CELEX: 62004TJ0167
Statsstøtte
offentlige sygehuse
kompensation for driftstab og ydelse af garantier
klage
Kommissionens undladelse af at tage stilling
passivitetssøgsmål
søgsmålskompetence
formaliteten
rimelig frist
forordning (EF) nr. 659/1999

Retsforskrifter
Artikel 4 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel [88] EF (
EFT L 83, s. 1
) har følgende ordlyd:
»1.   Kommissionen undersøger anmeldelsen straks ved modtagelsen. Kommissionen vedtager en beslutning efter stk. 2, 3 eller 4 […].
2.   Konstaterer Kommissionen efter en foreløbig undersøgelse, at en anmeldt foranstaltning ikke udgør støtte, fastslår den dette ved beslutning.
3.   Konstaterer Kommissionen efter en foreløbig undersøgelse, at en anmeldt foranstaltning ganske vist er omfattet af […] artikel [87], stk. 1, [EF], men ikke giver anledning til tvivl om, at den er forenelig med fællesmarkedet, beslutter den, at foranstaltningen er forenelig med fællesmarkedet […]. I beslutningen anføres, hvilken undtagelse i traktaten der er anvendt.
4.   Konstaterer Kommissionen efter en foreløbig undersøgelse, at en anmeldt foranstaltning giver anledning til tvivl om, hvorvidt den er forenelig med fællesmarkedet, beslutter den at indlede proceduren efter […] artikel [88], stk. 2, [EF] […]«
Artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 har følgende ordlyd:
»Er Kommissionen kommet i besiddelse af oplysninger om en påstået ulovlig støtte, undersøger den omgående oplysningerne, uanset kilden til disse oplysninger.«
Artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 bestemmer følgende:
»Efter at have givet den pågældende medlemsstat lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger kan Kommissionen vedtage en beslutning, hvori den påbyder medlemsstaten at indstille eventuelle ulovlige støtteforanstaltninger, indtil Kommissionen har vedtaget en beslutning om, hvorvidt støtten er forenelig med fællesmarkedet […]«
Artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 659/1999 har følgende ordlyd:
»Undersøgelsen af en eventuel ulovlig støtteforanstaltning resulterer i en beslutning vedtaget efter artikel 4, stk. 2, 3 eller 4. I tilfælde af beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure afsluttes proceduren ved en beslutning […]. Overholder medlemsstaten ikke et påbud om oplysninger, vedtages beslutningen på grundlag af de foreliggende oplysninger.«
Artikel 20, stk. 2, i forordning nr. 659/1999 bestemmer:
»Alle interesserede parter kan underrette Kommissionen om påstået ulovlig støtte og om påstået misbrug af støtte. Hvis Kommissionen finder, at der på grundlag af de oplysninger, den er i besiddelse af, ikke er tilstrækkeligt grundlag for at undersøge sagen, giver den den interesserede part meddelelse herom. Hvis Kommissionen vedtager en beslutning i en sag vedrørende det spørgsmål, de forelagte oplysninger omhandler, sender den en kopi af beslutningen til den interesserede part.«
Tvistens baggrund
Asklepios Kliniken GmbH er et tysk privatretligt selskab, hvis kapital er 100% privatejet, og som har specialiseret sig i drift af sygehuse.
Sagsøgeren indgav den 20. januar 2003 en klage til Kommissionen med henblik på at påtale en angiveligt ulovlig støtte til offentlige sygehuse fra de offentlige myndigheder i Tyskland, som bestod i fra sag til sag at tildele kompensation for eventuelle driftstab samt i ydelse af garantier fra de respektive offentlige myndigheder til fordel for disse hospitaler. Sagsøgeren anmodede Kommissionen om dels at foretage undersøgelser af denne angiveligt ulovlige praksis på grundlag af de oplysninger, som sagsøgeren havde forelagt, og meddele sagsøgeren alle de beslutninger, som blev truffet under den foreløbige undersøgelsesprocedure, dels — hvis de påtalte foranstaltninger skal vurderes som statsstøtte — at påbyde suspension af støtten, indtil Kommissionen havde truffet en beslutning. Et juridisk responsum, som indeholder oplysninger om sagsøgeren og de sygehuse, som sagsøgeren varetager driften af, konkurrenceforholdet mellem sagsøgeren og sygehusene i den offentlige sektor, samt en analyse af anvendelsen af artikel 86 EF på den påtalte støtte var vedlagt klagen.
Ved skrivelse af 6. februar 2003 anerkendte Kommissionen modtagelsen af klagen og meddelte sagsøgeren, at Kommissionens Generaldirektorat for Konkurrence ville gennemgå de fremsendte oplysninger og foretage de nødvendige undersøgelser i den forbindelse.
Sagsøgeren fremsatte i løbet af 2003 en række anmodninger om oplysninger over for Kommissionen.
Ved skrivelse af 26. januar 2004 opfordrede sagsøgeren Kommissionen til at fremme behandlingen af sagsøgerens klage. Sagsøgeren anmodede også Kommissionen om for det første at pålægge Forbundsrepublikken Tyskland at indstille de omtvistede kompensationsbetalinger, i det mindste indtil Kommissionen havde truffet en beslutning i overensstemmelse med artikel 11, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, for det andet om at træffe en beslutning i forbindelse med den foreløbige undersøgelse af den påtalte støtte i medfør af forordningens artikel 4, stk. 2, 3 eller 4, i overensstemmelse med forordningens artikel 13, stk. 1, og for det tredje om at holde sagsøgeren underrettet om de beslutninger, der blev truffet i overensstemmelse med samme forordnings artikel 20, stk. 2.
Ved skrivelse af 30. januar 2004 anerkendte Kommissionen modtagelsen af opfordringsskrivelsen.
Kommissionen vedtog den 18. februar 2004 et udkast til beslutning vedrørende anvendelsen af artikel 86 EF på statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste ydet til visse virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (herefter »udkast til beslutning«).
