CELEX: 62000CJ0177
FEOGA
Apurement des comptes
Exercices 1995 à 1998
Restitutions à l'exportation
Huile d'olive
Vente d'alcool d'intervention

Motifs de l'arrêt
1. Par requête déposée au greffe de la Cour le 11 mai 2000, la République italienne a, en vertu de l'article 230, premier alinéa, CE, demandé l'annulation partielle de la décision 2000/216/CE de la Commission, du 1er mars 2000, écartant du financement communautaire certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d'orientation et de garantie (FEOGA), section «garantie» (JO L 67, p. 37, ci-après la «décision attaquée»), en tant qu'elle a effectué des corrections financières relatives à certaines dépenses déclarées par l'État membre requérant.
2. La demande d'annulation partielle concerne les corrections suivantes, telles que décrites et motivées dans le rapport de synthèse de la Commission, du 27 octobre 1999, relatif aux résultats des contrôles dans l'apurement des comptes du FEOGA, section «garantie», en ce qui concerne les restitutions à l'exportation, les fruits et légumes, les primes animales, les mesures agri-environnementales, l'audit financier, les cultures arables, le lin et le chanvre (Document VI/10529/99) (ci-après le «rapport de synthèse»):
- correction négative de 61 665 065 968 ITL sur les dépenses déclarées au titre des restitutions à l'exportation (point 2.8.1 du rapport de synthèse);
- correction négative de 2 957 721 060 ITL sur des dépenses déclarées au titre de restitutions à l'exportation d'huile d'olive (point 2.8.2 du rapport de synthèse);
- correction négative de 7 760 156 831 ITL correspondant au montant d'une garantie qui aurait dû être saisie dans le cadre de la vente d'alcool provenant de stocks d'intervention (point 7.2 du rapport de synthèse).
La correction négative de 61 665 065 968 ITL relative aux restitutions à l'exportation
3. Par son recours, la République italienne conteste, en premier lieu, une correction négative de 61 665 065 968 ITL que la Commission a appliquée en alléguant des défaillances dans les contrôles de la part des autorités nationales relatives aux restitutions à l'exportation.
Cadre juridique général
4. Le règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 94, p. 13), dispose, à ses articles 2 et 3, que la Communauté européenne finance, par la section «garantie» du FEOGA, les restitutions à l'exportation vers les pays tiers et les interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles, accordées selon les règles communautaires dans le cadre de l'organisation commune des marchés agricoles.
5. L'article 8, paragraphe 1, du même règlement dispose que les États membres prennent les mesures nécessaires pour s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le FEOGA, pour prévenir et poursuivre les irrégularités ainsi que pour récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences.
6. En vertu de l'article 8, paragraphe 2, dudit règlement, à défaut de récupération totale, les conséquences financières des irrégularités ou des négligences sont supportées par la Communauté, sauf celles résultant d'irrégularités ou de négligences imputables aux administrations ou aux organismes des États membres.
7. Conformément à l'article 9, paragraphe 1, du règlement n° 729/70, les États membres mettent à la disposition de la Commission toutes les informations nécessaires au bon fonctionnement du FEOGA et prennent toutes les mesures susceptibles de faciliter les contrôles que la Commission estimerait utile d'entreprendre dans le cadre de la gestion du financement communautaire, y compris des vérifications sur place.
8. Selon le paragraphe 2 du même article, les agents mandatés par la Commission pour les vérifications sur place ont accès aux livres et à tous les autres documents ayant trait aux dépenses financées par le FEOGA. À la demande de la Commission et avec l'accord de l'État membre, des vérifications ou des enquêtes relatives aux opérations visées au règlement n° 729/70 sont effectuées par les instances compétentes de cet État membre. Des agents de la Commission peuvent y participer.
9. Aux termes de son article 1er , paragraphe 1, le règlement (CEE) n° 4045/89 du Conseil, du 21 décembre 1989, relatif aux contrôles, par les États membres, des opérations faisant partie du système de financement par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «garantie», et abrogeant la directive 77/435/CEE (JO L 388, p. 18), concerne le contrôle de la réalité et de la régularité des opérations faisant partie du système de financement par le FEOGA, section «garantie», sur la base des documents commerciaux des bénéficiaires. Selon l'article 2, paragraphe 1, de ce règlement, les États membres procèdent aux contrôles des documents commerciaux des bénéficiaires en tenant compte du caractère des opérations à contrôler. Les modalités des contrôles sont réglées aux paragraphes 2 et suivants de cet article.
10. S'agissant des conséquences financières en cas de carences de contrôles effectués par les États membres, des critères ont été fixés par la Commission dans le document n° VI/216/93, du 3 juin 1993, appelé «rapport Belle». Ces critères prévoient trois catégories de corrections à taux forfaitaire:
- 2 % des dépenses, si la carence se limite à certains éléments du système de contrôle de moindre importance ou à l'exécution de contrôles qui ne sont pas essentiels pour garantir la régularité des dépenses, de sorte qu'il peut raisonnablement être conclu que le risque de pertes pour le FEOGA était mineur.
- 5 % des dépenses, si la carence concerne des éléments importants du système de contrôle ou l'exécution de contrôles qui jouent un rôle important pour la détermination de la régularité des dépenses, de sorte qu'il peut être raisonnablement conclu que le risque de pertes pour le FEOGA était significatif.
- 10 % des dépenses, si la carence concerne l'ensemble ou les éléments fondamentaux du système de contrôle ou encore l'exécution de contrôles essentiels destinés à garantir la régularité des dépenses, de sorte que l'on peut raisonnablement conclure qu'il existait un risque élevé de pertes généralisées pour le FEOGA.
11. En ce qui concerne les décisions finales adoptées par la Commission, l'article 8 du règlement (CE) n° 1663/95 de la Commission, du 7 juillet 1995, établissant les modalités d'application du règlement n° 729/70 en ce qui concerne la procédure d'apurement des comptes du FEOGA, section «garantie» (JO L 158, p. 6), prévoit:
«1. Si, à l'issue d'une enquête, la Commission considère que les dépenses n'ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires, elle communique ses constatations à l'État membre concerné, et indique les mesures correctives à prendre pour garantir à l'avenir le respect des règles précitées, ainsi qu'une évaluation des dépenses qu'elle envisage d'exclure au titre de l'article 5 paragraphe 2 point c) du règlement (CEE) n° 729/70. La communication fait référence au présent règlement. L'État membre répond dans un délai de deux mois et la Commission peut modifier sa position en conséquence. Dans des cas justifiés, la Commission peut accorder une prorogation de ce délai.
