CELEX: 62000CJ0117
Incumprimento de Estado
Directivas 79/409/CEE e 92/43/CEE
Conservação das aves selvagens
Zonas de protecção especial

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 27 de Março de 2000, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 226._ CE, uma acção destinada a obter a declaração de que, ao não tomar todas as medidas necessárias para dar cumprimento ao artigo 3._ da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (JO L 103, p. 1; EE 15 F2 p. 125; a seguir «directiva aves»), em relação ao lagópode-escocês, ao artigo 4._, n._ 4, primeiro período, desta mesma directiva e ao artigo 6._, n._ 2, da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO L 206, p. 7, a seguir «directiva habitats»), no que concerne à zona de protecção especial (a seguir «ZPE») do Owenduff-Nephin Beg Complex, a Irlanda não deu cumprimento às referidas directivas nem às obrigações que lhe incumbem nos termos do Tratado CE.
A legislação comunitária
2 A directiva aves diz respeito, segundo o seu artigo 1._, n._ 1, à conservação de todas as espécies de aves que vivem naturalmente no estado selvagem no território europeu dos Estados-Membros ao qual é aplicável o Tratado.
3 Nos termos do artigo 2._ da directiva aves, «[o]s Estados-Membros tomarão todas as medidas necessárias para manter ou adaptar a população de todas as espécies de aves referidas no artigo 1._ a um nível que corresponda nomeadamente às exigências ecológicas, científicas e culturais, tendo em conta as [exigências] económicas e de recreio».
4 O artigo 3._ da directiva aves prevê:
«1. Tendo em conta as exigências mencionadas no artigo 2._, os Estados-Membros tomarão todas as medidas necessárias para preservar, manter ou restabelecer uma diversidade e uma extensão suficientes de habitats para todas as espécies de aves referidas no artigo 1._
2. A preservação, a manutenção e o restabelecimento dos biótopos e dos habitats comportam em primeiro lugar as seguintes medidas:
a) Criação de zonas de protecção;
b) Manutenção e adaptação ajustadas aos imperativos ecológicos dos habitats situados no interior e no exterior das zonas de protecção;
c) Reabilitação dos biótopos destruídos;
d) Criação de biótopos.»
5 O artigo 4._ da directiva aves dispõe:
«1. As espécies mencionadas no anexo I são objecto de medidas de conservação especial respeitantes ao seu habitat, de modo a garantir a sua sobrevivência e a sua reprodução na sua área de distribuição.
[...]
Os Estados-Membros classificarão, nomeadamente, em zonas de protecção especial os territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação destas últimas na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente directiva.
2. Os Estados-Membros tomarão medidas semelhantes para as espécies migratórias não referidas no anexo I e cuja ocorrência seja regular, tendo em conta as necessidades de protecção na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente directiva no que diz respeito às suas áreas de reprodução, de muda e de invernada e às zonas de repouso e alimentação nos seus percursos de migração. Com esta finalidade, os Estados-Membros atribuem uma importância especial à protecção das zonas húmidas e muito particularmente às de importância internacional.
[...]
4. Os Estados-Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas de protecção referidas nos n.os 1 e 2, a poluição ou a deterioração dos habitats bem como as perturbações que afectam as aves, desde que tenham um efeito significativo a propósito dos objectivos do presente artigo. Para além destas zonas de protecção, os Estados-Membros esforçam-se igualmente por evitar a poluição ou a deterioração dos habitats.»
6 O artigo 6._, n._ 2, da directiva habitats está assim redigido:
«Os Estados-Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas especiais de conservação, a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objectivos da presente directiva.»
7 Nos termos do artigo 7._ da directiva habitats, as obrigações que resultam do seu artigo 6._, n.os 2 a 4, substituem as obrigações resultantes do artigo 4._, n._ 4, primeiro período, da directiva aves, no que diz respeito às zonas classificadas nos termos do artigo 4._, n._ 1, da directiva aves ou reconhecidas de modo similar nos termos do artigo 4._, n._ 2, desta última directiva, a partir da data da entrada em vigor da directiva habitats ou da data da classificação ou do reconhecimento por um Estado-Membro nos termos da directiva aves, se esta última data for posterior.
8 Segundo o artigo 23._, n._ 1, da directiva habitats, os Estados-Membros porão em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para darem cumprimento a esta directiva num prazo de dois anos a contar da sua notificação. Tendo esta directiva sido notificada em Junho de 1992, esse prazo expirou em Junho de 1994.