Kommissionen vedtog den 28. november 2005 beslutning 2005/842/EF om anvendelse af bestemmelserne i artikel 86, stk. 2, [EF], på statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste ydet til visse virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (
EUT L 312, s. 67
).
Retsforhandlinger og parternes påstande
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 13. maj 2004 har sagsøgeren anlagt denne sag.
Ved processkrifter indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 20. og den 23. september 2004 har Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland samt Forbundsrepublikken Tyskland anmodet om tilladelse til at intervenere til støtte for Kommissionens påstande.
Ved kendelse afsagt den 27. oktober 2004 af formanden for Rettens Fjerde Afdeling blev disse interventionsbegæringer imødekommet.
Ved skrivelse af 20. december 2004 har Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland underrettet Rettens Justitskontor om, at det gav afkald på at indgive et skriftligt interventionsindlæg, men at det eventuelt ville afgive indlæg under den mundtlige forhandling.
Forbundsrepublikken Tyskland har indgivet interventionsindlæg den 26. januar 2005.
Parterne er som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse blevet anmodet om at meddele Retten deres bemærkninger vedrørende sagens videre forløb efter vedtagelsen af beslutning 2005/842, og de har efterkommet denne anmodning inden for den fastsatte frist.
På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Fjerde Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling.
Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret spørgsmål fra Retten i retsmødet den 8. marts 2007.
Sagsøgeren har nedlagt påstand om, at det fastslås, at Kommissionen har tilsidesat sine forpligtelser i medfør af artikel 88 EF og artikel 10, stk. 1, og artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, idet den ikke har truffet beslutning i henhold til artikel 4, stk. 2, 3 eller 4, i forordning nr. 659/1999 vedrørende den klage, sagsøgeren indgav den 20. januar 2003.
Kommissionen har, støttet af Forbundsrepublikken Tyskland, nedlagt følgende påstande:
—
Sagen afvises; subsidiært frifindelse, idet søgsmålet er uden grundlag.
—
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
Formaliteten
Parternes argumenter
Uden formelt at rejse en formalitetsindsigelse har Kommissionen af to grunde rejst tvivl om søgsmålets antagelse til realitetsbehandling.
For det første opfylder stævningen ikke betingelserne i artikel 44, stk. 1, litra c), i Rettens procesreglement. Kommissionen bemærker, at en forudsætning for, at en sag kan antages til realitetsbehandling, er, at de væsentlige faktiske og retlige omstændigheder, som søgsmålet støttes på, eventuelt kortfattet, men dog på en forståelig måde, fremgår af selve stævningen. En generel henvisning til andre dokumenter — selv hvis de er vedlagt som bilag til stævningen — kan ikke afhjælpe, at der mangler væsentlige oplysninger i selve stævningen. I nærværende sag burde stævningen have identificeret de offentlige sygehuse i Tyskland, som var i et konkurrenceforhold med de hospitalscentre, der drives af sagsøgeren. Det juridiske responsum, der er fremlagt som bilag af sagsøgeren, afhjælper ikke manglerne ved stævningen.
For det andet har sagsøgeren ikke søgsmålskompetence. Kommissionen har påberåbt sig fast retspraksis, hvorefter artikel 232, stk. 3, EF skal fortolkes således, at den giver borgerne mulighed for at anlægge passivitetssøgsmål mod en institution, som har undladt at udstede en retsakt, der ville have berørt dem umiddelbart og individuelt i den forstand, der er omhandlet i artikel 230, stk. 4, EF. Sagsøgeren vil være umiddelbart berørt af en beslutning vedrørende selskabets klage, men selskabet vil ikke være individuelt berørt.
For at være individuelt berørt skal den, der indgiver en klage vedrørende påstået ulovlig statsstøtte, udgøre en del af den gruppe af berørte parter, der er indrømmet de i artikel 88, stk. 2, EF fastsatte processuelle garantier. Dette omfatter ikke blot den eller de virksomheder, som modtager støtte, men også personer, virksomheder eller sammenslutninger, hvis interesser måtte være berørt af den tildelte støtte, dvs. navnlig konkurrerende virksomheder og erhvervsorganisationer. Ifølge retspraksis er det imidlertid alene en virksomhed, hvis konkurrencemæssige stilling konkret og umiddelbart er blevet berørt af støtten, som kan anses for at være en virksomhed, der er i konkurrence med støttemodtagerne. Den teoretiske mulighed, at en virksomheds interesser kan være berørt af en tildeling af støtte, er derfor ikke tilstrækkelig.
I nærværende sag har sagsøgeren ikke i stævningen givet konkrete oplysninger, der gør det muligt at fastslå, at selskabet befandt sig i et konkret og direkte konkurrenceforhold med de tyske offentlige sygehuse. Sagsøgeren vil derfor ikke kunne gøre gældende, at selskabet er en interesseret part som omhandlet i artikel 88, stk. 2, EF.
Sagsøgeren kan således ikke anmode Retten om at undersøge den passivitet, som Kommissionen påstås at have udvist i relation til den kompensation, som er blevet ydet til alle de sygehuse, som drives af den offentlige sektor i Tyskland. Sagsøgeren har i stævningen selv erkendt, at selskabet er i et konkurrenceforhold med » i hvert fald nogle« af de tyske offentlige sygehuse; der findes imidlertid flere end 700 sådanne sygehuse. Under alle omstændigheder omtales kun fire konkrete konkurrenceforhold i de uddrag fra det juridiske responsum, som sagsøgeren henviser til. Det bemærkes endvidere, at sagsøgerens påstand, hvorefter »man let kan forestille sig lignende situationer for de øvrige nævnte klinikker, som drives af sagsøgeren i Bayern og Hessen«, ikke er bekræftet af noget konkret bevis.
Derudover udgør de statslige kompensationer, som blev ydet til de offentlige sygehuse, og som sagsøgeren har anfægtet, ikke en generel støtteordning, men består tværtimod af et stort antal individuelle støtteforanstaltninger. Sagsøgeren burde derfor i hvert individuelt tilfælde have bevist, at det pågældende offentlige sygehus var i et konkret konkurrenceforhold med et af de hospitalscentre, som drives af sagsøgeren.
