CELEX: 61989CJ0104
Prelievo supplementare sul latte
Responsabilità extracontrattuale

Motivazione della sentenza
1 Con ricorso depositato nella cancelleria della Corte il 31 marzo 1989, i signori J.M. Mulder, W.H. Brinkhoff, J.M.M. Muskens, Tj. Twijnstra (causa C-104/89) e, con ricorso depositato nella cancelleria della Corte il 7 febbraio 1990, il signor O. Heinemann (causa C-37/90) hanno chiesto, a norma degli artt. 178 e 215, secondo comma, del Trattato CEE, la condanna della Comunità economica europea al risarcimento del danno patito per effetto dell' applicazione del regolamento del Consiglio 31 marzo 1984, n. 857, che fissa le norme generali per l' applicazione del prelievo di cui all' art. 5 quater del regolamento (CEE) n. 804/68 nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU L 90, pag. 13), come integrato dal regolamento (CEE) della Commissione 16 maggio 1984, n. 1371, che fissa le modalità di applicazione del prelievo supplementare di cui all' art. 5 quater del regolamento (CEE) n. 804/68 (GU L 132, pag. 11), e del danno causato dall' applicazione del regolamento (CEE) del Consiglio 20 marzo 1989, n. 764, che modifica il summenzionato regolamento (CEE) n. 857/84 (GU L 84, pag. 2). Essi chiedono il risarcimento dell' asserito pregiudizio nei limiti in cui i regolamenti in questione non hanno previsto l' assegnazione di un quantitativo di riferimento rappresentativo ai produttori che non avevano consegnato latte durante l' anno di riferimento considerato dallo Stato membro interessato, perché vincolati da un impegno assunto in virtù del regolamento (CEE) del Consiglio 17 maggio 1977, n. 1078, che istituisce un regime di premi per la non commercializzazione del latte e dei prodotti lattiero-caseari e per la riconversione di mandrie bovine a orientamento lattiero (GU L 131, pag. 1).
2 Vincolati da un impegno di non commercializzazione assunto ai sensi del regolamento n. 1078/77, i signori J.M. Mulder, W.H. Brinkhoff, J.M.M. Muskens, Tj. Twijnstra, agricoltori residenti nei Paesi Bassi, da un lato, e il signor O. Heinemann, agricoltore residente in Germania, dall' altro, non hanno consegnato né latte né prodotti lattiero-caseari provenienti dalle loro aziende durante un quinquennio comprendente in particolare l' anno civile 1983, preso in considerazione dai Paesi Bassi e dalla Repubblica federale di Germania come anno di riferimento per il regime di prelievo supplementare sul latte. Le loro domande, presentate alla scadenza del periodo di non commercializzazione e dirette ad ottenere l' assegnazione di un quantitativo di riferimento, sono state disattese dalle competenti autorità olandesi e tedesche, in quanto gli istanti non avevano effettuato consegne di latte durante l' anno di riferimento. Solo dopo l' entrata in vigore del regolamento n. 764/89 essi hanno ottenuto un quantitativo specifico di riferimento provvisorio, in virtù dell' art. 3 bis del regolamento n. 857/84, come modificato dal regolamento n. 764/89.
3 Si deve ricordare anzitutto che il regolamento del Consiglio n. 857/84, come integrato dal regolamento della Commissione n. 1371/84, non contemplava, all' inizio, l' assegnazione di un quantitativo di riferimento ai produttori che non avevano consegnato latte, in esecuzione di un impegno assunto ai sensi del regolamento n. 1078/77, durante l' anno di riferimento preso in considerazione dallo Stato membro in questione. Nelle sentenze 28 aprile 1988, causa 120/86, Mulder (Racc. pag. 2321, punto 28 della motivazione), e causa 170/86, von Deetzen (Racc. pag. 2355, punto 17 della motivazione), la Corte ha però dichiarato invalida detta normativa per inosservanza del principio del legittimo affidamento, in quanto la normativa stessa non prevedeva l' assegnazione di tale quantitativo.
