CELEX: 61994CJ0279
Incumplimiento de Estado
Obligación de notificación previa con arreglo a la Directiva 83/189/CEE

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 13 de octubre de 1994, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CE, que tiene por objeto que se declare que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del párrafo primero del apartado 1 del artículo 8 -o, con carácter subsidiario, del apartado 1 del artículo 9- de la Directiva 83/189/CEE del Consejo, de 28 de marzo de 1983, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas (DO L 109, p. 8; EE 13/14, p. 34), en su versión modificada por la Directiva 88/182/CEE del Consejo, de 22 de marzo de 1988 (DO L 81, p. 75; en lo sucesivo, «Directiva»), al haber aprobado la Ley nº 257, de 27 marzo de 1992, por la que se establecen normas relativas al cese en la utilización del amianto (Supplemento ordinario alla Gazzeta ufficiale della Repubblica italiana nº 87, de 13 de abril de 1992, p. 5; en lo sucesivo, «Ley nº 257/92»), sin haberla notificado a la Comisión cuando se encontraba en la fase de proyecto.
2 La Ley nº 257/92 contiene, en particular, las siguientes disposiciones:
«Artículo 1 - Finalidad
1. Esta Ley se refiere a la extracción, importación, procesado, utilización, comercialización, tratamiento y eliminación en el territorio nacional, así como a la exportación de amianto y de productos que contienen amianto, y establece normas para cesar en la producción, comercio, extracción, importación, exportación y utilización del amianto y los productos que contienen amianto; para la aplicación de medidas que tengan por objeto descontaminar y sanear zonas contaminadas por el amianto; para la investigación destinada a encontrar materiales sustitutorios y a reconvertir la producción, y para hacer un seguimiento de la contaminación provocada por el amianto.
2. Una vez transcurrido un plazo de 365 días a partir de la fecha de entrada en vigor de esta Ley, y con arreglo a los diferentes plazos establecidos para cesar en la producción y comercialización de los productos a los que se hace referencia en la tabla anexa a esta Ley, quedará prohibida la extracción, importación, exportación, comercialización y producción de amianto, productos realizados con amianto y productos que contengan amianto, incluidos los enumerados en las letras c) y g) de dicha tabla.
[...]
Artículo 3 - Límites
1. La concentración de fibras de amianto inhalables en los lugares de trabajo donde se utiliza, procesa o elimina amianto, en los lugares donde se llevan a cabo trabajos de saneamiento, o en las dependencias de las unidades de producción donde se utiliza amianto o de las empresas u organismos autorizados a realizar operaciones de procesado o eliminación de amianto o de saneamiento de áreas afectadas, no sobrepasará los límites establecidos por el artículo 31 del Decreto Legislativo nº 277, de 15 de agosto de 1991, en la versión resultante de incorporar las modificaciones contenidas en esta Ley.
2. Los límites, procedimientos y métodos de análisis para la medida de la contaminación causada por el amianto, incluidos los efluentes líquidos y gaseosos que contengan amianto, se determinarán con arreglo a la Directiva 87/217/CEE del Consejo, de 19 de marzo de 1987. El plazo de promulgación del decreto legislativo por el que se adapte el Derecho nacional a la Directiva citada, al que se hace referencia en los artículos 1 y 67 de la Ley nº 428, de 29 de diciembre de 1990, queda ampliado hasta el 30 de junio de 1992.
3. Toda actualización o modificación de los límites mencionados en los apartados 1 y 2 del presente artículo se aprobarán, también a propuesta de la Comisión mencionada en el artículo 4, mediante decreto del Ministro de Sanidad, previa consulta con el Ministro de Medio Ambiente y el Ministro de Industria, Comercio y Artesanado.
4. La letra a) del apartado 1 del artículo 31 del Decreto Legislativo nº 277, de 15 de agosto de 1991, queda sustituida por el siguiente texto:
"a) 0,6 fibras por centímetro cúbico para el crisótilo".
