1995 r., które informacyjnie przytoczono w pkt 8 ust. 1 ppkt 2) dokumentu SIP, to przepisy, które znajdują się w aktach przystąpienia z 1985 r. i 1994 r. i przewidują obowiązek wyeliminowania ilości nadwyżkowych bez zastosowania reguły de minimis, w odróżnieniu od ich przepisów wykonawczych, które wprowadziły tę regułę.
Wobec powyższego Republika Estońska nie zdołała przedstawić żadnego dokumentu z konkretnymi zapewnieniami ze strony Komisji, zgodnie z którymi rezerwy gospodarstw domowych nie miały zostać uwzględnione przy obliczaniu ilości nadwyżkowych dla Estonii. Republika Estońska nie zdołała również przedstawić dowodu na złożenie przez Komisję konkretnych zapewnień, zgodnie z którymi przepisy wykonawcze dotyczące obowiązku wyeliminowania zawarte w rozdziale 4 pkt 2 załącznika IV do aktu przystąpienia będą identyczne jak środki przyjęte na podstawie równoważnych przepisów aktów przystąpienia z 1985 r. i 1994 r.
W tych okolicznościach Republika Estońska nie może pominąć bardzo jasnego sformułowana rozdziału 4 pkt 2 załącznika IV do aktu przystąpienia, wedle którego nowe państwa członkowskie są zobowiązane do zapewnienia na swój koszt wyeliminowania wszystkich ilości nadwyżkowych zgromadzonych na ich terytorium.
Należy zatem stwierdzić, że to, iż rezerwy gospodarstw domowych nie zostały włączone do obliczenia ilości nadwyżkowych przy poprzednich przystąpieniach, nie może zostać uznane za okoliczność, w której gromadzono zapasy przy przystąpieniu w 2004 r. na podstawie art. 6 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 60/2004.
4. W przedmiocie udziału Komisji w gromadzeniu rezerw gospodarstw domowych w Estonii
a) Argumenty uczestników postępowania
Republika Estońska podnosi, że w roku poprzedzającym przystąpienie 87% estońskiego przywozu cukru pochodziło z Unii Europejskiej i przewóz ten był dofinansowywany z subwencji wspólnotowych, które zostały uznane za niegodne z prawem przez Organ Apelacyjny Światowej Organizacji Handlu (WTO), co jest sprzeczne z zasadą dobrej wiary. Komisja uniemożliwiła nawet Republice Estońskiej ograniczenie przywozu ze Wspólnoty poprzez przyjęcie środków ochronnych, podczas gdy pozwoliłoby to uniknąć gromadzenia ilości nadwyżkowych, ponieważ wspomniany przywóz nie mógł w tak krótkim okresie zostać zastąpiony innym.
Komisja odrzuca argumenty Republiki Estońskiej.
b) Ocena Sądu
Stanowisko Republiki Estońskiej zasadniczo opiera się na założeniu, że istnienie rezerw gospodarstw domowych i, bardziej ogólnie, ilości nadwyżkowej cukru w Estonii wynika w szczególności z tego, iż Unia Europejska subwencjonowała wywóz cukru do Wspólnoty. W związku z powyższym, zdaniem Republiki Estońskiej, na podstawie art. 6 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 60/2004 Komisja ma obowiązek uwzględnienia tej okoliczności w celu wyłączenia rezerw gospodarstw domowych z obliczenia ilości nadwyżkowej dla Estonii.
Takie stanowisko nie może zostać przyjęte.
Zakładając nawet, że można stwierdzić związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zgromadzeniem rezerw przez gospodarstwa domowe w Estonii i subwencjonowanym wywozem ze Wspólnoty do tego kraju, należy podkreślić, że związek ten nie zmniejszy zagrożenia wynikającego ze zgromadzenia tych rezerw dla stabilności WOR cukru. Z przyczyn wspomnianych w pkt 121–134 powyżej rezerwy te mogą spowodować zakłócenia na wspólnotowym rynku cukru, i to niezależnie od powodów ich zgromadzenia.
W związku z tym w świetle rozważań przedstawionych w pkt 245–248 powyżej należy stwierdzić, że istnienie subwencjonowanego wywozu wspólnotowego do Estonii nie powinno być uwzględnione jako okoliczność, w której gromadzono zapasy na podstawie art. 6 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 60/2004.
W każdym razie przesłanka, na której opiera się teza Republiki Estońskiej, jest błędna.
Strony są zgodne co do tego, że cena cukru na rynku międzynarodowym przed przystąpieniem odpowiadała mniej niż jednej trzeciej ceny wspólnotowej. Wobec tego, nawet jeżeli Komisja dysponowała sposobami wyeliminowania wszelkiej możliwości zaopatrzenia się przez Republikę Estońską w cukier u przedsiębiorców wspólnotowych, estońscy importerzy nadal mieliby w każdym razie oczywisty interes w zwróceniu się do producentów cukru spoza Wspólnoty z zamiarem zgromadzenia zapasów w celu wprowadzenia ich z dużym zyskiem na rynek rozszerzonej Wspólnoty lub też w celu dostarczenia obywatelom Estonii takiej ilości, jaka była im potrzebna do zgromadzenia rezerw gospodarstw domowych.
Republika Estońska uważa, że ta zmiana źródła zaopatrzenia nie była możliwa, ponieważ estońscy importerzy napotkali trudności, aby z dnia na dzień zastąpić swoich tradycyjnych dostawców wspólnotowych dostawcami spoza Wspólnoty.
Argumentu tego nie można przyjąć. Republika Estońska nie przedstawia bowiem żadnego powodu, dla którego byłoby oczywiste, że na takim rynku jak rynek cukru doświadczony przedsiębiorca nie był w stanie zakupić na międzynarodowym rynku znacznych ilości cukru w terminie trzech i pół miesiąca, jaki upłynął od dnia publikacji w Dzienniku Urzędowym rozporządzenia nr 60/2004 do dnia przystąpienia nowych państw członkowskich do Unii Europejskiej, tym bardziej iż estońscy przedsiębiorcy mogli zapłacić za cukier spoza Wspólnoty podwójną cenę rynkową i w związku z tym zachować dużą marżę handlową.
Ponadto należy wskazać, iż nic nie wskazuje na to, że estońscy przedsiębiorcy nie mogli zgromadzić ilości nadwyżkowych przed dniem ogłoszenia rozporządzenia nr 60/2004 z zamiarem ich sprzedaży w rozszerzonej Wspólnocie lub na rynku krajowym. W tym wypadku zaś przyjęcie przez Komisję środków zniechęcających do wspólnotowego wywozu do Estonii nie byłoby wystarczające, aby zapewnić wyeliminowanie rozpatrywanych ilości nadwyżkowych.