Forbundsrepublikken Tyskland anfører, at sagsøgeren ikke er en interesseret part som omhandlet i artikel 88, stk. 2, EF, alene på grund af den omstændighed, at selskabet indgav en klage til Kommissionen, og at selskabet står for driften af privathospitaler. Stævningen burde have præciseret de forskellige slags klinikker og de pågældende lægelige ydelser eller de berørte medicinske fagområder og have afgrænset de omhandlede geografiske områder.
Sagsøgeren har gjort gældende, at selskabets søgsmål kan antages til realitetsbehandling. Sagsøgeren bemærker, at artikel 230 EF og 232 EF er udtryk for ét og samme retsmiddel, og at artikel 232, stk. 3, EF skal fortolkes således, at den giver enhver fysisk eller juridisk person mulighed for at anlægge passivitetssøgsmål mod en institution, som har undladt at udstede en retsakt, der ville have berørt den pågældende umiddelbart og individuelt. At der er mulighed for at anlægge sag ved de nationale domstole, har ikke indflydelse på, om et passivitetssøgsmål kan antages til realitetsbehandling.
Sagsøgeren har gjort gældende, at selskabet ville være umiddelbart og individuelt berørt af den beslutning, som Kommissionen burde have truffet i henhold til artikel 4, stk. 2, 3 eller 4, i forordning nr. 659/1999 inden for rammerne af den foreløbige undersøgelsesprocedure.
Hvad angår spørgsmålet om at være umiddelbart berørt bemærker sagsøgeren, at en konkurrent til en støttemodtagende virksomhed må betragtes som umiddelbart berørt af en kommissionsbeslutning på området for statsstøtte, såfremt der ikke er nogen tvivl om de nationale myndigheders vilje til at gennemføre deres støtteprojekt, og så meget desto mere, når de økonomiske tilskud allerede er blevet ydet og fortsat bliver det. Derfor foreligger der ingen tvivl om, at sagsøgeren er umiddelbart berørt, henset til sagens konkrete omstændigheder.
For så vidt angår spørgsmålet om at være individuelt berørt har sagsøgeren gjort gældende, at personer på statsstøtteområdet, som er individuelt berørt, er dem, hvis interesser kan være berørt af den tildelte støtte, dvs. navnlig støttemodtagerens konkurrenter. Endvidere kan parterne i sagen — som omhandlet i artikel 88, stk. 2, EF — ifølge retspraksis ved Fællesskabets retsinstanser anfægte en kommissionsbeslutning, som fastslår, at en foranstaltning ikke er en statsstøtte, eller at foranstaltningen, selv om den er en støtte, dog er forenelig med det fælles marked. I denne sammenhæng burde Retten højest begrænse sig til at undersøge, om et konkurrenceforhold med støttemodtageren ikke åbenbart er udelukket. Henset til ligheden mellem betingelserne for at antage henholdsvis et annullations- og et passivitetssøgsmål til realitetsbehandling, bør der følges den samme fremgangsmåde inden for rammerne af anvendelsen af artikel 232, stk. 3, EF.
Sagsøgeren er af den opfattelse, at selskabet ville være individuelt berørt af den beslutning, som Kommissionen undlod at træffe, da selskabet er i et konkret konkurrenceforhold med bestemte offentlige sygehuse, som modtager denne støtte. Kommissionens passivitet fratager den herefter selskabet de processuelle rettigheder, som det ville have rådet over, hvis der havde været indledt en formel undersøgelsesprocedure.
Sagsøgeren har nærmere bestemt vedrørende selskabets konkrete konkurrenceforhold med bestemte tyske offentlige sygehuse forklaret, at selskabet står for driften af 39 private klinikker i Tyskland i intensiv konkurrence med disse offentlige sygehuse, og henviser til det responsum, som er bilagt stævningen.
I øvrigt vil begrænsningen af begrebet interesseret part til kun at omfatte personer, hvis konkurrencestilling konkret og umiddelbart er berørt af tildelingen af støtte — hvilket Kommissionen har forsvaret — indskrænke det generelle fællesskabsretlige princip om effektiv retsbeskyttelse.
Rettens bemærkninger
— Stævningens forenelighed med procesreglementets artikel 44, stk. 1, litra c)
I henhold til procesreglementets artikel 44, stk. 1, litra c), skal stævningen indeholde en kort fremstilling af søgsmålsgrundene. Denne fremstilling skal være så klar og præcis, at sagsøgte får mulighed for at tilrettelægge sit forsvar, og at Retten kan træffe afgørelse i sagen, i givet fald uden at måtte indhente yderligere oplysninger.
Ifølge fast retspraksis er det af retssikkerheds- og retsplejehensyn en forudsætning for, at en sag kan antages til realitetsbehandling, at de væsentlige faktiske og retlige omstændigheder, som søgsmålet støttes på, eventuelt kortfattet, men dog på en sammenhængende og forståelig måde, fremgår af selve stævningen (Rettens kendelse af 28.4.1993, sag
T-85/92, De Hoe mod Kommissionen, Sml. II, s. 523
, præmis 20, og Rettens dom af 7.2.2007, sag T-339/03, Clotuche mod Kommissionen, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 133). Selv om visse punkter i stævningen kan støttes og udbygges med henvisninger til afsnit i dokumenter, der vedlægges som bilag til stævningen, kan en generel henvisning til andre dokumenter — selv hvis de er vedlagt som bilag til stævningen — ikke afhjælpe, at der mangler væsentlige oplysninger i den retlige argumentation, der i medfør af den ovenfor nævnte bestemmelse skal være indeholdt i stævningen (Rettens kendelse af 21.5.1999, sag
T-154/98, Asia Motor France m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1703
, præmis 49). Endvidere tilkommer det ikke Retten at forsøge ved hjælp af bilagene at klarlægge, hvilke anbringender og argumenter der kan antages at udgøre grundlaget for søgsmålet, idet bilagene alene skal fungere som bevismateriale og et middel til sagens oplysning (Rettens dom af 7.11.1997, sag
T-84/96, Cipeke mod Kommissionen, Sml. II, s. 2081
, præmis 34).