5. Queda derogado el apartado 2 del artículo 31 del Decreto Legislativo nº 277, de 15 de agosto de 1991.
[...]
Artículo 8 - Clasificación, envasado y etiquetado
1. La clasificación, envasado y etiquetado del amianto y los productos que contengan amianto estarán regulados por la Ley nº 256, de 29 de mayo de 1974, con las modificaciones y ampliaciones posteriores, y por el Decreto Presidencial nº 215, de 24 de mayo de 1988.»
3 El concepto de reglamento técnico, al que se refiere el artículo 8 de la Directiva, está definido en el número 5 del artículo 1 de la misma Directiva en los siguientes términos:
«[...] las especificaciones técnicas, incluidas las disposiciones administrativas que sean de aplicación y cuyo cumplimiento sea obligatorio, de iure o de facto, para la comercialización o la utilización en un Estado miembro o en gran parte del mismo, a excepción de las establecidas por las autoridades locales».
4 El párrafo primero del apartado 1 del artículo 8 de la Directiva dispone:
«1.  Los Estados miembros comunicarán inmediatamente a la Comisión todo proyecto de reglamento técnico salvo si se trata de una simple transposición íntegra de una norma internacional o europea, en cuyo caso bastaría con una simple información referente a dicha norma; igualmente, los Estados miembros dirigirán a la Comisión una breve notificación referente a las razones por las cuales es necesario el establecimiento de tal reglamento técnico, a menos que dichas razones se deduzcan ya del proyecto. En su caso, los Estados miembros comunicarán simultáneamente el texto de las disposiciones legales y reglamentarias básicas, principal y directamente afectadas, si el conocimiento de este texto es necesario para apreciar el alcance del proyecto de norma técnica.»
5 Por estimar que la Ley nº 257/92 incluía reglamentos técnicos que se le debían haber notificado en la fase de proyecto, con arreglo al párrafo primero del apartado 1 del artículo 8, la Comisión, mediante escrito de 18 de noviembre de 1992, requirió al Gobierno italiano para que le presentase sus observaciones.
6 Sin responder formalmente a este escrito, el Gobierno italiano informó a la Comisión, mediante télex de 23 de marzo de 1993, de que retiraba la notificación de la Ley nº 257/92 que había realizado en relación con las ayudas de Estado. No obstante, no hay discrepancia entre las partes sobre el hecho de que la Ley nº 257/92 nunca fue comunicada a la Comisión a efectos de la aplicación de la Directiva.
7 A continuación, el 3 de noviembre de 1993, la Comisión dirigió un dictamen motivado a la República Italiana requiriéndola para que se atuviera a lo que en él se pedía en el plazo de dos meses a partir de su notificación.
8 La República italiana no respondió al dictamen motivado ni le dio cumplimiento.
9 Ante dichas circunstancias, la Comisión interpuso el presente recurso.
Sobre la admisibilidad
10 Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 19 de enero de 1995, la República Italiana propuso, conforme al artículo 91 del Reglamento de Procedimiento, una excepción con el fin de que se declare la inadmisibilidad del recurso.
11 El 11 de julio de 1995, el Tribunal de Justicia decidió unir la excepción de inadmisibilidad al examen del fondo del litigio.
12 La República Italiana invoca tres motivos en apoyo de su excepción de inadmisibilidad.
Sobre el primer motivo
13 La República Italiana sostiene que el escrito de requerimiento carece de validez porque la Comisión no especificó con precisión las disposiciones de la Ley nº 257/92 que constituían reglamentos técnicos a efectos de la Directiva. La calificación de «reglamento técnico» no se refiere a la Ley, sino a las disposiciones que la integran. El Gobierno italiano sostiene que, ante la falta de definición del objeto del litigio, no ha podido defenderse adecuadamente porque no se especificaron cuáles eran los reglamentos técnicos contenidos en la Ley y, por tanto, los incumplimientos que se le imputaban.