4 Nelle citate sentenze, la Corte ha osservato che un produttore che ha liberamente cessato la sua produzione per un dato periodo di tempo non può legittimamente attendersi di poterla riprendere alle stesse condizioni in precedenza dominanti e di non essere soggetto ad eventuali regole adottate nel frattempo e rientranti nella politica di mercato o nella politica strutturale (sentenza Mulder, punto 23 della motivazione; sentenza von Deetzen, punto 12 della motivazione). La Corte ha però aggiunto che un tale operatore che fosse stato indotto da un atto della Comunità a sospendere lo smercio per un periodo limitato, nell' interesse generale e dietro pagamento di un premio, poteva legittimamente attendersi che, alla scadenza della sua obbligazione, non sarebbe stato soggetto a restrizioni che incidessero su di lui in modo specifico proprio in ragione dell' essersi egli avvalso delle possibilità offerte dalla regolamentazione comunitaria (sentenza Mulder, punto 24 della motivazione; sentenza von Deetzen, punto 13 della motivazione).
5 Per l' appunto in seguito a queste sentenze, il 20 marzo 1989 il Consiglio ha emanato il regolamento n. 764/89, che ha inserito un nuovo art. 3 bis nel regolamento n. 857/84. Questa norma prevede in sostanza che i produttori di latte i quali, vincolati da un impegno assunto ai sensi del regolamento n. 1078/77, non hanno consegnato latte durante l' anno di riferimento ottengono, a determinate condizioni, un quantitativo specifico di riferimento pari al 60% del quantitativo di latte consegnato o al quantitativo di equivalente latte venduto dal produttore durante i dodici mesi che precedono il mese di presentazione della domanda del premio di non commercializzazione o di riconversione.
6 Detta regola del 60% è anch' essa stata dichiarata invalida dalla Corte per inosservanza del principio del legittimo affidamento, giacché l' applicazione ai produttori contemplati dall' art. 3 bis del regolamento n. 857/84, così come modificato, di un' aliquota di riduzione del 40% che, lungi dal corrispondere ad un valore rappresentativo delle aliquote applicate ai produttori contemplati dall' art. 2, supera di oltre il doppio il totale più elevato di dette aliquote va considerata come restrizione che lede specificamente detta prima categoria di operatori proprio in ragione del loro impegno di non commercializzazione o di riconversione (sentenze 11 dicembre 1990, causa C-189/89, Spagl, Racc. pag. I-4539, punti 24 e 29 della motivazione, e causa C-217/89, Pastaetter, Racc. pag. I-4585, punti 15 e 20 della motivazione).
7 Per una più ampia illustrazione dello sfondo normativo e degli antefatti della controversia, dello svolgimento del procedimento nonché dei mezzi ed argomenti delle parti, si fa rinvio alla relazione d' udienza. Questi elementi del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte.
Sulla ricevibilità
8 Il Consiglio e la Commissione contestano la ricevibilità dei ricorsi per il fatto che il rifiuto delle autorità nazionali di assegnare ai ricorrenti quantitativi di riferimento è imputabile non ad un' istituzione comunitaria, ma alle stesse autorità nazionali, in quanto esse non si sarebbero avvalse delle possibilità contemplate dagli artt. 3, 4 e 4 bis del regolamento n. 857/84.
9 Questo argomento non può venir accolto. Infatti non è stato sostenuto dalle istituzioni convenute che spettava agli Stati membri assegnare quantitativi di riferimento ai ricorrenti avvalendosi di poteri che non erano né contemplati né idonei a risolvere le situazioni degli agricoltori che avevano preso un impegno di non commercializzazione. Pertanto, l' illecito addotto a sostegno della domanda di risarcimento va considerato imputabile non già ad un organo nazionale, bensì al legislatore comunitario, sicché eventuali danni derivanti dall' esecuzione della normativa comunitaria da parte degli organi nazionali sono imputabili al legislatore comunitario (v. sentenza 26 febbraio 1986, causa 175/84, Krohn/Commissione, Racc. pag. 753, in particolare punti 18 e 19 della motivazione).