Należy zatem oddalić całość argumentów Republiki Estońskiej.
5. W przedmiocie niewystarczającego uwzględnienia przez Komisję rozwoju gospodarczego nowych państw członkowskich.
a) Argumenty uczestników postępowania
Republika Łotewska uważa, że na podstawie art. 6 ust. 1 akapit drugi lit. c) rozporządzenia nr 60/2004 Komisja w sposób niewystarczający wzięła pod uwagę rozwój gospodarczy nowych państw członkowskich oraz obiektywną szybkość zwiększania zapotrzebowania na zasoby związaną z szybkością wzrostu siły nabywczej mieszkańców i rozwojem branży turystycznej. Tak więc, zdaniem Republiki Łotewskiej, istotna część nadwyżkowych ilości na Łotwie wynika ze wzrostu zdolności produkcyjnych i wzrostu spożycia, co nie zostało uwzględnione w formalistycznych kryteriach Komisji. Ponadto Komisja powinna była nie tylko określić nadwyżkowe ilości każdego nowego państwa członkowskiego, ale również ich normalne zapasy w dniu 1 maja 2004 r., co w większym stopniu zagwarantowałoby, że okoliczności gromadzenia zapasów będą przedmiotem odpowiedniej analizy. W ten sposób Komisja naruszyła również, zdaniem Republiki Łotewskiej, zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań.
Komisja nie zgadza się z argumentami Republiki Łotewskiej.
b) Ocena Sądu
Artykuł 115 § 2 akapit drugi regulaminu Sądu uzależnia dopuszczalność wniosku o dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta między innymi od spełnienia przesłanki przewidzianej w art. 44 § 1 lit. c) tego regulaminu, na podstawie którego skarga winna zawierać w szczególności zwięzłe przedstawienie powołanych zarzutów. Powinna ona zatem wyjaśniać, na czym polega zarzut stanowiący podstawę skargi, co oznacza, iż samo jego powołanie nie spełnia wymogów statutu Trybunału i regulaminu (wyroki Sądu: z dnia 12 stycznia 1995 r. w sprawie
T-102/92 Viho przeciwko Komisji, Rec. s. II-17
, pkt 68; z dnia w sprawie T-181/06 Włochy przeciwko Komisji, niepublikowany w Zbiorze, pkt 139).
W świetle tych rozważań należy stwierdzić, że okoliczności, na które powołała się Republika Łotewska na poparcie swojej tezy, są zbyt ogólne, żeby mogły być zbadane. Na podstawie tych argumentów nie da się bowiem określić, w jaki sposób Komisja powinna była uwzględnić rozwój gospodarczy nowych państw członkowskich, aby wprowadzić odpowiednie zmiany do obliczeń ilości nadwyżkowych na podstawie rzekomo wyższego spożycia.
Ponadto zasadnicza część argumentów Republiki Łotewskiej dotyczy głównie jej własnego rozwoju gospodarczego i nawet jeśli założyć, że są zasadne, nie mają one żadnego wpływu na to, czy przy obliczaniu ilości nadwyżkowej dla Republiki Estońskiej Komisja uwzględniła w wystarczającym stopniu okoliczności, w których na Łotwie gromadzono zapasy.
W świetle powyższych uwag należy uznać, że zarówno ten argument Republiki Łotewskiej, jak i cały niniejszy zarzut powinny zostać oddalone.
IV —
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia obowiązku uzasadnienia
A —
Argumenty uczestników postępowania
Republika Estońska uważa, że w zaskarżonym rozporządzeniu Komisja nie wyjaśniła, z jakich powodów rezerwy gospodarstw domowych zostały włączone do spornych ilości nadwyżkowych, co w świetle okoliczności niniejszego przypadku jest tym bardziej poważne.
W tym zakresie, po pierwsze, Republika Estońska podnosi, że wymogi uzasadniania są bardziej restrykcyjne, gdy dany środek dotyczy konkretnego przypadku (wyroki Trybunału: z dnia 28 października 1982 r. w sprawach połączonych
292/81 i 293/81 Lion i in., Rec. s. 3887
, pkt 18 i nast.; z dnia w sprawach połączonych
311/81 i 30/82 Klöckner-Werke przeciwko Komisji, Rec. s. 1549
, pkt 30 i nast.). Republika Estońska uważa, że zaskarżone rozporządzenie dotyczy jedynie pięciu nowych państw członkowskich i tylko jednej niepowtarzalnej sytuacji, to znaczy przejścia z obowiązującego w tych państwach systemu do WOR cukru. Tymczasem w przypadku gdy rozporządzenie dotyczy określonej liczby osób oraz brak jest przyszłych możliwości jego zastosowania, stanowi ono raczej pakiet decyzji.
Po drugie Republika Estońska wskazuje, że decyzja powinna być szczegółowo uzasadniona, szczególnie wówczas, gdy wywołuje poważne i istotne skutki. Ponieważ zaś kwota, jaką Republika Estońska jest zobowiązana uiścić w przypadku niewyeliminowania przez nią ilości nadwyżkowych, wynosi 45,7 mln EUR, co odpowiada 1,35% jej budżetu, spoczywający na Komisji obowiązek uzasadnienia ma jeszcze większe znaczenie.
Po trzecie Republika Estońska podkreśla, że w porównaniu do poprzednich przystąpień Komisja zmieniła praktykę stosowaną przy obliczaniu ilości nadwyżkowych i wprowadziła metodę nietypową dla wspólnej polityki rolnej, podczas gdy taka zmiana praktyki również wymaga szczegółowego uzasadnienia.
Wreszcie, po czwarte, z wyjątkiem arbitralnego stwierdzenia zawartego w motywie trzecim, zaskarżone rozporządzenie nie zawiera żadnego uzasadnienia dotyczącego sposobu uwzględnienia szczególnych okoliczności, do których odnosi się art. 6 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 60/2004. Zdaniem Republiki Estońskiej uniemożliwia to jakąkolwiek kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego rozporządzenia. Tymczasem, ze względu na to, że art. 6 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 60/2004 pozostawia Komisji szeroki margines uznania, w tej sytuacji wymagane jest bardziej szczegółowe uzasadnienie.
W tym względzie Republika Estońska zauważa, że w ramach Komitetu Zarządzającego ds. Cukru lub w czasie posiedzenia w dniu 19 maja 2005 r. nie przekazano jej nawet uzasadnienia włączenia rezerw gospodarstw domowych do obliczenia spornych ilości, i wzywa Komisję do przekazania Sądowi dokumentów przedstawionych na tym posiedzeniu.