14 Procede recordar que, a tenor del artículo 169 del Tratado, la Comisión sólo puede interponer un recurso por incumplimiento ante el Tribunal de Justicia después de haber ofrecido al Estado miembro de que se trate la posibilidad de presentar sus observaciones. Así, según reiterada jurisprudencia, el escrito de requerimiento tiene como finalidad, en la fase administrativa previa del procedimiento por incumplimiento, delimitar el objeto de la controversia e indicar al Estado miembro, al que se pide que presente sus observaciones, los elementos necesarios para preparar su defensa (véase, en especial, la sentencia de 17 de septiembre de 1996, Comisión/Italia, C-289/94, Rec. p. I-4405, apartado 15).
15 Si bien el dictamen motivado, al que se refiere el artículo 169 del Tratado, debe contener una exposición coherente y detallada de las razones por las que la Comisión ha llegado a la convicción de que el Estado interesado ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado, el escrito de requerimiento no puede someterse, en cambio, a exigencias de precisión tan estrictas, ya que éste no podrá consistir, necesariamente, más que en un primer resumen sucinto de las imputaciones. Nada impide, pues, a la Comisión detallar, en el dictamen motivado, las imputaciones que ya formuló de manera más global en el escrito de requerimiento (véase la sentencia Comisión/Italia, antes citada, apartado 16).
16 En el caso de autos, el escrito de requerimiento especificaba suficientemente el incumplimiento imputado a la República Italiana, consistente en la aprobación de la Ley nº 257/92 sin que, a pesar de contener, en opinión de la Comisión, reglamentos técnicos, fuera notificada previamente a ésta, en la fase de proyecto, como exige la Directiva. Dicho escrito permitió, pues, informar al Gobierno italiano acerca de la naturaleza de las imputaciones que se habían formulado contra él, ofreciéndole la posibilidad de presentar su defensa. Además, el escrito fue precedido de un télex enviado el 26 de febrero de 1992 en el que ya se exponía la postura de la Comisión.
17 De todo ello se deduce que procede desestimar el primer motivo de inadmisibilidad.
Sobre el segundo motivo
18 La República Italiana alega que el dictamen motivado también carece de validez. En el dictamen motivado, la Comisión especificó tres reglamentos técnicos que debían haber sido notificados. La especificación tardía y sin motivación adecuada de estos tres reglamentos técnicos constituye una violación de los derechos de defensa y priva al Estado destinatario del derecho de conocer con la precisión requerida las imputaciones que se realizan en su contra y los medios de subsanación.
19 A este respecto, procede recordar que el dictamen motivado debe contener una exposición coherente y detallada de las razones que han llevado a la Comisión a la convicción de que el Estado interesado ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado (véase la sentencia de 11 de julio de 1991, Comisión/Portugal, C-247/89, Rec. p. I-3659, apartado 22).
20 Del texto del dictamen motivado se desprende que éste se atiene a dicha exigencia. Efectivamente, la Comisión precisó en él las imputaciones contenidas en el escrito de requerimiento, especificando las disposiciones de la Ley nº 257/92 que, a su parecer, constituían reglamentos técnicos. De ello resulta que el dictamen motivado precisó suficientemente el objeto del recurso.
21 De lo anterior se infiere que también procede desestimar el segundo motivo de inadmisibilidad.
Sobre el tercer motivo
22 La República Italiana estima que procede declarar la inadmisibilidad del recurso en la medida en que existe una divergencia entre el contenido del recurso y el del dictamen motivado. En su opinión, el objeto del litigio no es idéntico en el dictamen motivado y en el recurso. En el dictamen motivado, la Comisión afirmó que la República Italiana había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud de los artículos 8 y 9 de la Directiva, mientras que en el recurso alegaba una infracción del artículo 8 de la Directiva, relativo a la obligación de notificación, o, con carácter subsidiario, del artículo 9, relativo a la obligación de statu quo que pesa sobre los Estados miembros tras la notificación de un proyecto. Por consiguiente, al alegar que la República Italiana había infringido únicamente el artículo 8 y no el artículo 9, la Comisión modificó el objeto del litigio.