10 La Commissione contesta inoltre la ricevibilità del ricorso registrato con il numero d' ordine C-104/89, giacché i ricorrenti non hanno sufficientemente precisato il danno che sostengono di aver subito per effetto dell' applicazione del regolamento n. 764/89.
11 A questo proposito, è sufficiente constatare che questo argomento riguarda l' entità del danno da risarcire. Rientra quindi nell' esame del merito, cioè delle condizioni alle quali può sorgere la responsabilità della Comunità.
Nel merito
a) Sull' elemento generatore della responsabilità
12 L' art. 215, secondo comma, del Trattato dispone che in materia di responsabilità extracontrattuale la Comunità deve risarcire, conformemente ai principi generali comunemente accolti negli ordinamenti giuridici degli Stati membri, i danni arrecati dalle sue istituzioni nell' esercizio delle loro funzioni. La portata di detta disposizione è stata precisata nel senso che, nel caso di atti normativi che implicano scelte di politica economica, la responsabilità della Comunità sorge solo in caso di violazione sufficientemente grave di una norma giuridica superiore che tutela i singoli (v., in particolare, sentenza 25 maggio 1978, cause riunite 83/76 e 94/76, 4/77, 15/77 e 40/77, Bayerische HNL/Consiglio e Commissione, Racc. pag. 1209, punti 4-6 della motivazione). Più specificamente, in un contesto normativo come quello della fattispecie, caratterizzato dall' esercizio di un ampio potere discrezionale, indispensabile alla realizzazione della politica agricola comune, la responsabilità della Comunità può sorgere solo se l' istituzione interessata ha disconosciuto, in modo palese e grave, i limiti che s' impongono all' esercizio dei suoi poteri (v., in particolare, sentenza 25 maggio 1978, già ricordata, punto 6 della motivazione).
13 E' inoltre principio consolidato dalla giurisprudenza che la responsabilità extracontrattuale della Comunità presuppone che il danno lamentato ecceda l' ambito dei normali rischi economici inerenti alle attività nel settore interessato (v. sentenze 4 ottobre 1979, causa 238/78, Ireks-Arkady/Consiglio e Commissione, Racc. pag. 2955, punto 11 della motivazione; cause riunite 241/78, 242/78, da 245/78 a 250/78, DGV/Consiglio e Commissione, Racc. pag. 3017, punto 11 della motivazione; cause riunite 261/78 e 262/78, Interquell Staerke-Chemie/Consiglio e Commissione, Racc. pag. 3045, punto 14 della motivazione; cause riunite 64/76 e 113/76, 167/78 e 239/78, 27/79, 28/79 e 45/79, Dumortier frères/Consiglio, Racc. pag. 3091, punto 11 della motivazione).
14 Detti presupposti sussistono per quel che riguarda il regolamento n. 857/84, quale integrato dal regolamento n. 1371/84.
15 A questo proposito si deve ricordare, anzitutto, che, come ha dichiarato la Corte nelle sentenze 28 aprile 1988, Mulder e von Deetzen, già ricordate, detti regolamenti sono stati adottati in ispregio del principio del legittimo affidamento, che è un principio generale di diritto comunitario, di rango superiore, diretto alla tutela dei singoli.
16 Si deve constatare, in secondo luogo, che omettendo completamente, senza richiamarsi ad un interesse pubblico superiore, di prendere in considerazione la situazione particolare di una categoria nettamente distinta di operatori economici, cioè dei produttori che non avevano consegnato latte durante l' anno di riferimento in esecuzione di un impegno assunto ai sensi del regolamento n. 1078/77, il legislatore comunitario ha ecceduto in modo palese e grave l' ambito del suo potere discrezionale, contravvenendo così in modo sufficientemente grave ad una norma giuridica superiore.
17 Questa violazione è ancor più evidente dal momento che l' esclusione totale e permanente dei produttori interessati dall' assegnazione di un quantitativo di riferimento, che impedisce praticamente loro di riprendere la vendita del latte alla scadenza del loro impegno di non commercializzazione o di riconversione, non può considerarsi né prevedibile né rientrante nei normali rischi economici inerenti alle attività di produttore di latte.