Procedimento pré-contencioso
9 Em 9 de Outubro de 1997, a Comissão dirigiu ao Governo irlandês uma notificação de incumprimento por inobservância dos artigos 3._ e 4._, n._ 4, primeiro período, da directiva aves e do artigo 6._, n._ 2, da directiva habitats. Nesta notificação, a Comissão sublinha a incidência negativa do «sobrepastoreio» na principal ZPE da Irlanda, ou seja, o Owenduff-Nephin Beg Complex, tal como o impacto negativo desse sobrepastoreio nos habitats do lagópode-escocês, ave sedentária abrangida pelo artigo 3._ da directiva aves. As autoridades irlandesas não deram resposta a esta notificação.
10 Em 8 de Abril de 1998, a Comissão dirigiu à Irlanda um parecer fundamentado, no qual afirma que, ao não ter tomado todas as medidas necessárias para dar cumprimento ao artigo 3._ da directiva aves, em relação ao lagópode-escocês, ao artigo 4._, n._ 4, primeiro período, desta directiva e ao artigo 6._, n._ 2, da directiva habitats, no que concerne à ZPE do Owenduff-Nephin Beg Complex, este Estado-Membro não cumpriu as referidas directivas nem as obrigações que lhe incumbem nos termos do Tratado. Convidava a Irlanda a dar cumprimento ao referido parecer num prazo de dois meses a contar da sua notificação.
11 Por carta de 1 de Setembro de 1998, as autoridades irlandesas responderam ao parecer fundamentado, fornecendo informações sobre as novas medidas adoptadas para restringir o sobrepastoreio, tanto em geral como, mais especificamente, na zona do Owenduff-Nephin Beg Complex.
12 Considerando que estas informações não lhe permitiam concluir que a Irlanda tinha posto termo ao incumprimento censurado, a Comissão decidiu propor a presente acção no Tribunal de Justiça.
Quanto ao mérito
Quanto ao fundamento baseado em violação do artigo 3._ da directiva aves
13 A Comissão recorda que o habitat do lagópode-escocês se situa nas colinas e turfeiras e o seu regime alimentar se compõe principalmente de urze branca, da qual depende igualmente para a construção do seu ninho e para se proteger dos predadores. Assim, a repartição do lagópode-escocês limita-se, na Irlanda, às zonas de turfeiras e charnecas dominadas pela urze branca. Ora, a urze branca é uma espécie vegetal particularmente vulnerável ao sobrepastoreio e está seriamente ameaçada por este na Irlanda. A este respeito, a Comissão cita estudos que põem em evidência uma regressão muito nítida e recente, neste Estado-Membro, da população de lagópodes-escoceses, bem como uma redução importante das zonas ocupadas por esta espécie e das zonas onde ela se reproduz. No que concerne à regressão da referida população, a Comissão refere-se a um relatório do Irish Wildbird Conservancy, de 1993. Quanto à redução das referidas zonas, a Comissão remete para dois atlas referentes aos pássaros nidificadores da Grã-Bretanha e da Irlanda. De resto, a área de nidificação dessa espécie continua a abranger, em larga medida, as zonas designadas pelas autoridades irlandesas como degradadas. Por conseguinte, a Irlanda não cumpriu as suas obrigações de salvaguardar uma diversidade e uma superfície bastantes de habitats para o lagópode-escocês.
14 O Governo irlandês alega que a Comissão não provou que os factos que lhe imputa tiveram por efeito, quer conjunta, quer separadamente, reduzir o habitat do lagópode-escocês ao ponto de ele já não ser suficiente para a conservação deste. Este governo indica que o lagópode-escocês, como subespécie do lagópode-branco, faz parte de uma espécie muito espalhada e não ameaçada. Quanto aos dois atlas citados pela Comissão, que dizem respeito, respectivamente, aos períodos que vão de 1968 a 1972 e de 1988 a 1991, a diferença dos métodos que presidiram à sua elaboração torna a comparação dos seus números e das conclusões que deles resultam sujeitas a precaução para efeitos da verificação de uma redução da população dos lagópodes-escoceses e da sua área de repartição. O Governo irlandês contesta igualmente que as zonas de urze branca, de que depende o lagópode-escocês, estejam seriamente ameaçadas pelo sobrepastoreio, embora reconheça que o sobrepastoreio teve uma incidência negativa no número de exemplares do lagópode-escocês e na superfície do habitat desta espécie.