23 La Comisión contesta que reformuló correctamente su demanda a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Considera que el reenvío al artículo 9 no es pertinente cuando resulta evidente que, en ausencia de una comunicación, sólo se había infringido el artículo 8. No obstante, la Comisión deseaba prevenirse contra la posibilidad de que el Gobierno italiano se defendiera argumentando que, con anterioridad al procedimiento administrativo previo, había enviado el proyecto de ley con arreglo al artículo 93 del Tratado CE relativo a las ayudas de Estado. Con este fin, la Comisión no añadió el motivo relativo al artículo 9 -que ya figuraba en el dictamen motivado-, sino que lo relegó a un rango subsidiario.
24 Es cierto que, según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, el objeto de un recurso interpuesto al amparo del artículo 169 del Tratado está circunscrito por el procedimiento administrativo previsto por dicha disposición y que, en consecuencia, el dictamen motivado de la Comisión y el recurso han de fundarse en idénticas imputaciones (véase la sentencia de 10 de septiembre de 1996, Comisión/Bélgica, C-11/95, Rec. p. I-4115, apartado 73).
25 No obstante, esta exigencia no puede llegar a imponer en todos los supuestos una coincidencia perfecta entre el enunciado del objeto del litigio en el dictamen motivado y en las pretensiones del recurso cuando dicho objeto no se ha ampliado ni se ha modificado sino que, por el contrario, solamente se ha restringido.
26 De ello se desprende que también debe desestimarse el tercer motivo de inadmisibilidad, por lo que procede acordar la admisión del recurso.
Sobre el fondo
27 La Comisión considera que la Ley nº 257/92 contiene reglamentos técnicos que están comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva. Así, el mero hecho de prohibir, mediante el apartado 2 del artículo 1 de la Ley nº 257/92, la importación, exportación, comercialización y producción de amianto, de productos realizados con amianto y de productos que contengan amianto, tal y como están mencionados en el Anexo de la Ley, constituye por sí mismo un reglamento técnico a efectos del artículo 1 de la Directiva. Además, el artículo 3 de esta Ley contiene reglamentos técnicos, ya que establece los contenidos máximos de amianto, así como los procedimientos y métodos de medición de éstos. Por último, el artículo 8 de la Ley nº 257/92 prevé la aplicación de las disposiciones de la Ley nº 256, de 29 de mayo de 1974 (en lo sucesivo, «Ley nº 256/74») y del Decreto Presidencial nº 215, de 24 de mayo de 1988 (en lo sucesivo, «Decreto nº 215/88») al amianto y a los productos que contengan amianto en lo que se refiere a su clasificación, envasado y etiquetado. Por consiguiente, esta última disposición constituye asimismo un reglamento técnico pues establece normas aplicables a los productos a efectos de los números 1 y 5 del artículo 1 de la Directiva. La Comisión, a la luz de lo antedicho, llega a la conclusión de que cuando una medida de carácter general, como es la Ley nº 257/92, contiene reglamentos técnicos, se debe comunicar el conjunto orgánico de la Ley. En caso contrario, le resultaría más difícil, incluso imposible, evaluar el alcance de los reglamentos técnicos y, en particular, apreciar si pueden crear o no obstáculos a los intercambios.
28 Sin contestar siquiera a la argumentación de la Comisión según la cual los artículos 1, 3 y 8 de la Ley nº 257/92 constituyen reglamentos técnicos, la República Italiana sostiene que, de cualquier modo, este hecho no basta para que la notificación del texto completo de la Ley nº 257/92 sea obligatoria en tanto que reglamento técnico global. En efecto, añade, aun suponiendo que estas disposiciones constituyeran reglamentos técnicos, ello no implicaría la obligación de notificar la Ley en su totalidad. Del artículo 9 de la Directiva se desprende que tras la notificación del proyecto de reglamento técnico, debe suspenderse el procedimiento interno de aprobación hasta que concluya el procedimiento previsto en la Directiva. De este modo, en el supuesto de que hubiera debido notificarse el texto completo de la Ley nº 257/92, el Parlamento italiano debería haberse abstenido de aprobar y poner en vigor las disposiciones que no tienen relación alguna con reglamentos técnicos.