Komisja nie zgadza się z argumentami Republiki Estońskiej.
B —
Ocena Sądu
Należy zauważyć, iż zaskarżone rozporządzenie nie jest aktem normatywnym przewidującym, że rezerwy gospodarstw domowych zostaną uwzględnione jako ilości nadwyżkowe.
Aktem normatywnym sankcjonującym takie uwzględnienie jest bowiem wyłącznie rozporządzenie nr 60/2004. Rozporządzenie to ustanowiło system obliczenia ilości nadwyżkowych, który różni się od systemów wprowadzonych przez rozporządzenia nr 579/86 i nr 3300/94 dla przystąpień w 1986 r. i 1995 r., a które to rozporządzenia opierały się między innymi na przeprowadzonym przez władze krajowe spisie zgromadzonych na ich terytorium ilości powyżej 3 ton w celu późniejszego ich porównania z ustaloną przez Komisję ilością z tytułu normalnie utrzymywanych zapasów i wyeliminowania w ten sposób każdej ewentualnej ilości nadwyżkowej (zob. pkt 195 i 196 powyżej).
W tym względzie należy zauważyć, iż w motywie siódmym rozporządzenia nr 60/2004 wyraźnie wskazano, że nadwyżki zapasów zostaną określone przez Komisję na podstawie rozwoju handlu oraz trendów produkcyjnych i konsumpcyjnych w nowych państwach członkowskich w okresie od dnia 1 maja 2000 r. do dnia W motywie dziewiątym tego rozporządzenia wskazano natomiast, że w celu określenia nadwyżkowych zapasów nowe państwa członkowskie powinny dostarczyć Komisji najnowsze statystyki dotyczące handlu, produkcji i konsumpcji danych produktów (zob. pkt 197 powyżej).
Artykuł 6 rozporządzenia nr 60/2004 stanowi, że w celu ustalenia nadwyżkowych ilości uwzględnia się w szczególności rozwój wypadków w roku poprzedzającym przystąpienie w stosunku do poprzednich lat odnośnie do przywożonych i wywożonych ilości cukru jako takiego i zawartego w produktach przetworzonych, izoglukozy i fruktozy, do produkcji, spożycia i zapasów cukru i izoglukozy oraz do okoliczności, w których gromadzono zapasy.
Jest więc oczywiste, jak już zostało wyjaśnione wyżej, że rozporządzenie nr 60/2004 określa procedurę ustalania ilości nadwyżkowych opartą na tendencjach makroekonomicznych, a nie — na rzeczywiście zgromadzonych w danym państwie członkowskim ilościach. Zawiera również ono klauzulę elastyczności umożliwiającą modyfikację wyniku tej analizy w zależności od szczególnych okoliczności uzasadniających wyłączenie pewnych ilości cukru w sytuacji gdy występowanie tych ilości nie stanowi ryzyka zakłóceń dla mechanizmów WOR cukru, jak to wynika z przeprowadzonej w pkt 245–248 powyżej wykładni art. 6 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 60/2004. Sama Komisja w załączniku I do komunikatu komisarz Fischer-Boel zauważa, że celem tego załącznika jest określenie sposobu ustalania ilości nadwyżkowych dla nowych państw członkowskich w skali makroekonomicznej, zgodnie z wymogami art. 6 rozporządzenia nr 60/2004, który nie zawiera żadnego przepisu wyłączającego ilości minimalne z obliczenia ilości nadwyżkowych.
W motywie trzecim zaskarżonego rozporządzenia wymienione zostały zmienne makroekonomiczne, które w praktyce zostały uwzględnione przez Komisję przy obliczeniu ilości nadwyżkowych. Tym samym motyw ten wyjaśnia, że z reguły Komisja uważa, iż istnienie nadwyżkowych ilości cukru wynika ze zwiększenia produkcji powiększonego o wielkość przywozu i pomniejszonego o wielkość wywozu w okresie od dnia 1 maja 2003 r. do dnia , porównanych ze średnimi ilościami dla takiego samego okresu w trzech poprzednich latach.
Jest także oczywiste, że taka metoda ustalania ilości nadwyżkowych wiąże się z koniecznością uwzględnienia rezerw gospodarstw domowych w takim samym stopniu, jak rezerw zgromadzonych przez przedsiębiorców. A zatem w odniesieniu do Republiki Estońskiej, państwa niebędącego producentem cukru, ilość nadwyżkowa obliczona dla roku gospodarczego 2003/2004 musi wynikać z różnicy pomiędzy przywozem w ciągu tego roku gospodarczego i średnią przywozu w ciągu trzech poprzednich lat, pomniejszonej o różnicę pomiędzy wywozem w ciągu tego roku gospodarczego i średnią wywozu w ciągu trzech poprzednich lat. Tymczasem taka metoda, która uwzględnia w zasadzie jedynie przywóz i wywóz, nie pozwala wyłączyć rezerw gospodarstw domowych z otrzymanej w ten sposób ilości, chyba żeby przyjąć, że istnienie tych rezerw jest okolicznością, w której gromadzono zapasy na podstawie art. 6 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 60/2004.
To, że metoda ta została faktycznie zastosowana, nie wynika jedynie z motywów zaskarżonego rozporządzenia, ale również, i to w bardzo wyraźny sposób, z dokumentów wielokrotnie przedstawianych Republice Estońskiej podczas posiedzeń Komitetu Zarządzającego ds. Cukru i, ostatnio, podczas spotkania zespołu ekspertów w dniu 19 maja 2005 r., które to dokumenty zostały przedstawione przed przyjęciem wspomnianego rozporządzenia i były znane Republice Estońskiej.
W tej sytuacji należy stwierdzić, po pierwsze, że zaskarżone rozporządzenie jest wystarczająco uzasadnione w zakresie dotyczącym przyczyn niewyłączenia rezerw gospodarstw domowych z obliczenia ilości nadwyżkowej dla Estonii, i po drugie, że uzasadnienie tego rozporządzenia nie musiało zawierać powodów, dla których Komisja odstąpiła od praktyki przyjętej podczas poprzednich przystąpień, ponieważ fakt odstąpienia jest logiczną i konieczną konsekwencją rozporządzenia nr 60/2004, którego zgodność z prawem nie została podważona przez Republikę Estońską w ramach niniejszej skargi.
V —
W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego naruszenia zasady dobrej administracji
A —
Argumenty uczestników postępowania