15 Deve recordar-se que o artigo 3._ da directiva aves obriga os Estados-Membros a adoptarem todas as medidas necessárias para preservar, manter ou restabelecer uma diversidade e uma superfície bastantes de habitats para todas as espécies de aves abrangidas por esta directiva. Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, as obrigações a cargo dos Estados-Membros que resultam desta disposição existem desde antes de ter sido verificada uma diminuição do número de aves ou de se ter concretizado um risco de extinção de uma espécie protegida (v. acórdão de 2 de Agosto de 1993, Comissão/Espanha, C-355/90, Colect., p. I-4221, n._ 15).
16 Ora, o relatório elaborado em 1993 pelo Irish Wildbird Conservancy, que é uma organização não governamental especializada na protecção das aves na Irlanda, identificou o lagópode-escocês como uma das doze espécies de aves nidificadoras mais ameaçadas do país. Este relatório indicava, assim, que a população do lagópode-escocês tinha diminuído de mais de 50% no decurso dos últimos vinte anos.
17 De resto, uma comparação das duas obras científicas que são o Atlas of Breeding Birds in Britain and Ireland: 1968-1972 e o New Atlas of Breeding Birds in Britain and Ireland: 1988-1991, elaborados por D. W. Gibbons, J. B. Reid e R. A. Chapman, põe em evidência uma redução importante das zonas ocupadas pelo lagópode-escocês, bem como das zonas onde ele se reproduz. A este respeito, há que sublinhar que, no segundo destes atlas, os autores, embora evocando e reconhecendo a necessidade de proceder com prudência à comparação dos dados, afirmam que, «[a]pesar destas dificuldades, as cartas que identificam as mudanças reflectem, todavia, as verdadeiras alterações subjacentes à repartição geográfica [das espécies]».
18 Além disso, é pacífico que a área de nidificação do lagópode-escocês, que é mencionado como uma espécie a parte inteira no anexo II/1 da directiva aves, abrange, em larga medida, as zonas designadas pelo Heritage Council (Conselho do Património irlandês) como degradas devido ao sobrepastoreio.
19 Há também que recordar que, na sua carta de 1 de Setembro de 1998, a Irlanda reconheceu que, de um modo geral, se pode razoavelmente considerar que as populações de lagópode-escocês foram afectadas pelas consequências do sobrepastoreio nos seus habitats. Na mesma carta, este Estado-Membro indica que, por um lado, o lagópode-escocês depende da urze branca, que constitui a espécie vegetal dominante em numerosas charnecas, turfeiras altas e terras altas da Irlanda, e que, por outro lado, pretende designar uma muito ampla superfície destes tipos de habitats, provavelmente mais de 250 000 hectares, como zonas especiais de conservação na acepção da directiva habitats, de modo a dispor de mecanismos de controlo do sobrepastoreio.
20 De resto, no plano de acção elaborado em 1995 pelo Irish Wildbird Conservancy para as doze espécies nidificadoras mais ameaçadas da Irlanda, o domínio das pastagens era considerado como uma das medidas essenciais a tomar no âmbito da acção prioritária consistente, num primeiro tempo, em eliminar a redução da população do lagópode-escocês e da sua área de repartição e, num segundo tempo, em repovoar as áreas de repartição abandonadas após o período a que se refere o primeiro atlas mencionado no n._ 17 do presente acórdão.
21 Tendo em conta o que precede, há que declarar que a Irlanda não adoptou as medidas necessárias para salvaguardar uma diversidade e uma superfície bastantes de habitats para o lagópode-escocês, na acepção do artigo 3._ da directiva aves. Por conseguinte, deve ser dado provimento à acção da Comissão neste ponto.
Quanto ao fundamento baseado em violação do artigo 4._, n._ 4, primeiro período, da directiva aves e do artigo 6._, n._ 2, da directiva habitats
22 A Comissão sustenta que a Irlanda não adoptou as medidas necessárias para impedir que as turfeiras de cobertura da ZPE do Owenduff-Nephin Beg Complex se deteriorassem por efeito de sobrepastoreio. Em especial, o Rural Environmental Protection Schema (Programa de Protecção do Ambiente Rural, a seguir «REPS»), adoptado pelas autoridades irlandesas, foi e continua a ser insuficiente para lutar contra o problema do sobrepastoreio, tanto no plano geral como no que concerne ao Owenduff-Nephin Beg Complex. A Comissão reconhece, todavia, que o REPS, tal como revisto em 1998, é susceptível de permitir lutar eficazmente contra o problema do sobrepastoreio nas terras comunais, desde que sejam previstos o estabelecimento, a aplicação e o acompanhamento de planos-quadro para a gestão destas terras. Quanto à redução generalizada de 30% da quota de ovinos de montanha que foi decidida durante o Inverno de 1998/1999, a Comissão alega que ela se mostra insuficiente se se considerarem todas as zonas afectadas pelo sobrepastoreio.