29 Ante todo, procede verificar si, como sostiene la Comisión, los artículos 1, 3 y 8 de la Ley nº 257/92 constituyen reglamentos técnicos a efectos de la Directiva.
30 Por lo que respecta al apartado 2 del artículo 1 de la Ley nº 257/92, debe recordarse que esta disposición prohíbe la extracción, importación, exportación, comercialización y producción de amianto, de los productos realizados con amianto y de los productos que contengan amianto una vez trascurrido el plazo de un año a partir de la entrada en vigor de la Ley. Una disposición semejante, al prohibir la comercialización y la utilización del amianto, constituye un reglamento técnico que el Gobierno italiano debería haber comunicado con arreglo al párrafo primero del apartado 1 del artículo 8 de la Directiva.
31 En cuanto al artículo 3 de la Ley nº 257/92, el apartado 1 establece, en especial, contenidos máximos de concentración de fibras de amianto inhalables en los lugares de trabajo en los que particularmente se utiliza, transforma o elimina el amianto. El apartado 2 establece los límites, los procedimientos y los métodos de análisis para medir los valores de contaminación del medio ambiente producida por el amianto. El apartado 3 atribuye al Ministerio de Sanidad la competencia de actualizar o modificar los apartados 1 y 2. Los apartados 4 y 5 modifican o derogan antiguos límites.
32 El artículo 8 de la Ley nº 257/92 prevé, por su parte, que la clasificación, envasado y etiquetado del amianto y los productos que contengan amianto serán regulados por la Ley nº 256/74, con las modificaciones y ampliaciones posteriores, y por el Decreto nº 215/88.
33 Procede recordar que, cuando la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que un Estado ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado, corresponde a dicha Institución probar el incumplimiento alegado (sentencia de 16 de diciembre de 1992, Comisión/Grecia, C-210/91, Rec. p. I-6735, apartado 22)
34 Pues bien, según el número 5 del artículo 1 de la Directiva, por «reglamento técnico» se ha de entender «[...] las especificaciones técnicas, incluidas las disposiciones administrativas que sean de aplicación y cuyo cumplimiento sea obligatorio, de iure o de facto, para la comercialización o la utilización en un Estado miembro [...]». Con arreglo al número 1 del artículo 1 de la Directiva, «especificación técnica» es una especificación que figura en un documento en el que se definen las características requeridas de un producto, tales como los niveles de calidad, uso específico o seguridad. El apartado 1 del artículo 3 de la Ley nº 257/92 establece la concentración máxima de fibras de amianto inhalables en los lugares de trabajo. Al no precisar una característica requerida de un producto, esta disposición no está comprendida, a priori, en la definición de especificación técnica y, por tanto, no puede ser considerada como un reglamento técnico que se deba comunicar a la Comisión con arreglo al párrafo primero del apartado 1 del artículo 8 de la Directiva. Si bien es cierto que respetar los contenidos máximos de concentración de fibras de amianto inhalables previstos en el artículo 3 de la Ley nº 257/92 puede tener consecuencias sobre las características del producto de que se trate, tal y como están previstas en el apartado 1 del artículo 1 de la Directiva, procede señalar que la Comisión no ha demostrado en qué supuestos podría concurrir esta circunstancia.
35 La Comisión sostiene que el artículo 8 de la Ley nº 257/92 amplía al amianto la aplicación de disposiciones que anteriormente no se aplicaban a este producto. La República Italiana estima, por el contrario, que se trata de un nuevo recordatorio de las disposiciones anteriormente aplicables al amianto.