18 La responsabilità della Comunità invece, contrariamente a quel che sostengono i ricorrenti, non può sorgere a seguito del regolamento n. 764/89, che introduce la regola del 60%.
19 E' vero che anche questa norma contravviene al principio del legittimo affidamento che i produttori interessati potevano nutrire nella temporaneità del loro impegno di non commercializzazione o di riconversione, come ha dichiarato la Corte nelle citate sentenze 11 dicembre 1990, Spagl e Pastaetter. L' accertata inosservanza del principio del legittimo affidamento non può però considerarsi sufficientemente grave, ai sensi della giurisprudenza in materia di responsabilità extracontrattuale della Comunità.
20 A questo proposito è opportuno ricordare, anzitutto, che, contrariamente alla disciplina del 1984, che aveva posto gli operatori interessati nell' impossibilità di smerciare latte, la regola del 60% ha consentito a detti operatori di riprendere la loro attività di produttori di latte. Nel regolamento di modifica n. 764/89 il Consiglio non ha quindi omesso di tener conto della situazione dei produttori in questione.
21 In secondo luogo si deve constatare che, adottando il regolamento n. 764/89, in seguito alle sentenze 28 aprile 1988, Mulder e von Deetzen, già ricordate, il legislatore comunitario ha operato una scelta di politica economica circa il modo nel quale si dovevano applicare i principi elaborati in dette sentenze. Detta scelta è stata dettata, in primo luogo, dall' "esigenza impellente di non compromettere la fragile stabilità attualmente ottenuta sul mercato dei prodotti lattiero-caseari" (quinto 'considerando' del regolamento n. 764/89) e, in secondo luogo, dalla necessità di conciliare gli interessi dei produttori interessati e quelli degli altri produttori assoggettati al regime. Il Consiglio ha effettuato questa scelta in modo da mantenere immutato il livello dei quantitativi di riferimento degli altri produttori pur aumentando la riserva comunitaria di 600 000 tonnellate, corrispondenti al 60% del totale delle prevedibili domande di assegnazione dei quantitativi specifici di riferimento, il che a suo giudizio rappresentava il quantitativo massimo compatibile con la finalità del regime. Di conseguenza, il Consiglio ha tenuto conto di un superiore interesse pubblico, senza eccedere in modo palese e grave l' ambito del suo potere discrezionale in materia.
22 Alla luce di quel che precede, si deve perciò concludere che la Comunità è tenuta a risarcire il danno patito dai ricorrenti per effetto dell' applicazione del regolamento n. 857/84, così come integrato dal regolamento n. 1371/84, ma non il danno derivante dall' applicazione del regolamento n. 764/89.
b) Sul danno
23 Quanto alla stima del danno che deve considerarsi conseguente all' applicazione della normativa del 1984, si deve ricordare in via preliminare che tutti i ricorrenti nelle due cause hanno chiesto, prima della scadenza del loro impegno di non commercializzazione, l' assegnazione di un quantitativo di riferimento ai sensi del regime del prelievo supplementare e che essi hanno ripreso a smerciare latte al più tardi subito dopo aver ottenuto un quantitativo specifico di riferimento ai sensi del regolamento n. 764/89. Essi hanno così adeguamente manifestato la loro intenzione di riprendere la loro attività di produttori di latte, sicché il lucro cessante per le mancate consegne di latte non può considerarsi come la conseguenza della cessazione della produzione di latte liberamente decisa dai ricorrenti.
24 Alla luce di quanto sopra, si deve esaminare l' argomento del Consiglio e della Commissione tratto dal fatto che il rifiuto delle autorità nazionali di assegnare ai ricorrenti quantitativi di riferimento non può venir imputato alle istituzioni comunitarie, giacché la normativa in questione consentiva di assegnare loro un quantitativo di riferimento a svariati titoli.
25 Questa tesi coincide in sostanza con quella addotta dalle istituzioni convenute a sostegno dell' eccezione di irricevibilità. Essa va quindi respinta per gli stessi motivi già esposti in precedenza nel corso dell' esame della ricevibilità (punto 9).