Après l'expiration du délai accordé pour la réponse, la Commission convoque une discussion bilatérale et les deux parties essayent d'arriver à un accord sur les mesures à prendre. La Commission communique ensuite formellement ses conclusions à l'État membre [...]
2. Les décisions visées à l'article 5 paragraphe 2 point c) du règlement (CEE) n° 729/70 doivent être prises après examen de tout rapport établi par l'organe de conciliation [...]»
Cadre juridique relatif à la correction litigieuse
12. Le règlement (CEE) n° 386/90 du Conseil, du 12 février 1990, relatif au contrôle lors de l'exportation de produits agricoles bénéficiant d'une restitution ou d'autres montants (JO L 42, p. 6), a mis en place un système de contrôle communautaire des produits agricoles pour lesquels des restitutions ou d'autres montants sont octroyés lors de l'exportation. L'article 3, paragraphe 1, de ce règlement prévoit:
«Sans préjudice des dispositions particulières qui exigent un contrôle plus approfondi, le contrôle physique visé à l'article 2 point a) doit:
a) être effectué par sondage et de manière fréquente et inopinée;
b) en tout état de cause, porter au moins sur un choix représentatif de 5 % des déclarations d'exportation faisant l'objet d'une demande d'octroi des montants visés à l'article 1er paragraphe 1.»
13. Les dispositions d'application du règlement n° 386/90 ont été arrêtées par le règlement (CEE) n° 2030/90 de la Commission, du 17 juillet 1990, portant modalités d'application du règlement n° 386/90 en ce qui concerne le contrôle physique lors de l'exportation de produits agricoles bénéficiant d'une restitution ou d'autres montants (JO L 186, p. 6), lequel a été remplacé, à partir du 1er janvier 1996, par le règlement (CE) n° 2221/95 de la Commission, du 20 septembre 1995, portant modalités d'application du règlement n° 386/90 en ce qui concerne le contrôle physique lors de l'exportation de produits agricoles bénéficiant d'une restitution (JO L 224, p. 13). Dans l'annexe de ce dernier règlement sont décrites les méthodes concrètes et les modalités pratiques de déroulement des contrôles.
Sur la correction litigieuse
14. Il ressort du dossier que, dans le but de faire face à un risque croissant de fraudes et d'irrégularités au détriment du budget du FEOGA dans le cadre de restitutions à l'exportation, la Commission a renforcé, depuis 1996, ses inspections dans les États membres quant aux contrôles effectués par les autorités douanières. Les inspections effectuées à cet égard en Italie ont, selon la Commission, permis de relever l'existence d'erreurs systématiques dans les procédures suivies par les autorités douanières italiennes.
15. Se fondant sur les résultats de contrôles documentaires effectués de 1996 à 1998 ainsi que sur des résultats de contrôles sur place, en particulier lors d'inspections menées, l'une, du 15 au 19 avril 1996 aux postes de douane de Trévise, de Trieste, de Fernetti et de Côme, l'autre, du 2 au 6 décembre 1996 aux postes de douane de Terni, de Pise, de Livourne et de Viareggio, la Commission a estimé que les autorités italiennes ne respectaient pas suffisamment les dispositions concernant le contrôle physique lors de l'exportation de produits agricoles prévues aux règlements nos  386/90 et 2221/95. Les détails des résultats des contrôles sont explicités au point 2.8.1 du rapport de synthèse.
16. En premier lieu, la Commission a critiqué le caractère partiel des contrôles physiques dans les procédures d'exportation directe, c'est-à-dire les procédures dans lesquelles les produits sont directement contrôlés sur les moyens de transport aux postes de douane. Les contrôles auraient été insuffisants du fait qu'ils n'étaient effectués qu'une fois la marchandise chargée sur les camions. Dans deux cas observés sur place, à Trévise et à Pise, les contrôleurs de la Commission auraient retenu que les contrôles s'effectuaient sans tentative sérieuse de vérifier le chargement entier, soit par son déchargement, soit par la création d'un couloir à l'intérieur des conteneurs examinés. De plus, le taux d'un choix représentatif de 5 % des déclarations d'exportation, tel qu'exigé par l'article 3, paragraphe 1, sous b), du règlement no  386/90, n'aurait pas été atteint dans plusieurs bureaux de douane. Enfin, les procès-verbaux relatifs aux contrôles physiques auraient présenté un caractère général et imprécis.
17. En second lieu, les services de la Commission ont constaté une absence de contrôles inopinés dans les procédures hors circuit, c'est-à-dire celles par lesquelles l'opérateur apporte la déclaration d'exportation au bureau de douane alors que les marchandises restent dans les locaux de l'entreprise. Dans ces cas, la Commission a constaté que les modalités des contrôles physiques ne permettaient pas de ménager l'effet de surprise. En effet, dans certains cas, les opérateurs étaient invités, lorsque le service des douanes ne disposait pas d'une voiture, à transporter eux-mêmes les agents douaniers sur le lieu du contrôle. Le risque évident de manipulation et de substitution en résultant aurait encore été aggravé par le fait que, une fois les déclarations d'exportation acceptées, les opérateurs devaient les envoyer eux-mêmes à l'organisme payeur.
18. La Commission a informé les autorités italiennes de ses constatations par lettres des 23 janvier et 18 septembre 1997, auxquelles celles-ci ont répondu par lettres des 13 mars et 10 novembre 1997. Par lettre du 23 novembre 1998, la Commission a invité les autorités italiennes à une réunion bilatérale. Cette réunion n'ayant pas eu de résultat, la Commission a formellement communiqué ses conclusions aux autorités italiennes par lettre du 9 juillet 1999. Elle y proposait une correction de 5 % des dépenses encourues pour tous les produits pour lesquels des restitutions à l'exportation avaient été accordées entre le 1er  octobre 1995 et le 31 décembre 1998, en faisant application du rapport Belle, qui prévoit un taux de correction forfaitaire de 5 % lorsque les carences concernent des éléments importants du système de contrôle ou l'exécution de contrôles qui jouent un rôle important pour la détermination de la régularité des dépenses, de sorte qu'il peut être raisonnablement conclu que le risque de pertes pour le FEOGA est significatif.