Sagsøgeren har i denne sag nedlagt påstand om, at Retten skal fastslå, at Kommissionen har tilsidesat sine forpligtelser i medfør af artikel 88 EF samt artikel 10, stk. 1, og artikel 13, stk. 1, i Rådets forordning nr. 659/1999, idet den ikke har truffet beslutning i overensstemmelse med artikel 4, stk. 2, 3 eller 4, i forordning nr. 659/1999 vedrørende sagsøgerens klage af 20. januar 2003. Stævningen identificerer derfor utvetydigt den passivitet, som Retten eventuelt skal fastslå, og indeholder en klar og præcis fremstilling af det påberåbte anbringende. Desuden indeholder stævningen de væsentlige faktiske og retlige omstændigheder vedrørende den i klagen påtalte støtte, og det nævnes, at der foreligger en handlepligt, der påhviler Kommissionen, ligesom der henvises til den passivitet, som Kommissionen påstås at have udvist efter udløbet af den frist, som angiveligt har overskredet grænsen for det acceptable.
For så vidt angår den påståede mangel på oplysninger i stævningen, som beviser, at der foreligger et tilstrækkeligt konkurrenceforhold, må det fastslås, at sagsøgeren heri har præciseret, at selskabet står for driften af private hospitalscentre i Tyskland, og at det er i et konkret konkurrenceforhold med de offentlige sygehuse i Tyskland, som modtager den støtte, der af sagsøgeren anses for at være ulovlig. Sagsøgeren nævner som eksempel hospitaler beliggende i Bayern og henviser til de bilag, der er vedlagt stævningen, med henblik på yderligere belysning.
Det fremgår af det anførte, at en væsentlig faktisk omstændighed ved afgørelsen af, om sagsøgeren er søgsmålsberettiget, dvs. selskabets konkurrenceforhold med støttemodtagerne, blev påpeget i stævningens ordlyd på en ganske vist kortfattet, men tilstrækkelig klar og præcis måde. Denne konstatering kan ikke svækkes af, at sagsøgeren har anvendt bilag for at uddybe de oplysninger, som er givet i stævningens ordlyd, i det omfang stævningen indeholder de væsentlige faktiske og retlige omstændigheder for, at sagsøgte kan forberede sit forsvar, og Retten kan træffe afgørelse i sagen.
Stævningen opfylder derfor betingelserne i procesreglements artikel 44, stk. 1, litra c), og Kommissionens første argument vedrørende muligheden for at realitetsbehandle sagen skal derfor forkastes.
— Sagsøgerens søgsmålskompetence
Artikel 230 EF og 232 EF er blot udtryk for et og samme retsmiddel. Det følger heraf, at ligesom artikel 230, stk. 4, EF giver borgerne mulighed for at anlægge annullationssøgsmål til prøvelse af en retsakt udstedt af en institution, som ikke er rettet til dem, når denne retsakt berører dem umiddelbart og individuelt, skal artikel 232, stk. 3, EF fortolkes således, at den også giver dem mulighed for at anlægge passivitetssøgsmål mod en institution, som har undladt at udstede en retsakt, der ville have berørt dem på samme måde (Domstolens dom af 18.11.1970, sag
15/70, Chevalley mod Kommissionen, org.ref.: Rec. s. 975
, præmis 6, og Rettens dom af 10.5.2006, sag
T-395/04, Air One mod Kommissionen, Sml. II, s. 1343
, præmis 25).
Det skal derfor undersøges, om sagsøgeren kan anlægge sag med påstand om annullation af i det mindste én af de retsakter, som Kommissionen kunne vedtage efter afslutningen af fasen med den foreløbige undersøgelse af støtten, som omhandlet i artikel 88, stk. 3, EF, og som kunne have bestået i at fastholde enten, at de påtalte foranstaltninger ikke udgjorde støtte, eller at de ganske vist udgjorde støtte, men var forenelige med fællesmarkedet, eller at de gjorde det nødvendigt at indlede proceduren efter artikel 88, stk. 2, EF.
Hertil bemærkes, at når Kommissionen — uden at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 88, stk. 2, EF — i medfør af artikel 88 stk. 3, EF fastslår, at en støtte er forenelig med fællesmarkedet, kan de berørte parter, der er indrømmet de i artikel 88, stk. 2, EF fastsatte processuelle garantier, kun opnå, at disse respekteres, hvis de har adgang til at indbringe Kommissionens beslutning for Fællesskabets retsinstanser (Domstolens dom af 19.5.1993, sag
C-198/91, Cook mod Kommissionen, Sml. I, s. 2487
, præmis 23, og dommen i sagen Air One mod Kommissionen, nævnt i præmis 45 ovenfor, præmis 30).
Fællesskabets retsinstanser skal derfor realitetsbehandle et annullationssøgsmål vedrørende en sådan beslutning, som er anlagt af en interesseret part i den forstand, hvori dette udtryk anvendes i artikel 88, stk. 2, EF, når denne med søgsmålet ønsker at beskytte de processuelle rettigheder, der tilkommer ham ifølge denne bestemmelse (dommen i sagen Cook mod Kommissionen, nævnt i præmis 47 ovenfor, præmis 23-26, og i sagen Air One mod Kommissionen, nævnt i præmis 45 ovenfor, præmis 31).