36 Pues bien, aun cuando la Comisión afirma que el artículo 8 de la Ley nº 257/92 constituye un reglamento técnico nuevo sin demostrar siquiera en qué esta disposición surte efectos jurídicos diferentes de los generados por la Ley nº 256/74 y el Decreto nº 251/88, citados en dicho artículo 8, debe señalarse que no ha basado su afirmación en ningún principio de prueba. Por consiguiente, deben desestimarse los argumentos de la Comisión a este respecto y procede llegar también a la conclusión de que no se ha demostrado que esta disposición constituya un reglamento técnico a efectos del apartado 5 del artículo 1 de la Directiva.
37 De lo que precede resulta que la República Italiana incumplió las obligaciones que le incumben con arreglo al párrafo primero del apartado 1 del artículo 8 de la Directiva al aprobar el artículo 1 de la Ley nº 257/92 sin comunicar esta disposición a la Comisión.
38 Por lo que se refiere a la obligación del Gobierno italiano de notificar el texto completo de la Ley nº 257/92, incluidas las disposiciones que no constituyen reglamentos técnicos, procede recordar que de la última frase del párrafo primero del apartado 1 del artículo 8 de la Directiva se desprende que los Estados miembros también deben comunicar a la Comisión el texto de las disposiciones legales y reglamentarias de base, principal y directamente afectadas, si el conocimiento de este texto es necesario para apreciar el alcance del proyecto de un reglamento técnico.
39 A este respecto, hay que recordar que de lo anteriormente expuesto se deduce que numerosas disposiciones de la Ley nº 257/92 no constituyen reglamentos técnicos a efectos del apartado 5 del artículo 1 de la Directiva, ni siquiera disposiciones legales y reglamentarias de base que afecten principal y directamente al reglamento técnico contenido en dicha Ley a efectos del párrafo primero del apartado 1 del artículo 8 de la misma Directiva.
40 No obstante, procede precisar que el objetivo de la última frase del párrafo primero del apartado 1 del artículo 8 de la Directiva consiste en permitir que la Comisión disponga de la información más completa posible sobre todo proyecto de reglamento técnico en lo que se refiere a su contenido, su alcance y su contexto general con el fin de permitirle ejercer, de la manera más eficaz posible, las facultades que le son atribuidas por la Directiva.
41 Pues bien, debe señalarse que solamente la comunicación íntegra de la Ley nº 257/92 podía permitir a la Comisión evaluar el alcance exacto de los reglamentos técnicos eventualmente contenidos en dicha Ley, que como su propio título indica, se refiere al cese en la utilización del amianto.
42 No obstante, se debe precisar que el mero hecho de poner en conocimiento de la Comisión todas las disposiciones contenidas en la Ley nº 257/92 no impide a la República Italiana poner en vigor inmediatamente, y sin esperar, por tanto, los resultados del procedimiento de examen previsto en la Directiva, las disposiciones que no constituyan reglamentos técnicos.
43 Por consiguiente, procede declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del párrafo primero del apartado 1 del artículo 8 de la Directiva, al haber aprobado la Ley nº 257/92 sin haberla notificado a la Comisión cuando se encontraba en la fase de proyecto.
Decisión sobre las costas
Costas
44 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimada la mayoría de los motivos formulados por la República Italiana, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Sexta)
decide:
1) Declarar que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del párrafo primero del apartado 1 del artículo 8 de la Directiva 83/189/CEE del Consejo, de 28 de marzo de 1983, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas, en su versión modificada por la Directiva 88/182/CEE del Consejo, de 22 de marzo de 1988, al haber adoptado la Ley nº 257, de 27 marzo de 1992, por la que se establecen normas relativas al cese en la utilización del amianto, sin haberla notificado a la Comisión cuando se encontraba en la fase de proyecto.
2) Condenar en costas a la República Italiana.