19. L'organe de conciliation en matière de FEOGA, saisi le 6 août 1999 par les autorités italiennes, a constaté, dans son rapport final du 11 janvier 2000, que, malgré certaines incertitudes, l'argumentation de la Commission semblait justifiée.
20. La Commission a donc procédé, dans la décision attaquée, à la correction proposée de 61 665 065 968 ITL.
Sur le premier moyen, tiré d'une violation du principe du contradictoire et du principe du respect des droits de la défense
Argumentation des parties
21. Par son premier moyen, le gouvernement italien conteste la légalité de la correction litigieuse au motif que les contrôles effectués par les agents de la Commission auraient violé le principe du contradictoire et celui du respect des droits de la défense. Ainsi, la Commission n'aurait informé le gouvernement italien des résultats des contrôles que très longtemps après leur réalisation, sans que des critiques précises aient été formulées envers les fonctionnaires des douanes italiens et sans que ces derniers aient eu l'occasion d'exprimer leur point de vue. De même, il n'aurait pas été procédé à la rédaction d'un procès-verbal conjointement avec les fonctionnaires des douanes.
22. La Commission réfute ces reproches. Elle observe que les contrôles en cause ont tous été effectués en présence des fonctionnaires italiens et de ses propres fonctionnaires et que l'administration italienne a toujours été informée préalablement et en détail des inspections. De même, il serait de pratique courante que les fonctionnaires communautaires organisent une réunion finale avec les agents nationaux pour discuter des critiques, et de telles réunions auraient également eu lieu lors des contrôles en cause, ce qu'établirait un rapport du ministère des Finances italien, que la Commission soumet à la Cour. Selon elle, des discussions ont toujours lieu en pareils cas et les fonctionnaires nationaux peuvent exprimer leur opinion. Par ailleurs, des procès-verbaux seraient à chaque fois rédigés par au moins deux fonctionnaires des services compétents de la Commission et constitueraient ensuite la base des lettres d'observations envoyées aux autorités nationales. Toutes ces étapes auraient été respectées en l'espèce.
Appréciation de la Cour
23. Il convient de se référer à l'article 8 du règlement n° 1663/95 qui définit les différentes étapes à respecter lors de la procédure d'apurement des comptes du FEOGA. Il ressort de la jurisprudence de la Cour (voir, notamment, arrêt du 29 janvier 1998, Grèce/Commission, C-61/95, Rec. p. I-207, point 39) que la procédure instaurée par ce règlement constitue une procédure contradictoire spécifique au cours de laquelle les États membres concernés disposent de toutes les garanties requises pour présenter leur point de vue.
24. En l'espèce, il ressort de l'historique des correspondances échangées (voir points 15 à 19 du présent arrêt) que la Commission a scrupuleusement respecté les différentes étapes de la procédure prévue au règlement n° 1663/95 et que, à chacune de ces étapes, les autorités italiennes ont eu la possibilité de faire valoir leur point de vue. Ainsi que M. l'avocat général l'a souligné aux points 44 à 49 de ses conclusions, d'une part, le temps écoulé entre les contrôles et la communication des résultats, à savoir sept mois, ne saurait être regardé comme excessif, d'autre part, des critiques précises ont été formulées par la Commission. En ce qui concerne l'établissement d'un procès-verbal contradictoire, il n'est pas prévu par la réglementation en cause.
25. Il s'ensuit que le grief tiré d'une violation du principe du contradictoire et du principe du respect des droits de la défense ne saurait être retenu et que le premier moyen invoqué par le gouvernement italien doit être rejeté.
Sur le deuxième moyen, tiré de la non-représentativité des bureaux de douane contrôlés
Argumentation des parties
26. Par son deuxième moyen, le gouvernement italien fait valoir, sans développer ce grief de façon détaillée, que les postes de douane et les opérations qui ont fait l'objet des inspections de la Commission en 1996 n'étaient pas suffisamment représentatifs, ni d'un point de vue quantitatif ni d'un point de vue qualitatif. Selon lui, en effet, il ne saurait être déduit de constatations effectuées dans certains postes de douane que les mêmes modalités de contrôle que celles mises en évidence par la Commission étaient généralement suivies lors des quelque 80 000 opérations d'exportation effectuées chaque année en Italie, pour lesquelles une restitution est demandée.
27. La Commission réfute ces allégations. Elle fait valoir, sans être contredite sur ce point par le gouvernement italien, que les bureaux de douane choisis pour les inspections sur place, à savoir Terni, Pise, Livourne, Viareggio, Trévise, Trieste, Fernetti et Côme, constituaient les principaux bureaux de douane en matière de paiements de restitutions à l'exportation et auraient réalisé 27 % du total des déclarations d'exportation enregistrées en Italie en 1995. Ils seraient donc parfaitement représentatifs. Les contrôleurs de la Commission auraient, en particulier, veillé à répartir les contrôles entre les différentes procédures de dédouanement appliquées par les douaniers italiens. Des contrôles auraient également été effectués dans les locaux d'entreprises concernées par une procédure de dédouanement simplifiée et des défaillances auraient également été découvertes lors de ces contrôles.
Appréciation de la Cour
28. Les indications de la Commission font apparaître que les bureaux de douane choisis par ses contrôleurs pour leurs inspections étaient en effet représentatifs de la situation générale. Dans la mesure où le gouvernement italien n'a pas contesté de manière circonstanciée ces indications, il convient de rejeter le moyen tiré de la non-représentativité des postes de douane contrôlés.
Sur le troisième moyen, tiré du caractère contestable des résultats de certains contrôles
Argumentation des parties
29. Par son troisième moyen, le gouvernement italien critique les constatations de la Commission relatives à la prétendue absence de caractère «complet» ou «inopiné» des contrôles menés par les postes de douane de Terni, de Pise, de Viareggio et de Livourne.