De retssubjekter, der ifølge fast retspraksis har status som interesserede parter som forudsat i traktatens artikel 88, stk. 2, EF, er personer, virksomheder eller sammenslutninger, hvis interesser måtte være berørt af den tildelte støtte, dvs. navnlig konkurrerende virksomheder til støttemodtagerne og erhvervsorganisationer (Domstolens dom af 14.11.1984, sag
323/82, Intermills mod Kommissionen, Sml. s. 3809
, præmis 16, og af 13.12.2005, sag
C-78/03 P, Kommissionen mod Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, Sml. I, s. 10737
, præmis 36, samt dommen i sagen Air One mod Kommissionen, nævnt i præmis 45 ovenfor, præmis 36). Den retspraksis, der blev skabt ved dommen i sagen Intermills mod Kommissionen, blev stadfæstet i artikel 1, litra h), i forordning nr. 659/1999, der angiver, at begrebet interesserede parter omfatter »alle medlemsstater og personer, virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder, hvis interesser måtte være berørt af den tildelte støtte, herunder navnlig støttemodtageren, konkurrerende virksomheder og erhvervsorganisationer«.
En fremtidig konkurrent — eller blot en potentiel konkurrent til modtageren af den påtalte støtte — skal således anses for at være en interesseret part som omhandlet i artikel 88, stk. 2, EF (jf. i denne retning Domstolens dom af 15.6.1993, sag
C-225/91, Matra mod Kommissionen, Sml. I, s. 3203
, præmis 19, og dommen i sagen Air One mod Kommissionen, nævnt i præmis 45 ovenfor, præmis 39).
I nærværende sag står sagsøgeren for driften af 39 private hospitalscentre, som er fordelt på hele Forbundsrepublikken Tysklands område. Sagsøgeren er derfor i konkurrence med bestemte støttemodtagende sygehuse inden for den offentlige sektor. Denne omstændighed er i sig selv nok til at fastslå, at der foreligger et konkurrenceforhold mellem sagsøgeren og i det mindste visse af modtagerne af de påtalte foranstaltninger, der er tilstrækkeligt til, at sagsøgeren kan anses for at være en interesseret part i henhold til artikel 88, stk. 2, EF.
Sagsøgeren er derfor berettiget til at anlægge sag til prøvelse af en kommissionsbeslutning, der er truffet i medfør af artikel 88, stk. 3, EF, med henblik på at beskytte de processuelle rettigheder, der tilkommer selskabet som en interesseret part. Sagsøgeren kan derfor også anlægge sag med påstand om, at Retten fastslår Kommissionens eventuelle passivitet ved ikke at træffe en sådan beslutning.
Denne konklusion påvirkes ikke af Kommissionen og intervenientens modargumenter.
For det første skal intervenientens argument, hvorefter bevisførelsen for konkurrenceforholdet indebærer, at sagsøgeren præciserer de forskellige slags klinikker, lægelige ydelser og de pågældende medicinske fagområder, samt afgrænser de omhandlede geografiske områder, forkastes. Et sådant bevis ville kræve, at det relevante marked blev præcist defineret, og at der blev foretaget komplekse udregninger vedrørende omfanget af krydselasticiteten mellem ydelserne på de sygehuse, som sagsøgeren står for driften af, og ydelserne på de offentlige sygehuse. Dette går langt ud over undersøgelsen af begrebet interesseret part, som det fremgår af artikel 1, litra h), i forordning nr. 659/1999, der kun nævner konkurrerende virksomheder, og fortolkningen heraf i retspraksis, som henviser til virksomheder, hvis interesser eventuelt er berørt af støtten.
Af samme grund er det ikke nødvendigt — i modsætning til, hvad Kommissionen har fremført — at sagsøgeren beviser, at der foreligger et konkret og direkte konkurrenceforhold med hvert af de sygehuse, som modtager den påtalte støtte, for at blive betragtet som en interesseret part som omhandlet i artikel 88, stk. 2, EF. Det er således tilstrækkeligt, at sagsøgeren påviser tilstedeværelsen af et sådant konkurrenceforhold med nogle støttemodtagere.
For det andet kan Kommissionen og intervenientens argumenter, der støttes på, at der er flere end 700 sygehuse i Tyskland, ikke tiltrædes. Antallet af støttemodtagere har ikke indflydelse på, om søgsmålet kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som den påståede ulovlige støtte rent faktisk blev udbetalt til de tyske offentlige sygehuse, og ikke udgør en generel støtteordning, hvilket Kommissionen ikke har bestridt.
I betragtning af det foregående skal Kommissionens andet argument om muligheden for at realitetsbehandle sagen også forkastes.
Realiteten
Parternes argumenter
Sagsøgeren har gjort gældende, at der foreligger passivitet, fordi Kommissionen har tilsidesat en handlepligt, som er fastsat i artikel 88 EF såvel som i artikel 10, stk. 1, og artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 659/1999.
Det følger af disse bestemmelser, at Kommissionen er forpligtet til at gennemføre en påpasselig og upartisk undersøgelse af sagsøgerens klage, og at den skal vedtage en beslutning inden for en rimelig frist.
Sagsøgeren har for det første, idet selskabet henviser til indholdet af artikel 88, stk. 1 og 2, EF, artikel 10, stk. 1, og artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, understreget forpligtelsen til at foretage en foreløbig undersøgelse af de nationale foranstaltninger, der kan udgøre ulovlig statsstøtte. Denne forpligtelse opstår for anmeldt støtte på tidspunktet for modtagelse af meddelelsen og for foranstaltninger, som ikke er anmeldt, ved modtagelsen af klagen. Sagsøgeren bemærker, at Kommissionen er forpligtet til at foretage en påpasselig og upartisk undersøgelse af klagerne ud fra hensynet til god forvaltningsskik i forbindelse med traktatens grundlæggende regler om statsstøtte. Denne undersøgelse har til formål at gøre det muligt for Kommissionen at danne sig en første opfattelse af, om den pågældende støtte helt eller delvis er forenelig med fællesmarkedet, hvorimod den formelle undersøgelsesprocedure i artikel 88, stk. 2, EF tilsigter en fuldstændig undersøgelse.