26 Quanto all' entità del danno da risarcire da parte della Comunità, si deve tener conto, salvo circostanze particolari che giustifichino una valutazione diversa, del lucro cessante costituito dalla differenza tra gli introiti che i ricorrenti avrebbero ricavato, in una situazione normale, dalle consegne di latte che avrebbero effettuato se avessero ottenuto, durante il periodo compreso tra il 1 aprile 1984, data di entrata in vigore del regolamento n. 857/84, e il 29 marzo 1989, data di entrata in vigore del regolamento n. 764/89, i quantitativi di riferimento loro spettanti e, rispettivamente, gli introiti effettivi ottenuti dalle loro consegne di latte, operate durante detto periodo prescindendo da qualsiasi quantitativo di riferimento, oltre a quelli ottenuti, od ottenibili, durante lo stesso periodo, da eventuali attività sostitutive.
27 Questo criterio di calcolo richiede però diverse precisazioni.
28 Anzitutto per i quantitativi di riferimento spettanti ai ricorrenti durante il periodo in questione, si deve tener conto, visto che i ricorrenti nell' anno di riferimento non hanno effettuato consegne di latte, del quantitativo di latte da essi fornito durante un periodo rappresentativo precedente al loro periodo di non commercializzazione, come ad esempio il quantitativo preso come base per il calcolo del premio di non commercializzazione.
29 Quest' ultimo quantitativo va aumentato dell' 1%, applicando analogicamente l' art. 2, n. 1, del regolamento n. 857/84, per garantire che i ricorrenti non subiscano alcuna restrizione specifica rispetto ai produttori i cui quantitativi di riferimento sono fissati conformemente a detto art. 2. Al quantitativo che si ottiene deve però applicarsi un tasso di riduzione rappresentativo dei tassi di riduzione applicabili ai produttori di cui all' art. 2, onde evitare che i ricorrenti siano indebitamente avvantaggiati rispetto a quest' ultima categoria di operatori.
30 Si deve precisare che, per fissare il tasso di riduzione rappresentativo, la percentuale contemplata all' art. 2, n. 2, del regolamento n. 857/84 non può venir presa in considerazione. Infatti, detta percentuale è destinata a compensare forfettariamente il vantaggio che presenta l' aumento della produttività generale tra il 1981 e il 1983, qualora lo Stato membro in questione avesse scelto, come anno di riferimento, l' anno civile 1982 o 1983 e non l' anno civile 1981. La sua applicazione nei confronti dei ricorrenti equivarrebbe ad imporre loro una restrizione specifica, giacché i quantitativi di riferimento loro spettanti vanno determinati in funzione di consegne di latte effettuate prima del 1982.
31 Si deve inoltre precisare che, allorché una normativa comunitaria, come il regolamento (CEE) del Consiglio 16 marzo 1987, n. 775, relativo alla sospensione temporanea di una parte dei quantitativi di riferimento previsti dall' art. 5 quater, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 804/68, relativo all' organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU L 78, pag. 5), prevede il versamento di un' indennità destinata a compensare forfettariamente talune riduzioni operate sui quantitativi di riferimento assegnati ai produttori contemplati all' art. 2 del regolamento n. 857/84, o la sospensione temporanea di una parte di detti quantitativi, tale indennità va presa in considerazione per la fissazione del tasso di riduzione rappresentativo.
32 Per calcolare gli introiti che i ricorrenti avrebbero percepito, in una situazione normale, se avessero effettuato le consegne di latte corrispondenti ai quantitativi di riferimento loro spettanti, occorre prendere come base di calcolo le possibilità di reddito di un' azienda rappresentativa analoga a quella di ciascun ricorrente, fermo restando che si può tener conto, a questo proposito, della redditività ridotta che generalmente si ha in un' azienda di questo tipo durante il periodo di avviamento della produzione di latte.