30. S'agissant du caractère partiel des contrôles reproché aux autorités douanières italiennes par la Commission, le gouvernement italien indique que, à la suite des inspections de la Commission, il a demandé à ses propres services de vérifier les faits litigieux. Lors d'une réunion avec les douaniers concernés en mars 1999, ceux-ci auraient nié que les opérations de contrôle en question se soient déroulées de la manière indiquée par les services de la Commission. Dans la mesure où il n'existe pas de procès-verbal, les affirmations des agents de la Commission ne pourraient qu'être considérées comme fausses ou, à tout le moins, comme non fiables.
31. S'agissant de l'absence de caractère inopiné des contrôles, la Commission aurait donné une interprétation inexacte de cette notion. Bien que les contrôles soient liés au fait que l'exportateur se rend auprès des bureaux de douane, cela ne signifierait pas pour autant que les contrôles font l'objet d'un avertissement. En réalité, le déroulement des contrôles et les différentes méthodes appliquées par les autorités nationales auraient été irréprochables.
32. Par ailleurs, les défaillances constatées par la Commission auraient pris fin à la suite d'une lettre du ministère des Finances italien du 13 mars 1997, par laquelle les bureaux de douane italiens auraient reçu des instructions appropriées visant à éviter la répétition de telles défaillances.
33. La Commission réfute ces allégations. Selon elle, la version des faits donnée par les douaniers italiens en cause en l'espèce, en ce qui concerne le caractère complet des contrôles, est erronée. Les entretiens que le gouvernement italien indique avoir eus avec ces douaniers n'auraient apparemment eu lieu qu'en 1999, soit trois ans après les inspections menées en 1996. Par ailleurs, il conviendrait de tenir compte du fait que lesdits douaniers étaient au courant de l'objet des entretiens, à savoir enquêter sur le reproche qui leur était fait d'avoir procédé à des contrôles d'une qualité très médiocre. Leur témoignage serait donc hautement douteux.
34. Quant au caractère inopiné des contrôles, la Commission relève que le gouvernement italien n'a pas contesté le reproche fait aux douaniers italiens de toujours demander à l'avance aux opérateurs concernés de se rendre aux bureaux de douane avec leurs propres véhicules, afin de venir chercher les agents des douanes qui vont effectuer le contrôle physique. Par un tel procédé, les opérateurs auraient été clairement avertis à l'avance qu'ils seraient soumis aux contrôles, de sorte qu'il ne saurait être question de contrôles inopinés. La Cour aurait déjà considéré, dans son arrêt du 18 mai 2000, Belgique/Commission (C-242/97, Rec. p. I-3421, point 41), que, en cas d'absence de voiture de service, il est très difficile de démontrer que les contrôles physiques ont bien eu lieu de manière inopinée comme l'exige l'article 3 du règlement n° 386/90.
35. Par ailleurs, ainsi qu'il serait exposé en détail au point 2.8.1 du rapport de synthèse, l'examen des rapports de contrôle présentés par la République italienne pour les années 1997 et 1998 ferait apparaître les mêmes irrégularités et négligences que celles constatées en 1996.
Appréciation de la Cour
36. Il résulte de la jurisprudence de la Cour, notamment des arrêts Belgique/Commission, précité (points 33 et 34), et du 13 juillet 2000, Grèce/Commission (C-243/97, Rec. p. I-5813, point 53), que, s'agissant des contrôles effectués par les services de la Commission pour l'apurement des comptes du FEOGA, l'État membre concerné ne saurait infirmer les constatations de la Commission sans étayer ses propres allégations par des éléments établissant l'existence d'un système fiable et opérationnel de contrôle. Dès lors qu'il ne parvient pas à démontrer que les constatations de la Commission sont inexactes, celles-ci constituent des éléments susceptibles de faire naître des doutes sérieux quant à la mise en place d'un ensemble adéquat et efficace de mesures de surveillance et de contrôle.
37. En l'espèce, le gouvernement italien n'est pas parvenu à ébranler les constatations de la Commission relatives à l'insuffisance des contrôles, qui sont rappelées de manière détaillée au point 66 des conclusions de M. l'avocat général, par des éléments de preuve établissant l'existence d'un contrôle fiable et opérationnel permettant de conclure à l'absence des irrégularités reprochées. Le gouvernement italien n'a, par ailleurs, pas contesté de façon détaillée les constatations de la Commission, telles que reprises dans le rapport de synthèse, mais s'est contenté d'affirmer qu'il résultait des témoignages des douaniers italiens mis en cause que le déroulement de leurs contrôles était généralement irréprochable.
38. Or, ces témoignages des douaniers mis en cause, qui, de surcroît, ont été recueillis trois ans après les inspections menées par les services de la Commission, ne sauraient remettre en cause la véracité des constatations effectuées sur place par les agents de la Commission et exposées ensuite dans le rapport de synthèse.
39. En ce qui concerne les irrégularités constatées dans le cadre de l'examen des rapports de contrôle présentés par la République italienne pour les années 1997 et 1998, le gouvernement italien n'a invoqué aucun argument précis établissant l'existence de contrôles fiables et opérationnels et ébranlant ainsi les constatations de la Commission.
40. Il s'ensuit que le troisième moyen invoqué par le gouvernement italien doit être rejeté dans son ensemble.
Sur le quatrième moyen, tiré du caractère excessif du montant de la correction
Argumentation des parties
41. Par un dernier moyen, invoqué à titre subsidiaire, le gouvernement italien fait valoir que le montant de la correction décidée par la Commission est excessif.
42. D'une part, les vérifications dans les postes de douane auraient porté sur des comportements qui ne se seraient étendus que sur une durée d'un an à peine, tandis que la correction porterait sur quatre années consécutives, à savoir les exercices 1995 à 1998.
43. D'autre part, la Commission aurait appliqué la correction à toutes les restitutions à l'exportation octroyées au cours de ces quatre exercices, alors que les contrôles physiques ne portaient que sur un échantillon de 5 % des transactions. Selon le gouvernement italien, la correction n'aurait pu s'appliquer qu'à 5 % au maximum des restitutions octroyées au cours desdits exercices.
44. La Commission fait valoir que la correction en cause a été adoptée en stricte conformité avec le rapport Belle. En ce qui concerne les exercices pour lesquels elle s'applique, il ressortirait du dossier, ainsi qu'elle l'a déjà exposé dans le cadre du troisième moyen, que les irrégularités des contrôles ont perduré pendant les années 1997 et 1998.