Sagsøgeren har derefter for så vidt angår forpligtelsen til at træffe en beslutning efter den foreløbige undersøgelse anført, at det forhold, at der ikke forligger en beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 659/1999, kun kan være berettiget, når Kommissionen efter afslutningen af den foreløbige undersøgelse når til den opfattelse, at den statslige foranstaltning ikke kan kvalificeres som statsstøtte, hvilket skal ske ved beslutning i henhold til artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 659/1999.
Hvad endelig angår den frist, som Kommissionen har til at træffe en beslutning, kan den foreløbige undersøgelse af ikke anmeldte støtteforanstaltninger, der indledes efter klager fra tredjemænd, ikke — selv om den ikke er omfattet af bindende frister — fortsætte i det uendelige. Institutionen er forpligtet til at træffe en beslutning inden for en rimelig frist, som skal vurderes ud fra hver enkelt sag, herunder navnlig den sammenhæng, hvori sagen indgår, de forskellige led i den administrative procedure, sagens kompleksitet samt dens betydning for de involverede parter. Eftersom det alene drejer sig om at foretage en foreløbig undersøgelse af støtteforanstaltningens forenelighed og ikke en fuldstændig vurdering af dette spørgsmål, burde Kommissionen have været i stand til at træffe en beslutning inden for en frist på to måneder.
Sagsøgeren fremhæver, at den omstændighed, at Kommissionen — så vidt sagsøgeren ved — hverken anmodede om en sagkyndig udtalelse eller fremsendte en anmodning om oplysninger til de tyske myndigheder, viser, at det ikke var nødvendigt med yderligere oplysninger for at tage stilling til, hvorvidt sagsøgerens klage er berettiget.
Det følger af retspraksis, at en frist på ti måneder mellem en medlemsstats indgivelse af bemærkninger og beslutningen om at indlede en formel undersøgelsesprocedure er blevet anset for rimelig, hvorimod en frist på 26 måneder er blevet anset for uberettiget, når bortses fra særlige omstændigheder. Ligeledes begrunder den omstændighed, at en klage er den første af sin art, ikke, at den foreløbige undersøgelse har varet 19 måneder, når der kun foreligger enkelte faktiske vanskeligheder. I nærværende sag er der ingen igangværende foranstaltninger for at fastlægge de faktiske omstændigheder, og undersøgelsen af den påtalte støtte fremviser ingen væsentlige juridiske problemer, som i givet fald kunne foranledige, at den formelle undersøgelsesprocedure indledes.
Sagsøgeren har endvidere understreget, at selskabet havde brug for en snarlig afgørelse. Dels ville den nuværende situation medføre konkurrencefordrejninger i den tyske hospitalssektor, som ville være skadelige for sagsøgeren. Dels ville det forhold, at sagsøgerens klage ikke blev behandlet, vanskeliggøre de forhandlinger, som sagsøgeren fører med de tyske offentlige myndigheder med henblik på overtagelsen af offentlige sygehuse.
Da der ikke er behov for, at Kommissionen indhenter oplysninger vedrørende den påtalte støtte, og da klagen ikke er særligt kompliceret, samt når henses til sagsøgerens tvingende behov, er en periode på mere end 15 måneder mellem klagen af 20. januar 2003 og anlæggelsen af denne sag ikke rimelig, da der er tale om en foreløbig undersøgelse af støtten. Sagsøgeren påpeger, at dette tidsrum ligger langt over den frist på to måneder, som Kommissionen har til at foretage en foreløbig undersøgelse af en anmeldt støtte, og lige under de 18 måneder, som den har inden for rammerne af den formelle undersøgelsesprocedure med henblik på at træffe en endelig beslutning. Ifølge sagsøgeren udgør denne passivitet på mere end 15 måneder en tilsidesættelse af de forpligtelser, som påhviler Kommissionen i henhold til artikel 88 EF og artikel 10, stk. 1, og artikel 13, stk. 1, i forordning nr. 659/1999.
Denne konklusion anfægtes ikke af Kommissionens argument, hvorefter klagen af 20. januar 2003, da den ikke indeholdt tilstrækkelige faktiske oplysninger, ikke kunne give anledning til en handlepligt for institutionen. Det følger tværtimod af artikel 20, stk. 2, og artikel 10, stk. 1, i forordning nr. 659/1999, at Kommissionen omgående skal undersøge de oplysninger, den er kommet i besiddelse af. Klageren er endvidere — i modsætning til Kommissionen, som har vidtrækkende muligheder for at fastslå de faktiske omstændigheder — stærkt begrænset i sine muligheder for at fremlægge relevante oplysninger. Under disse omstændigheder er en klage — som omhandlet i artikel 20, stk. 2 — alene af orienterende karakter og kan kun være en tilskyndelse for Kommissionen til at foretage en undersøgelse. Det er sagsøgerens opfattelse, at oplysningerne, der var indeholdt i klagen af 20. januar 2003, herunder særligt i det responsum, der var vedlagt som bilag, var tilstrækkelige til, at Kommissionen omgående iværksatte en undersøgelse. Det kan alene kræves af klageren, at indholdet af de afgivne oplysninger kan berettige »en begyndende mistanke« om ulovlig støtte. De oplysninger, som blev givet i skrivelsen af 24. januar 2004, supplerer eller ajourfører dem, som er indeholdt i klagen af 20. januar 2003.
Sagsøgeren fremhæver endvidere, at hverken udkastet til beslutning eller beslutning 2005/842 kan bringe Kommissionens passivitet til ophør, idet vedtagelsen af en almengyldig retsakt ikke kan berettige eller undskylde, at proceduren for undersøgelsen af en klage om statsstøtte stilles i bero.
Kommissionen har anført, at den på datoen for opfordringsskrivelsen, den 26. januar 2004, på ingen måde havde tilsidesat kravet om en indledende undersøgelse af støtten inden for en rimelig frist. Sagsøgeren beviser således ikke, at Kommissionen på den nævnte dato var forpligtet til at vedtage en beslutning, som ville bringe dens passivitet til ophør, hvilket er det eneste retligt relevante problem ved en stillingtagen til den påståede passivitet udvist af Kommissionen.