33 Quanto agli introiti ricavati da eventuali attività sostitutive e che devono venir defalcati dagli introiti ipotetici menzionati in precedenza, è d' uopo constatare che detti introiti devono essere compresi nel senso che conglobano non solo quelli che i ricorrenti hanno effettivamente tratto da attività sostitutive, ma anche quelli che avrebbero potuto trarre se si fossero ragionevolmente impegnati in tali attività. Detta conclusione si impone alla luce di un principio generale comune agli ordinamenti giuridici degli Stati membri secondo il quale la persona lesa, per evitare di doversi accollare il pregiudizio, deve dimostrare di aver agito con ragionevole diligenza onde limitare l' entità del danno. Eventuali perdite di gestione subite dai ricorrenti nell' esercizio di una siffatta attività sostitutiva non possono venir imputate alla Comunità, giacché dette perdite non sono dovute agli effetti della disciplina comunitaria.
34 Ne consegue che l' entità del risarcimento dovuto dalla Comunità deve corrispondere ai danni da essa provocati. Il punto di vista delle istituzioni convenute secondo il quale l' importo di detto risarcimento va calcolato in base all' importo del premio di non commercializzazione versato a ciascuno dei ricorrenti va perciò disatteso. Si deve precisare a questo proposito che detto premio costituisce la contropartita dell' impegno di non commercializzazione e non presenta alcun nesso con il pregiudizio che i ricorrenti hanno subito per effetto dell' applicazione della disciplina, adottata in seguito, in materia di prelievo supplementare.
c) Sugli interessi
35 Secondo una costante giurisprudenza, l' importo del risarcimento dovuto va maggiorato di interessi di mora a decorrere dalla data della pronuncia della sentenza con cui viene accertato l' obbligo di risarcire il danno. Si deve fissare un tasso di interesse dell' 8% annuo, sempreché detto tasso non sia superiore a quello chiesto nella conclusioni dei ricorsi.
36 Ne consegue che, nella causa C-104/89, si deve applicare il tasso richiesto dell' 8% annuo e, nella causa C-37/90, il tasso del 7% annuo, conformemente alle conclusioni del ricorso.
d) Sull' importo del risarcimento
37 Tenuto conto degli elementi agli atti, la Corte non si ritiene in grado di pronunciarsi, in questa fase del procedimento, sugli importi dei risarcimenti che la Comunità deve versare a ciascuno dei ricorrenti.
38 Si devono perciò invitare le parti, salva ulteriore decisione della Corte, ad accordarsi su detti importi alla luce delle considerazioni che precedono e a comunicare alla Corte, entro un termine di dodici mesi, l' entità degli importi concordati per il pagamento o, in mancanza di accordo tra le parti, a far pervenire alla Corte, entro lo stesso termine, le rispettive richieste pecuniarie.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
39 Le spese vanno riservate.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE,
pronunciandosi in via interlocutoria, dichiara e statuisce:
1) I convenuti devono risarcire il danno subito dai ricorrenti per effetto dell' applicazione del regolamento (CEE) del Consiglio 31 marzo 1984, n. 857, così come integrato dal regolamento (CEE) della Commissione 16 maggio 1984, n. 1371, nei limiti in cui detti regolamenti non hanno contemplato l' assegnazione di un quantitativo di riferimento ai produttori che, in esecuzione di un impegno assunto in base al regolamento (CEE) del Consiglio 17 maggio 1977, n. 1078, non hanno consegnato latte durante l' anno di riferimento preso in considerazione dallo Stato membro interessato.
2) Gli importi dei risarcimenti dovuti vanno maggiorati di interessi al tasso annuo dell' 8% nella causa C-104/89 e del 7% nella causa C-37/90, a decorrere dalla data della pronuncia della sentenza.
3) Per il resto, i ricorsi sono respinti.
4) Le parti comunicheranno alla Corte, entro un termine di dodici mesi dalla data della pronuncia della sentenza, l' entità degli importi concordati per il pagamento.
5) In caso di mancato accordo, le parti faranno pervenire alla Corte, entro lo stesso termine, le rispettive richieste pecuniarie.
6) Le spese sono riservate.