Republika Estońska podnosi, że przy wydawaniu zaskarżonego rozporządzenia Komisja naruszyła zasadę dobrej administracji, ponieważ w przypadku rozporządzenia będącego pakietem pięciu decyzji odnoszących się do nowych państw członkowskich, których ono dotyczyło, Komisja miała obowiązek skrupulatnego i bezstronnego przygotowania swojej decyzji. Komisja nie uwzględniła szczególnych okoliczności dotyczących sytuacji Republiki Estońskiej, mimo iż była o nich poinformowana. Komisarz Fischer-Boel wydała tę decyzję, opierając się na podstawach niemających związku ze sprawą, popełniając tym samym nadużycie władzy. Z jednej strony próbowała uniknąć ryzyka, że pozostałe nowe państwa członkowskie zakwestionują podstawy obliczeń w zakresie innych produktów lub też powołają się na szczególne okoliczności, z drugiej strony zaś próbowała uniknąć tworzenia precedensów dla przyszłych przystąpień.
Ponadto Komisja powinna była ocenić wpływ swojego zachowania na powstałą sytuację, szczególnie w zakresie dotyczącym złożonego przez nią oświadczenia, że zastosuje taką samą metodę obliczeń, jak podczas poprzednich przystąpień.
Wreszcie zgodnie z zasadą dobrej administracji przed każdym podjęciem decyzji kolegium powinno mieć świadomość istotnych okoliczności faktycznych. Tymczasem kolegium zajęło stanowisko w sprawie włączenia rezerw gospodarstw domowych do ilości nadwyżkowych Estonii, choć ostateczna wersja komunikatu komisarz Fischer-Boel nie zawierała argumentów Republiki Estońskiej dotyczących między innymi poważnych konsekwencji tej decyzji dla jej budżetu ani rozważań komisarz Fischer-Boel w tym zakresie, ani rzeczywistych liczb, ani porównania z Maltą i Cyprem.
Zdaniem Komisji niniejszy zarzut należy odrzucić.
B —
Ocena Sądu
Należy zauważyć, że po pierwsze, powołując się na zasadę dobrej administracji, w niniejszym zarzucie Republika Estońska zasadniczo powtarza powody, dla których uważa, że Komisja naruszyła art. 6 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 60/2004 przy przyjęciu zaskarżonego rozporządzenia bez uwzględnienia szczególnych okoliczności dotyczących jej sytuacji. Jej argumenty zostały zbadane i odrzucone w ramach drugiej części zarzutu drugiego. Po wtóre, Republika Estońska powtarza powody, dla których uważa, że w niniejszej sprawie została naruszona zasada kolegialności. Argumenty te zostały zbadane i odrzucone w ramach pierwszego zarzutu.
Wobec powyższego niniejszy zarzut należy w całości oddalić.
VI —
W przedmiocie zarzutu piątego, dotyczącego naruszenia zasady dobrej wiary
A —
Argumenty uczestników postępowania
Republika Estońska podnosi, że zasada dobrej wiary zabrania stronom międzynarodowego porozumienia przyjmowania aktów pozbawiających to porozumienie jego przedmiotu i celu. W związku z tym po podpisaniu aktu przystąpienia Komisja jest zobowiązana powstrzymać się od wszelkich działań, które mogłyby ułatwiać jakiekolwiek zakłócenia rynku lub spekulację. Tymczasem Komisja zaniechała podjęcia środków mogących zapobiec wzrostowi wywozu cukru ze Wspólnoty oraz uniemożliwiła uczynienie tego przez Republikę Estońską. Jest to tym bardziej poważne, że Komisja wskazywała, iż weźmie pod uwagę wpływ liberalizacji handlu między państwami kandydującymi a Unią Europejską na zapasy i że zastosuje te same zasady jak podczas poprzednich przystąpień.
Komisja nie zgadza się z argumentami Republiki Estońskiej.
B —
Ocena Sądu
W ramach niniejszego zarzutu Republika Estońska przedstawia zasadniczo te same argumenty, które podniosła w ramach drugiego i czwartego zarzutu. Argumenty te należy więc odrzucić z takich samych powodów jak tamte zarzuty.
VII —
W przedmiocie zarzutu szóstego, dotyczącego naruszenia zasady niedyskryminacji
Republika Estońska podnosi, że zaskarżone rozporządzenie narusza zasadę niedyskryminacji pod trzema względami, które należy zbadać odrębnie.
A —
Dyskryminacja w stosunku do Malty i Cypru
1. Argumenty uczestników postępowania
Republika Estońska stoi na stanowisku, że została potraktowana w sposób dyskryminacyjny w stosunku do Malty i Cypru, ponieważ oba te nowe państwa członkowskie i Estonia zostały potraktowane jednakowo, podczas gdy połowę nadmiernych zapasów Estonii stanowią rezerwy gospodarstw domowych, natomiast nadmierne zapasy Malty i Cypru są w wyłącznym posiadaniu przedsiębiorców. Dyskryminacja ta, jej zdaniem, wynika również z treści załącznika 18 i jest tym bardziej poważna, że w przypadku Malty rzeczywiście uwzględniono szczególne okoliczności, co wynika z różnicy między sposobem obliczenia nadmiernych zapasów dla Malty w projekcie rozporządzenia (13210 ton) i zaskarżonym rozporządzeniu (2452 tony).
Komisja nie zgadza się z argumentami Republiki Estońskiej.
2. Ocena Sądu
Stanowisko Republiki Estońskiej polega w zasadzie na twierdzeniu, że nadmierne zapasy dla Estonii zostały obliczone w ten sam sposób jak nadmierne zapasy dla Cypru i Malty, gdy tymczasem okoliczności szczególne związane z jej sytuacją powinny były skłonić Komisję do przyznania jej zróżnicowanego traktowania. Jednak powody, dla których Republika Estońska uważa, że powinna skorzystać z takiego traktowania, nie są w stanie uzasadnić jej stanowiska.
Powodami tymi są bowiem zasadniczo powody przedstawione w ramach drugiej części zarzutu drugiego, powołane w celu uzasadnienia twierdzenia, zgodnie z którym Komisja powinna była uwzględnić szczególne znaczenie spożycia cukru w Estonii. Tymczasem ze względu na to, iż zostało stwierdzone, że powody te nie mogły skłonić Komisji do wyłączenia rezerw gospodarstw domowych Estonii z obliczenia dla niej nadmiernych zapasów, jak podkreślono w pkt 252–260 powyżej, nie można uznać, iż nie uwzględniając wyżej wymienionych powodów, Komisja potraktowała Republikę Estońską w sposób dyskryminujący.