Kommissionen anerkender, at den foreløbige undersøgelse af støtteforanstaltninger, der er omhandlet i en klage, ikke kan fortsætte i det uendelige. Imidlertid må den frist på to måneder, der er fastsat i artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 659/1999, ikke forveksles med kravet om en rimelig frist, inden for hvilken Kommissionen skal afslutte denne undersøgelse. Rimeligheden af fristen skal vurderes ud fra den enkelte sags omstændigheder, herunder navnlig sammenhængen, de forskellige nødvendige led i den administrative procedure samt sagens betydning for de involverede parter.
Sagsøgeren indgav sin klage på det tidspunkt, hvor retsforhandlingerne i den sag, der førte til Domstolens dom af 24. juli 2003, Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg (sag C-280/00, Sml. I, s. 7747), var ved at være afsluttet. Da denne dom havde væsentlig betydning for vurderingen af det offentliges finansiering af hospitaler, afventede Kommissionen afsigelsen af dommen, inden der blev taget stilling til sagsøgerens klage, hvilket er i overensstemmelse med princippet om god forvaltningsskik. Det tidsrum på kun seks måneder, der ligger mellem sagsøgerens opfordringsskrivelse og afsigelsen af dommen, var for kort til at gøre det muligt at vedtage det beslutningsudkast, som Kommissionen var i gang med at udarbejde, eller afslutte den foreløbige undersøgelse af sagsøgerens klage.
Selv hvis Kommissionen i øvrigt havde besluttet at efterkomme sagsøgerens anmodning, ville seks måneder ligeledes være utilstrækkeligt med henblik på at foretage en undersøgelse — endog summarisk — vedrørende finansieringen af de over 700 berørte offentlige tyske sygehuse, og dette så meget desto mere, som det ville have været nødvendigt med foranstaltninger til afklaring af de faktiske omstændigheder med henblik på at foretage en retlig bedømmelse af klagen.
Kommissionen har ligeledes henvist til Rettens praksis, hvorefter en relevant periode på ti måneder er blevet anset for at være en rimelig frist, hvorimod der er blevet givet medhold i et passivitetssøgsmål, hvor der var forløbet mere end to år mellem klagen og opfordringsskrivelsen, dvs. et tidsrum, som er fire gange større end det i denne sag foreliggende.
Kommissionen har endvidere gjort gældende, at den har handlet i tilstrækkelig grad. Vedtagelsen og offentliggørelsen af udkastet til beslutning vedrørende anvendelsen af artikel 86, stk. 2, EF svarer til indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure, der er fastsat i artikel 88, stk. 2, EF. Under alle omstændigheder bragte vedtagelsen af beslutning 2005/842 den 28. november 2005 Kommissionens passivitet til ophør og gjorde det overflødigt for Kommissionen at foretage en individuel kontrol af finansieringen af hvert enkelt offentligt sygehus. Det er således ufornødent at træffe afgørelse i sagen.
Rettens bemærkninger
Det bemærkes indledningsvis, at Kommissionens argumenter, hvorefter den tog stilling til klagen ved at vedtage udkastet til beslutning, og derefter beslutning 2005/842, således at det skulle være ufornødent at træffe afgørelse i sagen, skal forkastes.
Denne beslutning indeholder ganske vist kriterier, som gør det muligt at vurdere lovligheden af de statslige finansieringer, som sagsøgeren har anfægtet. Kompensationernes forenelighed med fællesmarkedet og undtagelsen fra pligten til at anmelde dem er i henhold til artikel 4 i beslutning 2005/842 betinget af, at der foreligger en retsakt, som indeholder en angivelse af arten, rækkevidden og varigheden af de pålagte forpligtelser til offentlig tjeneste, samt identiteten af de pågældende virksomheder. I henhold til artikel 5 i beslutningen må kompensationerne — som omfatter enhver fordel, der ydes af staten under enhver tænkelig form — ikke overstige, hvad der er nødvendigt for at dække omkostningerne ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, under hensyn til de hermed forbundne indtægter samt en rimelig forrentning. Det følger endvidere af artikel 6 i beslutningen, at medlemsstaterne skal kræve en eventuel overkompensation tilbagebetalt fra den pågældende virksomhed. Det kan således udledes heraf, at kompensation for tab, som ikke udgør vederlag for forpligtelserne til offentlig tjeneste, er forbudt, og at de pågældende beløb skal søges tilbagebetalt af staten.
Fastsættelsen af abstrakte kriterier i en almengyldig beslutning kan imidlertid ikke i sig selv udgøre en stillingtagen fra Kommissionen vedrørende en specifik klage, såsom sagsøgerens. Disse kriterier fastlægger alene, hvad der skal tages hensyn til ved vurderingen af, om lignende finansieringer som dem, der anfægtes af sagsøgeren, er forenelige med fællesskabsretten. Alene Kommissionens konkrete anvendelse af kriterierne på de forhold, som sagsøgeren har klaget over, kan tydeligt markere institutionens vilje over for selskabets anmodning og dermed udgøre en stillingtagen som omhandlet i artikel 232, stk. 2, EF.
Denne konklusion trænger sig så meget mere på, hvad angår udkastet til beslutning. Den omstændighed, at de berørte parter — herunder sagsøgeren — har haft lejlighed til at udtale sig om dens indhold, gør det ikke muligt at sidestille den med indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure i artikel 88, stk. 2, EF. Denne konsultation gjorde det alene muligt for sagsøgeren at fremsætte sine synspunkter vedrørende indholdet af en almengyldig beslutning, men ikke at gøre sine argumenter gældende vedrørende lovligheden af de påtalte foranstaltninger, således som selskabet ville have haft ret til at gøre under anvendelse af artikel 20, stk. 1, forordning nr. 659/1999, hvis Kommissionen havde besluttet at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i artikel 88, stk. 2, EF.
Det følger af det ovenstående, at Kommissionen på det tidspunkt, da den modtog opfordringen til at handle som omhandlet i artikel 232 EF, ikke havde taget stilling til sagsøgerens klage.