Appréciation de la Cour
45. En ce qui concerne la première branche du quatrième moyen, il est constant que les défaillances dénoncées par la Commission ont été établies, pour les exercices 1995 et 1996, par les contrôles sur place mentionnés au point 15 du présent arrêt. Pour les exercices 1997 et 1998, la Commission est parvenue au même résultat en examinant les rapports de contrôle présentés par la République italienne pour les années 1997 et 1998. Le gouvernement italien n'ayant pas avancé d'arguments susceptibles d'ébranler ces constatations, ainsi qu'il a déjà été relevé au point 39 du présent arrêt, il en résulte que le fait d'étendre la correction sur quatre années consécutives ne saurait constituer une erreur de droit commise par la Commission.
46. En ce qui concerne la seconde branche du même moyen, il convient de souligner que, si les États membres sont tenus, en vertu de l'article 3, paragraphe 1, sous b), du règlement n° 386/90, d'effectuer des contrôles portant au moins sur un choix représentatif de 5 % des déclarations d'exportation, cela ne signifie cependant pas pour autant que seuls les 5 % de déclarations qui ont été contrôlés doivent répondre aux exigences requises. En effet, il est inhérent à la notion de contrôles par échantillonnage que ceux-ci visent à garantir que l'ensemble des déclarations sont effectuées correctement, et pas seulement celles des déclarations qui ont effectivement été contrôlées.
47. Il s'ensuit que la Commission, après avoir constaté des défaillances dans les contrôles effectués par les autorités italiennes, n'a pas commis d'erreur de droit en appliquant la correction en cause, en vertu du rapport Belle, sur l'ensemble des restitutions à l'exportation des produits agricoles concernés par les déclarations d'exportation, et non pas seulement sur celles correspondant aux produits concernés par les 5 % de déclarations qui ont effectivement été contrôlés par lesdites autorités.
48. L'ensemble des moyens invoqués par le gouvernement italien à l'encontre de la correction de 61 665 065 968 ITL étant donc non fondés, il convient de rejeter le recours de la République italienne en tant qu'il a trait à cette correction.
La correction négative de 2 957 721 060 ITL relative aux restitutions à l'exportation d'huile d'olive
49. En deuxième lieu, la République italienne conteste une correction de 2 957 721 060 ITL qui concerne des restitutions à l'exportation d'huile d'olive payées par les autorités italiennes en 1995. Selon la Commission, la marchandise en cause, à savoir de l'huile d'olive d'origine communautaire, incorporée à de l'huile d'olive provenant de pays tiers, en particulier de Tunisie, et placée sous le régime du perfectionnement actif, ne pouvait pas bénéficier de restitutions à l'exportation, de sorte que les paiements effectués par les autorités nationales n'avaient pas de fondement juridique (point 2.8.2 du rapport de synthèse).
Cadre juridique
50. Les restitutions à l'exportation d'huile d'olive de production communautaire ont été instaurées par le règlement n° 136/66/CEE du Conseil, du 22 septembre 1966, portant établissement d'une organisation commune des marchés dans le secteur des matières grasses (JO 1966, 172, p. 3025). Les dispositions d'application de ce règlement sont fixées par le règlement (CEE) n° 3665/87 de la Commission, du 27 novembre 1987, portant modalités communes d'application du régime des restitutions à l'exportation pour les produits agricoles (JO L 351, p. 1).
51. L'article 8 du règlement n° 3665/87 prévoit:
«1. Une restitution n'est accordée que pour les produits qui répondent aux conditions de l'article 9 paragraphe 2 du traité, même si les emballages ne répondent pas à ces conditions.
[...]
2. Lors de l'exportation des produits composites, bénéficiant d'une restitution fixée au titre d'un ou plusieurs de leurs composants, la restitution afférente à ce ou ces derniers est octroyée, pour autant que le ou les composants au titre desquels celle-ci est demandée répondent aux conditions de l'article 9 paragraphe 2 du traité.
La restitution est également octroyée lorsque le ou les composants, au titre desquels la restitution est demandée, se trouvaient dans l'une des situations visées à l'article 9 paragraphe 2 du traité et ne se trouvent plus dans l'une de ces situations exclusivement du fait de leur incorporation à d'autres produits.
3. Pour l'application du paragraphe 2, sont considérées comme restitutions, fixées au titre d'un composant, les restitutions applicables pour :
- les produits relevant du secteur des céréales, des oeufs, du riz, du sucre, du lait et des produits laitiers,
[...]»
52. L'article 9, paragraphe 2, du traité CE (devenu, après modification, article 23, paragraphe 2, CE), auquel l'article 8 du règlement no 3665/87 renvoie, prévoit:
«Les dispositions du chapitre 1, section 1, et du chapitre 2 du présent titre [relatif à la libre circulation des marchandises] s'appliquent aux produits qui sont originaires des États membres, ainsi qu'aux produits en provenance de pays tiers qui se trouvent en libre pratique dans les États membres.»
Argumentation des parties
53. Le gouvernement italien fait valoir, sans pour autant contester le montant de la correction, que la Commission a refusé à tort le financement des restitutions à l'exportation pour des volumes d'huile d'olive d'origine communautaire incorporés à de l'huile d'olive provenant de pays tiers, en particulier de Tunisie, qui se trouvait sous le régime du perfectionnement actif dans la Communauté.
54. Le gouvernement italien est d'avis que l'article 8, paragraphe 1, du règlement n° 3665/87 s'applique à ces volumes d'huile d'olive d'origine communautaire. Le fait d'avoir été mélangés à d'autres huiles serait sans importance. En particulier, l'article 8, paragraphes 2 et 3, du règlement n° 3665/87, qui vise certains cas de produits composites, ne serait pas applicable, puisque la marchandise en cause n'aurait pas un caractère composite, mais le caractère d'un produit fini. En effet, l'huile d'olive constituerait un produit de base qui peut se présenter à la fois comme composant ou comme produit fini, le mélange ne modifiant pas la composition chimique ou les caractéristiques nutritionnelles de celui-ci. En l'espèce, les volumes d'huile d'olive d'origine communautaire en cause auraient dû bénéficier des restitutions à l'exportation en tant que produits finis, nonobstant le fait qu'ils avaient été mélangés à des huiles provenant de pays tiers.