Ponadto w zakresie w jakim argument Republiki Estońskiej można rozumieć w ten sposób, że Komisja obniżyła nadmierne zapasy dla Malty, uwzględniając istnienie szczególnej okoliczności dotyczącej jej sytuacji, podczas gdy nie uczyniła tego w przypadku Estonii, należy zauważyć, iż istnienie takiej szczególnej przesłanki, do której nie ma odniesienia w zaskarżonym rozporządzeniu, nie może wpłynąć na zgodność z prawem obliczenia nadmiernych zapasów dla Estonii ani świadczyć o dyskryminacji wobec tego państwa.
Republika Estońska nie wskazuje bowiem, czy obniżenie, do którego miała prawo Malta, powinno zostać przyznane również Estonii ze względu na to, że jej sytuacja i sytuacja Malty, umożliwiająca tej ostatniej uzyskanie rozpatrywanego obniżenia, dotyczą tej samej okoliczności szczególnej.
Ponadto choć argument Republiki Estońskiej można rozumieć w ten sposób, że łączne nadmierne zapasy Malty zostały obniżone w sposób nieprawidłowy, należy podkreślić, iż nawet udowodnienie tego błędu Komisji nie może podważyć zaskarżonego rozporządzenia w zakresie dotyczącym Republiki Estońskiej. To państwo członkowskie nie może zatem wnioskować o zastosowanie innej metody obliczenia nadmiernych zapasów niż metoda mająca do niego zastosowanie, a w każdym razie popełniony błąd miałby wpływ na zaskarżone rozporządzenie tylko w zakresie, w jakim dotyczy ono Malty (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 14 marca 2002 r. w sprawie
C-340/98 Włochy przeciwko Radzie, Rec. s. I-2663
, pkt 90, 91).
Należy zatem stwierdzić, że Republika Estońska nie zdołała wykazać, że wydając zaskarżone rozporządzenie, Komisja potraktowała ją w sposób dyskryminujący w porównaniu z Maltą i Cyprem.
B —
Dyskryminacja w porównaniu z niektórymi państwami członkowskimi, które przystąpiły poprzednio do Wspólnoty
1. Argumenty uczestników postępowania
Republika Estońska stoi na stanowisku, że została potraktowana w sposób dyskryminujący w porównaniu z państwami członkowskimi, które przystąpiły poprzednio do Wspólnoty, a następnie Unii Europejskiej, gdyż w identycznych sytuacjach faktycznych i prawnych rezerwy gospodarstw domowych tych państw nie zostały uwzględnione przy ustalaniu dla nich nadmiernych zapasów, z czym nie zgadza się Komisja.
2. Ocena Sądu
Należy zaznaczyć, że środki przejściowe przyjmowane w dziedzinie rolnictwa przy każdym rozszerzeniu Unii Europejskiej powinny być dostosowane do konkretnego ryzyka pojawienia się na rynkach rolnych zakłóceń, które może nieść ze sobą to rozszerzenie. Instytucje nie są zatem zobowiązane do stosowania równoważnych środków w ramach dwóch kolejnych rozszerzeń.
W szczególności pośród różnic występujących przy rozszerzeniach w 1995 r. i 2004 r. Komisja była uprawniona do uwzględnienia tego, że cel uniknięcia zakłóceń na rynku wspólnotowym w związku z nagromadzeniem nadmiernych zapasów był trudniejszy do osiągnięcia w 2004 r. ze względu na znacznie większy rozmiar rynków nowych państw członkowskich i ich dużo wyższą zdolność produkcyjną, a także tego, że w niektórych nowych państwach członkowskich, jak na przykład w Estonii, nie obowiązywały żadne cła importowe na cukier i produkt ten mógł być swobodnie kupowany na rynku międzynarodowym, o czym Komisja informowała w swoich uwagach i co nie zostało zakwestionowane przez Republikę Estońską. Ponadto wyższe były również różnice cen między Wspólnotą a nowymi państwami członkowskimi. Połączenie tych dwóch czynników powodowało dużo większe ryzyko destabilizacji rynków rolnych i uzasadniało w konsekwencji przyjęcie bardziej restrykcyjnych środków przejściowych.
Należy zatem stwierdzić, iż Republika Estońska nie zdołała wykazać, że Komisja potraktowała ją w sposób dyskryminujący w porównaniu ze starymi państwami członkowskimi, które przystąpiły poprzednio do Wspólnoty, a następnie Unii Europejskiej.
C —
Dyskryminacja w porównaniu ze wszystkimi starymi państwami członkowskimi
1. Argumenty uczestników postępowania
Republika Estońska uważa, że została potraktowana w sposób dyskryminujący w porównaniu ze wszystkimi starymi państwami członkowskimi. Na mocy zaskarżonego rozporządzenia powinna była ona bowiem zażądać, by w celu spełnienia obowiązku eliminacji przedsiębiorcy estońscy wyeliminowali ilość cukru przekraczającą ich ilości nadwyżkowe, ponieważ wyeliminowanie rezerw gospodarstw domowych nie jest możliwe. Przedsiębiorcy estońscy byli zatem w sytuacji mniej korzystnej niż przedsiębiorcy ze starych państw członkowskich. Wreszcie gdyby wykładni rozporządzenia nr 60/2004 należało dokonywać w taki sposób, że Republika Estońska powinna ponieść konsekwencje zgromadzenia wspomnianych wyżej rezerw, uiszczając opłatę określoną w art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 60/2004, wówczas byłaby dyskryminowana w porównaniu ze starymi państwami członkowskimi, które wcześniej nie musiały ponosić takiego obciążenia.
Komisja uważa zasadniczo, że argumenty Republiki Estońskiej skierowane są przeciwko rozporządzeniu nr 60/2004, a nie przeciwko zaskarżonemu rozporządzeniu, są zatem niedopuszczalne, a dodatkowo nie zgadza się z tymi argumentami.
2. Ocena Sądu
Bez konieczności wypowiadania się w kwestii dopuszczalności argumentów Republiki Estońskiej należy podkreślić, że rozporządzenie nr 60/2004 nie zobowiązuje estońskich przedsiębiorców do wyeliminowania ilości cukru przewyższającej ich indywidualne nadmierne zapasy. Obowiązek zapewnienia eliminacji ilości cukru odpowiadającej nadmiernym zapasom w wielkości ustalonej przez Komisję należy wyłącznie do samej Republiki Estońskiej (zob. pkt 171 powyżej).
Odnosząc się do rzekomej dyskryminacji Republiki Estońskiej w stosunku do starych państw członkowskich w zakresie, w jakim w przypadku gdy nie zdoła ona wyeliminować ilości cukru odpowiadającej jej nadmiernym zapasom, musi zapłacić opłatę, o której mowa w art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 60/2004, należy zauważyć, że sytuacja rolnictwa w nowych państwach członkowskich różniła się radykalnie od sytuacji w starych państwach członkowskich (wyrok Trybunału z dnia 23 października 2007 r. w sprawie