23 Sem deixar de reconhecer que um problema relativo ao sobrepastoreio se foi progressivamente impondo no Owenduff-Nephin Beg Complex, o Governo irlandês sustenta que a Comissão não apresentou elementos de prova suficientes para justificar a declaração de que a Irlanda não cumpriu as obrigações resultantes do artigo 6._, n._ 2, da directiva habitats e do artigo 4._, n._ 4, primeiro período, da directiva aves. Este governo recorda, em primeiro lugar, que, desde 1996, os agricultores participantes no REPS se deviam conformar, quanto às terras comunais, a estratégias de colocação em pastagem. Remete, seguidamente, para as condições de conservação das turfeiras de cobertura das charnecas e das pastagens de altitude de zonas qualificadas como «Natural Heritage Areas», no âmbito do REPS, tal como ele está em vigor desde 1 de Janeiro de 1999. Além disso, a Irlanda adquiriu 10 000 dos 25 255 hectares de terras que constituem a ZPE em questão e apenas autorizou a presença de 6 cabeças de gado e de 150 ovinos. No decurso do ano de 2000, a Irlanda adoptou um plano-quadro para as outras terras comunais desta ZPE. Os cerca de 5 000 hectares restantes do Owenduff-Nephin Beg Complex não fazem parte das terras comunais e não são atingidos pelo problema do sobrepastoreio. O Governo irlandês indica, de resto, que a Comissão aprovou, por decisão de 6 de Agosto de 1998, adoptada em aplicação do Regulamento (CEE) n._ 2078/92 do Conselho, de 30 de Junho de 1992, relativo a métodos de produção agrícola compatíveis com as exigências da protecção do ambiente e à preservação do espaço natural (JO L 215, p. 85), as alterações ao REPS notificadas à Comissão a partir de Junho de 1997. Finalmente, este governo salienta que a aplicação do plano de gestão relativo à conservação do Owenduff-Nephin Beg Complex foi atrasada devido à necessidade de proceder a consultas públicas aprofundadas das pessoas envolvidas.
24 Em primeiro lugar, há que recordar que, segundo uma jurisprudência constante, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado-Membro, tal como ela se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado (v., designadamente, acórdãos de 18 de Março de 1999, Comissão/França, C-166/97, Colect., p. I-1719, n._ 18, e de 7 de Dezembro de 2000, Comissão/França, C-374/98, Colect., p. I-10799, n._ 14). Por conseguinte, não podem ser tomadas em conta, no âmbito do presente processo, as medidas adoptadas pela Irlanda após 8 de Junho de 1998.
25 Em segundo lugar, importa salientar que é pacífico que o Owenduff-Nephin Beg Complex está classificado como ZPE desde Outubro de 1996. No que concerne à zonas classificadas como ZPE, o artigo 7._ da directiva habitats prevê que as obrigações resultantes do artigo 4._, n._ 4, primeiro período, da directiva aves são substituídas, nomeadamente, pelas obrigações resultantes do artigo 6._, n._ 2, da directiva habitats, a partir da data de aplicação desta última directiva ou da data de classificação nos termos da directiva aves, se esta última for posterior. Segue-se que, no caso presente, é o artigo 6._, n._ 2, da directiva habitats, e não o artigo 4._, n._ 4, primeiro período, da directiva aves, que é aplicável à ZPE do Owenduff-Nephin Beg Complex, desde Outubro de 1996. Nestas condições, há que afastar o fundamento da Comissão na medida em que ele se baseia em violação do artigo 4._, n._ 4, primeiro período, da directiva aves e examinar apenas se houve violação do artigo 6._, n._ 2, da directiva habitats.
26 A este propósito, há que recordar que o artigo 6._, n._ 2, da directiva habitats, tal como o artigo 4._, n._ 4, primeiro período, da directiva aves, exige aos Estados-Membros a adopção de medidas adequadas para evitar, designadamente, a deterioração dos habitats nas ZPE classificadas em conformidade com o n._ 1 deste último artigo (v. acórdão de 25 de Novembro de 1999, Comissão/França, C-96/98, Colect., p. I-8531, n._ 35).