55. La Commission rappelle que l'article 8, paragraphe 1, du règlement n° 3665/87, lu en combinaison avec l'article 9, paragraphe 2, du traité, exclut toute restitution à l'exportation pour des produits en provenance de pays tiers qui ne se trouvent pas en libre pratique dans la Communauté, mais sont soumis à un autre régime comme, en l'espèce, celui du perfectionnement actif. Le produit en cause en l'espèce serait un produit composite qui ne saurait être éligible aux restitutions qu'au cas où les conditions énoncées à l'article 8, paragraphes 2 et 3, du règlement n° 3665/87 seraient réunies. Or, le paragraphe 3 de cet article contiendrait une liste exhaustive des produits composites pouvant bénéficier des restitutions à l'exportation, dans laquelle l'huile d'olive ne figurerait pas.
Appréciation de la Cour
56. Il y a lieu de relever que l'article 8 du règlement n° 3665/87 prévoit l'octroi de restitutions à l'exportation soit, en vertu de son paragraphe 1, pour les produits finis, soit, en vertu de ses paragraphes 2 et 3, à titre exceptionnel, pour certains produits composites. Il est constant que l'huile d'olive ne figure pas parmi les produits bénéficiant des exceptions prévues audits paragraphes 2 et 3. Par ailleurs, la République italienne ne se prévaut pas de ces dispositions, mais du paragraphe 1, en faisant valoir que le produit en cause constitue un produit fini qui a été exporté en tant que tel.
57. Or, il ressort du libellé de l'article 8, paragraphe 1, du règlement n° 3665/87 ainsi que de celui de l'article 9, paragraphe 2, du traité, auquel l'article 8 du règlement renvoie, que, pour pouvoir bénéficier de restitutions à l'exportation, les produits doivent soit être originaires des États membres, soit, lorsqu'ils proviennent de pays tiers, se trouver en libre pratique dans les États membres.
58. Il est constant que les huiles en provenance de pays tiers, auxquelles les volumes d'huile d'olive d'origine communautaire en cause avaient été mélangés, étaient placées sous le régime du perfectionnement actif, tel que prévu aux articles 114 et suivants du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil, du 12 octobre 1992, établissant le code des douanes communautaire (JO L 302, p. 1). Ainsi qu'il résulte de l'article 4, point 16, de ce règlement, le régime du perfectionnement actif est un régime différent de celui de la mise en libre pratique. Les huiles provenant de pays tiers qui constituaient une partie du produit en cause ne répondaient donc pas aux exigences requises par l'article 8, paragraphe 1, du règlement n° 3665/87.
59. Pour que l'article 8, paragraphe 1, du règlement n° 3665/87 justifie le paiement des restitutions à l'exportation effectué par les autorités italiennes, il aurait donc fallu soit que l'huile d'olive d'origine communautaire ait été exportée en tant que produit à part avant d'être mélangée aux huiles provenant de pays tiers, ce qui n'était évidemment pas le cas en l'espèce, soit que le produit résultant du mélange puisse être considéré en tant que tel comme un produit originaire de la Communauté, bien qu'une partie des huiles le composant ne réponde pas à cette condition.
60. Or, interpréter l'article 8, paragraphe 1, du règlement no  3665/87 en ce sens qu'il autoriserait les restitutions à l'exportation également pour les produits composites dont seuls certains des composants répondent aux exigences qu'il édicte doit être exclu du seul fait que les paragraphes 2 et 3 du même article prévoient la possibilité, à titre exceptionnel, d'octroyer des restitutions à l'exportation pour les produits composites et que, partant, ces produits ne rentrent pas dans le champ d'application du paragraphe 1.
61. Il s'ensuit que l'huile d'olive en cause n'était pas éligible aux restitutions à l'exportation en vertu de l'article 8, paragraphe 1, du règlement n° 3665/87 ni, d'ailleurs, en vertu de l'article 8, paragraphes 2 et 3, du même règlement. La Commission a donc pu à bon droit effectuer la correction litigieuse, de sorte que le recours de la République italienne, en tant qu'il a trait à cette correction, doit être rejeté comme non fondé.
La correction négative de 7 760 156 831 ITL correspondant au montant d'une garantie qui aurait dû être saisie dans le cadre de la vente d'alcool provenant de stocks d'intervention
62. En troisième lieu, la République italienne conteste une correction de 7 760 156 831 ITL appliquée par la Commission pour sanctionner la non-saisie, par les autorités nationales compétentes, d'une garantie constituée dans le cadre d'une vente d'alcool provenant de stocks d'intervention (point 7.2 du rapport de synthèse).
Cadre juridique général
63. Le règlement (CEE) no 822/87 du Conseil, du 16 mars 1987, portant organisation commune du marché vitivinicole (JO L 84, p. 1), prévoit, à son article 37, paragraphe 1:
«L'écoulement des produits des distillations [...] qui sont détenus par les organismes d'intervention ne doit pas perturber les marchés de l'alcool et des boissons spiritueuses produits dans la Communauté.
À cette fin, leur écoulement a lieu dans d'autres secteurs, et notamment dans celui des carburants, chaque fois qu'il est susceptible d'entraîner une telle perturbation.»
64. L'écoulement des alcools dans d'autres secteurs que le secteur vitivinicole doit, selon le règlement (CEE) no 1780/89 de la Commission, du 21 juin 1989, établissant les modalités d'application relatives à l'écoulement des alcools obtenus au titre des distillations visées aux articles 35, 36 et 39 du règlement n° 822/87 et détenus par les organismes d'intervention (JO L 178, p. 1), intervenir dans le cadre de procédures d'adjudication. Aux termes de l'article 24, paragraphe 2, de ce règlement, l'adjudicataire doit, dans un certain délai, apporter la preuve de la constitution d'une garantie de bonne exécution visant à assurer l'utilisation de l'alcool aux fins prévues dans l'avis d'adjudication.
65. En vertu de l'article 33, paragraphe 2, du règlement n° 1780/89, «[l]'utilisation effective de l'alcool aux fins prévues par l'adjudication en cause constitue une exigence principale au sens de l'article 20 du règlement (CEE) n° 2220/85 pour la garantie de bonne exécution».