C-273/04 Polska przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. I-8925
, pkt 87). Należy zatem stwierdzić, że w odniesieniu do istnienia nadmiernych zapasów sytuacji, w jakiej znajdowały się przed rozszerzeniem stare państwa członkowskie i Republika Estońska, nie można uznać za porównywalne.
Przedsiębiorcy mający siedzibę w starych państwach członkowskich i przedsiębiorcy mający siedzibę w Estonii objęci byli bowiem przed rozszerzeniem różnymi normami, kwotami i mechanizmami wsparcia produkcji. Ponadto instytucje wspólnotowe mogły zapobiec zgromadzeniu nadmiernych zapasów na terytoriach starych państw członkowskich za pomocą środków WOR cukru, nie mogły natomiast zapobiec zgromadzeniu nadmiernych zapasów na terytorium nowych państw członkowskich przed ich przystąpieniem do Unii Europejskiej. Z tego właśnie powodu rozdział 4 pkt 1–4 załącznika IV do aktu przystąpienia przewiduje obowiązek usunięcia nadmiernych zapasów przez nowe państwa członkowskie na ich koszt, nie przewidując jednak odpowiedniego obowiązku dla starych państw członkowskich, co zostało zaakceptowane przez Republikę Estońską przy podpisywaniu tego aktu.
W związku z tym należy stwierdzić, iż Republika Estońska nie zdołała wykazać, że była dyskryminowana w porównaniu ze starymi państwami członkowskimi.
Tym samym więc niniejszy zarzut należy oddalić w całości.
VIII —
W przedmiocie zarzutu siódmego, dotyczącego naruszenia prawa własności
A —
Argumenty uczestników postępowania
Republika Estońska podnosi, że zaskarżone rozporządzenie narusza uznane i chronione w ramach wspólnego rynku rolnego prawo własności, którego ograniczenia są możliwe jedynie pod warunkiem, iż odpowiadają one interesowi ogólnemu realizowanemu przez Wspólnotę i nie stanowią niewspółmiernej i niemożliwej do przyjęcia interwencji, która naruszyłaby samą istotę tego prawa. Tymczasem zobowiązanie obywateli estońskich do eliminacji cukru zakupionego w celu spożycia stanowiłoby taką interwencję, albowiem cukier ten nie może powodować ryzyka spekulacji lub zakłócenia rynku. Stanowiłoby to ponadto swego rodzaju wywłaszczenie, przy czym gospodarstwa domowe, zwykli konsumenci, nie mogliby bezpośrednio skorzystać ze wspólnej organizacji rynku cukru. Wreszcie gdyby przedsiębiorcy zostali zobowiązani do eliminacji ilości cukru przewyższających ich indywidualne nadmierne zapasy, to stanowiłoby to również naruszenie prawa własności.
B —
Ocena Sądu
Na wstępie należy odrzucić tezę Republiki Estońskiej.
Żaden przepis rozporządzenia nr 60/2004 nie nakłada na estońskie gospodarstwa domowe obowiązku eliminacji jakiejkolwiek ilości cukru ani na estońskich przedsiębiorców — obowiązku eliminacji ilości cukru, która byłaby dodatkowa w stosunku do ich indywidualnych nadmiernych zapasów. Jedynie Republika Estońska jako taka ma obowiązek zapewnienia wyeliminowania ilości cukru odpowiadającej nadmiernym zapasom ustalonym przez Komisję albo uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 2 wyżej wymienionego rozporządzenia, w przypadku gdy nie zdoła wywiązać się ze swoich zobowiązań.
Mając na względzie powyższe, należy stwierdzić, że Republika Estońska nie zdołała wykazać jakiegokolwiek naruszenia prawa własności wskutek wydania zaskarżonego rozporządzenia.
IX —
W przedmiocie zarzutu ósmego, dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności
A —
Argumenty uczestników postępowania
Republika Estońska podnosi, że zaskarżone rozporządzenie narusza zasadę proporcjonalności, gdyż wyeliminowanie zapasów gospodarstw domowych nie jest konieczne do uniknięcia spekulacji i zakłóceń rynku, co jest celem rozporządzenia nr 60/2004. Po pierwsze bowiem, zgromadzenie tych rezerw powodowałoby ryzyko powstania zakłóceń tylko w sytuacji, w której rezerwy te mogły zostać odsprzedane, co jest niemożliwe w przypadku gospodarstw domowych, czego dowodem jest fakt, że cena cukru w Estonii wzrosła trzykrotnie po przystąpieniu, a następnie pozostała na stałym poziomie. Po drugie, rezerwy te nie zachęcają do spekulacji, czego dowodem jest fakt, że nigdy nie były uwzględniane podczas poprzednich przystąpień. Wreszcie włączenie tych rezerw do nadmiernej ilości przypisanej Republice Estońskiej skutkuje podwojeniem kwoty, która ma zostać uiszczona w przypadku niewypełnienia obowiązków określonych w rozporządzeniu nr 60/2004.
Republika Łotewska dodaje, że biorąc pod uwagę błędy w obliczeniach Komisji, należy stwierdzić, że zaskarżone rozporządzenie nie mogłoby osiągnąć celu, do jakiego dąży rozporządzenie nr 60/2004, którym nie jest obciążanie budżetu nowych państw członkowskich, lecz przedsiębiorstw, które zgromadziły zapasy cukru w celach spekulacyjnych, korzystając z różnic w zakresie ceł przywozowych.
B —
Ocena Sądu
Rozważania przedstawione w pkt 121–129 i 162–167 powyżej muszą prowadzić do odrzucenia argumentów przedstawionych przez Republikę Estońską.
W odniesieniu do argumentów Republiki Łotewskiej należy zauważyć, że nie umożliwiają one zidentyfikowania rzekomych błędów w obliczeniach Komisji, które to błędy nie pozwoliłyby na osiągnięcie celu zamierzonego przez zaskarżone rozporządzenie oraz rozporządzenie nr 60/2004. Należy ponadto podkreślić, że wbrew temu, co utrzymuje Republika Łotewska, celem tych rozporządzeń nie jest obciążanie budżetu przedsiębiorstw, które zgromadziły zapasy cukru w celach spekulacyjnych, korzystając z różnic w zakresie ceł przywozowych, czy też budżetów nowych państw członkowskich, ale zapobieganie ewentualnym zakłóceniom WOR cukru po przystąpieniu nowych państw członkowskich do Unii Europejskiej, związanym z istnieniem nadmiernych zapasów na terytoriach tych państw, i to szczególnie poprzez zagwarantowanie, że te nadmierne zapasy zostaną wyeliminowane na wyłączny koszt tych państw.