Da passiviteten består i, at en institution i strid med fællesskabsretten undlader at foretage en handling, skal det vurderes, om der for Kommissionen — da den modtog opfordringen til at handle den 26. januar 2004 — forelå en forpligtelse til at handle (Rettens dom af 15.9.1998, sag
T-95/96, Gestevisión Telecinco mod Kommissionen, Sml. II, s. 3407
, præmis 71, og dommen i sagen Air One mod Kommissionen, nævnt i præmis 45 ovenfor, præmis 60).
Da Kommissionen er enekompetent til at vurdere en statsstøttes forenelighed med fællesmarkedet, er den ud fra hensynet til god forvaltningsskik i forbindelse med traktatens grundlæggende regler om statsstøtte forpligtet til at gennemføre en påpasselig og upartisk undersøgelse af en klage, der anfægter en støtte, som er uforenelig med fællesmarkedet (dommen i sagen Air One mod Kommissionen, nævnt i præmis 45 ovenfor, præmis 61). Det følger heraf, at Kommissionen ikke kan lade den foreløbige undersøgelse af statslige foranstaltninger, som er genstand for en klage, fortsætte i det uendelige. Det må vurderes ud fra hver enkelt sag, om varigheden af undersøgelsen af en sådan klage kan anses for rimelig, herunder navnlig den sammenhæng, hvori sagen indgår, de forskellige led i den administrative procedure og sagens kompleksitet (dommen i sagen Gestevisión Telecinco mod Kommissionen, nævnt i præmis 80 ovenfor, præmis 75).
Sagsøgerens klage og opfordringsskrivelse blev modtaget af Kommissionen henholdsvis den 20. januar 2003 og den 26. januar 2004.
Det fremgår af sagens akter, at Kommissionen bekræftede modtagelsen af sagsøgerens klage uden at anmode om yderligere oplysninger eller uddybe grundene til, at Kommissionen ikke havde været i stand til at behandle klagen, som den forelå. Det må derfor antages, at den frist, inden for hvilken Kommissionen skal afslutte den foreløbige undersøgelse af de anfægtede finansieringer, begyndte at løbe fra tidspunktet for modtagelsen af klagen.
Da Kommissionen modtog den udtrykkelige opfordring til at handle som omhandlet i artikel 232, stk. 2, EF, havde den foreløbige undersøgelse af klagen varet i 12 måneder.
Det er blevet fastslået, at et tidsrum på tæt ved seks måneder for at behandle en sag af en vis kompleksitet vedrørende adskillige italienske lufthavne ikke overskred grænserne for en rimelig frist (dommen i sagen Air One mod Kommissionen, nævnt i præmis 45 ovenfor, præmis 62-67). I dommen i sagen Gestevisión Telecinco mod Kommissionen (nævnt i præmis 80 ovenfor, præmis 80) blev en sagsbehandlingstid på mere end 47 måneder for den første klage og 26 måneder for den anden klage imidlertid af Retten anset for at overskride grænserne for en rimelig frist.
Da de ufravigelige frister, som er fastsat i forordning nr. 659/1999 for anmeldt støtte, ikke finder anvendelse på ikke-anmeldte støtteforanstaltninger, skal sagsøgerens argument, hvorefter Kommissionen i princippet burde være i stand til at træffe en sådan beslutning inden for en frist på to måneder, afvises.
Retsforhandlingerne i den sag, der førte til dommen i sagen Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg, som er nævnt i præmis 71 ovenfor, var endnu ikke afsluttet, da klagen blev indgivet. I betragtning af sagens betydning for vurderingen af det offentliges finansiering, som sagsøgeren har anfægtet, kunne Kommissionen med rette udsætte undersøgelsen af de faktiske spørgsmål, som klagen gav anledning til, mens den afventede en afklaring af de retlige rammer, på baggrund af hvilke undersøgelsen af klagen skulle foretages.
Det er utvivlsomt, at forberedelsen af en almengyldig beslutning vedrørende statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste ydet til visse virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, ikke fritog Kommissionen for dens forpligtelse til at foretage en individuel undersøgelse af sagsøgerens klage.
Der ligger et tidsrum på seks måneder mellem afsigelsen af dommen i sagen Altmark Trans og Regierungspräsidium Magdeburg, nævnt i præmis 71 ovenfor, og opfordringsskrivelsen. Sagen er imidlertid utvivlsomt kompliceret. Klagen omfatter alle offentlige sygehuse i Tyskland — flere end 700 — uden i øvrigt at identificere dem individuelt, og den indeholder en kritik af både de offentlige myndigheders kompensation for sygehusenes eventuelle driftstab og af ydelsen af en garanti, uden at den støtte, som hvert af de pågældende sygehuse har modtaget, præciseres nærmere.
Henset til sagens kompleksitet var dette tidsrum under alle omstændigheder for kort til, at Kommissionen kunne afslutte den foreløbige undersøgelse af foreneligheden af de af sagsøgeren påtalte finansieringer.
Det må derfor fastslås, at varigheden af undersøgelsen af klagen på tidspunktet for opfordringen ikke overskred grænserne for en rimelig frist.
Kommissionen må derfor frifindes.
Sagens omkostninger
Ifølge procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Sagsøgeren har tabt sagen og bør derfor dømmes til at betale sagens omkostninger i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.
I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 4, første afsnit, bærer medlemsstater, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger. Det følger heraf, at Forbundsrepublikken Tyskland og Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland skal bære deres egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Fjerde Afdeling)

1)
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber frifindes.

2)
Asklepios Kliniken GmbH bærer sine egne sagsomkostninger og betaler Kommissionens omkostninger.

3)
Forbundsrepublikken Tyskland samt Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland bærer deres egne omkostninger.

Legal
Wiszniewska-Białecka
Moavero Milanesi
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 11. juli 2007.
E. Coulon
Justitssekretær
H. Legal
Afdelingsformand
(
*1
) – Processprog: tysk.