66. En ce qui concerne l'acquisition d'une telle garantie, le règlement (CEE) n° 2220/85 de la Commission, du 22 juillet 1985, fixant les modalités communes d'application du régime des garanties pour les produits agricoles (JO L 205, p. 5), prévoit qu'une garantie peut être constituée soit sous forme de dépôt en espèces [article 8, paragraphe 1, sous a)], soit, sous forme de caution, telle que définie à l'article 16 du même règlement [article 8, paragraphe 1, sous b)].
67. L'article 16, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 2220/85 précise:
«La garantie écrite doit au moins:
[...]
c) spécifier que la caution s'engage, conjointement et solidairement avec la personne qui doit respecter l'obligation, à payer, dans les trente jours suivant la demande de l'autorité compétente et dans les limites de la garantie, toute somme due, lorsqu'une garantie reste acquise.»
68. Enfin, l'article 29 du règlement n° 2220/85 dispose:
«Lorsque l'autorité compétente a connaissance des éléments entraînant l'acquisition de la garantie en totalité ou en partie, elle demande sans tarder à l'intéressé le paiement du montant de la garantie acquise, ce paiement devant être effectué dans un délai maximal de trente jours à compter du jour de l'émission de la demande.
Au cas où le paiement n'a pas été effectué dans le délai prescrit, l'autorité compétente:
[...]
b) exige sans tarder que la caution visée à l'article 8 paragraphe 1 point b) procède au paiement, ce paiement devant être effectué dans un délai maximal de trente jours à compter du jour de l'émission de la demande;
[...]»
Sur le déroulement de l'adjudication litigieuse
69. Par le règlement (CEE) n° 3390/90, du 26 novembre 1990, portant ouverture d'une vente par adjudication particulière pour une utilisation dans le secteur des carburants dans la Communauté d'alcools d'origine vinique détenus par les organismes d'intervention (JO L 327, p. 21), la Commission a ouvert la procédure d'adjudication n° 8/90 CE pour la vente de 1 600 000 hectolitres d'alcools provenant des distillations visées aux articles 35, 36 et 39 du règlement no 822/87. La quantité totale était constituée de cinq lots portant chacun sur une quantité de 320 000 hectolitres.
70. L'adjudication a été attribuée à la société Palma SpA, établie à Naples (ci-après «Palma»). Les conditions d'adjudication prévoyaient, entre autres, l'établissement d'une garantie de bonne exécution, exigible sur simple requête, même en cas d'opposition de la part de l'adjudicataire, et libérable sur déclaration écrite de l'organisme d'intervention. La garantie serait libérée lorsque l'adjudicataire aurait apporté la preuve de l'utilisation effective de l'alcool aux fins prescrites dans un délai d'un an à compter de l'enlèvement de chaque lot. La garantie a été constituée conformément à ces exigences par Palma auprès d'une banque italienne en tant qu'institution garante.
71. Par la suite, après que de graves difficultés pour écouler un grand volume d'alcool sur le marché des carburants furent apparues, la Commission a, par son règlement (CEE) n° 2710/93, du 30 septembre 1993, relatif à certaines ventes par adjudications particulières pour une utilisation dans le secteur des carburants dans la Communauté d'alcools d'origine vinique détenus par les organismes d'intervention (JO L 245, p. 131), d'une part, annulé l'adjudication n° 8/90 CE pour ce qui concerne les lots d'alcool n'ayant pas encore été enlevés, à savoir trois lots. D'autre part, elle a prorogé jusqu'au 1er  octobre 1995 le délai pour l'utilisation des lots ayant déjà été enlevés, à savoir deux lots. L'article 3 du règlement n°  2710/93 précisait que la garantie de bonne exécution relative aux lots déjà enlevés serait libérée par l'organisme d'intervention lorsque la totalité des alcools aurait été utilisée dans le secteur des carburants dans la Communauté.
72. Par le règlement (CE) n° 416/96 de la Commission, du 7 mars 1996, modifiant le règlement n° 2710/93 (JO L 59, p. 5), le délai pour l'utilisation des lots déjà enlevés a de nouveau été prorogé, mais cette fois-ci de manière progressive. À cette fin, l'article 3, paragraphe 1, du règlement n° 2710/93, tel que modifié par le règlement n° 416/96, disposait:
«Par dérogation à l'article 23 du règlement (CEE) n° 2220/85, et sauf en cas de force majeure, lorsque le délai visé à l'article 2 est dépassé, la garantie de bonne exécution de 90 écus par hectolitre d'alcool à 100 % vol. est acquise, à concurrence de:
a) 15 % en tout état de cause [c'est-à-dire à la date du 1er octobre 1995, initialement prévue];
b) 50 % du montant restant après déduction des 15 %, lorsque l'utilisation visée à cet article n'a pas lieu avant le 30 juin 1996.
La garantie est acquise en totalité en cas de dépassement de la date du 31 décembre 1996.»
73. Il ressort du dossier que, même après les prorogations de délai, Palma n'a pas pu apporter la preuve de l'utilisation des deux lots d'alcool déjà enlevés et que les services de la Commission ont demandé à l'autorité nationale compétente, l'Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo (agence d'État pour les interventions sur le marché agricole, ci-après l'«AIMA»), de procéder à la saisie des différentes tranches de la garantie conformément aux échéances prévues par le règlement n° 2710/93, tel que modifié par le règlement n° 416/96.
74. Il ressort également du dossier que l'AIMA, malgré les demandes réitérées de la Commission,
- en ce qui concerne la première tranche de la garantie (15 %), qui était due le 1er octobre 1995, a adressé une demande de paiement à Palma le 23 avril 1996 seulement et n'a enjoint à l'institution garante de verser le montant garanti que le 16 janvier 1997;
- en ce qui concerne la deuxième tranche de la garantie (50 %), qui était due le 30 juin 1996, n'a demandé le paiement à Palma que le 3 décembre 1996 et n'a adressé d'injonction de paiement à l'institution garante que le 16 janvier 1997;
- en ce qui concerne le solde (35 %), qui était dû le 31 décembre 1996, n'a demandé le paiement à Palma que le 29 janvier 1997 et n'a adressé d'injonction de paiement à l'institution garante que le 7 mars 1997.