Wobec powyższego niniejszy zarzut należy oddalić w całości.
X —
W przedmiocie pierwszego zarzutu dodatkowego podniesionego przez Republikę Łotewską, dotyczącego naruszenia prawa do obrony
A —
Argumenty uczestników postępowania
Republika Łotewska wskazuje, że nie miała możności przedstawienia swojego punktu widzenia na temat zaskarżonego rozporządzenia oraz wyrażenia w rozsądnym terminie zastrzeżeń dotyczących metody, na podstawie której zostały obliczone nadmierne zapasy, z czym nie zgadza się Komisja.
B —
Ocena Sądu
Republika Łotewska powołuje się właściwie na naruszenie jej prawa do obrony. W związku z tym argumenty Republiki Łotewskiej są pozbawione znaczenia dla sprawy, gdyż nawet jeśli założyć, że są one zasadne, nie mogą one mieć żadnego wpływu na zgodność z prawem zaskarżonego rozporządzenia w odniesieniu do Republiki Estońskiej.
Tak więc niniejszy zarzut powinien być oddalony.
XI —
W przedmiocie drugiego zarzutu dodatkowego podniesionego przez Republikę Łotewską, dotyczącego naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań
A —
Argumenty uczestników postępowania
Republika Łotewska uważa, że Komisja naruszyła zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań, gdyż dla każdego nowego państwa członkowskiego powinna była określić nie tylko odpowiednią ilość nadmiernych zapasów, ale również ilość normalnych zapasów w dniu 1 maja 2004 r., z czym nie zgadza się Komisja.
B —
Ocena Sądu
Należy przypomnieć, że art. 40 akapit czwarty statutu Trybunału, który stosuje się do postępowania przed Sądem na podstawie art. 53 akapit pierwszy tego statutu, oraz art. 116 ust. 4 regulaminu przyznają interwenientowi prawo do niezależnego przedstawienia nie tylko swoich argumentów, ale także zarzutów, o ile tylko zostają one podniesione na poparcie żądań jednej z głównych stron sporu i nie są całkowicie odmienne od wywodów zakreślających spór w postaci, w jakiej powstał pomiędzy skarżącą a pozwaną, co prowadziłoby do zmiany jego przedmiotu (wyrok Sądu z dnia 15 czerwca 2005 r. w sprawie
T-171/02 Regione autonoma della Sardegna przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-2123
, pkt 152).
Tymczasem niniejszy zarzut dodatkowy podniesiony przez Republikę Łotewską jest całkowicie odmienny od wywodów przedstawionych na poparcie zarzutów powołanych przez Republikę Estońską w ramach niniejszej skargi i należy go odrzucić jako niedopuszczalny. Jeżeli bowiem w ramach drugiej części zarzutu drugiego Republika Estońska przedstawiła argument, który można interpretować częściowo jako odnoszący się do naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań, uczyniła to w stosunku do tej okoliczności, że podczas poprzednich przystąpień ilości poniżej 3 ton nie zostały uwzględnione przy obliczeniu nadmiernych zapasów, a nie do uzasadnionego oczekiwania, które rzekomo wystąpiło po jej stronie w przedmiocie tego, iż nie należało obliczać nadmiernych zapasów, lecz zapasy normalne.
Dodatkowo należy zauważyć, że mimo tego, iż rozdział 4 pkt 2 załącznika IV do aktu przystąpienia stanowi, że wszelkie zapasy produktów znajdujące się w swobodnym obrocie w dniu przystąpienia na terytorium nowych państw członkowskich przekraczające ilości, które mogą być uznane za normalny poziom zapasów, muszą być usunięte na koszt nowego państwa członkowskiego, przepis ten nie zobowiązuje Komisji do obliczenia tych nadmiernych zapasów w dwóch etapach, to znaczy obliczenia najpierw normalnych zapasów, a następnie przekraczającej tę wartość ilości, którą należy wyeliminować.
W tym względzie należy podnieść, że Komisja, wykonując kompetencje przyznane jej w obszarze wspólnej polityki rolnej przez Radę czy też autorów aktu przystąpienia, w celu wykonania przepisów przez nią ustanowionych może uznać za konieczne skorzystanie z przysługującego jej szerokiego zakresu swobodnego uznania i dlatego legalność środka przyjętego w tym obszarze może być podważona jedynie wtedy, gdy środek ten jest rażąco nieodpowiedni w stosunku do celu, który instytucja zamierza osiągnąć (zob. ww. w pkt 118 wyrok w sprawie Weidacher, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo). Wobec powyższego należy stwierdzić, że przy korzystaniu z przysługującego jej zakresu swobodnego uznania Komisja może swobodnie stosować uproszczoną metodę obliczeń, z której bezpośrednio wynika ilość nadmiernych zapasów, którą należy wyeliminować. Do Republiki Łotewskiej należy wykazanie, że wybrana przez Komisję metoda jest rażąco nieodpowiednia. Tymczasem jednak przedstawione przez Republikę Łotewską argumenty w tym zakresie nie podważają zasadności metody zastosowanej przez Komisję. Republika Łotewska ogranicza się bowiem do utrzymywania, nie opierając swoich twierdzeń na żadnych argumentach, iż po pierwsze, gdyby Komisja zastosowała metodę, którą to państwo członkowskie uważa za odpowiednią, mogłaby w większym stopniu zagwarantować, że okoliczności, w których gromadzono zapasy, zostały ocenione właściwie, i że po drugie, w ten sposób Komisja naruszyła zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań; Republika Łotewska nie odniosła się jednak do żadnego dokładnego zapewnienia ze strony Komisji wskazującego na to, że postąpi ona w sposób, który Republika Łotewska uznaje za odpowiedni.
Z powyższego wynika, że podniesiony przez Republikę Łotewską zarzut dodatkowy również należy oddalić w całości.
W świetle powyższych uwag skargę należy oddalić w całości.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Republika Estońska przegrała sprawę, należy — zgodnie z żądaniem Komisji — obciążyć ją kosztami postępowania.
Zgodnie z art. 87 § 4 akapit pierwszy regulaminu Sądu Republika Łotewska pokrywa własne koszty.