27 Ora, embora seja certo que a Comissão não censura à Irlanda qualquer infracção no que concerne aos 10 000 hectares de que este Estado-Membro é proprietário e que são actualmente objecto de um pastoreio muito limitado, resulta dos autos que outras partes da ZPE do Owenduff-Nephin Beg Complex foram seriamente danificadas.
28 Assim, no plano de conservação para esta ZPE, aprovado em 22 de Agosto de 2000 pelo Dúchas, o serviço de património do Ministério das Artes, do Património, da Região de Língua Gaélica e das Ilhas, indica-se o seguinte: «Algumas das coberturas de turfa e das regiões de charneca do sítio estão gravemente erodidas devido ao número excessivo de ovinos. Em certos locais, a turfa desloca-se, o que cria turfeiras deformadas e ravinas que estão erodidas até à camada rochosa. Nas terras mais elevadas, a charneca está gravemente estragada devido à pressão exercida pelo pastoreio nas ericáceas (urze branca). Muito recentemente, grandes faixas de terra da zona de turfa adjacente ao sítio foram plantadas de coníferas, o que provocou a destruição de grandes faixas de cobertura de turfa, tanto na zona de planície, como na de montanha.»
29 Na correspondência trocada com a Comissão antes de esta emitir o seu parecer fundamentado, as autoridades irlandesas já tinham reconhecido que o Owenduff-Nephin Beg Complex estava fortemente povoado de ovinos, precisando que eles percorriam os vales desabitados e as encostas montanhosas. Tinham também admitido que os prejuízos causados pelo sobrepastoreio eram particularmente graves nas vertentes oeste do Lough Feeagh, o que contribuiu para a diminuição recente do número de gansos da Gronelândia que se vão alimentar nesta zona.
30 Segundo o plano de conservação referido no n._ 28 do presente acórdão, será necessário limitar o pastoreio a um nível sustentável, a fim de realizar objectivos tais como, por um lado, a manutenção e, se possível o reforço do valor ecológico, quer do habitat prioritário do Owenduff-Nephin Beg Complex, ou seja, a turfeira de cobertura, quer de outros habitats característicos deste sítio e, por outro lado, a manutenção e, se possível, o crescimento das populações de aves pertencentes às espécies mencionadas no anexo I da directiva aves e que frequentam este sítio, em especial o ganso da Gronelândia e a tarambola-dourada, que justificaram a classificação deste sítio como ZPE. Com efeito, o sobrepastoreio pelo ovinos causa prejuízos graves em certos locais e constitui a ameaça mais importante para este sítio.
31 De resto, o próprio Governo irlandês reconhece, na sua tréplica, que é necessário não apenas que as autoridades irlandesas adoptem medidas de estabilização quanto ao problema do sobrepastoreio, mas também que cuidem de tornar possível a recuperação dos habitats danificados. Este governo indica que a aplicação do plano de gestão relativo à conservação da ZPE em questão, do plano-quadro para as terras comunais nele situados e planos de gestão agrícola individuais permitirá atingir este objectivo.
32 Resulta do que precede que a Irlanda não adoptou as medidas adequadas para evitar, na ZPE do Owenduff-Nephin Beg Complex, a deterioração dos habitats de espécies para as quais esta ZPE foi designada.
33 Por conseguinte, a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem nos termos do artigo 6._, n._ 2, da directiva habitats. Segue-se que deve igualmente ser dado provimento à acção da Comissão neste ponto, dentro dos limites precisados no n._ 25 do presente acórdão.
34 Há, portanto, que declarar que, ao não adoptar as medidas necessárias para proteger uma diversidade e uma superfície suficientes de habitats para o lagópode-escocês e ao não tomar as medidas adequadas para evitar, na ZPE do Owenduff-Nephin Beg Complex, a deterioração dos habitats de espécies para as quais esta ZPE foi designada, a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem nos termos do artigo 3._ da directiva aves e do artigo 6._, n._ 2, da directiva habitats.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
35 Por força do disposto no n._ 2 do artigo 69._ do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da Irlanda e tendo esta sido vencida, há que condená-la nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Sexta Secção)
decide:
36 Ao não adoptar as medidas necessárias para proteger uma diversidade e uma superfície suficientes de habitats para o lagópode-escocês e ao não tomar as medidas adequadas para evitar, na zona de protecção especial do Owenduff-Nephin Beg Complex, a deterioração dos habitats de espécies para as quais esta zona de protecção especial foi designada, a Irlanda não cumpriu as obrigações que lhe incumbem nos termos do artigo 3._ da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens, e do artigo 6._, n._ 2, da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens.
37 A Irlanda é condenada nas despesas.