75. Nonobstant ces demandes, l'AIMA n'est, jusqu'à présent, pas parvenue à obtenir le paiement de la garantie. Selon les indications du gouvernement italien, Palma a entrepris de multiples actions dilatoires et a finalement introduit une action devant les juridictions italiennes qui serait pendante.
76. La Commission avait, par lettre du 15 avril 1997, imposé un dernier délai aux autorités italiennes pour régulariser les montants en cause. Cette lettre étant restée sans suite, la Commission a, par lettre du 14 juillet 1997, formellement communiqué son intention de déduire un montant correspondant à la garantie non saisie, soit 7 760 156 831 ITL, des avances de paiement au titre du FEOGA pour le mois d'août 1997.
77. Par la suite, la République italienne a introduit une procédure de conciliation. Le 26 octobre 1999, l'organe de conciliation a rejeté la demande comme étant irrecevable au motif que «le gouvernement intéressé n'avait pas saisi l'avantage de l'offre d'une réunion bilatérale organisée par l'organe». La Commission a donc confirmé la correction pour le montant proposé dans la décision attaquée.
Argumentation des parties
78. Le gouvernement italien ne conteste ni le montant de la correction, ni les détails du déroulement de l'adjudication litigieuse, ni le fait qu'il n'a pas été satisfait à l'obligation de recouvrement de la garantie. Il fait cependant valoir que le retard dans le recouvrement est exclusivement dû au comportement de Palma, et pas à celui des autorités nationales, qui auraient agi avec la diligence requise. Palma, outre d'autres actions dilatoires, aurait même essayé de négocier les conditions de l'adjudication directement avec la Commission. Les retards en ayant résulté ne sauraient en tout état de cause être imputables aux autorités italiennes.
79. La Commission souligne cependant qu'il est constant que, indépendamment des éventuelles actions dilatoires engagées par Palma, l'AIMA n'a pas respecté sa propre obligation de saisir les différentes tranches de la garantie le plus rapidement possible à chaque échéance. Il ressortirait du calendrier des événements que tant les demandes de paiement envoyées à Palma que les injonctions de paiement adressées à l'institution garante sont intervenues dans les trois cas beaucoup trop longtemps après les échéances. Les autorités italiennes auraient ainsi violé l'article 29 du règlement n° 2220/85, qui exige le recouvrement des montants dus «sans tarder», et la correction litigieuse serait donc justifiée.
Appréciation de la Cour
80. Il est constant que l'article 29, premier alinéa, du règlement n° 2220/85 exige que l'autorité nationale, lorsqu'elle a connaissance des éléments entraînant l'acquisition d'une garantie entrant dans son champ d'application, en demande le paiement à l'intéressé «sans tarder». En cas de non-paiement de celle-ci dans un délai maximal de trente jours à compter du jour de l'émission de la demande, l'autorité nationale doit, en vertu de l'article 29, deuxième alinéa, sous b), du même règlement, exiger «sans tarder» que la caution procède au paiement, celui-ci devant également être effectué dans un délai maximal de trente jours. Par ailleurs, en vertu de l'article 16, paragraphe 2, sous c), dudit règlement, la caution doit donner suite à toute demande de paiement. De surcroît, dans la présente affaire, en vertu des conditions d'adjudication particulières évoquées au point 70 du présent arrêt, la garantie était exigible même en cas d'opposition de la part de l'adjudicataire.
81. Or, l'action de l'AIMA concernant le recouvrement des différentes tranches de la garantie n'a pas répondu aux exigences de diligence requises. En effet, ainsi qu'il résulte du calendrier des événements mentionné au point 74 du présent arrêt, en ce qui concerne la première tranche de la garantie, elle a demandé le paiement à Palma presque sept mois après l'échéance et n'a enjoint à l'institution garante de verser le montant garanti que près de neuf mois après la demande de paiement. En ce qui concerne la deuxième tranche, ces délais sont respectivement de plus de cinq mois et d'un mois et demi. Quant au solde, l'AIMA a demandé le paiement dans un délai un peu plus court, environ un mois après l'échéance, et l'injonction à l'institution garante est intervenue après un mois et une semaine.
82. S'agissant des deux premières tranches de la garantie, il est manifeste, compte tenu de l'importance des délais, que l'AIMA n'a pas agi «sans tarder». S'agissant du solde, il est constant que la demande et l'injonction sont intervenues plus rapidement que dans les deux premiers cas. Cependant, dans le contexte de l'affaire, caractérisé par le fait que le débiteur s'était soustrait à ses obligations de paiement précédentes de manière persistante, l'AIMA n'aurait pas dû attendre, respectivement, un mois et un mois et une semaine pour demander le paiement du solde échu, de sorte qu'elle n'a pas non plus agi «sans tarder».
83. Il convient donc de constater que les autorités nationales ne se sont, dans tous les cas, pas conformées à leur obligation de récupérer sans tarder les montants de la garantie en cause.
84. En ce qui concerne les prétendues actions dilatoires de la part de l'adjudicataire, celles-ci ne sont pas de nature à influer sur la responsabilité des autorités nationales dans la situation en cause en l'espèce, caractérisée par les retards considérables avec lesquels lesdites autorités ont demandé le paiement à l'adjudicataire. En ce qui concerne la caution, il s'agissait, ainsi qu'indiqué au point 70 du présent arrêt, d'une garantie exigible sur simple requête, même en cas d'opposition de la part de l'adjudicataire, et libérable sur simple déclaration de l'organisme d'intervention. Rien ne justifie donc que l'AIMA n'ait pas pu obtenir le versement de la garantie auprès de l'institution garante, et ce quelles qu'aient pu être les éventuelles actions dilatoires de la part de l'adjudicataire.
85. Il résulte de l'ensemble des considérations qui précèdent que la Commission a pu, à bon droit, imputer la correction litigieuse à la République italienne et que l'argumentation tirée de l'illégalité du comportement de la Commission n'est pas fondée. Il convient donc de rejeter le recours de la République italienne en tant qu'il a trait à la correction de 7 760 156 831 ITL.
86. Tous les moyens soulevés par le gouvernement italien s'étant avérés non fondés, il convient de rejeter le recours de la République italienne dans son ensemble.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
87. Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République italienne et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens. άέϊαε
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR (cinquième chambre)
déclare et arrête:
1) Le recours est rejeté.
2) La République italienne est condamnée aux dépens.