Z powyższych względów
SĄD (pierwsza izba)
orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
Republika Estońska pokrywa własne koszty i koszty poniesione przez Komisję Wspólnot Europejskich.

3)
Republika Łotewska pokrywa własne koszty.

Tiili
Dehousse
Wiszniewska-Białecka
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 2 października 2009 r.
Podpisy
Spis treści

Ramy prawne

I — W przedmiocie wspólnej organizacji rynków w sektorze cukru

II — W przedmiocie traktatu akcesyjnego oraz aktu przystąpienia

Okoliczności powstania sporu

I — W przedmiocie rozporządzenia (WE) nr 60/2004

II — W przedmiocie rozporządzenia (WE) nr 651/2005

III — W przedmiocie zaskarżonego rozporządzenia

Przebieg postępowania i żądania stron

Co do prawa

I — W przedmiocie wniosków złożonych tytułem wstępnym przez Republikę Estońską i Komisję

A — W przedmiocie wniosku wstępnego Republiki Estońskiej

1. Argumenty uczestników postępowania

2. Ocena Sądu

B — W przedmiocie wniosku wstępnego Komisji

1. Argumenty uczestników postępowania

2. Ocena Sądu

II — W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia zasady kolegialności

A — Argumenty uczestników postępowania

B — Ocena Sądu

III — W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia rozporządzenia nr 60/2004

A — W przedmiocie wiążącego charakteru rozporządzenia nr 60/2004 w stosunku do zaskarżonego rozporządzenia

1. Argumenty uczestników postępowania

2. Ocena Sądu

B — W przedmiocie części pierwszej

1. W przedmiocie znaczenia pojęcia „zapasy”

a) Argumenty uczestników postępowania

b) Ocena Sądu

2. W przedmiocie wykładni systemowej rozporządzenia nr 60/2004

a) Argumenty uczestników postępowania

b) Ocena Sądu

3. W przedmiocie pojęcia „zapasy” przyjętego podczas poprzednich przystąpień

a) Uwagi wstępne

b) Argumenty uczestników postępowania

c) Ocena Sądu

4. W przedmiocie wykładni art. 32 WE

a) Argumenty uczestników postępowania

b) Ocena Sądu

5. W przedmiocie dokonanej przez Trybunał wykładni pojęcia „posiadający nadmierne zapasy”

a) Argumenty uczestników postępowania

b) Ocena Sądu

C — W przedmiocie części drugiej

1. Uwagi wstępne w przedmiocie zakresu art. 6 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 60/2004

2. W kwestii znaczenia spożycia cukru w Estonii

a) Argumenty uczestników postępowania

b) Ocena Sądu

3. W przedmiocie zmiany przez Komisję kryteriów zastosowanych podczas poprzednich przystąpień

a) Argumenty uczestników postępowania

b) Ocena Sądu

4. W przedmiocie udziału Komisji w gromadzeniu rezerw gospodarstw domowych w Estonii

a) Argumenty uczestników postępowania

b) Ocena Sądu

5. W przedmiocie niewystarczającego uwzględnienia przez Komisję rozwoju gospodarczego nowych państw członkowskich.

a) Argumenty uczestników postępowania

b) Ocena Sądu

IV — W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia obowiązku uzasadnienia

A — Argumenty uczestników postępowania

B — Ocena Sądu

V — W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego naruszenia zasady dobrej administracji

A — Argumenty uczestników postępowania

B — Ocena Sądu

VI — W przedmiocie zarzutu piątego, dotyczącego naruszenia zasady dobrej wiary

A — Argumenty uczestników postępowania

B — Ocena Sądu

VII — W przedmiocie zarzutu szóstego, dotyczącego naruszenia zasady niedyskryminacji

A — Dyskryminacja w stosunku do Malty i Cypru

1. Argumenty uczestników postępowania

2. Ocena Sądu

B — Dyskryminacja w porównaniu z niektórymi państwami członkowskimi, które przystąpiły poprzednio do Wspólnoty

1. Argumenty uczestników postępowania

2. Ocena Sądu

C — Dyskryminacja w porównaniu ze wszystkimi starymi państwami członkowskimi

1. Argumenty uczestników postępowania

2. Ocena Sądu

VIII — W przedmiocie zarzutu siódmego, dotyczącego naruszenia prawa własności

A — Argumenty uczestników postępowania

B — Ocena Sądu

IX — W przedmiocie zarzutu ósmego, dotyczącego naruszenia zasady proporcjonalności

A — Argumenty uczestników postępowania

B — Ocena Sądu

X — W przedmiocie pierwszego zarzutu dodatkowego podniesionego przez Republikę Łotewską, dotyczącego naruszenia prawa do obrony

A — Argumenty uczestników postępowania

B — Ocena Sądu

XI — W przedmiocie drugiego zarzutu dodatkowego podniesionego przez Republikę Łotewską, dotyczącego naruszenia zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań

A — Argumenty uczestników postępowania

B — Ocena Sądu

W przedmiocie kosztów
(
*1
)	Język postępowania: estoński.